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CAP1TULO

LA CIENCIA POLTICA

por Julio Pinto

1 Su evolucin histrica hasta el siglo XX


El anlisis sistemtico y riguroso de los hechos polticos est ya presente en los orgenes de la civilizacin occidental, surgiendo en el momento hist.rico en que, en el siglo Nantes de Cristo, la crisis terminal de las polis
griegas suscita la reflexin crtica de Aristteles. Ella busca llegar a conclusiones "cientficas" sobre las causas institucionales de la crisis y para eso recurre a la comparacin de las constituciones de esas polis. El resultado de la
investigacin de Aristt.eles es su obra La Poltica, que denomina y define
inicialmente el campo de estudios de la disciplina, comenzando de este modo un vasto ciclo de obras de anlisis terico y emprico.
Por eso podemos decir con Sheldon Wolin que:
En cierto sentido, el proceso de definir el mbito de lo poltico no ha diferido mucho
del que ha tenido lugar en otros campos de indagacin. Nadie sostendra con seriedad, por ejemplo, que los campos de la fisica o la qumica han existido siempre de
una forma evidente por s misma y bien determinada, esperando nicamente que
Galileo o Lavoissier las dest;ttbrieran. Si aceptamos que un campo de indagacin es,
en importante medida, producto de una definicin, el campo de la poltica puede ser
.considerado como un mbito cuyos lmites han sido establecidos a lo largo de siglos
de discusin poltica (. .. ) el campo de la poltica es y ha sido, en un sentido decisivo
y radical, un producto de la creacin humana. 1

* UBA-CONICET.
1
S. Wolin: Polttica. y perspectiva. Continuidad y cnmbio en el pensamiento pcUtico occidental
(1960), Amorrortu, Buenos Ares, 1970, pg. 14.

11

Una prolongada evolucin histrica caracteriza tambin a las otras


ciencias, pero lo que diferencia a la ciencia poltica es, como lo destaca
Sheldon Wolini, la particularidad de sus paradigmas. Esta particularidad
consiste en que las grandes teoras polticas que marcan autnticas reiolucion.es cientficaf1 son, a la vez que paradigm.as cientficos, paradigmas
polticos, dado que procuran cambiar no slo el modo de observar cientficamente lo poltico sino tambin las instituciones jurdicas que dan sentido a u;i orden poltico en crisis. Tal es el caso de las teoras de Aristteles.
Santo Toms, Maquiavelo, Hobbes, Locke, Montesquieu, Marx y Weber,
que evidencian la relacin circular existente entre la teora y la prctica
poltica.
La crisis del paradigma se produce originariamente en la sociedad,
proyectndose luego sobre la comunidad cientfica..' La crisis, normalmente acompaada por la acentuada decadencia de las instituciones polticas, produce la prdida de autoridad de los gobernantes y de las ideas
en las que se sustenta el consenso social que les da legitimidad para gobernar. Se crea as en la sociedad una creciente expectativa de cambio, de
2 S. Wolin: "Paradigms and Political Theories" en P. King y B. C. Parekh (comps .): Politics a.nd
Experience, Cambridge: University Press, 1968. Una interesante aproximacin a estos temas en
nuestro medo es la que produce J. Nun: "La teora poltica y la transicin d emocrtica" en J. Nun
y J. C. Portant.iero (comps.): Ensa)'OS sobre la transicin democrtica en la Argentina, Ptu1tosur,
Buenos Aires, 1987.

~ El concepto de paradigma de Kuhn es impreciso y ha merecido mltiples controversias, peto


su uso se ha universalizado al definir eficazmente los contenidos metate6ricos de la ciencia. "En su
uso establecido, un paradigma es un modelo o patrn aceptado y este aspecto de su significado me
ha permitido apropiarme la palabra 'paradigma' a falta de otro trmino mejor", en S. S . Kuhn: La
estructura de las revolucioMs cien.tfficas (1962), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1975, pg. 51.
Un atrayente anlisis del tema puede verse en C. I..orenzano: La estructura del corwcimiento cientl
fico, Zavala, B\\enos Alres, 1988. La expresin "revoluciones cientficas" de Kuhn es tan elocuente
como la de Popper, "mutaciones cientficas", para describir los bruscos cambios de orientacin que se
producen eu una disciplina cien.tfica al cambiar el paradigma que la inspiraba hasta entonces, siendo sus consecuencias muy bien estudiadas por Kuhn: "En el desarrollo de la ciencia natural, cuando un mdividuo o grupo produce, por prilnera vez, tma sntesis capaz de atraer a la mayora de los
profesionales de la generacin siguiente, las escuelas ms antiguas desaparecen gradualmente. Su
desaparicin se debe, en parte, a la conversin de sus miembros al nuevo paradigma, Pero hay siempre hombres que se aferran a alguna de las viejas opiniones, simplemente se los excluye de la profesin que, a partir de entonces, pasa por alto sus trabajos. El nuevo paradigma mplica una definicin nueva y ms rgida del campo. Quienes no deseen o no sean capaces de ajustru- su trabajo a ella
debern continuar en aislamiento o unirse a algn otro grupo", en T. S. Kuhn, op. cit., pg. 46.
Ms que la inteleccin subjetiva, es la inteleccin intersubjetiva la que gua al conocimiento cientfico As lo entiende Kuhn: "La ciencia normal, la actividad en que, inevitablemente, lamayora de los cientficos con.sumen casi todo su tiempo, se predica suponiendo que la comunidad cientfica sabe cmo e~ el mundo. Gran parte del xito d e la empresa se debe a que la comunidad se encuentra dispuesta a defender e sa suposicin, si es necesario a un costo elevado. Por ejemplo, la ciencia normal suprime frecuentemente ii;movac1ones fundamentales, debido a que resultan necesariamente subversivas para sus compromisos bsicos". en T. S. Kuhn. op. cit., pg. 26.

12

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que surja una gran teora que sirva de paradigma para reordenar el orden poltico en crisis, al modificar la lectura cultural de lo poltico que
realiza esa sociedad.
El colapso de las polis griegas, las luchas entre el poder temporal y el poder espiritual para orientar polticamente la Europa medieval, la aparicin
de los Estados nacionales, las Revoluciones Inglesas, la Revolucin Industrial, la Europa continental encerrada entre el contractualismo anglosajn y
el autoritarismo ruso, conforman entonces las crisis histricas en las que
surgen nuevos paradigmas, nuevas grandes teoras que replantean, a la vez
que el discurso cientfico vigente, el orden poltico existente.
Es por eso que las teoras polticas se constituyen, a la vez que en paradigmas cientficos que orientan a la disciplina, en perspectivas ideolgicas que
legitiman la prctica poltica. Es esta la causa de que haya existido siempre
en la ciencia poltica una ineludible relacin circular entre la teora y la prctica, entre el desenvolvimiento cientfico de la disciplina y los valores polticos
que lo estimulan. Es su horizonte histrico de comprensin el que hace inteligibles las grandes teoras que dan sentido al anlisis cientfico de la poltica.
Puede decirse entonces que el desarrollo histrico de la ciencia poltica.
se produce, a lo largo de siglos, a travs de la definicin y redefinicin del objeto sobre el que proyecta su anlisis, del mismo modo que mediante el replanteo de sus mtodos y tcnicas de investigacin. Cambian as tanto el objeto de la poltica -el resguardo de la polis, la salvacin, el Estado nacional,
la salvaguardia de la vida, el "individualismo posesivo"5, la antropognesis,
la comunidad- como los mtodos y tcnicas de investigacin con los que se
adquiere el conocimiento cientfico.
Pasquino destaca:

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La ciencia poltica es el producto de un conjunto de contribuciones, reflexiones, anlisis, de los fenmenos polticos madurados, cabalmente, en el curso de la experiencia
poltica occidental. Una y otra vez los estudiosos se han enfrentado con estos fenmenos apelando a los mtodos entonces disponibles y estudiando concretamente las temticas ms significativas. Entonces, ninguno de ellos ha nunca sabido o querido (admitiendo que ello sea posible adems que auspiciab]e) mantener esmeradamente distinguidos el momento descriptivo del prescriptivo, los hechos de los valores.6

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~ Para Macpherson es el "individualismo posesivo" quien identifica a las teoras polticas y


econmicas de Locke, da.do que para este ltimo es la propiedad la que, al trasmitirse hereditaria.mente, traslada los vnculos contractuales inicialmente establecidos por los individuos para crear
el gobierno representativo. C. B. Macpherson; La teoriapoltica del individualismo posesivo (1962),
Fontane1la, Barcelona, 1975.
6 G. Pasquino: "Natura e evoluzione della disciplina" en G. Pasquino (comp.): Manuale di scienza deUa poltica, D Mulino, Bologna, 1986, pg. 14 (hay traduccin espaola editada por Alianza).

13

Eso permite comprender por qu, en el transcurso de esos siglos, el


anlisis cientfico de lo poltico comparte este tipo de estudios con la filosofia poltica, el derecho pblico y la historia poltica, con las que tiene en comn la acumulacin de conocimientos y la construccin ele instituciones.
Sin embargo, partir de los aos 70 del siglo pasado, la ciencia poltica
empieza a diferenciarse de estos otros campos de estudio, asumiendo las caractersticas de una disciplina cientfica especializada. En esa dcada comienzan a dictarse cursos de ciencia poltica en tres importantes universidades: Oxford, Pars y Columbia, inicindose el desarrollo de la misma como
disciplina autnoma en las grandes democracias.
Estas sociedades democrticas -fuertemente influidas por el positivismo- estn urgidas por poseer conocimientos cientficos sobre la poltica equivalentes a los alcanzados en ese siglo por las ciencias naturales.
Pretenden conciliar el orden con el progreso, dado que pasan por un perodo de intensa y conflictiva renovacin institucional. Ello requiere la solucin instrumental de los problemas polticos que las afectan, siendo la
ciencia poltica la que debe aportarlas. 7 Gran Bretaa atraviesa una
transformacin radical de su ciudadana ante las grandes reformas electorales concretadas por el primer ministro liberal Gladstone; Francia
tras la derrota frente a Prusia ve surgir la III Repblica, que es tan dbil que slo subsiste inicialmente por la divisin de sus enemigos; terminada la Guerra de Secesin, Estados Unidos entra en un acelerado proceso de industrializacin, que produce serias perturbaciones sociales y
polticas.
La creciente democratizacin de esas sociedades, que sustrae lapoltica del manejo exclusivo de las lites gobernantes, al incrementar los
procesos electorales y ver surgir los partidos polticos de masa y los sindicatos, es un potente estmulo para el desarrollo de la ciencia. Se requieren entonces conocimientos cientficos especializados que permitan
una adecuada explicacin y cierta preclictibildad del confuso y fluido
7
El fundador de la filosofia positi,a, Auguste Comte. entenda que el surgimiento de la cien
cia poltica, como ciencia positiva, era el producto de la evolucin del conocimiento humano, de los
estadios teolgico y metafisiro al pos1ti,ista, y de la evolucin de las sociedades. "(. ..) la teora no
pudo establecerse hasta entonces porque hubiera estado demasiado por delante de la prctica . Estando destinada a di.ngirla, no hubiera podido precederla hasta el punto de perderla de vista. Por
otra parte, no hubiera tenido antes una base expenmental suficiente. Era menester el establecimiento de un sistema de orden social. admihdo por una poblacin muy U\Unerosa y compuesto por
varias grandes naciones, y la duracin mxima posible de ese sistema, para que hubiera podido
fundar..e una teora sobre esta vasta experiencia~. en A Com~: Primeros ensayos ( 1854). Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1977. pg. 111 (el subrayado me corresponde).

14

proceso poltico que progresa aceleradamente en esa poca, para as poder dirigirlo.
Cincuenta aos despus, la ciencia .politica se ha difundido ampliamente en los Estados Unidos, donde el pragmatismo existente en la sociedad, el
pensar para aplicar, le ha dispensado una muy favorable acogida, pero permanece sin grandes avances en Gran Bretaa y Francia. Es la identificacin
entre la disciplina y los valores sociales estadounidenses lo que le ha permi
tido una rpida y feliz institucionalizacin.
Esa exitosa institucionalizacin se manifiesta en la creacin de cursos
de ciencia poltica en centenares de universidades, en la formacin de una
asociacin profesional y en la publicacin en 1906 de la American Political
Science Reuiew, que centraliza a partir de ese momento la discusin acadmica sobre los grandes temas de la disciplina; resunendo, se expresa en la
existencia de una autntica comunidad cientfica, ante el grado de institucio- .
nalizacin y profesionalizacin alcanzado.
Para comprender la importancia de esto, basta con recordar que los
otros grandes centros de la ciencia poltica recin tuvieron revistas especializadas que perduraran despus de la ltima posguerra. La Revue Franr;aise
de Science Politique es fundada en 1950; el British Journal ofPolitical Science aparece en 1970; la Rivista Italiana di Scienza Politica es publicada a partir de 1971. Y son p_recisamente esas revistas las que, al permitir el dilogo
crtico entre los miembros deuna ciencia, dan lugar a la acumulacin del conocimiento.
Entre los aos 70 del siglo pasado y los 50 de nuestro siglo, la ciencia po. ltica se caracteriza por abordar principalmente tres campos de estudio. El
primero de ellos comprende la investigacin sobre la teora del Estado, es de
cir el anlisis de la justificacin filosfica en que se sustenta la autoridad estatal, as como la naturaleza que tienen y el rol que desempean en la sociedad poltica la libertad, la igualdad poltica, la justicia y la participacin cvica. Este campo de estudios sigue teniendo por cierto muchos puntos en comn con las reflexion~s que caracterizan a la filosoa poltica, el derecho pblico y la historia poltica.

El segundo campo de estudios lo constituye el anlisis comparado del


funcionamiento del gobierno en los Estados modernos, buscando destacar
tanto las similitudes como las diferencias existentes entre los mismos. Finalmente, el tercero se centra en la observacin de las relaciones existentes entre los Estados.
En este lapso, la ciencia poltica se distingue por estudiar bsicamente
las instituciones polticas, en particular las instituciones estatales representativas que caracterizan a la democracia liberal. Estas ltimas se transforman entonces en el objeto de la disciplina, que utiliza mtodos y tcnicas de
investigacin basados en la comparacin histrica y que, por cierto, no pre-

15

tende poner distancia entre hechos y valores, dado que es ampliamente prescriptiva8. Para ella, el gobierno del Estado debe ser eficiente, responsable y
representativo en su relacin con la ciudadana; ese tipo de gobierno se da
principalmente en las democracias anglosajonas, que se constituyen entonces obligadamente en el modelo histrico a seguir por parte de las numerosas sociedades que ingresan en la vida democrtica.
Los grandes trabajos tericos que distinguen a la ciencia poltica de ese
tiempo, y que se transforman en manuales obligados para la formacin de
los futuros miembros de la disciplina, son los que producen dos destacados
profesores universitarios: James Bryce en Oxford y Abbot Lawrence Lowell
en Harvard. En 1888 Bryce publica el ms slido trabajo que se haya producido sobre el gobierno americano: The American Com.m.onwealth, que obtendr un vasto eco en la comunidad cientfica, para la que se transformar en
un clsico de lectura obligada. Desde Amrica le responder Lowell en 1908,
editando The Governm.ent of England, obra que logr similar repercusin.
Ambos autores incursionan asimismo en el campo de la comparacin:
Lowell publica en 1896 Govemments and Parties in Continental Europe,
mientras que Bryce hace conocer en 1921 su Modern Democracies.
Hasta 1950, la ciencia poltica vigente en su ms dinmica tradicin de
investigacin de este perodo, la anglosajona, ha acumulado datos y ha refinado sus formas de anlisis, pero ha continuado transitando los mismos
rumbos. La disciplina se basa en el estudio histrico y valorativo de las instituciones, a la vez que en el anlisis comparativo de las mismas. Por eso no
llega a identificarse con las ciencias naturales, las ms avanzadas metodolgicamente, dado que los juicios normativos, las prescripciones institucionales, siguen constituyendo el eje conceptual de su discurso cientfico, centrado en el anlisis manifiestamente apologtico de las instituciones polticas
que distingtJ.en al mundo de habla inglesa.
Puede entonces definrsela hasta ese momento como ciencia poltica en
sentido amplio, utilizando para ello la conceptualizacin que hace Norberto
Bobbio:
La expresin "ciencia poltica" puede ser utilizada en un sentido amplio y no tcnico, para indicar cualquier estudio de los fenmenos y de las estructuras polticas,
conducido con sistematicidad y rigor, apoyado sobre un amplio y cuidadoso examen
de los hechos, expuesto con argumentos racionales.~

AH. Birch: Thi! Concepts and Theories ofModem Democracies, Routledge, Londres y Nueva
York, 1993,pg. 209.
9 N. B0bb1o: Scienza poltica'' en N. Bobbio y N. Matteucci (comps.): Dizionario cli politica,
UTET, Torino. 1976, pg. 894 (hay traduccin espaola editada por Siglo XX]l

16

Sin embargo, los aos 50 marcarn un hito de inflexin en el derrotero


de la ciencia poltica, al producirse en los Estados Unidos el apogeo de la Revolucin Conductista, que constituye una autntica revolucin cientfica
pues modifica completamente el paradigma vigente hasta esos aos al redefinido no slo metodolgicamente sino asimismo filosficamente en la tradicin de inuestigacin anglosajona. La expresin "tradicin de investigacin"
es utilizada por Laudan para describir los contenidos metatericos de la
ciencia, resultando sumamente til para explicar el actual desenvolvimiento de la disciplina.
Para Laudan, toda teora est encuadrada en una tradicin de investigacin, que la caracteriza filosfica y metodolgicamente, producindose en
la misma una continua evolucin que es la que permite el cambio gradual en
el interior de una ciencia. 10

2 Las grandes tradiciones de investigacin actuales:


Surgimiento y auge del paradigma conductista
en los Estados Unidos
2.1 EL EXITOSO TRASLADO DEL POSITIVISMO LGICO

A AMRICA

Entre ambas guerras mundiales, se agrupa en Viena un conjunto de notables filsofos de lengua alemana. De sus debates surge el Crculo de Viena, cuyos ms renombrados miembros son Schlick, Carnap, Neurath y Feigl.
Se harn famosos por elaborar un discurso metodolgico que fue denominado postiuismo lgico o neopositivismo, que transcendi rpidamente al mundo anglosajn. Basado en las premisas filosficas del empirismo, este discurso centr la bsqueda del conocimiento en procedimientos inductivos ajenos por completo a la especulacin metafisica que haba caracterizado histricamente a la cultura alemana. Por esa razn pretende sustituir con los protocolos -registros lingsticos de los hechos observados- a los desarrollos
conceptuales de la teora, para as orientar empricamente la investigacin
cientfica.
10

J. Laudan: Progress aru:i. values, Berkeley, University of California Press, 1984. 81 bien este trabajo incorpora esa conceptualizaci6n, cuya riqueza permite asociar dos conceptos tan aparentemente antagmcos como los de tradicin -valores- e investigacin -razn cientfica-, no adhiere en cambio a la totalidad de sus contenidos, caracterizados por desarrollar un debate con
Kulm sobre las etapas de la ciencia. Prefiere al respecto preservar como marco de anlisis de esa
problemtica los desarrollos tericos previos de H. G. Gadamer (el inspirador de todo este debate},
particularmeute el concepto de conciencia histrica.

17

Su gran contemporneo Karl Popper, quien convivi con ellos en Yiena


pero sin incorporarse jams al grupo, es quien mejor ha definido este inductivismo. Con la perspectiva histrica que le daba el medio siglo transcurrido
desde que participara en los debates metodolgicos que dieron forma al positivismo lgico, Popper opin en 1983:
Esta es realmente una teora del conocimiento ingenua. Una ingenua teoria delconocimiento a nivel del sentido comn: he nacido, por as decirlo, completamente ignorante y todo saber alcnnza realidad por medio de impresiones sensoriales. Y e.stt
postura conduce fcilmente a una postura ulterior: en efecto, si todo saber est constituido por impresiones sensoriales, por qu creo entonces que hay algo ms que
impresiones sensoriales? Y la respuesta es que no hay en modo alguno nada ms. Y
as se llega al positivismo. El mundo, pUe3, no es otra cosa que mis impresiones sensoriales.

Por eso Popper llega a una muy distinta conclusin:


aquella imagen de la ciencia que nos la pinta coleccionando y coleccionando observaciones que, como dijo Bacon, se prensan como las uvas en el lagar. Las uvas son,
segn esta representacin, las observaciones, y estas uvas son prensadas y de ello
proviene el vino, esto es, la generalizacin, la teora. Este cuadro es esencialmente
falso. Mecaniza el acto creador del pensar y descubrir humano. Esto es lo que era
importante para m. La ci~cia avanza de forma muy distinta, a saber: avanza examinando ideas, imgenes del mundo. La ciencia procede del mito. 11

Por qu fue tan amplia, sin embargo, la vigencia del positivismo lgico?
Para comprenderlo deben recordarse las circunstancias histricas en las que
surge, pese a que siempre pretendi ser ajeno a las perspectivas histricas y
filosficas que orientan el conocimiento a lo largo de los siglos. Sin embargo,
como lo destaca Kolakowskit2, esa versin actualizada del positivismo no escapa a esos condicionamientos al elegir el problema cognoscitivo a responder. Su
respuesta, producida en la Europa central a comienzos de los aos 30, representa el rechazo del pensamiento racional ms avanzado hacia el pensamiento totalitario que se est expandiendo en esa poca en el continente.
Ante aberraciones pseudocientficas como el manejo del concepto de raza en el nazismo por Rosenberg o del determinismo econmico por Lysenko
en el stalinismo -que llevan a sus comunidades cientficas a condenar la fsica "juda'' y la gentica mendeliana-, el positivismo lgico sostiene que slo es posible hacer afirmaciones cientficas partiendo de hechos observados
empricamente.

u Karl Popper Sociedad abierta, universo abierto. Conversaciones con Franz Kreuzer {1982),
Tecnos, Madrid. 1984, pgs. 42 y 46.
12 L Kolakowsla- La filosofa positiva (1966), Cteclra. Madrid, 1981. pg. 213.

18

- Frente a la proliferacin de mitos ideolgicos, no sustentados empricamente pero reconocidos como enunciados cientficos en las sociedades europeas -sobre las que tienen vasta repercusin la mitificacin cientfica del
Estado, la raza, el partido-, el mayor objetivo que pretende alcanzar el Crculo de Viena es quitar connotaciones irracionales al discurso cientfico, para impedir que sea utilizado inescrupulosamente por esas experiencias totalitarias. De all su reivindicacin de la supremaca del mtodo de las ciencias
naturales y de la empiria sobre las teoras de la filosofa.
Cuando el triunfo del totalitarismo es casi total en la Europa continental de fines de los 30, estos intelectuales deben refugiarse en el mundo anglosajn, principalmente en los Estados Unidos. En esta otra orilla del oceno, los exiliados centroeuropeos hallarn reconocimiento no slo acadmico
sino tambin social, pues sus ideas se identifican muy fcilmente con el
pragmatismo vigente en la filosofia y los valores sociales estadounidenses. 13
Esas "afinidades electivas" harn que el viens Lazarsfeld se transforme en
el gran mentor metodolgico de sus ciencias sociales.
Las ciencias sociales anglosajonas harn suyo el discurso metodolgico
expuesto por el positivismo lgico, identificando sus mtodos de investigacin con los de las ciencias naturales, dado que al hacerlo continan con la
tradicin de investigacin que ha caracterizado al pensamiento ingls a lo
largo de la modernidad. Habermas define este ltimo fenmeno con su habitual precisin: "en su caso la ontologa empirista se ha transformado en una
segunda naturaleza" 14
La dispora centroeuropea que produce el nazismo no slo enriquece la
filosofia y mtodos que nutren a las ciencias sociales estadounidenses, tambin incrementa notoriamente su bagaje terico. Aunque en este caso desde
una perspectiva filosfica muy diferente a la del Crculo de Viena, pues la
mayor parte de los grandes tericos exiliados tienen en comn su pertenencia previa a la Escuela de Frankfurt: Adorno, Gerth, Hork.heimer, Kirchheimer, Marcuse, los dos Neumann. Desde el neomarxismo harn asimismo
aportes muy importantes al colosal crecimiento cuantitativo y cualitativo de
esas ciencias, iniciando un debate terico todava no concluido.
La riqueza de ese pensamiento centroeuropeo, la acogida que recibi en
los ambientes acadmicos y en la sociedad estadounidense, harn que la
ciencia poltica sea muy diferente despus de ese exilio masivo, adquiriendo
un protagonismo intelectual que hasta entonces no tena, al sustraerla de
cierto provincianismo acadmico que la afectaba seriamente.
n H. Stuart Hughes: The Sea Change. ThR Migration of Social Thought, 1930-1965, Harper
& Row, Nueva York, 1975.
14
J. Hahermas: "Perfil poltico y filosfico" en Pu.nw clP Vista, NI 27, Buenos Aires, 1986.

19

Gravita asimismo en el formidable desarrollo de la ciencia poltica el estar los Estados Unidos tras la Segunda Guerra Mundial en su apogeo econmico. Su produccin industrial constituye las dos terceras partes de la del
mundo, al iniciarse la mayor expansin econmica de la historia de la hwnanidad. Ello hace comprensible el predominio de sus universidades en el pensamiento occidental. Respaldadas por los subsidios del gobierno federal y de
las fundaciones empresariales, notoriamente cuantiosos en el rea de la investigacin aplicada, pasan a ser centros de estudio de prestigio mundial. Y
la ciencia poltica pasa a desempear un rol privilegiado en este proceso, dado que la preponderancia de los Estados Unidos en la poltica mundial y los
crecientes problemas polticos que se suscitan ante el cambio estructural que
se est produciendo en su sociedad pasan a dar notable relieve a la investigacin en ese campo.
Carente de una lite poltica acostumbrada a gobernar el mundo como
lo ha sido la britnica, el gobierno estadounidense debe recurrir a los expertos para asesorarse en la toma de decisiones en poltica exterior. Del mismo
modo, su dinnca social, incrementada ahora ms que nunca por el gran
crecimiento econmico, agrava cada vez ms los problemas polticos en las
grandes ciudades. La respuesta es el incremento de las prestaciones que caracterizan al Estado keynesiano, estando el diseo de las polticas sociales
que orientan las nsmas tambin a cargo de expertos, dado que los Estados
Unidos jams se caracterizaron por tener una burocracia como la alemana o
un servicio civil como el britnico. En ambos casos la ciencia poltica forma
y provee esos expertos.
Estas circunstancias se reflejarn en la prosperidad y prestigio de los
centros universitarios que ensean ciencia poltica. Respaldados por slidos
presupuestos, fortalecidos en su claustro docente por la emigracin europea
y teniendo tambin grandes perspectivas laborales para sus estudiantes,
producirn un extraordinario crecimiento de la disciplina en los Estados
L'nidos. Sus miembros pasarn a constituir entonces la mayora de los integrantes de esa comunidad cientfica a nivel mundial.
2.2 EL TRIUNFO

EPISTEMOLGICO DEL CONDUCTISMO

Es en este contexto que se produce en Norteamrica la revolucin conductista o behaviorista en la ciencia poltica. En su transcurso el anlisis
cientfico de la poltica se autonomiza de la matriz filosfica, jurdica e histrica que hasta entonces lo haba orientado. Pasa a definirse como una disciplina cientfica con caractersticas propias, como una ciencia natural de la
poltica. Xorberto Bobbio la conceptualiza como ciencia poltica en sentido
restnngido:

20

La expresin ciencia poltica sirve para indicar una orientacin de estudios que se
propone aplicar al anlisis del fenmeno poltico en la medida de lo posible, esto es
en la medida en que la materia lo permite, mas con cada vez mayor rigor, la metodologa de las ciencias empricas (sobre todo en la elabonicin y en la codificacin
hechas por la filosofa neopositivsta). Ms brevemente, ciencia poltica en sentido
restringido o tcnico es entonces la "ciencia emprica de la poltica" o "ciencia de la
poltica" conducida segn la metodologa de las ciencia empricas ms desarrolladas, como la fsica, la biologa, etc. Cuando hoy se habla de desarrollo de la ciencia
poltica se hace referencia a las tentativas que se estn haciendo, con mayor o menor xito mas mirando a una gradual acumulacin de resultados, de promover el estudio de la poltica a ciencia emprica (rigurosamente entendida).
En este sentido ms especfico de "ciencia", la ciencia poltica se viene distinguiendo cada vez ms de toda investigacin dirigida no ya a describir o a comprender
aquello que es sino a delinear aquello que debe ser, investigacin a la que conviene
ms propiamente y a la cual se le suele dar ahora comnmente el nombre de filosofa poltica. L5

La repercusin que ha tenido el positivismo lgico en una ciencia poltica que atraviesa por circunstancias excepcionalmente favorables no debe hacemos olvidar que el conductismo se origina en los Estados Unidos, pues est estrechamente enraizado en su tradicin de investigacin. Iniciado en el
campo de estudios de la psicologa, se proyecta luego sobre las restantes ciencias sociales, no escapando por cierto la ciencia poltica a este fenmeno cultural de identificacin masiva con las premisas conductistas.
La psicologa conductista surge con John B. Watson, quien publica dos
importantes obras, Behaviorism en 1912 y Psychology from the Stan.dpoint
o( a Behaviorist en 1919. El behaviorismo o conductismo tiene como mbito
de aplicacin el anlisis de las readaptaciones de la conducta humana a travs de un mecanismo psicolgico de estmulo-respuesta. No niega la subjetividad humana, simplemente la ignora.
Dado que la relacin existente entre el estmulo y la respuesta es observable empricamente, para estudiar las readaptaciones que ello produce el
conductismo recurre a la tcnica experimental de la recoleccin de datos. Su
expectativa no es concretar esos estudios en leyes universalmente vlidas,
sino implementar una metodologa de investigacin apta para la solucin de
problemas, y por lo tanto slo ocasionalmente concretable en teoras. Watson
rechaza la pretensin de construir leyes universales, al entender que sta es
la caracterstica de los sistemas filosficos que ha sido rechazada por la ciencia moderna.
Para Watson, el conductismo debe entonces controlar las reacciones hu-

rn N. Bobbio: op. cit., pg. 895.

21

manas de la misma manera que los cientficos naturales controlan y manipulan los fenmenos de la naturaleza. El valor cientfico del conductismo
consiste para l en su capacidad de predecir y as controlar la actividad humati,a. Por eso entiende que la sociologa puede hacer suyos los principios
concluctistas, para de este modo replantearse de un modo ms concreto los
problemas que analiza.
Como lo define Homans:
La intuicin fundamental del conductismo fue de tipo estratgico: en lugar de tratar de analizar la conciencia y los estados mentales, los investigadores podran hacer mayores progresos atendiendo a las acciones de hombre y mujeres y a los estados observables de los individuos y su entorno que es posible relacionar legalmente
con tales acciones. 16

Justo es aclarar que los desarrollos tericos que caracterizaban a la ciencia poltica estadounidense ya se encaminaban en esa misma direccin. como lo evidencian las obras de Lowell y Bentley.
Al publicar en 1908 Abbot Lawrence Lowell su gran obra The Gorernment fo Engla.nd, evidencia hasta qu punto se identifica el ethos liberal britnico con el estadounidense. Autor de una obra clsica sobre el gobierno ingls -cuyas caractersticas exitosas se reflejan para l en la experiencia estadounidense-, presidente en 1909 de la Asociacin Americana de Ciencia
Poltica creada en 1903, rector de la Universidad de Harvard por ms de
veinte aos, el peso institucional de la figura de Lowell en la conformacin
de las peculiaridades de la ciencia poltica estadounidense ser muy grande.
Eso har que muchos aos despus Charles Merriam lo defina como el "padrino intelectual del conductismo"17 .
El discurso de Lowell est orientado por la visin funcionalista, pluralista y cuantitivista con la que analiza el fenmeno poltico. Es el suyo un formalismo organicista, que le pem1ite observar el sistema poltico britnico
desde una perspectiva inspirada en las ciencias naturales. Un modelo organicista es el que le permite interpretar las razones de esta exitosa experiencia democrtica, que para l est sustentada en el equilibrio funcional que
se da en las prcticas gubernativas inglesas.
Para Lowell, este equilibrio se produce por el hecho de que ningn cuerpo poltico organizado posee una autoridad absoluta para expresar la voluntad popular. Este pluralismo los conduce a negociar obligadamente entre
1' G. C'. Homaru: "El conductismo y despus del conductismo", en A Giddens, J. 'l'urner y
otros: La teora soc;a/ hoy 1987). Ahanza, Mxico, 1991, pg. 81.
1 ' C. Merriam Pohhcal Sctence in the United $tates" en Confempora1)' Political Science. A
Survey of .\!ethod~. Rcs,arcf: and Teaching, UNESCO, Pars, 1950.

22

ellos, para poder concret:lr polticas J)bl::as. Por eso le ser muy grato a Lowell asociar la imagen del comercimte a la del poltico.
Un goberno es entonces, para l, el equivalente de un organismo, cuyas
partes accionan y reaccionan unas sobre otras. Por eso, para entender las leyes orgnicas de un orden politico pluralista es necesario examinarlo como
un todo. Slo as podrn descubrise las autnticas funciones de cada parte,
del mismo modo que su influencia sobre las dems partes y su relacin con
el equilibrio del organismo en su conjunto. Para Lowell, el gobierno ingls es
el ms notable que ha conocido el mundo, dado que su equilibrio -permanentemente renovado- es el producto de esa interdependencia fctica y no
slo del contrapeso normativo que establecen las instituciones polticas democrticas.
Esto lo lleva a oponerlo al gobierno francs y a oponer las costumbres al
norn1ativismo o, como lo hace ms contemporneamente Sartori al tratar el
mismo tema, la democracia emprica a la democracia racionalista. El sistema ingls funciona mediante una continua serie de readaptaciones que lo
hacen cada vez ms congruente consigo mismo, al ajustar cada una de sus
partes de una manera ms eficaz con las dems partes que lo constituyen.
Ello es el resultado de un largo proceso, paulatino y sin trastornos revolucionarios . Por eso ese gobierno, como todo organismo viviente, tiene deficiencias, pero ellas no interfieren en el eficiente funcionamiento del todo.
Para entender este fenmeno poltico de larga data, Lowell sostiene que
debe recurrirse a la psicologa, sustentando empricamente este anlisis con
la recoleccin estadstica de datos, para de este modo poder llegar a comprender los complejos fenmenos de reorientacin de la opinin pblica que
encauzan las polticas democrticas inglesas.
Tambin en 1908 aparece en los Estados Unidos otro valioso trabajo de
anlisis poltico: The Process of Government. La obra de Arthur Bentley es
abiertamente pragmtica, deja de lado tanto las conceptualizaciones formales del Estado, propias del derecho pblico, como la referencia a los condicionamientos contextuales que hace la historia. Le interesa, en cambio, tener
instrumentos metodolgicos dotados de la suficiente precisin de medicin
como para poder calcular y describir las presiones sociales sobre la poltica.
Y eso requiere, adems, unidades observables empricamente, razn por la
cual opta por la categora analtica de grupo. La complementa con otra categora definible funcionalmente, la de proceso, y articula a ambas a travs de
una tercera que da sentido a la interaccin entre esos grupos, la de inters.
Para Bentley, el grupo es indefinible de no observrselo en relacin a
otros grupos, slo tiene sentido en funcin de su actividad. A travs de esta
actividad los grupos se entrelazan en un sistema en el que interactan de
modo pluralista en defensa de sus intereses, presionndose unos a otros y
presionando al gobierno.

23

Desde esta perspectiva analtica, el proceso de gobierno se transforma


en el anlisis de las presiones ejercidas por los grupos sobre las instituciones
formales e informales de la poltica. Estas presiones dan lugar a un equilibrio permanentemente readaptado, que es consecuencia de ajustes transitorios entre las fuerzas en contraste. El valor de las instituciones tonsiste entonces en su eficacia para actuar como instrumentos representativos y resolutivos de esos intereses en contraste.
En Bentley se percibe, como en Lowell, el rechazo al formalismo racionalista de los juristas, del mismo modo que la reivindicacin de los procedimientos medotodolgicos tomados de las ciencias naturales, tales como el
diseo de modelos analticos y la recopilacin emprica de datos. Para ambos es la autorregulacin social, ms que las instituciones jurdicas, lo que
orienta la toma de decisiones polticas en las exitosas democracias anglosaJonas.
Con Charles Merriam se producir la transicin definitiva del razonamiento terico tradicional a la filosofia y mtodos conductistas. Al asumir
en 1926 como presidente de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica,
expresar en su discurso que el problema ms serio para el estudioso de la
poltica es la integracin de la ciencia social con los resultados obtenidos
por las ciencias naturales. El hilo conductor de la experiencia conductista
ser entonces la adopcin por parte de la ciencia poltica de la filosofa y
los mtodos de investigacin de las ciencias naturales, a los que asume como propios.
Hasta qu punto se generalizar su in1plementacin lo demuestra la
triunfal descripcin que Merriam hace del xito del conductismo en 1950, al
describir el estado de la cuestin en su comunidad cientfica. 18 La Direccin
del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Chicago, del que
son miembros Harold Lasswell, David Truman y Gabriel Almond, le ha permitido a Merriam definir y difundir exitosamente el conductismo. Las obras
de estos importantes autores marcan el surgimiento y el auge del conductismo: Merriam publica New Aspects ofPolitics en 1925; Lasswell, Politics: Who
gets What, When., How en 1936; Truman, The Governmen.tal Process. Poltica[ Interests and Public Opinion en 1951; Almond y Powell, Comparatiue Politics: A Developm.ental Approach en 1966.
Es en una nueva universidad, la de Chicago -en la que por esa misma
razn no existen antiguos y prestigiosos estudios que hagan de su perspectiva cientfica el principio orientador del conjunto de ciencias afines que en
ellas se estudian, como es el caso del Derecho en Harvard-, donde se da el
a.fianzanriento simultneo de la autonoma institucional y la profesionaliza,s C.

24

Merriam: op. cit.

cin de la ciencia poltica y la sociologa estadounidenses, en un contexto de


autntica interdisciplinariedad.
Pero sus caminos fueron contradictorios. Al hacerse conductista, la ciencia poltica de Chicago se identific con el paradigma funcionalista, vigente
en las ciencias sociales estadounidenses por el peso intelectual de la figura
de Parsons, dndole esta situacin una gran resonancia a su discurso cientfico. En cambio, la sociologa de Chicago, basada en el interaccionsmo simblico, sufri un rpido ostracismo acadmico al chocar con el paradigma
funcionalista, hasta desaparecer a mediados de los 40 el esplendor sociolgico de este centro de estudios.
2.3

LAS PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LA REVOLUCIN


CoNDUCTISTA

Por qu puede decirse que el conductismo constituy una revolucin


cientfica en la ciencia poltica a mediados del siglo? Robert Dahl, uno de los
grandes protagonistas de la misma, lo define con precisin:
Histricamente hablando, el mtodo conductsta fue un movimiento de protesta en
la ciencia poltica. Por su utilizacin partidista, en parte como una especie de epteto, trminos tales como comportanento poltico y mtodo conductsta llegaron a
quedar relacionados con un nmero de cientficos de la poltica, principalmente
americanos, que compartan un fuerte sentimiento de insatisfaccin por las realizaciones de la ciencia poltica convencional, principalmente en los terrenos histrico,
filosfico y descriptivo institucional, junto con la creencia de que deben existir o podran ser desarrollados, mtodos o procedimientos adicionales que pudieran aportar a la ciencia poltica proposiciones empricas y teoras de naturaleza sistemtica,
comprobadas por observaciones ms estrechas, ms directas y ms rigurosamente
controladas de los acontecimientos polticos.
Por lo menos, pues, aquellos que alguna vez fueron llamados conductistas (behavioristas o behavioralist) tenan una nota comn: el escepticismo ante los logros intelectuales nonnales de la ciencia poltica, la simpata hacia las "formas" cientficas
de investigacin y anlisis y el optimismo respecto de las posibilidades de mejorar
el estudio de la poltica. 19

Un canadiense que se doctora en la Universidad de Harvard transformndose luego en el gran terico del conductismo, David Easton, es quien en
1953 precisa el sentido que da el conductismo al estudio de la poltica. Easton destaca que el centro de atencin de la ciencia poltica se ha desplazado
del anlisis de las instituciones al de los individuos, cuyas motivaciones, per19 R. Dahl: "El mtodo conductista en la ciencia poltica (epitafio para tUl monumento erigido
a una protesta con xito)" ( 1961) en Revista de Estudios Polticos, N 134, Madrid, 1964, pg. 92.

25

Desde esta perspectiva analtica, el proceso de gobierno se transfomrn


en el anlisis de las presiones ejercidas por los grupos sobre }as instituciones
formales e informales de la poltica. Estas presiones dan lugar a un equilibrio permanentemente readaptado, que es consecuencia de ajustes transitorios entre las fuerzas en contraste. El valor de las instituciones consiste entonces en su eficacia para actuar como instrumentos representativos y resolutivos de esos intereses en contraste.
En Bentley se percibe, como en Lowell, el rechazo al formalismo racionalista de los juristas, del mismo modo que la reivindicacin de los procedimientos medotodolgicos tomados de las ciencias naturales, tales como el
diseo de modelos analticos y la recopilacin emprica de datos. Para ambos es la autorregulacin social, ms que las instituciones jurdicas, lo que
orienta la toma de decisiones polticas en las exitosas democracias anglosajonas.
Con Charles Merriam se producir la transicin definitiva del razonamiento terico tradicional a la filosofia y mtodos conductistas. Al asumir
en 1926 como presidente de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica,
expresar en su discurso que el problema ms serio para el estudioso de la
poltica es la integracin de la ciencia social con los resultados obtenidos
por las ciencias naturales. El hilo conductor de la experiencia conductista
ser entonces la adopcin por parte de la ciencia poltica de la filosofa y
los mtodos de investigacin de las ciencias naturales, a los que asume como propios.
Hasta qu punto se generalizar su in1plementacin lo demuestra la
triunfal descripcin que Merriam hace del xito del conductismo en 1950, al
describir el estado de la cuestin en su comunidad cientfica. 18 La Direccin
del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Chicago, del que
son miembros Harold Lasswell, David Truman y Gabriel Almond, le ha permitido a Merriam definir y difundir exitosamente el conductismo. Las obras
de estos importantes autores marcan el surgimiento y el auge del conductis~
mo: Merriam publica New Aspects of Poltics en 1925; Lasswell, Politics: Who
gets What, When, How en 1936; T:ruman, The Govemmental Process. Political Interests and Public Opinion en 1951; Almond y Powell, Comparative Politics: A Developmenta.l Approach en 1966.
Es en una nueva universidad, la de Chicago -en la que por esa misma
razn no existen antiguos y prestigiosos estudios que hagan de su perspectiva cientfica el principio orientador del conjunto de ciencias afines que en
ellas se estudian, como es el caso del Derecho en Harvard-, donde se da el
afianzanento simultneo de la autonoma institucional y la profesionalizau, C. Merriam: op. cit.

24

cin de la ciencia poltica y la sociologa estadounidenses, en un contexto de


autntica interdisciplinariedad.
Pero sus caminos fueron contradictorios. Al hacerse conductista, la ciencia poltica de Chicago se identific con el paradigma funcionalista, vigente
en las ciencias sociales estadounidenses por el peso intelectual de la figura
de Parsons, dndole esta situacin una gran resonancia a su discurso cientfico. En cambio, la sociologa de Chicago, basada en el interaccionismo simblico, sufri un rpido ostracismo acadmico al chocar con el paradigma
funcionalista, hasta desaparecer a mediados de los 40 el esplendor sociolgico de este centro de estudios.
2.3 LAS PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LA REVOLUCIN
CONDUCTISTA

Por qu puede decirse que el conductismo constituy una revolucin


cientfica en la ciencia poltica a mediados del siglo? Robert Dahl, uno de los
grandes protagonistas de la nsma, lo define con precisin:
Histricamente hablando, el mtodo conductista fue tID movimiento de protesta en
la ciencia poltica. Por su utilizacin partidista, en parte como una especie de epteto, trminos tales como comportamiento poltico y mtodo conductista llegaron a
quedar relacionados con un nmero de cientficos de la poltica, principalmente
americanos, que compartan un fuerte sentimiento de insatisfaccin por las realizaciones de la ciencia poltica convencional, principalmente en los terrenos histrico,
filosfico y descriptivo institucional, junto con la creencia de que deben existir o podran ser desarrollados, mtodos o procedimientos adicionales que pudieran aportar a la ciencia poltica proposiciones empricas y teoras de naturaleza sistemtica,
comprobadas por observaciones ms estrechas, ms directas y ms rigurosamente
controladas de los acontecimientos polticos.
Por lo menos, pues, aquellos que alguna vez fueron llamados conductistas (behavioristas o behavioralist) tenan una nota comn: el escepticismo ante los logros intelectuales normales de la ciencia poltica, la simpata hacia las "formas" cientficas
de investigacin y anlisis y el optimismo respecto de las posibilidades de mejorar
el estudio de la poltica. 19

Un canadiense que se doctora en la Universidad de Harvard transformndose luego en el gran terico del conductismo, David Easton, es quien en
1953 precisa el sentido que da el conductismo al estudio de la poltica. Eas~
ton destaca que el centro de atencin de la ciencia poltica se ha desplazado
del anlisis de las instituciones al de los individuos, cuyas motivaciones, per1' R. Dahl: "El mtodo conductista en la ciencia poltica (epitafio para un monumento erigido
a una protesta con xito)" ( 1961) eu Rei:ista de Es tu.dios Politicos, N 134, Madrid, 1964, pg. 92

25

sonalidactes o sentimientos observa, para poder de este modo investigar adecuadamente cmo estn relacionados y que influencia tienen en un proceso
poltico.~"
Para la ciencia poltica ello implica su distanciamiento de la tradicional
matriz jurdica, filosfica e histrica que hasta entonces la haba orientado.
El derecho pblico es dejado de lado, al considerarse que los comportamientos polticos de los individuos se originan slo parcialmente en las normas jurdicas. Al conductismo no le interesa el estudio de las instituciones y de las
estructuras jurdicas que las sustentan, estudio que hasta entonces haba caracterizado a la ciencia poltica; le atrae en cambio el anlisis de los procesos y mecanismos informales a travs de los cuales interactan poltican1ente los hombres.
La filosofia poltica tambin es soslayada, dado que es percibida como
prescriptiva. La ciencia poltica como ciencia emprica es para el conductismo una disciplina descriptiva, ajena por lo mismo a la prescripcin valorativa que, al trasladar los juicios de valor al anlisis de los hechos polticos, perjudica al conocinliento cientfico. Gravitan empero en el rechazo al discurso
filosfico los mismos valores que el conductismo pretenda disociar del estudio cientfico de la poltica. As lo hace notar Isaas Berlin al destacar, en un
trabajo de vasta repercusin, que en una sociedad exitosa -como lo era la
estadounidense en ese tiempo- no podan surgir discusiones serias sobre los
fines polticos de la misma o sobre los valores que la sustentaban; slo podan surgir debates empricos acerca de la mejor manera de alcanzar una
meta que era compartida por todos. Por eso, si bien el conductismo rechaza
el discurso filosfico por valorativo y por lo mismo ajeno a la ciencia, su discurso cientfico tambin es valorativo -slo que implcita y no ya explcitamente- al analizar el modelo poltico anglosajn. 21
El rechazo de la historia es, asimismo, casi total: los conductistas tienden a ver no las peculiaridades sino las uniformidades de los fenmenos singulares, para as poder pasar de la descripcin del fenmeno a su explicacin
y posterionnente a su predictibilidad. Del mismo modo, desconocen la b.istoricidad de los procesos polticos pues, como ya se ha dicho, desde sus inicios
el conductismo no rechaza la subjetividad, sin1plemente la ignora.
Abandonado el estudio de las instituciones, de las ideas que las sustentan y del marco histrico que les da sentido, el conductismo define como objeto de la ciencia poltica el estudio de la person.alidaa y la actividad poltica
2" D. Easton: The Political System. An lnquir)' in to the State of Political Scence, Alfred A.
Knop~ 1953.
21 l. Berln: La thorie politique existe-t-elle? en Revu.e Frani;aise de Sctence Politique, 1961,
pgs. 309-337.

26

del indiuiduo. Fiel a la tradicin de investigacin anglosajona, entiende que


lo social no es ms que la suma de sus partes individuales. Por eso el mayor
socilogo conductsta, George C. Homans, puede decir al respecto que lo que
identifica al conductismo es el indiuiduulismo metodolgico:
Aunque no le hayan dado ese nombre, creo que' la posicin del "mdividualismo metodolgico" es la que han sostenido durante siglos la mayor parte de quienes han
pensado sobre esta cuestin. John Stuart Mills, en su A System of Logic, ofrece una
buena formulacin, clara y bastante temprana de esta perspectivva: "Las leyes de
los fenmenos sociales no son ni pueden ser otra cosa que las leyes de las acciones
y pasiones de los seres humanos unidos en el estado social. Los hombres siguen
siendo hombres en un estado de sociedad; sus acciones y posiciones obedecen a las
leyes de la naturaleza humana individual. Cuando se renen, los hombres no se
convierten en otro tipo de sustancia con propiedades diferentes, igual que el oxgeno y el hidrgeno son distintos del agua ... Los seres humanos en sociedad no tienen
ms propiedades que las derivadas (y reductibles) a las leyes de la naturaleza del
hombre ndivdual. 22

Ello explica por qu para el conductismo la psicologa conductista cumple un rol preponderante en la reformulacin de la filosofia y los mtodos de
investigacin de la ciencia poltica. Si la relacin entre el estmulo y la respuesta es lo que permite a la psicologa conductsta explicar los comportamientos individuales, esa misma relacin ser utilizada por la ciencia poltica conductista para explicar los fenmenos polticos (llevndola por momentos a un reduccionismo psicolgico).
El anlisis poltico conductista recurre tambin a la sociologa, al entender que sta posee mtodos de investigacin cuantitativos tan rigurosamente cientficos como los de las ciencias naturales. De este modo hace suyas tcnicas de indagacin como la entrevista, la encuesta de opinin, el anlisis de
contenido del discurso poltico, apoyadas en sofisticadas tcnicas cuantitativas de medicin. Como consecuencia de esto, el conductismo redefine el mtodo de investigacin de la ciencia poltica. En muy poco tiempo, la proyeccin de estas tcnicas de investigacin sobre el campo de lo poltico provee
una acumulacin notable de datos a la disciplina. Sin embargo, la subestimacin del marco terico como medio de aproximacin al conocimiento emprico -que caracteriza al positivismo lgico- hace que muchas veces esos
cuantiosos datos no logren escapar a la trivialidad, como lo reconoce Dahl (el
hiperfactualismo es un pesado lastre que arrastra consigo el conductismo).
La otra gran contribucin cientfica que reinvindica el conductismo es la
economa, en particular la economa clsica. De ella hace suya su filosofa racionalista e individualista, y al hacerlo incorpora un modelo de relaciones de
tj

G. C. Homans: op. cit., pg. 92.

27

ntereses que le sirve para explicar los comportamientos polticos. S las unidades de anlisis son los individuos, dado que las instituciones han quedado
relegadas, como explicar de qu manera coordinan stos sus acciones polticas? El conductismo responde con el modelo del equilibrio, de la "mano invisible" que regula el mercado econmico.
La premisa subyacente es que el intercambio individual es racional y
conduce ineludiblemente al acuerdo, a un continuo reequilibrio poltico. Como en la econona clsica, estos individuos son personas que nteractan entre s buscando maximizar sus intereses, y para poder concretarlo recurren
a una cada vez mayor eficiencia. La interaccin poltica es entonces subinstitucional, pues no se basa en grandes principios nonnativos -discernidos
filosficamente e implementados jurdicamente- sino en las sanciones y recompensas que segn la perspectiva terica de la econona clsica orientan
la conducta ndividual.
Todo lo hasta aqu expuesto nos lleva a sintetizar los principios centrales del conductismo. El anlisis poltico conductista busca detectar las uniforn1idades existentes en los comportamientos polticos individuales, para
luego expresarlas en generalizaciones que permiten plantear teoras de valor explicativo y predictivo, en leyes de causalidad. Tanto esas generalizaciones como las teoras que surgen de ellas deben ser el producto de la observacin emprica de lo poltico y no de deducciones especulativas. Para garantizar la objetividad de esa observacin emprica, la misma debe ser verificada
mediante su confrontacin con la realidad. Este proceso cognoscitivo tiene
como consecuencia obligada la necesidad de la cuantificacin: el cientfico poltico debe recurrir a la medicin y cuantificacin de sus relevamientos de datos, para de esta manera acrecentar estadsticamente la precisin de las nvestigaciones y permitir la acumulacin del conocimiento.
Esta identificacin con el mtodo de investigacin de las ciencias naturales, que lo lleva a reivindicar la explicacin sustentada empricamente, hace que el conductismo sostenga que las valoraciones ticas deben ser ajenas
al anlisis poltico. Los juicios de valor deben ser dejados de lado en la nvestigacin cientfica; la verdad o falsedad de los enunciados polticos no forma
parte de esa investigacin; la explicacin del fenmeno poltico debe darse
entonces desde una neutralidad a.xiolgica, que escape por lo tanto a los
compromisos valorativos. Slo as, sustrayndola del debate ideolgico, la
ciencia poltica podr obtener un conocimiento que sea a la vez preciso y acumulativo. Por eso se pretende elimnar del anlisis cientfico de la poltica
sus contenidos normativos y metafsicos, aunque ello signifique mutilar su
discurso terico y su contenido tico. Al conductismo le interesa ms el promover la efz.cacia decsion.al que !ajusticia distributiva.
El conductismo sostiene la especificidad de la ciencia poltica como disciplina cientfica autnoma, pero a la vez reconoce la necesidad de integrar

28

sus conocimientos con los de las dems ciencias sociales, en una interdisciplin.ariedad que las beneficia a todas ellas.

Para esta perspectiva cientfica, la teora poltica tradicional no ha producido un conjunto acumulativo de conocimientos, al centrar su atencin en
temas metafsicos y normativos que proyectan modelos ideales de sociedad:
en el deber ser y no en el ser. Para el conductismo, este tipo de reflexin tica es ajeno a un proceso preciso y acumulativo de conocimientos y ha conducido por eso al estancamiento disciplinario de este tipo de estudios. Por eso
considera a la teora poltica tradicional incompatible con el mtodo cientfico, dado que plantea mundos ideales ms que proposiciones susceptibles de
verificacin emprica, y una ciencia se construye a travs de una acun1ulacin lenta, paulatina y fragmentaria de teoras avaladas por la corroboracin
emprica.
Este particular criterio hizo que el conductismo definiera a las teoras
polticas tradicionales como precientficas, como filosofa poltica, reservando el carcter de cientficas para sus propias teoras, de carcter similar a las
de las ciencias naturales. Esta actitud metodolgica, inspirada en el positivismo lgico, se impuso ampliamente, conduciendo en muchos casos al "empirismo ciego". Carentes los investigadores de un marco terico adecuado, se
observaban empricamente mltiples fenmenos polticos, pero sin encontrar el sentido que les daban los individuos que participaban en ellos.
Dahl percibe inteligentemente el problema estructural que afecta al conductismo:
La perspectiva cientfica en la ciencia poltica puede producir fcilmente una sumisin peligrosa y antifuncional: la sumisin y humildad del cientfico social que puede tener plena confianza en sus hallazgos sobre materias menores, pero que puede
tener dudas respecto de su capacidad para decir algo en abosluto sobre cuestiones
de mayor cuanta(. ..) parece claro que, a menos que el estudio de la poltica d lugar a, y sea guiado por, amplias y atrevidas teoras generales -aun cuando resultasen altamente vulnerables-, tal estudio quedara abocado al desastre definitivo
de la triviaJidad.23

Tambin gravita fuertemente en el rechazo a los desarrollos tericos


previos de la disciplina el hecho de que esa teoria poltica tradicional, esos
clsicos del pensamiento occidental, no ofrecan hiptesis operacionales para investigar los problemas especficos que se sucedan en el escenario poltico estadounidense. Y ste era el requisito obligado para poder acceder a los
cuantiosos subsidios gubernamentales y empresariales otorgados a los programas de investigacin que fueran aplicables a la solucin instrumental de
23

R. Dahl: op. cit., pg. 104.

29

los problemas polticos que afectaban a los Estados Unidos en la posguerra.


