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Capitulo 7 Eleccién ptiblica y politica fiscal * A. Democracia directa: ;Por qué votar? Reglas de votacién. La regla de la mayoria y el votante mediano. La paradoja de las votaciones. Elecciones fiscales. Reglas alternativas de votacidn. El voto estratégico. B. Democracia representativa: El papel de los politicos. Partidos, plataformas y coaliciones. C. La hipétesis Leviatén: EI sesgo en las votaciones. Gobierno monopolista. Financiacién de las campanas electorales. El ciclo politico de la economia. Restricciones presupuestarias. D. Clases y grupos de interés: El modelo mar- xista. Agrupaciones multiples, E. Resumen, Repetidamente hemos comentado que la determinaci6n del presupuesto es un proceso politico y no de mercado. El proposito de este capitulo consiste en con- siderar con mis rigor este proceso politico. ;Cémo se expresa el punto de vista individual en materia fiscal y cémo se traslada al campo de la actividad poli- tica? ,Cémo funcionan las diversas reglas de votacién y cual es el papel de par- tidos y coaliciones? {Refleja el proceso de decisi6n los deseos de los individuos © son impuestos por el gobierno? ;Qué distorsiones se producen en las decisio- nes presupuestarias? Aunque tradicionalmente estas materias han sido consi- deradas bajo el dominio de la ciencia politica y no de la econémica, ambas dis- ciplinas juegan un papel importante en la determinacién del presupuesto. * Guia para el lector del Capitulo 7. Como el proceso politico est4 en el nticleo de la politica presupuestaria, la teoria fiscal ha de transgredir las fronteras tradicionales de la economia, para in- vadir el dominio adyacente de la teoria politica, que precisamente es lo que se hace en este capitulo, encontrando en el proceso algunos problemas fascinantes. Los economistas mas reaccionarios pue- den saltarse este capitulo, otros disfrutarén con su lectura. 105 106 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA A. DEMOCRACIA DIRECTA Una vez mas nuestra historia comienza con el consumidor individual que es el beneficiario final de Jos servicios puiblicos y cuyo consumo de bienes privados se reduce a medida que va transfiriendo recursos al sector publico. La cuesti6n clave reside en cémo se expresan y determinan sus preferencias. En grupos pe- quefios las decisiones se alcanzan a través de procesos de negociacién y regateo. Cada contribucion individual es suficientémente importante para todos los in- dividuos, lo que les induce a negociarlas debidamente. La negociacién entre partidos puede conducir a acuerdos sobre la oferta de bienes sociales y sobre el nivel de contribucién de los individuos. En el mundo real esta situacién puede reflejarse en pequefias asambleas municipales o en proyectos conjuntos entre naciones, estados o municipios, dedicadas a llevar adelante proyectos comunes, como el canal de St. Lawrence construido conjuntamente por los Estados Uni- dos y Canada, la Alianza Atlantica o una mision pacificadora financiada por las Naciones Unidas. En estos casos puede alcanzarse una solucién negociada aun- que, como ya se ha expuesto, puede no ser eficiente. Pero este tipo de soluciones no son factibles para colectividades mayores. En estos casos la contribucién in- dividual en solitario es demasiado pequefia para ser decisiva, y las negociacio- nes son imposibles de llevar a cabo. Los “costes de transaccién” son demasiado elevados. Las preferencias individuales deben trasladarse a las decisiones pre- supuestarias a través de un proceso politico que represente dichas preferencias mediante un sistema de votacion, mediante la representacién de los partidos politicos y de sus lideres, que adoptan la decision final por delegacion de los vo- tantes. Dejando para mas tarde el problema de la delegacion, empezaremos con un modelo simplificado de “democracia directa”, es decir, un sistema donde las de- cisiones fiscales se toman por referéndum entre los votantes individuales. Como los votantes son conscientes de que el resultado dependerd de su votacién, ma- nifestaran sus verdaderas preferencias. ¢Por qué votar? De entrada, surge una cuestion inicial: ;Por qué el votante racional debe parti- cipar en el proceso de votacién? Un votante racional es consciente de que la probabilidad de que su voto afecte al resultado final es practicamente irrek vante; es decir, traslada el equilibrio a una situacién marginal con una posibi- lidad de voto del 50 por 100. Asi pues, gpor qué molestarse en votar? Algunas personas votan posiblemente porque ignoran hasta qué punto es improbable que su voto decida el resultado. Otros votan porque creen que su accién incentivara a otros a hacerlo. Pero estas explicaciones son poco convincentes. Puede decirse que las personas votan por un sentido de responsabilidad que aceptan como miembros de una sociedad democratica. Dicha actitud no refleja un “compor- tamiento racional”, pero afortunadamente la accién humana no se limita a es- tas premisas, ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 107 Reglas de votacién Las reglas de votacién que vamos a definir implican en primer lugar una distri- bucién de los votos y, en segundo, las reglas a través de las cuales se determina el resultado final. En la vision moderna de la democracia (con posterioridad al siglo xvim) se acepta generalmente que a cada persona debe corresponderle un voto. A dife- rencia de la Republica de Platén en la cual las decisiones eran tomadas por la élite intelectual, las decisiones de todos los ciudadanos tienen la misma impor- tancia. De hecho, en la actualidad se combina un planteamiento igualitarista radical en politica: “una persona, un voto”, con una distribucién no igualitaria en economia: “voto de los délares”. Pero aunque el principio de la distribucién. uniforme de los votos apenas se discute en el contexto de las modernas demo- cracias, los requisitos para ejercer dicho derecho han estado sometidos a ciertos vaivenes. Por ejemplo, las mujeres suizas solamente han obtenido el derecho a ejercer el voto por la Asamblea Nacional recientemente, pero todavia algunos cantones las excluyen. Las personas mayores de 18 afios pueden ejercer el voto en.los Estados Unidos aunque hasta hace poco no podian hacerlo. En algunos paises existen grupos especiales con derechos especiales de votacién (por ejem- plo la representacién de la universidad briténica hasta 1948), y asi sucesiva- mente. A continuaci6n, es preciso escoger un sistema especifico de votacion. La re- gla usada habitualmente es la de la mayoria simple. Cada individuo ejerce su voto, éstos son contados, y vence la alternativa que haya obtenido mas votos. Cuando se consideran mas de dos alternativas deben votarse por un proceso de eliminaci6n sucesiva de dos en dos. El Congreso de los Estados Unidos y otras cAmaras legislativas utilizan esta regla de votacién excepto en circunstancias es- pecificas como modificaciones constitucionales o mociones de censura, que re- quieren una mayoria cualificada (normalmente dos tercios). Las decisiones fis- cales (gastos e impuestos) se adoptan generalmente por mayoria simple. Como hemos sefialado anteriormente, pueden disefiarse otras reglas de votacion, pero comenzaremos con la mas simple y mas habitual que es la regla de la mayoria. La regla de la mayoria y el votante mediano La votaci6n con la regla de la mayoria aparece ilustrada en la Figura 7-1. Su- pongamos que existen tres niveles de eleccién presupuestaria —grande (A), me- dio (B) y pequefio (C)—. Para simplicar la exposicién supongamos sélo tres vo- tantes, X, Y, y Z, teniendo en cuenta que el mismo razonamiento es aplicable a tamafios mayores. Finalmente suponemos que el coste se repartira de forma equitativa entre ellos. Supongamos que el individuo X tiene preferencia por un presupuesto grande (prefiere A a B y aC); Y tiene preferencia por un presupuesto pequefio (prefiere CaByaA); mientras que Z es un votante moderado que prefiere Ba Cy a A. Z es el votante mediano, es decir, el votante que est en el punto medio de la 108 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA Orden | CASOT El mejor 1} Medio 2} El peor 3 | bo, A B S ‘Alternativas Grande Mediano —Pequefio Orden | Caso Alternativas Orden —————————— A B © D Alternativas FIGURA 7-1. Modelos de preferencia y regla de la mayoria (votantes X, Y, Z; alternativas A, B, C, D y E) escala. Este modelo esta reflejado en el caso J en la Figura 7-1, donde | presenta la eleccién preferente y 3 la menos preferida. Al haber mds de dos alternativas hay que votarlas por parejas sucesivamente. Si empezamos con A frente a B, vence la alternativa B ya que Y y Z prefieren Ba A, y sélo X prefiere A a B. Comparando B con C, B vuelve a ganar. Lo mismo sucede si empezamos con A frente a C siguiendo por C frente a B; o con C frente a B seguida por B frente a A. En todos los casos la alternativa B es la vencedora. Como se observa en la figura, todas las preferencias individuales, una vez dibujadas, muestran un mo- delo de preferencias de un solo pico, y la secuencia de las votaciones es irrele- ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 109 vante. El votante Z, que prefiere la alternativa intermedia y al que, en lo suce- sivo, nos referiremos como “votante mediano”, siempre obtiene la victoria. Este sencillo modelo de votacién es el més caracteristico en los estudios empiricos sobre adopcién de decisiones en materia fiscal, y algunas de sus aplicaciones se examinan al final del capitulo. La paradoja de las votaciones Al considerar la calidad de las distintas reglas de votacion, observamos una serie de requisitos: 1) el resultado no debe ser arbitrario, 2) debe ser representativo de las preferencias de los votantes y 3) no debe ser distorsionado por el comporta- miento estratégico. Empezaremos con el primer requisito. Este exige que el re- sultado no debe depender de la secuencia en que las parejas alternativas sean votadas. Este problema aparece especialmente bajo la regla de la mayorfa. Como ya hemos mencionado, la no arbitrariedad se producird si todos los modelos de votacién son de un solo pico, como en el caso I y también en el caso III. Las preferencias de los tres individuos tienen forma de cono, alcanzandose el pico en diferentes puntos de la escala, siendo Ia alternativa vencedora la teflejada por el pico medio. Pero ahora supongamos que Y tiene gustos extremos y prefiere Ca A ya B, es decir, que prefiere las soluciones extremas a la moderada, Como se refleja en el caso II, Y plantea un modelo de picos miltiples. El resultado final en este caso dependerd de la secuencia en que voten las alternativas. Comenzando por A frente a B, A es la alternativa vencedora, y a