La expectativa de una exitosa insercin en la sociedad que distingue al
conductismo se evidencia hasta en la eleccin del nombre que define a esta
perspectiva cientfica. Como lo describe Easton 24 , la expresin "ciencias sociales" despertaba grandes prevenciones en el contexto de la guerra fria.
Tanto para el Congreso como para las fundaciones empresariales, estaba
asociada a los contenidos ideolgicos del socialismo. Por eso, con criterio realista, para poder preservar e incrementar las fuentes de financiamiento de
sus investigaciones y de sus centros de estudios, sus seguidores rebautizaron a las ciencias sociales como behavior sciences, ciencias de la conducta.
De esta manera lograron superar las prevenciones ideolgicas que despertaba el nombre anterior de estas disciplinas cientficas, al lograr identificarlas con la corriente de pensamiento pragmtico que singulariza a la cultura estadounidense. El conductismo pas a definir, no slo metodolgicamente sino asimismo filosficamente, el anlisis poltico. La ciencia poltica
se defini normativamente a s misma como un saber para aplicar, til para
orientar las reformas polticas que haba provocado el New Deal. De este modo, ms que la observacin emprica, fue un elemento subjetivo, la eleccin
estratgica de un determinado patrn de investigacin, lo que defini el paradigma conductista.
2.4 LA HEGEMONA DEL CONDUCTISMO A MEDIADOS DEL SIGLO XX

El conductismo arraiga evidentemente en la tradicin de investigacin


anglosajona, particularmente en la estadounidense, de la que hace suyos el
pragmatismo y la sacralizacin de la ciencia, y desde all se difunde exitosamente por el resto del mundo. En ello inciden diversas causas. La primera
es la notoria supremaca alcanzada por las universidades y centros de investigacin estadounidenses en la ltima posguerra. Esta circunstancia hizo
que gran parte de los politlogos graduados en Europa en esos aos realizaran en esas universidades sus estudios de posgrado, y al hacerlo incorporaran a su background el discurso conductista, trasladndolo luego a los mbitos universitarios de sus pases de origen (con las caractersticas de un discurso inicitico).
A ello debe sumrse el hecho de que, por la cantidad y calidad de sus
miembros, la ciencia poltica estadounidense pas a ser hegemnica en el
mundo. A tal punto que, cuando Gabriel Almond asume en 1966 la presiden-

24

30

D. Easton: Esquema para el ancilisis politico ( 1965). Amorrortu, B\1enos Aires, 1979, pg. 31.

cia de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, proclama exultantemente que la ciencia poltica es una disciplina estadounidense. 26 Ambas circuns
tancias hicieron que la mayoria de la bibliografia que orientaba el desarrollo de la ciencia poltica estuviera escrita en ingls, del mismo modo que las
ponencias que se presentaban en los congresos internacionales, foros en los
que se discuta el estado de la cuestin en la disciplina.
El ingls se transform en una lengua franca, tal cual lo haba sido el latn para las universidades medievales, facilitando de ese modo una gil comunicacin entre los integrantes de la comunidad cientfica. Esto facilit
aun ms la difusin exitosa del conductismo, cuya filosoffay mtodos de in
vestigacin pasaron a predominar en el mundo, descartndose como pre
cientfico todo aquello que no coincida con los cnones conductistas.
Con. la perspectiva histrica que nos da el tiempo transcurrido, hoy resulta evidente que, ms all de sus claroscuros, el conductismo ha transformado a la ciencia poltica. Ha definido la especificidad de la disciplina, poniendo distancia con el derecho pblico, la filosofia poltica y la historia, a la
vez que ha reconocido la necesidad de una :interdisciplinariedad integradora
con las dems ciencias sociales. Al hacerlo, ha redefinido el objeto y las tcnicas de investigacin que durante siglos haban caracterizado a la disciplina. Esta delimitacin contempornea del campo de estudios de la ciencia poltica constituye por cierto uno de los grandes logros del conductismo.
Sin embargo, hoy en da es crecientemente reconocida la necesidad de
recuperar las perspectivas jurdicas, filosficas e histricas, para as enriquecer el discurso cientfico del conducti.smo. Si bien este ltimo ha dejado
de lado el normativismo, existe la creciente demanda de recuperar el anlisis institucional-para el estudio de la poltica. Resulta suman1ente claro que
la sola observacin del comportamiento de los individuos y los grupos de inters no pennite una explicacin exhaustiva de los complejos problemas polticos de nuestro tiempo.
Asimismo, su reinvindicacin de la observacin emprica, del uso de mtodos cuantitativos de investigacin, ha dado un saludable rigor cientfico a
la disciplina, imponiendo una mayor objetividad al anlisis poltico a la vez
que aportando al mismo un formidable banco de datos. Esto ha redundado
en un reconocimiento social cada vez mayor de la importancia que tiene la
ciencia poltica para los procesos polticos democrticos, tanto en lo referente al anlisis de los comportamientos electorales como en lo atinente al diseo de polticas pblicas.
Pero lo que no ha podido imponer el conductismo es la conviccin de la
:i,s G. A. Almond, ''Political Theory and Political Science" en American Political Science Reuiew,
60 (1966) pgs. 869-879.

31

existencia de un nico mtodo de investigacin, el de las ciencias naturales.


Si bien la mayora de los cultores de la ciencia poltica estadounidense siguen adhiriendo al inductivismo, los ms refinados de ellos han hecho suyo
el discurso metodolgico de Karl Popper, que toma distancia del inductivismo del positivismo lgico. En Europa se ha ido ms all: frente al positivismo del conductismo, ha surgido una fuerte corriente impugnadora, la hermenutica filosfica, producto de otra tradicin de investigacin.
2.5 LAS INCONGRUENCIAS EPISTEMOLGICAS DEL PARADIGMA

El bagaje conceptual que le provee la economa clsica permite al conductisrno dar sentido a la interaccin individual que desde esta perspectiva
caracteriza a la accin poltica. Le da una teora de la accin, que por cierto
ser muy bien aprovechada por los sucesivos desarrollos conductistas. Su
consecuencia tica es muy seria: en lo sucesivo el concepto de eficiencia pol~
tica desplaza por completo al de justicia, que a lo largo de siglos ha orientado al anlisis poltico, al entender el conductismo que este ltimo concepto
es prescriptivo y, por lo tanto, su anlisis corresponde a la filosofia poltica,
no a la ciencia poltica. El equilibrio entre sus componentes, no la equidad
social, es el objetivo de un orden poltico.
Sheldon Wolin interpreta bien el trasfondo de esta situacin.
Ya en 1960 escriba:
La primaca de la accin econmica, as como la tendencia de los liberales a tratar
los fenmenos econmicos como idnticos y coextensos con los fenmenos sociales,
fue sumamente alentada por los mtodos supuestos empleados por los economistas
clsicos del siglo XVIII ...
Al reducir la vida social a trminos econmicos, los economistas se encaminaron hacia una teora de la accin que tena vastas repercusiones para la actividad y la teora polticas ...
Lo verdaderamente radical del liberalismo fue su concepcin de la sociedad oomo
una red de actividades llevadas a cabo por actores que ignoraban todo principio de
autoridad. La sociedad representaba no slo un orden espontneo y autoadaptado,
sino una condicin no alterada por la presencia de la autoridad.
Se int.erpret que estas cualidades de la accin social -ausencia de autoridad, espontaneidad y tendencia a la autoadaptacin- significaban que la accin social careca
del elemento caracterstico de la accin poltica: la necesidad de recurrir al poder...
La antigua tarea de distribuir bienes de acuerdo con cierta norma de justicia fue
transferida de la esfera pblica y asignada al criterio impersonal del mecanismo de
mercado. ,.'26

26 S. S. Wolin: Poltica)' Perspectiva. Continuidad y cambio en el pensamiento pol1t:ro o<:!::der.tal (1960), Amorrortu, Buenos Aires, 1970, pg. 323.

32

Es decir que tambin el conductismo es prescriptivo, pues si bien sostiene la necesidad de encuadrar sus investigaciones en la filosofia y mtodo de
las ciencias naturales, se nutre filosficamente en una teora de la accin que
le provee la econona, sustentada en valores (los que brinda la tradicin de
investigacin anglosajona) que esperan de mecanismos similares a los del
mercado la obtencin del equilibrio poltico. No es de asombrarse entonces
que los desarrollos tericos del conductisrno desemboquen finalmente en las
teoras econmicas de la poltica.
Sin embargo, pese a las fuertes impugnaciones recibidas, el conductismo sigue teniendo una amplia vigencia en la ciencia poltica. Aunque Dahl
estimaba en 1961 que, al constituir una revolucin cientfica exitosa, el
conductismo haba llegado a su fin, siendo por lo mismo la primera vctima de su xito27 , eso no sceder .. El conduetismo no desaparece sino que
se transforma a medida que recorre .diversas fases, como lo seala Anthony
H. Birch.28
Su primera fase, entre los aos .20 y 50, se ha distinguido por la implementacin de mtodos de investigacin cuantitativos al anlisis de la conducta individual en situaciones polticas. La segunda fase, se caracteriza por el
intento de reemplaza.J.' al Estado y a las instituciones como sujetos centrales
del anlisis poltico, recurriendo para ello a teoras sistmicas de la poltica
(tiles como armazones conceptuales que sirven para explicar la circularidad de los proceso~ polticos). La tercera fase est orientada al diseo y uso
de modelos econmicos que describan al individuo como un actor racional de
la poltica, propsito admirablemente cumplido por la teora de la eleccin

racional.
3 Las teoras sistmicas de la poltica y la metamorfosis
del conductismo
3.1 Sus ORGENES INTERDISCIPLINARIOS
El conductismo se haba caracterizado inicialmente por su adhesin
incondicional a la observacin emprica como fuente del conocimiento
cientfico de la poltica Y, al hacerlo, su inductivismo haba postergado
completamente a la teora, circunstancia que muchas veces lo haba hecho
27

R. Dahl: op. cit.

2~

A. H. Birch: The Concepts and Theories of Modern Democrocies, Routledge, Londres y


Nueva York, 1993, pg. 220.

33

- --..:=========-=====-======----- =--

caer en el empirismo ciego. Por eso muchos de sus opositores sealaban


que no slo era cuestin de observar sino de saber observar. exigencia que
requera un marco terico adecuado. Para obtenerlo, el conductismo recurri a las teoras sistmicas de la poltica, de un altsimo nivel de abstraccin terica.
Como lo destaca Giuliano Urbanit!I, las teoras sistncas de la poltica
se originan en diversos aportes cientficos, todos ellos muy influyentes en la
ciencia estadounidense de mediados de este siglo. La teora de los sistemlls
generales surge en la biologa, siendo su gran expositor en los aos 20 el alemn Von Bertalanffy, para difundirse luego en la psicologa estadounidense
en los aos 5030 . Su mayor expectativa es la unificacin de la ciencia y el anlisis cientfico. Siendo ste el objetivo que tambin orienta al conductismo, no
es de extraarse que el mismo le dispense una calurosa acogida, particularmente a su concepto de isomorfismo :n, que es el que permitira la concrecin
de la unidad de la ciencia, de una nica filosofia y metodologa de la investigacin.
Las teoras sistmicas de la poltica reciben asimismo el aporte de la teora estructuralfuncionalista, hegemnica en la sociologa estadounidense de
los 50 ante el grado de aceptacin que tiene el discurso de su gran expositor:
Talcott Parsons;12 . Aunque el concepto de sistema social de Parsons difiere
del concepto de sistema poltico, al ser totalizante, ambas conceptualizaciones convergen al definir funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la poltica (particularmente en la obra de Almond).
En esos mismos aos tienen gran repercusin las nuevas teoras cibernticas, por la potencialidad explicativa que poseen, en particular las ex2~ G. Urbani: "La teora del sistema poltico: prospettive" en A. Panebianco (comp.): L'an.alisi
della poltica. Tradizion.i di ricerca, modelli, teorie, Il Mulino, Bologna, 1989, pgs. 89-102
1
~ L. von Bertalan.fy. 'An Outline of General System Theory'' en Britsh Journal for the Phlosophy of Scien.ce, vol. 1, mayo de 1950-febrero de 1951, pgs. 134-165. Para este importante autor, todos los sistemas se caracterizan -isomrfi.camente-- por la misma interaccin dinmica de
sus partes; por eso, aunque su obra tard un cuarto de siglo en acceder al mundo de habla inglesa,
obtuvo una amplia recepcin en el mismo.
" 1 O. R. Young (Sistemas de Ciencia Poltica [1968], Fondo de Cultura Econllllca, Mxico,
1972} es qten define con claridad el concepto de isomorfismo: "Los creadores de la teora de los sistemas generales adujeron que muchas disciplinas deben ocuparse a un nivel bsico de sistemas de
una clase u otra, y que debe haber cierto pensamiento fundamental muy abstracto que oriente los
conceptos relevantes para los sistemas de todas las clases. Esta idea llev a su vez a la elaboracin
de los conceptos del isomorfismo (. ..) la idea central es que los sistemas que difieren por su tamaiio,
escala de tiempo y sustancia especfica, se pueden asemejar grande.mente en ciertas estntchi.ras y
procesos bsicos t ... ) Desde el punto de vista de la teora de los sistemas generales, los isomorfismos
ms importantes sou correspondencias funcionales (ms que estructurales) entre los sistemas. o similitudes fuudamentales de los principios o procesos que gobiernan los s1st.emas", pg 4u.
~2 T. Parsons: -El Sistema Social- (1951) en Revista de Occidente, Madnd, 1966 .

34

puestas por Norbert Wiener;" Ellas proveern de su lenguaje -y de su lgica- a las teoras sistmicas de la poltica. Easton sostiene que la ms importante innovacin cientfica de la poca es el concepto de feedback.
Finalmente, otro gran aporte es el que le brinda la economa clsica, permanente inspiradora del anlisis poltico estadounidense. Las teoras sistmicas de la poltica tornan de ella conceptos claves como los de equilibrio, demanda y oferta.

3 .2

LAS RAZONES DEL XITO DE LAS TEORAS SISTMICAS

Las teoras sistmicas de la poltica son diseadas en los Estados Unidos en los aos 50 y 60 por destacadas figuras de la ciencia poltica, particulannente David Easton y Gabriel AlmondJ4 . Constituyen uno de los mayores
esfuerzos realizados para proveer a la ciencia poltica conductista de una teora general en la que pudieran subsumirse los cuantiosos hallazgos empricos que se estaban produciendo en la disciplina. Su expectativa es, entonces,
darle a esta ltima un lenguaje unificado, un referente terico comn, para
as guiar los estudios empricos de la poltica. Sirven, pues, para proveer un
armazn conceptual al conductismo y, como consecuencia de ello, la ciencia
poltica pasa a ser orientada por las teoras sistmicas de la poltica, contribuyendo la rpida difusin de las mismas al afianzamiento de esa perspectiva cientfica.
Esas teoras coinciden con el momento de mayor influencia de la ciencia
poltica estadounidense en la disciplina; su declinacin se da simultneamente con la recuperacin de la autonoma intelectual y de la identidad distintiva que logra la ciencia poltica europea.
Es indudable que el gran xito que tiene el concepto de sistema poltico en la disciplina, hasta llegar a constituirse en el paradigma vigente
-como lo destaca Almond al ser elegido como presidente de la Asociacin
Americana de Ciencia Poltica en 1966-, est estrechamente asociado al
predominio avasallante del conductismo en esos aos. Sin embargo, en la
dcada siguiente decae rpidamente, como lo evidencia el hecho de que el
concepto de sistema poltico no es analizado en el primer Manual de cien-

" N. Wiener: Cybernetics, or control and communication in the animal and the machine
(1948), The l\.IIT Press and John Wiley & Sons, Nueva York y Londres, 1961, y The Human Use of
Human Beings, Cybernetics and Society (1950), Dscus Books, Nueva York, 1969.
:iJ D. Easton: The Political Systcm. An lnquiry into the Unites States of Political Science, Alfred A. Knopf, N11eva York. 1953, G. A Almond: 1ntroduction: A Functional Approach to Comparative Politics~ en The Politics ofthe Deueloping A.reas, G. A Ahnond y J. S. Coleman eds.), Princeton University Press, 1966.
35

cia poltica estadounidense, el de Greenstein y Polsby, cuando es editado


en 1975.
A qu se debe entonces su vertiginoso xito anterior? Su xito en los
aos 60 no slo es el resultado de una fuerte demanda que expresa el conductismo, la necesidad de contar con teoras generales de la poltica; se trata, adems, de dar una identidad terica. a la ciencia poltica, para as diferenciarla de las conceptualizaciones del derecho pblico, la filosofia poltica
y la historia. Es por otra parte evidente que la exigencia de una teora general de la poltica pertenece a la tradicin del pensamiento poltico de la que
ya se ha hablado, y ni siquiera un movimiento reivindicatorio de los estudios
empricos de la poltica puede sustraerse a ella.
Su masiva aceptacin inicial se explica asimismo por el hecho de que un
importante objetivo del conductismo es la individualizacin de una unidad
de anlisis que, como expresa Easton, permite la comprensin de la conduc~
ta humana en sus expresiones polticas. Y el concepto de sistema poltico es
el que le permite soslayar la utilizacin del concepto de Estado, de claras reminiscencias jurdicas, como unidad de anlisis de la poltica. Los individuos
protagonizan los procesos de gobierno en el sistema poltico, diseado por
primera vez por Easton en 195335
Los tericos que ms repercusin tienen en la difusin del concepto de sistema poltico -Easton, Almond36 y Dahl37- coinciden en definirlo como un
conjunto de interrelaciones que penniten explicar al fenmeno poltico. La comunidad cientfica hace suyas a esas premisas tericas, ante el hecho de que
las mismas son fcilmente identificables con el conductismo, dado que el esquema conductista de estmulo-respuesta encuentra una muy amplia aplicacin en
el estudio de la persistencia y adaptacin de los sistemas, tras recibir los mismos los estmulos provenientes del ambiente exterior y responder a ellos.

3 .3

PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LA TEORA SISTMICA


DE EASTON

Easton es el nico de los tericos citados que se decide a ir ms all del


concepto de sistema poltico como unidad central de anlisis en la ciencia poltica, al intentar construir una teora general de la poltica. Se lo podra con:i., D. Easton: The Poltica! System. An Inquir:) int,o the State of Political Science, AJfred A.
Knopf, Nueva York, 1953.
:IB G. A. Almond: "Introduction: A Functional Approach of Compa:rative Politics" en The Politics ofthe DevelopingAreas, G. A. Ahnond y J. S. Coleman (eds.), Princeton University Press, 1966.
~. R Dahl: Anlisis poltico actual (1963), El'DEB.A, Buenos Aires, 1983.

36

siderar el Talcott Parsons de la ciencia poltica: por su intencin de desarrollar, como ste, una teora general que sirviera de armazn conceptual a los
estudios empricos en su disciplina, y porque es asimismo notorio que, tambin como a Parsons, le preocupa analizar el equilibrio de los sistemas en un
mundo en permanente cambio.
La bsqueda de esa teora general lleva a Easton a estudiar cules son
los desarrollos fundamentales que caracterizan los procesos polticos. Cmo
hacen para persistir en un mundo en continuo cambio? La idea fuerza en la
que se apoya es que los sistemas polticos persisten a travs del cambio mediante un equilibrio dinmico: el feedback.
Easton es muy claro al respecto:
En la vida poltica, como en otros sistemas sociales, el feedback puede ser mostrado
como fundamental tanto para la regulacin del error, esto es, para mantener al sistema apuntando en una direccin establecida -preservacin del statu quo-, como
para una redireccin intencional, esto es, para apartarse en busca de nuevas metas
para conquistar. 38

Al publicar en 1953 The Political System, Easton estudia el desarrollo


que ha tenido hasta entonces la ciencia poltica, realizando a la vez su primer intento de disear una abstraccin terica que sirva de teora general a
la misma. Le preocupa combinar el concepto de equilibrio y el de sistema en
la ciencia poltica y definir conceptualmente a esta ltima (tomando distancia con el derecho). Esto lo lleva a definir como poltica a "la asignacin autoritativa de valores", que es el resultado de una interaccin sistmica, marginando conceptos como E,tado, institucin o ley.
En 1965 Easton publica dos libros casi simultneamente. En el primero, Esquema para el anlisis poltco, desarrolla la estructura conceptual
de un esquema analtico que permita el estudio sistmico de la poltica. En
el otro, A System Analysis of Poltica[ Lfe, ampla los detalles de su esquema conceptual. Le preocupa analizar la vida poltica como sistema de conducta, y para hacerlo termina por construir de manera analtica una abstraccin: el sistema poltico (que nada tiene que ver con los sistemas naturales).
El diseo del mismo utiliza como unidad bsica del anlisis la interaccin existente entre el sistema poltico y su ambiente social. El concepto de
sistema poltico abarca entonces el conjunto de interacciones que el investigador considera interesante estudiar, no la totalidad de las que se dan en la
poltica. As lo expresa Easton:
1
' D. Easton: A Syst.ems Analysis of Political Life (1965), John Wiley & Sons, Londres, Sidney,
1967, pg. 343.

37

Re.~,.1 v,uemu" el concepto ele 'sistema pulticoM o los mies e mtt'r~c:c1one.,; pan1 J:,:;
a.,;igwwione:; rdenu1t~~ nna lns n;;ignt:ici<>neg imperntiw,.-; de uno suc:tl'flnd en !;ll
wnjunto.:t

Aquello que distingue a las interacciones polticas de las dems interacciones sociales es el hecho de estar diiigiclas a concretar la asignacin autoritativa ele valores en la sociedad (autoritativa porque los actores afectados
por ellas consideran obligatorias esas decisiones). El concepto de sistema poltico es atribuible entonces a aquellas interacciones que son cruciales para
esa asignacin.
Para Easton, los tres componentes del esquema analtico, de la abstraccin terica que constituye el sistema poltico, son la comunidad poltica, el
rgimen y la autoridad. La comunidad poltica es un grupo de personas vinculadas por una divisin poltica del trabajo. El rgimen es el conjunto de
condicionamientos que tienen las interacciones polticas, y est compuesto
por valores, normas y estructuras de autoridad. Los valores son, a la vez que
principios orientadores de la accin, objetivos a alcanzar, y tienen que ver
con aquello que puede ser admitido en la poltica cotidiana sin agredir los
sentimientos de importantes sectores de la comunidad. Las normas explicitan qu procedimientos son aceptables en la trnnsfom1acin y ejecucin de
las demandas. Las estructuras de autoridad se refieren a los modelos fonnales e infom1ales con los que el poder es organizado y distribuido. La autoridad la constituyen quienes ocupan roles activos en la poltica y estn comprometidos en la gestin diaria del sistema poltico.
Cmo se produce la interaccin poltica? Al sistema poltico le llegan como inputs, como demandas y apoyos. Las demandas provenientes del ambiente social estn basadas en las necesidades que se originan en la opinin
pblica, expectativas de vida, motivaciones ideolgicas, intereses, etc. Convertidas las necesidades en demandas expresas, stas se trasladan del ambiente social al sistema poltico, responsable de la agregacin y articulacin
de esas demandas. Son las funciones que cumple la black box, que acta como el filtro del sistema, a travs de mecanismos de reduccin y seleccin de
demandas.
Es ste un aspecto muy importante del desarrollo terico de Easton,
dado que demuestra la autonoma que atribuye al sistema poltico, tomando as distancia con el modelo sociolgico funcionalsta (al que tanto.le debe). La poltica no constituye un fenmeno espontneo, meramente hom.osttico; existen responsables polticos de la toma de decisiones. Es la inte~- D. Eastou- Esquenw para el a11lisi.~ politic() 119G5!. Amorro1tu. Bueuos Aire:.. 1969, pg. 88

38

raccin entre las partes lo que da sentido al sistema poltico de Easton, no


el sistema lo que da sentido a las partes como ocurre en el sistema social
de Parsons. El esquema conceptual de Easton pone distancia con el organicismo funcionalista 411 .
Quines son responsables del filtro de la demanda? Aquellos que ocupan determinados roles, sean individuos o grupos, constituyen los elementos
estructurales que estn en condiciones de orientar los contenidos del proceso poltico (y de las normas culturales que estn asociadas a ellos). El apoyo,
al menos de los miembros relevantes del sistema poltico, es entonces indispensable para transformar las demandas en outputs, en decisiones (o para
mantener decisiones ya tomadas). La principal distincin que hace Easton
es entre apoyo difuso -que expresa confianza en la legitimidad del rgimen
y de la autoridad- y apoyo especfico, que es el resultado de decisiones tomadas por la autoridad que han dado una respuesta satisfactoria a los inputs previos, dado que existe un permanente fl.ujo de intercan1bio de inputs
y outputs.
Por eso Easton toma un concepto de la ciberntica, el de feedback o retroalin1entacin de la informacin, para explicar cmo un proceso poltico
tiene la posibilidad de controlar y as regular los disturbios producidos en el
sistema. Las partes que constituyen el circuito de retroalimentacin son: a)
los estmulos producidos por los outputs de los gobernantes entre los ciudadanos; b) las respuestas-reacciones de los mismos; c) la comunicacin a los
gobernantes de las informaciones relativas a aquellas respuestas, y d) las
nuevas y distintas decisiones tomadas por los gobernantes como respuesta a
la reaccin de los ciudadanos. Resumiendo, se trata de una autntica reorientacin de metas tras el intercambio producido entre el ambiente social y
el sistema poltico, siendo ella la que permite la concrecin de un equilibrio
dinmico.
As Easton ha definido a la poltica como el proceso circular de asignacin autoritativa de valores a una sociedad, siendo una eficaz circularidad la
0
~ Pese a su deuda intelectual con Parsons, Easton pone distancias: "El hecho de que en la
idea de persistenca pueda estar incluida la idea de cambio, vuelve indispensable diferenciar este
concepto del de mantenimiento de sistemas. :Mi anlisis no est encaminado a investigar de manera exclusiva o primordial este problema. Una cosa es preguntar por las condiciones mediante las
cuales un sistema es capa;z de mantenerse, y otra totalmente diferente tratar de averiguar las condiciones de la persistencia
"El mantenimiento se pondera con la idea de salvar la pauta de relaciones existentes, y dirige la atencin hacia su conservacin. La persistencia revela la importancia de considerar, no cualquier estn1ct1.1ra o pauta particular, sino los procesos vitales mismos de un sistema. En este sentido, mi sistema puede persistir aunque cambie continua y radicalmente todo lo asociado a l. La nocin de persstencia va mucho ms all de la ele mantenimiento; se orienta a investigar tanto el
cambio como la estabilidad, pues ambos se pueden mterpretar como sohiciones alternativas para
enfrentar la tensin". en "Esquema ...", op. ct., pg. 127.

39

que da funcionalidad al cambio poltico. De no producirse esto ltimo, se dara la sobrecarga del sistema poltico, entendindose por ello las exigencias
cuantitativas o cualitativas sobre las capacidades de un sistema poltico que
el mismo no puede satisfacer en el tiempo disponible. Su consecuencia es la
ngobernabilidad poltica.
La persistencia del sistema se da entonces por la capacidad del mismo
para reorientar eficazmente la asignacin autoritativa de valores entre los
miembros de una comunidad poltica. Ello le permite preservar su equilibrio,
entendido como el estado de reposo que se produce como consecuencia de la
interaccin de fuerzas opuestas que se contrarrestan. Es en la nocin de
feedback donde est, entonces, mejor representada la receptividad de los sistemas polticos abiertos --democrticos- a la demanda social, siendo su resultado la persistencia a travs del cambio (el colapso sovitico parece ejemplificar adecuadamente el fenmeno contrario).
3.4

LAS DEBILIDADES CONCEPTUALES DE LA TEORfA SISTMICA


DE EASTON

Su terminologa, tomada de la ciberntica, da a la ciencia poltica una


nueva g:amtica. Pretende as poner distancia con las-antiguas conceptualizacione. provenientes del derecho pblico y la filosofia poltica. Pero el costo es alto: 1)or momentos lo diagramtico diluye a lo real en el estudio de los
procesos polticos.
Asimismo, si bien se reconoce el mrito que tiene Easton al destacar la
circularidad de los procesos polticos, una crtica muy comn a su esquema
analtico es que en la elaboracin del mismo da mucha mayor trascendencia
a los inputs (como demanda y apoyo) provenientes del ambiente social que a
los outputs, las decisiones polticas tomadas por el sistema poltico. Transforma as a los primeros en la fuerza motriz que reequilibra el sistema, y al hacerlo de este modo tan exclusivo -y excluyente- disminuye la comprensin
de los procesos de cambio. Ocurre que, como es caracterstico en el conductismo y en la tradicin de investigacin anglosajona, centra la clave de la poltica en la autorregulacin social, disminuyendo el papel que les ha tocado
cumplir al gobierno y dems instituciones polticas en los procesos de cambio, menospreciando la circunstancia de que tambin son iniciadores de los
hechos polticos.
El New Deal que desde el Estado puso en prctica en los Estados Unidos Roosevelt a comienzos de los aos 30, y que despus de sus cuatro elecciones presidenciales se proyect hasta avanzados los 70, constituye un dato emprico que contradice esta estructura terica acentuadamente inputista que disea Easton.

40

Es que, como l mismo lo declara en 196541 , la funcin-de una teora general es guiar la investigacin emprica, incorporando aquello que ya ha sido descubierto y sugiriendo a la vez nuevas investigaciones. Y esto lo hace
desde la perspectiva cientfica -e ideolgica- del conductismo. Por eso es
oportuno recordar con Wolin la peculiaridad existente en las teoras generales de la poltica: constituir a la vez que paradigmas cientficos paradigmas
polticos42 La teora sistmica de la poltica, pese a su alto nivel de abstraccin conceptual, no logra escapar a esa tradicin, al soslayar la in1portancia
de los gobiernos en las iniciativas tendientes a lograr el cambio poltico.
Esas debilidades tericas hacen q_ue desde los 80 su expectativa de constituir una teora general de la poltica haya quedado totalmente abandonada, resurgiendo el concepto de Estado como unidad central del anlisis de la
poltica. Subsiste, en cambio, el uso del concepto de sistema poltico como enfoque terico, til por lo mismo para conectar distintas tradiciones de investigacin, pero sin pretender ya uniformar su discurso con el conductista. Por
eso es que pueden utilizarlo destacados politlogos tan diferenciados ideol
gicamente como Sartori, Huntington y Offe.
Se da la continuidad de la percepcin sistmica de los procesos polticos
a la vez que se agot~ sus _premisas epistemolgicas. 43

4 La ltima fase del conductismo: las teoras econmicas


de la poltica
4.1 Su XITO EN LA TRADICIN
DE JNV:ESTIGACIN ANGLOSAJONA

Simultneamente con el desarrollo y agotamiento de las teoras sistmicas, se produce el surgimiento de teorias econmicas d~ !a .m>lJ~i~~r. Poco tardarn en constituirse en el principal filn terico de la ciencia poltica, identificando una tercera fase del conductismo. Ser esta fase la qe tendr mayor gravitacin ideolgica sobre el escenario poltico estadounidense. En su
caso puede decirse que se trata de una autntica profeca autocumplida, dado que sus postulados cientficos, difundidos profusamente desde mediados
de ls aos 50, son asumidos finalmente como propios por el programa y la
praxis poltica neoconservadora en los aos 80, ante el grado' de repercusin
41

D. Easton: Esquema ... , op. cit.


S. S. Wolin: Paradgms an.d Political Theories, op. cit.
0 L. Morlino; "Epitaffio per un aproccio di successo; il sistema politico~ en A. Panebianco
(comp.): I:Analisi di!lla potitica .._., op. cit., pgs. 71-87.
42

41

que han alcanzado en una sociedad abrumada por la crisis fiscal del Estado
keynesiano.
Esas teoras son el resultado del nuevo marco de significado de lo poltico que se ha ido concretando a lo largo del exitoso desarrollo socioeconmico
que caracteriza al keynesianismo. El mismo ha repercutido fuertemente sobre los partidos y sindicatos reivindicativos, desmovilizndolos a medida que
se iban satisfaciendo las demandas sociales que ellos expresaban. Sumado
ello a una creciente complejidad social, han tenido como consecuencia poltica una cada vez mayor desestructuracin de la sociedad.
Lo sintetiza Klauss Offe:
Cuando T. H. Marshall teoriz acerca de la inherente tendencia de las democracias
parlamentarias en transformarse a s mismas en fuertes Estados benefactores( ... )
dio por supuesta la existencia de importantes organizaciones corporativas y de clase del trabajo, autoconscientes y bien organizadas, que utilizaran el voto como estrategia de las reformas sociales y de polticas sociales expansivas. Sin embargo,
desde mediados de los 70 asistimos a una completa y rpida descomposicin o desestructuracin de esas corporaciones. Hay muchos indicadores que sealan que las
preferencias polticas y las orientaciones de crecientes segmentos del electorado son
un reflejo de este proceso de fragmentacin, pluralizacin y, finalmente, individualizacin de las condiciones socioeconmicas y de la determinacin de los intereses.
La votacin orientada por los problemas y no por los partidos; la creciente significacin del nivel de fbrica sobre la regulacin sectorial del conflicto industrial, y la regulacin sectorial sobre la regulacin nacional centralizada; la hendidura que corta
transversalmente las lneas d visorias entre las clases y las organizaciones de clase
son todos sntomas, observados con frecuencia, del proceso de amplia desestructuracin de la sociedad.
La desorganizacin de las amplias, relativamente estables y amuralladas comunidade; de intereses econmicos ( ... ) es desde m punto de vista la clave para entender de modo adecuado la generalizada debilidad de los compromisos solidarios.
Si ya no tiene ms sentido" referirse a una amplia y bien perfilada categora de
compaeros ciudadanos como "nuestra clase de gente", el nico referente interpretativo para la accin es el individuo, que se refiere a s mismo en trminos de
clculos racionales. 44

Enunciadas por economistas, estas teoras se inspiran en el modelo del


equilibrio general elaborado por la econona neoclsica. Estn centradas en
- un conjunto de afirmaciones extremadamente simples, que les sirven para
construir, deductivamente, modelos econmicos de anlisis poltco: En estos
modelos subyace un arquetipo de individuo, el hamo oeconomicus, orientado
racionalmente a maximizar sus beneficios, en una sociedad que perciben como atomstica. Desde esta percepcin, su unidad central de anlisis es entonces el individuo aislado.
K. Offe: Contradicciones en el Estado de bienestar (1988), Alianza, Mxico, 1991, pg. 199.

Esta ltima caracterstica ha distinguido al conductismo a lo largo del


siglo, siendo definida como individualismo metodolgico. Pero esta frase se
distingue de las dos anteriores: ahora las conductas individuales no son explicadas a travs de conceptos como los de estmulo-respuesta, originados en
la psicologa, o de feedback, proveniente de la ciberntica, sino mediante nociones como las de clculo, objetivo y conducta racional, tomadas de la econona neoclsica. Lo que s subsiste es la expectativa conductista de explicar los comportamientos polticos a travs de leyes generales de la conducta
humana.
Esta fase del conductismo est estrechamente vinculada con el utilitarismo, tan ampliamente predominante en la tradicin de investigacin anglosajona del siglo XIX. As lo destaca Homans:
(. .. ) muchos cientficos sociales que emplean el conductismo no se dan cuenta de que
lo hacen. Lo llaman utilitarismo o teora de la eleccin racional. 45

El utilitarismo surge como filosofia social en Gran Bretaa. Enfrentado en el siglo XIX al liberalismo revolucionario del continente, le opone
un liberalismo basado en la inteligencia prctica, til para ser aplicada
en la solucin instrumental de problemas especficos. Por esta razn no
cree en las utopas filosficas; el conocimiento emprico debe dejar de lado al normativo, Hume desplaza a Kant como orientador de la Ilustracin
britnica_
Quien expone por primera vez en fonna sistemtica cul es la relacin
que debe existir para el utilitarismo entre el individuo y el Estado, es Jeremas Bentham. Los otros grandes expositores de esta filosofia social son James Mili, J ohn Stuart Mill -quien fue el que mayor repercusin intelectual
obtuvo de todos ellos-y Herbert Spencer. A su vez, David Ricardo y Alfred
Marshall son los grandes difusores de la teora econmica del utilitarismo,
que se alimenta, a su vez, con su filosofia social 46
5

G. C. Homan: op. cit., pg. 90.

G. Sartori sintetiza admirablemente la relaci6n existente en el tiempo entre la economa ortodoxa y la filosofia social del utilitarismo: "( ... ) son los economistas -Smith, Ricardo, y en general los librecambistas- quienes muestran cmo la vida asociada prospera y se desarrolla cuando
el Estado no interviene; c6mo la vida asociada encuentra en la divisin del trabajo su propio principio de organizacin; y entonces cunta parte de la vida asociada es extraa al Estado y no es regulada ni por sus leyes ni por su derecho. Las leyes de la economa no son leyes jurdicas: son leyes del mercado. Y el mercado es de un autmnatismo espontneo, es un mecanismo que funciona
por s mismo, por su cuenta ( ... ) Es en la ptica de los economistas, entonces, que la sociedad re
sulta ser ms autntica cuanto ms espontnea es, cuanto ms liberada est no s6lo de las interferencias de la poltica sino tambin de las molestias del derecho. Es verdad que la 'sociedad espontnea' ele los economistas era la sociedad econmica. Mas el ejemplo era fcilmente extensible a la
sociedad en general", en Elementi di teoria poltica, II Mulino, Bologna, 1987, pgs. 249-250.

43

Todos, desde una perspectiva intelectual tpicamente britnica y pese a


sostener que se aproximan empricamente al conocimiento, construyen sus
desarrollos tericos desde presupuestos que no se analizan sino se aceptan
como hechos. El ms importante es la percepcin que tienen del individuo como de un ser racional y egosta, en continua competencia con otros, que busca en ese intercambio obtener el placer y evitar el dolor, maximizando la primera de esas situaciones en la medida de lo posibl9 El estudio de. lo polticC\
es, entonces, el estudio de los individuos aislados que componen la sociedad
Esta caracterstica hace postular al utilitarismo la necesidad de permitir al mximo la libre competencia entre los individuos, al entender que la
misma favorece al inters colectivo. Tal cual lo plantear la economa clsica, los vicios privados constituirn las virtudes pblicas, dado que el eg.osmo individual sera el factor decisivo para dar su dinmica progresista a las
sociedades contemporneas, al hacer posible el libre ejercicio de esa racionalidad individual el proceso de desarrollo social. El nico lmite al libre albedro es el contrato, las estipulaciones legales que establecen los lmites de la
libertad individual; el Estado debe por esa razn interferir lo menos posible
en ese intercambio.
Desde una perspectiva cientfica mecanicista que les da el paradigma
newtoniano vigente en la poca, los utilitaristas sostienen haber encontrado
una ley general de la conducta humana (y as poder explicar la totalidad de
los fenmenos sociales). El utilitarismo pretende detectar leyes generales de
la conducta humana, porque visualiza a los individuos y a sus instituciones
como ahistricos, siendo por ello generalizables y predictibles los comportamientos humanos, dado que no inciden sobre los mismos circunstancias de
tiempo y lugar.
El anlisis de las instituciones no tiene entonces importancia cientfica,
pues tanto la accin poltica corno la econmica pueden explicarse a travs
de esa ley general de la conducta humana. Como consecuencia de ello, la economa y la poltica, disciplinas independientes entre s, se vinculan mediante el anlisis de la psicologa individual de su protagonista, el horno oeconomcus, quien orienta su conducta por el clculo racional de la utilidad que
tiene para l la accin.
Tres son las premisas tericas fundamentales en las que se sustenta el
discurso utilitarista: a) una teora del egosmo de las motivaciones individuales; b) la conviccin de la armona natural de los intereses humanos, que
al permitir la autorregulacin social hace innecesaria la mediacin estatal,
y c) el convencimiento de la ahistoricidad de la conducta h.umana.
Todas estas consideraciones hacen que el utilitarismo defina a la sociedad como compuesta por individuos cuya conducta en el mercado est orientada por la bsqueda del placer y el rechazo al dolor. Para esta concepcin
de lo social, 1'lajustifi.cacin moral de una accin depende exclusivamente de

44

su utilidad, o sea del valor de las consecuencias de la misma" 47 . La accin no


est orientada ticamente por valores, como sostena Kant, sino por las con
secuencias que tiene para el sujeto que la protagoniza. Constituye por eso
una doctrina tica del egosmo individual.
Desde esta percepcin de lo social, la misma racionalidad orienta a lapoltica Es el libre intercainbio entre los individuos, ajeno a toda interler,encia
del Estado, lo que permite la autorregulacin poltica de la sociedad. Este
criterio le deja un papel muy reducido a la accin gubernamental, cuy~ funcin queda reducida a la preservacin del orden en la sociedad. Dado que los
individuos son racionales, el libre e irrestricto ejercicio de sus libertades los
conducir a la autorregulacin poltica de la sociedad. Estos desarrollos tericos permiten comprender cmo el utilitarismo culmina a fin de siglo en el
darwinismo social de Spencer.
Como se ve, el utilitarismo ha preparado el terreno durante ms de un
siglo al conductismo, y dentro del mismo en particular a su ltima fase. James D. Buchanan, el expositor ms notorio de la teora de la eleccin pblica, define en 1965 al anlisis econmico de la poltica como una "teora individualista de la poltica"46 .
El prin1er gran autor que afrontar la polmica cuestin de identificar
el funcionamiento del mercac!o poltico con el del mercado econmico ser el
economista Joseph Alois Schumpeter, cuyo peso intelectual sobre la tradicin de investigacin anglosajona de anlisis poltico ser muy grande. ,

4.2 ScmrMPETER Y LA DEMOCRACIA "EMPRICA"


En 1942, en el transcurso de la Segunda Guerra Mundial, un viens
exiliado, J. A. Schumpeter, publica en Estados Unidos una revisin crtica del concepto 'de -democracia. Abrumado por la dictadura plebiscitaria
de Hitler, ve con sumo escepticismo al modelo de democracia que imaginara Jean Jacques Rousseau dos siglos antes. Su obra, Capitalismo, Socialismo y Democracia 49 , reivindica en cambio la democracia "emprica",
entendiendo por tal a la que se da real y exitosamente en el mundo anglosajn.
Como el griego Polibio, que defini la grandeza del gobierno mixto que
41
G. Pontara: ''Utilitarismo" en Diccionario de Poltic(l, suplemento, clirigido por N. Bobbio,
N. Mattetlcci y G. Pasquino (1983), Siglo XXI, Mxico, 1988.
s J. D. Buchanan: "Una Teora Individualista del Proceso Poltico" en D. Easton (comp.): Enfoques sobre teora politica (1965), Amorrortu, Buenos Aires, 1969.
9
J. A. Schumpeter: Capitalismo, Socialismo y Democracia (1942), Folio, Barcelona, 1984.

45

distingua a Roma en la Antigedad. otro extranjero, el austraco Schumpeter, es quien en este caso describe mejor que nadie la eficacia institucional
del gobierno democrtico anglosajn. Son las democracias britnica y estadounidense -las nicas grandes democracias subsistentes en el ao 1942,
cuando el totalitarismo impera en Europa- las que inspiran sus agudas reflexiones. Estas democracias le proveen el mate1ial emprico necesario para
convalidar sus tesis, estrechamente vinculadas con su expectativa de definir
la democracia reulm.en.tc existente.
Schumpeter contrapone "otra" teora ele la democracia a la teora "clsica" enunciada por Rousseau en el siglo XVIII. Es la de Schumpeter una teora competilim de la democracia, pues ve a esta ltima como caracterizada
par la libre competencia entre las lites por el voto popular. Como ya lo lciera Max Weber, percibe a la democracia como el rgimen poltico ms adecuado para seleccionar un liderazgo poltico eficiente a travs de la libre competencia por el voto popular.
Para Schum.peter:
LR filosofa de lll democracin <le! siglo XVIII puede ser compendiada en la siguiente
definicin: el mtodo democrtico es aquel si!!tema institucional de gestacin de las
decisiones polticas que r~liza el bien comn, dejando al pueblo decidir por s mismo las cuestiones en litigio mediante la eleccin de los individuos que han de congregarse para llevar a cabo su voluntad.ro,

La crtica que Schumpeter realiza a esta teora "clsica" de la democracia est centrada sobre una doble objecin: no existen para l ni un bien. comn ni una uoluntad gen.eral:
En primer lugar no hay tal bien comn, unvocamente cleterminado, en el que todo
el mundo pueda estar de acuerdo o pueda hacrsele estar de o.cuerdo en virtud de
una argumentacin racional. Esto no se debe primordialmente al hecho de que algunos puedan querer cosas distintas del bien comn, sino al hecho mucho ms fundamental de que, para los distintos indi,iduos y grupos, el bien comn ha de significar necesariamente cosas diferentes. 51

Schumpeter percibe claramente que la cada vez ms compleja sociedad


de masas de nuestro tiempo difcilmente puede evidenciar la misma homogeneidad de valores que la que caracteriz a las pequeas sociedades agrarias que dieron su sentido a esta teora, la Ginebra de Rousseau y los pequeos condados de los Padres Fundadores de la Constitucin de los Estados
Unidos. Para Schumpeter, la heterogeneidad de valores y los principios con-"' J. A. Schumpeter: op. cit., pg. 321.
,a J. A Schumpeter: op. cit., pg. 322.

46

trastantes que distinguen a nuestra poca hacen imposible la determinacin


unvoca de un bien comn vlido para todos.
La realidad de los hechos hace que Schumpeter desestime tambin la
posibilidad de la existencia de una voluntad general:
Y a menos que haya un centro, el bien comn, hacia el cual graviten todas las voluntades individuales, a largo plazo al menos, no obtendremos ese tipo especial de
volonte gnrale "natural" (. .. l Tanto la existencia como la dignidad de esta especie
de uolont gnrnle desaparecen tan pronto como nos falta la idea de un bien co
52
mun.

La experiencia histrica parece demostrarle a Schumpeter que ciudadanos desinformados, por el costo en tiempo y prdida de descanso que significa para ellos la participacin poltica, resultan ser muy ajenos al ciudadano
racional y criterioso que para Rousseau deba orientar conscientemente su
voto hacia el bien comn. A ello debe sumrsele que:
El debilitamiento del sentido de responsabilidad y la falta de voliciones efectivas explican a la vez la ignorancia de este ciudadano corriente y la falta de juicio en cuestiones de poltica nacional y extranjera, que son ms sorprendentes, si esto puede
sorprender, en el caso 'de personas instruidas (. .. ) no se preocupa de digerir la informacin ni de aplicarle los cnones de la crtica que tan bien sabe manejar, y se impacienta ante una argumentacin larga o complicada. Todo esto viene a poner de
manifiesto que, sin la iniciativa que desarrolla la responsabilidad directa, persistir la ignorancia poltica, aun cuando el pblico disponga de la informacin ms
abundante y completa. 53

La adhesin de las clases medias ilustradas del continente europeo a los


fascismos incide fuertemente sobre el pesimismo con el que Schumpeter
analiza la racionalidad de la ciudadana frente a la toma de decisiones cruciales que comprometen el futuro de una sociedad.
Por todo lo expuesto, Schumpeter opone a lo que l considera las ilusiones y los mitos de la "doctrina clsica" "otra doctrina", que invierte la relacin existente entre el pueblo y sus representantes, trasladando el nfasis
del primero a los segundos. Para Schumpeter la democracia es entonces un
mtodo de procedimientos:
mtodo democrtico es aquel sistema institucional, para llegar a las decisiones polticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de nna lucha de competencia por el voto del pueblo.5J

si J. A Schumpeter: op. cit., pg. 324


53
54

J. A. Schurupeter: op. cit., pg. 335.


J. A. Schumpeter: op. cit., pg. 343.

47

Los lderes y no el pueblo, son quienes en esta democracia "emprica"


protagonizan la poltica, y su importancia est dada tanto por su capacidad de mando como por su talento para motivar la voluntad popular, transformndola en un instrumento de accin poltica. En la democracia el pueblo no gobierna sino que se limita a crear un gobierno a travs de un acto
individual, el voto, en las elecciones. Estas son las que permiten seleccionar un lder o un grupo de lderes, en un sentido prospectivo, y quizs poder controlar luego su gestin en las siguientes elecciones, en un sentido
retrospectivo.
Se ha creado as una directa analoga entre la competencia poltica y la
competencia econmica, que asocia la imagen del lder poltico a la del empresario y la de los electores a la de los consumidores. Los partidos y sus
miembros son comparados a su vez por Schumpeter con las asociaciones de
empresarios y comerciantes. Sin embargo, su aguda nrada crtica le permite a este economista poner distancia con la ilusin del mercado competitivo
puro que plante la economa neoclsica.
El modelo terico que Schumpeter elabora observando la realidad contempornea es el de la competencia oligoplica. La competencia poltica democrtica est reducida a las opciones realmente existentes en un sistema
de partidos como lo demuestran los casos britnico y estadounidense.
Schumpeter tambin pone distancia con la economa neoclsica al referirse a la informacin que orienta la toma de decisiones del votante-consumidor. Sagaz observador de la realidad poltica europea y estadounidense, enuncia su "ley de la racionalidad decreciente". Los individuos proceden con cada vez menos racionalidad a medida que las situaciones sobre las que deben informarse para decidir se hacen ms lejanas y abstractas; tienden por eso a estar sometidos a impulsos, prejuicios y sugestiones
extrarracionales, que perturban la concrecin racional de objetivos polticos. Por ambas razones no existe para Schumpeter un mercado poltico
ideal similar al que imaginara la econorra neoclsica al definir el mercado econmico.
Schumpeter tendr una notable influencia sobre la ciencia poltica estadounidense del medio siglo posterior a la publicacin de su obra, pues la misma es la cantera de la que se extraen los materiales que nutren los estudios
conductistas sobre participacin poltica, la teora pluralista y las teoras
econmicas, que identifican y prestigian a esa ciencia poltica. Es importante destacar, sin eplbargo, que esa influencia pasa previamente por el filtro
que representa la tradicin de investigacin anglosajona. Para esta ltima,
resulta ms grato utilizar el concepto de grupo -trabajado por Bentley, Truman y Dahl- que el concepto de lite, ante las connotaciones valorativas antidemocrtcas que ste tiene desde su incorporacin a las ciencias sociales

48

por Vilfredo Pareto (por su ideologizacin por los fascismos, que tergiversaron completamente su significado).
Preguntndose sobre quin vota y por qu, los estudios conductistas
sobre la participacin poltica han apoyado con la evidencia emprica, expresada estadsticamente, muchas de las grandes intuiciones tericas de
Schumpeter-5". Basndose en conclusiones sustentadas en los muestreos de
opinin obtenidos a travs de las encuestas, estos estudios han insistido y
teorizado sobre el carcter extrarracional de las decisiones polticas y del
comportamiento electoral, desarrollando de esta manera la "ley de la racionalidad decreciente". Han demostrado cmo la conducta poltica es por lo
general una respuesta a las iniciativas de los lderes polticos, apoyada
ms en estmulos o identificaciones emotivas que en anlisis racionales de
la situacin poltica.
Sobre el rol de las lites y su interaccin poltica ha trabajado la teora
pluralista, cuyo ms destacado expositor actual es Robert Dahl. Inspirndose en Schumpeter y en la teora de los grupos que distingue a la tradicin de
investigacin estadounidense, Dahl ha realizado mltiples estudios sobre los
regmenes polticos polirquicos, los que para l son por su pluralismo los
ms prximos a la democracia ideal. En sus anlisis, Dahl logra poner en
evidencia los variados y complejos procesos a travs de los que se forman e
interactan las lites polticas. Al hacerlo, demuestra qua la lite gobernante no est compuesta por un bloque estable y homogneo de intereses sino
por constelaciones de grupos de inters, los que entran en qoalicin o conflicto segn las reas decisionales en las que les toca actuar.
Completa de este modo los anlisis tericos de Schumpeter: si para ste
lo que cuenta es la competencia entre las lites en el momento de las elecciones, Dahl demuestra que es tan1bin muy importante la competencia entre
las lites sobre los problemas que se suscitan entre las eleccwnes. Ms que la
competencia electoral, lo que salvaguarda a la democracia es el incesante sucederse de mutables coaliciones decisionales entre los grupos, siendo el pluralismo de estos ltimos el que impide la hegemona de algunos de ellos sobre los dems 56

06
D. T. Campbell: "Variation and selective retention in socio-cultural evolution en H. R. Barringer, G. L. Blancksten y R. W. Mack (comps.): Social Change in Developing areas, Cambridge,
1965; VO. Key: Soutlwrn politics, Nueva York, Vintage Books, 1949.
6
" R. Dahl: Un prefacio a la teora democrtica (1956), Gernika, Mxico, 1981; Who gouems?
Democracy andpower in an american city, New Haven, Yale University Press, 1961; La poliarqua.
Del autoritarismo a la Demcx:l'acia (19711, Biblioteca Universitaria Guardiana, Madrid, 1974. R.
DahJ y Ch. E. Lindblom: Polftico., economa y bienestar (1953), Paid6s, Buenos Aires, 1971. Estos
desarrollos tericos han debido afrontar las argumentaciones adversas de P. Bachrach: Crl.tica de
la teora elitista. de la democracia (1967), Arnorrortu, Buenos Aires, 1973, y de C. Pateman: Participation and Democratic Theo1-,, Cambridge University Press, 1970.

49

Las teoras econmicas trabajan principalmente sobre el paralelismo


que realiza Schumpeter entre los campos de la poltica y de la economa, entre el poltico y el empresario. Pero, fuertemente influidas por el utilitarismo, destacan el carcter racional de las decisiones polticas que toman los individuos. Utilizan para ello premisas de la economa neoclsica y, sin embargo, llegan a 1BS mismas conclusiones de Sd1umpeter. Demuestran - especialmente Downs- que, pese a ser racionales, los electores tienden comnmente a ser desinforn1ados y apticos, siendo sa la razn que permite que
sean manipulados por las imgenes y estmulos producidos por sus lderes
polticos.
Es entonces Schumpeter el primer gran economista que se vuelca decidida y explcitamente al anlisis poltico, iniciando un derrotero intelectual que ser compartido por muchos otros grandes economistas de nuestro tiempo.
4.3 LA TEORA DE LA ELECCIN RACIONAL

Siguiendo la lnea trazada por el conductismo, subyace en su construccin terica un modelo de hombre, racional e individualista, que acta en
una sociedad poblada por individuos aislados, quienes compiten entre s por
los escasos recursos de la misma. Este modelo de hombre es ajeno a la accin
racional provista de sentido que definiera Max Weber al hablar de la interaccin social. La suya es una racionalidad instrumental, orientada por la :filosofa social del utilitarismo. El inters central de este tipo de anlisis no lo
constituyen entonces los valores sociales que dan sentido a una comunidad
poltica, sino el individuo aislado. Como resultado, los hechos sociales y polticos son explicados como la consecuencia de conductas acentuadamente individualistas y egostas.
Para poder explicar esta conducta, la teora de la eleccin racional
sostiene que toda sociedad afronta la necesidad de definir polticamente
la asignacin de sus recursos econmicos escasos y est obligada por ello
a elegir -racionalmente- entre diferentes objetivos alternativos. La
teora presupone entonces que los individuos que componen esa sociedad
actan siempre racionalmente, eligiendo entre las alternativas posibles
aqulla que ocupa el primer lugar entre s,.s preferencias. Para esta
perspectiva de anlisis, es racional el individuo que pretende maxinzar
sus objetivos polticos; est motivado para ello por expectativas de costo-beneficio definidas individualmente, las que excluyen una conducta
fundamentada socialmente, es decir, orientada ideolgica o valorativamente.
Entre los principales expositores de esta teora se destacan Anthony

50

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individuo la accin colectiva 5 ~ . Para hacerlo, construyen modelos econmicos,
entendiendo por tales a los que Brian M. Barry define as:
El modelo ser una simplificacin deliberada del tipo de situacin que quiere consi
derar. Postular la existencia de cierto nmero de actores que tienen determinados
fines (como maximizar sus ingresos) y tratar de resolver deductivamente cmo actuarn en un tipo de situacin que ofrece algunas alternativas, partiendo del supuesto de que persiguen sus metas de manera racional. 59

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'05

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4.3.1 Downs y la ''paradoja del votante"


La Teora Econmica de la Democracia que publica Downs en 1957 ob
tiene una gran repercusin. En la obra de Downs, el horno oeconomicus del
utilitarismo ocupa el lugar del zoon politikon aristotlico: ~s el egosm'o in
dividual y no la solidaridad social lo que gua la conducta poltica del ciu
dadano. Observando, desde la perspectiva cientfica de la economa, la accin poltica que caracteriza a la democracia, Downs plantea la necesidad
terica de integrar la teora econmica con la poltica en una teora. del
equilibrio general.
Est convencido de que, para hacerlo, debe afrontar una doble omisin. La de los cultores de la ciencia poltica -cuyas teoras normativas le
parece que les han impedido advertir la realidad de los hechos polticosY la de los economistas, que han percibido la accin gubernamental como
una conducta extraa al mercado, al estimar que la misma se orienta por
consideraciones polticas ajenas al campo de estudios de la economa, dado
que esa accin estara dirigida a maximizar el bienestar social y no el inters individual.
Para Downs, es errneo identificar la funcin de gobierno con la maximizacin del bienestar social; segn l, el mercado y el gobierno se rigen por
las nsma.s reglas de juego, no tienen una distinta lgica. Como consecuencia de la divisin del trabajo, cada actor que intervenga en uno o en otro campo tiene en su accionar tanto una motivacin privada como una funcin social. La teora econnca de la accin poltica en la democracia pretende demostrar que los individuos que persiguen egostamente sus propios fines
s: A. Downs: Teoria econmica de la democracia ( 1957), Aguilar, Madrid, 1973

as M. Olson: The Logic o{Collective Action, Harvard University Press, 1965.


59 B. Barry: Los socilogos, los economistas y la democracia (1970), Amorrortu, Buenos Ares, 1974.

51

tambin pueden realizar eficientemente su funcin social en el espacio de la


poltica.
El demostrar su hiptesis de que es posible integrar su teora de la accin gubernamental en una teora del equilibrio general, que sirva para explicar las conductas polticas democrticas, del mismo modo que lo hace con
los comportamientos econmicos en el mercado, le exige a Downs desarrollar
un enfoque positivo de la poltica. Slo explicando adecuadamente y de
manera realista las razones de la conducta egosta de los ciudadanos, puede
pretender dejar de lado las teoras normativas de la poltica, vigentes tanto
en la teora cientfica como en la prctica poltica estadounidense.
Para lograr concretar este objetivo, Downs parte de algunos axiomas, indiscutibles como tales, que le sirven para fundamentar su argumentacin. El
primero de ellos enuncia que un partido poltico es un equipo de individuos
que busca obtener, a travs del mismo, los cargos gubernamentales que les
permitirn gozar de la renta, el prestigio y el poder que trae consigo el ejercicio de esos cargos.
Desde esta visin utilitarista construye Downs su modelo econmico de
la poltica democrtica. Para l, cada actor, tanto el individuo que integra un
partido como el que vota, se comporta racionalmente en todo momento. Es
preciso aclarar, como lo hace el mismo Downs, que el trmino "racional" es
conceptualizado en el sentido que le da la econona neoclsica: la racionalidad poltica equivale a la. eficiencia econmica. Consiste entonces en que los
beneficios marginales sean mayores que los costos marginales para el individuo que toma una decisin. No se est, pues, ante ciudadanos solidarios;
para Downs la accin individual persigue los mismos fines en la econona y
en la poltica: busca minimizar el empleo de sus recursos escasos y maximizar los beneficios a obtener.
Para la argumentacin de Downs, la funcin social del gobernante es,
entonces, un subproducto de sus expectativas privadas. El gobernante es
percibido, como ya lo hiciera quince aos antes Schumpeter, como un empresario que "vende" polticas pblicas a cambio de votos, debiendo afrontar la
competencia con otros partidos. Que el gobierno maximice o no el bienestar
social depende de cmo esa dura competencia influye sobre su comportamiento. La bsqueda del bienestar social no es visualizada entonces como el
objetivo ltimo de la poltica -tal cual lo destacara una extensa lnea del
pensamiento poltico occidental que va desde Aristteles a la Declaracin de
Principios que precede a la Constitucin de los Estados Unidos- sino como
una tctica coyuntural que utilizan los gobernantes, en ciertos casos, para
conquistar el mercado poltico.
Esta lectura realista de la poltica democrtica que realiza Downs lo lleva a plantear un segundo axioma: los ciudadanos ejercitan el mismo tipo de
clculo racional cuando les toca elegir el gobierno que ms los beneficie. El

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promesas proselitistas sino su real comportamiento durante el perodo irunediatamente anterior. De este modo los individuos deciden cmo votar, comparando la utilidad que realmente les ha producido en ese periodo el accionar del partido gobernante con la utilidad que hubieran podido recibir en el
caso de que los partidos de la oposicin hubiesen estado en el poder. Se apoyan as en hechos y no en conjeturas_
Pero sucede que la falta de una completa informacin para fundamentar decisiones cruciales es una condicin bsica de la vida humana, que influye en las estructuras de casi todas las instituciones sociales, y particularmente en las polticas. Por esa razn, Downs dedica gran parte de su obra al
anlisis del impacto que tiene el conocimiento poltico imperfecto sobre la accin poltica democrtica. Al hacerlo, destaca que la decisin racional del votante es obstaculizada por la falta de n conocimiento adecuado sobre la fiabilidad de las distintas ofertas polticas que se disputan su voto, situacin
que lo deja en un alto grado de incertidumbre sobre cmo orientar el mismo.
La poltica democrtica da una respuesta parcial a esta falta de informacin que afrontan los votantes. Lo hace a travs de mediaciones, En primer lugar estn los persuasores, es decir, los individuos que por su posicin
social o su presencia relevante en los medios masivos de comunicacin estn
en condiciones de influir poltican1ente sobre otros individuos. Para hacerlo,
les brindan una visin de conjunto de la poltica, seleccionando ciertos hechos subjetiva y parcialmente, para de esta manera poder realizar un balance positivo de la accin gubernamental que permita orientar en su favor al
voto dubitativo. As, a travs de la mediacin, los polticos informan a la ciudadana.
En segundo trmino encontramos a los encuestadores. Al sondear stos
la intencin de voto o la receptividad de la ciudadana ante determinadas polticas, permiten que los partidos se informen sobre las expectativas de esa
ciudadana, para de este modo poder reorientar de manera utilitaria sus polticas en el caso de ser necesario. De este modo la ciudadana informa a los
polticos.
Una seria consecuencia del conocimiento imperfecto en la poltica y de
la necesidad de persuasin del votante que ello implica es, para Downs, la
alta posbilidad de corrupcin gubernamental que esto produce. Dado que,
para persuadir a los votantes de la bondad de sus polticas pblicas, el gobierno necesita contar con cuantiosos recursos econmicos que le permitan
hacer frente al costo que implica la difusin de informaciones que le sean favorables una manera de obtener esos recursos es vender favores polticos .
Este mi;mo razonamiento hace que Downs considere racional la sumisin de
los gobiernos a los grupos de presin, al ser estos ltimos los que cuentan con

53

los medios econmicos necesarios para poder apoyar esas campanas informativas.
El anlisis realista de Downs parece chocar, sin embargo, con la vigencia universal de las ideologas en la poltica democrtica. Downs entiende
que esto no contradice su hiptesis, pues sostiene que el valor <le las ideologas es un valor emprico. Las ideologas son para l las que permiten destacar, simple y simblicamente, las diferencias existentes entre los partidos
que compiten electoralmente para controlar el gobierno. Dado que el costo de
informarse es muy alto para los votantes, su conocimiento imperfecto de la
accin del gobierno hace que stos decidan su voto comparand_o ideologas,
en lugar de comparar polticas gubernamentales. Para Downs, esfo hace que
cada partido se vea obligado a "inventar" una ideologa que le permita atraer votos, y una vez que ha colocado la ideologa en el mercado poltco no puede abandonarla sin provocar desconfianza electoral.
Es decir que, para Downs, las ideologas no son los fines que orientan la
poltica sino los medios necesarios para obtener los xitos electorales que
permitan mantener u obtener el gobierno, maximizando as las ganancias de
los integrantes de un partido al permitirles acceder a los beneficios que supone para ellos control del aparato gubernan1ental. Desde el particular punto de vista de Downs, las ideologas constituyen los mensajes publicitarios
que pemuten "ven.der" exitosamente una poltica. Por eso, del mismo modo
que ocurre con un producto en el mercado, cualquier ideologa exitosa es imitada muy rpidamente por los restantes competidores, para de esta manera
obtener los mismos convincentes resultados en el electorado.
Esta caracterstica de la competencia democrtica es la que permite.
segn Downs, que se reduzca al mximo la distancia ideolgica existente entre los partidos polticos, siendo esta circunstancia lo que da estabilidad a las
democracias. La escasa distancia ideolgica existente entre ellos permite que
los partidos se alternen en el gobierno sin que se produzca fractura institucional alguna, ante el "parentesco de familia" que caracteriza a los partidos
polticos democrticos.
Para Downs, existe entonces equilibrio poltico cuando ya no tienen xito los intentos de formar nuevos partidos polticos y cuando ninguno de los
partidos existentes est motivado para modificar radicalmente su posicin
en la escala ideolgica que caracteriza a una determinada sociedad. Es sa
la razn que le hace pensar a este autor que las actitudes polticas y la estabilidad de los gobiernos dependen bsicamente de la distribucin de los votantes en la escala izquierda-derecha. Si una mayora de los partidos est
prxima ideolgicamente, es sumamente probable que un gobierno democrtico sea estable, a la vez que efectivo, independientemente del nmero de
partidos que exista.
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54

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los intereses -individuales y egostas- de sus miembros. Que estos intereses individuales promuevan acciones polticas que desemboquen en el bienestar social es una consecuencia, no obligada, de la competencia electoral
entre los partidos. En la misma, para maxinzar sus posibilidades electorales y as usufructuar los beneficios del poder, los componentes del aparato
gubernamental realizan polticas sociales que les permitan mejorar la imagen de su producto -la accin de gobierno- en el mercado poltico.
Cul es a su vez para Downs el clculo racional que asume el votante?
Para l, la cantidad de informacin que debe reunir el ciudadano para decidir cmo votar est detem1inada por un axioma. econnco: cualquier acto es
racional siempre que el ingreso marginal que produzca sea mayor que su
coste marginal. El ciudadano requiere informacin para decidir a qu partido va a vota!' y qu grupos de presin va a integrar, para poder influir de ambas maneras sobre las polticas gubernamentales.
En el primer caso, votar correctamente significa para el votante obtener
beneficios si apoya al partido que realmente le proporciona mayor utilidad.
Pero esta expectativa choca con una dura realidad. Para que su voto sea eficaz, debe ser realmente decisorio en la eleccin; de lo contrario el votar correctamente no produce utilidad alguna, del mismo modo podra haber votado incorrectamente. Dado que el costo de votar es muy bajo, millones de ciudadanos pueden permitirse votar y la posibilidad de que un voto individual
resulte ser decisivo es entonces nfima. La probabilidad de que su voto determine qu partido va a gobernar es tan remota que para el ciudadano el costo de procurarse informacin, de sumergirse en el debate poltico, ser siempre mayor que el beneficio que le produzca el hecho de votar.
La consecuencia de este razonamiento de Downs es que la apata cvica,
la escasa participacin poltica de la ciudadana, expresada por el bajsimo
porcentaje de votantes que caracteriza al escenario poltico estadounidense,
pasa a ser racional. Para Downs, "la ignorancia en poltica no es la consecuencia de una actitud aptica y poco patritica; es, ms bien, una respuesta completamente racional a los hechos de la vida poltica en una democracia amplia"60 .
Estas conclusiones son ampliamente incompatibles con las teoras normativas de la democracia. Cmo justificarlas? Para este terico, lo explica
el hecho de que los beneficios obtenibles para una ciudadana bien informada son, en los hechos, indivisibles. Esto hace que el individuo minimice racionalmente el costo de informarse polticamente, pues su voto individual no
6' ' A. Oo\.\-us: "Teora econmica de la accin poltica en una democracia" ( 1957) en G. Almond,
R. Dahl, A. Downs, M. Duverger, S. Lipset, G. Mosca, M. Olson, W. Riker, S. Rokkan y S. Verba:
Diez Textos Bsicos de Ciencia PoUtica, Ariel, Barcelona, 1992.

55

gravita sobre los beneficios que pueda depararle una eleccin, dado que es
uno entre millones, y asimismo porque los beneficios que se obtengan comprenden a todos, aun a los que no votan. Es esta la paradoja del votante, que
tan slidamentes expone Downs.
Slo cuando el gobierno lo obliga a colaborar, en la recaudacin de impuestos o en la defensa, cuyos beneficios son tambin indivisibles, se da para Downs la participacin cvica del individuo. En ausencia de algn mecanismo que asegure una accin racional, prevalece la racionalidad individual:
el individuo no vota si la utilidad del voto no es mayor que el costo de informarse polticamente.
La misma situacin se da en un segundo caso, el de la integracin de los
grupos de presin, que constituyen los actores por excelencia de la vida poltica estadounidense. Aqu el costo de la inforn1acin es mucho ms grande,
dado que para intervenir en los mismo~ se debe ser experto en el rea de las
polticas pblicas en las que se quiere influir. Es por esto que los nicos que
consideran racional su participacin en la poltica son aquellos integrantes
de los grupos de presin que perciben sus rentas de las reas cuyos intereses representan estos grupos, es decir, los productores, no los consumidores.
Este razonamiento lleva a Downs a afirmar que es lgico que el gobierno se
sienta responsable slo ante los primeros, al ser el liderazgo de estos grupos
de inters el que para l mejor representa las expectativas polticas de la sociedad estadounidense.
Desde la perspectiva utilitarista de Downs, es racional la actitud de estos tres actores que protagonizan la poltica. La de los consumidores de polticas, que no intentan informarse, intervenir polticamente, porque los costos seran superiores a las ganancias que podran obtener. La de los productores de polticas, que se informan e intervienen polticamente, pues obtienen sus rentas de esta actividad. La del gobierno, que tiende a favorecer a
estos ltimos, ante su estratgica participacin en los grupos de presin dado que son quienes condicionan sus polticas pblicas a travs del lobby.
De este modo, la obra de Downs contina con un cada vez ms difundido anlisis econmico de la poltica, centrado en la hiptesis de que no existe contradiccin alguna entre la conducta econmica y la conducta poltica.
La crtica que puede realizarse a la slida obra de Downs es la misma
que se le realiza al resto del anlisis conductista de la poltica: el pretender
universalizar las caractersticas de la vida poltica estadounidense. La apata cvica distingue a la sociedad estadounidense, donde slo vota una minora de ciudadanos, pero no a las sociedades democrticas europeas, que tienen muy altos indicadores de participacin electoral. Y es ste el punto dbil del desarrollo terico de Downs: explica por qu no votan los ciudadanos,
pero no por qu votan.

56

4.3.2 Olson y la lg

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Olson edita en 1965 The Logic of Collectit e Action, obra de relieve y repercusin similares a la de Downs. En ella sostiene que, pese a que el enfoque y los instrumentos de anlisis utilizados en su libro han sido provistos
por la teora econmica, sus conclusiones pueden estimarse vlidas tambin
para los socilogos y los cientficos polticos. La tesis que expone Olson es que
el beneficiario potencial de un bien pblico o colectivo, razona utilitaristamente si le conviene o no contribuir al mismo. El modelo econmico de Olson
se asienta entonces en la existencia de un clculo racional en el individuo
que afronta responsabilidades sociales: le conviene o le perjudica contribuir
a constituir un bien pblico o colectivo?
Del mi~mo modo que Downs, Olson percibe a este individuo como un hamo oeconomicus, racional y egosta, ajeno por lo mismo a expectativas solidarias en el momento de decidir su participacin en el grupo. Hay en esta
percepcin de Olson una buena dosis de realismo: un bien pblico o colectivo no puede conformarse si no se logra un beneficio especfico para cada individuo, dado que individuos racionales -en el sentido que da el utilitarismo a este trmino-- no querrn colaborar en grupos que no les ofrezcan la
posibilidad de beneficiar sus intereses particulares. La existencia de intereses comunes no es suficiente para constituir el grupo.
Olson piensa entonces que no son convalidables empricamente las tesis
sobre el grupo como actor privilegiado de la poltica estadounidense. Expuestas las caractersticas del mismo por grandes tericos de la ciencia poltica
como Bentley y Truman, la ciencia poltica americana de este siglo entendi
siempre que los individuos que tienen intereses comunes se organizan, coyuntural y espontneamente en grupos, para as luchar colectivan1ente por
el xito de los intereses representados por los mismos. Los individuos que
componen la sociedad estn entonces comprometidos voluntariamente en
una pluralidad de grupos, y es la interaccin competitiva entre los mismos
la que da su carcter democrtico al proceso poltico estadounidense.
Pese a ser la teora de los grupos la ms original construccin terica de
la ciencia poltica estadounidense, Olson es escptico al respecto. Para l no
es la solidaridad social sino el inters individual lo que pennite la constitucin exitosa de un grupo. La lgica de la accin colectiva no es altruista sino
egosta. La tesis utilitarista defendida por Olson sostiene que un individuo
que racionalmente busca maximizar su bienestar personal slo puede ser
convencido de participar en el mismo y de este modo hacerse cargo de los costos que la consecucin del objetivo comn implica a travs del uso de sanciones (incentivos selectivos negativos) o de beneficios individuales (incentivos
selectivos positivos), independientes del objetivo compartido que identifica y
1

57

define al grupo. En ausencia de esos incentivos, el grupo no estar en condiciones de organizarse y obtener la adhesin de individuos racionales.
Para Olson slo incentivos selectivos positivos -que son beneficios individuales y no colectivos- para aquellos que se comprometen con la accin
colectiva, o bien incentivos selectivos negativos para aquellos que se sustraen a sus obligaciones pueden motivar a individuos racionales a apoyar a
un grupo. La contribucin de los individuos a una organizacin que defiende
sus intereses comunes es una consecuencia indirecta de la defensa de sus intereses privados.
Olson sostiene que es el problema del free-riding lo que desalienta la
participacin poltica en un bien pblico o colectvo. Dado que siempre existen en los grupos individuos que se sustraen a colaborar con las obligaciones
colectivas pero que igualmente se benefician con los beneficios obtenidos por
el grupo, esta situacin desalienta a aquellos que colaboran solidariamente
con el mismo, pues en el caso de tener xito las gestiones del grupo slo obtendrn similar beneficio al obtenido por los polizones que le retacearon su
apoyo. As lo expresa Olson:
Dado que cualquier ganancia se aplica a tcxlos los miembros del grupo, los que no
contribuyen para nada al esfuerzo conseguirn tanto como los que hicieron su aporte personal. Vale la pena dejar que lo haga otro, pero el otro tampoco tiene demasiados incentivos -si es que tiene alguno- para actuar en favor del grupo. 6 1

Se da esta situacin en el caso de los activistas de un partido, que afrontan la apata de la mayora de sus adherentes ante una eleccin; de los
miembros de un sindicato que encaran una huelga crucial para los intereses
de sus representados, sin que estos ltimos asuman el mismo tipo de compromiso personal que los cuadros sindicales. Pero en los dos casos, de obtenerse triunfos electorales o sindicales, los beneficios que ellos traen consigo
no discriminan entre quienes han aportado positivamente a los mismos y
una mayora de polizones que, si bien ha retaceado su colaboracin, usufructa tambin el xito.
Para Olson esta realidad tiene efectos desalentadores para los que ms
aportan al grupo. Por eso sostiene que:
Slo un incentivo distinto y selectivo estimular a un individuo en un grupo latente a actuar en un sentido orientado por el grupo (... ) Una accin de grupo se
puede obtener slo a travs de un incentivo que opera no de manera indistinta,
como un bien colectivo, sobre el grupo como un todo, sino con selectividad respec-

6 1 M. Olson: "La Lgica de la Acci11 Coled1va" eu G. Al.mo11d, R. Dahl, A. Downs, M. Duverger, S. Llpset, G. Mosca, M. Olso11, W. Rike, S. Rokkan y S. Verba: Diez Texto.< Bdsicos de Ciencia
Poltica, Ariel. Bart:elona, 1992, pg. 204.

58

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que los que no se unan en la organizacin que trabaja para los intereses del grupo, o contribuyan de otra manera a su realizacin, se pueden trntar de manera diferente a los que lo hacen.s-

El resultado del razonamiento de Olson es devastador para las expectativas democrticas de participacin poltica. Puede sintetizarse en la argumentacin de que "la mayora de los individuos se sienten personalmente poco comprometidos con la accin colectiva que sirve al inters pblico, y por lo
tanto permite que otros acten en su beneficio por cuenta propia".s:.1
La argumentacin de Olson es convincente, particularmente para el caso estadounidense ante la escasa representatividad social que caracteriza a
los partidos y sindicatos norteamericanos. Pero la refuta una evidencia emprica insoslayable: la existencia en Europa de muy fuertes partidos y sindicatos que identifican, permanente y no coyunturalmente, intereses sectoriales. Por eso en este ltimo caso la participacin poltica y la identificacin
partidaria y social son extremadamente altos; basta al respecto recordar la
permanente orientacin electoral de los distritos obreros y campesinos en el
continente europeo.
Cmo es posible esto? Alessandro Pizzorno ha sabido explicarlo muy
claramente: el problema del free-riding no es tal si se piensa que, si bien los
''intereses selectivos positivos" no pueden dejar de existir -y de beneficiar
al liderazgo que hace posible la institucionalizacin y persistencia de la organizacin-, los restantes miembros de la misma se benefician a su vez con
la identidad que la organizacin les otorga. Es por eso que no le retacean su
lealtad, pues es esa identidad colectiva la que les ha permitido la concrecin
de grandes logros sociales. Esa identidad es la que les permite agregar y reivindicar exitosamente sus demandas sectoriales, en el curso de los procesos
electorales democrticos. Por eso los componentes de esas organizaciones entienden que "el significado de ns acciones no es el de adquirir utilidad sino
el de asegurarme reconocimiento"64 .
Frente al principio utilitarista. del individualismo, el principio comunitario de la alteridad: es en el encuentro con otros individuos que comparten
sus mismas expectativas donde el individuo logra concretar eficazmente sus
demandas sociales. Esta ltima racionalidad orienta a las organizaciones polticas y sindicales de las democracias europeas; la argumentacin de Pizzor-

&!

M. Olson: The Logic of Collectfoe Action, Harvard University Press, 1965, pg. 51.

R. R Alford y R. Friedland: Los poderes de la teora. Captalism.o, Estado y democracia


(1985), Manantial, Buenos Aires, 1991, pg. 104.
f;-1 A. P1zzorno: "Su! confronto iutertemporale delle utilita" en Stato e Mercato, W 16, abril de
1986.
~~

A Dovms, M. DuverBsicos de Ciencia

<i

59

no explica adecuadamente la distinta realidad poltica y social existente hoy


en la Unin Europea, donde por esa razn son las organizaciones y no los individuos los protagonistas del intercambio poltico 65 .

4.3.3 La Escuela de Virginia y la teora


de la eleccin pblica
Tras los grandes precursores que fueron Schumpeter, Downs y Olson,
los economistas institucionalizan el anlisis econmico de la poltica al nuclearse en la Escuela de Virginia. Esta difunde la teora de la eleccin pblica, que tendr gran repercusin acadmica y poltica desde mediados de
los aos 60, por el planteo extremadamente simple de lo poltico que hacen
sus enunciados; esta misma simplicidad es la que le ha permitido elaborar
clara y sintticamente sus principios. Su gran figura es James D. Buchanan; otros grandes autores de la Escuela son Gordon Tullock y Dennis C.
Mueller. 66
Es este ltimo quien mejor sintetiza sus objetivos:
La eleccin pblica puede definirse como el estudio econmico del proceso de adopcin de decisiones en un contexto ajeno al mercado, o simplemente, como la aplicacin de la teora econmica a la ciencia poltica. El objeto del estudio de la eleccin
pblica es el mismo que el de la ciencia poltica: la teora del Estado, las reglas de
votacin, la conducta del votante, la poltica de partidos, la burocracia, etc. Igual
que en teora econmica, los postulados bsicos de conducta de la eleccin pblica
son los referentes al hombre considerado como un ser egosta, racional y maxmizador de la utilidad.67

El modelo desarrollado por la teora de la eleccin pblica, pretende


trasladar el enfoque econmico al campo de las opciones y decisiones polticas. Para ello, se propone explicar las similitudes existentes entre las aproximaciones econmicas y polticas al anlisis de lo social. Parte de un presu~ G . Pasquino: "Partecipaone poltica, gruppi e movimenti" en G. Pasquino (comp.): Manuale di scienza della poltica, Il Mulino, Bologna, 1986.
6" J. M. Buchanan y G. Tullock: El clculo del consenso. Fundamentacin lgica de la democracia constitucional, ( 1962), Espasa Calpe, Madrid, 1980. J. M. Buchanan: Una Teorla Individualista del Proceso Poltico, op. cit., (1965). J. M. Buchanan: The Limits of Liberty. Between Anarchy
and Leviathan, University of Chicago Press, 1975. J. M. Buchanan: "Poltica sin romanticismos.
Esbozo de tma teora positiva de la eleccin pblica y de sus implicaciones normativas'" en J. Casas (ed.): El anlisis econmico de lo poltico, Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1984. G.
Tullock: The Politics ofBureaucracy, Pubhcs Affairs, Washington, 1965. D. C. Mueller: Eleccin pblica (1979), Alianza, Madrid, 1984.
67 D. C. Mueller: Eleccin. Publica, op. cit., pg. 14.

60

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Madrid, 1984. G.

C Yueller: Eleccin p

puesto terico: las motivaciones que guan la conducta individual estn car acterizadas por una absoluta coherencia y continuidad, tanto entre los individuos que participan en el mercado econmico como entre los que actan
en la vida poltica. Identifican esas motivaciones con la bsqueda de la utilidad individual.
Buchanan declara en 1972 que este enfoque terico representa para l
una "extensin directa de los presupuestos conductistas de la teora econmica ortodoxa como teora explicativa y predictiva de la formacin de las decisiones pblicas"68 . Es por eso importante aclarar que lo que as se concreta es, ms que un estudio interdisciplin.ario de lo poltico, un radical reduccion ismo econmico, que generaliza a todos los actores sociales la tesis del
clculo racional que gua al homo oeconom.icus. Se da entonces el "imperialismo de la economa" del que habla Gordon Tullock. 69
La lectura de la poltica que realiza esta perspectiva analtica, tendr
una fuerte repercusin ideolgica. En las sociedades democrticas en las que
rige el Estado keynesiano, quienes adhieren a la misma pasarn a analizar
al Estado ya no como una variable exgena, que acta sobre la sociedad para corregir o moderar los problemas producidos por el mercado econmico, sino como una variable endgena del mismo, cuya conducta es orientada por
la misma lgica que inspira la conducta del mercado (y que, ent onces, est
condenado a reproducir las mismas fallas que quiere corregir o moderar polticamente). 70
Desde un planteo metodolgico rigurosamente individualista, se percibe
a las conductas individuales como orientadoras de la accin poltica democrtica. No hay espacio en este enfoque terico para la dimensin organizativa. No existe desde la perspectiva analtica de la eleccin pblica un actor
como el gobierno, los partidos y los sindicatos. Existen los gobernantes, los
lderes partidarios o los dirigentes sindicales, dado que gobierno, partidos y
sindicatos, son visualizados como aparatos burocrticos a travs de los cuales los individuos que actan en ellos buscan alcanzar sus fines egostas,
prescindiendo del inters general. El clculo racional del individuo, orientado a maximizar sus objetivos personales, constituye la norma orientadora de
la accin poltica para la teora de la eleccin pblica, caracterizada por su
visin individualista de la sociedad.
Mueller resume as su metodologa:
% J. M. Buchanan: ~Politics, Policy and The Pigovian Margins" en J. M. Buchana11 y R. D. 'Jb.
llison (comps.): Theory of Publc Choice, University of Michigan Press, 1972, pg. 173.
s; G. 1\tllock: "Econo1nic hnperialism" en J.M. Buchana.n y R. 'Tullison (comps.): op. cit.

'" L. Bordogna y G. Provasi: Poltica, Economa e Rappresentan.za degli in.teressi. Uno studio
sulle recenti difficolta dellc democrazie occidentali, Il Mulino, Bologna, 1984, pg. 67.

61

En el mbito de la teoria econmica ya se han obtenido algunas reglas bien fundadas y ampliamente aceptadas que suministran un fundamento metodolgico para
el desarrollo y contrastacin de las teoras. El hombre es un ser racional que maximiza (o quizs, satisface) una funcin objetivo. Esta funcin objetivo se define respecto de diferentes variables bien caracterizadas. La interaccin entre los individuos puede reflejarse mediante ciertos modelos analticos, bastante sencillos, parecidos a los utilizados en los juegos cooperativos. Esta es la pauta general. Se entiende que los supuestos utilizados son lo bastante prximos a la realidad como para facilitar la exlicacin de ciertas claves de conducta econmica. En la disciplina de la
eleccin pblica se utilizan esos supuestos para facilitar la explicacin y la prediccin de la conducta poltica.71

Esto nos lleva a la discusin del concepto de democracia como mercado.


En la base de los anlisis realizados por quienes adhieren a la teora de la
eleccin pblica, se encuentra un modelo de democracia basado en el modelo del mercado competitivo puro. Los partidos polticos, los individuos que los
componen y los votantes, orientan su conducta por el principio racional de la
maximizacin de su propia utilidad.
Para realizar este tipo de anlisis de la poltica, la teora de la eleccin
pblica se sustenta metodolgicamente en la economa. Mueller lo sintetiza as:
Probablemente el logro ms importante de la teora econmica es la demostracin
de que los individuos, dotados de motivos estrictamente egostas, pueden resultar
mutuamente beneficiados mediante el intercambio. 72

El eje conceptual de este enfoque terico consiste entonces en pasar a


analizar la vida poltica democrtica con la lgica del mercado econmico.
Por eso se llega a centrar el proceso poltico en la oferta y la demanda; es
natural, pues, que los gobiernos busquen manipular la economa para obtener ventajas electorales. El ciclo poltico-econmico pasa a definir entonces
la mecnica con la que se sustenta este proceso.
Como modelo econmico, presenta una perspectiva esencialmente individualista de la sociedad. Frente a liderazgos partidarios -que cumplen en
el mercado poltico el rol que desempean los empresarios en el mercado econmico, caraterizndose por la bsqueda de la maximizacin de sus ganancias electorales- se encuentran los votantes, cuyo papel equivale al de los
consumidores. Por un lado, el liderazgo de los partidos est interesado en
ofrecer polticas que satisfagan, en la medida de lo posible, las expectativas
71
72

. 62

D. C. Mueller: op. cit., pg. 18.


D. C. Mueller: op. cit., pg. 21.

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teniendo en cuenta las polticas pblicas ofrecidas por el gobierno y la oposicin. Tomando como referencia el intercambio econmico, stos son los dos
actores centrales de la poltica, alrededor de los cuales se organizan los procesos democrticos. El intercambio poltico entre estos actores es directo y
exclusivo: no est mediado por factores ideolgicos, organizativos o institucionales.
En la conocida obra de Buchanan y Tullock sigue teniendo vigencia el individualismo metodolgico del primer conductismo, pero articulando ms
adecuadamente sus desarrollos tericos. Su anlisis del clculo racional que
orienta polticamente al individuo est centrado en la opcin constitucional.
Si bien descarta la imagen clsica del ciudadano volcado a satisfacer el inters pblico, ya no percibe a la sociedad como atomstica, por eso produce la
revitalizacin del contractualismo.
Para su neocontractualismo, puesto que la democracia y el mercado
son producto de la Ilustracin, se evidencia desde entonces la estrecha relacin existente entre ambos. Por eso la constitucin se transforma en el
centro articulador de la opcin individual y colectiva que caracteriza tanto a la democracia como al mercado. Para estos autores, es la constitucin
que se han dado los Estados Unidos la que resguarda la iniciativa individual y la libertad de decisin, tanto en el mbito poltico como en el econmico.
Pero su perspectiva no es juridicista sino econoncista. Su visin de lo
poltico entiende que la responsabilidad de orientar las decisiones colectivas
no es competencia de las mayoras electorales sino de la presin de los gru~
pos. Actualizando el discurso de Bentley, entienden que los grupos cumplen
en la democracia el mismo rol que los empresarios tienen a su cargo en el
mercado, siendo ste para ellos ''uno de los desarrollos ms significativos en
el escenario poltico americano".
Por eso constituye una preocupacin fundamental para Buchanan el
controlar la expansin burocrtica estatal, que para l ha dado lugar al Leviatn de nuestro tiempo. Para respaldar su argumentacin invoca la autoridad de los Padres Fundadores de los Estados Unidos, quienes al disear la
primera constitucin democrtica de la modernidad estuvieron siempre dispuestos a poner lintaciones a la autoridad gubernamental, para salvaguardar de este modo la autonoma del individuo.
Como la creciente burocratizacin del Estado keynesiano lo ha llevado a distinguirse por un cada vez mayor dficit fiscal, la restauracin del
equilibrio presupuestario constituye un imperativo constitucional para
Buchanan, aunque ello implique reducir drsticamente los servicios sociales que lo caracterizan. El antikeynesianismo de Buchanan es notorio y
los contenidos del discurso terico de la eleccin pblica le son muy afi.

63

nes. 7:; Es sta la razn por la cual puede decirse que estas premisas tericas han tenido gran influencia sobre su sociedad, contribuyendo a legitimar la teora y la prctica neoconservadoras, vigentes desde comienzos de
los 80, particularmente en lo referente a sus dos expresiones de poltica
econmica ms notorias: la disminucin de los impuestos progresivos a las
ganancias individuales y la bsqueda del equilibrio presupuestario a travs de la mutilacin de las prestaciones sociales estatales. 71

4.3.4 Las crticas a las teoras econmicas


de la democracia
Un serio problema que se le plantea a la implementacin de este modelo econmico al anlisis poltico, es su posible grado de generalizacin. La crtica a la que es ms vulnerable como enfoque terico es a su ahistoricidad, a
no tener en cuenta las circunstancias de tiempo y lugar en que se produce el
hecho poltico, a los horizontes cultura.les que lo orientan. Pretende universalizar las con,ductas polticas que caracterizan a la sociedad estadounidense, fuertes liderazgos personales y muy dbiles partidos y sindicatos, proyectndolas sobre los dems sistemas polticos democrticos.
Frente a estas expectativas, surge sin embargo el hecho evidente de
que en el continente europeo son las organizaciones, ms que los individuos, las grandes protagonistas actuales de la poltica. Esto es explicable
,, Buchanan resume as el desarrollo del tema que hiciera conjuntamente con R. Wagner en
su obra Democracy in Deficit. The Potical LegaC')' of Lord Keynes: "El libro era un intento de eitaminar las consecuencias polticas de Mr. Keynes, y el tema central era demostrar que un importante elemento de la constitucin fiscal americana, concretamente la regla del eqilibrio presupuestario, haba sido destruida por la aplicacin poltica del keynesianismo. Los economistas han ignorado ciegamente la asimetra presente en la aplicacin de los preceptos polticos keynes1anos, asimetra que la mayor parte de los ms elementales tericos hubiera reconocido. lngenttamente presuman que los politicos podran crear a voluntad excedentes presupuestarios, con la misma facilidad
con las que crean los dficit. Olvidan la regla elemental de que los polticos disfrutan gastando y
no les gusta controlar los costos. En DemocraC)' in Deficit, Wagner y yo solicitbamos eXplcitarnente la restauracin del equilibrio presupuestario como imperativo constitucional", en J. M. Buchanan: "De la;; preferencias privadas a la filosofa pblica. El desarrollo de la eleccin pblica" en Re~:sta del Instituto de Estudios Econmicos, N 2, Madrid, 1980.
-, Eso lleva a Garca Cotarelo a destacar: Probablemente lo ms caracterstico de Buchanan
sea su teora de la incompatibilidad entre la democraca y el dficit pblico y su propuesta de que
una reforma constitucional incluya, entre los principios fundamentales del sistema, la regla de oro
de la teora hacendstica clsica, esto es, el prest1puesto eqtlibrado (. .. ) resulta paradjico que Buchanan haga mcompatib!e con la democracia una s1tuaci11 que, por otro lado, considera producto
tpico del sistema poltico democrtico", en R. Garca Cotarelo: "Objeto, mtodo y teora" en M. Pastor lcomp.l: Ciencia Politica, Me Graw-Hill, Madrid, 1988, pg. 45.

64

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sistemas polticos por otro tipo de democracia, la con sensua l, no la competitiva que caracteriza a los Estados Unidos. Es por eso improbable hablar
de un ciclo poltico-econmico, ya que los grandes compromisos establecidos entre las organizaciones polticas, econmicas y sindicales evitan, a la
vez que oposiciones irresponsables, competencias electorales daosas para las economas nacionales, dado que una sobreoferta poltica en las elecciones estara reida con una lgica partidaria basada en el compromiso
y no en la competencia ilimitada entre las organizaciones. Aqu los factores ideolgicos, organizativos e institucionales son los que encauzan la toma de decisiones polticas. El caso alemn resulta un ejemplo altamente
ilustrativo al respecto, tanto por su eficacia poltica como su eficiencia econmica.
Estas circunstancias hacen que en la Unin Europea el mercado poltico no se subsuma en la lgica del mercado econmico; preserva su propia lgica y tiende a solucionar los problemas que este ltimo produce y no puede
resolver. Como tan lcidamente lo destaca Norberto Bobbio, slo el mercado
poltico puede equilibrar al mercado econmico. 75
Por eso, si bien estas teoras econmicas tienen vasta difusin en la ciencia poltica estadounidense ---<ionde han logrado actualizar el discurso conductista- y su repercusin poltica es muy notoria, no gozan del mismo eco
en la ciencia poltica europea. Esta ltima estima tambin ineludible la reduccin del cuantioso dficit fiscal que ha producido el Estado keynesia.no.de
bienestar, pero no comparte la idea de su eliminacin para devolverle al mercado econmico la preeminencia poltica perdida en esas sociedades democrticas. Esta expectativa la expresa muy bien Klauss Offe al criticar el trasfondo ideolgico de los modelos econmicos:

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embargo, el Estado d~l bienestar puede considerarse como un mecanismo relativamente eficaz para reducir conflictos (. .. ) Especialmente si consideramos que el
volumen de fuerza laboral susceptible de ser absorbida por el capital oligoplico
decrece sostenidamente, el Estado del bienestar debe verse como un medio altsmente eficiente y eficaz para resolver problemas de reproduccin colectiva y, por
tanto, para reducr el conflicto econmico y poltico. Esta es una de las razones de
que incluso los idelogos neoconservadores ms extremistas se muestren renuentes a la hora de alterar los arreglos institucionales bsicos sobre la reproduccin

,:, N. Bobbio: El Futuro de la Democracia, Plaza y Jans, Barcelona, 1985.

65

colectiva. Estos ideolgos perciben claramente que el desmantelamiento del Estado del bienestar desembocara en conflicto generalizado y en formas de conducta
anmica y "criminal" que en conjunto seran ms destructivas que las enormes
cargas del propio Estado del bienestar. El Estado del bienestar es ciertamente un
arreglo altamente problemtico, costoso y paralizante, pero su ausencia ser todava ms paralizante ... 7G

Desde el punto de vista epistemolgico la ciencia poltica europea tampoco es muy benvola con estos modelos. Como lo expresa Adriano Pappalardo en una obra colectiva de la ciencia poltica italiana, se cree que
existe una relacin inversa entre la complejidad de los fenmenos sociales y la capacidad de explicacin de los modelos construidos sobre drsticas simplificaciones
del individualismo metodolgico y del clculo racional. 77

Sin embargo, por muchas que sean las objeciones que se le realizan,
las teoras econmicas estn hoy slidamente instaladas en el centro del
escenario poltico. Su eficaz proyeccin ideolgica es muy notoria, al estar asociadas a las polticas pblicas neoliberales vigentes en las democracias occidentales desde los aos 80. Si, anteriormente, la teora de la
modernizacin expuesta por el primer conductismo entenda que la democratizacin creciente de una sociedad era el producto del incremento
de la alfabetizacin, la urbanizacin y la industrializacin -incremento
que estaba supeditado a la intervencin en esos campit del Estado keynesiano de bienestar- hoy la teora econmica de la democracia sostiene que los procesos democrticos estn orientados por la libre intervencin de las fuerzas del mercado. Es sa, quizs, la razn de la importancia que tienen actualmente esas teoras: el sustentar intelectualmente
este tipo de polticas de exclusin social, claramente opuestas a las del
medio siglo anterior.
Por eso Mueller puede responder a esas crticas sosteniendo que
lo.3 puntos de vista de la ciencia poltica sobre el hombre, el votante o el poltico son,
en general, muy diferentes de los adoptados en los modelos de eleccin pblica. El
entorno en que se llevan a cabo las interacciones de estos personajes suele describirse como dotado de una riqueza institucional muy superior a la que est implcit en los modelos abstractos. Para muchos tericos de la ciencia poltica los modelos de eleccin pblica constituyen una ingenua caricatura de la conducta poltica.
La respuesta que da el terico de la eleccin pblica a estas crticas es la misma
que han venido dando los economistas a lo largo de los aos ante crticas anlo-

76

11

K. Offe: Contradicciones en el Estado de Bienestar, op. cit., pgs. 280 y 292.


A. Pappalardo: "L'analis1 economica della poltica" en L'arwlisi della poltica, op. cit.,

pg. 215.

66

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poltica. 78

Mueller hace suyo el concepto de Milton Friedman de que los modelos


hay que probarlos por la exactitud de sus predicciones, ms que por la racionalidad de sus argumentaciones ... y los modelos econmicos han sabido predecir el actual comportamiento poltico estadounidense (cuyo efecto de demostracin es muy grande).
Pero esa capacidad de prediccin de la eleccin pblica no es proyectable al comportamiento poltico europeo. Una explicacin convincente de por
qu se da esta situacin, la da Goran Therborn 79, para quien la definicin
que hace Offe del Estado keynesiano de bienestar slo es aplicable a las democracias europeas, pues la misma implica no slo la intervencin estatal en
la economa sino tambin un compromiso poltico entre el capital y el trabajo. La concrecin histrica de este compromiso son las grandes prestaciones
estatales que garantizan el bienestar de esas sociedades desde la posguerra.
Para Therborn, ese concepto no es aplicable al caso estadounidense. Lo
que all ha tenido vigencia es el Estado keynesiano, que produjo una gran intervencin estatal en la economa, increment los planteles burocrticos del
gobierno y caus un gran dficit fiscal, pero sin existir un compromiso poltico entre el capital y el trabajo como se dio en el caso europeo. Por esa razn las grandes prestaciones sociales que caracterizan a las democracias de
Europa, particularmente a las del centro y el norte del continente, no se concretaron en los Estados Unidos.
Esto ha provocado que, cuando la crisis fiscal del Estado afect a todas
las democracias, las europeas la afrontaron reduciendo su asistencialismo
pero preservando sus prestaciones sociales, pues su legitimidad poUtica est basada en el compromiso citado, sustentado en el acuerdo entre los grandes actores sociales que lo expresan-al articular sus intereses en unjuego
de suma positiva-: empresarios, partidos y sindicatos.
Por eso es dificil que pueda universalizarse la teora de la eleccin pblica corno el marco conceptual por excelencia para el anlisis poltico. Si los europeos aceptan al neocontractualismo lo hacen desde una perspectiva ticopoltica muy diferente de la que reivindica Buchanan, como tan admirablemente lo expresa Norberto Bobbio. 80

~:e criticas anlo-

:~ p=-::h.ca, op. cit.,

1
~

D. C. Mueller:, op. cit., pg. 18.

G. Therborn: "Los retos del Estado de bienestar" en R. Muoz de Bustillo y otros: Crisis y
futuro del Estado de Bienestar, Alianza, Madrid, 1988.
S<J N. Bobbio, El Futuro de la Democracia, op. cit.
'

67

5 Las grandes tradiciones de investigacin actuales:


La vigencia del paradigma comparatista o weberiano
en Europa continental
En el replanteo epistemolgico que se produce en la ciencia poltica en los
aos 70 tiene un lugar preponderante la reflexin filosfica de tres grandes
pensadores europeos: Hans George Gadamer, Jrgen Habennas y Paul Ricoeur. Sern ellos, con la solidez de sus argumentaciones, quienes desde los
aos 60 producirn una aproximacin a los fenmenos sociales y polticos muy
distinta de la que haba caracterizado a las ciencias sociales desde su fundacin. En efecto, el discurso positivista, que las ha marcado a fuego ya desde sus
grandes precursores -Saint-Simon, Comte, Marx, Spencer y Pareto-, ser
modificado por los anlisis que desde la hermenutica filosfica, el neomarxismo y la fenomenologa realizan los pensadores citados. Por eso su estudio resulta imprescindible para una adecuada comprensin de cul es el proceso cognoscitivo con el que nos acercamos al estudio de los fenmenos polticos.

5.1 EL

DEBATE TERICO CONTEMPORNEO EN LAS CIENCIAS

SOCIALES: EL RETORNO DE LA REFLEXIN FILOSFICA


A TRAVS DE LA HERMENUTICA

La hermenutica, como arte de interpretacin de textos, surge histricamente en una estrecha asociacin con la teologa y el derecho, cuyos contenidos busca interpretar correctamente. A comienzos de la Modernidad esta interpretacin se hace crucial: la exgesis bblica pasa a ser el eje del debate cultural que se libra en ese momento histrico al producirse la Reforma. En esa
misma poca el humanismo, al revalorizar los textos de la Antigedad clsica, extiende esta exgesis a los mismos. Todo ello da entonces una gran importancia al anlisis filolgico, producindose una gran expansin de los campos de estudio que eran originariamente analizados por la hermenutica.81
La importancia de la hermenutica se acenta con el surgimiento de la
conciencia histrica en Alemania a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX.
La trascendencia de estos procedimientos interpretativos para comprender
el significad.o de los fenmenos histricos, hace que pasen a formar parte
desde entonces de la tradicin cultural alemana. La diferencia que se produ61
H. G. Gadamer <Verdad J mtodo. Fundamentos de un.a hermenutica filosfica, Sgueme,
Salamanca, 1991, cuarta edicin-Warhe1t und Methode, 1961-, p. 226): "La hermenutica intenta en ambos terrenos, tanto en la literatura hm:nai1stica como en la Biblia, poner al descubierto el
sentido original de los textos a travs de un procedimiento de correcci6n casi artesanal .. "

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68

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i:":eS3-:::.a:

ce en este proceso de generalizacin de los procedimientos hermenuticos es


extremadamente importante. Mientras estos ltimos estuvieron reducidos a
la interpretacin de textos cannicos, tanto religiosos como legales, se parti
de la base de que esos textos tenan un sentido determinado y eran irrefutables, por eso ste era el criterio de interpretacin con que se aproximaba la
hermenutica a los mismos. Se reconoca la autoridad del texto y se buscaba
comprender su significado normativo para el momento histrico en que se
realizaba la interpretacin. De all que su finalidad fuera la transmisin y
no la crtica de normas tradicionales. Estas tenan que ser mediadas con o
aplicadas a las circunstancias del presente. Los humanistas renacentistas
compartieron tambin esta visin de la validez normativa de la tradicin.
Sin embargo, la vigencia del historicismo hizo que, por el contrario, se entendiera que los fenmenos culturales slo podan ser comprendidos y valorados en relacin con el contexto histrico en el que estaban insertos. Se plante
as un escepticismo intelectual y moral frente a la tradicin. La historia fue
asumida, no como una fuente de verdades y valores permanentes, sino como la
manifestacin de la diversidad de las expresiones culturales de la humanidad. 82
Al promediar el siglo XIX, Dilthey ocupa un importante lugar en este desarrollo de la hermenutica, al trasladar sus procedimientos a la metodologa de las ciencias histricas del hombre, confrontndolas as con los procedimientos metodolgicos de las ciencias naturales. En el transcurso de este
debate, esta denominacin de "ciencias histricas" dejar su lugar a la de
"ciencias del espritu", como consecuencia de la traduccin que se realiza en
Alemania de la expresin con la que J. S. Mill ha conceptualizado a las ciencias sociales: "ciencias morales". El mtodo interpretativo de textos pasa a
ser adoptado como un modelo vlido para la comprensin de la realidad histrica. Percibida sta como un todo, los documentos y los hechos del pasado
tienen que ser revividos interpretativamente. La interpretacin hermenutica es por lo tanto un acto cultural en el que se toma contacto con una vida
a la que se concibe como histrica. Es en ella, entonces, que nos reconocemos. 83
82 H. G. Gadamer; op. cit., pgs. 239 y 241: "Lo que se trata de comprender no es la literalidad de las palabras y su sentido objetivo, sino tambin la individualidad del hablante o del autor.
Schleiermacher entiende que sta slo se comprende adecuadamente retrocediendo hasta la gnesis misma de las ideas ...
".. .lo ms genuino de Schleiermacher es la interpretacin psicolgica (. .. } un entrar dentro de
la constitucin completa del escritor, una concepcin del 'decurso interno' de la confeccin de una
obra, una recreacin del act-0 creador".
3 H. G. Gadamer (op. cit., pg. 286): "Para l el significado no e.s un concepto lgico, sino
que se entiende como expre.sin de la uida. La vida misma, esta temporalidad en continuo fluir,
est referida a la configuracin de unidades de significado duraderas. La vida misma se autointerpreta. Tiene estructura hermenutica. Es as como la vida constituye la verdadera base de las
ciencias del espritu".

69

En este punto Dilthey vio la diferencia existente entre las ciencias interpretativas de la vida histrica y cultural y las ciencias objetivantes de la naturaleza, sin que, pese a eso, las primeras fueran menos cientficas que stas. La
conocida distincin entre comprensin y explicacin obtiene aqu la formulacin clsica que tanta repercusin ha alcanzado.
Para la filosofa alemana contempornea, en filosofa no existe el presente en un sentido de inmediatez. Aquello que hoy se considera relevante como
tema filosfico -y continuar sirviendo de estmulo intelectual por algn
tiempo- slo se comprende claramente si se lo inserta en la perspectiva de un
contexto histrico ms amplio; por lo tanto, est siempre relacionado con el pasado filosfico. Esta relacin puede ser tanto manifiesta como latente, pero
nunca la fommlacin y solucin de problemas filosficos puede llegar a separarse completamente de sus circunstancias histricas, de la fuerza de la tradicin en la que se inspira la filosofa.
Son entonces las circunstancias histricas las que conducen a la seleccin
y modificacin de los problemas filosficos centrales, orientando la forma en
que stos se conciben y explicando por qu se procura su explicacin aqu y
ahora. Desde luego, se debe estar convencido de la importancia que tiene un
problema en s mismo, si es que se va a hacer el esfuerzo de tratar de comprenderlo. Que consideramos que algo es filsoficamente importante no depende
slo de que ocupe un cierto lugar en un contexto histrico, sino de que, adems, lo percibamos como un problema relevante.
Esos problemas son los que estimulan el esfuerzo del pensamiento para
superar el estado del conocimiento. El conocimiento, reconocido como limitado, nos plantea una permanente necesidad de extensin, de mejora, es decir,
el desafio de superarlo, pues la insuficiencia del conocimiento implica la obligacin de saber ms. Slo as puede pretenderse superar esos problemas, cuya solucin presupone reflexionar sobre su gnesis. De este modo, al centrar
nuestra atencin sobre lo nuevo, nos encontramos con una continuidad del conocimiento frente a esos problemas. La historicidad de la filosofa se refleja de
este modo en la filosofia alemana contempornea.84
En el transcurso del siglo XIX. la filosofia tuvo que afrontar una cada vez
ms acentuada crisis sobre la legitimidad de su conocimiento. El positivismo, invocando la rigurosidad y precisin de la ciencia y del mtodo cientfico, logr el predominio de ese tipo de conocimiento, pretendiendo relegar a
la filosofia, como metafisica, a la humillante condicin de reliquia del pensamiento precientfico. Pero en nuestro siglo se produce una innovacin revo84 R. Bubner {La filosof,a alemana con.tempornea, Ctedra, Madrid, 1984, Introduccin
-Modern Germa n Philosophy, 1981-): hace un claro, preciso y sistemtico desarrollo de la
historicidad del pensamiento alemn contemporneo, razn por la cual nos ceimos a esta obra
al tratar la cuestin.

70

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Con Heidegger llega, en la primer mitad del siglo, el momento para la
aparicin de una filosofla de la existencia, al desarrollar ste la fenomenologa de su maestro Husserl. Su importancia para la filosofia del siglo XX ser
notable, tanto por la dimensin filosfica de su obra como por el magnetismo
de su personalidad86 La hermenutica adquiere entonces -en el peculiar lenguaje heideggeriano- el sentido filosficamente primario de "una analtica
de la existencialidad de la existencia". ''Existo luego pienso", en Jugar del cartesiano "Pienso luego existo". La intersubjetividad sustituye as en Heidegger
a la subjetividad del conocimiento, la ontologa subsume a la metafisica. La
conciencia histrica pasa a ocupar el lugar de la conciencia trascendental.
Ya Dilthey haba ocupado un lugar intermedio en este avance hermenutico. Pero Heidegger reinterpreta totalmente la hermenetica, polemizando
con la concepcin de Dilthey. La hermenutica no es ni un canon obsoleto de
reglas de interpretacin de textos ni un mtodo de investigacin que subsiste
junto a otros. El carcter esencial de la existencia humana es la que impulsa
a la filosofa hacia la hermenutica. Es por sta, su particular visin de la filosofa, que en su obra Ser y tiempo (1927) defiende la tesis de que todo gira
sobre la hermenutica de la existencia. Todo aquello con lo que nos encontrarnos aparece dentro de un contexto de significado, que es relevante a nuestra
accin y al que podemos acceder sin dificultades.

5.2 GADAMER Y LA SISTEMATIZACIN DE LA HERMENUTICA


FILOSFICA: SU POLMICA CON HABERMAS

Si bien es Heidegger quien discierne una hermenutica del lenguaje


-que pretende superar tanto la visin dogmtica de la tradicin que tiene el romanticismo como el relativismo que caracteriza al historicismo' el desarrollo ms logrado de esta nueva perspectiva hermenutica est
dado por la obra de su discpulo Gadamer Verdad y mtodo (1961). Pese a

85 H. G. Gadamer (~Los fundamentos filosficos del siglo XX" en G. Vattimo (comp.); La secularizacin de la filosofa. Hermenutica y posmodernidad, ~disa, Barcelona, 1992, pg. 110): " ... el
punto en que la evolucin del pensamiento fenomenolgico, en Heidegger y en aquellos que por l
se vieron influidos, condujo a nuevos puntos de vista(. . ) es el de que la lengua resulta ser una manera de interpretar al mundo, que precede a toda actitud reflexiva".
es H. G. Gadamer (Verdad y mtodo II, Sgueme, Salamanca, 1992, pg. 382 -Warheit und
Methode, Ergnzungen-Register, 1986--): "Heidegger{ ... ) se nos apareca casi como un Aristteles
rediuivus que lo atraa todo con la fuerza de la intuicin y la audacia de sus conceptos originales".

71

que su preocupacin central no es plantear nuevos procedimientos metodolgicos para las ciencias sociales o discutir sus fundamentos tericos,
pues lo que pretende hacer desde la filosofa es revelar a la conciencia histrica como clave de la existencia humana87 , Gadamer ha pasado a tener
notable gravitacin en el debate alemn contemporneo sobre los fundamentos de la investigacin social. Por eso constituye un referente significativo en ese debate.
Para Gadamer el prejuicio, el pre-enjuiciamiento que gua nuestra comprensin de un texto no es una accin subjetiva; surge intersubjetivamente
desde la comunidad en que estamos insertos, que nos une a una tradicin
cultural determinada. Mas esta comunidad no es esttica; a travs de nuestra relacin con esa tradicin experimenta un continuo proceso de transformacin cultural. Por eso, desde esta perspectiva, si el significado de un texto es siempre incompleto, al estar abierto permanentemente a diversas interpretaciones desde las distintas percepciones que se van sucediendo sobre
el mismo, esta reinterpretacin no se limita slo a los textos, se da tambin
sobre los hechos histricos. La existencia es dilogo.
Los hechos histricos son reconstruidos dentro de marcos de referencia
narrativos, y al hacerlo se los relaciona obligadamente con otros hechos ulteriores. El significado histrico de los hechos polticos relevantes se origina
y desarrolla, es esclarecido, por lo que sucede posteriormente, es decir, desde la pers.qctiva de las generaciones siguientes a las que los protagonizaron.
Por eso un mismo hecho poltico puede adquirir distintas significaciones al
ser reconstruido dentro de diferentes marcos de referencia, pues tales narraciones reconstructivas lo asocian con los sucesos posteriores al mismo.
Para Gadamer, el individuo se socializa por medio del lenguaje. Su comprensin del mismo est forzosamente imbricada con su interpretacin. Pero esta interpretacin no es ingenua. Quien interpreta no se acerca a aquello que interpreta desde la nada; todo lo contrario, lleva con l el horizonte
de expectativas que caracteriza a su mundo. De all que su interpretacin
sea hecha desde la perspectiva que le da ese horizonte, desde un pre-enjuiciamiento.
Por eso, desde esta perspectiva, quien interpreta un texto realiza inicialmente una proyeccin de su sentido general. Luego esa visin inicial es re-

' H. G. Gadamer (Verdad y mtodo, op. cit., pg. 344): "En realidad no es la historia la que
nos pertenece, sino que somos nosotros los que pertenecemos a ella. Mucho antes de que nosotros
nos comprendamos a nosotros mismos en la reflexin, nos estamos comprendiendo ya desde una
manera autoevidente en la familia, la sociedad y el Estado en que vivimos. La lente de la subjetividad es un espejo deformante. La autorreflexin del individuo no es ms que una chispa en la corriente cerrada de la vida histrica. Por eso los prejuicios de un individuo son, mucho ms que sus
juicios, la realidad histrica de su ser".
72

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visada y se consideran propuestas alternativas, que permiten nuevas proyecciones del texto. El intrprete debe para ello aceptar el sentido del mismo
en y mediante su articulacin en un contexto simblico distinto de aquel en
que ese texto fue considerado inicialmente como significativo. Para Gadamer, una interpretacin exitosa representa una fusin de horizontes culturales: el del autor del texto y el de su exgeta.
La interpretacin resulta ser, as, una mediacin hermenutica entre
distintos mundos de la vida. Por eso no tiene sentido hablar de una interpretacin definitivamente vlida. De esto se desprende que Gadamer ubica en
un primer plano la dimensin histrica de la comprensin. Lenguaje y tradicin son inescindibles: la tradicin es el medio en el que se transmite y desarrolla el lenguaje. Por eso su anlisis del verstehen est estrechan1ente
vinculado con la naturaleza de la comprensin histrica. La comprensin interpretativa surge desde la tradicin cultural del intrprete, forma parte de
una estructura de prejuicios, de preconceptos que se han ido constituyendo
en esa tradicin. Esa es la razn por la que la interpretacin constituye un
d.esarrollo de esa tradicin de investigacin a la que pertenecen tanto el intrprete como el texto88 .
El significado de un texto resulta as estar abierto a distintas interpretaciones futuras. La dinmica histrica plantea nuevas situaciones e ilumina al texto desde un distinto ngulo, permitiendo que los intrpretes de cada nueva poca busquen conseguir una mejor interpretacin desde diferentes perspectivas que no estaban al alcance de sus intrpretes previos. Esta
reconstruccin significa, entonces, relacionar los sucesos histricos que contextualizaron a la obra de un autor determinado con sucesos histricos posteriores, aquellos que identifican la poca de sus distintos intrpretes.
Gadamer recalca por eso que la comprensin interpretativa se origina
en el contexto sociocultural del intrprete, poniendo as de manifiesto la caracterstica bsicamente histrica de la misma, la dimensin esencialmente
histrica del sentido de un texto. Somos capaces de comprender el significado de un texto en la medida en que logramos interpretarlo, es decir replantear su sentido en trnnos que tambin tengan sentido para nosotros, en
que las creencias y valores expresadas en el mismo nos resulten tener sentido. Esto no significa que aceptemos todas las pretensiones de validez expresadas por el texto, pero s que las consideremos como respuestas posibles a
cuestiones y problemas que caracterizan a nuestro tiempo, a travs de nuestra fusin de horizontes culturales.

t<S H. G. Gadamer (op. cit., pg. 366); "El seutido de un texto supera a su autor no ocasionalmente sino siempre. Por eso la comprensin uo es nunca Wl comportamiento slo reproductivo, sino que es a su vez siempre productivo".