su vez C se impone a A. Sin embargo, si comenzamos con B frente a C, vence A; y si comenzamos con A frente a C vence B. Esta “paradoja de las votaciones” observada inicialmente por Condorcet en el siglo xvii, y analizada mds recientemente por el profesor Arrow, supone un golpe importante para la fe en la democracia electoral. Afor- tunadamente, la paradoja no implica que la regla de la mayoria no pueda fun- cionar. Mas bien, la conclusion es que para que la regla de la mayoria conduzca a resultados no arbitrarios, la estructura de las preferencias individuales debe ser de un solo pico !. Ademis, esta posibilidad de arbitrariedad no se produce bajo otros sistemas de votacion como el de pluralidad, o la votacién por puntos, a los que nos re- feriremos mas adelante *. Al no ser necesarios pares de alternativas no se plan- tea el problema de las secuencias de votaciones. Existe la posibilidad de que se produzcan inconsistencias, pero ésta es més pequefia y puede resolverse con ' Véase Kenneth J, Arrow, Social Choice and Individual Values, New York: Wiley, 1951, donde se argumenta de manera general la imposibilidad de encontrar un método de ordenaci6n social que cumpla ciertos requisitos de consistencia. Entre ellos, Arrow incluye el requisito de que el resultado no se vea afectado por la exclusin de alternativas irrelevantes, Este requisito no se cumple en las votaciones por pluralidad 0 por puntos, pero su validez en elecciones de tipo fiscal (distintas de los concursos atléticos) no resulta del todo evidente. Véase también J. M. Buchanan y G. Tullock, The Calculus of Consent, Aun Arbor: University of Michigan Press, 1962, pags. 323-340. ? Véanse paginas 113-114, 110 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA nuevas votaciones sobre las alternativas preferidas. Pero, como veremos mas adelante, la regla de pluralidad o la votaciOn por puntos presentan otras desven- tajas. Por lo tanto, es interesante plantearse si la paradoja de la votacién puede presentarse en las decisiones mayoritarias sobre materias fiscales. Elecciones fiscales La paradoja de la votacién en la regla de la mayoria no se producira si los mo- delos de preferencias son de un solo pico, es decir en ausencia de votantes con modelos de preferencia “extremistas”. La cuestion, por lo tanto, es saber hasta qué punto las elecciones fiscales tienden a ser de un solo pico. Tamaiio variable del presupuesto. La respuesta depende del tipo de elec- cién que consideremos. Como caso mas simple, supongamos que el presu- puesto contiene un solo tipo de gasto puiblico, que el coste de provision del mismo es constante 3, y que el coste se reparte igualitariamente entre todos. Con tres consumidores, cada uno soportard un “impuesto per capita” de un tercio del coste total. El problema consiste s6lo en determinar la cantidad deseada. En esta situacion, existen buenas razones para esperar que las preferencias seran de un solo pico como en el caso III. Partiendo de la base de que el bien pubblico es util para el consumidor, éste se decantard por un presupuesto de tipo intermedio, ni maximo ni minimo. Este principio funcionaria de forma idén- tica con los bienes privados. Si una libra de manzanas cuesta 25 centavos, el consumidor escogera un numero dado, por ejemplo 5 libras en lugar de 4 6 6. Esto se muestra en la Figura 7-2 donde los bienes privados se miden en el eje horizontal y los bienes sociales en el eje vertical. Supongamos que un con- sumidor en ausencia de bienes sociales consumiria una cantidad OA de bienes privados, situdndose en el punto 4 en la curva de indiferencia i,. Si ahora se oftece un bien social cuyo impuesto correspondiente esta reflejado por la linea de precios AB, Ia relacién de precios entre los bienes sociales y privados dispo- nibles sera OB/OA. Su punto preferido —el pico de su modelo de preferencias en la Figura 7-1— estar en E sobre la curva de indiferencia més alta factible is, consumiéndose una cantidad OC de bien social y una cantidad OD de bien pri- vado. Una mayor expansion del tamajio del presupuesto hasta OF, 0 und re- duccion hasta OG, situardn al consumidor en Ho J sobre las curvas de indife- rencia i; € iz, respectivamente, es decir en posiciones menos satisfactorias. Silos modelos de preferencia son de un solo pico, la regla de la mayoria conduce a la misma soluci6n con independencia de la secuencia en que se voten las alterna- tivas, no produciéndose la paradoja de la votacion. Por otro lado, el tamafio de presupuesto seleccionado por la regla de la ma- yoria sera el preferido por el votante mediano. La ordenacién de los votos en el caso III de la Figura 7-1 en términos de tamaiio presupuestario preferido mues- > El siguiente razonamiento no se ve alterado si suponemos que prevalece la situacion de costes crecientes. Los modclos de preferencias se decantardn siendo de un solo pico. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 111 Cantidad de bienes sociales B Cantidad de bienes privados FIGURA 7-2. Eleccién de bienes privados y sociales. tra que Z es el votante mediano y su presupuesto preferido (C) es el vencedor. Por encima suyo esta el grupo de presupuesto grande y por debajo el de presu- puesto pequefio, ambos de igual tamafio. Manteniéndose en el medio se consi- gue la victoria en la votacién. Aunque la decision mayoritaria favorece la pre- ferencia del votante mediano, esto no significa que sea la eleccién éptima ni la mas eficiente. Si se contemplara la intensidad de las preferencias, los resultados podrian cambiar. En nuestro modelo sencillo, la regla de la mayoria no contem- pla la intensidad de las preferencias, restriccién que supone un claro inconve- niente en el modelo. Pero como veremos mas adelante la intensidad de las pre- ferencias no se excluye como factor determinante bajo la regla de la mayoria si se tienen en cuenta la formacién de coaliciones y el intercambio de votos. Impuestos variables. ;Seguirin siendo las preferencias de un solo pico si reemplazamos el impuesto per cApita por sistemas de imposicién mas realistas? Supongamos que el coste se financia con un impuesto proporcional sobre la renta. En este caso, el precio por unidad del servicio publico sera diferente para consumidores con distintas rentas. A medida que se incremente el Ppresupuesto, el tipo impositivo tendr4 que crecer pero el precio por unidad del servicio pu- blico para cualquier contribuyente (suponiendo otra vez costes constantes) per- 112. HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA manece invariable. La conclusién, por lo tanto, es la misma que en un im- puesto per capita. Las preferencias siguen siendo de un solo pico. Si el impuesto sobre la renta es progresivo, la respuesta depende de la forma en que se incrementen los tipos impositivos al expandirse el presupuesto. Si to- dos los tipos se incrementan en el mismo porcentaje (es decir, todos los tipos marginales aumentan en el mismo porcentaje), el precio por unidad del servicio pliblico sigue siendo el mismo para el contribuyente individual, manteniéndose nuestra proposicion. Pero supongamos que Jos tipos impositivos se incremen- tan de forma igual en puntos porcentuales. Este incremento configurara una es- tructura impositiva menos progresiva. La participaciOn impositiva de los con- tribuyentes con rentas mds bajas se incrementaré. Un incremento del 10 por 100 en el presupuesto o cantidad de servicios puiblicos aumentara sus impuestos en més de un 10 por 100, y tendrén que pagar un precio mas alto por unidad del servicio publico. La afirmacion contraria puede aplicarse a los contribuyen- tes con rentas altas. Para los contribuyentes de rentas bajas, las preferencias so- bre el tamafio del presupuesto seguirdn siendo de un solo pico aunque se situa- ran a un nivel mas bajo. Los contribuyentes de rentas altas preferiran un presupuesto mas grande, pero el impacto sobre su estructura de preferencias es mas complejo. No es posible derivar una conclusién general sobre los cambios en las par- ticipaciones impositivas a medida que aumenta el presupuesto. Por ejemplo, un presupuesto creciente puede aumentar primero y disminuir después la partici- pacién en impuestos de los contribuyentes de renta alta, Como resultado, se ob- serva que el coste por unidad de los servicios puiblicos es mds alto para un pre- supuesto de tamafio medio. En consecuencia, un modelo de varios picos puede ser similar al de Y en el caso Il, introduciendo la paradoja de la votacion, y con- virtiendo en arbitraria la regla de la mayoria. Composicién variable del gasto. Incluso aunque el nivel de gastos en par- ques iguales pueda ordenarse numéricamente, la eleccién entre tipos de par- ques, 0 entre parques y proteccién contra incendios es una cuestién diferente. Si consideramos los proyectos A a C en la Figura 7-1 como una clasificacion entre productos alternativos de un mismo coste: parques (A), proteccién contra incendios (B) y carreteras (C) no es posible realizar presunciones sobre la es- tructura de preferencias de los consumidores individuales. No existe una orde- nacién obvia (como la que existia para diferentes tamatios de presupuesto), y todo dependera de cémo se presenten las elecciones. Sdlo si los gustos de los consumidores son enormemente homogéneos se produciré una ordenacién de preferencias de un solo pico. En general, la naturaleza de las elecciones fiscales (especialmente las eleccio- nes entre distintas combinaciones de presupuestos) no permite asumir la exis- tencia de preferencias de un solo pico. Sin embargo, la contingencia de arbitra- riedad puede verse reducida a través de una combinaci6n de alternativas que posibiliten la consecucién de resultados consistentes. Como veremos mis ade- ante, es funcién del politico identificar y presentar los respectivos programas de politica fiscal. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 113 Reglas alternativas de votacién Incluso en condiciones en las que Ia regla de la mayorfa pueda funcionar sin producir resultados arbitrarios, sigue siendo necesario valorar la “calidad” del resultado bajo distintas reglas de votacion. Con esto queremos decir que las pre- ferencias reales de los votantes estén enormemente relacionadas con la soluci6n final incluyendo el nivel y la composicion de los bienes provistos y la financia- cién de su coste. Hemos hecho notar antes que la decisin a través del voto no constituye una solucién ideal, ya que la aplicacién obligatoria de los resultados (combinacién de servicios e impuestos) dejaré a algunos votantes insatisfechos. Los votantes cuyas preferencias sean divergentes de las del grupo deberan acep- tar los resultados 0, en todo caso, someterse a un modelo de consumo (distri- bucién entre bienes privados y sociales) que no es de su agrado. No obstante, no todas las soluciones son igualmente problematicas a este respecto, lo que po- sibilita comparar diversas reglas de votaci6n. EI sistema mis evidente para proteger a las minorfas consiste en sustituir el requisito de unanimidad por la regla de la mayoria. Si las proposiciones relati- vas a gastos ¢ ingresos se adoptan de acuerdo con la regla de unanimidad, nin- gtin individuo se vera obligado a aceptar un proyecto que no desee. Pero este beneficio se obtendrd a un coste intolerable, porque la existencia del derecho de veto tendera a bloquear sistematicamente la provisién de bienes publicos. Con independencia de que algunos de los proyectos pueda recibir un apoyo und- nimie, en la practica no es factible considerar la existencia de un nimero infi- nito de combinaciones. En ultimo término, la pérdida resultante para la ma- yoria estar siempre muy por encima de los posibles beneficios para las minorfas. Es necesario, por lo tanto, disponer de alguna regla de votacién que induzca a la revelacién de preferencias *, de forma que si alguno sale mas beneficiado 0 perjudicado que otros tenga que asumir esta desventaja. Cuanto més cercanos se encuentren los picos de los modelos de preferencias individuales, mas se aproximaré el resultado al de una votacién undnime y disminuird las desven- tajas que sufrirdn las minorias. Para que la democracia funcione se necesita un cierto grado de homogeneidad en las preferencias, Sin embargo, la mayoria y la unanimidad no son las tnicas reglas de vota- cin posibles. Existen otras opciones a considerar. El sistema de pluralidad su- pone que cada votante clasifica sus alternativas en orden de preferencias. Si existen diez alternativas se asigna un punto a la alternativa mas deseada y diez puntos a la menos deseada, se suman las puntuaciones de los distintos votantes, y resulta vencedora la alternativa que haya obtenido un menor numero de vo- tos. Pueden utilizarse otras variantes de este procedimiento, por ejemplo selec- cionar las mejores alternativas en una primera votacién y adoptar la decision final en posteriores series de votaci6n. El resultado con la regla de pluralidad * Esta necesidad fue reconocida por Knut Wicksell, el gran economista sueco, pionero en el de- sarrollo de este enfoque. Aunque la regla de unanimidad seria la ideal, la “unanimidad relativa” 0 mayoria cualificada puede ser suficiente. Algunos extractos de Wicksell aparecen en R. A. Musgrave y A. Peacock (eds.): Classics in the Theory of Public Finance, New York: Macmillan, 1958, pag. 87. 114 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA coincide con el de la mayoria si existen slo dos alternativas, pero puede ser muy diferente si existe un numero superior. Otra posibilidad consiste en la votacion ‘por puntos, en la cual se concede al votante un ntimero determinado de puntos que puede asignar a su preferencia entre las distintas alternativas. Asi, puede conceder todos los votos a su alternativa preferida, o distribuirlos entre las di- ferentes alternativas, siendo vencedora aquella que obtenga un mayor nlimero de puntos. En este caso el resultado depende de la intensidad de las preferencias y puede ser diferente del obtenido con la mayoria 0 Ja pluralidad. ‘Al comparar la calidad de las distintas reglas de votacién supondremos ini- cialmente que los votantes reflejan sus verdaderas preferencias sin tener en cuenta la actitud de los otros. En otras palabras, suponemos que no existe el “voto estratégico” (un concepto que veremos mas adelante). En este caso es fa- cil observar que la votacion por puntos resulta la mas apropiada, seguida por la regla de pluralidad y la de mayoria. Bajo la regla de la mayorfa, los votantes (en ausencia de coaliciones y de intercambio de votos) pueden expresar slo sus preferencias entre pares de alternativas y no pueden expresar la intensidad de las mismas, ni pueden relacionar alternativas en las que aparezcan empareja- mientos diferentes. Bajo la regla de pluralidad es posible relacionar simultanea- mente todas las alternativas, pero ésta relacién s6lo puede expresarse en. térmi- nos ordinales. Un votante puede escoger primero la alternativa B, luego la A y luego la C, pero la diferencia entre B y A puede ser superior 0 inferior a la exis- tente entre A yC. La votacin por puntos contempla explicitamente la intensidad de las pre- ferencias, En el caso extremo, un votante puede conceder todos sus puntos a B y ninguno a A y aC, Supongamos por ejemplo que a cada votante se le con den 10 puntos y que de acuerdo con las clasificaciones del caso I la distribucién de puntos es la siguiente: VOTANTE X VOTANTE Y VOTANTE Z Eleccién | _ Orden Votos Orden Votos Orden Votos A 1 5 3 1 3 dl B 2 3 2 3 1 5 c 3 2 1 6 2 4 La regla de la mayoria implica el triunfo de la alternativa B. La regla de plura- lidad, que afiade una clasificacién, supone también el triunfo de B. Sin em- bargo, con la votacién por puntos la alternativa vencedora es C. Esta solucién es mas representativa de hasta qué punto los votantes pueden utilizar adecua- damente la votacién por puntos. El voto estratégico La calidad de los distintos sistemas de votacién puede ser jerarquizada siempre y cuando no se utilice el voto estratégico. Pero en el mundo real, el voto estra- ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL = 1155 tégico es muy importante, motivo por el cual es posible que ni B ni C sean las alternativas vencedoras. Los votantes (como los especuladores en bolsa) ten- drén en cuenta el voto de Jos otros ciudadanos y no despilfarrardn sus votos en alternativas que no tengan posibilidad de vencer, aunque sean las que prefieran. En lugar de ello es factible que apoyen su segunda eleccién con el fin de evitar que salga elegida la tercera. El votante X puede sobrevalorar su preferencia por A concediéndole 10 puntos, consiguiendo que ésta sea la alternativa vencedora de una votacién por puntos, Otros votantes pueden usar estrategias similares y el resultado final de la votacién dependera de los planteamientos politicos. Mas atin, las posibilidades estratégicas difieren entre las distintas reglas de votaci6n. En la medida en que el resultado depende de la estructura particular de prefe- rencias, se produce el siguiente dilema: cuanto mejor sea la regla de votacién en ausencia de estrategia (cuanto mas sensible sea la regla de votacién a la inten- sidad de las preferencias) mas grande tenderd a ser la posibilidad de que se uti- lice para una votacién estratégica. En consecuencia, es necesario establecer un compromiso entre estos diversos aspectos y en ultima instancia, un sistema mas simple y menos abierto a la manipulaci6n, como la regla de la mayorfa, puede ser una mejor eleccién. Sin embargo, en estos momentos se estén realizando muchos trabajos interesantes en orden a desarrollar reglas de votacién que ofrezcan incentivos para revelar las verdaderas preferencias °. B. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Nuestra discusién debe adoptar ahora un enfoque més realista, suprimiendo la hipotesis de que los votantes individuales participan directamente en el proceso de decisién, A pesar'de que el grado de participacion directa difiere entre paises, normalmente s6lo a nivel local se adoptan decisiones fiscales por la via del re- feréndum. Habitualmente, dichas decisiones se delegan a miembros del Con- greso 0 a otros representantes legislativos que se presentan a las elecciones no- minados por los partidos politicos. ;Como afecta este hecho al proceso de toma de decisiones y hasta qué punto se reflejan las preferencias de los votantes en las decisiones finales? El papel de los politicos Comenzaremos analizando el papel del politico y el proceso de representacion. Maximizaci6n de votos con preferencias dadas. Una posible vision de este papel, de particular interés para los economistas, establece una analogia entre la competencia de las empresas para captar consumidores en el mercado y la com- petencia de los politicos para captar votos en el mercado politico. Al igual que * G, Tullock y N. Tideman “A New and Superior Principle of Public Choice”, Journal of Poli- tical Economy, diciembre, 1976, 116 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA la competencia econémica, bajo ciertos supuestos, ayuda a los productores a de- terminar su oferta en linea con las preferencias de los consumidores, la compe- tencia politica, bajo ciertas hip6tesis, ayuda a los representantes a actuar de acuerdo con los intereses de los votantes. Este modelo, desarrollado en detalle por Anthony Downs, ofrece una inte- resante interpretacion del proceso democratico 6. De forma andloga al concepto econémico del “homo economicus” se establece el supuesto de la accién poli- tica racional, ya que tanto politicos como votantes actian de acuerdo con sus propios intereses. El objetivo del politico consiste en maximizar votos para con- seguir el poder y mantenerse en él. El objetivo del votante es maximizar los be~ neficios netos que se deriven de la politica fiscal, es decir, el exceso de beneficios derivados del gasto publico por encima del coste impositivo para el votante. Los votantes concederan su apoyo a aquellos programas que mejor representen sus intereses, y los politicos ofrecerdn programas y aprobardn la legislacion que me- jor se acomode a los intereses de sus ciudadanos. Los politicos que més se acer- quen a los comportamientos descritos recibirén una mayor cantidad de votos y conseguiran o mantendrn el poder politico. En este sentido, la competencia politica por los votos se asemeja a la competencia empresarial por los consu- midores, y las preferencias de los votantes se ven. satisfechas en el proceso. Liderazgo y formacién de preferencias. Todo lo que hemos descrito hasta ahora no representa, sin embargo, la totalidad de la historia. El papel del poli- tico en el contexto de la democracia representativa puede trascender el mero hecho de aplicar un conjunto de preferencias de los votantes. El liderazgo poli- tico puede tener influencia sobre los modelos de preferencias y por lo tanto, s0- bre el resultado legislativo. Dicho liderazgo supone un esfuerzo para dirigir el interés piiblico y debe partir del principio de maximizacién de los votos, evi- tando los riesgos. Por lo tanto, es necesario introducir matizaciones en Ja ana- logia con el mercado, utilizada en la seccién precedente. Partidos, plataformas y coaliciones ‘A continuacién vamos a centrarnos en los grupos de votantes a quienes repre- sentan los politicos y en sus interacciones mutuas. Partidos y grupos de interés. Los modelos de representacién pueden ser distintos, dependiendo del sistema politico y de su regulacion constitucional. As‘, la representacién en el Senado establece grupos de votantes por estados, mien- tras que la representaci6n en el Congreso agrupa a residentes de pequefios dis- tritos dentro de los estados. Dichos representantes se presentan a las elecciones © Joseph A. Schumpeter Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper, 1950, pig. 282, y Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row, 1956 (ver especialmente los capitulos 4 y 10). Véase también H. Bowen “The Interpretation of Voting in the Allocation of Resources”, Quarterly Journal of Economics, 1943. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 117 no sdlo como individuos, sino en el contexto de partidos politicos y sus plata- formas. Estas plataformas tratan de atraer a diferentes grupos de votantes. Di- cho de otra forma, la organizacién por grupos de interés sirve para simplificar el proceso politico ya que reduce la necesidad de establecer contactos entre los representantes y los votantes individuales. Visto de esta forma, el papel de los grupos de interés y su reflejo en los par- tidos politicos, supone una funcién muy util en el proceso democratico. Estos grupos de interés pueden extenderse en muchas direcciones. Los perceptores de rentas altas y bajas tendran diferentes puntos de vista con respecto a los im- puestos progresivos y a los pagos de transferencia. Distintos grupos generacio- nales tendran distintas visiones de los problemas de la Seguridad Social o edu- cativos. Diversas regiones discreparan con respecto a la localizacién de proyectos de inversién publica, politicas de desarrollo econémico o politicas comerciales. Las diferencias ideol6gicas se reflejaran en distintas actitudes con respecto al ta- maiio del presupuesto, politicas de redistribucion o regulaci6n econémica. Por lo tanto, la existencia de grupos de interés supone una simplificacion en la ne- cesidad de negociar con las preferencias de los votantes individuales. Al mismo tiempo, las preferencias de los votantes individuales pueden coincidir en algu- nas cuestiones y ser opuestas en otras, lo que complica la labor del politico para formar una coalicién vencedora. Plataformas y coaliciones. Bajo la regla de la mayoria un liderazgo politico con éxito debe tomar una postura especifica sobre distintas combinaciones de alternativas, con el fin de obtener un programa que sea aceptable para la ma- yoria. Con excepcién de la votacion por referéndum, las alternativas no se con- sideran de forma aislada, sino que se combinan en programas o plataformas po- liticas. Las coaliciones se forman para combinar las preferencias de votantes con visiones similares en un conjunto de alternativas politicas determinadas, que podrian ser derrotadas considerandolas de forma separada y que pueden vencer si se consideran conjuntamente. Coaliciones vencedoras. Para formar coaliciones vencedoras es necesario tener en cuenta la intensidad de las preferencias, incluso aunque se aplique la tegla de la mayoria. Esto queda ilustrado en el Cuadro 7-1. Supongamos que existen tres votantes y dos alternativas, cada una de las cuales contiene un par de opciones. La alternativa 1 ofrece una eleccin entre las opciones A y B y la alternativa 2 ofrece una eleccién entre las opciones C y D. La decision se toma por votacién mayoritaria, pero para indicar la intensidad de las preferencias se utilizan nimeros que sirven como indices de valor relativo que el votante atri- buye a las distintas opciones. Cada votante asigna 100 puntos a cada alterna- tiva, dividiéndolos entre las dos opciones. Para la alternativa 1 el votante X considera la opcién B noventa y nueve veces més valiosa que la opcién A; para la alternativa 2 considera la opcién C ligeramente mas deseable que D, y asi sucesivamente. Si realizamos una votacién mayoritaria en la alternativa 1, la opcién A pre- ferida por Y y por Z sera la vencedora. El resultado es ineficiente en el sentido 118 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA CUADRO 7-1. Preferencias y plataformas de partido VOTANTE Alternativas x - z Total de votos Alternativa 1: opcién A 1 51 60 112 opcién B 99 49 40 188 Alternativa 2: opcién C 51 52 20 123 opcién D 49 48 80 177 Combinacién de A y C 52 103 80 235 Combinacién de B y D 148 97 120 365 de que la valoracion agregada de la opcién B (medida por la puntuacién total) es superior a la de A. Si se permitiera la compra de votos, X podria pagar a Y para que votara por B, y ambos saldrian ganando. De hecho, X mantendria una ganancia neta incluso después de compensar a Z. Pueden aplicarse considera- ciones similares a la alternativa 2, donde C vence incluso aunque D obtenga un miimero mayor de puntos. Pero la compra y la venta de yotos no esta permitida. Por el contrario, X y Z pueden Iegar a un acuerdo mediante el cual X vote la opcién D de la alternativa 2 y Z vote la opcién B de la alternativa 1, consi- guiendo ambos una ganancia en ambas alternativas. Este mismo planteamiento es valido para los politicos en el diseiio de plataformas politicas que permitan reflejar la intensidad de las preferencias de los votantes. Asi, el partido P; puede ofrecer una plataforma combinando las alternativas A y C mientras P2 ofrece una plataforma combinando las alternativas B y D. X y Z preferiran la ultima plataforma con Jo cual P2 vencera. La formacin de plataformas y coaliciones puede conducir a mejores resultados porque permite considerar la intensidad de las preferencias incluso aunque se utilice la votacién mayoritaria y no la vota- cién por puntos. Los politicos triunfadores seran aquellos que encuentren las combinaciones ganadoras, para lo cual deben considerar la intensidad de las preferencias. Como las preferencias de los votantes cambian, deben estar al tanto de dichos cambios y plantear el desarrollo de nuevas plataformas y coaliciones que sean potencial- mente vencedoras. Esta habilidad a nivel politico puede ser comparada con la habilidad de obtener beneficios que guia al empresario considerado triunfa- dor en el mercado. Intercambio de votos (/ogrolling). La vision del proceso de negociacion en- tre grupos de interés que hemos descrito parece contradecir la mala reputacion que caracteriza al intercambio de votos. {Qué diferencia al caso anterior de la coalicién de un supuesto de intercambio de votos? La respuesta descansa en la amplitud del proceso de formacién de la coalicién. Tal y como hemos comen- tado anteriormente para el caso de la democracia directa, los “costes de transac- cién” pueden ser demasiado altos para analizar todas las combinaciones facti- bles. Las interacciones entre los grupos de interés y sus representantes presentan la ventaja de reducir el proceso de decisiGn final a nimeros mas pequeiios, lo ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 119 que permite superar el problema de los usuarios gratuitos (free-rider). Pero los nuimeros pequeiios presentan la desventaja de permitir practicas monopolisticas en el-contexto de un mercado imperfecto, distorsionando los resultados finales. Afortunadamente, sin embargo, las elecciones periddicas ofrecen una oportu- nidad para corregir tales problemas. Los politicos que quieran mantener el po- der deberan adaptarse a las preferencias de la mayoria, si no de inmediato si a lo largo del tiempo. C. LAHIPOTESIS LEVIATAN La teoria de la democracia representativa, descrita en la seccién precedente, ha estado sujeta a duras criticas. La teoria, al igual que la de los mercados de com- petencia perfecta, establece un modelo normativo que no refleja necesaria- mente su aplicacién real. En efecto, los mercados sdlo funcionarén eficiente- mente si los consumidores estan bien informados, si existe una competencia real, si los precios son flexibles, si no existen externalidades, y asi sucesivamente. Si no se cumplen estas condiciones los mercados no funcionaran como predice la teorfa normativa. Lo mismo podemos decir para el modelo de democracia fiscal presentado en las paginas anteriores. Para que el sistema funcione eficiente- mente, los votantes deben estar informados, la obtencién de los votos por parte de los politicos debe ser competitiva, la formacion de plataformas de partidos debe basarse en coaliciones amplias, los sistemas de votacién deben contemplar las preferencias, debe minimizarse la distorsion a través de votaciones estraté- gicas, etc. En realidad estas condiciones raramente se cumplen, por lo que es necesario considerar los defectos del proceso fiscal desde una gran variedad de perspectivas. Los criticos marxistas han visto tradicionalmente el proceso fiscal como un proceso de lucha’de clases, configurado por la divergencia de intereses entre el capital y-el trabajo. En los ultimos afios, los criticos conservadores han visto el crecimiento del sector piiblico como expresin de un sesgo sistematico del sistema fiscal hacia la sobre-expansion. Se considera que ha surgido un mo- derno Leviatan que-amenaza a las instituciones libres ’. Posponiendo el tema del crecimiento del sector publico y sus determinantes econdmicos hasta el si- guiente capitulo, consideraremos las razones de que se produzca dicho sesgo. Tales razones aparecen tanto en el proceso de votacién como en la manera en que los agentes del gobierno (burécratas y politicos) imponen sus propias pre- ferencias al publico. El sesgo en las votaciones Como hemos visto en nuestro anterior anilisis los bienes sociales y aquellos cu- yos beneficios sean externos en gran medida, tenderdn a estar subofertados en 7 Véase James M. Buchanan, The Limits of Liberty, Chicago: University of Chicago Press,1975, cap. 9. Con respecto a las restricciones fiscales para evitar tales abusos, véase G. Brennan y J. Bu- chanan, The Power to Tax, New York: Cambridge University Press, 1980. 