73

De todo esto se desprende que la hermenutica filosfica manifiesta un


abierto iters por el dilogo, con otros, con el pasado, con culturas histricam~nte diferentes, sobre las preocupaciones comunes a la vida humana, sobre la buena vida. Por eso, para la hermenutica filosfica, los individuos no
son observadores neutrales sino participantes de un dilogo, y deben estar
abiertos a las creencias y valores de otros, dispuestos a aprender de ellos8 ~ .
Gadamer no se limita a plantear el aporte cultural de la tradicin; argumenta asimismo que la participacin en una herencia cultural es lo que da sentido al pensamiento, incluso a la propia reflexividad crtica. Para l, tradi-
cin y reflexin crtica no son conceptos opuestos sino complementarios. Hasta la crtica es obligadrunente histrica al ser hecha desde un punto de vista
particular, el de una tradicin cultural determinada, caracterizada por conceptos, juicios, principios.
Gadamer reinvindica as las caractersticas histricas del sentido mentado. El sentido de la accin social surge de una tradicin cultural, y la comprensin del mismo por sus intrpretes depende de la insercin de stos en
una detenninada tradicin de investigacin. Esta conceptualizacin impugna fuertemente las premisas epistemolgicas del positivismo lgico vigentes
hasta ese momento en las ciencias sociales. Para las mismas, el futuro no est condicionado por el pasado, dado que ahora, en las sociedades industriales de la modernidad, puede ser planificado y donnado tcnicamente por la
ciencia. Consecuencia lgica de este criterio es el percibir como competencia
de las ciencias sociales a la formulacin y constatacin de leyes que expliquen los procesos sociales globalmente, dejando de lado las peculiaridades
histricas de las sociedades nacionales. El pasado histrico, como tradicin
cultural, resulta ser ajeno a la investigacin en ciencias sociales. 90
La riqueza de la argumentacin de Gadamer despierta un gran eco en
la comunidad acadmica alemana, originando un debate de vastas repercusiones epistemolgicas. Habennas 91 destaca la importancia de la hermenu89
H. G. Gadamer (op. cit., pg. 673): "El dilogo que est en curso se sustrae a cualquier fijacin. Mal hermeneuta el que crea que puede o debe quedarse con la ltima palabran.
11<1 H. G. Gadamer (Verdad y mtodo II, op. cit., pg. 232): "Si se define la lingisticidad como modo de realizacin de la conciencia hermenutica, es obvio reconocer en la lingisticidad
como estructura bsica de la socialidad humana el a priori vlido de las ciencias sociales, a partir del cual las teoras behavioristico-positivistas, que consideran la sociedad como un todo funcional observable y drigible, llegan al absurdo. Esto tiene su punto de evidencia en cuanto a
creer que la sociedad humana vive en instituciones que aparecen comprendidas, trasmitidas y
reformadas como tales; en suma, determinadas por la autocomprensin interna de los individuos que forman la sociedadn.
91
J. Habermas: La l6gica de las ciencias sociales, Tecnos, Madrid, 1990 (Zur Logik der Sozialwissenschafn, 1967); Conocimient,o e inters, Taurus, Madrid, 1982 (Erkenntnis und lnteresse,

1968).

74

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tica filosfica de Gadamer, por el nfasis que ste da a la lstoria y a las tradiciones culturales, frente a la visin de la reproduccin ahistrica de las formas de vida que ha caracterizado a las principales tendencias de la ciencias
sociales en la posguerra. Habermas comprende, como Gadamer, que la idea
de una sociedad ajena a la historia, abierta a un control tcnico de su futuro
-que es la idea central de las ciencias sociales ahistricas, disociadas de toda interpretacin de la insercin lstrica en una tradicin_.cultural- constituye un razonamiento que no resiste el peso de la reflexin crtica. Para
Habermas los conceptos centrales de las ciencias sociales son "conceptos histricamente enraizados", que cuanto ms se alejan del mbito de aplicacin
que les es especfico tanto menos significan.
Si los investigadores en ciencias sociales quieren actuar conscientemente, deben asumir reflexivamente el grado de dependencia en que estn sus
categoras conceptuales de una precomprensin originada en su insercin en
una tradicin de investigacin. Ello exige que se hagan histrica y hermenuticamente autoconscientes de las precomprensiones, los prejuicios con los
que se acercan a una lectura interpretativa de la realidad. Tienen que comprender que estn relacionando --consciente o inconscientemente- el anlisis del texto o el hecho que interesa a su investigacin con su propia realidad, si desean hacer una lectura vlida de los mismos. Para Habermas es
muy importante el aporte que hace Gadamer a "la articulacin de una autocomprensin orientadora de la accin".
Esos investigadores no pueden por cierto plantear una relacin objetiva
de sujeto a objeto como sucede, en cambio, en las ciencias naturales. Aquello
que estn analizando forma parte de su tradicin cultural, circunstancia que
hace que ellos tambin pertenezcan al campo de lo social que pretenden investigar. Deben entonces ser conscientes de los elementos que han socializado en el transcurso del proceso cultural en el que se conform su subjetividad. As, la comprensin hermenutica pernte a los investigadores alcanzar una autocomprensin de los valores que los orientan.
Por eso Habermas hace suyas muchas de las premisas hermenuticas de
Gadamer. La comprensin de un texto -y de los hechos sociales que analiza- implica replantear su sentido en trminos que posean tambin sentido
para nosotros y nuestro momento histrico: considerar sus proposiciones como posibles respuestas vlidas a nuestras cu~stiones e inquietudes, sin por
eso entender que todas ellas tienen que ser forzosamente valederas. Es que
para Habermas el inters transparente que surge de esta aproximacin hermenutica al conocimiento es el dilogo, con los grandes autores, con la historia, con otras culturas. Eso implica no tener certidwnbres absolutas, mantenerse receptivo a las creencias y valores de los otros, asimilar criterios ajenos cuando stos resulten ser valiosos para la comprensin de nuestro mundo integrando una comunidad de dilogo caracterizada por su eclecticismo.
75

Pero Habermas impugna lo que considera un sustrato conservador existente en la hennenutica de Gadamer. Al estar sta tan sujeta a la historia,
no advierte hasta dnde gravita la reflexividad personal del intrprete en la
comprensin del texto. Por eso Habermas no quiere asociar la investigacin
hermenutica slo a la continuacin de la tradicin. Postula entonces la necesidad de un distanciamiento crtico del intrprete, que le permita as tanto incorporar como dejar de lado las pretensiones de validez de su tradicin
cultural. Se evita de esta manera lo que l considera ahsolutizacin del lenguaje y la tradicin por parte de Gadamer. De all que, para Habermas, la
interpretacin hermenutica debe ser acompaada por una necesaria crtica
ideolgica, por una "teora de la accin" de la que carece.
Habermas sostiene que esta crtica ideolgica exige referentes ms amplios que la sola tradicin cultural. La comprensin hermenutica tiene que
ser integrada en un anlisis de los sistemas sociales. El sentido de la accin,
intersubjetivamente aprehendido y simblicamente transmitido, forma parte de un conjunto, que si bien est simblicamente mediado, est asimismo
conformado por las coacciones sociales que caracterizan a la realidad, a sus
relaciones de poder social. El lenguaje, el trabajo y la dominacin son lo que
permite comprender las relaciones sociales.
En tercer trmino, si la teora sociolgica quiere descubrir las condiciones bajo las cuales se desarrollan y codifican los patrones sociales de interpretacin y accin, deber percibirse a s misma como una teora orientada
histricamente, es decir, como una filosofia de la historia, asumida como una
empresa prctica que nos permite proyectar el futuro, tomando como punto
de partida nuestra comprensin del pasado y el presente. Y esto es incumbenci:l de la sociologa crtica.
A travs de este anlisis, con el que Habem1as pretende modificar y as
completar la hermenutica de Gadamer, surge claramente que lo que busca
es en realidad integrarla a su Teora Crtica de la sociedad. Su perfil :filosfico-poltico del socilogo crtico es casi el del filsofo rey de Platn, al ser percibido como el nico en condiciones de decodificar al mundo, de dar sentido
a la accin social. Por eso Habermas identifica al socilogo crtico con el psicoanalista.
La contrargumentacin no se hace esperar. Gadamer9'Z le reprocha a Habermas el crear artificialmente una situacin de confrontacin entre tradicin cultural y reflexin crtica. Si bien la insercin en una herencia cultural
es lo que posbilita el pensamiento-"nuestra conciencia histrica es ms ser
que conciencia"- tambin es cierto que la reflexin crtica en que se apoya
92
H. G. Gadamer: uRplica a Hermenutica y crica de la ideologa (1971) en Verdad)' Mtodo II, op. cit.

76

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la hermenutica es siempre realizada desde una perspectiva individual. Hecha estn obseivacin, Gadamer acepta la premisa del necesario distanciamiento crtico. Pero no sucede lo mismo con el criterio de Habermas de que
el lenguaje es slo una de las dimensiones de la vida social. Esta constituye,
para Gadamer, una comunidad de dilogo; nada es ajeno a ella, ni la especializacin de las ciencias modernas ni las instituciones polticas.
No pueden oponerse entonces los factores econmicos y polticos al lenguaje y la tradicin cultural, pues estn lingsticamente mediados, y por
e.so tambin son accesibles a la comprensin hermenutica. Slo buscando
comprender podremos iluminar conscientemente los prejuicios culturales
que enmascaran la interpretacin cientfica de la realidad socioeconmica.
Este trabajo lo ha ejemplificado al hablar de la gravitacin que tiene la filosofa social del utilitarismo sobre el conductismo y la prctica poltica neoconservadora.
De all que, para Gadamer, la hermenutica no est apegada acrtica~
mente a la tradicin cultural. Es a travs de ella que logramos develar los
prejuicios que deforman nuestra concepcin de la sociedad, hacindonos
conscientes de los mismos. Esto slo sucede cuando en esa comunidad de dilogo, al buscar comprender otras perspectivas, al buscar un entendimiento
con otros, en una fusin de "horizontes de comprensin", percibimos no slo
los prejuicios ajenos sino tambin los propios. Entonces la comprensin hermenutica no se opone a la reflexin crtica: ambas constituyen dos momentos complementarios de ese proceso cognoscitivo. Nadie puede pretender po~
seer el m9.nopolro de la ver.dad, por eso el obligado recurso al dilogo que implica la comprensin hermenutca.
Del mismo modo que se aproxima crticamente a las distorsiones ideolgicas del lenguaje, para Gadamer la hermenutica tambin se orienta filosficamente a la indagacin cognoscitiva sobre la vida justa. Pero lo hace en la
conviccin de que las ideas de razn y justicia no pueden definirse sin la bsqueda de un acuerdo a travs del dilogo citado, es decir, sin la comprensin
hermenutica. Por ello, para Gadamer, la autorreflexin crtica, la crtica de
las distorsiones ideolgicas del lenguaje, que distinguen a la Teora Crtica,
no pueden ser ajenas a esa revisin crtica a que someten a los otros. Les resulta necesario por ello el llegar al dilogo, al acuerdo con los nsmos . La
compn:msin hermenutica representa, pues, tanto el dejar de lado los prejuicios injustificables, como reconocer la autoridad justificada de ciertos
principios preeminentes.
Como se ve, la defensa de la hermenutica que realiza Gadamer demuestra que sta tiene mucho en comn con la Teora Crtica, particularmente cuando se observan esos desarrollos tericos desde una perspectiva
metodolgica y no ontolgica. Sumados, esos aportes tericos de Gadamer y
Habermas resultan ser esenciales para el estado actual de la cuestin en las

77

ciencias sociales. Al haber definido desde argumentaciones controversiales


la eficacia cognoscitiva de los contenidos de la hermenutica filosfica, lograron demostrar que el pre-enjuiciamiento existente en toda bsqueda de la
aprehensin del sentido de lo social puede estar fundamentado tericamente y, del mismo modo, merodolgicamente convalidado. Al hacerlo, les han
permitido a las ciencias sociales tomar distancia de la metodologa positivista que las limitaba cognoscitivamente, impidindoles un desarrollo torico
que fuera congruente con su crecimiento cuantitativo.

5.3 PAUL RICOEUR Y LA INCORPORACIN DE LA HERMENUTICA


A LA FILOSOFA Y MTODO DE LAS CIENCIAS SOCIALES

La repercusin que tienen sobre el discurso cientfico tanto la obra de


Gadamer y Habermas como la polmica que ambos sostienen, lleva al francs Ricoeur a buscar integrar las perspectivas tericas de ambos, para poder
concretar de este modo una epistemologa reflexiva, postempirista, de las
ciencias sociales. Tiene singular importancia analizar cmo reelabora los
conceptos centrales de Gadamer y Habermas, enriquecindolos con su propia reflexin y dndoles una repercusin intelectual que supera los lmites
de la comunidad acadmica alemana93 Alcanzar un notorio xito en esa
empresa intelectual, logrando influir incluso en el mundo acadmico de las
ciencias sociales estadounidenses, tan gravitante cuantitativa y cualitativamente como ajeno a la reflexin filosfica.
Ricoeur sostiene que las perspectivas tericas de Gadamer y de Habermas son diferentes pero complementarias, al lograr conjuntamente una exitosa refutacin de las premisas metodolgicas vigentes en las ciencias sociales. El hecho de que el empirismo sostenga la necesidad de obtener la avaloratividad cognoscitiva para garantizar la objetividad cientfica, las ha esterilizado tericamente por un largo tiempo. Esto ha sido consecuencia de que
esas ciencias sociales dan una relevancia absoluta a la empiria, en detrimento del aparato conceptual que debe orientarla, ante su rechazo obcecado de
todo lo que tenga connotaciones metafisicas. Ese inductivismo slo ser superado cuando hagan suyo ese discurso impugnador de la filosofl'.a y mtodo
del positivismo, producindose un fuerte revval de la teora social y poltica.
Para Ricoeur, el eje conceptual de la obra de Gadamer es la conciencia
histrica. Por eso es comprensible que la hermenutica filosfica rehabilite
el prejuicio, entendido como pre-enjuiciamiento, y que, como consecuencia
ss P. Ricoeur: Hermenutica y critica de las ideologas- en Hermenutica y accin (1973), Docencia, Buenos Aires, 1985.

78

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Sfica rehabilite
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racdn (1973), Do-

de ello, llegue a realizar la apologa de la tradicin y de la autoridad que se


desprende de sta. Corre entonces el riesgo de caer en la misma perspectiva conservadora que haba caracterizado al Romanticismo frente al Iluminismo, de hacer predominar la dimensin histrica sobre el momento reflexivo, de reivindicar al pasado mtico contra el futuro diseado por las utopas racionales.
Por eso, para Ricoeur la hermenutica de Gadamer reivindica los tres
grandes principios del Romanticismo: prejuicio, tradicin y autoridad. Pero
la inteligencia de ste le permite superar el debate del siglo pasado entre el
Romanticismo de la Restauracin y el Iluminismo de la Revolucin, al aproximar, en lugar de oponer, autoridad y razn. Para hacerlo, Gadamer rechaza la asociacin que hace la sociologa crtica entre autoridad y violencia social. Para l, autoridad equivale a reconocimiento social, no slo a obediencia coercitiva, siendo sta la esencia fenomenolgica de la autoridad. La preservacin de la autoridad de una tradicin cultural exige, para Gadamer, que
sta sea aprehendida, asumida y as mantenida; por lo mismo tambin es un
acto de razn. Gadamer sostiene que estamos siempre ubicados histricamente y que debemos tomar conciencia de ello.
El reconocimiento de que no existe un saber absoluto, de que la historia
no puede quedar reducida nicamente a nuestro horizonte cultural, hace
percibir a Ricoeur que la riqueza de la hermenutica est dada por su visin
dialctica, por percibir al pensamiento como dilogo, como una continua fusin de diferentes horizontes culturales. Del mismo modo que no hay un horizonte temporal nico, no hay tampoco un horizonte espacial cerrado, puesto que existen distintas culturas. Como plantea Ricoeur, "la tensin de lo otro
y lo propio es insuperable".
En esta tensin se alcanza una fusin de horizontes culturales distintos, siendo el pre-enjuiciamiento existente en esa aproximacin lo que da
historicidad a la comprensin. La hermenutica filosfica de Gadamer entiende por eso que, en palabras de Ricoeur, "hay una experiencia del mundo que precede y envuelve al saber y al poder de la ciencia". Surge entonces
la obligada universalidad de su implementacin en el campo del conocimiento. Se reivindica de este modo a travs de Gadamer la perspectiva ontolgica que la metodologa positivista haba postergado en la ciencia por
tanto tiempo. Tal es, segn Ricoeur, el importante aporte de Gadamer a la
epistemologa.
Es aqu donde surge, para Ricoeur, la enriquecedora contribucin polmica de Habermas. Frente al concepto de prejuicio, sustentado en tradiciones culturales, plantea su concepto de inters -ideolgico- tomado del
marxismo. Si Gadamer reivindica las ciencias del espritu, reintrpretes de
la tradicin cultural en el presente histrico, Habermas en cambio apela a la
sociologa, asumida crticamente, para desenmascarar el inters ideolgico

79

subyacente en el mbito del conocimiento. Considera por eso que, ms que


la coaccin fsica es la coaccin psquica la que, a travs ele la comunicacin.
garantiza el control social. Para Habermas la filosofa hermenutica consti~
tuye una ontologa del dilogo histrico que nos da sentido, mientras que la
sociologa existencialmente crtica est motivada por el ideal regulador de
una comunicacin libre ajena a la violencia ideolgica, que en lugar de anticiparnos nos orienta a partir de un futuro ideal.
De all que, para Ricoeur, Habern1as -fiel a la idea central de la Escuela de Frankfurt en la que l se form inicialmente- crea que el inters que
orienta el conocimiento en nuestras sociedades es el inters tcnico, instrumental, que regula las ciencias emprico-analticas, cuyos enunciados de carcter emprico son explotados tcnicamente. Por eso, para Habermas, la
ciencia y la tecnologa constituyen la ideologa del capitalismo contemporneo. Frente a esa accin instrumental que pone al hombre al servicio del
h~mbre, reivindica un inters prctico, kantiano, una accin comunicativa
orientada a la bsqueda de la comprensin del sentido de la accin humana.
Una comprensin que permita discernir cmo se interiorizan las normas que
institucionalizan los roles sociales para as poder superarlas en la bsqueda
de una mayor justicia.
Ricoeur percibe que hasta aqu Habermas est muy prximo a Gadamer: la comprensin est sometida a las condiciones de pre-comprensin del
intrprete. Comienza a distanciarse al sostener que el inters por la emancipacin humana le incumbe a la sociologa crtica. Para Gadamer, las ciencias del espritu son esencialmente las ciencias de la cultura, son ciencias de
la tradicin, una tradicin continuamente reinterpretada, pero tradicin
continuada. Seres finitos en un mundo infinito, la conciencia de esa finitud
es la que hace reconocer a Gadamer que toda instancia crtica est sometida
siempre a una pre-comprensin que la antecede. En Habermas, por el contrario, es la sociologa crtica la que se asigna la tarea de discernir, en las regularidades observables por las ciencias sociales empricas, formas de relaciones de dependencia ideolgicamente sustentadas. Estas slo pueden ser
transformadas crticamente.
Es este inters por la emancipacin humana lo que regula la aproximacin crtica al conocimiento, inters al que Habem1as llama autorreflexin.
Es ste un inters comn con la fi.losofia. La sociologa crtica pretende colocarse ms all de la conciencia hermenutica, al ubicarse en una actitud desmitificadora de la ideologa, al proyectarse hacia el futuro ms que abrevar
en el pasado. Por eso Habermas, con reminiscencias kantianas, entiende que
la idea que regula la comunicacin humana debe consistir ms en un deber
ser que en ser; ms anticipacin que reminiscencia. Antes que invocar la tradicin de la autoridad debe interesarse en la transformacin del mundo.
Si la comprensin es sistemticamente distorsionada por razones ideo-

80

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lgicas, el comprender los sntomas patolgicos de una sociedad exigir explicar su porqu. Para ello Habermas recurre a las tcnicas del psicoanlisis, replanteadas criticamente e incorporadas a su eclctica perspectiva intelectual . Esta concepcin de lo social lleva entonces a Habermas a condenar
en Gadamer el haber ontologizado la hem1enutica, al definir a la comprensin de aquello que nos antecede como algo constitutivo, como algo dado en
el ser al estar ah.
Tras esta recapitulacin de lo que es central para Ricoeur en el pensanriento de Gadamer y Habermas, importa ahora destacar que es lo que l
percibe como limitaciones de la filosofa hermenutica, y cmo su anlisis le
incorpora el sentido crtico de teora de la accin que reclama Habermas.
Entiende Ricoeur que la toma de distancia con el texto es lo que nos hace posible la interpretacin. Esto es as porque los textos relevantes nos plantean una mltiple autonona: con respecto a la intencin del autor, con respecto a la situacin cultural y a los condicionamientos sociales de la produccin del texto, con respecto al pblico al que estuvo dirigido originariamente. El sentido del texto escapa as al limitado horizonte existencial del autor.
Caracterstica de una obra relevante es trascender sus condiciones psicosociolgicas de produccin, abrindose por ello a una serie ilimitada de lecturas posibles. La obra se des-contextualiza y re-contextualiza en el acto de la
lectura. Por eso el momento de la toma de distancia corresponde al momento crtico que da sentido a la interpretacin. El distanciamiento es entonces
lo que hace posible la mediacin hermenutica, conciliando la razn con la
tradicin.
Sin embargo, para Ricoeur la hermenutica debe superar la dicotona
ya planteada por Dilthey entre comprender y explicar, entre ciencias del espritu y ciencias de la naturaleza. El discurso como accin -no slo como
lenguaje- es susceptible de ser ledo en condiciones existenciales siempre
nuevas. Por eso su reconstruccin es el obligado camino a seguir para llegar
a la comprensin del mismo, requiriendo ello la mediacin de la explicacin.
He aqu, pues, la diferencia sustancial existente entre la hermenutica
romntica y la hermenutica gadan1eriana. Mientras que la primera buscaba la intencin oculta en el texto, la segunda despliega un mundo ante l. El
momento verdaderamente hermenutico es entonces aquel en el que nos interrogamos sobre el sentido del mundo que nos abre un texto. Ese mundo
abierto por el texto representa en s mismo un recurso para enfrentar la realidad tal cual nos est dada. Es esta riqueza del texto lo que potencia la subjetividad del lector; como plantea Ricoeur, "comprender no es proyectarse en
el texto sino exponerse al texto". Apropiacin y distanciamiento constituyen
entonces para l un proceso dialctico.
A su vez, para superar lo que Ricoeur entiende como flaquezas de la
teora crtica de Habermas, este autor realiza aportes enriquecedores a

81

ia misma. Comienza por coincidir en que los intereses que subyacen tras
el conocimiento no son observables, deben ser descubiertos. Pero no desde la perspectiva psicoanaltica planteada por Habermas, sino desde
una antropologa filosfica. Relacionados estos intereses con la triloga
trabajo-poder-lenguaje, deben ser develados a travs de una hermenutica filosfica que los desoculte, para as reconocerlos. Existe entonces
para Ricoeur una notoria correlacin entre los conceptos de prejuicio y
de ideologa.
No se puede por ello asignar al inters emancipador, que segn Habermas. orienta a la sociologa crtica, un planteo tan diferente de aquel que l
atribuye a las ciencias histrico-hermenuticas, a las ciencias del espritu.
Es ste para Ricoeur un planteo evidentemente dogmtico de Habermas. La
tarea de la hermenutica de las tradiciones es recordar a la crtica de las
ideologas que es sobre el trasfondo de la reinterpretacin creativa de las herencias culturales donde el individuo puede proyectar su emancipacin y anticipar una comunicacin sin lmites y sin trabas. Quien no es capaz de interpretar su pasado no puede estar en condiciones de proyectar concretamente su inters por la emancipacin futura.
Recuerda por eso Ricoeur que, para Habermas, la ideologa contempornea de las sociedades industriales avanzadas difiere notablemente de aquella a la que se refera Marx. El rasgo donnante hoy en el sistema social de
estas sociedades es la productividad de la racionalidad misma. Lo que hay
que legitimar ideolgicamente es, entonces, el mantenimiento y crecimiento
del sistema. Para esto sirve precisamente el aparato cientfico-tecnolgico,
transformado en ideologa. El subsistema de la accin instrumental ha dejado de ser subsistema y se ha identificado con el sistema nsmo, tal cual lo
previera Weber. Ms que la buena vida preocupa el buen funcionamiento del
sistema. Por eso la necesaria reivindicacin de las herencias culturales si se
pretende tener xito en la impugnacin de este tipo de sistema social. El ltimo Habermas as lo demuestra en su gran obra Teora de la Accn Comu-

nicativa.
La hermenutica y la Teora Crtica son ciertamente diferentes, pues se
originan en dos tradiciones culturales cllitintas, el Romanticismo y el Iluminismo respectivamente. Pero, como lo demuestra el razonamiento de Ricoeur, son complementarias. El des.tacarlo le corresponde entonces a la refle.
xin filosfica, pues si ambas se separan radicalmente, oponindose mutuamente, pasarn a ser meras ideologas, empobreciendo al debate terico contemporneo de las ciencias sociales en lugar de enriquecerlo.
Tras integrar las tesis de Gadamer y Habermas, Ricoeur sostiene que un
texto nos permite iluminar nuestra propia situa"cin espacio-temporal, al
constituir su discurso una lcida proyeccin del mundo dada por su autor.
Deduce de esto que, para nosotros, nuestro mundo es el conjunto de referen-

82

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cias que nos permite vislumbrar la exgesis crtica de los textos significativos . Corno tan sagazmente ya lo discerniera Weber, la accin social es "el
comportamiento orientado significativamente".
Para Ricoeur, la accin social se basa en una dialctica de acontecimiento y significado. Una accin social es significativa cuando aporta pautas valorativas, que se convierten a su vez en los documentos que orientan la vida
humana. La accin humana se convierte en accin social slo cuando se
asienta en la historia, cuando a causa de su sedimentacin en el tiempo se
transforma en institucin, depsicologizando su significado. Una accin social
resulta ser significativa cuando su importancia supera su insercin espaciotemporal.
Esto explica el porqu de la universalidad del concepto de Estado racional moderno, definido por Weber corno el resultado de la racionalidad
europea, al sobrepasar, trascender, las condiciones socio-histricas de su
produccin. Es que del mismo rrwdo que un texto desarrolla nuevas referencias y constituye nuevos mundos, el significado de la accin humana se dirige tambin a un conjunto indefinido de posibles lectores. La accin humana est abierta a cualquiera que pueda leerla. Es, en trminos de Ricoeur,
una "obra abierta" que permite una dialctica continua entre la obra y su
interpretacin. 94
El paradigma de la lectura le proporciona as a Ricoeur una solucin para las contradicciones metodolgicas de las ciencias sociales. No existe una
dicotoma, sino una dialctica permanente, entre comprender y explicar. Un
texto o una accin constituyen una totalidad, un proceso acumulativo abierto a distintas lecturas e interpretaciones.
Ricoeur considera que la interpretacin hermenutica escapa del crculo hermenutico, es decir de la supeditacin al pensamiento original del
autor en el momento de la fusin de sus horizontes culturales con los del
exgeta. Ello slo es posible al utilizarse criterios de validacin similares
a los usados por el popperiano criterio de falsacin. Aqu el papel de la falsacin lo desempea el conflicto existente entre interpretaciones enfrentadas; una interpretacin no slo debe ser probable, sino que debe ser ms
probable que otras .
As, mientras la comprensin equivale al concepto de conjetura, la expli~
cacn equivale al concepto de validacin, al refutar otras perspectivas de
comprensin del autor (lo que explica el canibalismo terico existente en las
ciencias sociales).
.
Ricoeur logra as conciliar a la filosofia hermenutica con la ciencia. El
94 P. Ricoeur: "La accin considerada oomo un texto" en Hermenutica y Accin, Docencia, Buenos Aires, 1985 (The model of the text. Meanngful action considered as a text, 1971).

83

texto nos habla de un mundo posible y de una posible forma de orientarnos


en su interior. No nos apropiamos de una experiencia ajena sino del poder de
poner de manifiesto el mundo al que se refiere el texto. Y si, por lo expuesto. percibimos a la sociedad como una realidad social mediada simblicamente, la solucin paradigmtica frente a la impugnacin positivista a la introduccin del concepto de comprensin en las ciencias sociales consiste, no en
negar el compromiso personal del cientfico que afronta la comprensin de
los fenmenos humanos, sino en darle objetividad a travs de la dialctica citada. La comprensin asociada a la explicacin nos permite llegar a una interpretacin vlida cientficamente.
Flsofo y politlogo, es Norberto Bobbio quien resume admirablemente
el sentido que tiene el cambio que se produce en la ciencia poltica europea
en los aos 70, al poner distancia sta con los dos positivismos que la abrumaban, el conductista y el marxista:
Modelo intelectual del hombre de cultura no ser nunca el profeta que habla por
orculos, sino sobre todo el cientfico que se inclina sobre el mundo y lo observa.
Quien orienta su propia actividad de hombre de cultura por el espritu cientfico, no
se abandona fcilmente al juego de las alternativas radicales: al contrario, examina, indaga, pondera, reflexiona, controla, verifica( ... ) Su enseanza no es la precipitacin por dar una solucin, cualquiera sea sta, sino la perplejidad frente a cualquier solucin(. .. ) Mas aquella solucin a la que se llega a continuacin de una indagacin crtica no tiene para nada el carcter fatal de la opcin que no tolera revisiones. La solucin crtica ( ... )est por su naturaleza continuamente sujeta a nuevos controles, est destinada a ser revisada. Es entonces una solucin que por su
naturaleza no excluye el dilogo, sino que lo exige; no interrumpe la discusin, sino
que la provoca y se alimenta de ella. 95

5.4

LA CIENCIA POLTICA EUROPEA Y LA LECTURA CRTICA


DEL CONDUCTISMO QUE REALIZAN SUS PRINCIPALES
REFERENTES TERICOS

Tanto el continente europeo como su ciencia poltica han sido devastados por los fascismos que, en el caso de sta ltima, han enviado al exilio
estadounidense a algunos de sus mayores expositores -Friedrich, Kirchheimer. los Neumann-, acallado a otro -Mosca- y, en ciertos casos, pocos. logrado la adhesin de algunos de ellos, su nombre ms notorio es Karl
Schmitt. Tras la Segunda Guerra Mundial, la ciencia poltica renacer en
un continente casi totalmente destruido por el conflicto, en el que se sobrevive angustiosamente gracias a la ayuda econmica brindada por los Estados l'nidos a travs del Plan Marshall.

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1977, pg. l .

~ ~ . B0bb1o. Poltico e cultura, Giulio Einaudi Editore, Torino, 1974, pg. 19.

84

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En el contexto de dura confrontacin ideolgica de la Guerra Fra, el modelo poltico estadounidense es asumido como propio por los europeos, quienes tras haber dejado atrs a los fascismos encaran ahora la amenaza que
representa para ellos la presencia del stalinismo en sus fronteras. Ante esta
situacin, resulta lgico que sea el paradigma cientfic:o del conductismo el
que oriente la r econstruccin de la disciplina en la posguerra. No slo por la
incorporacin de sus pautas epistemolgicas, sino tambin porque la mayor
parte de los nuevos tericos de la poltica realizan estudios de posgrado en
las grandes universidades estadounidenses, incorporando de este modo a su
background la filosofa y el mtodo del conductismo. Sin embargo, esto no
impide que Europa, identificada culturalmente por su apego a la historia y
la filosofa, acepte slo crticamente al conductismo.
En el caso particular de la ciencia poltica alemana, sta sigue percibindose como politologa, cursndose en las facultades de Filosofa -por
la asociacin entre ciencia y tica que tan bien definiera Kant- y rechazando la condicin de ciencia natural de la poltica. Por eso, si bien acepta asociar el anlisis poltico a la convalidacin emprica, no deja de lado
a la filosofa ni a la historia, como tan claran1ente lo expresa Klauss von
Beyme:
Se trata de no volver a echar por la borda los logros de las teoras, mtodos y tcnicas modernas de investigacin en beneficio de una filosofa polt ica ideologizada, CO
mo tampoco ignorar las aporta ciones de las ideologas y filosofas en la creacin de
hiptesis y en la fijacin de objetivos, en el manejo de resultados cientficos ante una
praxis amenazada por la tecnocracia y no discriminar globalmente como radicalismo cientfico el planteamiento crtico, por la relevancia de algunos esfuerzos tericos en pro de la hwnaniza cin de la sociedad.96

As, este gran expositor de la ciencia poltica alemana de la posguerra


pone distancia con el inductiuismo que caracteriza al conductismo y es, junto
con Klauss Offe, quien sintetiza admirablemente esta complementacin entre la teora y la empiria.
Es ste tambin el caso de la ciencia poltica italiana, que tras haber dado al continente europeo los grandes precursores del anlisis realista y emprico de la poltica, Gaetano Mosca y Vilfredo Pareto, haba quedado totalmente relegada por el formalismo jurdico y el fascismo . Este ltin10, si bien
difundi este tipo de estudios, los vaci completamente de contenido, trans formando su discurso cientfico en una burda apologa del rgimen fascista.
El senador vitalicio Mosca acall su voz cientfica y poltica; el inconformista Pareto no acept convertirse en senador vitalicio por el fascismo -se ha K van Beyme: Teora s polticas contemporneas, Instituto de Estudios Polticos, Madrid,
1977, pg. 17.

85

ba hecho ciudadano del efnero Estado de Fiume para poder concretar su


divorcio- y reivindic hasta su ltimo artculo las libertades liberales que
haba conculcado este rgimen (lo que no impidi que su nombre y su concepto de lite fueran inescrupulosamente utilizados por el fascismo, que lleg a sostener que el propio Mussolini haba sido alumno de Pareto en la universidad suiza de Lausanne). El silencio del primero y la muerte del segundo, al poco tiempo, hicieron desaparecer las grandes voces de la ciencia poltica italiana.
Por estas razones el resurgimiento de la ciencia poltica slo se produce tras la cada del fascismo , teniendo una gran influencia en esta reconstruccin la ciencia poltica estadounidense, circunstancia que la
transforma en la ciencia poltica del continente ms influida por la misma. Pero preservar una distancia crtica, como lo expresa su mayor figura institucional de la posguerra: Giovanni Sartori. Responsable desde
1958 en la Universidad de Florencia de la primer ctedra de ciencia poltica surgida tras el fascismo, autor de obras de gran repercusin97 y fundador en 1971 de la Rivista Italiana di Scienza Politica -de la que ha sido desde entonces director-, Sartori es muy claro y custico cuando define, en 1985, cmo se institucionaliz la ciencia poltica italiana en la
posguerra:
Descontada que sea mi parcialidad, me ha parecido siempre que la ciencia poltica
italiana de los 50 en adelante ha recibido lo "nuevo" que llegaba desde los Estados
Unidos despojndolo de sus defectos y excesos. No hemos resultado nunca ni behavioristas ni numerlogos a ultranza; no hemos sido nunca ultraespecializados ni he
mos estado enrocados en el interior de una disciplina monocorde. Receptivos s, imi
tadores o repetidores no {. .. )
He refutado siempre el empirismo ateortico, lll cuantomana que no sabe qu cosa
medir y eJ operacionalismo que atrofia y distorsiona los conceptos. La diferencia que
separa mi concepcin de la ciencia poltica de su acepcin americana es, temo, de
fondo, y es sta: que yo provengo de la filosofa y soy manaco del mtodo (adems
de pequesimo definidor del mismo) mientras que mis colegas americanos identi
fican la metodologfa con las tcnicas estadsticas y de investigacin, y maltratan
aquel logos al que yo reverencio(. ..) Si se observan mis escritos metodolgicos ellos
evidencian que m epistemologa es tanto antidealista como antipositivista. Obser
ven la importancia que atribuyo a la semntica, mi rechazo de la concepcin estipu
lativa del lenguaje, la revalorizacin de "qu cosa" respecto del "cunto", de la teoria respecto de la investigacin, de la formacin de los conceptos respecto de su operacionalizacin.98

G. Sartori: Aspectos de la Democracia (1957), Limusa-Wiley S.A., Mxico, 1965; La Poltica. Lgica y Mtodo en las Ciencias Social,e.s (1979), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984.
9; G. Sarton -entrevista por Antonio Lombard~ : "Viaggi Attraverso 11 Mondo 3: La Scienza Poltica" en .\[ondoperaw, noviembre de 1985, pg. 116. He podido acceder a este trabajo por la
gentileza de Jorge Tula, que fue quien me lo proporcion.
9;

86

5.5
ITALIANA

Tras poner
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Universidad de Cj
actualmente la cie
Rivista Italiana d.
gado para la dis
munidad cientfi

Y en la introd
lidad que est.e~
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co. 1965; La Politica. :M:x:ico, 1984.


)fondo 3: La Scient'ste trabajo por la

5.5

8ARTORI, BOBBIO Y LA REFUNDACIN DE LA CIENCIA POL1TICA


ITALIANA

Tras poner distancia con la ciencia poltica estadounidense, a la cual conoce a la perfeccin porque desde 1979 es un muy prestigioso profesor de la
Universidad de Columbia en Nueva York, Sartori define el sentido que tiene
actualmente la ciencia poltica en Italia. Al referirse al primer nmero de la
Rivista Italiana di Scienza Poltica, que desde 1971 constituye el lugar obligado para la discusin terica y la acumulacin de conocimientos de sucomunidad cientfica, Sartori dice:
Y en la introduccin que anunciaba nuestro nacimiento escriba: "No es por casualidad que este primer fascculo se inicia en clave de poltica comparada". Por qu?
Porque (explicaba en el artculo) la comparacin es mtodo de control, y es tambin
aquel mtodo de control que ms y mejor se aplica al estudio de la poltica (. .. ) Aado que la poltica comparada a la cual atribuyo una funcin central en el mbito del
conocimiento de la poltica no contribuye slo con el "control". Qu cosa es comparable? Cmo? Comparar, advierto, no es asmilar.l'!l

Sartori y la ciencia poltica italiana hacen as del comparatismo el ncleo fuerte de la ciencia poltica italiana, pero distancindose crticamente
del comparatismo conductista estadounidense, tan bien expuesto por Almond, que intentaba tomar como patrn de referencia universalmente vlido el comportanento poltico que singulariza a las sociedades anglosajonas,
privilegiando a su modelo de instituciones como el nico modelo posible.
Si cuando hablan10s del resurgimiento de la ciencia poltica italiana,
Sartori resulta ser el referente institucional por excelencia, Norberto Bobbio
constituye su gran referente tico, y as lo entiende la sociedad italiana, que
lo ha hecho senador vitalicio, a la vez que lo percibe como una reserva moral
de la Repblica, tanto por la autoridad moral que le da el haber militado en
la Resistencia contra el fascismo como por la gran repercusin de una obra
como la suya, que est orientada -kantianamente- a dar fundamentacin
cientfica a la tica poltica democrtica.
Por eso en 1969 delimita con lucidez cul es la finalidad que, para l y
gran parte de la ciencia poltica italiana, orienta a la disciplina:
Aquel para el cual "realismo" significa dirigir los ojos del cielo a la tierra, de la lbil nubosidad de los ideales nobles pero infecundos a la dureza de la naturaleza humana, con la cual es necesario ajustar cuentas, hacer ciencia poltica quiere decir

"' G. Sartori -entrevista por Antonio Lombardo-: "Viagg ... ", op. cit. , pg. 114.

87

principalmente cen-ar el paso a toda forma de utopismo. El pensrumento cientfico


e~ asumido como la anttesis del pensamiento utpico. Para esta perspectiva la ciencia poltica adquiere una funcin prevalentemente ele conservacin poltica: la utopa e., la falsa ciencia de los revolucionarios, que clesbarnjusbn un orden social sin
saber (porque no poseen la "verdadera" ciencia) que el nuevo orden ser en la ms
afortunada de las hiptesis ni mejor ni peor que aquel que fue abatido. La competencia de la ciencia poltica es entonces aquella de liberar a los hombres del espejismo de la revolucin, y de inducirlos a aceptar, en el mejor ele los casos con algunas
adaptaciones, el sistema vigente.
Cuando "realismo" asume el significado de crtica de aquello que c1parece en la ,mperficie y esconde o vela o enmascara las fuerzas reales que mueven la sociedad, hacer ciencia poltica quiere decir rrincipalmente asumir la tarea de revelar los arcanos del poder( ... ) El pensamiento cientfico es asumido como la anttesis del pensamiento ideolgico. En esta perspectiva la ciencia poltica se presenta en su versin
revolucionaria: dado que la ideologa es la falsa ciencia de aquellos que detentan el
poder y se sirven del mismo para engaar al pueblo, la tarea de la ciencia poltica
es aquella de desmitificar la ideologa dominante que impide la transformacin de
la sociedad, el salto cualitativo, el pasaje del reno de la necesidad al reino de la libertad. Puede ser interesante observar que mientras la ciencia poltica en su versin conservadora se transforma ella misma en una ideologa (cuantas veces en estos aos, sobre todo a propsito de las ciencias sociales americanas, se ha subrayado la relacin existente entre desarrollo elefantisico y acrtico de las ciencias sociales y consolidacin del establishment 1), 1a misma ciencia poltica en su versin revolucionaria constituye la utopa de la nueva sociedad (el marxismo como ciencia y
conjuntamente como utopa es uno ele los temas recurrentes del anlisis y de la crtica del pensamiento marxista).
En fin, un realismo que logra simultneamente evitar la tentacin de la evasin
utpica o de la solucin global, escapando a la cobertura ideolgica o la falsa solucin (real como no-ideal y no-aparente), representa una tercera versin poltica de
la ciencia "objetiva" de la sociedad, la versin que querra llamar (atendiendo al significado emotivo de la palabra} reformista o ilurninista (... ) Quien orienta el pensamiento cientfico a proyectos de reforma de la sociedad est dispuesto a aceptar de
los conservadores la crtica del utopismo, mas busca al mismo tiempo no caer en la
dogmatizacin ideolgica de los propios resultados; acepta de los revolucionarios la
crtica de la conciencia ilusoria que se manifiesta a travs de las ideologas dominantes mas no cede a la tentacin de la proyeccin utpica. Sabe que la suya es una
posicin dfcl y controvertida: debe moverse continuamente entre dos insidias, entre la leccin de los cnicos y el catecismo de los iluminados. iro

Fom1ado inicialmente -al igual que Sartori- en la filosofia, Bobbio


seala con todo el peso de su autoridad intelectual y moral cul es el sentido que tiene para l la ciencia poltica. En 1971, en el nmero inicial de la
Rit:ista Italiana di Scienza Politica, Bobbio define con lucidez qu es para l
la ciencia poltica, al compararla con la filosofa poltica. Mientras esta ltima es delimitada como la bsqueda del mejor gobierno, la investigacin de

i,:,,,

88

N. Bobbio: Saggi sulla scienza poltica in Italia, Laterza, Roma-Bari, 1969, pg. 9.

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:969. pg. 9.

los fundamentos del Estado, la investigacin de la naturaleza de la poltica


y el anlisis del lenguaje poltico, a la ciencia poltica la define como un anlisis emp(rico de los fenmenos polticos que respeta tres principios: el principio de la verificacin como criterio de validacin; el de la explicacin como
objetivo; el de la objetividad como principio tico.
En 1975 Bobbio profundiza -clara y polmicarnente- este tema. En
ese ao, encara con Nicols Matteucci la responsabilidad de publicar un Diccionario de Poltica, colaborando con la obra gran parte de los ms destacados politlogos italianos, para as definir los principales conceptos de la ciencia poltical 01 . El propio Bobbio se encarga de definir la disciplina y, al hacerlo, analiza muy crticamente al conductsmo.
En primer lugar, sostiene que la ciencia poltica como ciencia natural de
la poltica, como lo ha establecido la hegemona conductista, puede ser conceptualizada como ciencia poltica en sentido restringido, al darle especificidad a la disciplina mediante la adopcin de la "metodologa de las ciencias
empricas ms desarrolladas como la fsica, la biologa, etc.". Pero Bobbio reconoce que la ciencia poltica en sentido amplio, como ciencias polticas ya
exista previamente, compartiendo su campo de investigacin con el derecho
pblico, la filosofia poltica y la historia.
Lo que Bobbio estima como positivo en la actualizacin del discurso poltico de la ciencia poltica es el desprendimiento del formalismo jurdico, dado que para l es ste el que ha postergado por mucho tiempo el desarrollo
de la disciplina. Como ya lo expresara en una obra anterior 1rt2 , ha sido ese
formalismo jurdico, juntan1ente con el fascismo, el que ha producido la declinacin de la ciencia poltica en Italia, despus de haber sido este pas el
precursor europeo del anlisis emprico de la poltica a travs de la obra de
dos grandes autores, Mosca y Pareto, que tanta repercusin tuvieron a comienzos de nuestro siglo. Pero Bobbio es escptico en cuanto a la posibilidad
de dejar de lado el aporte cognoscitivo que le da la filosofa a la ciencia pol(
tica, cosa que no considera ni posible ni positiva.
Como Karl Popper, rechaza al in.ductvismo pero, a diferencia de aqul,
analiza, concreta y lcidamente el contexto del descubrimiento cientfico, al
entender que las intelecciones no surgen aisladamente. Para Bobbio, el hombre es un animal teleolgico, pues orienta su accin a fines; un animal simblico, pues se comunica simblicamente con sus semejantes, y un animal
ideolgico, dado "que se sirve de los valores vigentes en el sistema cultural
en el que est inserto para racionalizar su propio comportamiento". Es decir,
101
N. Bobbio: "Scienza Poltica" en Dizionario di Poltica, dirigido por N. Bobbo y N. Matteucc, UTET, Turino, 1976, pg. 894.
l'' 2 N. Bobbio: usaggi .. . , op. cit.

89

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que tanto el observador cientfico como el objeto de su observacin, la conducta humana en el campo de la poltica, estn sometidos a ese triple condicionamiento intersubjetiva, a esa accin racional orientada por valores que
definiera Max Weber a comienzos del siglo.
Es para Bobbio en el contexto de la investigacin donde debe producirse la suspensin de esa valoratividad, a travs de la objetividad que nos
dan los procedimientos metodolgicos, dado que slo la convalidacin emprica puede sustentar cientficamente las hiptesis, deducidas valorativamente en el contexto de descubrimiento. Ser la observacin emprica la
que convalide, total o parcialmente, la hiptesis o la refute, obligando as
al investigador a disear una nueva (que tenga en cuenta la realidad observada).
Sin embargo, fiel a su herencia kantiana, Bobbio no descalifica las conclusiones valorativas que extrae el politlogo de su investigacin; para l, esa
funcin crtica o prescriptiva es irrenunciable, y se da aun en aquellos casos
en que se la descalifica ms explcitamente. Es por eso que, observando los
contenidos apologticos de sus instituciones que hace la ciencia poltica estadounidense -particularmente en el caso del pluralismo 103- , aunque desde su perspectiva positivista pregona la avaloratividad de la ciencia, Bobbio
termina su trabajo sobre la ciencia poltica declarando;

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El desarrollo real de la ciencia poltica es guiado, ms o menos conscientemente, por


el ideal de una poltica cientfica, esto es de una accin poltica fundada sobre el conocimiento todo lo ms rigurosamente posible de las leyes objetivas del desarrollo
de la sociedad, no abandonado entonces al azar o a la intuicin de los operadores polticos. En la lucha contra la adulteracin ideolgica de los reales mviles de la accin humana, la ciencia poltica nace ella misma en llll contexto social e ideolgico
bien individualizado, en el que va abrindose camino el ideal de la poltica como
ciencia, es decir de una poltica no ideologizada. Consecuentemente, la competencia
ms urgente y conjlllltamente tambin ms comprometida que espera en esta fase
a la ciencia poltica es aquella de someter a anlisis, y eventualmente cuestionar, la
misma ideologa de la poltica cientfica, examinando su significado histrico y actual, poniendo de relieve los lmites y las condiciones de efectividad, indicando las
eventuales lneas de desarrollo. 104

Bobbio es por cierto categrico al evaluar los condicionamientos ideolgicos que caracterizan a la lectura positivista de lo poltico que realiza el conductismo, dado que entiende que el mismo pretende concretar una ingeniera intitucional que gobierne cientficamente a la sociedad. Pese a sustentarse en la argumentacin de la obligada desideologizacin de la disciplina, que-

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N. Bobbio: "Pluralismo~ en Dizionario di Politica, op. cit., pg. 717.


N. Bobbio: "&enza Politicar en Dizionario di Poltica, op. cit., pg. 899.

90

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rindolo o no, la ciencia poltica orientada por el paradigma conductista resulta ser tan prescriptiva como la propia filosofia poltica.
Bobbio vuelve sobre esta misma cuestin diez aos despus en su gran
obra El futuro de la democracia. En este trabajo, que culmina un trabajo
intelectual de medio siglo, Bobbio refuta los desarrollos ideolgicos de la
ltima fase del conductismo, de aquella teora de la eleccin pblica que,
disfrazada por el barniz lgico que le da su supuesta cientificidad, ha pasado a predominar en el anlisis poltico. Para hacerlo, desarrolla su propia conceptualizacin de la relacin existente entre el mercado econmico
y el mercado poltico, dado que para l la democracia slo es posible si las
liberta.des polticas y econmicas son acompaadas por la equidad social,
al ser esta ltima la que da su sentido tico a los actuales procesos polticos democrticos.
Dice Bobbio:
Est fuera de toda duda que el anormal desarrollo del Estado asistencial -<:orno
se considera hoy desde varias partes- se halla estrechamente relacionado con el
desarrollo de la democracia. Es incluso trivial -de tanto decirlo y repetirlosostener que la lamentada "sobrecarga de las peticiones" -de la cual derivara
una de las razones de la "ingobernab!idad" de las sociedades ms avanzadasconstituye una caracterstica de los regmenes polticos, donde la gente puede
reunirse, asociarse, organizarse, para dejar or su voz, y donde tambin tiene el
derecho, si no de tomar por s misma las decisiones que la afectan, s de elegir a
las personas que, de cuando en cuando, considera las ms adecuadas para defender sus intereses. El Estado de los servicios -en cuanto tal, cada vez ms extendido y burocratizado- ha sido una respuesta (... ) a peticiones justas que llegaban desde abajo( ... ) es luminante la idea de Max Weber -retomada, desarrollada y divulgada por Schumpeter- segn la cual el lder es comparado con un
empresario, cuyo provecho es el poder, cuyo poder se mide por los votos, cuyos votos dependen de su capacidad de responder a las peticiones de los electores, depende de los recursos pblicos de los que pueda disponer. Al inters del ciudadano elector por obtener favores del Estado, corresponde el inters del poltico elegible o elegido por concederlos. Entre el uno y el otro se establece una perfecta
relacin de do ut des: el uno, a travs del consenso, confiere poder, el otro, a travs del poder recibido, distribuye ventajas o elimina desventajas (.. .)
El mercado poltico -si queremos seguir empleando esta analoga- se ha su
perpuesto al mercado econmico y lo ha corregido o corrompido, segn los pun
tos de vista. Se trata entonces de saber si es posible volver al mercado econmi
co, como piden los nuevos liberales, sin reformar o, sin ms, abolir el mercado
poltico. Si no abolirlo, por lo menos limitar su esfera de accin. Todas las propuestas polticas de estos nuevos liberales marchan en esa direccin, que figu.
raen la doctrina clsica de los lmites del poder del Estado, sin importar que tal
poder sea, como en los regmenes democrticos, el poder del pueblo y no el poder del principe (. .. )
La crisis del Estado asistencial es tambin el efecto de este contraste -que ni los
liberales, ni los marxistas, ni los demcratas puros han tenido hasta ahora debidamente en cuenta- entre el empresario econmico, que tiende a la maximizacin de sus beneficios, y el empresario poltico, que tiende a la maximizacin del

91

poder a travs de la caza de votos. Que se puede abrir un contrnste entre los intereses que persiguen los dos personajes es lo que revela la disputa en torno de
la ingobernabilidad dt:> las democracias, o sea, de los regmenes en los cuales la
arena en que se desarrolla la lucha poltica puede ser comparada con el mercado. Y no hay ningunn mano visible por encima de ambos que los armonice, a despecho de la voluntad de los dos. En el fondo la exigencia expresada por el neoliberalismo es la de reducir lo tensin entre los dos cortando las uas al segundo
y dejando al primero tod@s sus garras aguzadas (. .. )
La insidia es grave, est enj uego no slo el Estado-bienestar, o bien el gran compromiso histrico entre el movimiento obrero y el capitalismo maduro, sino la
propia democracia( ... )
La hiptesis de la que parte el contractualismo moderno es que el Estado de naturaleza, un Estado en el que hay slo individuos aislados, pero tendientes a
unirse en sociedad para salvar su propia vida y su propia libertad ( ... )
Se trata de ver si, partiendo de la misma concepcin individualista de la sociedad --que es irrenunciable-- y adoptando los mismos instrumentos, estamos en
condiciones de contraponer al neocontractualismo de los liberales un proyecto de
contrato social distinto, que incluya en sus clusulas un principio de justicia distributiva y, por tanto, sea compatible con la tradicin terica y prctica del socia
lismo. Se ha empezado a hablar de nuevo (. .. ) de socialismo liberal. tn 5

La ciencia poltica italiana de la posguerra ha crecido, entonces, en un


permanente dilogo crtico con la ciencia poltica estadounidense. Pero desde los 70 su divorcio es creciente, tanto en su caso como en el de toda Europa. Por qu? Sartori lo explica muy bien:
(. ..) la configuracin de las relaciones entre el nuevo y el viejo mundo es asimtrica. Los americanos son (como lo eran en sus bellos tiempos los ingleses) monglotas, se leen casi slo a s mismos, son relativamente homogneos, y se autoalimentan. Los europeos estn fragmentados, son polglotas, leen a los americanos, y as
disfrutan de una ventaja que los americanos estn perdiendo: la cross fertilization,
la fertilizacin cruzada. Lo que no quita( ... ) que el grueso de los recursos, la mayora de sus cultores, y de universidades que verdaderamente funcionan a alto nivel,
permanezcan concentrados en los Estados Unidos. 1')6

Un diferente contexto internacional, en el que se dan la atenuacin de


la guerra fra y el surgimiento de la Comunidad Europea, gravita tambin
decididamente en la disminucin del incondicional alineamiento poltico y
epistemolgico de los europeos.
A travs de este proceso, la ciencia poltica italiana se ha profesionali1

~-

Bobbio: El futuro de la democracia ( 1984). Plaza y Jans, Barcelona, 1985, pgs. 160

y sigs.
1
G. Sartori: ''Dove va la scieuza politica" en Luig:i Graziauo (comp.): La scienza politica in
Italia. Bilancio e prospettfoe, Frouco Angeli Lbri, Milauo, 1986, pg. 108. Debo esta cita a Matteo
Goretti, que fue qmen me proporco11 este libro colectivo sobre la ciencia poltica en Italia.

92

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1985, pgs. 160

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esta cita a Matteo
ll en Italia.

zado e institucionalizado. Se ensea en importantes universidades, cuenta


con una acreditada Asociacin que nuclea a sus politlogos, y ha hecho de
la Rivista [to liana di Scien.zu. Politica un centro del debate terico europeo .
Y ha podido concretar estos valiosos resultados preservando su identidad.
Como lo destaca Leonardo Morlino, ha logrado el equilibrio entre la continuidad de su tradicin de investigacin y el ca mbio que represent en su resurgimiento la fuerte gravitacin del conductismo estadounidense. Por eso,
aun reconociendo la necesidad de sustentarse en la investigacin emprica,
en su conjunto la disciplina da menor espacio a la cuantificacin y un mayor rol a la teora, contrariamente al primer conductismo, y se hace escasamente eco de la ltima fase del conductismo, la de las teoras econmicas de
la poltica 107 .
En cambio, la poUtica comparada -en la que se destacan los trabajos
de Sartori, Morlino y Angelo Panebianco- y el debate sobre las reformas
institucionales que permiten la actualizacin de los regmenes polticos democrticos, han polarizado la atencin de sus estudiosos. En este ltimo caso, del propio Sartori, Gianfranco Pasquino y Giuliano Urbani 108 .
La publicacin en 1986 de un Manual de Ciencia Poltica compilado
por Pasquino, y en 1989, de L'an.alisi della poltica. compilado por Panebianco, obras en las que estudian el estado actual de la cuestin en la disciplina los principales politlogos italianos, les ha permitido sistematizar
y definir una lectura de la poltica distinta de la que caracteriza al conductismo.
Es Sartori quien mejor define la lgica que ha guiado los pasos de la
ciencia poltica italiana, hasta transformarla en la ciencia poltica europea
ms prestigiosa, por la cantidad y calidad de sus miembros al entender que:
( ... )entre los dos extremos por m criticados - la ciencia de estricta observancia positivista-cuantitativa por un lado y la no-ciencia, ideologizada y filosofante por el
otro- existe siempre un filn intermedio ajeno a ambos excesos, que ha trabajado
y contina trabajando con seriedad y provecho.1''9

1''7 L. Morli.uo: "La Scienza Po!itica Italiana: Tradizione e Realta" en Riusta di S cienza Poltica, abril de 1991, pg. 91.
1''' G. Sartori: Partidos y sistemas de partidos (1976), Alianza, Madrid, 1980; "lngegneria politica e siste!Dl electorali" en Teora dei partiti e caso italiano, SugarCo, Milano, 1982. L. Morlino:
Cmo cambian los regmenes poUticos (1980), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985;
"Democracias en G. Pasquino (comp.): Manual de ciencia politica ( 1986), Alianza, Madrid, 1989.
A. Panebia11co: Modelos de partido. Organizacin y poder en los partidos poUticos (1982), Alianza,
Madrid, 1990. G. Pasquino: ,'vfodemizzazione e sr:iluppo politico, Il Mulino, Bologua, Hl10;R estituire lo s<:etro al principr::. Proposte di riforma instituzion.al.e, Laterza, Bari, 1985. G. Urbani (comp.):
Politica e E conoma, Angeli, Milano, 1987 .
w G. Sartori: Dot:e L'n La scienza poltica. op. cit., pg. 106.

93

Podra agreg1
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dad como conjun1
nes, restndole~
ces~. Fuertement
ha mantenido ah
ticamente con es

La importancia dada a la ciencia poltica italiana en el desarrollo de est e trabajo se debe no slo al gran peso terico que ha tenido siempre, sino
tambin al hecho de que gravit notablemente en la concrecin de la institucionalizacin y profesionalizacn de la disciplina en la Argentina.
Cuando en los aos 60 se organiza en la Universidad del Salvador la
primera Carrera de Ciencia Poltica que incorpora los desarrollos tericos
y metodolgicos de la disciplina en nuestros das , su impulsor, Carlos Floria, elabora su plan de estudios a travs del asesoramiento de Sartori, con
quien tiene un importante intercambio epistolar. Y cuando a mediados de
los 80 se crea el que es hoy nuestro mayor centro institucional de la disciplina, la Carrera de Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires,
su organizador, Edgardo Catterberg, logra que Norberto Bobbio pronuncie el discurso inaugural de la misma (y, al hacerlo, defina su perfil cientfico).
Si bien en ambas oportunidades se incorporan los desarrollos tericos
y metodolgicos del conductismo, dada la importancia que han tenido en
la reivindicacin de la especificidad de la disciplina -y de este modo en
su exitosa profesionalizacin-, se los incorpora con el mismo sentido crtico y reflexivo que ha caracterizado a la ciencia poltica italiana en la posguerra.
La jerarqua que tiene la presencia de sus dos grandes referentes institucionales contemporneos, Sartori y Bobbio, en el inicio de estudios universitarios especializados, as como la influencia que tienen en nuestra comunidad cientfica las obras de Sartori, Bobbio, Morlino, Panebianco y Pasquino
sobre el dilogo crtico en el que se est construyendo l ciencia poltica argentina, demuestran la importancia que tiene para nosotros la ciencia poltica italiana.
En Francia, el otro gran centro de las ciencias sociales del continente europeo, no se produce el mismo desarrollo de la ciencia poltica que se ha dado en Alemania e Italia en el ltimo medio siglo. Una explicacin plausible
-aunque polmica- de este hecho, es la que da Pasquino:

5.6 Los G:RA."lo'll

Ro:KKANYl

El apego a
y a la compara
nente europeo.
ticip, como B<

que Sartori. pe
gen como S'?5

ciencias soC1al

Al r etorru
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en 1979 sup:
figura.
Su politi
terpretacin
rastrear el<
aquello que
los Estados

al caso euro

Si es lcito generalizar combinando los iluministas con Montesquieu y Tocqueville


como padres de la ciencia poltica, del mismo modo que los historiadores a la Thiers
y luego la escuela de los Annales, emerge una ciencia poltica francesa tal vez esencialmente historia p oltica, historia de Las instituciones, no muy inclinada a la investigacin emprica, algo provinciana, tal vez filosofante, en su conjunto marginal
en el escen ario mundial y sin la influencia que historiadores y estructuralistas franceses han sabido ej ercer. 110

de campan
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'
1

"'' G. Pasquino : S atura e evolu.zione della disciplina, op. ct, pg. 28.

94

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ca. N 3. 1981

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o a mediados de
onal de la discie Buenos Aires
Bobbio pronun~
a su perfil cien-

Podra agregarse que la fuerte influencia que ejerce la obra de Durkheim sobre el pensamiento francs hace que este ltin10 perciba en la socie-

dad como conjunto el origen del mantenimiento y can1bio de las instituciones, restndole as autonoma al anlisis especficamente poltico de ese proceso. Fuertemente arraigada en sus tradiciones culturales, la disciplina se
ha mantenido alejada de la comunidad cientfica anglosajona, no dialoga critican1ente con esa ciencia poltica, simplemente la ignora.

5.6 Los GRANDES

COMPARATISTAS DEL CONTINENTE EUROPEO:

ROKKAN Y LIJPHART

El apego a los desarrollos tericos -originados en la filosofia polticaUTollos tericos


~ han tenido en
~ este modo en
ano sentido crliana en la pos-eferentes ins ti!Studios univer1uestra comuninco y Pasquino
lea poltica arla ciencia pol-

1continente eua que se ha da-

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lcturalistas fran -

Y a la comparacin histrica que caracteriza a la ciencia poltica del continente europeo, encuentra su gran expositor en Stein Rokkan. Noruego, par-

ticip, como Bobbio, en la resistencia contra el fascismo y, del mismo modo


q_ue Sartori, perfeccion sus estudios en los Estados Unidos. Filsofo de origen como sus dos grandes contemporneos italianos, Rokkan accede a las
ciencias sociales a travs de su aproximacin intelectual a Talcott Parsons.
Al retornar a Europa se destaca rpidamente, hasta convertirse en el
gran comparatista de la posguerra en ese continente. A la vez colabora permanente y destacadamente en mltiples congresos, convenciones y seminarios de ciencia poltica (culminando su tarea profesional cuando llega a
presidir la Internatonal Political Science Association). Lamentablemente,
en 1979 su prematura desaparicin priva a la disciplina de esta destacada
figura.
Su poltica comparada est fuertemente influida por la weberiana in-
terpretacn histrica de los procesos polticos. Como Max Weber, busca
rastrear el origen histrico de los procesos para poder comprender qu es
aquello que los identifica. Para eso estudia el surgimiento y desarrollo de
los Estados nacionales y partidos polticos europeos. Su trabajo se limita
al caso europeo, dado que no cree, como pensaba Almond, en la posibilidad
de comparaciones institucionales universalmente vlidas. Para Rokkan
es decisivo el peso de la herencia histrica en la construccin de los Estados nacionales, del mismo modo que en la conformacin de sus partidos
polticos. 111

rn S. Rokka.n: Citadini, elezioni, partiti 0970), Il Muliuo, Bologna, 1982; "Turritori, uazoni,
partiti: verso un modello geopolitico dello sviluppo europeo" en Ridsta Italiana di Scienza Polti ca, N 3. 1980.

95

Rol~an defin
En la obra de Rok.kan, cada caso examinarlo e:=; confrontado sistemticamente con los otros casos europeos. Jlara poder rliscernir de este modo cules son las analogas y cules las diferencias existentes entre ellos. Como ya
lo planteara Max Weber. es la diversidad de sus gnesis histricas lo que explica la singularidad de ciertos procesos polticos . .Rokkan tiende por esa razn a producir generalizaciones -<lesde una perspectiva tpico-ideal- sobre
la diversidad de cau.sas y efectos que dan lugar a procesos polticos histricamente diferentes.
Para hacerlo, remonta su estudio de las instituciones europeas hasta el
Imperio Romano, para lograr de esta manera la construccin de tm mapa
geopoltico del continente, un mapa que se va constituyendo a lo largo de siglos de permanentes fracturas . Para Rokkan, a fines de la Edad Media se da
en Europa la primer gran fractura poltica, la que se produce entre el centro
y la periferia del Sacro Imperio Romano Gennnico, que haba sustituido al
Imperio Romano . En ''la paradoja histrica del desan-ollo poltico europeo",
es en la periferia del mismo donde existe una ciudad hegemnica que se
constituye en centro econmico -y por lo mismo poltico- de una sociedad,
donde surge el Estado nacional. Londres pennite construir el Estado nacional ingls; Pars hace lo mismo con el francs.
En cambio, en el centro, la inexistencia de una ciudad que posea tal grado de hegemona, capaz de imponer la unificacin nacional a las restantes,
hace que la construccin del Estado nacional se dilate por siglos. Tal el caso
de Alemania e Italia, pases en los que la presencia de mltiples y fuertes
ciudades comerciales impidi la hegemona de alguna de ellas. Por esta
razn finalmente no sern unificadas por la prspera burguesa. de una ciudad hegemnica sino por sus monarquas, situacin que permitir la subsistencia de resabios feudales que, tras el colapso de esas sociedades en 1918,
terminarn por producir los fascismos.
Otras imp01tantes y definitorias fracturas de la modernidad europea,
que conforman las identidades de las naciones y de los partidos polticos europeos, son la Reforma protestante, la Revolucin Nacional francesa, la Revolucin Industrial britnica. La ltima gran fractura se da al construirse
los ltimos grandes Estados nacionales europeos, Alemania e Italia. En
ellos, sus gobierno3 liberales tienen obligadan1ente que monopolizar la enseanza. para poder as infundir un sentido de pertenencia a sociedades "mosaicos", divididas por distintos dialectos y costumbres (en el caso alemn,
adems, por diferentes religiones). Es sta la razn del duro enfrentamiento
que se produce en esas sociedades entre el Estado nacional y la Iglesia Catlica. fractura que tendr connotaciones polticas muy serias en los aos siguientes. Fracturas geogrficas, religiosas, polticas, econmicas y educativas definen de este modo el escenario poltico europeo, a lo largo de un proceso histrico de siglos.

96

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Rokkan define as su modelo geopoltico de Europa:


El modelo cubre enteramente la histona de los procesos de fonnncin del Estado y
de estructuracin ele l::i poltica de urnsns en Europa occidental. El mismo representa una tent.atiYa rle identificar las variables cruciales en el largo y complejo proceso que ha llevado o las nctuales constelaciones de territorios, de sistemas econmicos y poltico.,;. Su mensaje esencial es simple: no se puede explicar las pronunciadas diferencias en la estructura de la poltica de masas en Europa occidental sm un
punto de partida lejano y sin analizar las diferencias en las condiciones iniciales y
en los primitivos procesos de organizacin territorial, de formacin del Estado y ele
combinacin de los recursos. 11 1

En la prctica, como ya se ha comentado, esto signific para Rokkan remontar su investigacin hasta la cada del Imperio Romano de Occidente,
para a partir de all tomar en consideracin la larga secuencia de tentativas
polticas de fundar un nuevo imperio al norte de los Alpes. Para comprender
los desarrollos polticos sucesivos, es asimismo necesario para l identificar
las diferencias en las condiciones que han acompaado los cambios territoriales en esta parte de Europa. Un conjunto de condiciones lo ayudan a explicar esos cambios: la fragn1entacin del Sacro Imperio, la creacin de fuertes Estados dinsticos en las fronteras de un imperio tan poco estructurado,
pero tan1bin el surgimiento violento del capitalismo atlntico y la fundacin
de los imperios coloniales ms all de los ocanos, es decir del sistema econmico mundial. Por eso completa su diseo del, modelo:
Aquello que pretendo subrayar con fuerza es la multidimension.alidad del modelo:
ello da un igual peso en cada fase a las dimensiones econmico-tecnolgica, polticoterritorial y cultural-tnico-religiosa. No existe en el diseo del modelo detenninismo, ni geopoltico ni cultural: en este sentido el mismo busca combinar el enfoque
de Marx con el de Weber y el de Durkheim. El modelo reconoce la gran importancia
del nacimiento de un sistema econmico intemacional en los siglos XV y XVI. Sobre
este punto el acuerdo con Immanuel Wallersten es completo. Mas el modelo subraya tambin las precondic1ones polticas y culturales de este acontecimiento revolucionario y la importancia de las organizaciones territoriales y de las estructuras de
identidad cultural en los procesos de cambio puestos en marcha por el surgimiento
de una economa internacional. La absoluta necesidad de un enfoque multidimensonal ha sido recientemente recalcada con fuerza por Jrgem Habermas (. .. )La tarea central de una macrohistoria sistemtica es el anlisis de la dinmica de interaccin entre los sistemas econmico, poltico y cultural: cada uno de los sistemas
tiene su especificidad y sus lmites, mas el destino de un determinado territorio y
de sus instituciones es determinado por los procesos de interaccin entre los distintos sistemas. 113

u, S. Rokkan: "Territori, nazion, partit .. ", op. cit., pg. 440.


11 ' S. Rokkan: "Territori, 11az10ni, partiti . _n, op. cit., pg. 445.

97

el comporta~n.

La poltica comparada ele Rokkan es ciertamente muy distinta de la


de Almond, quien desde una perspectiva conductista busca universalizar el modelo de las instituciones polticas anglosajonas como el nico
modelo de desarrollo poltico posible. Como lo destaca Panebianco, la estrategia que orienta la investigacin poltica comparada en Rokkan es
similar a la de Max Weber, busca esencialmente resaltar, en la contraposicin entre diferentes casos, las causas especficas que dan cuenta en
cada caso de su individualidad histrica. Como Weber, Rokkan llega a la
conclusin de la irrepetibilida.d de la experiencia histrica europeau 4
Sin embargo, su modelo de anlisis geopoltico es aplicable a muy distintas situaciones histricas por su riqueza conceptual, por su multidimensionalidad.
Muerto Rokkan, en otra pequea nacin europea, Holanda, surge el siguiente gran comparatista de la ciencia poltica europea: Arend Lijphart. Podra explicarse quiz esta coincidencia en el hecho de que, al ser ambos nacidos en la periferia europea, en naciones que no son ni fueron potencias polticas, es esa circunstancia la que hace que no intenten proyectar sus propias instituciones como el nico modelo poltico vlido para el presente y el
futuro. Y que entonces comparen agudamente las diferencias existentes entre los distintos procesos polticos del mundo occidental, al entender que ninguno de ellos es universalizable, pero que a travs de su comparacin surgen
categoras de anlisis susceptibles de ser aplicadas en otras situaciones histricas.
Tambin Lijphart realiza sus estudios de posgrado en los Estados Unidos, donde estn en su apogeo la poltica comparada de Almond y la teora .
de la modernizacin. Desde esa perspectiva terica, los pases anglosajones
disfrutan de democracias estables gracias a la homogeneidad poltica de
sus sociedades, producto de la autorregulacin social, mientras que las
principales democracias europeas son inestables -Alemania, Francia, Italia- al afrontar serios problemas institucionales por estar divididas en
culturas polticas heterogneas (como consecuencia de su fragmentacin
ideolgica).
Sin embargo cuando Lijphart retorna a Europa seala:
La anomala que ms me impresion cuando regres a Holanda(. .. ) fue que Holanda era un pas claramente dividido ideolgica y religiosamente, aunque posea un
sistema democrtico. Cmo se poda explicar esta anomala?
El enfoque de m.i explicacin fue que Almond haba, incorrectamente, supuesto que

11' A Panebtanco -steiu Rok.kan: la teora dello sviluppo polit1co europeo# en S. Rokkan.
tadini, elezioni partiti .... op cit.. pg. 39.

98

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Yo, en cambio, argument que si la clase poltica es cooperativa y busca el cotuenso, la cl.emocr::icia puede pasar de la inestabilidad a 1n estabilidad.!! '-

El primer Lijphart destaca, entonces, que las fracturas histrico-poltico-econmicas que detectara Rokkan han fragmentado culturalmente a Europa, en la que el intercambio poltico es protagonizado por cristianos, liberales y marxistas . No existe entonces la homognea cultura cvica liberal que
distingue a las sociedades anglosajonas; sin embargo, y pese a esa fragmen tacin cultural, las instituciones democrticas de la posguena son sumamente eficaces.
El estudio emprico de algunos casos europeos lleva a Lijphart a publicar en 1977 su gran obra: Democracia en las sociedades plurales. Una investigacin. compa.ratiua nn. Estudia en ella esas sociedades europeas a las que
su fragmentacin hace plurales, que han sabido construir sus democracias
sobre la base de un modelo institucional que es el resultado del consenso po-

ltico.
Un con.sen.so que se concreta en los hechos a travs de cuatro prcticas
institucionales bsicas. Las grandes coaliciones de gobierno, que el rgimen
poltico parlamentario permite concretar, incorporan las minoras a la toma
de decisiones polticas que comprometen a la totalidad de la sociedad. La autonoma segmentada, que permite a las minoras preservar el poder de decisin en sus respectivas reas, para garantizar as su subsistencia tnica,
ideolgica o religiosa, frente a mayoras de distinta identificacin en esos
campos. La proporcionalidad del sistema electoral, que garantiza la representacin poltica de partidos y grupos nnoritarios. El derecho a veto de las
minoras, que salvaguarda los intereses vitales de stas, al perntirles paralizar las decisiones polticas mayoritarias que las afectan seriamente.
Ha sido entonces el con.sen.so poltico construido por una ingeniera institucional --que es la consecuencia de reformas polticas estratgicas concretadas por sus lites sociales- y no la autorregulacin social lo que ha permitido a las democracias del continente europeo resurgir exitosamente en la
posguerra. Y, ms contemporneamente, construir la Unin Europea, superando esa fuerte fragmentacin que haba producido controversias y guerras
a lo largo de siglos. Es decir, que en este caso la democracia ha sido construida por la voluntad poltica de lites esclarecidas, que han sabido secularizar

stipuesto que

S Rokk3u. C'i-

'" A. Lijphart: "Democratizacin y Modelos Democrticos Alternativos" en Consejo para la


Couso!idaciu de la Democracia: Presidencialismo us. parlamentarismo, Enl.F.BA, 1988, pg. 9.
11 ~ A. Lijphart : Democracia en las Sociedades Plurales. Una investigacin comparativa ( 1977).
Grnpo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1989.

99

el intercambio poltico mediante la incorporacin de la idea de la democracia como compromiso.


Esta conceptualizacin de la democracia como compromiso, tan compartida por los europeos continentales, nos hace retornar nuevamente a Norberto Bobbio. Es l quien en 1981 define con su habitual precisin el sentido de
la misma:
Despus de haber expuesto su teora de la mayora Kelsen introduce, como es bien
notorio, el tema del compromiso como modcis viue11di esencial para la vida de la
democracia (... ) el compromiso forma parte de la naturaleza misma de la democracia(. .. )
(. .. )cuando Kelsen dice que el compromiso significa la solucin de un conflicto mediante una norma que "no conforma totalmente los intereses de una parte, ni totalmente contraria a los intereses de la otra", sugiere sin precisarla la respuesta
a quien se pregunta cul es la diferencia entre la voluntad colectiva fonnada a
travs de la aplicacin de la regla de la mayora y la voluntad colectiva formada
a travs de un compromiso ...
La decisin por mayora es una tpica decisin de suma cero, una decisin en la cual
existe quien vence y quien pierde (. .. ) Distintamente a ello, la consecuencia de un
compromiso, cuya forma jurdica tpica es el contrato, es generalmente un resultado de suma positiva, esto es un resultado en el que ambos partners ganan alguna
cosa, como en cualquier contrato de intercambio que es establecido porque ambos
contratantes encuentran en l su propio beneficio (. .. )
(. .. ) es dificil si no imposible disociar el ideal de una sociedad libre de la prctica,
adems que del principio de mayora, extendido al mayor nmero, de la concertacin entre individuos o grupos formalmente libres e iguales. m

La obra de Lijphart logra demostrar la viabilidad del distinto modelo de


desarrollo poltico que caracteriza histricamente a las democracias del continente europeo, modelo muy diferente del que caracteriza a las democracias
anglosajonas, basadas en el principio mayoritario y no en el principio consensual de gobierno. En estas ltin1as, ante su homogeneidad poltica, que hace
que exista una escasa distancia ideolgica entre el gobierno y la oposicin, la
mayora que gana las elecciones gobierna y la minora que las pierde se linta a controlar ese gobierno -sin participar en la toma de decisiones-, pero
sto pone en peligro la continuidad del sistema poltico democrtico.
Lijphart hace predominar la variable poltico-institucional en la construccin consensuada de la democracia europea, contraponindola a la autorregulacin social que, para la teora poltica anglosajona, conduce tras atravesar ,;,ucesivas etapas a la democracia. Es esa perspectiva la que le hace cerrar su obra a Lijphart con la siguiente reflexin:
a;~- Bobbio: La Regala di l\laggioranza: Limite e Aporie" en N. Bobbio, K Offe y C. Lombardilll: Democraza J,[aggioranza e Minoranza, 11 Mulino, Bologna, 1981, pg. 50.

100

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Para muchas de las sociedades plurales del mundo occidental, por consiniiente,
lo eleccin realista no est entre el modelo britnico normativo de demvn acia y
el modelo unificador, sino entre la democracia unificadora y la ausencio tutol de
democracia. 11 H

Como consecuencia de este dilogo crtico entre los comparatistas de


ambos lados del ocano, Almond termina por revisar crticamente sus afirmaciones iniciales y, del mismo modo, el ltimo Lijphart atena sus desarro~
llos tericos. En 1984 publica Democracies. Pattern.s of Majoritarian an.d
Consensus Governm.ent in. Tiven.ty-One Coun.tries, obra en la que sostiene que
mientras el mod.e.lo de democracia mayoritaria y el modelo de democracia
con.sensual constituyen modelos raciona.les y prescriptiuos, en el caso de un
modelo emprico de democracia nos encontramos con que los veintin pases
analizados "ocupan una posicin estable en el esquema bidimensional constituido por la democracia mayoritaria y la democracia consensua1" 119 .

6 Paradigmas y tendencias vigentes en la actualidad


en la ciencia poltica
Lo que hasta aqu hemos expuesto nos lleva a sintetizar el estado actual de la ciencia poltica. Como ya se ha visto predominan en ella distin-

tos y reconocidos paradigmas, estrechamente vinculados con fuertes iden:.ificaciones culturales: el conductista, con la tradicin de investigacin anglosajona, y el comparatista o weberiano, con la tradicin de investigacin
del continente europeo. Como ya se ha analizado, estos paradigmas afron:.an una permanente reformulacin terica, en razn de las continuas argumentaciones y refutaciones que los acompaan, al percibirse a la comu~
nidad politolgica, con palabras de Gadamer, como una "comunidad de dilogo". Por eso se puede hablar de crisis de los paradigmas, pero no en un
sentido de agotamiento sino de enriquecimiento terico de los mismos, en
virtud de una creciente incorporacin de conocimientos a la disciplina que
permite este continuo y controversial replanteo de los fundamentos del
anlisis poltico.
Esto lleva a un cada vez mayor eclecticismo de la ciencia poltica, en la
que ambas tradiciones de investigacin se apropian de contenidos tericos de
la otra, para as mejorar su propio discurso. Particularmente en el caso de
A. Lijphart: DemoCl'acia en las Sociedades Plu.rales .. ., op. cit., pg. 278.
'" A Lijpluut: Democracies. Pottem of Majoritarian and Consensus Government in Tivent)Cme Countries, >ndres, Ys.le University Press, 1984.
11 ~

101

los europeos, que leen la literatura especializada estadounidense, sin que lamentablemente se d esta misma situacin en el caso inverso. Ello se evidencia en el hecho de que los trabajos acadmicos de la ciencia poltica estadounidense rara vez citan obras de los grandes expositores europeos de la disciplina, al no conocerlas adecuadamente, siendo esta circunstancia la que empobrece su perspectiva terica.
Este eclecticismo es aqu enunciado tomando como referencia el concepto hermenutico de apropiacin -a travs de la fusin de horizontes- de
aquella parte del discurso terico perteneciente a otra tradicin de investigacin que puede enriquecer nuestra comprensin del fenmeno poltico. No
se trata por eso del eclecticismo metodolgico formulado por Almond hace
poco tiempoL20 , que pretende superar las divisiones existentes en el interior
de la disciplina recurriendo a la integracin del funcionalismo y la teora de
la eleccin racional, tan gratos a la tradicin de investigacin estadounidense, con el mtodo histrico, que singulariza a la tradicin de investigacin del
continente europeo. Este "sincretismo metodolgico" w slo puede conducir a
la anarqua conceptual, transformando a la ciencia poltica en una disciplina arlequinesca.
Si pretendemos trazar un cuadro de situacin que tome en cuenta los clivajes que hoy caracterizan a la ciencia poltica, debemos empezar entonces
por reconocer que nos encontramos ante un diversificado panorama de la comunidad politolgica. Ello nos lleva obligadamente a intentar describir, muy
someramente, cules son las principales tendencias.
El ms nutrido sector de los cultores de la disciplina, particularmente en
el caso de los Estados Unidos, est constituido por quienes se aproxin1an al
anlisis de la poltica desde la perspectiva del paradigma cond uctista. Son
fieles todava al inductivismo del positivismo lgico o, en el caso de sus ms
refinados miembros, al racionalismo crtico de Popper. Agudamente Panebianco122 los describe como "ideogrficos", tanto por sus caractersticas metodolgicas como por el hecho evidente de estar centradas sus investigaciones
en el estudio, sustentado empricamente, de casos muy puntuales. La micropoltica y no la macropoltica es el centro de su inters, siendo la acumulacin del conocinento emprico su expectativa cientfica. Esto los lleva entonces a una explicacin descriptivo-interpretativa de las conductas polticas
analizadas, acotndolas en el tiempo y en el espacio. Concentran su atencin

: ! G Almond. A Discipline Diuidided. Schools and Sects in Political Science, Newbury Park,
Sage, 1990.
,z~ A. Panebianco: -comparazioue e spiegazione in scieiu:a politica" en Riuista Itali.a1U1 di
Scienza Politica, abril de 1991.
122 A. Panebianco : op. cit.

102

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~a enton; polticas
1 atencin

~bury Park.

1 l!aiiana

en cuestiones de la actualidad poltica, utilizando como fuentes encuestas,


series estadsticas o referencias histricas.
Es que, como lo plantea Dahrendorf12 3, existe en la tradicin de investigacin estadounidense una conceptualizacin metaterica que la hace
percibir a la autorregulacin social como el proceso bsico de la poltica. De
all el mordaz epigrama que hace Dahrendorf sobre los epgonos del funcionalismo parsoniano -entre quienes podemos contar a Almond-, quienes -dice- se caracterizan por sostener "una fisiologa social, que coloca
al metabolismo en el lugar de la Historia". Al descontar la validez de la
idea fuerza que los orienta implcitamente, la de la autorregulacin social,
en claro isomorfismo con la biologa, avalan esta premisa metaterica con
una gran cantidad de datos estadsticos, dando a su discurso connotaciones matemticas, descartando los desarrollos tericos.
Otra in1portante tendencia, aunque muy inferior en nmero a la anterior
si tomamos en cuenta la comunidad politolgica a nivel mundial, la constituyen los tericos. Estos entienden que el conocimiento en ciencia poltica no
puede reducirse al mero mbito de la acumulacin emprica por una razn
fundamental: este saber se redefine hermenuticamente en forma continua.
Por eso en el desarrollo terico de la disciplina no slo pesan los resultados
empricos alcanzados en el campo de la ciencia, pesan tambin las distintas
perspectivas sobre qu cuestin resulta ser relevante para la investigacin, situacin que tiene mucho que ver con las distintas tradiciones de investigacin.
La investigacin terica en la disciplina es hoy ajena a la formulacin de
teoras generales; su preocupacin por el mejoramiento del conocimiento se
orienta en cambio hacia los enfoques tericos. Estos son percibidos como conceptualizaciones claves, que permiten encontrar sentido a ciertos hechos polticos y, al hacerlo, dar una explicacin adecuada de los mismos. Explicaciones localizadas en el tiempo y el espacio y, por lo mismo, ajenas a la expectativa de la universalizacin del modelo terico antes existente en el conductismo, circunstancia que explica la relevancia que ha alcanzado la poltica
comparada.
En esos enfoques tericos existe una gran cantidad de conceptos, vinculados recprocamente, que le sirven al politlogo para orientarse en temas
verdaderamente relevantes para su investigacin. Ello le permite, sumado a
la interpretacin de los textos de los grandes tericos clsicos, la comprensin de los complejos procesos polticos de nuestro tiempo. Y, al hacerlo, poder llegar a explicar por qu opta por una determinada interpretacin terica, en una autntica convalidacin cientfica de aquello que est conjeturando hermenuticamente.

di
t!

R. Da.hrendorf: Sociedad y sociologa ( 1963), Tecnos, l\Iadrid, 1966, pg. 156.

103

Los enfoques tericos sirven asimismo para generar modelos polticos,


que permitan una mejor comprensin de los fenmenos que anal.iza la ciencia poltica. Los modelos as originados posibilitan la identificacin de las
probables relaciones causales existentes entre un cierto nmero de factores
y una detem1inada situacin poltica, para poder llegar a una comprensin
adecuada del fenmeno analizado. Tal el caso de los distintos modelos de democracia desarrollados por Lijphart.
La democracia ha pasado a ser el problema central de la ciencia poltica
de la ltima dcada. Dado que, como plantearan Weber primero y Rokk.an
despus, cualq~ier fenmeno social es producto de una multiplicidad de causas; le resulta entonces necesario a la teora identificar las circunstancias
que preceden al surgimiento de la democracia, del mismo modo que percibir
en qu consisten los mecanismos polticos que la garantizan, estableciendo
sus interrelaciones. La responsabilidad de la explicacin es, pues, identificar
las razones del surgimiento y continuidad de las sociedades democrticas.
Esto siempre dentro de la visin weberiana, para la cual debemos ser conscientes de que nuestras explicaciones slo lograrn identificar algunos aspectos, nunca la totalidad del complejo conjunto de particularidades que definen al fenmeno social que se estudia.

7 Conc. 1usiones tentativas


Lo que hasta aqu se ha pretendido exponer es el estado actual de la
cuestin en la disciplina, describiendo y explicando el desarrollo histrico y
contextual que la ha llevado a estar orientada por dos diferentes paradigmas
-que se sustentan filosfican1ente en muy distintas tradiciones de investigacin-: el conductista y el comparatista o weberiano, permanentemente
reactualizados por el debate terico en curso.
Las nociones de tradicin y de razn -cientfica- fueron conceptualizadas por el Iluminismo como tmnos contrapuestos, al identificar a la
tradicin con un oscurantismo que haba postergado el desarrollo cognoscitivo de la humanidad. Antagonismo que desde una opuesta percepcin, la
de reivindicar la tradicin en detrimento de la razn, hizo suyo tambin el
Romanticismo.
Sin embargo, el desarrollo filosfico del siglo XX -en el transcurso de
una gran mutacin del pensamiento occidental- incorpor la conviccin de
que los valores, transmitidos por la tradicin a travs del lenguaje, eran
fuertemente condicionantes de la accin racional. Fue Max Weber quien intuy por primera vez en las ciencias sociales cmo el sentido mentado, los valores compartidos, eran los que daban su significado a la accin social. Esta
premisa alcanza particular relieve con los aportes filosficos de Heidegger,

104

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de Nietszchel 24 .
La hermenutica filosfica logra imponerse universalmente a travs de
la claridad del discurso filosfico de Gadamer, del que termina por apropiarse el ltimo Habermas. Y es Ricoeur quien traslada esta conceptualizacin a
la interpretacin de la sociedad, al entender que estamos ante la lectura de
la accin como un texto. Es decir, que siempre que nos aproximamos a la interpretacin de un hecho poltico lo hacemos desde los valores de una determinada tradicin de investigacin, que es la que orienta nuestra comprensin del nsmo. La lectura hermenutica es tan vlida para la aproximacin
a la comprensin de los clsicos como para la aproximacin a la comprensin
de la realidad.
Es por eso que la neutralidad axiolgica que postula el conductismo a
travs de sus modelos matemticos resulta imposible de concretar en los hechos. No existen inteligencias de probeta; una inteligencia es el producto del
oxgeno cultural que respira un individuo en el contexto histrico cuyos valores socializa. S existe, en cambio, la objetividad cientfica, en el sentido
weberiano del tipo-ideal.
El mtodo, la razn cientfica, es lo que nos proporciona la necesaria objetividad al permitirnos llegar a controlar empricamente nuestros enfoques
tericos. Enunciados stos desde un determinado marco valorativo, es su
confrontacin con la realidad -y con la argumentacin contrapuesta por
otros enfoques tericos- la que convalida, total o parcialmente, o desecha
nuestras percepciones tericas. Ese ajuste de cuentas con la realidad preserva, modifica o descarta nuestro enfoque terico, que nos ha servido para interpretar y as modificar la realidad, pero que a su vez se transforma al entrar en contacto con esa realidad. Seres finitos en un mundo infuto, como
lo planteaba Weber, jams podremos llegar a aprehender completamente el
sentido de la totalidad social, de all la obligada relacin circular entre teora y empiria.
Por eso, recortar la realidad a la medida de nuestra percepcin valorati-

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de que la conciencie y la autoconciencia no proporcionen testimonio indubitable alguno de que lo
que se muestn a la conciencia como su contenido (en todo caso, de forma embozada o transfigurada) ha sido remachada de tal forma por Nietzsche e11 el pensamiento modemo que la reconocems
en todas partes ... en H. G. Gadamer: "los fundamentos filosficos del siglo xx en G. Vattimo
(comp.): La secularizacin de la filosofa . Hermenutica)" posmodemidad, op. cit. , pg. 99.

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105

va del fenmeno poltico, no implica salvaguardar nu:estra subjetividad sino


perder toda objetividad. Y esto hace que nuestra elaboracin conceptual haya dejado de ser cientfica para pasar a ser ideolgica, es decir, vlida para
otro campo de estudio.
Si es la tradicin la que nos forma a travs del lenguaje y el proceso educativo -la expresin alemana Bildung lo expresa admirablemente-, transmitindonos sus valores, que gravitan fuertemente en nuestra elaboracin
terica, es entonces el mtodo cientfico lo que logra dar objetividad a nuestro pensamiento.
Razn y tradicin estn fuertemente imbricadas, la una no excluye a la
otra, sino que se complementan para posibilitar el avance del conocin1iento.
El mtodo requiere de la teora para no caer en el empirismo ciego que tanto ha perjudicado al conductismo; la teora requiere del apoyo del mtodo para no desvanecerse en utopas. Y la expresin "tradicin de investigacin"
sintetiza claramente esta situacin al asociar ambos conceptos.
Es por lo expuesto que no se puede sacralizar al mtodo cientfico como
la nica expresin vlida de la razn; la filosofia y la teora polticas han logrado sobrevivir a los embates del positivismo, reapareciendo hoy con notable xito, dado que son imprescindibles para el avance de la disciplina. Pero
esta aseveracin supone tambin que lo que estamos dejando de lado es el
cientificismo, no el mtodo cientfico. El pretender hacerlo nos llevara al extremo opuesto, al ideologismo, cuyo resultado es el mismo: la trivialidad del
pensamiento poltico.
Tan ruinosas son para la ciencia poltica la matematizacin del anlisis
poltico como la ideologizacin del mismo, porque impiden el desarrollo terico de la disciplina. Ni los protocolos ni las leyes generales de la historia; son
los enfoques tericos -discernidos valorativamente pero controlados empricamente- los que orientan hoy la investigacin poltica ms productiva.
A partir del horizonte cultural de una determinada tradicin de investigacin encaramos nuestra fusin de horizontes, no slo con las grandes obras
clsicas que encanlinan nuestra produccin terica sino tambin con la realidad que observamos. La hermenutica filosfica nos ha permitido comprender que nuestra lectura de los hechos nunca es ingenua, parte siempre desde una perspectiva valorativa.
Esto nos lleva a tener que aceptar que el prin1er paso que debemos dar
para encarar la investigacin poltica es el reconocernos como parte de una
determinada tradicin de investigacin. Slo as, reconociendo los valores
que orientan nuestra forn1acin terica, podremos aproximarnos lcida y objetivamente al anlisis poltico. Son estas tradiciones de investigacin las
que dan su sentido a los paracligmas de la ciencia poltica y, por lo mismo, a
las derentes teoras y modelos de la disciplina, ni errneas ni ideolgicas,
distintas en razn de la derente Weltanschauung que las ha originado.

106

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No es entonces slo el sentido de la accin plitica que estamos examinando lo que debemos interpretar objetivamente, es tambin el sentido de
nuestra observacin cientfica lo que debemos tomar en cuenta al hacer
nuest ra lectura de los hechos polticos. De all la imprescindibilidad de las
reglas del mtodo cientfico: podemos descartar aquellas que slo son validas
para las ciencias naturales, pero no las reglas del mtodo de las ciencias sociales.
Por eso se ha utilizado reiteradamente la expresin "tradicin de investigacin". Entendemos que la misma explicita elocuentemente la intencionalidad de este trabajo, el demostrar la historicidad de los procesos y anlisis
polticos (condicionados institucionalmente por sus historias sociales).
La tradicin de investigacin en la ciencia poltica anglosajona -y cuando hablamos de ella estamos en realidad refirindonos a la ciencia poltica
estadounidense, por el nmero y representatividad de sus miembros- se
orienta hacia la bsqueda emprica del conocimiento. Contina as con la
tradicin cientfica que caracteriza hace siglos a ese medio cultural. Los
nombres de Bacon, Locke, Hume y John Stuart Mili son demasiado conocidos como para extenderse al respecto. El paradigma conductista es, entonces, una consecuencia obligada de este ethos social.
El paradigma conductista se inspira en John Stuart Mili, tanto metodolgica como filosficamente. Del mismo modo que ste defiende la implementacin del discurso positivista de las ciencias naturales en las ciencias sociales y percibe utilitaristamente a la sociedad como a un conjunto de individuos aislados, la ciencia poltica anglosajona visualiza a la poltica corno protagonizada por individuos, no por actores sociales organizados, por partidos
o sindicatos. Como consecuencia de ello, el grupo de inters y no el partido
poltico es lo que ms atrae su atencin. Es comprensible, pues, el rol central
que le da al concepto de liderazgo en el anlisis poltico -en claro contraste
con la tradicin de investigacin europea continental-, no el liderazgo plebiscitario weberiano -movilizador de las masas- sino el liderazgo en el
sentido de representante de los grupos de inters.
La poltica en s es percibida como una consecuencia de la autorregulacin social. Esto lleva entonces a esta tradicin de investigacin a soslayar el
anlisis del rol institucional del Estado en el cambio poltico, sustituyndolo
por el anlisis del funcionamiento del sistema poltico. Es la sociedad, ms
que la poltica, la responsable de las variaciones institucionales que se dan
histricamente.
Sin embargo, es importante destacar que son quizs las sociedades anglosajonas las nicas en las que fue la sociedad la que, desde revoluciones
exitosas, liberaliz al Estado, llegando -a travs de las reformas que exiga la sociedad y que el Estado de derecho haca posibles- a la plena vigencia de la democracia liberal. Esta ltima ha sido la consecuencia de un
107

largo y eficaz proceso de siglos; por eso no existen instituciones democrticas con la amplia experiencia histrica de las anglosajonas. Son stas las
circunstancias histricas que han llevado a su ciencia poltica -legtimamente- a pretender universalizar su proceso histrico como el nico vlido para alcanzar la dernocracia, y la teora de la modernizacin ha constituido un claro ejemplo de ello. Sin embargo, la historia contempornea ha
demostrado la imposibilidad de universalizar los valores y las instituciones
polticas anglosajonas.
Contrariamente a la anterior, la tradicin de investigacin de la ciencia
poltica europea se orienta hacia la comprensin terica, avalada empricamente. del hecho poltico. Se nutre filosficamente en Kant, Hegel y Nietszche, cuyo pensamiento sintetiza admirablemente en las ciencias sociales de
nuestro siglo la obra de Max Weber. El paradigma comparatista o weberiano es tambin, pues, una consecuencia obligada de este ethos social.
El hecho poltico es percibido como el producto de una ingeniera institucional, realizada a travs del Estado, cuyos promotores son los actores sociales organizados, particularmente los partidos polticos. La organizacin y
no el individuo constituye el centro de la escena poltica. La democracia es
as explicada como un proceso en el que las normas de procedimiento que la
garantizan son sustentadas valorativamente, y en el que por esa razn gravitan fundamentalmente los desarrollos histricos que singularizan a las sociedades nacionales. Los grandes protagonistas de este proceso son los actores sociales organizados, a los que dedican gran atencin tanto Bobbio como
Offe, Rokkan o Sartori. Estos autores, que se formaron filosficamente antes
de arribar a la ciencia poltica, rescatan al individuo como razn de ser de los
procesos democrticos, pero comprenden que su accin social slo adquiere
sentido en la interaccin con otros individuos, en el sentido mentado que
comparte una comunidad poltica.
Es imprescindible remarcar aqu que en estas sociedades del continente
europeo ha sido el Estado liberal el que construy la sociedad liberal al construir la nacin. Los nombres de Napolen, Bismarck, Cavour y Giolitti son
por dems ilustrativos de este tipo de situacin. De all el rol fundamental
que ha tenido siempre el Estado para el anlisis poltico europeo continental, al visualizrselo como la fuerza motriz del cambio poltico. Del mismo
modo. en sociedades divididas por profundos conflictos ideolgicos entre liberales, marxistas y cristianos, entre empresarios y obreros, las organizaciones
se constituyeron en el medio obligado para agregar, defender y articular los
intereses sectoriales. Ello explica el protagonismo que pasaron a adquirir en
la poltica los partidos, los sindicatos, las cmaras empresariales y las iglesias, y la importancia que siempre ha tenido su estudio para el anlisis poltico europeo continental.
Asimismo. en sociedades que no estn aisladas por el mar como las an-

108

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glosRjonas, y que por eso mismo han debido afrontar mltiples guerras y rectificacin de fronteras, la reivindicacin de la identidad cultural, singularizada por determinados valores, les ha permitido sobrellevar exitosamente
esos avatares sin desintegrarse como nacin. De all la trascendencia que
dan tanto a los valores nacionales como al sentido histrico de comunidad al
analizar -y disear- sus instituciones polticas. No creen por ello que exista un modelo universalizable de democracia, sino distintos modelos, adecuados a distintas circunstancias socio-histrico-culturales.
Ante estas diferentes perspectivas histricas, la tradicin de investigacin anglosajona percibe a la democracia desde su peculiar visin cultural.
Es comprensible por ello que sus teoras sobre la misma se vinculen ms a
la economa que a la filosofa o a la historia, asumiendo como idea fuerza la
analoga entre mercado poltico y mercado econmico, entre el ciudadano y
el hamo oeconomicus, desde la perspectiva de la economa neoclsica.
Garantizar el pluralismo es entonces garantizar la democracia, de all la
importancia que tienen las nonnas de procedimiento que resguardan las libertades individuales que lo hacen posible, como tan bien lo analiza Dahl1 25 .
En cambio, la tradicin de investigacin europea continental llega a esa teorizacin desde la percepcin de una democracia protagonizada no por individuos sino por actores sociales. Son stos quienes interactan polticamente
en las comunidades polticas de las sociedades industriales avanzadas. Su
conducta est condicionada por los valores que orientan su accin poltica, en
un continente, como se sabe, altamente ideologizado. El fenmeno poltico
slo es comprensible, entonces, si se lo enmarca en las estructura.se instituciones sociales que le dan su sentido.
La racionalidad jurdica que disea institucionalmente las normas de
procedimiento democrticas debe ser, pues, congruente con los valores en
que se sustenta una determinada tradicin poltica, para as poder incorporar la percepcin -subjetiva- de legitimidad a los enunciados objetivos de
la ley. Por eso se concibe a la democracia como un compromiso poltico entre
esos actores sociales, el compromiso que requiere un proceso democrtico
que pretende ser eficaz.
Es la weberiana accin racional con arreglo a valores. Por eso puede decirse que la ciencia poltica del continente europeo plantea teoras tico-polticas de la democracia, en lugar de las teoras empricas que desde Schumpeter distinguen a la ciencia poltica estadounidense.
Para terminar, es importante sealar que la coexistencia de distintos

12' S. Leiras y A. l\Ialamud: "La evoluci11 de la idea democrtica en Robert Dahl" en J. Pinto fcomp.l: La democracia en d pensamiento contempordneo, vol. 1, CEAL, Buenos Aires, 1994,
pg. 108.

109

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paradigmas no han debilitado a la ciencia poltica. A.s lo demuestra el creciente nmero de sus miembros, centros de estudio y publicaciones especializadas, que la hacen una de las comunidades cientficas ms representativas. Ms que debilitarla, la plurn.lidad de perspectivas ha estimulado un fecundo debate terico.
En los aos 50, el paradigma conductista recurri a un funcionalismo sistmico para construir una ciencia natural de la poltica, siendo ampliamente
hegemnico hasta los aos 70. Sin embargo, esta hegemona ya no se da en
nuestros das, ante los cambios que se han suscitado en la ciencia poltica como consecuencia de los desarrollos de la filosofia de la ciencia en los aos 60.
En particular, por la cada vez ms compartida conviccin de la relacin circular existente entre el estudio emprico de la poltica y las teoras de la poltica, entendiendo por estas ltimas al cuerpo de doctrinas generales al que recurren no slo los estudiosos de la disciplina sino tambin los restantes miembros de la sociedad, para dar sentido a sus acciones e instituciones polticas.
El debate terico en curso en la disciplina lo protagonizan, entonces, los
expositores de las dos grandes tradiciones de investigacin: la positivista y
la hermenutica. Si bien ambos trminos pueden dar lugar a mltiples interpretaciones, sintetizan elocuentemente el estado de la cuestin en este campo del conocimiento, y estn estrechamente asociados a las perspectivas culturales inglesa y alemana respectivamente, en sus mltiples y diversificadas
versiones 1:6 .
A comienzos de los 60, las grandes obras de Gadamer y Kuhn producen
el replanteo de la filosofia de la ciencia, que permite el surgimiento de una
epistemologa reflexiva, pospositivista, en la ciencia poltica. Esto no quiere
decir que los cultores del positivismo desaparezcan; el inductismo sigue prevaleciendo en muchos conductistas. Pero el creciente xito entre ellos del racionalismo crtico de Karl Popper es explicable. Es su perspectiva metodolgica, superadora del inductivismo, lo que les permite mantener la fe en el progreso del conocimiento como consecuencia de la acumulacin del saber emprico que pem1ite el mtodo cientfico. Sin embargo, tambin el discurso d.e
Popper reconoce la in.existencia de verdades cientficas incontrovertibles, al
destacar el importante papel que representa el disenso para el avance cientfico. Por esta razn los enfoques tericos han sustituido a las ambiciosas leyes
gen.erales de la conducta humana que caracterizaron tericamente al conduc-

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126 Es importante destacar que no slo hay matices bien diferenciados dentro de cada perspe
tiva, .sino que tambin existen dentro de estas tradiciones de investigacin grandes figuras cuya reflexin sociopolitica es muy distinta a la preponderante en su commdad cientfica. Es ste el caso
del duro funcionalismo sistmico que caracteriza a la obra Nikklas Lhmann, una gran figura de
las ciencias sociales alemanas, o de la lectura hermenutica de la poltica que realiza David Held,
figura ascendente de la ciencia poltica inglesa.

127 J. C. Al
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110

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tismo. Las teoas de alcance medio -probabilsticas- gozan de ms prestigio que las leyes generales de causalidad (en cualquiera de sus dos variantes
ideolgicas).
Desde los aos 70 ya no existe el consenso generalizado que da un paradigma cientfico univoco a una disciplina. 'I1ras la Revolucin Conductista, los
politlogos reconocen la especif'ici.dad metodolgica. de la ciencia poltica, del
mismo modo que la necesaria conualidacin emprica que debe acompaar
sus hiptesis. Sin embargo, muchos de ellos lo hacen crticamente.
Los politlogos europeos, particularmente, aceptan la especificidad de la
disciplina, pero reconocen su necesaria in.terdisciplinariedc1d con el derecho,
la filosofia y la historia. No desconocen la relevancia que tienen las instituciones jurdicas sobre los comportamientos polticos, como pretendiera hacerlo el
conductismo en su segunda fase, al intentar hacer desaparecer hasta los nombres de las instituciones, sustituyndolos con la conceptualizacin sistmica.
Hoy, conceptos como el de Estado resurgen con fuerza en el debate terico.
Del mismo modo, la subestimacin de la teora clsica que caracteriz al
conductismo ha quedado atrs. La filosofa y mtodo pospositivista se apoya
en una epistemologa refl.exiua, que ha dado cada vez mayor vigencia a una
aproximacin hermenutica al anlisis poltico. Lo hace por entender que detrs del mtodo cientfico existe unafilosoffa subyacente, producto de una particular conciencia histrica, aun en aquellos casos que, como ocurre con el conductismo, rechazan toda deuda intelectual con la filosofia y la historia.
El paradigma cornparatista o weberiano expresa claramente estos principios. Ideas como la de comunidad de dilogo -para definir a los estudiosos
de la disciplina- o la de apropia.ci.n terica, que despus de Gadamer constituyen lugares comunes en la ciencia, son ampliamente compartidas en el
contexto europeo de investigacin, que les ha incorporado ac,imismo los conceptos de Habennas y Ricoeur sobre el necesario distanciamiento crtico que
debe preceder al anlisis de un hecho poltico como a la lectura de un texto:
su comprensin. exige tanto interpretarlo como convalidar -terica y empricamente-- esta interpretacin frente a interpretaciones divergentes.
Si la acumulacin del conocimiento no es entonces lineal sino controuersial, cmo puede darse coherencia al discurso politolgico?
La inexistencia de un paradigma unvoco ha llevado al actual reconocimiento de la importancia intelectual y funcional de las grandes obras clsicas que nutren tericamente la ciencia poltica. Como lo destaca Jeffrey Alexander127, es sta la caracterstica de todas las ciencias sociales, necesitadas
de hacer comprensible su discurso terico, pese a los desacuerdos existentes

1
!

mu cuya re-

1 ste

el caso
an figura de

David Held,

11
' J. C. Alexander. 'La centralidad de los clsicos" en A. Gid<lens, J . 1\uner y otros: La teora social, hoy, Alianza, Madrid, 1990.

111

sobre el mismo. Dado que la comunicacin acumulativa de los descubrimientos cientficos exige un lenguaje comn, o por lo menos comprensible, entre
los miembros de una disciplina, para as llegar a acceder a los conceptos que
se desean transmitir, ese aporte terico es imprescindible.
El hecho de que los politlogos reconozcan la existencia de la obra de un
terico clsico -Marx, Durkheim, Weber, Parsons- como fundamento de
sus razonamientos da un punto de referencia a su argumentacin terica.
As, su lectura de la realidad est sustentada en un lenguaje dialgico, pues
los participantes de la tarea cientfica pueden no compartir las categoras
conceptuales que construyeron esos grandes autores -dado que implican
definiciones ideolgicas- pero no pueden desconocerlas.
Es el consenso generalizado que existe sobre esta cuestin lo que permite que una argumentacin controversia! sea inteligible. En una ciencia poltica que ha pasado a percibirse cada vez ms como un proceso controversia[
e interpretativo de acumulacin de conocimientos, la existencia de diferentes
tradiciones de investigacin ha sido posible en virtud de lo expuesto. Y eso
ha permitido evitar el dogmatismo, con el correspondiente estancamiento
del conocimiento que produce el compromiso excluyente con un nico marco
conceptual. Esto se ha podido concretar, sin caer en el caos metodolgico que
la ausencia de un paradigma unvoco podra producir, a travs de la parfrasis inteligente de los clsicos.
La ciencia poltica ha pasado a ser una comunidad dialgica, que define
su discurso como interpretativo y crtico a la vez que emprico, al reconocer-despus del debate terico del ltimo cuarto de siglo- que ninguna investigacin en este campo puede dejar de sustentarse en una antropologa histrica, en un modelo de hombre.

1 Introduce

Porqu e
tori (1971) 1w
es un mtodo
comparacin s
sas. De algum
drillos y galfu
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112

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.JUe define
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CAPITULO 2

LA POLITICA COMPARADA

por Franco Castiglioni*

1 Introduccin
Por qu comparar?, se preguntaba el politlogo italiano Giovanni Sartori (1971) hace ya ms de veinte aos. Y responda: "Porque la comparacin
es un mtodo de control de nu~stras generalizaciones". La idea de que la
comparacin sea algo til nace de nuestra forma intuitiva de entender las cosas. De alguna manera siempre comparamos, aun cuando afirmamos que ladrillos y gallinas, por ejemplo, no son comparables. La comparacin agudiza
nuestra capacidad de descripcin y puede constituir un vlido estmulo para
formular conceptos. A la vez, nos otorga criterios para verificar hiptesis, generadas con base en el descubrimiento inductivo, y para construir teoras.
Conceptos, generalizaciones, descubrimiento de regularidades y teoras son
partes constitutivas de la ciencia poltica. Nosotros, como futuros analistas
polticos, no podemos prescindir de estas herramientas para la investigacin
y la bsqueda de explicaciones a los fenmenos polticos.
Entonces, por qu comparar?, qu comparar?, cmo comparar?, constituyen las principales preguntas que se nos presentan para enfrentar el
anlisis comparado entre naciones. Se trata de preguntas tanto ms relevantes cuanto ms el conocimiento y la explicacin de otros casos, distintos
del argentino, se ha vuelto indispensable para entender los problemas actuales a travs de la investigacin comparativa entre pases. Por ejemplo, en los
ltimos diez aos la democracia parece haberse afianzado en algunas regiones del planeta: se trata realmente de democracias consolidadas o son an
frgiles? Otro ejemplo: ante las demandas de mayor representatividad y
transparencia democrtica, en la Argentina se discute acerca de reformas
electorales: cules son las ms adecuadas para garantizar a la vez el mayor
acercamiento entre electores y elegidos y la eficacia gubernamental?
"' UBA-Universidad de Bolonia.

113

En las dos preguntas (muy amplia la primera, restringida la segunda),


con objetivos explicativos y aplicativos. respectivamente, con puntos de ,ista referidos a fenmenos ms generales o ms estrictamente nacionales, la
comparacin aparece til para alcanzar los fines de estudio y de investigacin que nos hemos propuesto como analistas polticos. En el primer caso
estudiaremos algunos aspectos relevantes -los partidos, los grupos de inters, las fuerzas armadas, entre otros- en distintos pases que han experimentado transiciones a la democracia, como Brasil, Espaa y Polonia, por
ejemplo. Nuestro objetivo ser detectar obstculos o situaciones favorables
a la consolidacin democrtica, y de all en ms elaborar generalizaciones
aplicables posteriormente a otros pases o incorporar nuestros nuevos conocimientos al enriquecimiento de la teora democrtica. En el segundo caso,
en cambio, a travs de una amplia investigacin sobre las experiencias institucionales de otros pases podremos ofrecer sugerencias para el caso argentino que nos ocupa.
En sntesis, cuando se enfrentan aspectos tan importantes como la elaboracin de nuevas hiptesis de investigacin o la explicacin de cierto fenmeno, la comparacin nos permite, a travs del control de las mismas, lograr
resultados de particular relevancia en la ciencia poltica.

2 La poltica comparada
Comparar es importante. Como sostena Harold Lasswell (1965), la importancia asumida por la comparacin en un buen anlisis es tal que el m
todo cientfico es inevitablemente comparado. Pero antes de examinar ms
en profundidad el mtodo de la comparacin en las ciencias sociales, vamos
a intentar profundizar nuestro marco de definiciones acerca de la poltica
comparada.
Como decamos previamente, la poltica comparada est asociada al
estudio y la comparacin de los sistemas polticos a nivel regional o mundial Busca explicar las diferencias as ccrmo las semejanzas entre pases;
explora patrones, procesos y regularidades existentes entre sistemas polticos. Al mismo tiempo, se interesa por el descubrimiento de tendencias y
cambios en los patrones previamente identificados. De esta forma intenta
desarrollar proposiciones generales o hiptesis que puedan describir y explicar tales tendencias, sin por ello forzar la reduccin de procesos diferentes a la uniformidad.
Involucrarse en un estudio comparativo exige, debemos tenerlo en claro,
sistematicidad y rigurosidad, puesto que no conocernos en profundidad realidades distintas y complejas a priori. Un estudio comparativo, por lo tanto,
nos llevar a analizar in situ sistemas polticos cuyos funcionamientos son

114

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diversos de los que nos es acostumbrado observar. lo cual implicar el esfuerzo por conocer sin prejuicios de ninguna ndole otras culturas polticas.
Comparar. como sostienen Bache y Hermet (1993). ayuda ante todo a conocer y a conocerse: a conocer al otro, a dejar de identificarlo con los estereotipos clsicos del sentido comn de parroquia y a dejar de ubicarlo, sobre todo si est lejos, en las categoras misteriosas aunque cmodas de lo extico.
Vale la pena recordar, en este sentido, que si bien para los europeos y los norteamericanos frecuentemente Amrica latina cae bajo ese apelativo fantstico del exotismo, tampoco a nosotros nos es ajeno perdernos en semejantes
banalidades cuando hacemos referencia a pequeos pases del frica subsahariana o incluso del ms cercano Caribe.
La comparacin tambin ayuda a conocerse desde el momento en que el
anlisis de los dems permite precisar los elementos constitutivos de nuestra identidad. Como sen.ala Seymour Lipset (1994:154), se puede conocer la
propia nacin definiendo previamente al "otro". En consecuencia "una persona que conoce slo un pas bsicamente no conoce ningn pas".
Comparar, dicen Badie y Hermet (1993), permite adems comprender: es
decir, interpretar lo que quiere decir "poltica" en distintos lugares del planeta sin caer en concepciones universalistas. Ningn objeto poltico, es bueno
remarcarlo, remite a un significado universal, sino antes que nada al sentido
que le confieren los actores. "Cada parlan1ento, cada partido --escriben Badie y Hermet-, cada modo de movilizacin poltica est marcado por la huella de una historia, de una cultura que los distingue de los parlamentos, partidos y modos de movilizacin propios de otros pases" (pg. 7). De este modo,
su manera de funcionar oculta una parte distintiva. No conocerla puede conducir a una interpretacin, con base en explicaciones universalistas, que mal
puede ayudamos a interpretar las razones que mueven a los actores locales.
Lo que queremos aqu sealar es que el investigador debera renunciar a los
determinismos universales, para as dejar emerger la pluralidad.
Por ltimo, comparar no es slo un procedimiento analtico de las ciencias sociales; constituye una forma de pensar que tiende a enriquecernos con
la experiencia de otros sistemas polticos. Esto representa una contribucin
para el lder poltico que debe decidir, sea en la oposicin o en el gobierno, as
como para nosotros, los ciudadanos, que en cada eleccin juzgamos a quienes nos gobiernan.