120 —HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA ausencia de una provisién publica de los mismos. Este hecho deja abierta la cuestién de hasta qué punto la provisién publica ser insuficiente o excesiva en funcién del marco institucional. Con esto queremos decir si estara por encima © por debajo de la cantidad que se hubiera provisto de acuerdo con la valora- cién del consumidor. Costes para la minoria. Uno de los fundamentos basicos de la hipotesis de sobre-expansidn del sector publico consiste en que la regla de la mayorfa, por su propia naturaleza, tiende a generar un exceso de oferta 8 Aunque sdlo el 51 por 100 de los votantes estén de acuerdo en aprobar un programa particular que les beneficie, el coste impositivo seré soportado por todos los miembros de la sociedad. Suponiendo que se financia a través de un impuesto per cApita, el coste para la mayoria sera sélo de un 51 por 100 del total mientras que el 49 por 100 restante sera soportado por individuos que no tienen interés en dicho proyecto. El exceso de oferta se produce como consecuencia de que la mayorfa s6lo con- sidera la parte de coste que debe soportar. Esto puede ocurrir, efectivamente, pero hay que decir que los oponentes al proyecto no consideran las pérdidas 0 beneficios de quienes proponen proyec- tos denegados. Para establecer un sesgo general hacia la sobre-expansion debe demostrarse que quienes proponen el proyecto estan en una mejor posicién para organizarse que sus oponentes; 0 que quienes los proponen, estando fuerte- mente convencidos de la utilidad de su proyecto, estan dispuestos a dedicar tiempo y dinero para asegurarse una votacién mayoritaria. Posiblemente este planteamiento sea el correcto, pero pueden producirse distorsiones en cual- quiera de las dos direcciones, y la conclusién inicial de la existencia de un ex- ceso de sesgo, debe contemplarse al menos como dudosa °. Subestimacién de la carga tributaria. Otra causa adicional del exceso de oferta se produce por el hecho de que los votantes tienden a subestimar el coste de los impuestos que realmente soportan. Los votantes apoyan la legislacion so- bre el gasto sin ser excesivamente conscientes de que existe un coste de opor- tunidad, o bien suponen que dicho coste es soportado por los otros individuos. Esta tendencia es particularmente relevante si los impuestos tienen un cierto grado de invisibilidad. Asi, un incremento en el impuesto sobre propiedad o en el impuesto sobre la renta es percibido de forma més directa por el contribu- yente, y por lo tanto genera una mayor oposicién que un incremento en cual- quier impuesto indirecto, especialmente si tal impuesto se afiade al coste en las primeras etapas de produccién, y no aparece como un complemento en la fac- tura final que se presenta al consumidor. Cuanto menos visibles sean los im- puestos mas facil es que el gasto piiblico sea considerado poco costoso, lo que acaba conduciendo a una escesiva expansion del mismo. En particular, en si- ® Véase James Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962, cap. 10. 9 Vease R. A. Musgrave: “Excess Bias and the Nature of Budget Growth”, Journal of Public Economics, vol. 28, 1985, pags. 287-308. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 121 tuaciones de financiacién de déficit publico, un incremento en los gastos parece menos costoso. Pueden aplicarse consideraciones similares cuando la recaudacion imposi- tiva se incrementa no por un aumento en los tipos impositivos sino de forma automatica. Dichas ganacias automaticas en los ingresos provienen de la exis- tencia de crecimiento econdmico y de la inflacién y permiten incurrir en una serie adicional de gastos que no hubieran sido aceptados si el incremento de los ingresos correspondientes hubiera sido aprobado por una legislacién especifica. La indiciacion del impuesto sobre Ia renta contribuye a eliminar este pro- blema ', Es evidente que existe la ilusion fiscal, pero una vez més el problema pre- senta dos caras. Mientras que los contribuyentes pueden subestimar la carga tri butaria, también pueden subestimar los beneficios correspondientes al gasto pui- blico. Los beneficios que obtiene un individuo procedentes de sus gastos privados son visibles y estan cuantificados por el precio de coste. Si yo deseo una repa- racién para mi automévil, es necesario que pague el precio correspondiente al mecnico, lo que me estd valorando de alguna manera los beneficios obtenidos; sin embargo las carreteras, al igual que el sol, parecen estar ahi s6lo para su dis- frute, y por lo tanto yo tomo su beneficio como dado. Ademas, también se ha argumentado que el proceso politico presenta deficiencias en la provision de los bienes sociales debido a que el votante-consumidor esta sujeto a presiones pu- blicitarias importantes por parte de los productores de bienes privados, de forma que sus necesidades percibidas se ven distorsionadas a favor de estos ultimos |. Este podria ser el caso, pero también hay que tener en cuenta que los produc- tores privados que producen bienes puiblicos (por ejemplo defensa, construc- cién 0 educaci6n) invierten una gran cantidad de esfuerzo y de dinero en per- suadir a los legisladores y a los votantes de que sus servicios son necesarios. Como es habitual, se produce una encrucijada de fuerzas y el efecto neto no es en ab- soluto evidente. Financiacion del déficit. Si un voto por el incremento en los gastos esta oportunamente compensado por un voto por el aumento en.los impuestos, el coste de oportunidad es claramente visible para el contribuyente. Sin embargo, este principio no se cumple si los gastos adicionales se convierten en déficit pu- blico. Los votantes tenderan a no fijarse en el coste futuro del servicio de la deuda, y verdn el incremento en los programas de gasto como més o menos poco costoso. Por lo tanto, la financiacién del déficit, incluso aunque en ocasiones sea necesaria con fines de politica de estabilizacion, tiende a expandir el tamafio del presupuesto '?, En el caso contrario, la existencia de super4vit generara un efecto restrictivo. "® Véanse paginas 399 y 443. ""_ Véase John Kenneth Galbraith, The Affluent Society, Boston: Houghton-Mifflin, 1958, pag. 261. ” Véase pagina 623 122. HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA El voto de los empleados publicos. Por tltimo, otro motivo que puede ex- plicar la sobre-expansi6n del sector puiblico es debido a que los empleados pii- blicos, cuando ejercen de votantes, apoyan presupuestos de tamatio grande sim- plemente porque ello supone la creacion de empleo para ellos, con independencia de los beneficios que se deriven de los servicios piblicos. Puede aceptarse este planteamiento, pero también podria argumentarse que los em- pleados de empresas privadas que producen bienes para venderlos en el mer- cado votardn en funcidn de unos intereses opuestos. Ademas, hay que observar que la expansi6n del sector publico en las tiltimas décadas ha estado asociada a una participacién decreciente del sector publico en las cifras totales de empleo. Gobierno monopolista El sesgo en las votaciones no es la tinica causa que conduce a una sobre-expan- sién del presupuesto. Los “burécratas” y los politicos también contribuyen a ello. ‘A diferencia de lo que establece la teorfa del gobierno representativo, ellos no actin para hacer cumplir los deseos de los votantes, sino que tratan de impo- ner sus propias preferencias. Uno de sus intereses prioritarios consiste en expan- dir el presupuesto, y ademas se encuentran en una buena posicién para conse- guirlo. Burécratas. Consideremos en principio el caso de los burdcratas, término que se aplica habitualmente a los empleados y directivos del gobierno, puiblico que en estadios més sencillos de la organizacién social era denominado, de forma més amable, como servidores civiles. El objetivo central del burécrata consiste en maximizar el tamafio de su departamento, de manera que pueda incremen- tar sus salarios o ampliar su poder. El burdcrata de alto nivel realizara una solicitud presupuestaria que 1) pida una mayor cantidad de fondos de los que necesita para llevar a cabo la misién encomendada, 2) magnificard los beneficios que se derivan del nivel de servicios que presta y 3) inflara el total anticipandose a determinados recortes esperados. Es posible que la agencia estatal encargada de financiar al burécrata sea enga- iiada por esta tactica, pero incluso aunque sean conscientes de la misma existen argumentos que impulsan un excesivo tamaiio del presupuesto. Asi la teoria postula que el patrocinador de una actividad, que toma las decisiones sobre so- licitudes presupuestarias, aceptard cualquier propuesta, con la unica condicion de que “el proyecto valga el dinero que cuesta”, en el sentido de que los-bene- ficios totales no estén por debajo de los costes totales. Por lo tanto el burécrata propondré el presupuesto mas grande posible que sea compatible con esta con- dicion. Como puede verse en la Figura 7-3, este presupuesto estar por encima del nivel que caracteriza a un presupuesto eficiente |. En la Figura 7-3, la linea DD’ representa la valoracién marginal del patro- '3 Para entender este enfoque y el argumento offecido en la Figura 7-3, véase W. A. Niskanen. Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine, 1974, cap. 5. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 123, Valores marginales | | L o E A D” Cantidad FIGURA 7-3. Comportamiento maximizador de los burécratas. cinador de unidades adicionales de servicio prestadas por el bur6crata, y OS re- presenta los costes marginales de dichos niveles de provision. Para una produc- cién OA, el beneficio total viene dado por el area ODBA, y compensa la totalidad de los costes, que vienen dados por el area OCA. Para niveles mds bajos de pro- duccién, los beneficios seran superiores a los costes, y para niveles superiores de producci6n los costes seran superiores a los beneficios '*. Para el nivel de servi- cios OA y su correspondiente presupuesto OCA estaremos considerando una si- tuacién en la cual el presupuesto es el mas clevado posible que el patrocinador estard dispuesto a financiar, y éste es precisamente el presupuesto que solicitara el burécrata. Sin embargo, dicho presupuesto esta situado por encima del nivel de presupuesto eficiente OF y de un nivel de gasto OFE, nivel en el cual se igua- lan los costes y los beneficios marginales. El incremento de cantidades adicio- nales de presupuesto desde OE hasta OA todavia aparecera como positivo para el patrocinador, ya que los beneficios totales continuaran estando por encima de los costes totales; sin embargo un incremento mds all de OF es ineficiente. A partir de dicho punto cada unidad sucesiva costara mds de los beneficios que representa. {Hasta qué punto es realista el modelo reflejado en la Figura 7-3? ,Actuara el patrocinador de forma tan ingenua, y seré el burécrata suficientemente habil como para maximizar el tamafio de su departamento? ;Pueden considerarse otras motivaciones, tales como el deseo de servir al interés publico y el de llevar una politica de gasto eficiente? Aunque el interés propio puede considerarse como un factor relevante, seria excesivo considerar que es la tnica pauta que guia la conducta del burdcrata. Ademés, incluso aunque los intereses.del bur6- '* Para obtener el punto A, podemos volver a dibujar la Figura 7-3 en términos de curvas de beneficios y costes totales. Ambos tendrén pendiente positiva, con Ia curva de beneficios situada inicialmente por encima de la de costes, y creciendo a una tasa decreciente, mientras la curva de costes crece a una tasa creciente. La producci6n correspondiente a OA se alcanza cuando la curva de beneficios intersecta a la de costes y los beneficios totales empiezan a situarse por debajo de los costes totales. La produccién correspondiente a OE se alcanza cuando la distancia vertical entre los beneficios y los costes totales es mayor (exceso de beneficios sobre los costes). 