3 Poltica comparada y ciencia poltica


Como observa Angelo Panebianco (1992), en la produccin politolgica contempornea se pueden identificar tres corrientes que se diferencian
entre s _por intereses de investigacin y por su forma de entender la dis115

ciplina. El primer grupo, claramente mayoritario en La comunidad politolgca internacional, est representado por los llamad os "empiristas". Estos no estn interesados en la construccin de un corpus terico generalizador. Para ellos el trabajo del politlogo es una actividad descriptivo-interpretativa de fenmenos individuales delimitados en el espacio y en el
tiempo. Su inters es entender, por ejemplo, las transformaciones experimentadas por el Partido J usticialista en la Argentina, la democratizacin
en el Brasil o el rol de las fuerzas armadas en Per. Para estos investigad.ores los objetos son importantes por s mismos y por su actualidad, y no
tanto por la contribucin que su comprensin pueda dar a la elaboracin
de teoras. No hay que olvidar, sin embargo, que aun los estudios monogrficos de un "argentinlogo" pueden ser implcitamente comparados, si
utilizan para estudiar el caso parmetros que provienen de casos comparados, esquemas conceptuales generalizadores o categoras derivadas de
alguna teora general.
El segundo grupo, ms restringido que el primero, est compuesto por
los tericos. Es un club "exclusivo", como dice Panebianco, en el que se encuentran los cultores de la teora de los juegos o las teoras sistmicas, entre
otras. Son aquellos interesados en la "acumulacin del saber politolgico".
Exacto contrario de los empiristas, los tericos tienden a no aplicar sus teoras para exannar el mundo emprico. Se limitan, como mximo, a usar
ejemplos empricos para ilustrar la teora.
El tercer grupo de politlogos est formado por los comparativistas. Es
un grupo aun ms pequeo que el de los tericos. Los comparativistas conjugan un inters sustancial por los procesos que estudian con un inters por
la teora, aunque ms no sea porque la comparacin recurre a marcos tericos generalizantes. Por lo tanto, los comparativistas constituyen el anillo de
conjuncin entre los dos grupos anteriores: se interesan tanto por los estudios de caso, tratados como unidades en la comparacin, como por los trabajos de teora pura, por lo que pueden ofrecer en trminos de modelos y generalizaciones.
De esta triparticin, sealada por Panebianco, se deduce que el grupo de
los comparativistas, aunque pequeo, desarrolla en la ciencia poltica un papel crucial. A ste le espera la tarea de valorizar tanto el trabajo de los politlogos empiristas como el de los tericos. Pero si los comparativistas constituyen tal anillo de conjuncin, por qu se compara tan poco? A esta pregunta Panebianco contesta recordando que la experiencia de las ciencias sociales demuestra la dificultad de llegar a un acuerdo acerca de qu constituye
una explicacin 'aceptable". Si, como sostena John Stuart Mili, cualquier fenmeno social es el producto de una multiplicidad de causas, ser posible
identificar algunas de ellas, necesarias aunque no suficientes, que presiden
el surgimiento del fenmeno que nos interesa explicar. Se compara, enton116

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ces, para identificar un conjunto de condiciones causales y sus interrelaciones, aunque seamos concientes de que podemos identificar slo algunos aspectos del mecanismo causal de determinado fenmeno. En otras palabras,
la comparacin permite, siguiendo rigurosamente las reglas lgicas de la argumentacin y recurriendo a enunciados descriptivos y no prescriptivos, alcanzar ciertas explicaciones causales acerca de fenmenos histrico-polticos
y ponerlas a prueba.
Siguiendo a Giuliano Urbani (1983), podemos resumir diciendo que la
ciencia poltica recurre a la comparacin para llegar a explicaciones causales formulando nuevas hiptesis y generalizaciones. Se trata del momento de
la formacin de la generalizacin, al que le sigue el de control de su validez.
En ambos casos necesitamos de la comparacin, entendida como estrategia
para establecer las condiciones que hacen posible un fenmeno, poniendo nfasis tanto en el momento de la formacin como en el momento de control de
la hiptesis. As se procede, intentando descubrir las asociaciones entre fe.
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que stas puedan ser controladas emprican1ente. Es decir, que cualquier explicacin de un fenmeno poltico pueda ser controlada sobre la base de la
prueba. Por lo tanto, la validez de nuestros conocin1ientos depender en buena medida de los procedimientos que podemos utilizar para poner a prueba
las generalizaciones e hiptesis causales que hemos producido. Si bien las
ciencias recurren a cuatro tcnicas de verificacin--el mtodo experimental,
el mtodo estadstico, el mtodo comparativo y el mtodo histrico--, el mtodo comparativo aparece como el "medio" al cual la ciencia poltica puede recurrir con mayor frecuencia (Sartori, 1971 ).
Veamos por qu. El control experimental puede ser utilizado slo en
casos raros. Para ello, el analista debe disponer de casos aislables y observables en distintos momentos. En cuanto al control estadstico, su aplicacin requiere disponer de casos cuantificables y muy numerosos. Hay que
decir, sin embargo, que cada vez ms el mtodo comparativo recurre a datos estadsticos. En lo que respecta al mtodo histrico, a pesar de que por
mucho tiempo qued marginado de las explicaciones politolgicas, su carcter explicativo ha superado en no pocos casos el carcter descriptivo (y
no por ello menos importante) de los hechos. Por lo tanto, como profundizaremos ms adelante, el recurso al anlisis histrico forma tambin parte del mtodo comparativo.
Se abre as el campo al conjunto de procedimientos que nos permiten

117

comparaciones en la ciencia poltica. Se trata no slo de entender bien lo que


se quiere estudiar (es decir. la pregunta con que iniciamos determinada investigacin. por ejemplo: "Por qu se denumbaron los regmenes comunistas en el Este elU'opeo?"). Hay que recurTir tambin a un fino aparato conceptual. Siguiendo a Leonardo Morlino l1992). para conducir una investigacin comparada es esencial contar con una estructura terica o, por lo menos, con una serie de hiptesis que se puedan a su vez extraer de estudios
previos. Cuanto ms rigurosa y aiticulada es la estructura terica, tanto mayor ser la posibilidad de enfocar mejor la investigacin sobre algunas hiptesis ms precisas y limitadas en su nmero.
Un buen aparato conceptual orienta en la seleccin de hiptesis (es decir, las respuestas sugeridas, del tipo: "Los regmenes comunistas cayeron
porque se debilit el partido nico como formulador de las decones estatales"); en la focalizacin de la investigacin; en las variables a elegir (siempre
siguiendo nuestro ejemplo, nmero de los tcnicos y burcratas no pertenecientes al Partido Comunista; total de afiliados al Partido; participacin en
las asociaciones perifricas del Partido, etc.); en los casos a incluir (cuntos
v cules: la ex Unin Sovitica, Polonia y China, esta ltima como caso de
permanencia del sistema de partido nico), y en la dimensin temporal a
considerar (la comparacin ser sincrnica si decidimos observar distintos
caBos en un momento dado, y diacrnica si analizamos el mismo caso, o varios, en momentos distintos o sucesivos).
Teniendo en cuenta que, ante todo, debemos minimizar el riesgo de
comparar fenmenos incomparables entre s -en el sentido de su escasa o
nula relevancia a los fines de formular y controlar generalizaciones-, veamos la investigacin comparativa ms en detalle. El aspecto conceptual de
la investigacin es crucial. Se trata de definir bien las propiedades y atribuciones de los casos a comparar, as como de clasificar bien para identificar
las variaciones empricas del fenmeno en las distintas realidades exann.adas. Un defecto de conceptualizacin, lo que Sartori llama concept stretcr.:r.g. o estiramiento de los conceptos (por ejemplo, el de la ideologa por su
..-~-uedad: todo es siempre ideologa por definicin, sin posibilidad de prueba contraria), puede llevarnos 1'a navegar sin brjula arriesgando en cada
mstante terminar en un arrecife" (Sartori, 1992, pg. 25). Es decir, concep!cs que_ ms que uiajar, terminan siendo tan abstractos e inclusivos para
un nmero tan alto de casos que pierden, en la prctica, capacidad explicativa. El caso opuesto, naturalmente, sera recurrir a definiciones tan particularistas e individualizadas que resulten inutilizables para establecer
comparaciones entre pases.
Resulta tambin de extrema importancia la clasificacin. Clasificar
quiere decir poner orden, fijando criterios con base en los cuales distinguir
qu objeto estamos estudiando entre fenmenos slo en apariencia semejan-

118

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condiciones de separar la paja del trigo, poniendo en evidencia que no son lo
mm10 un partido cuya existencia es la nica permitida por ley y otro partido que tambin es 'nico". pero no por restricciones legales, sino porque est en condiciones de gamu- repetidamente e.lecciones frente a oposiciones frgiles y divididas.
A continuacin se deben elegir los casos a estudiar. Naturalmente, la
eleccin de los mismos estar en buena medida relacionada con la pregunta
que nos hemos formulado al inicio de la investigacin. Igualmente, semejante eleccin comporta una decisin difcil. La estrategia sugerida por Arend
Lijphart (1971) es aumentar en lo posible el nmero de casos, para dar una
mayor y repetida posibilidad de controlar las hiptesis o para poder formular hiptesis ms precisas, con lo que el autor pretende acercar cada vez ms
el mtodo comparativo al mtodo estadstico. Esta posicin metodolgica no
es compartida por los comparativistas inclinados a estudios mayormente
cualitativos, ni tampoco por aquellos que ponen en evidencia la dificultad generada por la recoleccin de informacin.
Pero la eleccin del nmero de casos tiene relevancia tambin porque,
como ya se seal, es muy comn que las investigaciones politolgicas se
concentren en un solo caso, siempre que no sea slo descriptivo y est sostenido por hiptesis y marcos conceptuales. Para Lijphart, el estudio de un
caso puede contribuir a la formacin de teoras, aunque en grado menor
respecto de la incorporacin de ms casos; puede tambin ser generador de
hiptesis, o servir para debilitar una teora (no para refutarla completamente). Otra variante de la metodologa comparativa es la eleccin de dos
casos, distintos entre s (comparacin binaria). Hay dos tipos de comparacin binaria: la implcita y la explcita (Dogan y Kazancigil, 1994). En la
primera el pas del comparativista sirve como referencia. As, para el pensador francs Tocqueville, ciertas caractersticas de la sociedad francesa
slo aparecieron claras estudiando la sociedad norteamericana. En el segundo caso se pueden elegir dos pases distintos al propio. Podramos pensar, por un lado, en buscar explicaciones a un fenmeno de un solo pas resaltando las diferencias con otro. Seria la comparacin del sistema ele partidos en Chile -slido y estructurado- con el de Per -donde dominan
los movimientos de "independientes", la baja densidad organizacional y la
volatilidad en el voto- para intentar explicar la aparicin de un poder ejecutivo "decisionista" corno el del presidente Alberto Fujimori, cuyo gobierno se ha distinguido por no buscar el consenso en la toma de decisiones.
Por el otro lado, podramos tratar de descubrir las diferencias entre dos
pases a partir de un factor presente en ambos. Por ejemplo, intentar explicar por qu la industrializacin de Japn ha sido tan distinta de la industrializacin de los Estados Unidos (Lipset, 1994). En suma, dos casos bien

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elegidos, que reflejen hiptesis interesantes -tal vez una comparacin binaria entre F\rgentina y Angola no genere preguntas interesantes-, pueden ser extendidos hacia una comparacin de una serie de pases similares
o contrastantes (Dogan y Kazancigil, 1994).
Otra estrategia de investigacin comparativa son los estudios de rea.
En este caso se estudian por lo general dos o ms pases pertenencientes a
una misma regin, dentro de la cual se supone que stos tienen en comn el
contexto sociolgico y el nivel socioeconmico. De esta manera, el investigador puede mantener constantes tales factores mientras examina otros (por
ejemplo, el nivel de autoritarismo en la sociedad), casi como si se tratara de
una investigacin experimental. Los estudios ms exitosos a nivel de rea se
han desarrollado, como veremos ms adelante, en Amrica latina. El riesgo,
desde 1uego, son las sobregeneralizaciones acerca de la regin como un todo
sin prestar suficiente atencin a las especificidades individuales que existen
aun dentro de una misma rea (Wiarda, 1993).
Finalmente, si aumentamos el nmero de casos, se pasa de una comparacin fundamentalmente cualitativa a una cuantitativa y estadstica,
lo cual requiere no slo adquisicin de informacin y capacidad de procesamiento computarizado sino tambin, para no caer en comparaciones
que poco explican, un conocimiento ms profundo sobre cada realidad poltica especfica que se incluye en la comparacin. Tal conocimiento especfico es necesario para no incurrir en errores a la hora de elaborar generalizaciones, como podra suceder si nos limitramos a datos superficiales
y no conociramos los contextos polticos lo suficiente para determinar la
existencia del fenmeno que estamos investigando (por ejemplo, esto podra suceder si incluyramos al rgimen autoritario del general Alfredo
Stroessner en Paraguay entre los pases democrticos, por el hecho de que
se efectuaban elecciones cada cierto tiempo, aunque stas estuvieran tan
fuertemente condicionadas que desnaturalizaban el carcter democrtico
de tal rgimen).
En cuanto a la eleccin ya no del nmero de casos sino de cules, stos,
como recuerda Morlino (1992), estarn relacionados con la pregunta inicial.
Por ejemplo, si la pregunta se refiere a la cada de los regmenes polticos con
sistema de partido nico, ser oportuno elegir casos en los que esta cada se
haya verificado, para controlar as la presencia de las condiciones hipotetizadas para tal fenmeno y, al mismo tiempo, casos de ausencia de tal desmoronamiento para controlar la ausencia de tales condiciones (sera, en nuestro ejemplo, la inclusin de China entre los casos a comparar). Pero si la pregunta se refiere a los posibles tipos de transicin a la democracia. estudiaremos slo casos donde la transicin efectivan1ente se produjo.
Despes de haber elegido los casos, el investigador deber decidir acerca de las variables. Lijphart recomienda reducir el nmero de variables, lo
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cual, como apunta Collier (1992), puede realizarse recurriendo a teoras o hiptesis fuertes que puedan estrechar los factores explicativos. Si no se pudiera contar con teo1ias ni con mia vasta literatura de referencia porque se trata de una investigacin relativamente nueva, el investigador deber probablemente reducir el nmero de casos y aumentar el nmero de variables a
examinar.
La definicin de los conceptos, la eleccin de los casos y de las variables,
estn ligados a la dimensin temporal que se busca examinar. Las comparaciones ms significativas, como dice Stefano Bartolini (1992), son aquellas
que han tomado en consideracin la evolucin de un fenmeno en el tiempo,
en algunos casos a travs del tratamiento estadstico de series temporales.
El aspecto ms relevante de la comparacin diacrnica es que se puede observar el cambio en el tiempo. A este objetivo pueden aportar en forma significativa las investigaciones histricas existentes. Cuando, en cambio, el
cientista poltico investiga aos ms recientes --<:orno el perodo de lastransiciones a la democracia-, se convertir en la prctica en una suerte de historiador de hechos que ocurren en el presente.
Como hemos dicho, el mtodo comparativo es cada vez ms utilizado,
asociado al recurso a datos estadsticos y a estudios temporales o histricos.
Esto sucede tan frecuentemente que, para Ragin y Zaret (1983), las principales formas de comparacin son las "estadsticas" y las "histricas". La comparacin estadstica se refiere a la lgica del control de hiptesis generales,
como sucede, por ejemplo, en la proposicin de la existencia de una relacin,
aunque no de una causalidad directa, entre el desarrollo econmico y la existencia de regmenes democrticos (vase infra ). Aqu la lgica del control
comparado es semejante a la del control estadstico.
Pero una explicacin ms atendible, sostienen Ragin y Zaret (1983),
deber articularse con la comparacin histrica en la cual el caso examinado es comparado sistemtican1ente con otros casos para identificar semejanzas y diferencias. As, mientras en la comparacin estadstica partimos
de generalizaciones y entendemos controlar su validez en un conjunto elevado de unidades (como dijimos , el desarrollo econmico y su asociacin
con la democracia), en la comparacin histrica partimos de la observacin
de una unidad en la que, por ejemplo, existe un rgimen democrtico, y
comparndola con otras unidades en las que la democracia est ausente,
intentamos buscar un posible conjunto de causas que expliquen el surgimiento del rgimen democrtico. Como sealan Ragin y Zaret, se trata de
una estrategia que, aunque produce generalizaciones ms modestas que el
mtodo estadstico, tiene en cuenta las condiciones particulares que se
combinan determinando un resultado histrico especfico y diferenciado
entre pases. Este es el caso de comparaciones histricas como la de Barrington Moore (1969). En su trabajo sobre las distintas vas a la moderni121

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5 La historia de la poltica comparada


El conocimiento de los fenmenos polticos recuITi siempre a la comparacin. La poltica comparada es, aunque no en forma sistemtica, una actividad de conocimiento que podemos rastrear en el mundo antiguo. Sin lugar
a duda el ms reconocido cientista poltico de la Antigedad fue Aristteles.
Para nuestros propsitos lo particularmente relevante de Aristteles es su
anlisis comparativo. Su estudio acerca de las ciudades-estado de la antigua
Grecia se centr en las constituciones, as como en la vida social, cultural y
econmica de las sociedades que subyacan a aquellas constituciones. Aristteles quera conocer -tal era su hiptesis- cul era la forma de gobierno
ms estable, lo que lo llev a investigar las causas de la inestabilidad. De esta forma recurri en forma original a la clasificacin de los que en aquel entonces eran los regmenes polticos conocidos.
Para Aristteles, recordmoslo, exista la monarqua o gobierno de una
sola persona, la aristocracia o gobierno de pocos y la repblica o gobierno de
los ms. Estos tres regnenes estaban asociados a sus formas degenerativas:
la monarqua poda degenerar en la tirana, la aristocracia en la. oligarqua
y la repblica en la democracia. Este esquema de clasificacin contena tres
"tipos ideales" fundados sobre el nmero de personas involucradas en el gobierno y sus tres formas degenerativas. Aristteles finalmente relacion el
resultado de su esquema de clasificacin con la hiptesis acerca de la estabilidad para observar cules regmenes polticos eran ms inestables. Lleg a
conclusiones (generalizaciones) que emergan de su investigacin y que pretendian explicar las causas de la inestabilidad. Como vemos, estaban presentes los elementos esenciales del anlisis comparado: la hiptesis, la prueba, la generalizacin. La lgica de la comparacin como mtodo de investigacin haba comenzado.
Si bien podramos mencionar a otros grandes pensadores polticos que
recurrieron a la comparacin (Maquiavelo, Locke, Montesquieu, entre
otros), fue Alexis de Tocqueville, en el siglo XIX, quien nos leg un precioso
ejemplo de comparacin cuando puso frente a frente, en forma binaria,
Francia con Inglaterra en El Antiguo Rgimen y la Revolucin., y busc explicar las diferencias: la importancia del proceso revolucionario y la expansin de la democracia en las dos orillas del Canal de la Mancha. As pues,
el autor destacaba las divisiones sociales existentes en Francia antes de la
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La democracia en Amrica, donde analizaba sus premisas y evidencias acerca del sistema poltico y de la sociedad norteamericana, para luego generalizar acerca de la necesidad de preservar la libertad en un contexto igualitario como el de la democracia, por medio de he1Tamientas institucionales
tales como la eleccin indirecta de autoridades y el federalismo. Al mismo
tiempo Tocqueville puso en evidencia la in1portancia del reforzamiento de la
sociedad civil en su entramado de asociaciones voluntarias para el mantenimiento de la libertad. Como se dijo, Tocqueville busc implcitamente conocer ms acerca de la sociedad francesa, su punto de referencia, estudiando la sociedad norteamericana.
Como nos recuerda Howard Wiarda (1993), al inicio del siglo XX las universidades norteamericanas concentraron sus estudios politolgicos fundamentalmente en los gobiernos extranjeros, principalmente los de Gran Bretaa y Francia. Con el pasar de los aos y con la importancia asumida por
fenmenos como el fascismo y el nazismo, los estudiosos incluyeron a los gobiernos de Italia y Alemania.
El objeto ele los estudios politolgicos en el terreno comparativo se concentraba especialmente en las leyes y en las constituciones. Se estudiaban
los parlamentos, las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, la magistratura, las leyes electorales, etc. Si bien se iniciaba el estudio de los partidos polticos -el trabajo ms consistente ser el de Maurice Duverger
(1957)-, las polticas pblicas, la accin colectiva y los procesos de cambio
no eran sino campos marginales para esos estudiosos. Los cientistas polticos, en la ambicin de remarcar la autonoma de su disciplina, haban cerrado su terreno de estudio a la influencia de la econona y la sociologa,
mientras aparecan asociados a los estudios de los juristas por su nfasis en
lo formal-legal y los aspectos constitucionales del gobierno.

6 Nuevas orientaciones en la poltica comparada


En la segunda posguerra la poltica comparada inici un profundo proceso de crisis y cambio, sobre todo por sus dificultades para adaptarse a las
transformaciones que por entonces marc;1.ban el objeto del anlisis poltico.
Su contexto era entonces el de la descolonizacin, con la consiguiente aparicin en la escena internacional de nuevos Estados. La emergencia de unidades estatales independientes, iniciada en 1947 con la India y Pakistn, planteaba nuevos y serios problemas.
Aunque segua teniendo sentido comparar los gobiernos de Francia y de
123

Gran Bretaa, poda hacerse la misma comparacin entre los parlamentos


britnico y senegals? La diferencia de contextos apareca demasiado acentuada y se con-a el riesgo de renunciar a observar lo especfico de la poltica
en las sociedades extraoccidentales.
Junto a la descolonizacin otro factor internacional pondra nuevos elesafios al terreno ele la poltica comparada: la guerra fra. Los nuevo.~ Estados
nacan bajo los permanentes intentos de los Estados Unidos y de la Unin
Sovitica para atraerlos a su esfera de influencia. El Departamento de Estado norteamericano estaba urgido por conocer tales Estados, con el objeto de
conducir polticas acertadas hacia los mismos para contenerlos en su propia
rbita. Esta necesidad poltica de la potencia norteamericana, sin pasado colonial, acerc al gobierno de los Estados Unidos a las universidades y en particular a los cientistas polticos, a la bsqueda de conocinentos a partir de
los cuales formular las polticas dirigidas hacia los nuevos Estados. Un impulso mayor a la relacin estrecha entre la poltica estatal y la universidad
vendr en los 60, sobre todo en la mirada norteamericana hacia Amrica latina, con la presidencia de John F. Kennedy, bajo cuyo mandato surgirn los
Cuerpos de Paz y la Alianza para el Progreso. El signo de la contencin norteamericana a la expansin de la Revolucin Cubana dara mayores bros a
los estudios sobre la regin.
Como seala Gianfranco Pasquino (1970), otro elemento que movera
a reformar la poltica comparada cuestionando su mbito formalista sera,
ya no de orden internacional -en cuanto al objeto de estudio--, sino interno a la propia disciplina. La Revolucin Conductista en la ciencia poltica
(cuyo nfasis se colocara sobre el comportamiento poltico ms que sobre
las instituciones), entre cuyos principios fundamentales se encontraban la
investigacin emprica y la superacin del estudio institucional de los fenmenos polticos, buscaba dirigir directamente la atencin al comportamiento del hombre. El conductismo se apoyaba en estrechas relaciones con
la psicologa, la antropologa y la sociologa, de acuerdo con el principio de
la integracin entre la ciencias humanas, para alargar la validez y la importancia de los descubrimientos de la ciencia poltica. Esto haca que continentes como Asia y Africa, donde las instituciones se confundan con el
ambiente social, "se presentaban como un terreno particularmente apto
para poner a prueba principios y tcnicas de anlisis social" (Pasquino
1970: 25).
As las cosas, a mediados de los aos 50, Roy Macridis (1955) lanz polmicamente una profunda crtica al esquema tradicional de la ciencia poltica. Para ~lacridis, partidario de impulsar los estudios comparativos, lapoltica comparada tena cuatro defectos fundan1entales. Primero, tales estudios eran esencialmente no comparativos, es decir, que se limitaban al estudio de un solo pas y cuando se estudiaba ms de uno se los yuxtapona. En

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El desarrollo poltico
Al inicio de los aos 60 el enfoque del desarrollo poltico pas a ser dominante en los estudios de poltica comparada. Existe ciertamente una considerable variacin entre los autores y sus enfoques del proceso de cambio.
As, encontramos enfoques ms deterministas -entre los economistas el
ms caracterstico es el de W. W. Rostow (1960), y entre los socilogos el de
S. Lipset (1959}- y enfoques politolgicos ms complejos y refinados, como
el de D. Apter (1965).
El argumento del enfoque determinista y por un buen perodo dominante dentro de los estudios del desarrollo poltico era muy sencillo. Tanto lo era que apareci ms bien como una frmula para proseguir el mtodo comparado sin preguntarse realmente si ste poda servir, como haba pregonado Macridis, para resaltar las diferencias y complejizar el conocimiento politolgico. Para los "deterministas'' (usamos las comillas
puesto que ninguno de sus autores admitira pertenecer a semejante grupo ) la comparacin entre las sociedades extraoccidentales y las occidentales era posible puesto que las condiciones presentes de desarrollo de las
primeras correspondan a un estadio significativamente similar al atravesado en el pasado por las segundas. En otras palabras, las sociedades de
los pases en vas de desarrollo estaban recorriendo estadios econmicos,
sociales y polticos de alguna manera semejantes a los que recorrieron los
pases modernos.
De esta manera, comparar quera decir medir el momento del desarrollo en el que se hallaban los pases atrasados, que a travs del proceso de movilizacin social (Deutsch, 1961) -medido en trminos de ruptura de los lazos comunitarios tradicionales, va la urbanizacin, la alfabetizacin, la industrializacin, la in.fluencia de los medios de comunicacin de masas, el aumento de la renta per cpita, el surgimiento de la clase media- llegaran finalmente a ser modernos y democrticos. Se postulaba, por lo tanto, que todas las sociedades deban converger en un modelo nico y ya conocido a priori de sistema poltico y econmico.
Pero, como se insinu, no todos los cientistas polticos que adheran a los
estudios del desarrollo seguiran el mismo camino. Aun dentro del Social
Science Research Council Committee in Comparative Politics -que reconoca la conduccin de Gabriel Almond y que produjo en los aos 60 una serie
de volmenes acerca de la burocracia, la cultura poltica, los partidosemergieron crticas a la imposicin de categoras universales en regiones
donde tales generalizaciones no daban lugar a un mejor entendimiento de la
realidad local. Al mismo tiempo, el enfoque estructural-funcionalista y sus

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Hay que reconocer que el mismo Deutsch (1963) haba puesto en evidencia que el proceso de movilizacin social poda superar un umbral crtico a partir del cual su impacto, en sociedades no integradas, generara
inestabilidad poltica si la capacidad de las estructuras polticas no soporta tales tensiones. Sin embargo, el golpe ms devastador asestado, desde
el enfoque funcionalista, al determinismo de los estudios del desarrollo
provino de Samuel Huntington (1968), que public una dura crtica al enfoque desarrollista originario. Para Huntington, no hay unilinearidad en el
desarrollo ascendente. Por el contrario, se pueden verificar procesos de decadencia poltica. La fuerza de su anlisis consiste en conectar los procesos
de desarrollo econmico y movilizacin social, por un lado, y de institucionalizacin poltica, por el otro, con la participacin poltica. Para Huntington la movilizacin social implica cambios en las aspiraciones de los individuos, de los grupos y en la sociedad en general, y el desarrollo econmico implica cambios en sus capacidades potenciales. Mientras la modernidad debera afirmar la estabilidad, la modernizacin alimenta la inestabilidad. As, el desorden poltico ser tanto ms elevado cuanto ms rpido
es el ritmo de modernizacin. Para Huntington, la estabilidad de cualquier
sistema poltico depende de la relacin entre el nivel de participacin poltica y el nivel de institucionalizacin poltica, entendido ste como el proceso a travs del cual las organizaciones y procedimientos (las instituciones) adquieren validez y estabilidad. Es decir, que al crecer la participacin poltica como resultado del proceso de modernizacin, la complejidad,
la autonona, la adaptabilidad y la cohesin de las instituciones polticas
-stas son sus propiedades- deben tambin crecer si se quiere preservar
la estabilidad poltica.
No slo Huntington logra con su critica cuestionar el corazn de la ecuacin simplista del enfoque modernizador (mayor desarrollo econnco, movilizacin social, crecimiento de las clases medias, moderacin poltica y, por lo
tanto, democracias estables), que pretenda que los procesos de cambio en los
pases en desarrollo seguan principios universales ya ocurridos en los pases desarrollados, sino que su texto reintroducir a la ciencia poltica en el
estudio de las instituciones polticas.
El conjunto de la literatura acerca del desarrollo poltico, como se puede apreciar, es rico y complejo. No todo puede ser rechazado por exagerar
en el universalismo de sus modelos sin antes estudiarlo en profundidad y
observar sus matices, diferencias y hasta crticas severas. Ya hacia fines de
los aos 60 el desarrollismo era atacado desde distintas vertientes. Las crticas pueden ser resumidas de la siguiente forma. En primer lugar, la literatura del desarrollo poltico es criticada por su sesgo etnocntrico, deriva-

127

1
do de la experiencia occidental. En segundo lugar su evolucionismo proclamaba, como sostienen Badie y Hermet (1993), la existencia de una ley universal del cambio poltico, lo cual implicaba una fuerte carga ideolgica.
Tercero, los procesos de cambio en el Tercer Mundo ocuITen en un contexto internacional distinto al del siglo pasado (ya descriptos con magistralidad por Karl Polanyi, 1944) e implican otros desafos, sea en el plano de
las instituciones asociadas al desarrollo econnco (Gershenkron, 1952) y
en las reacciones diferenciadas de los actores econmicos a la incorporacin "muy tarda" al mercado mundial (Hirschman, 1987), sea en los fenmenos de asincrona que se verifican entre la industrializacin y la integracin social (Germani, 1963). Pases cuyo desarrollo ocurra en la mitad
del siglo XX difcilmente podran encontrar los mismos problemas que los
que se haban industrializado en el siglo XIX. Las secuencias del desarrollo, por su parte, vean reas de rpida urbanizacin que preceda, a diferencia de los pases occidentales, a la industrializacin, mientras coexistan en algunas regiones formas feudales y capitalistas, las primeras completamente superadas en los pases avanzados cuando el capitalismo logr
su consolidacin.
Una cuarta crtica se dirigi hacia la escasa atencin prestada a la continuidad de instituciones tradicionales en los procesos de modernizacin.
Wiarda, en un estudio de 1965, se ubic entre los promotores de esta visin
sosteniendo que las estructuras corporativas y jerrquicas heredadas de la
tradicin hispnica sirvieron de filtro de la modernizacin en las sociedades
lationamericanas, y hasta de agentes de modernizacin.
Estas crticas, entre otras ms centradas sobre aspectos relacionados
con la guerra fra y la posicin antisovitica de los estudiosos norteamericanos, hicieron que los estudios del desarrollo poltico se vieran cada vez ms
influidos por obras como la de Huntington, o que sus mismas premisas fueran duramente cuestionadas en el contexto poltico imperante hacia fines de
los aos 60, de fuerte enfrentamiento con polticas estatales y hasta disciplinas sociales que podan ser visualizadas como asociadas a intentos neocolonialistas.

8 Otros enfoques
La crtica hacia el alcance explicativo del mtodo comparativo estadstico, ligado a la causalidad sin1ple y al universalismo caracterstico del desarrollo poltico, puso en marcha el debate en tomo de la integracin en su anlisis de la dimensin histrica de los objetos que se propona comparar. El
desconocimiento de esta dimensin y el hincapi en las manifestaciones contemporneas, haba dejado de lado la singularidad que poda revelar la his-

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no a la accin social.
As, durante los aos 70 un grupo de pensadores constituy una sociologa histrica de lo poltico. Provenan tanto de la corriente marxista como de la tendencia del desarrollo poltico. En el primer caso se destacan
Barrington Moore (1967), Perry Anderson (1978) y Theda Skocpol (1979).
En el segundo estuvieron Stein Rokkan (1977) y Reinhard Bendix (1978).
Lo significativo de estos trabajos es que, como sostienen Badie y Hermet
(1993), modificando el enfoque predominante en lo conceptual y metodolgico, eligieron tratar histricamente la construccin del Estado occidental
en su especificidad, poniendo en evidencia lo que la modernidad occidental
tiene de inaplicable, al menos mecnicamente, a otras historias. Lo universal pasa as a ser una particularidad histrica. Las trayectorias histricas
son comparadas con el fm de resaltar las diferencias que las separan por
las secuencias histricas divergentes, como ya se dijo cuando se trat acerca de la comparacin histrica.
En el mbito de los estudios histrico-comparativos, y siempre a partir de la declinacin del enfoque del desarrollo poltico, la poltica comparada vio emerger nuevas contribuciones, sobre todo en los estudios de rea,
en particular los referidos a Amrica latina. El esfuerzo ms exitoso provino del as llamado enfoque de la dependencia, surgdo como producto del
rechazo acadmico y poltico vis-a-vis las teoras desarrollistas. Su crtica
se centraba en torno de la ausencia en la teora del desarrolld poltico de la
variable internacional. El brasileo Theotonio Dos Santos (1970:231) defina la dependencia de la siguiente manera:"(. .. ) una situacin en la que la
econona de algunos pases est condicionada por el desarrollo y la expansin de otras economas respecto a las cuales las primeras estn sometidas". A su vez, y destacando mayormente aspectos sociales y polticos internos, Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (1970) sostenan que el
desarrollo de los pases latinoamericanos haba sido, s, condicionado por
el sistema econmico internacional, pero que lo esencial era conocer bajo
qu circunstancias histricas cada economa dependiente se haba incorporado al mercado mundial para identificar los actores sociales y polticos internos que, interactuando con los factores externos, haban tomado decisiones y ejercido la dominacin poltica en cada pas. Es decir que, para Cardoso y Faletto, los procesos de cambio en Amrica latina deban ser interpretados a partir de la incorporacin econmica de estos pases al mercado internacional, puesto que tal relacin y sus modificaciones no eran ajenas al poder de los actores sociales y polticos. En este sentido, las estructuras externas e internas estaban conectadas: ante cambios en la situacin
econmica mundial, su reflejo en cada pas sera diferenciado segn la
fuerza relativa de los distintos actores. As, la dependencia poda dar lugar

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do de la experiencia occidental. En segundo lugar su evolucionismo proclamaba, como sostienen Badie y Hermet (1993), la existencia de una ley universal del cambio poltico, lo cual implicaba una fuerte carga ideolgica.
Tercero, los procesos de cambio en el Tercer Mundo ocurren en un contexto internacional distinto al del siglo pasado (ya descriptos con magistralidad por Karl Polanyi, 1944) e implican otros desafos, sea en el plano de
las instituciones asociadas al desarrollo econmico (Gershenkron, 1952) y
en las reacciones diferenciadas de los actores econmicos a la incorporacin "muy tarda" al mercado mundial (Hirschman, 1987), sea en los fenmenos de asincrona que se verifican entre la industrializacin y la integracin social (Germani, 1963). Pases cuyo desarrollo ocurra en la mitad
del siglo XX difcilmente podran encontrar los mismos problemas que los
que se haban industrializado en el siglo XJX. Las secuencias del desarrollo, por su parte, vean reas de rpida urbanizacin que preceda, a diferencia de los pases occidentales, a la industrializacin, mientras coexistan en algunas regiones formas feudales y capitalistas, las primeras completamente superadas en los l)ases avanzados cuando el capitalismo logr
su consolidacin.
Una cuarta critica se dirigi hacia la escasa atencin prestada a la continuidad de instituciones tradicionales en los procesos de modernizacin.
Wiarda, en un estudio de 1965, se ubic entre los promotores de esta visin
sosteniendo que las estructuras corporativas y jerrquicas heredadas de la
tradicin hispnica sirvieron de filtro de la modernizacin en las sociedades
lationan1ericanas, y hasta de agentes de modernizacin.
Estas crticas, entre otras ms centradas sobre aspectos relacionados
con la guerra fra y la posicin antisovitica de los estudiosos norteamericanos, hicieron que los estudios del desarrollo poltico se vieran cada vez ms
influidos por obras como la de Huntington, o que sus mismas premisas fueran duramente cuestionadas en el contexto poltico in1perante hacia fines de
los aos 60, de fuerte enfrentamiento con polticas estatales y hasta disciplinas sociales que podan ser visualizadas como asociadas a intentos neocolonialistas.

8 Otros enfoques
La crtica hacia el alcance explicativo del mtodo comparativo estadstico, ligado a la causalidad simple y al universalismo caracterstico del desarrollo poltico, puso en marcha el debate en torno de la integracin en su anlisis de la dimensin histrica de los objetos que se propona comparar. El
desconocimiento de esta dimensin y el hincapi en las manifestaciones contemporneas, haba dejado de lado la singularidad que poda revelar la his-

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As, durante los aos 70 un grupo de pensadores constituy una sociologa histrica de lo poltico. Provenan tanto de la corriente marxista como de la tendencia del desarrollo poltico. En el primer caso se destacan
Barrington Moore (1967), Perry Anderson (1978) y Theda Skocpol (1979).
En el segundo estuvieron Stein Rokkan (1977) y Reinhard Bendix (1978).
Lo significativo de estos trabajos es que, como sostienen Badie y Hermet
(1993), modificando el enfoque predominante en lo conceptual y metodolgico, eligieron tratar histricamente la construccin del Estado occidental
en su especificidad, poniendo en evidencia lo que la modernidad occidental
tiene de inaplicable, al menos mecnicamente, a otras historias. Lo universal pasa as a ser una particularidad histrica. Las trayectorias histricas
son comparadas con el fin de resaltar las diferencias que las separan por
las secuencias histricas divergentes, como ya se dijo cuando se trat acerca de la comparacin histrica.
En el mbito de los estudios histrico-comparativos, y siempre a partir de la declinacin del enfoque del desarrollo poltico, la poltica comparada vio emerger nuevas contribuciones, sobre todo en los estudios de rea,
en particular los referidos a Amrica latina. El esfuerzo ms exitoso provino del as llamado enfoque de la dependencia, surgido como producto del
rechazo acadmico y poltico vis-a-vis las teoras desarrollistas. Su crtica
se centraba en torno de la ausencia en la teora del desarrollo poltico de la
variable internacional. El brasileo Theotono Dos Santos (1970:231) defina la dependencia de la siguiente manera:"(... ) una situacin en la que la
econona de algunos pases est condicionada por el desarrollo y la expansin de otras economas respecto a las cuales las primeras estn sometidas". A su vez, y destacando mayormente aspectos sociales y polticos internos, Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (1970) sostenan que el
desarrollo de los pases latinoamericanos haba sido, s, condicionado por
el sistema econmico internacional, pero que lo esencial era conocer bajo
qu circunstancias histricas cada economa dependiente se haba incorporado al mercado mundial para identificar los actores sociales y polticos internos que, interactuando con los factores externos , haban tomado decisiones y ejercido la dominacin poltica en cada pas. Es decir que, para Cardoso y Faletto, los procesos de cambio en Amrica latina deban ser interpretados a partir de la incorporacin econmica de estos pases al mercado internacional, puesto que tal relacin y sus modificaciones no eran ajenas al poder de los actores sociales y polticos. En este sentido, las estructuras externas e internas estaban conectadas: ante cambios en la situacin
econmica mundial, su reflejo en cada pas sera diferenciado segn la
fuerza relativa de los distintos actores. As, la dependencia poda dar b1gar
129

en algunos pases al mantenimiento de economas agrcolas atrasadas, y


en otros, a procesos de industrializacin basados en la sustitucin de importaciones. Pero aun donde se verificaba la industrializacin, sta se hallaba condicionada por la situacin subordinada en la economa mundial
(en cuanto al acceso a capitales, tecnologa, management, mercados, etc .)
de los pases perifricos.
Los estudiosos de la dependencia rechazaban el presupuesto analtico de
la escuela de la modernizacin y el desarrollo poltico que sostena que Amrica latina se hallaba en un estadio de retraso relativo respecto de los pases
avanzados, y que resolviendo las razones de su retraso relativo, sobre todo
vinculadas con factores culturales -<:orno sostena Lipset (1970) en su estudio sobre las lites de la regin-, la regin se desarrollara, gracias sobre todo a la expansin de la educacin y de la formacin de dirigentes de los sectores pblico y privado orientados a la produccin y a la competencia modernas. Los dependentistas, en cambio, consideraban que los actores econmicos latinoamericanos eran perfectamente racionales y no estaban condicionados por factores culturales (Valenzuela y Valenzuela, 1978). Eran ms
bien las estructuras de la dependencia las que les otorgaban a las lites de
la regin un marco de oportunidades y de incentivos que reafirmaban las situaciones de dependencia. Por lo tanto, resultaba imposible para los pases
latinoamericanos pretender, vista la asimetra en la que estaban colocados
en el mercado internacional, repetir la evolucin lineal hacia la modernidad
occidental, como sostena la visin ms optimista del desarrollo poltico. Su
desarrollo sera necesariamente distinto.
En su visin ms radicalizada, como la de Gunder Frank (1969), el enfoque dependentista sugera que el desarrollo de los pases centrales provocaba necesarian1ente mayor subdesarrollo y estancamiento en los pases perifricos. Por lo tanto, para que el Tercer Mundo pudiera desarrollarse deba
no slo romper todo lazo de relacin con el mercado capitalista mundial sino
tambin, en lo que hace a sus estructuras internas, expropiar a las dbiles
burguesas nacionales, aliadas de las empresas multinacionales y de las decisiones de las potencias capitalistas, para instaurar el socialismo. La visin
de Gunder Frank sintonizaba con el xito de la estrategia revolucionaria en
Cuba, que pona en cuestin las estrategias reformistas de los tradicionales
partidos de la izquierda latinoamericana. Esta conclusin fue, tiempo ms
tarde, criticada por Cardoso (1977), para quien Gunder Frank y otros autores radicalizados formaban parte de una corriente de "marxismo vulgar", con
un sesgo fuertemente ideolgico que poco aportaban al entendimiento de la
dependencia. A travs de esta crtica, Cardoso daba cuenta, a su vez, del hecho de que algunas economas latinoamericanas, en particular la brasilea
en los aos 70. haban conocido espectaculares procesos de crecimiento econmico ("asociado y dependiente", lo llam Cardoso), que para los dependen-

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tistas ms radicalizados no hubieran podido darse por el destino de estancamiento que la dependencia implicaba.
Como podemos apreciar, tampoco, la corriente dependentista era una escuela unitaria de pensamiento. Adems, la fuerte politzacin de los estudios
dependentistas, explcita en los trabajos del sector ms radicalizado, contribuy a su lento agotamiento, junto con el creciente inters de parte de los estudiosos del rea por dar cuenta de la emergencia de regmenes autoritarios
en los aos 60 y 70, sobre todo en Amrica latina. Cabe agregar, sin embargo, que los instrumentos de anlisis acerca de la interrelacin entre factores
internos y externos conservan an vigencia en la economa globalizada de los
aos 90, en la que se mantienen las relaciones de dependencia, agravadas
por la creciente prdida relativa de autonoma de los estados nacionales.
Del desencanto con la teora del desarrollo poltico, y en buena medida
con la de la dependencia, en su visin ms economicista y radicalizada, surgieron estudios acerca del "nuevo autoritarismo" que pudieran explicar, como se dijo, la ola de golpes militares que se haba abatido sobre Amrica latina. Estos trabajos, entre los cuales cabe distinguir el del argentino Guillermo O'Donnell (1972), intentaron dar con una clave de anlisis para comprender el carcter novedoso de estos regmenes militares en pases corno
la Argentina y el Brasil. Para O'Donnell la emergencia de estos regmenes
que denomin burocrtico-autoritarios -ms burocrticos, institucionalizados y modernos que los viejos autoritarismos caudillistas- responda a
la necedidad estructural de "profundizar" el capitalismo en aquellos pases
en los que el proceso de sustitucin de importaciones estaba sometido a
fuertes tensiones, producto de sus propias limitaciones econmicas (empresas poco competitivas y economas no integradas con industrias de bienes
de capital) y de la activacin poltica de las masas populares. La profundizacin del capitalismo, para O'Donnell, requera recursos institucionales
para el disciplinamiento del movimiento obrero a travs de la represin y
para la ejecucin de una serie de polticas pblicas destinadas a disminuir
el consumo y aumentar la inversin productiva en aquellos bienes industriales que el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones
no haba desarrollado.
La alianza social que sostena, segn O'Donnell, a los gobiernos que llevaban a cabo estas polticas se conformaba principalmente por las clases medias ascendentes y por representantes de las empresas transnacionales, y en
forma subordinada, por la burguesa local. Los militares, como institucin,
eran los ejecutores junto a los tecncratas de estas revoluciones capitalistas.
Si bien el enfoque de O'Donnell signific una importante contribucin, aunque parcial, a la explicacin sobre el surgimiento del autoritarismo, fue criticado por su excesivo detenninismo econmico (Hirschman, 1979). En alguna medida tal determinismo poda llevar a la conclusin que el autoritaris-

131

mo constitua, en el Brasil y la Argentina de los aos 60, una salida poltica


inevitable.
Paralelamente, los estudios sobre el autoritarismo se vieron enriquecidos por visiones que ponan el acento en el corporativismo (Stepan,
1979). Por un lado, como ya se mencion, autores como Wiarda (1974) creyeron observar un legado de la tradicin ibrica que entrelazaba la modernizacin con la persistencia de estructuras corporativas -la Iglesia Catlica, las fuerzas armadas- y sectores sociales: los sindicatos con fuerte
presencia estatal y los empresarios organizados. Por el otro, Philippe Schmitter (1974) identific en el corporativismo un modelo general de intermediacin de intereses caracterstico de todos los sistemas polticos, sin
afinidades regionales o culturales particulares. As, denomin "neo-corporativismo" a la peculiar relacin entre las estructuras sociales y el Estado
que se verifica en aquellas democracias industrializadas donde conviven la
representacin territorial pluralista -que se da a travs de los partidos
polticos y los parlamentos- y la representacin funcional de los intereses
organizados, como los sindicatos y los empresarios. Otros autores, desarrollando las concepciones de Schmitter, fueron ms all, observando en forma comparativa el neo-corporativismo no slo como un modo de intermediacin de intereses sino como un sistema de decisin de polticas pblicas
concertadas entre el Estado, los sindicatos y los empresarios, paralela al
parlamento (Schmitter y Lembruch, 1979).
Ya en los aos 80, la ola de transiciones a la democracia que haba comenzado en los pases del sur de Europa se estaba extendiendo a Amrica
latina, y hacia fines de la dcada, tambin a los pases comunistas del Este
europeo. Estos acontecimientos, en buena medida sorprendentes e inesperados por los acadmicos -que debatan en torno de la crisis del desarrollo poltico, de la ideologizacin del enfoque dependentista y de la emergencia de
los regnenes autoritarios, corporativistas o no-, gener en los cientistas
polticos un fuerte estmulo para analizar los procesos de democratizacin.
Esta corriente en la literatura politolgica -la de las "transiciones a la democracia"- dio lugar a estudios comparativos de gran envergadura, como el
realizado por O'Donnell y Schmitter (1987) y el de Diamond, Linz y Lipset
(1989), que incluan estudios de rea y comparaciones ms generales que
pretendan extraer generalizaciones acerca de los procesos de transicin democrtica.
Estos trabajos tuvieron en un primer momento como objeto de estudio
las condiciones -econmicas, sociales, polticas- en las que se verificaban
las transiciones, pero rpidamente se centraron en el estudio de aquellas variables institucionales que haban sido poco estudiadas por el enfoque de la
modernizacin y por el de la dependencia. Nos referimos en particular a los
partidos polticos en la transicin, a los nuevos movimientos sociales, al fun-

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las polticas pblicas (De Riz, 1986; Garretn, 1990; Linz y Valenzuela, 1990;
Torre, 1991). El conjunto de estos estudios comparativos observaba sobre todo a los factores que podran dar legitin1idad a los nuevos regmenes democrticos. El trmino "consolidacin de la democracia", apareci sugerente para buscar frmulas que pudieran dar cuenta de la necesidad de instaurar rutinas democrticas y de mostrar la efectividad de los nuevos gobiernos en resolver conflictos, en particular en dar soluciones a las gravsimas crisis econmicas que enfrentaban.
Mientras estos estudios comenzaron a debatirse, la gravedad de la crisis econnca y los procesos de desigualacin social que fueron apareciendo
en muchos de los pases bajo observacin revitalizaron paradjicamente algunas de las ideas que el enfoque del desarrollo poltico haba introducido,
aunque sin recurrir a la causalidad y al determinismo tan criticados en los
autores de aquellos aos.
En efecto, si bien la democracia est demostrando en los aos 90 que
puede coexistir con graves crisis econncas, fuertes procesos inflacionarios
y hasta niveles mucho ms elevados de desigualdad social, la nueva pregunta entre los acadmicos fue: "Qu tipo de democracia se est construyendo?". Cuando se cuestionan las bases mismas de la igualdad ciudadana,
lo que se est planteando es si se puede pensar, como sostiene el brasileo
Francisco Weffort (1993), que las democracias subsistan en el largo plazo
frente a los procesos de desigualacin social. En este sentido parecera recobrar fuerza, aunque no en sus aspectos deterministas, la relacin entre
desarrollo econmico, bienestar social, igualdad y democracia, como sugiere el mismo Lipset (1994b) en una revisin de los requisitos sociales de la
democracia.

Conclusiones
Desde que la teoria del desarrollo poltico perdiera su influencia, el terreno de la poltica comparada, como sostiene Wiarda (1985), se ha dividido. Ningn enfoque domina el sector. Efectivamente, la crisis del enfoque del desarrollo poltico, por sus pretensiones universalistas, dej el lugar a una serie de interpretaciones que, sin duda, enriquecieron al sector
de la poltica comparada. Todos, incluidos los estudios del desarrollo poltico -que por las razones antes expuestas ameritan una relectura bajo el
tamiz de la experiencia histrica y de sus aciertos y errores- pertenecen
al mbito de la poltica comparada, aunque su intercomunicacin sea todava parcial y poco articulada.

133

Como ya se dijo, dentro de la poltica comparada hay subsectores con sus


propios seguidores y sus trabajos de investigacin. Todos gozan de legitimidad. La poltica comparada ha recorrido un largo, ajetreado pero enriquecedor camino. Y sin embargo, como ya se seal, no son muchos los comparativistas. Hay, tal vez, entre los cientistas sociales temor a emprender comparaciones que puedan caer en los criticables enfoques universalistas, que apelan a una teora que atribuye a priori un sentido a la historia. Ante tal riesgo, el estudioso cree que la comparacin sera vana, vista la peculiaridad de
cualquier fenmeno social.
Pero la idea de que cada experiencia representa una unidad irrepetible,
lo cual hara engaosa toda comparacin, es por s misma contradictoria.
Como sostiene acertadamente Urbani (1983), para probar la unicidad de un
fenmeno social hay que hacerlo a travs de una comparacin rigurosa. Si
es verdad que todo fenmeno poltico presenta aspectos que lo distinguen,
eso slo lo podremos relevar comparndolo. Probablemente, entre tantos
acontecimientos "nicos" e "irrepetibles", encontraremos elementos comunes a todos ellos, es decir, podremos poner en evidencia aquellas regularidades que constituyen la base de las generalizaciones. Sin stas, dificilmente la ciencia poltica pueda avanzar buscando explicaciones para los fenmenos polticos que le sirvan para entender el pasado desde una perpectiva histrica, o a encontrar explicaciones para los acontecimientos presentes, as como a dilucidar el funcionamiento de las instituciones y de los actores polticos y sociales.
Por ltimo, como tambin fue dicho, existe el problema de los recursos y
de los instrumentos necesarios para la comparacin. Comparar es, efectivamente, dificil. Hay que estudiar otras realidades, y hacerlo dedicando energas y esfuerzos para no dejarse llevar por los lugares comunes y la sobresimplificacin. Pero tambin se necesita afinar los conceptos y aplicar correctamente la metodologa comparativa. No slo hay que tener la intencin de
comparar, sino que hay que mostrar de qu modo lo haremos y qu relevancia pueden tener los resultados de tal comparacin. No basta con comparar:
hay que hacerlo bien, como nos lo recuerda Sartori (1992).
Ahora bien, la difusin de los estudios histrico-comparados y el perfeccionamiento de los estudios de rea permite tambin pensar que el mtodo .
comparativo est cumpliendo un importante rol en la ciencia poltica contempornea. Y aun ms podra hacerlo si, como sugiere Collier (1992), los
comparativistas histricos y de rea que realizan comparaciones cualitativas
integraran en sus estudios una mayor sistematicidad en las mediciones
cuantitativas y en el control de hiptesis. Este camino podra ser particularmente beneficioso para los investigadores (de enfoque cualitativo, por lo general) de los fenmenos polticos latinoamericanos.

134

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135

CAPITULO 3

EL ESTADO
por Juan Manuel Abal Medina (h)* y Matas Barroetavea**

1 El Estado
El presente captulo int.entar en primer trmino brindar un acercamiento al estudio del Estado, a partir de posibles definiciones y de un breve
recorrido histrico. En segundo trmino, presentamos dos aproximaciones
que se corresponden con las tradiciones t.ericas cont.emporneas que a nuestro entender abordan con mayor riqueza el fenmeno estatal.
El concepto de Estado es un concepto central dentro del anlisis poltico, tanto es as que algunos autores denominan a la ciencia poltica "la ciencia del Estado". Pese a esta centralidad no se trata de un concepto fcil de
definir. Al igual que otros conceptos centrales de la ciencia poltica, como el
de democracia, a la hora de hallar una definicin nos encontramos con una
gran variedad de perspectivas y paradigmas que traslucen en la mayora de
los casos las distintas ideologas de los autores que se aproximan al fenmeno. Es decir, depender mucho de quin es el que define el concepto para ent.ender qu tipo de definicin nos dar.
Por otra parte, el concepto Estado ha int.entado englobar histricament.e fenmenos tan dismiles como la polis griega y el moderno Estado de bienestar, o realidades tan diferentes como las de los pases del centro y los de
la periferia.

Para la presente exposicin reduciremos la aplicacin del trmino segn


los acuerdos actualment.e existentes en la ciencia poltica, es decir, entenderemos por Estado a una forma particular de ordenamiento poltico que surgi en Europa a partir del siglo XIII y hasta fines del XIX o principios del
XX, que an se mantiene y que se ha ido extendiendo a lo largo del tiempo
a casi todo el planeta, caracterizada por:
* UBA-CONICET.
** UBA.
139

-Soberana: Toda organizacin que sea llamada Estado deber sostener


-y si es necesario, probar- que no existe otro poder que tenga capacidad de

control sobre la poblacin en cuestin. Una implicancia bsica de la soberana estatal es que el Estado posee un control exclusivo sobre determinada
porcin del planeta, su territorio.

- Territorio: El Estado controla la poblacin en determinado territorio.


Este "control" implica la posible utilizacin de mecanismos de coercin aunque sea en ltima instancia.
- Un aparato administrativo de naturaleza burocrtica: Dada la diversidad y la dimensin de la actividad que desarrolla el Estado, el mismo ha
debido organizarse de manera que le permita desarrollar sus tareas sin perder el control poltico sobre cada rgano de gestin. Esto se ha logrado mediante la creacin de estructuras jerrquicas que mantienen en la cima un
elemento no burocrtico (la corona, el presidente, el parlamento, etc.). Estas
estructuras jerrquicas estn construidas de manera que los rganos superiores puedan actuar, controlar y sancionar a los rganos inferiores.
- Sistema estatal: Los Estados, a diferencia de los imperios, no se plantean como totalidad, sino que se encuentran insertos en un sistema estatal
que debe reconocerlos como parte.
- La progresiva centralizacin del poder, que termina por comprender la
totalidad de las relaciones polticas en una nica entidad.
- La progresiva impersonalidad del mando.
- El fin de la. idea de la repblica cristiana: Se plantea la secularizacin
de la poltica y nace una fundamentacin propia del poder poltico a partir
de su utilidad.

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El proceso de secularizacin lo encontramos explicitado en quien fuera


el creador del concepto Estado, Nicols Maquiavelo. Para este autor la nica base del poder estatal es la fuerza y el consentimiento organizado; la religin funciona simplemente como un mecanismo para lograr dicho consentimiento.
Un terico argentino, Osear Oszlak, seala que para poder denominar
"Estado" a una organizacin, la misma debe reunir al menos cuatro condiciones o "capacidades":

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- La de institucionalizar su autoridad: Esta capacidad se encuentra relacionada con el atributo weberiano del ''monopolio de la coaccin fisica legtima".

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-La de intern.alizar un.a identidad colectiva que pennita la construccin


de una identidad nacional, que por un lado brinde un mecanismo ideolgico
de control, y por otro facilite la comunicacin entre la gente que la posee
creando un marco comn de referencia.
-La. de externalizar su poder: implica el ser reconocido como Estado por
los dems Estados.

A la hora de definir el Estado surge inmediatamente el nombre de Max


Weber, quien no slo explic el proceso de surgimiento del Estado moderno
sino que formul una definicin de Estado que, an hoy, es la ms aceptada
en las ciencias sociales. 1
En la historia de la teora poltica el concepto de Estado es relativamente reciente, pero si hablamos de la realidad Estado podemos encontrar
su origen, segn Weber, en el momento en que empiezan a surgir las reivindicaciones de autonoma por parte de los principados . Comienza a observarse entonces una centralizacin de la administracin, la existencia de
mecanismos permanentes y eficientes de recaudacin impositiva; empieza
el perodo de "racionalizacin" de la administracin, el denominado proceso de burocratizacin con su consiguiente efecto de divisin de tareas o
"competencias".
Weber define el Estado como
una asociacin de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado
con xito de monopolizar la coaccin fisica legtima como instrumento de dominio, y
rene a dicho objeto los medios materiales de explotacin en manos de sus director es pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autnomos,
que anteriormente dependan de aquellos por derecho propio, y colocndose a s
mismo, en el lugar de ellos, en la cima suprema. 2

El Estado moderno, seala Weber, se basa en la burocracia profesional


y en el derecho racional. Este ltimo, que "proviene en lo formal del derecho
romano", acta en sentido jurdico formal, a diferencia de la justicia de las
teocracias que actan en sentido material.
La existencia de este derecho formal es fundamental para el surgimiento del cuerpo administrativo burocrtico:

Vase &oncmia y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, pgs. 1043-1076.


Op. cit., pg. 1060.

141

En cambio, (a diferencia de Oriente) el Occidente dispona de un derecho formalmente estructurado, producto del genio romano, y los funcionarios formados a base
de dicho derecho se revelaron, en cuanto tcnicos de la administracin, como superiores a todos los dems.'1

Weber considera que existe una fuerte relacin entre el surgimiento del
Estado moderno y el modo de produccin capitalista:
La lucha permanente, en forma pacfica o blica, de los Estados nacionales en concurrencia por el poder, cre para el moderno capitalismo occidental las mayores
oportunidades. Cada Estado en particular habra de concurrir por el capital, no fijado a residencia alguna, que le prescribiera las condiciones bajo las cuales le ayudara a adquirir el poder. De la coalicin necesaria del Estado nacional con el capital surgi la clase burguesa nacional, la burguesa en el sentido moderno del vocablo. En consecuencia, es el Estado nacional a l ligado, el que proporciona al capitalismo las posibilidades de subsistir. 4

Esta fuerte concentracin de poder fue la que permiti la organizacin


de los Estados nacionales y el nacimiento de la primera poltica econmica
estatal, el mercantilismo (antes slo haban existido puntuales polticas fiscales y de bienestar). Weber define al mercantilismo como "el paso de la empresa capitalista de utilidades a la poltica" 5 .
Weber sostiene que un Estado slo puede subsistir si los dominados
se someten. Entonces analiza el porqu de este sometimiento. Considera
que existen motivos externos e internos de obediencia, pero lo que ms le
sorprende y se propone analizar son las motivaciones internas de los individuos.
Para esto distingue tres motivos internos que se ven asociados: el primero, las costumbres; el segundo, ciertos dones de gracia personal, y el tercero,
la legalidad. A partir de estos tres tipos de motivaciones internas Weber
construye una tipologa de las dominaciones legtimas. Al primero lo llama
tipo de dominacin tradicional; al segundo, dominacin carismtica, y al tercero, dominacin racional legal.
El Estado es, segn Weber, "una empresa de dominio que requiere una
Op. cit., pg. 1050.
Op. cit., pg. 1047.
5
Op. cit., pg. 1053: "El Estado es tratado como si constara (mica y exclusivamente de empresas capitalistas; la poltica econmica extenor descansa en el principio dirigido a ganar la mayor
ventaja posible al adversano: a comprar lo ms barato posible y a vender a precios mucho ms caros. El objeto consiste en reforzar el poder de la direccin del Estado hacia afuera. Mercantilismo
significa. pues, formacin moderoa de poder estatal, directamente mediante aumento de los ingresos del pr1cipe, e indirectamente mediante aumento de la fuerza impositiva de la poblacin".
3
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142

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administracin continua", y como tal necesita ele obediencia y de disposicin de medios materiales, en este caso fundamentalmente para el ejercicio de la coaccin fisica. Estos "medios materiales" los constituyen el personal administrativo y los materiales de administracin. El personal administrativo obedece a cambio de una retribucin material y de cierto "honor
social".
La relacin entre el cuerpo administrativo y los medios de administracin es lo que, siempre segn Weber, determinar el tipo de Estado. Si los
funcionarios son dueos de los medios de administracin se trata de un Estado "de clases" del tipo feudal; si no lo son, puede tratarse tanto de un tipo
de dominacin patriarcal como del Estado moderno.
En sntesis, en el Estado moderno los funcionarios no son los dueos de
los medios de administracin; ni el soldado es dueo del tanque, ni el empleado lo es de la mquina de escribir, ni el presidente posee la casa de gobierno.
Un problema sustancial para Weber pasa a ser el anlisis de la burocracia. A diferencia de lo que pensaban la mayora de los liberales, la modernizacin no implica democratizacin, implica burocratizacin, y ste es un proceso opuesto al de democratizacin:
En el Estado moderno, el verdadero dominio, que no consiste ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de monarcas sino en el manejo diario de la administracin, se encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar
como civil.6

El nacimiento del concepto moderno de Estado marc una ruptura sustancial con la manera anterior de entender la poltica. En palabras de Alford
y Friedland:
represent un pasaje decisivo desde la idea de un gobernante que conserva su Estado, a la nocin de un orden legal y constitucional independiente, que el gobernante tiene la obligacin de conservar.7

Aparece la nocin de que lo social y lo poltico son un producto artificial,


algo que debe ser construido, no que se encuentra ya dado. Las voluntades
se deben poner de acuerdo para realizarlo.
Otro problema es la diferencia entre legitimidad y legalidad del poder.
El mismo reside en que la legitimidad se refiere al ttulo del poder, y la legalidad, al ejercicio. De al que lo opuesto al poder legtimo sea el poder de he-

Op. cit., pg. 1060.


7

Alford, Robert y Friedland, Royer: Los poderes de la teorfa. Capitalismo, Estado y Democra-

cia, Manantial, Buenos Aires, 1991, pg. 17.

143

cho, y lo contrario del poder legal sea el poder arbitrario. En el mundo moderno la legitimidad se ha venido trasformando en legalidad.
Histricamente podemos distinguir diferentes tipos de Estados, el Estado absolutista, el Estado liberal y el Estado de bienestar.
1.1 EL ESTADO ABSOLUTISTA

Entre los siglos XII y XIX comienza la modernizacin poltica de Europa, entendido este proceso como la superacin de los regmenes feudales y el
surgimiento de los Estados modernos.
El feudalismo se caracteriz por la existencia de estructuras seoriales
que posean poder sobre deternnados territorios donde establecan una relacin de vasallaje con los pobladores. Exista una especie de acuerdo de contraprestaciones entre el seor y sus vasallos. El seor se constitua en una autoridad poltica, religiosa, militar y econnca que brindaba proteccin y acceso
a una porcin de tierra, y a cambio obtena obediencia y beneficios econmicos.
Entre los siglos XV1 y XVII la monarqua absoluta se transforma en el
tipo de gobierno predominante en Europa. Se caracteriza por la destruccin
de las formas medievales de organizacin poltica, como las ciudades-Estado
libres.
El surgimiento de los Estados absolutistas obedece ms a factores militares y econmicos que a factores polticos.
En el medievo la unidad de la organizacin comercial era la ciudad. Ni
la libertad de movinentos, ni el uso de la moneda estaban muy generalizados. A partir de esta realidad econmica comenzaron a obtener mayores ganancias aquellos que se animaron (y que tenan el capital para hacerlo) a comerciar entre diferentes ciudades buscando diferencias de precios. Estos
mercados carecan.de control poltico y son justamente los gobiernos monrquicos los que los establecern.
Los comerciantes que se iban enriqueciendo con este tipo de comercio se
vean afectados por la inseguridad que les provocaban los constantes conflictos entre los nobles y las monarquas. Por esto se acercaron al rey buscando
la constitucin de un gobierno fuerte.
De esta manera la monarqua absoluta le brind a la naciente burguesa cierto "orden" que la nobleza feudal no le poda brindar. El rey, por su
parte, encontr en la burguesa una fuente de financiamiento alternativa de
la organizacin, evitando de esta fonna los controles que la nobleza le impona a cambio.
En el Estado absoluto, este proceso de concentracin del poder tambin
barri en gran medida con el poder de la Iglesia: sus sedes fueron saqueadas
y abolida su autoridad jurdica.

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Como seala Piarengelo Schera en la definicin de "Estado moderno"


del Diccionario de PoUtica de Norberto Bobbio:
( ... )a travs del surgimiento, sobre los diferentes "antiguos" seoros-ile los que en
principio constaba el nuevo "territorio", de un momento sinttico de ctecisin y ele
gobierno, representado por el seor territorinl, es decir por el prncipe, jef ni cuol
el antiguo, genrico seoro con un contenido predominantemente persono!, se
transforma en soberana con un contenido siempre ms marcadamente poltico. Es
el paso del "seoro terreno" a la "soberana territorial". ( ... ) surgiendo de la transformacin social inducida y gestionada por la incipiente burguesa, en vias de encontrar el propio espacio exclusivo de accin en las cosas del mundo, siempre ms
separadas de las del Cielo y, por tanto, siempre ms necesitadas de los regmenes
de seguridad inmediatos y actuales, ms que los juicios morales y de promesas ultrnterrenas; no es casual que fuera precisamente el "tercer estado" el que ofreca al
p1incipe, en su mayor parte, los "ayudantes" de los que se sirvi para fundar tericamente y aplicar concretamente su nueva soberana.

Son ejemplo de este po<ler absoluto los Reyes Catlicos en Espaa, Enrique VIII en Inglaterra y Luis XIV en Francia.
Las monarquas absolutas conciben el poder como de origen divino. La
caracterstica de esta forma de organizacin poltica es la fuerte concentracin de poder en la persona del monarca, que slo responde por sus actos ante Dios.
En el caso de Francia, por ejemplo, esta concentracin del poder se observa en el surgimiento de los "intendants" como representantes del rey en
las provincias, en reemplazo de los antes poderosos gobernadores de la nobleza. El ejemplo clsico de poder absoluto es Luis XIV, a quien se le atribuye la famosa frase: "El Estado soy yo".
Como un aporte sustancial a la fundamentacin terica del poder absoluto debemos citar a Thomas Hobbes (1588-1679), aclarando que es l quien
rompe con la lnea clsica de fundamentacin divina de la monarqua absoluta. Hobbes produce una nueva fundamentacin que defiende el poder absoluto, pero no en nombre de derechos sobrenaturales de los reyes sino en
defensa de los intereses de los individuos, fundamentalmente de la posibilidad de mantenerse vivos y en paz.
Para justificar la existencia del poder absoluto construye una hiptesis
lgica, que denomina "estado de naturaleza". Estalptesis plantea como sera la vida entre los hombres de no existir leyes ni contratos que regulen sus
relaciones y un poder externo que las haga cumplir.
La concepcin del hombre en Hobbes lo lleva a describir esta situacin
como "un estado basado en las pasiones" que lleva a ''una guerra de todos
contra todos" en que cada uno, por obtener algo de seguridad personal, termina atacando a los dems.

145

De este modo sealo, en primer lugar, como inclinacin general de la humanidad entera, un perpetuo e incesante afn ele poder, que cesa solamente en la muerte. Y la
causa de esto no siempre es que un hombre espere un placer ms intenso del que
ha alcanzado, o que no llegue a satisfacerse en un moderado poder, sino que no pueda asegurar su podero y los fundamentos de su bienestar actual, sino adquiriendo
otros nuevos i

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Cabe destacar que Hobbes escribe en una poca de guerra civil donde su
realidad histrica se parece bastante a este estado de naturaleza que l describe. Por otra parte se le podra cuestionar en qu medida la descripcin del
"hombre en estado natural" que l realiza no est minada de comportamientos propios de hombres ya socializados en un tipo particular de sociedad.
El Estado surge, segn Hobbes, a partir de un contrato realizado entre
individuos. El Estado es la suma de los intereses particulares, y es el fundamento de la propiedad: No existe diferencia entre esfera pblica y privada,
ya que las relaciones privadas son conflicto permanente sin el Estado. Los
individuos aceptan renunciar a sus derechos en la medida en que todos lo hacen. Es una opcin de la razn, un egosmo calculador el que lleva al hombre
al contrato y a la sociedad. No existen limitaciones externas al poder absoluto, de lo contrario no sera tal; las nicas limitaciones parten de la propia
razn y conciencia del soberano.

1.2 EL Em'Al

La postura de Hobbes se sita en los comienzos de la moderna preocupacin por la


necesidad de establecer tanto la libertad del individuo como el poder necesario para que el Estado garantice el orden social y poltico. Es una contribucin decisiva a
la formacin de la tradicin liberal. Pero es una contribucin que combina, al igual
que el pensamiento de Maquiavelo, elementos profundamente liberales y aHberales.
Es liberal, porque Hobbes estaba interesado en descubrir las circunstancias mejores para que la naturaleza humana encontrase su expresin; en explicar u obtener
la fonna ms adecuada de sociedad y Estado en relacin con un mundo de individuos ''libres e iguales"; y por enfatizar, de una forma nueva, la importancia del consentimiento en el establecimiento de un contrato o pacto, no slo para regular los
asuntos humanos y para garantizar un margen de independencia y eleccin en la
sociedad, sno tambin para legitimar, es decir justificar, dicha regulacin. Sin embargo la postura de Hobbes es tambin bastante alibera1: sus conclusiones polticas
enfatizan la necesidad de un Estado virtualmente todopoderoso para crear las leyes
y asegurar las condiciones de la vida social y poltica. Hobbes no estaba en realidad
pidiendo a sus propios compatriotas que hicieran un contrato; l les estaba pidiendo que reconocieran la naturaleza razonable de las obligaciones que se derivan, si
se supone que se ha hech~. cbcho contrato su concepcin de estas obligaciones inclin la balanza drsticamente entre las demandas del individuo, por un lado, y el poder de Estado, por otro, en favor de este ltimo. Se estableci el poder soberano del
Estado moderno, pero la capacidad de los individuos para una accin independiente -a excepcin, debe ser sealado de nuevo, de los ciudadanos, hombres con ~alta

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intent defender una esfera libre de las interferencias del Estado en las que el intercambio, el comercio y la familia patriarcal pudieran prosperar: la sociedad civil.
Pero su obra fracas, en ltimo trmino, en la correcta articulacin d~ los principios
o las instituciones necesarias para delimitar la accin del Estado.~ '

1.2 EL ESTADO LIBERAI.. 10

Si vamos a hablar del Estado liberal en primer trmino debemos definir qu entendemos por "liberal". El liberalismo lo entendemos como aquel
movimiento cuestionador del poder absoluto y de sus pretensiones divinas,
que pretendi restringir los poderes del Estado y defender los valores de la
tolerancia y el respeto por la vida privada; fue defensor de los Estados
constitucionales, de la propiedad privada y de la economa de mercado
competitivo.
La burguesa acept la existencia de un poder absoluto en la medida
en que lo crey necesario para la defensa de sus intereses econmicos, pero comenz a variar su posicin en la medida en que algunas polticas del
Estado absoluto, como el mercantilismo, pusieron trabas al desarrollo del
mercado.
En la medida en que al Estado Absoluto le estaba pennitido actuar en
forma discrecional, y por lo tanto no previsible, su accionar comenz a entrar
en contradiccin con los intereses de la burguesa.
Estas contradicciones se fueron tornando incompatibles hasta que se hizo necesario, para los intereses de la burguesa, el establecimiento de un
nuevo tipo de relacin entre el Estado y la sociedad civil.
Esta nueva relacin estuvo enmarcada en el constitucionalismo, marco
en el cual la burguesa ya no debi competir por los favores del poder absoluto. Inglaterra fue el pas donde primordialmente se desarroll la discusin
en torno del constitucionalismo.
Uno de los principios del Estado liberal lo constituye la teora de la divisin de poderes:
La seguridad de los derechos requiere que la ley sea independiente y superior, y esto slo puede estar garantizado por un poder judicial independiente del Ejecutivo. 11

Held, David: Modelos de Democracia, Aliam:a, Mxico, 1992, pg. 68.


Para el desarrollo de la primera parte de este apartado nos guiaremos por Gianfranco Poggi: The State. lts nature, development and prospect.s, Standford University Press, USA, 1990.
11 Gianfranco Poggi: op. cit, pg. 54.
1 ''

147

Una de las caractersticas centrales del Estado liberal es el hecho de que


el accionar de toda la maquinaria estatal se encuentra controlado por la ley.
Mientras que Hobbes se plantea como un defensor del Estado absolutista, que plantea puntos de vista novedosos que sern retomados por el liberalismo , Locke marca el comienzo de la tradicin constitucionalista liberal. Locke (1632-1704) expresa el ideal de la burguesa. Para l, el fin de la
poltica lo constituyen el logro de la paz, la armona y la seguridad. Este
autor tambin hace referencia al "estado de naturaleza", pero a diferencia
de Hobbes, se tratara de un estado pacfico, donde la propiedad privada ya
existira.
Para Locke, el poder del Estado se expresa en el poder legislativo y est limitado por los derechos naturales. La burguesa hegemoniza el poder
legislativo presentando sus fines como universales, y surge as el Estado
de derecho.
La diferencia central entre la poca en que escribe Hobbes y la de Locke se encuentra en que en la del primero las nacientes burguesas nacionales se sentan protegidas por el Leviatn, mientras que en la poca de Locke
ya se creen lo suficientemente fuertes como para poseer el poder.
A partir del Estado liberal nace un mbito especfico para la sociedad civil. Se profundiza el inters por esta nueva relacin, la relacin Estado-sociedad. Esta es slo pensable a partir del advenimiento del capitalismo, ya
que el mismo plantea la disociacin entre una esfera de lo social y una esfera de lo poltico, un lugar de la estratificacin social y un lugar de la dominacin poltica. Antes del capitalismo la pertenencia a cierto estrato social
implicaba cierta condicin jurdico-poltica. Puede ser empricamente verdadero sostener que en el capitalismo tambin se da esta correlacin, pero en
el sistema precapitalista esto no slo es empricamente posible sino que est establecido jurdicamente.
El surgimiento del capitalismo es temporalmente posterior al del Estado moderno, pero ambos implican la aparicin de la sociedad civil como una
esfera autnoma. La forma jurdica es el Estado nacional, y el sujeto de este
Estado ya no ser grupo, ni corporacin, ni estamento alguno, sino el ciudadano, un individuo titular de derechos. La figura del ciudadano no ser siempre la misma sino que estar deternnada histricamente.
Las revoluciones burguesas slo cuestionarn al depositario del poder, el
prncipe, pero no al Estado ni a su objeto y fin, que es la instauracin y el
mantenimiento del orden.
El Estado liberal se presenta como un tipo de organizacin poltica perfectamente coherente con el capitalismo. Se plantea una sociedad de individuos libres que compiten en el mercado por su bienestar, en el marco de una
democracia restringida.
En la visin liberal, el Estado cumple una finalidad negativa, remover
148

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los obstculos para la autonoma de los mercados. Esta visin est basada
en el "modelo clsico" elaborado por Adam Smith, que centraba su anlisis
en la idea de la mano invisible y en un modelo de sociedad en que si cada
hombre lucha en forma egosta por conseguir su bienestar partitJ.lar, se lograr por un "efecto cascada" el bienestar de toda la comunidad.
Pero de todas maneras se reconoca al Estado, adems de este papel de
garante externo de la situacin, un papel activo en ciertas reas, como ser el
desarrollo de infraestructura, la apertura de nuevos mercados a travs de la
colonizacin, la solucin de los problemas del crecimiento urbano, etctera.
Dentro de las concepciones del Estado podemos distinguir tres grupos de
teoras: las pluralistas, las dirigenciales y las clasistas. Las pluralistas
subrayan el aspecto democrtico; las clirigenciales, el burocrtico, y las clasistas, el aspecto capitalista del Estado. La perspectiva pluralista se ejemplifica en los prrafos precedentes referidos al Estado liberal; la dirigencial, en
las observaciones de Max Weber de la primera parte de este captulo, y sobre la perspectiva clasista recomendan10s, adems de los clsicos Marx, Engels, Lenin, Gramsci y Poulantzas, el texto de Gold, Lo y Wright Recientes
desarrollos de la teora marxista del Estado. Algunos de estos conceptos
sern desarrollados sistemticamente en la segunda parte de este captulo.

1.3 EL ESTADO

DE BIENESTAR

Cuando se habla del Estado de bienestar generalmente se lo asocia con


las transfoin1aciones que sufri el aparato estatal a partir de la crisis del 30
y fundamentalmente al auge de las polticas econmicas keynesianas que
dominaron el mundo desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Pero en
realidad podemos encontrar los orgenes del Estado de bienestar mucho antes de Keynes. l2
Sera interesante, dadas las constantes confusiones, remarcar las diferencias entre el EB (Estado de bienestar) y el EK (Estado keynesiano):
En primer lugar, mientras el keynesianisrno o el EK signific una ruptura con la
etapa liberal previa a la dcada de 1930 y una respuesta a las crisis recurrentes
por sta producidas, el EB ya haba desarrollado sus instituciones antes de la
Gran Depresin. Segundo, las causas que los originaron son diferentes: el EB respondi a motivaciones de ndole poltico-social, mientras que el EK lo hizo a determinantes de naturaleza fundamentalmente econmica. En tercer lugar, mientras los instrumentos tpicos del EK son flexibles para poder ser utilizados anticclicamente, las instituciones del EB estn caracterizadas por su rigidez, ya que
crean derechos garantizados jurdicamente e incorporados como derechos adqui-

12

Vase el captulo 4: "Estado y mercado".

149

ridos en la conciencia de la poblacin. Cuarto, el EK opera en el campo de la inversin y la produccin, mientras que el EB lo hace en el terreno ele una redistribucin que pretende permitir el acceso de amplios sectores de la poblacin al consumo de bienes y servicios. 1.1

El origen del EB lo debemos encontrar en el siglo XIX, cuando se comienza a observar que el "libre" juego del mercado, lejos de satisfacer las demandas de todos los individuos, produce una polarizacin creciente de la sociedad sobre la base de una gran desigualdad. Esta desigualdad entra en contradiccin con los principios filosficos de las revoluciones burguesas.
El fin del feudalismo y la emergencia del capitalismo modificaron sustancialmente las relaciones sociales. En el feudalismo exista una responsabilidad de los seores sobre sus vasallos por la cual deban protegerlos a
cambio de trabajo y lealtad. En el capitalismo, a partir de la existencia del
trabajador formalmente libre, se plantea una situacin de responsabilidad
personal.
Durante el siglo XIX se observa el crecimiento de los conflictos sociales
q_ue llegan a convertirse en olas revolucionarias. Estos conflictos tienen su
base en estas fuertes contradicciones sociales.
La protesta obrera, revolucionaria o reformista, nace del resentimiento colectivo
contra la sociedad burguesa que no siente ningn deber frente a las vctimas de la
acumulacin salvaje y de la industrializacin acelerada.; 4

Es en Alemania, pas donde el partido socialista se desarrollaba en mejor forma, donde podemos situar el origen histrico del EB.
El canciller Otto von Bismarck implant el seguro social, fenmeno que
plantea una ruptura con las anteriores polticas de beneficiencia: en primer
lugar porque estaba dirigido al asalariado, y en segundo lugar porque tena
caractersticas automticas evitando as la discriminacin.
A la cuestin del aumento en los decibeles del conflicto social hay que sumar un hecho novedoso en la vida poltica: la progresiva an1pliacin del derecho de sufragio que se inaugura a partir del Acta de Reforma de 1832 en
Inglaterra.
Este Acta de Reforma puede situarse como el momento de nacimiento
de los partidos polticos como tales 15 . Estos partidos, a medida que se ampla la base del sufragio, van transfo'rmando sus polticas buscando apoyos

' Isuani. Ernesto; Lo Vuolo, Ruben y Tenti Fanfani, Emilio: El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, Mio y Dvila/CIEPP, Buenos Aires, 1991, pg. 9.
H Pellicani, Luciano: "Estado de bienestar" en Bobbio, N.: Diccionario de Poltica, Siglo XXI,
1988.
1~ Vase el captulo 7: "Los partidos polticos".
150

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polticos y legitimacin. Esta ltima aclaracin es la que permite entender


por qu el EB fue desarrollado por fuerzas polticas de tan diferente orientacin ideolgica.
En su comienzo el EB tuvo como objetivo brindar ciertas sguridades a
los sectores ms desprotegidos.
El EK surge a partir de la crisis del 30 y se desarrolla recin despus de
la segunda posguerra. Su objetivo central es regularizar el ciclo econmico y
evitar nuevas crisis como la vivida. Esto lo lograr a travs de la utilizacin
en forma discrecional de la poltica fiscal, monetaria o crediticia.
Puede decirse que el keynesianismo vino a ocupar un espacio vaco. Los
partidos socialistas, que a partir de la dcada del 30 se ven en posicin de acceder al gobierno en el marco del capitalismo, se encontraron con que ni en
Marx ni en ninguno de sus tericos estaba prevista esta situacin. Al no tener una poltica econmica para desarrollar adoptan el keynesianismo, que
les brinda una receta que da muy buenos resultados en las urnas y que beneficia objetivamente la incorporacin al consumo, y de esta manera al
"mundo capitalista", de los sectores asalariados a los cuales ellos representaban.
El establecimiento del EBK (la forma keynesiana que adopta el EB a
partir del 30) significa el fin de las polticas del laissez {are y la creacin
de una economa mixta en la cual la lgica del mercado y de la ganancia
individual fuera moderada por una lgica que tuviera en cuenta el inters
de la colectividad. Este fenmeno es el que se denomina pasaje del capitalismo individualista al capitalismo organizado. En el capitalismo individualista el Estado desempeaba una tarea de guardin de la propiedad
privada y del orden pblico, mientras que el EB incorpora valores de justicia distributiva.
El Estado se transforma en el motor de la economa a travs del gasto
pblico y pasa a ocupar un lugar central en su agenda el logro del pleno empleo. Con el EB se desarrollan en forma impresionante todas las actividades
sociales, fundamentalmente las relacionadas con los servicios educativos y
de salud y las polticas de vivienda.
Este aumento del gasto pblico se financi sobre la base de una estructura impositiva de tasacin progresiva, aunque ste es el punto que mayores
debates ha suscitado y para el cual existen diferentes respuestas entre los
analistas y en diferentes realidades nacionales. El interrogante es: quines
financiaron al EB?, se trat de una especie de Robin Hood que les quitaba
a los ricos para darle a los pobres o fue, por el contrario, un mecanismo de
redistribucin horizontal?
Una novedad importante producida por el EB fue la modificacin de
las relaciones laborales. El sindicato pas de ser una organizacin ilegal y
perseguida a ser el interlocutor legal con el cual los empresarios deban ne-

151

gocar las condiciones de trabajo en el marco de una novedosa legislacin


laboral.
Por lo tanto:

parte o ti

funciona
ticasefec:
~

El Estado asistencial ha servido como la ms importante frmula pacificadora de


las democracias capitalistas avanzadas en el perodo siguiente a la segunda guerra
mundial. En lo fundamental, esta frmula pacificadora consiste en primer lugar, en
la explcita obligacin del aparato estatal de proveer asistencia y apoyo (en dinero
o en >restaciones) a aquellos ciudadanos que sufren de necesidades y riesgos es>ecficos, caractersticos de la sociedad de mercado; esta asistencia es provista bajo el
aspecto de derechos legales concedidos a los ciudadanos. En segundo lugar, el Estado asistencial est basado en el reconocimiento del rol fonnal de los sindicatos de
los trabajadores tanto en la redaccin de los contratos colectivos de trabajo como en
la formacin de las polticas pblicas. Se considera que estos dos componentes estructurales del Estado asistencial limitan el conflicto de clase y lo mitigan, equilibrando el poder asimtrico del trabajo y de capital y, como consecuencia de ello, superando las condiciones de lucha disgregante y de contradicciones que constituyen
la caracterstica ms conspicua del Estado preasistencial o del capitalismo liberal.
Resumiendo, el Estado asistencial ha sido celebrado a lo largo del perodo posblico
como la solucin poltica de las contradicciones sociales. 16

A partir de la decada del 70 comienza a hacerse evidente una crisis del


ER los indicadores econmicos empiezan a mostrar una declinacin en la
productividad. Conenza a vivirse un momento novedoso en la economa de
los pases centrales: la simultaneidad de recesin e inflacin. Muchas pginas se han escrito para explicar esta crisis. El elemento detonante es la crisis del petrleo, pero las causas verdaderas parecen encontrarse en el interior de los EB.
J. O'Connor seala que se trat de una crisis de acumulacin, una baja
en el proceso de inversin, situacin absolutamente diferente a la vivida en
los aos 30, cuando se trat de una crisis de sobreacumulacin.17
Este argumento se sostiene al observar el aumento creciente en el gasto social por parte del Estado, pero al analizar la fuente de financiamiento
de este gasto volvemos a la pregunta anterior: quin financi el EB?
Las caractersticas del Estado democrtico hicieron que los trabajadores encontraran ms fcil promover sus demandas en el terreno poltico que en la negociacin
privada. De esta forma el denominado salario social fue ocupando progresivamente
una cuota mayor del consumo de los asalariados. En principio esto podria apoyar la
hiptesis de la redistribucin hacia el trabajo. Sin embargd, un punto oscuro es
quin financi este salario social. Podra sostenerse que el gasto social sali en gran

1
~

Offe, Klauss: "lngobemalit e mutamento delle democrazie", Il Mulino, Bologna, 1982. Tra-

duccin de Julio Pinto y Matteo Goretti en Cuadernos de Ciencia Poltica, N 2.


17

152

O'Conno1, J.: Accumulation Crisis, Basil Blackwell Publisher, Nueva York, 1984.

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funcional del ingreso no se habra alterado significativamente, invalidando las crticas efectuadas al EB como mecanismo de reduccin del excedente para inversin. 1~

)a=.~cadora de

Otras argumentaciones provenientes desde la derecha sostienen que la


crisis se produce porque la existencia del pleno empleo y de una "excesiva"
legislacin laboral desincentivan tanto al trabajo como la inversin. 19
Klauss Offe2 considera que la crisis del EB se produce a partir de un
conflicto entre el proceso de mercantilizacin propio del capitalismo21 y un
proceso de desmercantilizacin propio de las polticas asistencialistas 22 . Offe
sostiene que la derecha diagnostica la crisis en trminos de ingobernabilidad
a partir de un exceso de demandas, y a partir de este diagnstico aconseja
como tratamiento las privatizaciones y la reduccin del aparato estatal.
Ante la crisis la derecha sostiene que la solucin se encuentra en una
vuelta al mercado, pero no explica cmo solucionar los problemas que en su
momento obligaron a la intervencin estatal. El problema real, seala Offe,
es el conflicto entre la integracin sistmica, que pernte la acumulacin capitalista, y la integracin social, que permite la vida en democracia.
El EB constituy durante un tiempo una solucin a esta tensin capitalismo versus democracia, pero hoy en da, ante su crisis, no surge una alternativa que permita unir, como lo hizo el EB, legitindad con efectividad.

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1982 Tra-

2 Sistemtica del Estado


2.1 MARco TERICO; NEOINSTITUCIONALISMO Y ENFOQUE SISTMICO

El marco terico que van1os a emplear para esta descripcin sistmica


del Estado es producto de una combinacin de las que son, a nuestro entender, las dos tradiciones tericas contemporneas que abordan con ms riqueza el fenmeno estatal. Nos referimos al llamado neoinstitucionalismo y al
enfoque sistmico.
lsuani, Lo Vuolo, Tenti: op. cit., pg. 19.
Vase pg.171, "Modelos de Estadon.
20 Offe, Klauss: Contradicciones en el Estado de bienestar, Alianza, Espaa, 1990.
21 El subsistema poltico ad.mi.ui.strativo y el normativo contribuyen positivamente a la acumulacin capitalista sancionando las reglas del intercambio social. A este proceso Offe lo denomina mercantilizaciu. En este proceso el Estado socializa ciertos costos privados, por ejemplo, los
gastos en infraestructura.
'.!2 Esta desmercantlizac:in involucra el fenmeno del gasto social, que brinda oportunidad de
sobrevivir por fuera del mercado.
15

19

153

2.1.1 El neoinstitucionalismo
Las instituciones reducen la incertdwnbre por el hecho de que proporcionan una
estructura a la vida diaria. Constituyen una gua para la interaccin humana, de
modo que cuando deseamos saludar a los amigos, manejar un automvil, comprar
naranjas, pedir dinero prestado, establecer un negocio, enterrar a nuestros muertos, o cualquier otra cosa, sabemos (o podemos averiguar con facilidad) cmo realizar estas actividades

afirma Douglas North, Premio Nobel de Economa 1993.


El estudio de las instituciones posee una larga tradicin, que arranca en
la economa poltica clsica, al punto que algunos autores consideran in.stitucionalstas a figuras tan antiguas como Adam Smith, John Stuart Mill y
Henry Sidgwick. Sin embargo, lo que se concepta como escuela institucionalista se inicia con el siglo, con la publicacin de los trabajos de Thorstein
Veblen23 y John R. Commons 24 y, poco despus, con los de Wesley C. Mitchell25, discpulo de Veblen y uno de los primeros que practicaron en serio la
economa cuantitativa.
Veblen y Conm10ns reaccionaron por el carcter excesivamente abstracto y deductivo que predominaba en la teora econmica de aquella poca en
Estados Unidos y postularon una nueva economa, ms aplicable a los problemas sociales, que reemplazara la visin utilitaria del hombre por una interpretacin moderna, basada en los avances de la filosofia, la psicologa y la
23
El i.nstitucionalismo comenz en 1898 con la publicacin de un artculo de Veblen titulado
"Por qu no es la economa una ciencia evolutiva?", en el que plante las quejas bsicas contra la
economa tradicional y formul el prospecto institucionalista de reforma (Thorstein Veblen: "Why
i..s Economics notan Evolutionary Sc1ence?", Quarterly Journal of Economics, julio de 1898). Veblen
propuso reconstruir la imagen econmica del hombre, tomando en cuenta que est atrapado en una
red institucional y cultural, que mediante hbitos e instituciones va pasando de generacin en generacin, y que se encuentra sometida a cambios por la accin de fuerzas exgenas, por lo que le
resttltaba absurdo considerar al hombre, como haca la economa clsica, como un individuo racionalista, capaz de elegr en libertad y que intenta llevar su bienestar al mximo. Thorstein Veble11
fue uno de los ltimos grandes economistas preocupados por todas las ciencias del hombre. Albert
Einstein observ:"( ... ) el economista norteamericano Thorstein Veblen es uno de los ms notables
escritores polticos no slo de los Estados Unidos, sino de todo el mundo". En su libro ms ledo,
Teor:J de la clase ociosa (Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1962), publicado en 1899, desarrolla las ideas conteuidas en el articulo citado.

24

Commons, John R.: Legal Foundations of Capitalism, Macmillan, Nueva York, 1924; lnsti
tutional Econ.omics, Untversty ofWisconsin Press, Madi.son, 1959.
25 1-litchell. Wesley C.: "Postulates and Preconce.ptions of Economic Science" y 'Thorstem Veblen", ambos en Joseph Dorfman (ed.): The Backuard Art of Spending Money and Other Essays,
McGraw-Hill. Nueva York, 1937.

154

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antropologa contemporneas. Los sorprenda que los economistas concentraran su inters en el modelo perfectamente competitivo y en el librecambio, cuando la realidad mostraba que el mundo iba siendo dominado por las
grandes empresas y por el imperialismo. Hacan notar la rep~rcusin de la
tecnologa sobre la sociedad y la fuerza de las instituciones jurdicas y sociales al determinar las opciones humanas. Este institucionalismo clsico se divide en dos grandes alas, slo unidas por el inters comn en las instituciones. Para Veblen lo que importaba era el papel de las instituciones en la gran
marcha de la historia, Commons y sus seguidores vean las instituciones como obstculos e instrumentos de reforma. Unos y otros se caracterizan por
un sesgo emprico y descriptivo y la falta de una teora formal de las instituciones.26
Contra esas deficiencias del institucionalismo reaccionan los neoinstitucionalistas, que surgen en la mitad de este siglo en la ciencia econmica, para luego extenderse a otras ciencias sociales. Douglass North27 seala como
principal objetivo de los economistas neoinstitucionalistas el inters de integrar formalmente a la ciencia econmica lo poltico institucional, como forma de "introducir el mundo real con sus fricciones y conflictos" en el anlisis
econmico. 28
El neoinstitucionalismo econmico ha llamado la atencin sobre el hecho de que la produccin involucra no slo la transformacin fsica de insumos y la produccin de bienes sino tambin la transferencia de los derechos de propiedad entre los dueos de los recursos, las mercancas y los
trabajadores. En esa transferencia, los agentes buscan maximizar sus funciones de utilidad de acuerdo con las restricciones de las organizaciones y
las instituciones. 29
Como fruto de este anlisis se torna evidente la necesidad de estudiar el
papel del Estado.

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26
Las posiciones principales de las distintas versiones del institucionalismo clsico o "viejo"
pueden revisarse en Oliver Williamson: Las instituciones econmicas del capi:Jlismo, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1989, y en Christer Gunnarsson: "What is New and What is lnstitutional in the New Institutional Econotni.cs? en Scandinavian Econ.omic History Review, otoo de
1990.

r, North, Douglass; Estructura y cambio en la historia econ6mica, Alianza Universidad, Madrid, 1984.
28
Coase puntualiza el divorcio que se da entre la teora neoclsica y el nnmdo real: en el marco analtico neoclsico el intercambio tiene Jugar en un vaco sin la especificacin de sus instituciones; as existen consumidores sin humanidad, empresas sin organizacin y aun intercambio sin
mercados (Coase, R. H.: The firm, the market and tite law, The University Chicago Press, 1988).
2
" Eggertsson, T.: Economit.' behauior and institu.tions, Cambridge University Press, Cambridge, 199L

155

La existencia del Estado es esencial parn el crecimiento econmico. Sin embargo, es


tambin fuente humana del ocaso econmico. Esta paradoja debera Hevar a considerar crucial el eiltudio del Estado en la historia econmica: los modelos de Estado
cleben ser W1a parte e.i.::plcita de cualquier anlisis de los cambios seculares. 3' '

dio de las
encanale

..

As, el estudio del Estado, que haba sido olvidado y quizs despreciado
por los paradigmas centrales de las ciencias sociales (especialmente por el
pluralismo y en general por toda la ciencia poltica conductista anglosajona),
que no se han preocupado por desarrollar una teora del Estado;n e incluso
pocas veces utilizado el mismo concepto32 , retoma un inters central.
Theda Skocpol seala
{. .. ) la necesidad de mejorar la conceptualizacin de las estructuras y capacidades
de los Estados, para explicar ms adecuadamente cmo se fonnan y se reorganizan,
y para eA-plorar cmo afectan a las sociedades a travs de sus intervenciones -o
abstenciones- y a travs de sus relaciones con los grupos socales. 3J

Ahora bien, en qu consiste bsicamente el enfoque del neoinstitucionalismo? En primer lugar se destaca la importancia de las in~tjt!J.ctones
entendindolas de alguna manera como el "cemento" de la sociedad. El
neoinstitucionalismo busca combinar las teotjas e~gp.mica y de las_ instituciones para analizar las interrelaciones sistmicas entre ambas, y_ pretende trascender los lmites ms estrechos de los modelos econmicos y/o
institucionales tradicionales. Atribuye a las instituciones una funcin crucial en la dinmica del sistema. En efecto, se supone que las instituciones,
en mbitos como los derechos de propiedad, la toma de decisiones y la poltica econmica, influyen positiva o negativamente en el desempeo global
del sistema, en la medida en que las instituciones son ms o menos eficientes para generar un sistema de incentivos o desincentivas a los grupos sociales.
Una institucin es nonnalmente definida como un complejo distintivo
de acciones sociales, tales como la familia. la religin, el saludo o la ley.
Para Berger, "las instituciones proporcionan maneras de actuar por me-

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-"" Algunas obras recientes que han desarrollado el anlisis del Estado segn el enfoque del
neonstitucionalismo son: D. C. North: Instituciones, cambio institucional y desempe,o econmico,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993 y T. Eggertsson: op. cit.
31
Macpherson, C. B.: The rise and the fallo{ economic justice, Oxford Univers1ty Press, Inglaterra, 1987.
31 Vanse Camoy, Martn: El Estado)' la teora poltica, Alianza, Mxico, 1993, y Colclough,
Christopher y Manor, James (cornps.): Estados o mercados? El Neoliberalismo y el debate sobre las
polticas de desarrollo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
33
Skocpol, Theda: Los Estados y las revoluciones sociales, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984.

156

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algn sentido, de acuerdo a Gehlen35 , el equivalente humano de los instintos animales.
~
Las instituciones en un sentido amplio son las reglas, normas y costumbres de operacin del sistema; son, al mismo tiempo, las redes que
sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambio econmico, social y poltico entre los subsistemas o distintas partes del sistema. Son todas las limitaciones que los seres humanos creamos para ordenar la interaccin humana; as, pueden ser formales, como
es el caso de las leyes, o informales, como las reglas de buena conducta en
la mesa.
A su vez las instituciones pueden tener un origen determinado como
producto de la intencin manifiesta de algunos hombres (una constitucin,
por ejemplo) o construirse y evolucionar a lo largo de la historia humana, como el derecho consuetudinario o la familia. Pero ms all de sus diversos orgenes e intenciones, todas las instituciones operan incentivando o desincentivando determinadas conductas.
Un buen ejemplo para entender cmo operan las instituciones es un juego deportivo. Pensemos, por ejemplo, en un partido de ftbol: las instituciones son las reglas que definen la forma en que se jugar el juego, permitiendo o no determinadas acciones a los jugadores. As, un defensor sabe qu
puede hacer cuando se le escapa el delantero contrario: si le comete un foul
conoce que se lo sancionar de determinada manera; si en su impotencia para alcanzarlo desenfunda una pistola y le dispara, su sancin ser indudablemente mayor. A su vez, el delantero conoce que si, ya cansado, decide agarrar la pelota con las manos y correr hacia el arco contrario, su accin no le
servir de nada a su equipo.
En el ejemplo anterior se puede apreciar cmo las instituciones inducen
a determinadas acciones castigando unas y premiando otras; asimismo puede verse como en toda actividad humana se cruzan instituciones de diversa
ndole: las reglas del ftbol no prohben asesinar al jugador contrario, esto lo
hacen las normas jurdicas.
Cuando decamos que las instituciones definen el juego, pensemos que
si cambiamos un pequeo nmero de reglas a un partido de ftbol, como la
posibilidad de llevar la pelota con la mano, ste se transformar en otra cosa, posiblemente en un juego de rugby o de ftbol americano.
Es importante la consideracin de la calidad, eficiencia y estabilidad
24
35

Berger, Peter L.: Introduccn a la. sociologa, Limusa, Noriega, Mxico, 1995.
Gehlen, Arnold: Urmensch u.n.d Spatkultur, Bonn, 1956.

157

de las instituciones, caractersticas que estn determinadas por tres factores estrechamente relacionados. En primer trmino debemos considerar
los elementos preexistentes, que son tanto las condiciones estructurales
del pas, el territorio, la poblacin y los recursos naturales, como las tradiciones, cultura y costumbres de su sociedad. En segundo trmino hay que
observar cmo se comportan los individuos y los grupos sociales frente a los
incentivos y prohibiciones contenidos en las instituciones. Finalmente, son
importantes los pactos polticos y sociales que se establecen entre los grupos de la sociedad y el Estado, respecto del poder poltico y el control del
Estado.
Otro aspecto central del enfoque neoinstitucionalista es el que se refiere a la capacidad del sistema para ir adaptando las instituciones, y reformarlas en su caso, frente a la dinmica de los cambios econmicos, sociales y polticos. Esa capacidad depende de la respuesta de los individuos y
grupos sociales a los incentivos contenidos en las instituciones existentes
y, por otra parte, de la posibilidad de esos individuos y grupos de transformar sus decisiones y elecciones en nuevas reglas, que institucionalicen su
participacin en la distribucin del poder poltico y la riqueza. As se da la
evolucin de las instituciones, mediante acuerdos econmicos, sociales y
polticos, que se institucionalizan en nuevas reglas que permiten a los individuos y a los grupos sociales actuar en el sistema y aspirar a gobernarlo. De igual manera se establecen procedimientos para reformar las mismas instituciones.
Por todo ello, para este enfoque, lo que hace diferentes a las sociedades,
a las economas y a los Estados no es slo su territorio, sus recursos naturales y su poblacin, sino justamente la calidad y eficiencia de sus instituciones y, entre ellas, por supuesto el Estado.

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2.1.2 El enfoque sistmico


En contraste con una perspectiva rigurosamente realista partira de la hiptesis
de que, en las sociedades complejas, una lgica "sistmica" (antes que "representativa") gobierna no slo las relaciones entre el sistema de partidos y su medio social, sino tambin las relaciones entre el sistema poltico y los otros sujetos de la
poliarqua,

escribe el filsofo italiano contemporneo Danilo Zolo.


El enfoque sistmico es ampliamente conocido en las ciencias sociales,
por lo que puede decirse que casi no requiere de presentacin. Sus races se
remontan al "padre" de la sociologa norteamericana, Talcott Parsons, quien
define a un sistema social como

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una pluralidad de actores individuales que interactan entre s en una situacin


que t iene ril menos un aspecto fsico o de medio ambiente, actores motivados por
una tendencia a obtener un ptimo de gratificacin y cuyas relaciones estn mediadas y definidas por un sistema de smbolos culturalmente estrM,.cturaclos y compartidos.;

La teora parsoniana, llan1ada "estructural-funcionalismo", durante aos


hegemnica en la sociologa acadmica, fue duramente criticada a partir de
los ltimos aos 60. Sin embargo, influy fuertemente en tericos contemporneos de la talla y diversidad de Goran Therbom, Nildas Luhmann y Jurgen Habermas (ya travs de los dos ltimos, en Danilo Zolo y Klauss Offe).
Precisamente la definicin bsica que tomamos es la formulada por Luhmann, quien define al sistema como un conjunto de elementos que mantienen
determinadas relaciones entre s y que se encuentran separados de un entorno determinad.o. Para caracterizarlo es fundamental su relacin con el entorno, ya que el sistema no se define en el vaco econmico, social y poltico, sino siempre con respecto a un determinado entorno.
Los mecanismos y reglas que estructuran y gobiernan los sistemas no
son fruto del azar, sino un resultado de los elementos constitutivos de los
mismos. La regulacin estabiliza los sistemas y permite su "gobierno" por
medio de las instituciones, que ordenan las relaciones de sus elementos. En
el sistema las relaciones entre elementos pueden condicionarse mutuamente, es decir, una condicin genera otra37
El sistema est constituido por subsistemas, que gozan de autonoma
relativa. Sin embargo, estn ms o menos articulados segn el tipo de relaciones que se establecen entre ellos. La nocin de articulacin social del
sistema permite establecer los puentes entre Estado y sociedad, y poltica
y economa.
Los sistemas son dinmicos. Su evolucin se explica por el funcionamiento de la estructura, que es el componente ms estable del sistema y la base de
la articulacin social de los subsistemas. El grado de articulacin se refleja en
los resultados econmicos, sociales y polticos en el largo plazo: en la economa, estos resultados se reflejan en el comportanento de variables clave corno el ritmo de crecimiento de la produccin, de la inversin, el ahorro, la.productividad, las modificaciones en los precios relativos, el dinamismo del comercio exterior y el ritmo de incorporacin de progreso tcnico; en la sociedad,
se reflejan en la capacidad de los grupos sociales para adaptarse a los cambios, y en la poltica, en la capacidad del Estado para intervenir e introducir
16

Parsons, Ta!cott: El sistema social, Alianza, Madrid, 1988.


" Luhmanll, Niklas: Sociedad)' sistema: la ambicin de la te.aria, Paids, Pensamiento Contemporneo, Barcelona, 1990.

159

reformas. La estructura contiene los elementos bsicos que determinan estos


resultados, pero adems juegan un papel decisivo las instituciones, reglas y
leyes econmicas, la tecnologa, la poblacin y la ideologfals.
Desde esta perspectiva sistmica, el Estado puede concebirse como un
grupo multifuncional y heterogneo de instituciones polticas y administrativas que incide en la operacin de los subsistemas. 39
La relacin de interdependencia entre todos los elementos nos permite
construir un enfoque segn el cual la relacin Estado-sociedad-economa da
lugar a una organizacin densa y compleja, en la cual ocurre la formacin de
un sistema ricamente interrelacionado (estructuralmente), y cuyas relaciones son a su vez mutuamente influyentes, dando cuenta de la necesidad de
"abandonar la distincin entre el Estado, entendido como la esfera poltica
de los intereses generales, y la sociedad civil, (como) el rea de los intereses
privados y particulares" 4, propia de las teoras pluralistas.
Tal perspectiva nos permite encontrar los aspectos influyentes de esa relacin sistmica. En primer lugar, el papel que juegan el conjunto de las instituciones, no una ni una suma de varias, sino las relaciones y articulaciones
que se entablan entre ellas, para moldear la organizacin y el comportamiento de los actores polticos y econmicos 41 . En segundo lugar, el papel
trascendente de las polticas, en el sentido de que sus consecuencias van ms
all de su esfera inicial de motivacin y accin, justamente como resultado
del entorno de relaciones institucionales y de la respuesta organizada de los
grupos o actores.
El enfoque sistmico permite evaluar el funcionamiento del sistema global y ponderar el peso especfico de los subsistemas, y pernte tambin incluir al Estado como una variable decisiva, aunque no nica, en la dinmica
del sistema. Adems, permite evaluar y cuantificar el efecto poltico y econmico de los Estados sobre la econona y la sociedad. Las polticas estatales
influyen directa o indirectamente, intencionalmente o no, en la formacin de
los grupos de inters y las coaliciones polticas; en la capacidad estatal de intervenir; en la organizacin de un conjunto de demandas polticas y econmicas de los diferentes actores sociales, y finalmente, en la constitucin de
las ideologas y valores de estos actores 42 .

38.
3

North, Douglass: op. cit.


Offe, Klauss: Contradicciones en el Estado del bienestar, Alianza Universidad, Ma-

drid, 1990.
0
Zolo, Danilo: La democracia dificil, Alianza, Mxico, 1994.
1 Therborn, Goran: La ideo/.cg{a del poder y el poder de la ideologa, Siglo XXI, Mxico, 1991.
42
Vanse respecto de estos temas: Almond, Gabriel A.: "Toe returo to the state" en American
PoliticalScimce Revie.t<~ vol. 82, N 3, septiembre de 1988; Nordliuger, E.: Th<! autonomy ofthe democratic st.ate, Harvard Un.iversity Press, Cambridge, Mass., 1981; Dtmleary, Patrik y O'Leary

160

2.2 ELES'!

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El Estado, la economa y la sociedad son esferas separadas y con autonoma relativa; pero se admite, al mismo tiempo, que entre ellas existen
relaciones complejas que tienden a unificarlas en un sistema global. 4 ~ No
es una cuestin sencilla definir la importancia del Estado en esa relacin.
Dos puntos centrales han provocado controversias en esta materia. El primero, seria la importancia analtica y prctica que se atribuye a cada una
de esas esferas en la dinmica del sistema global, que ha dividido los enfoques de las ciencias sociales en estatistas, societales y economicistas; y el
segundo, la importancia atribuida al Estado para la expansin o declinacin del sistema. 44
Las tradicionales perspectivas estatistas, societales y economicistas, pecan de un evidente reduccionismo. Para superarlo es necesario enfocar las
relaciones entre Estado, economa y sociedad desde la perspectiva del sistema global, segn la cual aunque son esferas relativamente autnomas, se relacionan e influyen entre s.
Esta perspectiva sistmica concibe la relacin entre Estado, economa y
sociedad como un proceso complejo y con mltiples determinaciones. La evolucin del Estado, su estructura y sus funciones, no dependen ni estn determinadas nica o siquiera principalmente por una de las partes de la rela-

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Brendan: The theories of the state. The politics of liberal democracj\ MacMillan, Londres, 1989;
Blande!, J., Duverger, M. y otros: El gobierno: estudios comparados, Alianza Universidad, Madrid,
1981, y Alford, Ro bert y Friedland, Roger: Los poderes de la teoria. Capitalismo, Estado y democracia, Manantial, Buenos Aires, 1991.
3
' La separacin, y diferenciacin entre Estado y sociedad, entre las esferas pblica y privada, entre economa pblica y privada y entre Estado y mercado marcan un punto de inflexin histrica en la modemzacin de la sociedad burguesa. El liberalismo clsico ~omo ha escrito Bellbusc en el siglo XIX acentuar esa separacin, cuestin que el neoliberalismo reafirma en nuestros
das. Por el contrario, las posiciones estatistas diversas, sobre todo desde los aos treinta, han procurado la fusin o al menos la coordinacin de esas esferas (vase Bell, D9.Jl.iel: Las contradicciones
culturales del capitalismo, Alianza, Mxico, 1989).
~~ Sin embargo hoy todava se discute la mayor o menor pertinencia o centralidad del Estado,
y especficamente de su intervencionismo, como uno de los ejes o referentes principales del anlisis y Wl fenmeno decisivo, positiva o negativamente, en el largo proceso de modernizacin, expansin y mayor complejidad del sistema capitalista. Alford y Ftiedland han identificado tres grandes
perspectivas tericas que reflejan lo anterior: la "pluralista, que enfatiza los aspectos de la democracia, sus procedimientos y valores en la formacin del Estado; la "dirigista", que destaca los elementos burocrtcos, autoritarios y compulsivos del Estado para penetrar otras esferas ms all de
las estatales y pblicas, y finalmente la "clasista", que pone de relieve el peso de la lucha de clases
y el carcter de clase del Estado como un instrumento de las clases dominantes para dirigir el sistema (Alford y Friedland: op. cit.).

161

cin, sino por el grado de organizacin, articulacin y complejidad socioeconmica y poltica del sistema en su conjunto.
La influencia del Estado en la dinmica global del sistema no se reduce
a la economa, a la poltica o a la sociedad como si se tratara de realidades
aisladas, sino a las complejas relaciones que se dan entre ellas. Estas relaciones son, adems, interactuantes, es decir, existe una retroalimentacin
entre economa, poltica y sociedad, de tal modo que el cambio en alguna de
ellas afecta a las otras.
El estudio y anlisis del Estado como un sistema, y simultneamente
de su papel en el sistema global, ofrece una rica perspectiva analtica que
nos permite exan1inar las distintas funciones y estructuras del Estado como una organizacin autnoma y, a la vez, sus relaciones con las otras esferas del sistema.

2.3

EL ESTADO COMO INSTITUCIN

La institucin central de la sociedad moderna es el Estado, que alcanza


progresivamente una importancia significativa, por su tamao y caractersticas, en todas las sociedades del mundo. Sin el papel activo del Estado sera
dificil concebir la complejidad de las sociedades contemporneas y de sus
instituciones.
El Estado es, ante todo, una estructura institucional generadora de reglas generales, pero tambin y simultneamente es una ms de las instituciones involucradas en la economa, aunque ciertamente decisiva, que se diferencia de las otras instituciones mercantiles en que su papel no depende
slo de las reglas econmicas, porque en la organizacin estatal convergen
aspectos econmicos y extraeconmicos.
Las dos caractersticas que hacen del Estado una institucin singular
son, en primer lugar, que detenta el monopolio de los poderes compulsivos,
de los que carecen las dems instituciones, y en segundo trmino, el hecho
de que los ciudadanos, en lo individual o lo social, no pueden evitar pertenecer a l, es decir, el Estado posee una notable capacidad de secularizacin.
El Estado tambin se diferencia de otras instituciones porque se reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la organizacin del sistema en su conjunto y de algunos de los subsistemas. En consecuencia, es la nica organizacin con capacidad para secularizar y universalizar las reglas que genera, y los individuos y los grupos estn obligados a
acatarlas. Sin embargo, esas reglas que configuran el orden legal son el fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad, y quedan consagradas en el contrato social, o constitucin, lo que constituye la condicin indispensable para la gobernabilidad del sistema.

162

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Por todo lo anterior, en la perspectiva sistmica se concibe al Estado como la organizacin institucional por excelencia. Por su ubicacin estratgica
es la institucin con mayor capacidad no slo para generar Y. fijar simultneamente las reglas y las normas en el sistema poltico-social'sino tambin
para operar y gobernar el sistema socioeconm.ico en su conjunto.
El Estado es una organizacin institucional autnoma y con amplia capacidad de generar iniciativas polticas y econmicas. Es una estnictura en
la cual se encuentran presentes simultneamente aspectos organiz;1liiinales
y funcionales. Los elementos organizacionales son la base ms estable y permanente, es decir, la estructura orgnica del Estado, en la cual se desenvuelven dinmicamente los elementos funcionales, las funciones estatales, que
cambian ms rpidamente que su estructura orgnica. Tanto los elementos
organizacionales como los funcionales se definen, no slo en trminos de un
modelo abstracto, sino por el papel que histricamente desempean en el sistema.
El Estado no es el nico factor determinante de la organizacin del sistema pero en cambio s es:
- la organizacin que articula a un conjunto de instituciones estatales,
paraestatales y sociales, que realizan un esfuerzo estratgico para lograr los
objetivos y funciones vinculadas con la concepcin e instrumentacin de las
polticas estatales que, en general, buscan el cambio social y la implantacin
de reformas45;
- la organizacin, con monopolio de la violencia, que se extiende en un
territorio y cuyos lmites estn marcados por su capacidad para recaudar impuestos46, y, finalmente,
- la expresin de detemnados compromisos de clase que se procesan
entre la sociedad y el Estado47 .

2.4 ESTADO Y SUBSISTEMA POLTICO

Los enfoques sistmicos de Luhmann y Harbermas fueron utilizados por


Klauss Offe para analizar las dificultades del Estado de bienestar, y ms generalmente del papel del Estado en el sistema capitalista. Segn esta perspectiva sistmica, las sociedades capitalistas tardas se analizan como siste" Skocpol: op. cit.

'" North: op. cit.


Przeworski, A: Capitalismo'.\' socialdemocracia, Alianza Universidad, Mxico, 1990.

163

mas estructurados por tres subsistemas, interdependientes pero organizados de modo distinto.
El subsistema normativo incluye las estructuras de socializacin (como
el hogar), que se guan por reglas nom1ativas. Este subsistema social no es
un mejor conjunto o agregacin de individuos aislados, sino que estos individuos y los grupos que ellos forman se organizan, socializan y entablan relaciones sociales complejas, que requieren ser reguladas y gobernadas de
acuerdo a un conjunto de procedimientos y nom1as institucionales.
El subsistema econmico comprende la produccin de bienes y las relaciones de intercambio de la economa. El capitalismo es un sistema caracterizado por una organizacin social guiada por la produccin de mercancas y
por una estructura de clases sociales en donde coexisten propietarios y los
que no poseen ms que su fuerza de trabajo. 48
Finalmente, el subsistema poltico-administrativo, o estatal, organizado
por los mecanismos de poder y coaccin poltica y administrativa, se encuentra conformado por los aparatos institucionales, las organizaciones burocrticas y las normas y cdigos, fomiales e informales, que constituyen y que regulan las sferas pblica y privada de la sociedad.
El subsistema econmico depende de la continua intervencin del subsistema estatal, eliminando sus defectos internos de funcionamiento; por su
parte, el subsistema estatal requiere para su financiamiento que el subsistema econmico le transfiera parte del valor de lo que produce. El subsistema normativo genera expectativas, demandas y pretensiones sobre el subsistema estatal, a las que ste hace frente a travs de servicios que, de resultar eficaces, determinan la ''lealtad de masas" que requiere para su autonoma y capacidad de accin el subsistema estatal.
La estructura de un sistema de sociedad49 puede representarse en la figura que presenta .Klauss Offe5 (vase pgina siguiente).
El problema al que se enfrenta el subsistema estatal no es slo mantener, a la vez, el equilibrio entre sus servicios reguladores y los insumos fiscales, y entre la lealtad de masas y sus servicios, sino tambin evitar que
esos dos problemas complejos (evitar defectos econmicos de funcionamiento y conflictos polticos) se resuelvan empeorando al otro: no debe permitirse que los defectos de funcionamiento se conviertan en conflictos ni
que se produzca el proceso inverso.
48 Bhaduri, Amit: Macroeconoma, la dinmica de la produccin de mercancas, Fondo de Cultura Econ6lllica, Mxico, 1990.
~ Habermas emplea "si.,,1:ema de sociedad~ para referirse al sistema en su conjunto, o sea la
suma de los tres subsistemas (Habermas, Jrgen: Problema.s de legitimacin en el capitalisrrw ta.rdo, Amorrortu, Buenos Aires, 1991).
50 Offe: op. cit.