124 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA crata le levaran a maximizar el presupuesto de su departamento pueden existir limitaciones que se lo impidan. Las solicitudes presupuestarias son examinadas en cada departamento antes de que sean presentadas a la Oficina de Presupues- tos y Administraci6n. Por lo tanto deben pasar el juicio favorable de dicha ofi- cina antes de ser remitidas al Congreso, donde a su vez deberdn pasar una nueva revalida. Aunque este procedimiento no es perfecto, impone una serie de res- tricciones que el modelo de la Figura 7-3 no tiene en cuenta. Aunque el buré- crata suele encontrarse en una situacién de tipo monopolistico, existen argu- mentos adicionales que pueden obligarle a moderar su comportamiento. En general, el andlisis del burécrata monopolista ofrece una interesante ana- logia con el comportamiento del sector privado, aunque no representa la tota- lidad de su comportamiento, Visto desde una perspectiva diferente, la funcién de los empleados piblicos como servidores civiles implica que estan desarro- Nando una tarea importante para la sociedad. Son necesarios 1) para ofrecer un consejo técnico experto en el disefto de los programas, de forma que quienes toman las decisiones (los representantes politicos elegidos) adopten las mas ade- cuadas y 2) para-articular y-poner en-funcionamiento los programas una-vez han sido aprobados. En este papel, oftecen un elemento de continuidad en el pro- ceso de gobierno, al tiempo que introducen un cierto grado de racionalidad en el funcionamiento del mismo. Dichos servicios son cruciales para el buen fun- cionamiento del estado moderno y para el disefio y la puesta en practica de las politicas publicas '°, ‘Al mismo tiempo, los servidores civiles no funcionan s6lo como ayuda para los politicos electos, sino que ellos mismos pueden tener una importancia de- cisiva en el resultado final. En la conducta del gobierno, como en cualquier otro caso, el conocimiento es poder. Los programas publicos son complejos y los po- liticos electos pueden carecer del tiempo y de los conocimientos necesarios para analizarlos. Esta rama de la actividad del gobierno que est basada en la actua- cién de expertos técnicos puede verse por lo tanto como enormemente venta- josa. Ademés, en el desarrollo de su misién, los técnicos dificilmente podran evitar (y a lo mejor no lo desean) la introduccién de sus propios juicios de valor, con lo cual tendran una cierta influencia sobre los resultados politicos '*. Politicos. Pueden aplicarse consideraciones similares para el papel de los po- liticos. De acuerdo con la teoria de la democracia representativa la funcién del '5 Argumentando en esta linea, el gran soci6logo Max Weber veia el crecimiento del “servicio civil” como un factor crucial para el desarrollo del estado moderno y para la extensi6n de la racio- nalidad en lugar del modelo tradicional de accién politica. Véase H. H. Gerth y C. Wright Mills, From Max Weber, New York: Oxford University Press, 1972, cap. 8, pags. 196-245. El papel de los “servidores civiles” como representantes del interés piblico, con especial aplicacion a la politica pre- supuestaria, fue analizado por Gerhard Colm, Essays in Public Finance and Fiscal Policy, New York: Oxford University Press, 1955. 16 Uno de los desarrollos mas interesantes de estos ultimos afios, ha sido el crecimiento det ga- binete técnico al servicio del Congreso, equilibrando asi la asistencia técnica que antes s6lo estaba disponible para el poder ejecutivo. Como resultado de esto, la capacidad del Congreso para analizar criticamente las propuestas del ejecutivo se ha incrementado notablemente, reduciendo el poder de la presidencia, Véase pagina 40. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 125 Beneficios netos Tamanho del presupuesto FIGURA 7-4. Curvas de beneficio neto y tamafio del presupuesto. politico puede verse como la de un empresario. que trata de maximizar votos con el fin de mantenerse en el poder. Para conseguirlo promueve la provision de un conjunto de servicios puiblicos que reflejan los deseos de los votantes, De esta forma el politico sirve a los intereses del votante de igual forma que el em- presario maximizador de beneficios sirve a los intereses de los consumidores. Algunas voces criticas consideran que el politico, al igual que el burocrata, de- sea esencialmente maximizar el tamafio del presupuesto. El politico estara in- teresado en este objetivo porque un presupuesto mas amplio favorece sus pro- pios intereses, permitiéndole ganar en poder, influencia o en renta (de forma indirecta). Dado este objetivo, el politico no presentaré un programa que ma- ximice votos. Por el contrario, tratara de presentar el programa mas amplio po- sible que le pueda asegurar la mayorfa electoral '’, y un presupuesto de estas caracteristicas puede ser superior al que desea el votante mediano. Esto aparece reflejado en la Figura 7-4, en la cual el tamatio del presupuesto se mide en el eje horizontal y los beneficios netos (exceso de beneficios por encima de los im- puestos) se miden en el eje vertical. Las curvas O4, OB,..., OE representan las ganancias o pérdidas netas que distintos votantes A, B, C, D y E obtienen de distintos tamajios del presupuesto, suponiendo que se aplica una distribucién dada de la carga tributaria. Bajo un sistema de votacién no restringido, en el cual los votantes puedan elegir entre todas opciones diponibles, el tamaiio del pesupuesto vencedor seria OM, que refleja la preferencia del votante mediano, es decir de C, Sin embargo el presu- puesto més amplio con el cual puede todavia conseguirse la mayoria viene dado por el nivel OL. Este tamaiio de presupuesto tendra el apoyo de D y E, que es- tarfan dispuestos a votar presupuestos incluso mayores porque en el punto L su '” Véase R. MacKay y C, Weaver, “Monopoly Bureaus and Fiscal Outcom« eductive Mo- dels and Implications for Reform”, en G. Tullock y R. Wagner (eds.): Policy Analysis and Deductive Reasoning, New York: Heath, 1978, 126 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA ganancia neta continia siendo positiva. El tamaito del presupuesto OL también tendra el apoyo de C, que obtiene ganancias de una expansi6n del presupuesto justo hasta dicho nivel. Por lo tanto, el politico permitira a los votantes elegir solo entre los presupuestos de tamaiio igual o superior a OL, con lo cual ven- cera OL. Una vez mas, nos enfrentamos con la cuestion de hasta qué punto los poli- ticos tienen el poder de restringir las elecciones de los votantes de esta forma, 0 hasta qué punto su poder est limitado por la pérdida de votos que pasarian a partidos de la oposicion que presenten plataformas més atractivas. Garantizada Ja existencia de elecciones libres y periddicas, parece razonable considerar que los incrementos de los gastos por encima de las preferencias de los votantes di- ficilmente pueden mantenerse durante mucho tiempo y que se produciran las correcciones necesarias. La “rebelién fiscal” de finales de los afios setenta es un ejemplo de estas posibilidades. Es preciso también establecer una distincién en- tre los politicos que imponen sus descos al puiblico y el liderazgo politico que establece direcciones de politica publica. El ultimo caso puede contribuir a en- riquecer el proceso democratic y no a impedir su buen funcionamiento. Financiacién de las campaiias electorales Nos falta por analizar el papel que juega Ja financiacién de las campatias elec- torales como un factor distorsionante en el proceso de adopcién de decisiones en materias fiscales. Aunque tradicionalmente la literatura econdémica ha con- cedido relativamente poca atencién a este problema, es evidente que constituye una de las mayores fuentes de distorsi6n.para el sistema. Con el crecimiento del tamaiio de las campaiias y de la utilizacién de los medios de comunicacién de masas, los costes de las mismas se han incrementado de forma espectacular (y con ellos la importancia de Jas contribuciones politicas). A la reciente ascensién de los comités de acci6n politica y sus actividades como grupos de presion hay que afiadir un nuevo factor de dependencia de los candidatos politicos cuya fi- nanciacién descansa en grupos de intereses claramente definidos. Dedigando grandes sumas a controlar a los legisladores en comités clave como el Comité de Medios y Arbitrios obteniendo el apoyo de los votantes, el liderazgo inde~ pendiente y la opinién politica al margen de los politicos se ha hecho mas difi- cil, Dichas presiones afectan tanto a los impuestos como al gasto piiblico y se sabe poca cosa sobre los fondos que se dedican a promover la expansion o la restriccién del sector publico. Sin embargo, es evidente que ello dificulta el dis- poner de una estructura eficiente de ingresos y de gastos. Por Jo tanto la reforma de la financiaci6n de las campaiias electorales se convierte en una cuestion prio- ritaria. El ciclo politico de la economia La consideracion del gobierno como manipulador del publico en lugar de como institucion que trata de reflejar sus deseos, descansa no s6lo en el tamafio del ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 127, Presupuesto, sino también en la conducta que se sigue en la politica macroeco- nomica. En este caso la hipotesis general dice que los diseftadores de la politica econdémica utilizan la importancia de las condiciones econémicas con fines electorales, y por lo tanto dirigen la politica macroeconémica de manera que se creen condiciones favorables en el periodo previo a las elecciones. Es considerable el volumen de trabajo empirico que se ha realizado para analizar las relaciones entre las variables econémicas y los resultados electora- les 'S. En concreto, se han realizado numerosos intentos para establecer hasta qué punto el resultado de las elecciones presidenciales y del Congreso dependen de variables econémicas tales como el desempleo, la inflacion y los cambios en la renta real. La cuestién que se plantea en este caso es hasta qué punto el par- tido en el poder va a ser castigado por una mala gestion de la politica econd- mica 0 recompensado por una buena gestion de la misma. En principio seria lo mis légico pero los resultados de dicho andlisis dependen de cémo se formule el problema. Asi, es de suma importancia conocer cual es el periodo de tiempo que el votante tiene en mente en el momento de las elecciones (tiene en cuenta tnicamente el afio electoral o tiene una memoria hist6rica més larga?) y de qué forma se definen las variables econémicas consideradas. Con independencia de cémo respondamos a estas cuestiones, en principio los politicos esperan que unas condiciones econémicas favorables les represen- ten unos efectos electorales beneficiosos, y por lo tanto adoptaran las oportunas actuaciones de politica econémica. Esto equivale a decir que las elecciones se- ran precedidas de politicas de tipo expansionista que estimulen la creacién de empleo, o por medidas estructurales (por ejemplo de politica agricola 0 gana- dera) que contenten a sectores particulares del electorado. De esta forma los g0- biernos generan un ciclo econémico basado en consideraciones politicas !9, Restricciones presupuestarias El planteamiento expuesto basado en que el proceso politico tiende a una sobre- expansién del sector puiblico ha generado una serie de propuestas para estable- cer modificaciones normativas que hagan, més dificil dicha expansidn, Aunque la legislacion estatal para limitar el poder fiscal del gobierno local no es nada nuevo, dichas practicas se han incrementado especialmente a lo largo de los afios setenta, especialmente al final de dicha década después de la “rebelidn fiscal” de California, con la famosa Enmienda ntimero 13. Ademis, esta serie de enmien- das se han ido ampliando hasta limitar el poder fiscal de las camaras legislativas estatales, e incluso mas recientemente se ha introducido una enmienda en | Véase, por ejemplo, Ray C. Fair, “The Bffects of Economic Events on Votes for Presidents”, The Review of Economics and Statistics, vol. 2, mayo 1978. '° Véase, por ejemplo, William D. Nordhaus, “The Political Business Cycle”, Review of Econo- ‘mic Studies, vol, 42, 1975, y Durican MacRae, “A Political Model of the Business Cycle”, Journal of Political Economy, vol. 85, 1977. Para una revision de esta literatura y de sus fundamentos teo- ricos, véase Bruno S. Frey, Modern Political Economy, Oxford; Martin Robertson, 1978, 128 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA la Constitucién de los Estados Unidos que esta siendo considerada por el Congreso. Nivel estatal y local. La rebelin fiscal de finales de los setenta, cuyo punto culminante es la Enmienda numero 13 de California, fue por encima de todo una protesta contra el impuesto sobre la propiedad. A pesar de que el gravamen sobre la propiedad se ha incrementado menos rapidamente durante los afios se- senta y principios de los setenta que otros impuestos estatales y locales, la infla- cin ha provocado un incremento de las bases imponibles y por Io tanto de la carga tributaria que recae sobre la propiedad inmobiliaria. El rapido creci- miento de los valores de los inmuebles ha incrementado las deudas tributarias relativas al impuesto sobre la propiedad con respecto a la renta, y por lo tanto ha creado en el contribuyente una sensacion de que se ha aumentado la carga impositiva sobre el mismo. La Enmienda 13 de California volvié a introducir los antiguos valores de los inmuebles y limit6 su incremento futuro a un 2 por 100 anual, al tiempo que se imponja un limite maximo para el tipo impositivo de un 1 por 100. Ademés también se establecié el requisito de que para incre- mentar éste y otros impuestos se requeria una mayoria de dos tercios. La En- mienda numero 4 de California, aprobada en 1979, establecia un limite ma- ximo de gasto en el presupuesto estatal, restringiendo el crecimiento de los gastos estatales ajustados por la inflacién al incremento de la poblacién. Desde enton- ces, la adopcién de restricciones legales para la expansién fiscal ha aumentado ampliamente. En estos momentos casi 20 estados establecen restricciones cons- titucionales para el crecimiento de las haciendas estatales, y la mayoria de es- tados también establécen limites al incremento maximo en la imposicién sobre la propiedad. Las implicaciones de dichos cambios para la hacienda estatal y local todavia estén empezando a surgir y su impacto sera considerado mds ade- lante, al analizar las haciendas estatales y locales *°. Nivel federal. Como hemos comentado anteriormente, la Constitucién de los Estados Unidos no establece limitaciones generales sobre la capacidad de gastar y de ingresar del gobierno federal. Las restricciones sobre la capacidad de esta- blecer impuestos se aplican nicamente en cuanto a los tipos de impuestos ad- mitidos y a las garantias juridicas del proceso, mientras que los gastos unica- mente estan limitados por el requisito de que deben contribuir al bienestar ptblico. La legislacion del Congreso en materia fiscal se adopta bajo la regla de la mayoria absoluta, requiriéndose una mayoria cualificada de dos tercios tini- camente para rechazar los vetos presidenciales. No existe ninguna norma cons- titucional que exija un presupuesto equilibrado o 1a limitacion de la deuda publica. En los ultimos afios se han propuesto distintas enmiendas a la Constitucién con el fin de limitar el poder fiscal del gobierno. Para convertirse en ley, deben ser aprobados por una mayoria de dos tercios en ambas cémaras y deben ser ra- 2 Veanse paginas 616-617. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 129 tificados por al menos tres cuartas partes de los estados de la union. La en- mienda principal, aprobada por la Camara en 1982, contiene dos disposiciones principales. En primer lugar, el Congreso debera establecer un plan tendente a la consecucién de un presupuesto equilibrado, es decir, que la recaudacion ¢s- timada (basada en la renta promedio de los tres afios precedentes) debe equi- pararse con los gastos planificados. Una mayoria de tres quintos se requerira para aceptar un déficit en la planificacion presupuestaria, y una mayoria simple para aceptar un superavit. En segundo lugar, la recaudacién impositiva no de- berd crecer a un ritmo superior al de la renta nacional. Un crecimiento mas ra- pido requerirfa la aprobacién por mayoria simple de todos los miembros en las dos cdmaras del Congreso *!. Aunque la presentacién de dicha enmienda puede considerarse como poco realista en vista de los amplios déficit que han catac- terizado a la década de los ochenta, todavia continua estando en el programa de accién potencial para‘el futuro. Mientras tanto, el Congreso se ha enfrentado a este problema a través de la legislacién en lugar de las enmiendas constitucionales. En este sentido, la Ley de Presupuesto Equilibrado de 1986 (también conocida como Ley Gramm- Rudman-Hollings) establecia objetivos para la reduccion del déficit que con- cluian con la presentacién de un presupuesto equilibrado en 1991, exigiendo que los gastos no presupuestados se aprobaran a través de una legislacién espe- cifica. Todavia no estamos en condiciones de establecer hasta qué punto podré conseguirse este objetivo. D. CLASES Y GRUPOS DE INTERES La critica del modelo democratico desarrollada en secciones precedentes, deriva fundamentalmente de un andlisis del comportamiento de los individuos, en su papel de votantes, burécratas 0 politicos. Un enfoque alternativo enfatiza que la accién individual se ve restringida por el hecho de que los individuos perte- necen a determinadas clases y grupos, de forma que el proceso fiscal puede verse como una cuestidn de interaccién entre grupos 7, El modelo marxista Dicho enfoque alternativo esta en linea con el planteamiento marxista, en el cual el estado (antes de la revoluci6n) se considera como un instrumento a través del cual la clase dominante (capitalista) explota a la clase subyugada (trabajadores). Las acciones del estado se interpretan como parte de esta lucha de clases, que trasciende la esfera politica ¢ individual de las relaciones sociales. *' Véase Balanced Budget-Tax Limitation Constitutional Amendment, Committee of the Ju- diciary, U.S. Senate, 10 de julio de 1981. Véase también pagina 39 para una discusién més detallada sobre el presupuesto. Véase R. A. Musgrave, “Theories of Fiscal Crisis”, en Henry J. Aaron y Michel J. Boskin (eds.) ‘The Economics of Taxation, Washington D.C.; Brookings Institution, 1980. 130 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA La historia fiscal puede verse desde esta perspectiva **. En la Edad Media los sefiores feudales exigian pagos en dinero o en especie sus siervos para mantener su dominio y la estructura militar necesaria para consolidar o mejorar su posi- cién, Por lo tanto el disponer de un estado fuerte y rico redundaba a favor de los intereses de la clase dominante. Con el auge de los gobiernos democraticos, la clase dominante pierde su estricto control sobre el estado, y se va incremen- tando el poder de las mayorias populares que transfieren los costes de mante- nimiento del estado a la mencionada clase dominante. Como resultado, la clase dominante modifica su vision del estado. En esta situacién, sus intereses se ven mejor servidos por la presencia de un estado débil, y por lo tanto se muestran favorables a presupuestos pequefios, impuestos bajos, y una no interferencia ge- neral con el sector privado. Marx, a su vez, defendié un impuesto sobre la renta altamente progresivo, en el Manifiesto comunista, como uno de los métodos para conseguir el derrumbe del sistema capitalista ™*, Més recientemente, los autores marxistas han enfatizado la interdependen- cia entre el “capital monopolista” y el estado fiscal. La necesidad de absorber los excedentes de produccidn se considera una de las explicaciones de la expan- sidn del sector publico, especialmente por lo que se refiere a gastos de defensa, y un incremento en el nivel de transferencia se ve como necesario para mante- ner la paz social. Al mismo tiempo, se dice que el capital monopolista se opone a esta financiacién necesaria, creando la crisis fiscal del estado *°. Esta vision de la politica fiscal refleja el modelo marxista en el cual el pro- ceso social es visto en términos de lucha de clases. Por lo tanto, no es sorpren- dente que las decisiones relativas a impuestos y gastos publicos puedan consi- derarse como uno de los instrumentos principales de dicha lucha. Por otro lado el descontento con los impuestos ha sido tradicionalmente uno de los factores principales en la historia de las revoluciones, y las medidas fiscales 0 distributi- vas han supuesto hasta cierto punto una expropiacién de la “clase capitalista”. Por el mismo motivo, el papel de la actividad presupuestaria puede cambiar y convertirse en lugar de un medio de lucha, en una herramienta que permita mejoras sociales si se considera una visién de la sociedad menos exclusiva. En dicha situacién, la politica presupuestaria se convierte en un instrumento de cooperacién y reforma gradual del sistema. Mirando hacia atrds en la historia del ultimo siglo, podemos observar que no se plantean muchas dudas con res- pecto al hecho de que la actuaci6n de la politica fiscal ha jugado un papel clave en el crecimiento de la cohesion social. En efecto, el crecimients del moderno estado del bienestar caracterizado por la primacia de las transferencias y de los impuestos progresivos, ha situado al presupuesto piblico en un puesto clave del sistema social. La reciente modificacién de las actitudes politicas y la critica del 23 Véase Rudolf Goldscheid, “A Sociological Aproach to Public Finance” (traducido del ale- man, 1925), en Richard A. Musgrave y Alan Peacock (eds.): Classics in the Theory of Public Fi- nance, New York: Macmillan, 1958. 2 ‘Véase A Handbook of Marxism, New York: International Publishers, 1935, pag. 46. 25 Véase James O'Connor, The Fiscal Crisis of the State, New York: St. Martin's, 1973. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 131 estado del bienestar han permitido, a su vez, realizar una critica de sus compo- nentes fiscales, Agrupaciones miltiples Aunque la visién del proceso fiscal como un instrumento de lucha de clases re- sulta una vision excesivamente parcial, los grupos de interés fiscal siguen siendo un factor poderoso. Sin embargo, la estructura de dichos grupos es multidimen- sional, lo que rompe la estructuracién marxista de las clases. El factor capital y el factor trabajo en la industria de la construccién se combinarén para promo- ver programas de construccion de autopistas, mientras que el capital y el trabajo en la industria de defensa se combinardn a favor de los gastos en dicho bien. Los consumidores que reciben al tiempo rentas salariales y de capital se com- binaran para apoyar programas cuyos beneficios valoren de forma muy posi- tiva. Por lo tanto, la estructura real de intereses es mucho mas compleja que la que sugiere una simple division entre el capital y el trabajo. Un panorama similar puede trazarse con respecto a los impuestos. Diversos grupos de contribuyentes se han organizado para representar sus intereses, y los. comités impositivos del Congreso se encuentran con grandes presiones por parte de dichos grupos, bien sean de la industria petrolera solicitando una mejora en el trato de las amortizaciones, o el grupo de presién inmobiliario solicitando una depreciacién mas rpida, entidades financieras solicitando la exencién de los in- tereses o representantes de la universidad solicitando la deducibitidad de los gas- tos de ensefianza. Los consumidores del producto X se agruparan para opo- nerse al gravamen de los mismos, con independencia de si su renta proviene del capital o del trabajo; y se unirdn a trabajadores y capitalistas que obtengan su renta a través de la produccién de X. La distribucin entre renta del capital y renta del trabajo sigue siendo relevante, sin embargo, cuando se considera el tratamiento de las dos fuentes de renta en el impuesto personal sobre la renta. Pero incluso aqui el tratamiento en funcién del nivel de renta, con independen- cia de la fuente, es tanto o mas importante. Al ofrecer un reflejo bien organizado de las preocupaciones de los votantes, los grupos de interés pueden Ilevar a cabo una contribuci6n constructiva, pero también pueden generar distorsiones importantes. Algunos grupos se organizan de forma ms facil que otros *°, y algunos pueden disponer de mayores recursos financieros para presionar a favor de sus opiniones; no es posible confiar en que de forma automatica se desarrollar4 una estructura claramente equilibrada de estos grupos de presién. Por lo tanto, es muy importante para el desarrollo de una adecuada politica publica desarrollar un marco institucional en el cual pre- valezca una representacién mds equilibrada de los grupos de interés *’, 2 Véase Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge, Mass: Harvard, 1965. 27 John R. Commons y su escuela han sugerido un sistema de representacién publica basado en grupos y no en delegados scleccionados territorialmente. Véase John R. Commons, Economics of Collective Action, New York: Macmillan, 1940. Otros enfoques relativos a esta cuestién, retroce- 132 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA Con independencia de ello, una vision realista del sistema fiscal debe tener en cuenta el papel estratégico de los multiples grupos de interés: econémicos, demogréficos y regionales. Una teoria positiva del comportamiento fiscal cen- trada en la interaccién de grupos de interés y en su impacto sobre las institucio- nes fiscales y las decisiones que adoptan, puede ser més realista que aquellas ba- sadas en las preferencias de los votantes individuales, o en los planteamientos de burdcratas regidos por sus propios intereses. E, RESUMEN Debido al hecho de que las preferencias por bienes sociales no son reveladas ex- cepto en el caso de grupos sociales muy pequeiios, es necesario que la determi- nacién del presupuesto esté basada en un proceso de votacién. 1. La votacién a través de la regla de la mayoria puede conducir a decisiones arbi- trarias, que dependeran de la secuencia en la que se consideren las alternativas. 2. Si las preferencias son de un solo pico, vencerd el votante mediano. 3. Aplicado a elecciones fiscales, el proceso de votaci6n es mas simple cuando se decide el tamafio del presupuesto para un solo bien social y con la existencia de unos impuestos dados, El problema se hace més dificil si se permite que existan variaciones en la composicién presupuestaria y en la estructura impositiva. 4. La regla de pluralidad y la votaci6n por puntos permiten obtener resultados mas representativos, ya que se refleja la intensidad de las preferencias, Pero Ia utili- zacion de estrategias de voto puede interferir en la consecucion de resultados efi- cientes. Un sistema de democracia representativa, como el que hemos examinado se caracteriza por los siguientes puntos: 5. Los politicos pueden considerarse como maximizadores de votos, y por lo tanto tratardn de cumplir adecuadamente con las preferencias de los votantes. 6. Sin embargo, los politicos también pueden ejercer el liderazgo para orientar y guiar dichas preferencias. 7. El modelo fiscal est4 basado en una estructura de grupos de interés que reflejan una amplia variedad de caracteristicas ¢ intereses. 8. A través de la combinacién de alternativas y de plataformas, la votacién mayo- ritaria puede utilizarse para reflejar la intensidad de las preferencias. 9, La negociacién del voto, si esté basada en términos muy amplios, puede suponer una mejora en la eficiencia del resultado final, pero el intercambio de votos entre un determinado subsector de partes interesadas puede conducir a la ineficiencia. 10. La delegacion del poder de adoptar decisiones de los politicos electos como re- presentantes, introduce una negociacién entre grupos pequefios en el nivel final de toma de decisiones y, por lo tanto, ayuda a evitar el problema de los usuarios gratuitos (free-riders). 11. Los resultados de las votaciones tienden a ser imperfectos, pero la existencia de elecciones libres periddicas puede favorecer la correccién de los mismos, al obli- gar a la politica gubernamental a aproximarse a las preferencias de los yotantes. diendo hasta los filsofos escolasticos como Tomds de Aquino, se desarrollan en la enciclica Rerum Novarum, auspiciada por el Papa Leon XIII, 15 de mayo de 1891. ELECCION PUBLICA Y POLITICA FISCAL 133 Los criticos de este modelo han sefialado la existencia de determinadas dis- torsiones en el proceso fiscal: 12. Se considera que el presupuesto esta determinado a un tamafio superior al ne- cesario debido al sesgo existente en el funcionamiento de la regla de la mayoria y a las deficiencias en el procedimiento de votacién. 13. Este sesgo se ve acentuado por la actuacion de los burécratas y los politicos que sirven a sus propios intereses, favoreciendo la expansién del presupuesto. 14. Pueden aplicarse diversos mecanismos para limitar el tamaiio del presupuesto, incluyendo enmiendas constitucionales y restricciones legislativas. Al igual-que los votantes individuales, las clases y los grupos de interés tam- bién juegan un papel en el proceso de adopcién de decisiones en materias fis- cales, 1. De acuerdo con la vision marxista, la divisén esencial se produce entre el capital y el trabajo, y la lucha en materias fiscales puede verse como un reflejo de la lucha entre estas dos clases. 16. Con una visién més amplia, la estructura de los grupos de interés fiscales se con- vierte en multidimensional, incluyendo grupos de renta, sector industrial, edad y regi6n, como agrupaciones que frecuentemente cuestionan la divisi6n tradicio- nal entre capital y trabajo. LECTURAS COMPLEMENTARIAS. Como base general de la teoria de la eleccién social, véase: Arrow, K.: Social Choice and Individual Values, 2.* ed., New York: Wiley, 1951, Inman, R. P.: “Markets, Government and the ‘New’ Political Economy”, en A. Auer- bach y M. Feldstein (eds.): Handbook of Public Economics, vol. Il, Amsterdam: North Holland, 1986. MuELLER, D.: Public Choice, Cambridge, England: Cambridge University Press, 1979. Teniendo en cuenta la proposicién de que el proceso presupuestario conduce a la expansion, véase: BorCHERDING. T. (ed.): Budgets and Bureaucrats. Durhman, N.C.: University of North Carolina Press, 1977. Bucuanan, J.M.: The Limits of Liberty, Chicago: University of Chicago Press, 1975, cap. 9. BUCHANAN, J. M., y BRENNAN, G.: The Power to Tax, Cambridge, England: Cambridge University Press, 1980. Muscrave, R. A.: “The Leviathan Cometh; Or Does He?” en H. Ladd y T. Tideman (eds.): Tax and Expenditure Limitations, Washington, D.C.: The Urban Institute, 1981. Para un enfoque socioldgico del sector ptiblico, véase: Musorave, R. A.: “Theories of Fiscal Crisis”, en H. J. Aaron y M. J. Boskin (eds.): The Economics of Taxation, Washington, D.C.: Brookings, 1980. O'Connor, J.: The Fiscal Crisis of the State, New York: St. Martins, 1973. 134 — HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA Para el debate sobre limitaciones constitucionales al presupuesto, véase: Congressional Budget Office: Balancing the Federal Budget and Limiting Federal Spend- ing: Constitutional and Statutory Approaches, Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1982. McKenzie, R. B. (ed.): Constitutional Economics, Lexington, Mass.: Heritage Founda- tion and Lexington Books, 1984. Moore, W. S., y PENNER, R. (eds.): The Constitution and the Budget, Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1980.

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