164

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A partir de la concepcin de Offe nosotros nos remitirnos al anlisis del


subsistema poltico-administrativo, o propiamente estatal, no porque el Estado no acte fuertemente en los otros, sino por los lmites de este trabajo.
El Estado es la institucin ms importante, desde el mundo antiguo hasta la actualidad. Como ha escrito North:
(. .. ) la aparicin del Estado, con su cuerpo consiguiente de reglas para ordenar la
estructura interna y su poder coercitivo para hacer cumplir las mismas y competir
con otros Estados(. .. ) es el dato ms relevante de la modernizacin. 51

Offe seala que el Estado no es un conjunto de instituciones que puedan


separarse de otras instituciones "privadas", sino
una red histricamente acumulada de formalismos legales e institucionales que
cubren y condicionan todos los procesos e interacciones que intervienen en una sociedad (. .. ) un Estado capitalista es la estructura de aquellas sociedades histricas que se reproducen por medio de la competencia y la produccin explotadora de
artculos.52

El subsistema poltico contiene a las instituciones que organizan, regulan y articulan las relaciones entre el Estado y la sociedad y fijan el marco
jurdico y las reglas de operacin de los regmenes poltico y social y de sus
relaciones con otros subsistemas. En l se relacionan el Estado, la poltica,
la sociedad (mediante sus instrumentos) y la economa (el mercado). En es~1 North: op. cit.
s Offe: op. cit.

165

te subsistema los individuos y grupos participan en la toma de decisiones,


defienden sus intereses y proyectan sus valores y preferencias ideolgicas. El
comportanuento y acciones de los individuos en este subsistema no responden slo a propsitos econmicos, sociales o polticos, sino a una combinacin
ms amplia de intereses que se influyen recprocamente. Por ejemplo, el
comportamiento econmico modifica los procesos polticos y sociales, y los fenmenos polticos, al mercado y la sociedad. Las instituciones econmicas y
polticas explican los resultados sociales sobre el desempeo econmico, la
asignacin de recursos y las polticas pblicas 5;i.
El subsistema institucional poltico, de acuerdo con la organizacin y
presencia del Estado y la sociedad, puede asumir una gama relativamente
amplia de tipos y modelos dentro del sistema capitalista y las democracias. 54
Las funciones del subsistema poltico estn determinadas por las relaciones de las esferas estatal y social. El Estado y la sociedad tienen diferentes grados de participacin y de influencia en el desempeo del sistema. Dicho de otro modo, existen sistemas ms "estatales" o ms "societales", en el
sentido de que la reproduccin del sistema est ms influida por el Estado o
por la sociedad.
El subsistema contiene: primero, las operaciones, mecanismos y procedinuentos que el Estado despliega para garantizar organizacional y funcionalmente la estabilidad y crecimiento del sistema, y segundo, los mecanismos y respuestas de la sociedad para responder a las polticas estatales y establecer las propias. En ambos aspectos, como es obvio, tienen un papel decisivo las instituciones como reglas y organizaciones burocrticas.
La esfera estatal incorpora los aspectos institucionales de la estructura
53

Desde la perspectiva del peso especfico atribuido al Estado o a la sociedad eu el fuucionamiento del sistema, el campo de estudio en las ciencias sociales se ha dividido grosso modo y desde
el comienzo en dos diferentes tradiciones analticas: las "estatistas" y las "societales". Las primeras colocan en el centro de sus anlisis al Estado. Segn los anlisis "estadocntricos'', la soberaua y la autonoma son los componentes esel1ciales del Estado, y ste la institucin clave de la sociedad moderna, puesto que es la organizacin que concentra la autoridad m.xima; de esta concepcin justamente derivan su estatismo. Las concepciones societales, en cambio, ponen a la sociedad
como el elemento esencial. Se trata de los diversos enfoques de inspiracin pluralista. Para stos
la sociedad es el factor relevante, es decir, el sistema no gravita alrededor del Estado sino de \ID
conJunto de iustihiciones y organizaciones sociales, de modo que conciben al Estado como m1a suerte de asociacin entre muchos. En este sentido, el Estado no es la institucin que concentra exclusivamente la autoridad y el poder, sino qlte stos se encuentran dispersos en diversos centros.
~ Hay una extensa bibliografa acerca del debate entre las tradiciones estatistas y societales.
Vanse al respecto: Przeworski, A.: op. cit.; Carnoy, M.: op. cit.; Alford, R. y Friedland, R.: op. cit.;
Gold, D., Lo, C. y Wlugth, E. O.: "Recientes desarrollos en la teora man:ista del Estado" en El
Estado en el capitalismo contemporneo, Siglo XXI, Mxico, 1977, y Dltuleavy, P. y O'Leary, B.: op.
cit. Ambas tendencias destacan, sin embargo, la necesidad ele contar con una teora de las iustituciones que explique el ~cambio institucional", o sea la fonna en qlte se geuera11 las instituciones y
la manera en que se reforman o destruyen con el paso del tiempo.

166

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de decisiones y los diversos procesos de eleccin pblica. La esfera social incluye el papel de las organizaciones de la sociedad: los partidos, los sindica-

tos, los grupos de inters, los medios de comunicacin, las uni\r1;rsidades, etctera55.
El Estado no es una mera organizacin Deus ex machina formada por
la suma de aparatos, organismos y funciones, instrumento exclusivo de
un determinado grupo social para reproducir el sistema y para preservar
o ampliar sus intereses. El Estado no opera en un vaco institucional, social y poltico; por el contrario, es la organizacin por excelencia generadora de instituciones, reglas, normas y leyes, a partir de las cuales crea
y articula las relaciones entre los subsistemas. En este sentido el Estado,
en tanto que organizacin multifactica, es una red o entramado de relaciones entre las partes del sistema, que justamente sintetizan la polivalencia estatal: I) actor autnomo dotado de iniciativa para regular al sistema; II) organizacin institucional compleja que fija los vasos comunicantes entre lo pblico y lo privado, y III) arena de confrontacin y lucha
pero, simultneamente, de negociacin y compromisos de los grupos de
inters.
Una perspectiva analtica amplia, que no reduzca el papel y las. funciones del Estado a una esfera nica de competencia, reconoce en las formas
institucionales del Estado una organizacin que no slo es la agregacin de
"aparatos" e instrumentos, ni se limita a garantizar la "lgica" de la acumulacin o la maximzacin de la rentabilidad privada, ni es el mero reflejo de
los grupos en el poder, ni tampoco la imposicin (violenta o no) de reglas para regular y administrar los conflictos que surgen en la sociedad. Por el contrario, el Estado es una organizacin institucional de extraordinaria complejidad, que expresa, recoge y procesa simultneamente numerosas tendencias, funciones e intereses contradictorios. Dicho sea de paso, este enfoque
del Estado --<:orno ha sealado justamente Skocpol- no prejuzga ni se adelanta a los resultados a que podran conducir las tensiones y conflictos inevitables entre Estado y sociedad, ni a sus previsibles soluciones o salidas en
una situacin histrica dada.
El Estado es una institucin in1portante e influyente para modernizar la
sociedad, y es justamente fruto de esta modernizacin, porque es un promotor y organizador de las nuevas relaciones socioeconmicas y de su articula~~ Blondel, J.: op. cit. y Schmitter, P. y Terry Lyn Karl: What kin.d of democra,cies are emerging
in South America, Central America, Southern Europe an.d Eastern Europe?, mimeo, Universidad
de Guadalajara/FLACSO, Mxico, 1991. Estos autores han construido una tipologfa sobre las clistintas clases de democracia a partir de donde se localiza el centro del poder, ya sea en el Estado o
en la sociecfad, con distintos grados de mtensidad.

167

cin permanente. Por ello, el Estado no slo crece, sino tambin se vuelve
ms complejo y diversificado, crea y procura institucionalizar nuevas instancias de mediacin.
La organizacin estatal es un fenmeno eminentemente histrico. El Estado ha conocido distintos modelos y tipos, que tienen ciertas regularidades
(componentes estructurales y estables) pero tambin ciertas caractersticas
particulares y distintivas que dependen y evolucionan de acuerdo con el ambiente sociocultural y las tradiciones que lo rodean.
El Estado como una institucin del subsistema poltico tiene elementos
organizacionales y funcionales 56 Las caractersticas organizacionales del
Estado dependen de las instituciones y de los aparatos y rganos que contenga. Por sus caractersticas organizacionales el Estado puede ser:
- institucin relativamente autnoma con un papel estratgico dentro
de los subsistemas;
- soporte principal de la soberana popular, que se extiende a los individuos, como un conjunto que acta de acuerdo a sus preferencias. La soberana popular se puede expresar hasta el punto de alterar las instituciones
existentes; sin embargo, el Estado, la propiedad privada y los procedimientos polticos modifican por cierto la soberana67;
- baste de la unidad nacional frente a la comunidad internacional o a los
otros Estados. A diferencia de los enfoques de la soberana popular que la reducen slo al pueblo, el enfoque de la soberana estatal la hace extensiva a
la "soberana nacional";
- asiento de un cuerpo de funcionarios ms o menos estables y profesionales. Cuanto ms moderno el Estado, los mecanismos de reclutamiento del
personal estatal sern -n la tradicin weberiana- ms burocrticos y despersonalizados;
- institucin capacitada para obtener recursos, principalmente fiscales,
financiar sus actividades y tambin para imponer restricciones y prohibiciones;
- mecanismo coordinador, con mayores o menores grados de unificacin
y centralizacin, de las decisiones y de los distintos niveles del gobierno (incluidos por supuesto la administracin pblica y el sector paraestatal);

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Vanse al respecto: Alford, R. y Friedland, R.: op. cit. y Dunleavy, P. y O'Leary, B.: op. cit.
si Przeworski, A. y Wallerstein, M.: "Soberana popular, autonoma estatal y propiedad privada" en Crisis y regulacin estatal, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986.

168

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:tts. 1986.

Histricamente estas caractersticas y atributos estatales tenen un grado de desarrollo desigual y se combinan en modelos de Estado diferenciados.
As se puede encontrar desde un Estado bien desarrollado, centralizado, jerrquico, burocrtico, y con un Ejecutivo poderoso , hasta un Estado dbil y
con escasos atributos y funciones 58 .
La eficiencia y la eficacia de las polticas estatales y la operacin global
del sistema dependen de la calidad y organizacin del Estado59 y del entorno cultural (tradiciones y valores) que lo rodea. En este sentido las posibles
fom1as de organizacin dependen entonces del ethos cultural y de los valores
y expectativas que la sociedad y el Estado generen60 .
El Estado es una organizacin compuesta por instituciones especializadas que realizan funciones tambin especializadas. Las funciones de las
distintas instituciones estatales pueden definirse ex ante para la bsqueda
de ciertos objetivos, o ser un resultado ex post del logro de ciertas metas,
objetivos o propsitos. En el primer caso (ex ante) el Estado tiende a identificarse con aquellas instituciones, algunas incluso no rigurosamente estatales aunque con funciones pblicas, que procuran deliberada y expresamente la promocin del crecimiento y la equidad. En buena medida se trata de los distintos Estados intervencionistas. En el segundo caso (ex post)
el Estado se identifica con las instituciones que preservan y estabilizan el
orden social para mantener al sistema, es decir, se refiere a alguna variante del Estado rrnimo61 .
Las funciones estatales tienen como gran objetivo presentar y reproducir al sistema en su conjunto a los menores costos posibles. Desde este punto de vista el Estado tiene capacidad para seleccionar, regular y administrar
sus funciones, y arbitrar entre los distintos grupos e instituciones que definen sus intereses justamente de cara a las funciones estatales.
El tipo de rgimen poltico influye en la eficiencia con que se cumplan
las funciones estatales.
s~Vanse por ejemplo, las tipologas del Estado eu: Alford, R. y Friedland, R.: op. cit. y en Schmitter, P. y Turry Lyn Karl: op. cit.
~ Poulantz;as desarroll este punto de vista en su libro de los aos 60, de mucha influencia en
la s corrientes marxistas y tambin ms all de ellas (Poulantzas, Nicos: Clases sociales y poder polltico en el Estado capitalista, Siglo XXI, Mxico, 1969).
"'' Skocpol, Theda, y Evans, D. (eds.): Bringing the sf,at.e bakin, Cambridge University Press,
Cambridge, Mass., 1985 .
"' Vase Dunlevy, P. y O'Leary, B.: op. cit.

169

Los agentes econmicos y sociales se organizan para operar el, y en el


sistema. Cada grupo influye en la definicin de las funciones estatales y en
la toma de decisiones, lo que le genera ganancias o prdidas. El peso relativo de cada uno depende de su grado de organizacin, consistencia y coherencia, y de su posicin (ms o menos estratgica).
Se establece una compleja red de mediaciones entre las caractersticas
organizacionales y las funciones que permiten establecer los puentes entre, por una parte, las organizaciones estatales y las coaliciones polticas
que recogen los intereses y visiones de los grupos a que representan, y por
otra parte, las reglas, procedimientos y su operacin concreta. Cada subsistema poltico tiene sus propias caractersticas y peculiaridades operativas (presidencialismo, parlamentarismo, sistema de partidos, instituciones, marco jurdico-contractual, etctera).
Las caractersticas de las organizaciones y funciones concretas influyen
en la capacidad del subsistema poltico para incorporar cambios, es decir,
pueden favorecer, o inhibir la capacidad de introducir reformas.
El Estado es un instrumento que despliega polticas para influir en la
marcha del sistema62 Genera sus propias iniciativas polticas y econmicas
como una institucin autnoma, organizada y dotada de funciones. Pero adems recoge, procesa y administra las demandas y presiones de la sociedad,
d acuerdo con unas reglas y procedimientos institucionales y con los valores, tradiciones y prcticas polticas y sociales no escritas en las leyes.
El Estado es, entonces, una organizacin institucional "metaautnoma",
en el sentido de que logra concebir y poner en prctica sus polticas, desarrollar sus preferencias y luchar por imponerlas en la sociedad, a pesar de la
eventual resistencia de esta ltima. 63
62

Poco a poco se fue desacreditando la nocin instrumentalista ms elemental, fundada en la


idea de Engels segn la cual el Estado es una ~camarilla administradora de los intereses de la burguesa~ y un reflejo de las fuerzas econmicas subyacentes. Muchos analistas sostienen que el
Estado tiene una funcin depredadora que consiste en maximizar los rendimientos del grupo en el
poder y extraer los recursos del resto de la sociedad en su beneficio. Este es el caso de los enfoques
del Estado explotador o de la sociedad buscadora de rentas (vase North: op. cit.). Esta versin fue
sustituida, en la tradicin marxista, por un modelo "funcional estrncturalista" (Poulantzas, op. cit.)
que concibe al Estado como relativamente autnomo de los intereses corporativos de los capitalistas (Milliband, R: El Estado en la sociedad capitalista, Siglo XXI, Mxico, 1972). Sin embargo, en
opinin de Przeworski, tanto los enfoques instrumentalistas como los autonomistas son funcionalistas. Los primeros no corresponden a la realidad pero s muestran un rasgo relevante: por qu el
Estado se orienta a preservar la reproduccin del sistema (Przerworski, op. cit.). Una crtica neoli
beral a la concepcin funcionalista e instrumentalista se encuentra e11 Bel!, Daniel: Las contradicciones culturales del capitalismo, Alianza, Mxico, 1989. El tema que genera ms controversias es
el tamao ptimo o necesario del Estado para preservar y ampliar esos valores. El debate ha dado
lugar a dos enfoques bsicos: el del Estado mnimo y el del Estado extendido.
..s SkocpoL T. y Eva.ns, D : op. cit.

170

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2.4.1 Modelos

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El Estado en tanto que organizacin institucional que genera e instrumenta polticas es, simultneamente:

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epresentan., y por
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- una institucin que, por medio de su burocracia, manipula los intereses de la sociedad para contender con las demandas sociales y ciudadanas de
todo tipo;

oncretas influyen
:ambios. es decir,

- un instrumento de los grupos dominantes para imponer, sus intereses


econmicos, preservar el poder poltico y conservar la ideologa;

- un rbitro y regulador, cuya funcin se intensifica conforme las sociedades se vuelven ms complejas y se incrementan los conflictos de intereses,
hasta que el Estado se vuelve inevitable y creciente, y finalmente,
- una organizacin autnoma que condensa todas las relaciones de poder
de la sociedad y, en consecuencia, dotada de una gran capacidad para proponer instituciones y valores, y administrar los intereses de toda la nacin.

[']J}ru; _

para influir en la
iras y econmicas
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~ =as rontroversias es
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2.4.1 Modelos de Estado


El Estado busca proyectar y defender ciertos valores (que genera junto
con la sociedad), en una escala normativa ms o menos amplia que comprende la equidad, la justicia social, la democracia y la libertad. La coincidencia
del Estado y la sociedad en las preferencias valorativas depende de muchos
factores, pero el nis importante es la relacin y peso especfico de an1bos en
el subsistema poltico.
En el enfoque sin1plista del Estado mnin10 las funciones estatales deben restringirse a las tradicionales de vigilancia del cumplimiento de las leyes, la defensa y seguridad nacionales y las respuestas a las demandas de
los grupos dominantes. La delimitacin de los alcances del Estado es muy
clara y no ofrece mayores dificultades.
Sin embargo, es conveniente sealar que en la actualidad existen distintas versiones de este enfoque, que difieren entre s en la definicin de las fronteras "mnimas" y el alcance de las funciones positivas y normativas del Estado64. Esta definicin depende, primero, del grado de influencia en el Estado
que cada variante atribuya a los diferentes grupos sociales (ciudadanos, lites,

64 Para los que postulan la necesidad del Estado mnimo en sus distintas versiones o matices,
es evidente que el Estado extendido debe restringirse hasta contrarrestar los elementos que favorecieron su crecimiento y llegar a eliminarlos de cuajo. Este es tmo de los fundamentos de la "revolllcin ueoliberal", segn la cual se deben cwnplir dos objetivos: primero, la traduccin directa y
transparente de las demandas de los ciudadanos en los programas pblicos sin la mediacin decisiva de los polticos, los burcratas, y las corporaciones, como ha ocurrido en las tradicionales demo-

171

grupos de inters, empresas) y, en consecuencia, de la posicin del Estado frente a ellos. En segundo lugar, depende de si el anlisis destaca el logro del Estado justo o del Estado legtimo.
El Estado mnimo, segn Rubio, puede tener grados diversos, que van
desde posiciones radicales del liberalismo "duro" -como las de Nozick, Hayek
y Friedman, que postulan un Estado nnimo justo, que no admite ms intervenciones que la preservacin de la justicia y la libertad- hasta posturas moderadas de un "liberalismo social", como es el caso de Rawls y Buchanan, que
defienden el Estado nnimo-legtimo, que acepta intervenciones para administrar los ideales contenidos en el contrato social65
Este enfoque tiene como supuestos bsicos: I) la primigenia del individuo
sobre la sociedad; II) los individuos, incluidos los burcratas, son racionales y
maximizadores de su utilidad; III) las instituciones crean los incentivos o desincentivas a los individuos, y IV) la racionalidad individual implica la racionalidad social. 66
En consecuencia los objetivos que se atribuyen al Estado son mantener y
promover la libertad econmica y poltica, la competencia y la eficiencia, como
condiciones indispensables para alcanzar la maximizacin de la utilidad individual. Se rechaza la necesidad de los arreglos institucionales y contractuales
y, en general, de las intervenciones estatales, pues se las considera como claras interferencias.
Milton Friedman seala en Capitalism and Freedom que "la funcin del
Estado (. .. ) consiste en hacer algo que el mercado por s solo no puede hacer:
detenninar, arbitrar y hacer cumplir las reglas de juego".
Conforme a esta concepcin se busca la justicia y la legitimidad con base
en el nnimo de arreglos. El modelo ideal conjuga la libertad individual y civil con la autoridad estatal. A partir de ello el Estado debe regular sus relaciones con los individuos conforme a un orden constitucional aprobado consensualmente, respetando la autonoma de los individuos y de la sociedad civil. La
constitucin, democrticamente elaborada y refrendada, consagra la autonona del Estado, el cual debe limitarse a cumplir las funciones constitucionales
y no ejercer poderes discrecionales.

cracias liberales; segundo, cumplir con el postulado del Estado neutral, como requisito indispensable de la democracia (neoliberal), eliminando al Estado intervencionista (y extendido), que bajo la
promesa del cumplimiento del inters pblico ha obstruido la libertad y la democracia (vase Pinto, Julio: "Neoconservadurismo y consolidacin democrtica en Argentina" en Pinto, J. [comp.]:
Amrica latina en la ltima dcada, C.B.C.-UBA, Buenos Aires, 1994).
6!l Rubio Carracedo, Jos: Paradigmas de la poltica: del Estado jusw al Estado legitimo, Anthropos, Madrid, 1990.
66

Bates, R. H.: "Macropolitical economy in the fie]d of development" en Alt , J. y Shepsle, K.


(eds.): Perspectwes on p ositi 1Je political econ-0my, Cambridge University Press, 1990.

172

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funciones y objetivos mas amplis, agregando actividades productivas directas, de promocin del bienestar social, de pleno empleo y, en general, del desarrollo econmico.
,
En esta concepcin el Estado goza de mayor autonoma y tiene sus propias metas ''oficiales", es decir, practica intervenciones discrecionales, en el
sentido de que no necesariamente estn consagradas en el marco restringido
de las instituciones y las reglas establecidas en el contrato social. Por supuesto que el Estado ampliado tiene lmites legales y polticos. Est obligado a respetar la legalidad y a conciliar los intereses de los grupos de presin. Bajo
estos criterios, la extensin de funciones es un nuevo atributo del Estado ampliado, en el sentido de que va ms all de los lmites contenidos en los propsitos de la legitimidad y lajusticia social.
No existe un nico modelo de Estado ampliado: la extensin de las funciones obedece a los arreglos y pactos institucionales y sociales. De acuerdo con
el predominio de algunas de las caractersticas los Estados ampliados pueden
ser: de bienestar, desarrollista, social, nacional-popular, planificador, etctera.
El Estado ampliado es, por definicin, una organizacin institucional que
debe inducir la secularizacin de la participacin de todos los grupos involucrados en y con la poltica pblica. Por esta razn pierden importancia los conceptos de soberana extendida a los individuos y de autonoma estatal, y, en
cambio, gana importancia la idea del Estado intermediario con la sociedad. En
esta concepcin, a diferencia de otras, el Estado ampliado se confunde con la
sociedad y no es una organizacin claramente distinguible ni demarcable.
El papel del Estado extendido consiste en desplegar al mximo posible
mltiples funciones y actividades, formales e informales, en las cuales deben
involucrarse los grupos de inters y de presin. Estos ltimos negocian y pactan entre s y con el Estado en aspectos como la poltica de gasto pblico, su financiamiento, su composicin, etctera. Conforme a este enfoque el Estado se
encuentra constituido por un conjunto de instituciones que realizan funciones
diferenciadas. El tipo y amplitud de ellas, la naturaleza de las coaliciones y los
mecanismos especficos de negociacin dan a cada Estado su especificidad.
El Estado ampliado se concibe tambin como una institucin vigilante de
la marcha del sistema con capacidad para influir y cambiar, mediante premios
y castigos econmicos y polticos que otorgan las agencias e instituciones estatales, los pesos relativos de las fuerzas de la sociedad de acuerdo con los intereses generales y la estabilidad del sistema.67
67
La versin del Estado extendido se apoya de alguna fonna en la teora del contrato social,
que fue retomada y actualizada por Rawls de las versiones clsicas de Benth.am o Mili, en la medida en que est preocupada por analizar cmo se establece un acuerdo fundamental (es decir el
pacto fundacional rawlsiano) entre los grupos que pueden dirigir la creacin de un Estado, y qu
principios de justicia lo legitiman.

173

Segn esta concepcin, el Estado debe ser fuerte y estar dotado con un
entramado institucional y de autoridades con capacidad suficiente para sancionar los abusos de confianza de los distintos agentes y crear un clima de
cooperacin para lograr beneficios mutuos (maximizacin de utilidades de la
burocracia y de los grupos de inters de acuerdo con la cruda concepcin de
Bentham del clculo econmico), a partir de un referente bsico: el contrato,
y de un objetivo, la justicia social.
La perspectiva contractual asume entonces al Estado extendido como
una institucin dotada de capacidad (legal y legtin1a) suficiente para vigilar
el logro de la justicia social y guardar la estabilidad, la defensa nacional, el
bienestar social, etctera. Sujeta, por supuesto, a las restricciones presupuestarias y a las deficiencias sociales existentes -pues stas son el punto
de partida esencial para establecer polticas pblicas plausibles desde los
punto de vista normativo e instrumental- y sometida a controles sociales.
Por ello es relevante identificar, antes que nada, a los agentes privados y su
grado de influencia sobre la poltica. No se sobreestima la voluntad poltica
atribuible a las burocracias oficiales, sino que se reivindica la trascendencia
de la sociedad civil.

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2.4.2 Estado y autonoma


En este aspecto se pueden plantear tres preguntas relevantes: cmo llega el Estado a actuar autnoman1ente?, por qu los Estados tienen diferentes grados de autonoma? y, por qu la autonoma es un componente decisi-

vo del Estado moderno? 68


El proceso de constitucin de la autonoma depende de nna constelacin
de factores estructurales (el balance entre los sectores pblico y privado en la
economa), histricos (el proceso de constitucin del poder) e institucionales
(el marco jurdico ms o menos liberal o estatista) y, por supuesto, del modo
en que estos factores influyen en las relaciones entre el Estado y la sociedad.
No existe una relacin unvoca y mecnica entre el tamao del Estado y
el grado de autonoma, aunque ciertamente es sensato sostener que en general a un Estado grande le corresponde una mayor autonoma relativa.
La importancia relativa de los rivales de los grupos gobernantes. sean Estados competidores o grupos potencialmente gobernantes, determina el grado de autonoma estatal. Hipotticamente se pueden presentar dos casos. Primero, que no existan grupos rivales con capacidad efectiva de sustitucin del
6S Bell seala: ", ... l el poder del Estado (y, en verdad su posible papel autnomo) es el hecho
central de la sociedad moderna" (op. cit. J.

174

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para fijar polticas, ser muy alta. Segundo, que haya grupos de oposicin con
capacidad para reemplazar a los gobernantes. La autonona estatal tender
a disminuir en la medida en que la oposicin acreciente su pod'ef9 .
Por otra parte Nordlinger ha analizado cinco posibles modelos de autonoma estatal: 711

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Primero: Si el Estado goza de un apoyo social, consenso y legitimidad


amplios, tiene mayor autonona frente a los grupos. La burocracia disfruta
de mrgenes amplios y acta conforme a las preferencias de la sociedad, que
coinciden con las metas oficiales. Estas ltimas pueden provenir indistintamente del Estado o de la sociedad.

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Segundo: Cuando el Estado tiene metas y preferencias divergentes de la


sociedad, fortalecer sus intervenciones para acercar y eventualmente hacer
coincidir los intereses pblicos y privados. Las polticas de la burocracia se
orientarn a convencer a los grupos que difieren de las polticas y metas estatales, sea mediante la persuasin o de manera compulsiva.
Tercero: La burocracia estatal puede disponer de grados de libertad amplios frente a las restricciones econmicas y sociales porque posee recursos y
medios propios, por ejemplo, la explotacin exclusiva de recursos naturales,
rentas monoplicas, etctera. Ello relaja las restricciones econmicas y presupuestarias y eleva los mrgenes para que la burocracia pueda imponer sus
metas, aun en el caso de que stas carezcan de amplio apoyo social. La mayor autonona estatal permitir en principio aplicar polticas que disminuyan gradualmente los mrgenes de resistencia y que, si tienen xito, la fortalecern progresivamente en relacin con sus niveles originales.
Cuarto: El Estado puede vivir autnomamente por un perodo, incluso
largo, simplemente aceptando las sanciones que le in1ponga la sociedad, como protestas sociales, huelgas laborales y de inversiones, reveses electorales, etctera. Mantener a la larga esta situacin requerir del ejercicio progresivo de acciones que refuercen los componentes autoritarios del sistema.

Quinto: El Estado puede ejercer sus funciones y poderes coercitivos para amenazar y reprimir a sus oponentes, en un grado de intensidad tan
grande como lo obliguen la magnitud de los desafos y las sanciones de parte de la sociedad.

w Vase North, op . cit.


70

Nordlinger, op.cit.

175

Tericamente se pueden distinguir tres diferentes niveles de autonoma:

- Bajo: Las preferencias del Estado y la sociedad no divergen.


- Medio: Hay diferencias entre Estado y sociedad, pero el primero convence a la segunda de la pertinencia de las preferencias estatales.

-Alto: Las preferencias del Estado y la sociedad divergen, pero en ltima instancia el primero establece su autoridad.
La autonoma estatal influye decisivamente en la capacidad de intervencin del Estado. Primero, en potenciar o inhibir los mrgenes de maniobra de la burocracia en la toma de decisiones. Segundo, en la posibilidad de
in1plantar una estrategia reformista y modemizante que goce de apoyo.
Las relaciones entre autonoma estatal y las estrategias intervencionistas y refomustas son complejas. Por ejemplo, el reformismo estatal puede
afectar negativa o positivamente la autonoma, segn los resultados que logre la reforma. Si la burocracia o el grupo en el poder perciben que la reforma puede restringir la autonoma y debilitar su margen de maniobra poltico, se resistir a implantar una estrategia reformista. Si la burocracia supone que las sanciones sociales se pueden elevar hasta un punto que ponga en
riesgo su permanencia en el poder y la estabilidad poltica, buscar aplicar
una estrategia reformista.
En suma, la conquista de la autonona estatal y su separacin de la sociedad es una necesidad de las sociedades modernas y un requisito indispensable para que el Estado pueda presentarse como universal, neutral y representante del inters general, y de este modo aspirar al mximo de logros. Para ello, adems de otras vas de legitimacin y consenso, el Estado crea formas jurdicas e institucionales que no slo garantizan la maximizacin de la
rentabilidad o evitan la violencia en el enfrentamiento de intereses contradictorios en el seno de la sociedad, sino que adems reconocen la mayor complejidad social y la necesidad de establecer cauces institucionales para disminuir el potencial desorganizador de todo proceso de modernizacin.

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por Gerarclo Strada Saenz*

1 La divisin de lo pblico y lo privado


A modo de introduccin al tema del presente captulo, sera conveniente esbozar una explicacin acerca de los orgenes de esta compleja relacin.
El hecho mismo que hace relevante nuestro tema es la conexin encontrada, y por momentos considerada como naturalmente opuesta, de estos dos conceptos. Los motivos por los cuales Estado y mercado -ms genricamente hablando, poltica y economa- reflejan puntos de conflicto tienen vieja data. Podramos encontrar sus antecedentes en la confrontacin de los pensamientos
de Hobbes, Hume, Locke y los economistas clsicos del siglo XVIII como Adam
Smith y David Ricardo, quienes contribuyeron al desarrollo de estas ideas.
El Estado encontrar su ms claro defensor en Thomas Hobbes, quien
dio a la poltica una importancia fundamental para la existencia de una sociedad. Su obra cumbre, El Leviatn (1651), refleja su pesimismo respecto de
la naturaleza humana, as como su optimismo constructivista como factor de
superacin. Quizs sorprendido por la exactitud de la geometra euclidiana,
Hobbes intentar ordenar a una sociedad trastornada por los conflictos civiles. Su nica forma de superar este estado es con una fuerte organizacin
que haga posible la convivencia entre los hombres.
La obra de Hobbes se encuentra profundamente influida por la convulsionada vida inglesa del siglo XVII, jalonada tanto por las revoluciones polticas de 1648 y 1688 como por la revolucin industrial. Es necesario aclarar
que dichos acontecimientos se encuentran inmersos en el dificil contexto europeo que John Stoye resume en el siguiente prrafo:
Durant.e el ao 1648 se tuvieron noticias de graves desrdene.s en Mosc. En Ucrania estall la lucha de clases entre los seores polacos y los sbditos ucranianos. Los

* UBA-CONICET.

177

_ienzaros amotinados descuartizaron al sultn en Estambul. Una sublevacin en


Pars oblig a la reina-regentP. y al cardenal Mazarino a introducir lo que parecan
profundos cambios constitucionales, mientras unos pocos meses despus, Carlos I
de Inglate1Ta era condenado por un tribunal revolucionario y ejecutado. Por otra
p.,nte, las tropas y los barcos espaoles aplustaban wrn insurreccin en N Rpoles. En
la monarqua electiva de Poloma, Ladislao IV haba muerto, sin hijos, en mayo de
1648, pero la Dieta pareci favorecer el principio hereditario, eligiendo como nuevo
rey, en noviembre, a su hermano .Juan Casimiro. Todos eatos acontecimientos pusieron al descubierto las mltiples tensiones existentes en Europa. 1

Snchez Sarto explica la reaccin hobbesiana ante esta situacin:


El inters poltico de Hobbes se anima y exalta con las adversidades de Inglaterra.
Es entonces cuando idea y construye su idea de Leviatn, un libro ingls en el cual
desarrolla su teora entera de la gobernacin civil, en relacin con la crisis poltica
resultante de la guerra. El Leviat.11 es un monstruo de traza bblica, integrado por
seres humanos, dotado de una vida cuyo origen brota de la razn humana, pero que
bajo la presin de las circunstancias y necesidades decae, por obra de las pasiones,
en la guerra civil y en la desintegracin, que es la muerte. 2

Tal temor a la muerte es lo que lleva a Hobbes a sustentar la necesidad


de construir un Estado artifi.ci.al que posibilite la superacin de la inseguridad,
el miedo, la oscuridad. Su concepcin antropolgica no es del todo pesimista en
la medida en que concibe la posibilidad de construir (la palabra "construccin"
nos acerca a la idea de participacin humana) un ente ( el Leviatn) que ase
gure la superacin de las flaquezas humanas y con ello del estado de anarqua,
violencia y desesperacin que cunda en la Europa de aquellos aos.
Frente a esta situacin Hobbes considera que el sustento mismo de la supervivencia de las sociedades es su organizacin poltica. El hombre es ambicioso y egosta: si debiramos interactuar guiados por nuestros instintos, en
la vida en sociedad regira la ley del ms fuerte, hacindose imposible para la
especie. Frente a la anarqua y la violencia surge la necesidad de organizarse. La instauracin de un acuerdo (aunque diferente del de Rousseau) permite el surgimiento de "ese gran Leviatn que llamamos repblica o Estado (en
latn civitas ), que no es sino un hombre artificial, aunque de mayor estatura
y robustez que el natural para cuya proteccin y justicia fue instituido''3. Es
te hombre artificial inclua la idea global del accionar poltico de la sociedad.
Sheldon Wolin nos recuerda que, para Hobbes, lo poltico inclua tres
elementos:

Stoye, John: El despliegue de Europa, Siglo XXI, Madrid, 1979, pg. 2.


: S.nchez Sarto, Manuel: "Prefacio" a Hobbes, T.: Leviatn, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1984, pg. XIV
.) Hobbes, Thomas: Leviatn. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984, "Introduccin".

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'

El Estado se convertir en el responsable de impartir el orden en la sociedad y de su organizacin poltica depender su existencia. Nos encontramos frente a un Estado todopoderoso, que no acepta siquiera que se lo reemplace por otra forma de organizacin, ni que se lo abandone. El planteo hobbesiano no slo otorgaba el poder de la organizacin poltica al Estado, sino
que al mismo tiempo enajenaba de todo recurso de poder a la ciudadana.
Esta idea de Estado como receptor del poder poltico tena en Hobbes
una caracterstica singular: lo absoluto. Hobbes sostena que los sbditos no
podan modificar la forma de gobierno adoptada y que el poder del soberano
no poda ser enajenado. Del mismo modo, se privaba a los sbditos de laposibilidad de discrepar siquiera contra los actos del soberano:
(...) cada sbdito es, en virtud de esa institucin, autor de todos los actos y juicios
del soberano instituido, resulta que cualquier cosa que el soberano haga no puede
constituir injuria para ninguno de sus sbditos, ni debe ser acusado de injusticia
por ninguno de ellos.5

Indudablemente Hobbes no le da mayor importancia a lo econmico o


cultural en la conformacin de la base social. Para l, lo poltico es excluyente y prioritario, y ser esta primaca absoluta del poder poltico lo que servir como blanco de crticas.
La Europa de los siglos XVII y XVIII orienta su accionar poltico conforme a estos criterios hobessianos de poder. Fue la poca conocida como el absolutismo, que encarnaba la figura del Estado en el rey. "El Estado soy yo",
rezaba la frase de Luis XIV; por lo tanto, el poder absoluto descansaba bajo
una corona. El monarca gobernaba por derecho divino, su poder absoluto
persegua a los ciudadanos hasta la privacidad misma de la religin. Un roi,
une foi, une loi, en la doctrina de Luis XIV En Inglaterra, entre tanto, Cromwell iniciaba en 1653 su dictadura personal, que sera sucedida por el absolutismo de la restauracin de los Estuardo de la mano de Carlos II.
El absolutismo implica autonoma slo respecto de cualquier lmite legal externo,
excepcin hecha de las normas impuestas por la ley natural o la ley divina( ... ) se
trata, pues, tambin en sus teorizaciones ms radicales, de una absolutez referi-

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Wolin, Sheldou: Poltica}' perspe.ctiua, Amorrortu, Buenos Aires, 1993, pg. 309.
Hobbes, T.: op. cit., pg. 145.

179

da a la gestin del poder, el cual en cambio implica lmites intrnsecos, en especial constitucionales, en relacin con los valores y las creencias de la poca. Ella
no es, pues, una brana.c

Toda la actividad de los hombres se encontraba dirigida y controlada por


el Estado, como institucin organizadora de la vida pblica. Tras esta ampliacin de los poderes del Estado, los abusos perpetrados desde el mismo
fueron jalonando la historia del absolutismo, alcanzando los lmites de la supervivencia social y depositando la semilla de las revoluciones.
Fue esta lucha contra el absolutismo la que origin una divisin entre el
Estado y la sociedad (o sociedad civil) como mbitos de lo pblico y lo privado. Las reacciones contra el modelo hobbesiano de Estado pregonaban un lmite para el ejercicio del poder, identificando bajo el concepto de mbito privado las acciones que el individuo poda realizar escapando de la gida del
soberano.
La lucha contra el absolutismo encontr pensadores tambin en las islas britnicas. De la mano de Hume y Locke, el pensamiento liberal bas sus
esfuerzos en la construccin de un lmite/al ejercicio del poder estatal, privando de las facultades absolutas que el Estado se arrogaba. Para Locke
exista una coincidencia con respecto a Hobbes en cuanto al origen de la sociedad poltica:
En efecto, siempre que cierto nmero de hombres se une en sociedad renunciando
cada uno de ellos al poder de ejecutar la ley natural, cedindolo a la comunidad, entonces y slo entonces se constituye una sociedad poltica o civil.

Sin embargo Locke considera que la naturaleza humana es capaz de armonizar la vida en sociedad, en tanto el uso del poder por parte del rgano
poltico puede derivar, y de hecho lo hace, en abusos que atentan contra la
misma.
La sed de Hobbes era, recurdese, la autoridad absoluta, sin fisuras, que elimina todo riesgo de anarqua, aun exponindose a sacrificar la libertad. La sed de Locke,
que explican su formacin religiosa, las peripecias de su existencia, sus decepciones
despus de la Restauracin y, en fin, su estancia en Holanda, es el antiabsolutismo,
el deseo violento de la autoridad contenida, limitada por el consentimiento del pueblo, por el derecho natural, a fin de eliminar el riesgo del despotismo, de arbitrariedad, aun exponindose a abrir una brecha a la anarqua. 7

&hiera. Pierangelo: Dcconario de Poltica, Siglo XXI, Mxico, 1991, pg. 2.


Chevallier, Jean-Jacques: Los grandes textos polticos. Desde Maquiavelc a nuestros das,
Aguilar, Madrid, 1981, pg. 90.

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Para oponerse a los abusos del poder poltico, Locke distingue sus mbitos de validez. El Estado podr ejercer su coaccin en aquellas cuestiones
que afectan a la vida pblica en tanto deber dejar libertad de accin a los
ciudadanos en las esferas de la vida privada. De la mano de la defensa de la
propiedad privada, las relaciones econmicas entran rpidamente en este ltimo can1po y, consiguientemente, la brecha entre el Estado y el mercado ha
quedado marcada.
Como buen defensor del parlamentarismo, asesor de Guillermo de Orange y enemigo del absolutismo de los Estuardo, Locke concentrar en el imperio de la ley las facultades para la defensa de los ciudadanos de su propio
soberano. David Hume va a sealar este elemento en sus trabajos polticos:
Todos comprenden la necesidad de la justicia para mantener la paz y el orden como
comprenden lo necesario de la paz y el orden para el mantenimiento de la sociedad.8

La distribucin del poder en diversos rganos y el lmite impuesto al poder estatal a travs de la construccin de un Estado de derecho sern los elementos prioritarios esgrimidos por estos pensadores en su lucha contra el
poder absoluto.
Ahora bien, cul era el lmite y, consiguientemente, cules eran los mbitos hasta donde se poda extender el poder poltico? Las figuras de lo pblico y lo privado aparecen en la escena del debate. Quizs la dificultad o,
por qu no decirlo, la imposibilidad de distinguir entre estos dos elementos
sea el motivo por el cual la relacin entre Estado y mercado es tan conilictiva. Cuando dos elementos se hallan inextricablemente unidos, persistir en
distinguirlos y diferenciarlos nos puede conducir a afirmaciones forzadas, o
bien a definiciones ingenuas.
Indudablemente no est en Hobbes el esfuerzo por hacer esta distincin,
ya que para ste lo privado no posee existencia autnoma ni puede ser concebido (excepto en el estado de naturaleza, en el cual lo privado est sujeto
a lucha constante): todo es pblico.
Esta preocupacin por el mbito de lo privado, la sociedad o sociedad civil tuvo diferentes perspectivas. Nos ocuparemos de la que organiz una concepcin de lo privado estrechamente vinculada con la idea del mercado.
Locke tena serios motivos para tratar de diferenciar sociedad y gobierno, logrando as poner un lmite a los abusos del poder. Esta ser la perspectiva de un liberalismo poltico en el cual la idea de lo privado funciona como
defensa, como proteccin del ciudadano ante los abusos del poder estatal,
vinculado no slo con los actos econmicos sino tambin con las deportacio-

pag 2
;:~~::: a nuestros dfas,

-' Hume. David: Ensayos polticos, Unn, Madrid, 1975, pg. 43.

181

nes, prisiones y ejecuciones de disidentes u opositores, tan frecuentes en la


Europa del absolutismo.
Sern los economistas clsicos quienes se aferrarn a la idea de lo privado como mbito de lo econmico hasta el punto de convertir al ser humano en un hamo oeconomicus, desplazando a la poltica y su ordenamiento institucional para tomarse de una mano invisible del mercado. Adam Smith
apela a una interpretacin economicista del ser humano mediante la cual
pretenda explicar las leyes del comportamiento social:
Cada individuo en particular pone todo su cuidado en buscar el medio ips oportuno de emplear con mayor ventaja el capital del que puede disponer. Lo que desde
luego se propone es su propio inters, no el de la sociedad en comn: pero estos mismos esfuerzos hacia su propia ventaj'a le inclinan a preferir, sin premeditacin suya, el empleo ms til a la sociedad como tal.9

El mtodo inductivo, que parta del anlisis del individuo para llegar a la
sociedad, se basaba en un hipottico comportamiento racional econmico.
Ante el temor que despertaba el absolutismo y la aparente claridad de
la argumentacin econmica de los actos humanos, la idea de la sociedad corno organizacin poltica dejaba paso a una sociedad como organizacin econmica: los ciudadanos pasaban a ser clientes. El orden y la posibilidad de
coaccin deban dejar su lugar a la espontaneidad que todo lo ordenara.
La brecha entre poltica y economa se marcaba, y al mismo tiempo la
teora poltica perda la posibilidad de interpretar a la sociedad. Entre tanto, los economistas clsicos del siglo XVIII, como Adam Smith o David Ricardo, se dedicaban a analizar comportamientos econmicos: la divisin del
trabajo, la organizacin de la produccin, la riqueza, el comercio internacional, etctera. Como seala Sheldon Wolin, el paso estaba dado. La sociedad
poda ser interpretada a la luz de los conocimientos y comportamientos econmicos. Las leyes del mercado eran leyes naturales que no podan ser avasalladas por las construcciones humanas.
Esta distincin entre pblico y privado liderada por Locke produjo en
realidad una diferencia en la interpretacin de la naturaleza hun1ana en los
economistas clsicos. De la imagen de un hombre naturalmente libre sepas a la concepcin de un hombre naturalmente econmico. El individuo interpretado por los economistas clsicos perdi la libertad que haba obtenido de la mano de Locke para ser esposado a la mano invisible de Adam
Smith.
La defensa a ultranza del mercado encontr sus primeros defensores en
los economistas del siglo XVIII; del absolutismo poltico se pas a la cons, Smith, Adam: La riqueza de las naciotics. Hyspamrica, Buenos Aires. 1983.

182

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2 La relacin Estado y mercado: una perspectiva terica


Como paso previo al abordaje del tema, es conveniente recordar la caracterstica de no ostensibilidad de los entes del Estado y del mercado. Al respecto Gustavo Caponi nos dice:
Lo que ocurre es que estas entidades tericas no ostensibles escapan a (por lo menos) uno de los parmetro!! vlidos para todo objeto empricamente posible, se trata de la espacialidad. ( ... ) no ocupan ninguna posicin espacial y por eso, simplemente por eso, no son "sealables". Y no adelanta nada que perfeccionemos nuestras tcnicas de sealizacin, es que no hay absolutamente nada que sealar. 11'

Tener en claro esta caracterstica del Estado y el mercado nos permite


analizar estos fenmenos sin incurrir en una engaosa fabulizacin. La necesidad de un anlisis terico es lo nico que puede permitimos un acercamiento cabal a un ente abstracto, sobre el cual nunca se podr aplicar un
anlisis observacional. Ni el Estado ni el mercado poseen vida propia, son
construcciones tericas que tipologizan una relacin social, son instituciones.
Por lo tanto, identificar las caractersticas de ambos entes presupone descubrir los tipos de relacin existentes en los mismos.
Agulla nos dice que "toda sociedad es un conjunto de diferencias y desigualdades"; esta relacin social entre desiguales conlleva una relacin de poder, ya que el poder es una relacin social entre desiguales, cuya caracterstica y particularidad se halla dada por el tipo de desigualdad social existente.
Bobbio analiza tres diferentes formas de poder:
Estas clases de poder son: el poder econmico, el poder ideolgico y el poder poltico. El primero es el que utiliza la posesin de ciertos bienes( ... ) para inducir _a aquellos que no los poseen a tener una cierta conducta, que consiste principalmente en
la ejecucin de cierto tipo de trabajo. (. .. ) El poder ideolgico se basa en la influencia que las ideas formuladas de cierta manera, emitidas en ciertas circunstancias,
por una persona investida con una cierta autoridad, difunrlidas con ciertos procedimientos, tienen sobre la conducta de los asociados. (. .. ) En fin, el poder poltico se
basa en la posesin de los instrumentos a travs de los cuales se ejerce la fuerza fsica(. .. ) es el poder coactivo en el sentido ms estricto de la palabra. Las tres for-

!ros defensores en
se pas a la cons -

-es 1983.

1" Caponi, Gustavo: El derecho de ser agnstico", texto de apoyo para estudiantes de los Seminarios de Tuonas y Metodologas de la Investigacin del Centro de Estudios Interd.isciplinurios
de la Universidad Nacional de Rosario, 1991, pg. 3.

183

mas de roder instituyen y mantienen una sociedad de desiguales, es decir dividida


entre ricos y pobres segn el primero, entre conocedores e ignorantes segn el segundo, entre fuertes y dbles segn el tercero. u

Bobbio nos seala aqu el poder enmarcado en la diferenciacin de tres


mbitos particulares en los cuales las relaciones de poder se desenvuelven.
El objetivo de este captulo es aportar elementos para el anlisis de las relaciones entre estos mbitos de poder, principalmente del poder poltico y del
poder econmico, a travs de sus instituciones del Estado y del mercado.
Recordando la caracterstica de no ostensibilidad de dichos entes, debemos imaginarlos como mbitos en los cuales se desarrollan relaciones sociales de poder, que responden a dinmicas propias y a ticas diferentes. Dentro de cada uno de ellos las reglas de juego se encuentran preestablecidas,
as como la forma de asignacin de las cuotas de poder respectivas.
Estado y mercado funcionan como instituciones que encapsulan los comportamientos de los individuos dentro de las relaciones de poder poltico y
econmico. Estos encapsulamientos tienen como objeto optimizar los beneficios de la convivencia social, en sus respectivos contextos, los cuales, a pesar
de los intentos diferenciadores, demuestran su profunda imbricacin.
Uno de los ms graves errores en que puede incurrir la ciencia poltica
es quizs el de abordar estos fenmenos de modo independiente. Necesariamente estaramos reduciendo la realidad poltica, sea a un anlisis economicista propio de los economistas clsicos -que parte de la concepcin del
hombre como un homo oeconomcus-, sea a un anlisisjuridicista que ignora las complejidades de las relaciones sociales, reducindolas a un mero ordenamiento nom1ativo. El socilogo Max Weber nos seala:
El Estado, lo mismo que las dems asociaciones polticas que lo han precedido, es
una relacin de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coaccin legtima. 12

Pero al mismo tiempo, en relacin con la vinculacin entre Estado y econona, nos recuerda:
La lucha pennanente, en forma pacfica o blica, de los Estados nacionales en concurrencia por el poder cre para el moderno capitalismo occidental las mayores
oportunidades. Cada Estado particular haba de concurrir por el capital, no fijado a
residencia alguna, que le prescriba las condiciones bajo las cuales le ayudara a adquirir el poder. L3

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,z Weber, Max: Econ oma y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984, pg. 1057.
; It,:l., pg. 104 7.

184

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El capitalismo depende de un ordenamiento con poder coactivo que le


garantice la posibilidad de efectuar transacciones econmicas. La posibilidad
de que la transaccin se realice depende de la garanta del cumpli1;n.iento en
las contraprestaciones. El Estado moderno, a travs de su aparato jurdico y
de su capacidad de coaccin y uso de la fuerza, cumple esta tarea. Lamencionada no es la nica funcin del Estado, sino que los mbitos poltico y econmico surgieron vinculados desde sus inicios a travs de sus instituciones.
Los intentos por diferenciar espacios pblicos y espacios privados, o entre la estructura y la superestructura, nos han llevado a adquisiciones propias de la simplificacin. As lo afinna Poulantzas:
(. .. ) la imagen constructivista de la base y de la superestructw-a, de uso puramente descriptivo que permite visualizar de alguna manera el papel determinante de lo
econmico, no slo no puede conducir a una representacin correcta de la articulacin de la realidad social y, por consiguiente, de ese papel determinante, sino que a
la larga se ha revelado desastrosa en ms de un aspecto. 14

En el otro extremo pero con las mismas consecuencias negativas, se


ubican las tendencias que pretenden la absorcin de uno de los campos por
otro. Estn los que pregonan la necesidad de organizar el mbito de lo poltico con criterios estrictamente econmicos, brutalizando todas las caractersticas de los actos culturales, religiosos, ideolgicos o simblicos como fra
transaccin optimizadora. Y estn los que pretenden la planificacin econmica, al definir arbitrariamente el "justo" comportamiento del mercado, con
la soberbia autoritaria de creer descubrir dicha justicia y administrarla correctamente.
Frecuentemente, al plantearse la interrelacin entre poltica y economa
se ha presentado una situacin de sometimiento de la primera frente a la segunda, a partir del planteo de Karl Marx, para quien el Estado "no es ms
que la fonna de organizacin, tanto hacia dentro como hacia fuera, que los
burgueses se dan necesariamente para garantizar mutuamente sus propiedades y sus intereses 1sn.
Esta situacin de inferioridad en cuanto a las relaciones de poder entre
poltica y econona presenta una faz importante si apunta a desenmascarar
prdidas de poder del Estado frente al mercado. Sin embargo, considerar esta relacin como de superioridad natural o como construccin de dominacin
burguesa sera incurrir en un error.
En el marco de las relaciones entre poltica y economa, la primera se

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"O.

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1'

Poulantzas, Nicos: Estado, poder y socialismo, Siglo XXI, Madrid, 1980, pg. 11.
Bekennan, Gerard: Vocabulario bsico del marxismo, Crtica, Barcelona, 1983, pg. 106.

185

encuentra frecuentemente sometda a los vaivenes y designios de la segunda. No obstante, esto debera ser analizado a la luz de las fallas en el manejo del poder estatal para la superacin de crisis, y no como una caracterstica permanente de sujecin de uno hacia otro. Es importante no confundir al Estado como instrumento de dominacin de la burguesa -y por lo
tanto sometido absolutamente a la dinmica capitalista- con el Estado como organizacin global de la sociedad en cuyo seno se producen los conflictos entre grupos.
Poulantzas sostiene que al interpretar al Estado como "factor de cohesin de la unidad de una formacin, es tambin la estructura en la que
se condensan las contradicciones de los diversos niveles de una formacin 16". Aqu es importante detenernos un instante. Una de las diferencias ms importantes entre el Estado y el mercado es la interdependencia respecto de conflictos extraeconmicos que presenta el segundo, a diferencia de lo que seala Poulantzas respecto del primero como estructura en la que se condensan las contradicciones de la sociedad. Pero una interesante pregunta apuntara a determinar qu es lo que entra en conflicto, o bien, cules son las contradicciones que se entrecruzan en la estructura del Estado.
Es imprescindible, para nosotros, presentar las contradicciones entre
poltica y economa desde una perspectiva concerniente a la dinmica de la
accin como ordenamiento racional y a la tica como gua de conducta. La
"dinmica de la accin" supone la existencia de la caracterstica de racionalidad que presenta una accin determinada. La dinmica sera considerada como el sentido mentado de la accin social en Weber, cuando nos recuerda que la misma es "una accin en donde el sentido mentado por su sujeto est referido a la conducta de otros, orientndose sta en su desarrollo"17. La dinmica refleja por tanto el lineamiento general que debe alcanzar una accin en un mbito determinado, es decir, qu es lo que se est
esperando por parte de los otros actores. La tica acta como parte que
orienta esta accin mentada en cuanto arreglo a valores. Podemos afirmar
que la tica constituye el motivo por el cual la accin mentada encuentra
una justificacin frente al actor mismo y lo legitima frente a los otros sujetos interactuantes.
En el mbito de la economa, la dinmica que encontran1os podramos
definirla como pragmtica, ya que frente a una situacin determinada el actor econmico guiado por la misma tratar de obtener el mayor provecho posible. La tica econmica ser definida como tica de mercado. Esta supone

16
17

186

Poulantzas, Nicos: op. cit., pg. 44.


Weber, Max: op. cit., pg. 5.

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En el mbito de la poltica, la dinmica que le da vida ser fo.nsiderada
con el concepto de realista. En este caso el accionar poltico establece objetivos a alcanzar a partir de una situacin determinada, contando con la posibilidad de generar o modificar normas que alteren la misma. La tica, por su
parte, ser una tica pblica, que persigue la adopcin de decisiones que beneficien al conjunto de la sociedad, apelando para ello a la mencionada capacidad de generar o modificar normas.
A nuestro entender las principales contradicciones que se producen
entre el Estado y el mercado responden a las caractersticas diferentes
en cuanto a las dinmicas y ticas que ordenan y guan las acciones sociales de sus respectivos actores. No se trata, pues, de justificar las conflictivas relaciones entre Estado y mercado mediante la argumentacin
de la existencia de una naturaleza contradictoria entre ambos, sino que
debemos procurar una explicacin en torno de los motivos de dichas contradicciones.
Frecuentemente los actores econmicos, motivados por su tica de maximizacin, tratan de presionar sobre el Estado para que ste modifique o genere normas que les permitan obtener mayores ganancias. Este hecho no es
necesariamente conflictivo para la sociedad, como no lo son las leyes de promocin industrial o de incentivo a la produccin.
La contradiccin se da en el momento en el cual el Estado, que se encuentra al mismo tiempo condicionado por el xito del capitalismo para su
propio desarrollo, interviene en la generacin o modificacin de normas afectando al conjunto de la sociedad. Del mismo modo, cuando el Estado, argumentando beneficios para la comunidad, genera o modifica normas que afectan la maximizacin de utilidades, genera contradicciones, ya que perturba
el desarrollo de la economa.
A partir del descubrimiento de dicha contradiccin y de la conflictividad que genera la incursin de un concepto en el otro, fundamentalmente en lo que hace a la necesidad de construir un aparato conceptual que
los defina, es necesario formularnos algunas preguntas: cules son los lmites de los mbitos de validez? Porqu se producen las mutuas incursiones?
El concepto de sociedad del cual partimos presupone la existencia de dos
entes interrelacionados como son el Estado y el mercado. Es un tipo de sociedad cuyo Estado reconoce la existencia de un mercado; en otras palabras,
nos referimos a un Estado capitalista. Los principios de este tipo de Estado
son, siguiendo a Jasay:

187

1) que la propie<l::id "es" y no es una CUPstin de ''debe", 2) que el bien de las partes
contrntuntes no es un fnclamento admisible para interferir en sus contratos y que
el bien de terceros slo lo es excepcionalmente y 31 que pe<lir 111 Estado que haga coSfls 11grarlnbles para el ciuclmlano aumento considerablemente la probabilidad clt>
que el Estado pida al ciudAdano que hngA cosas desagradables. 1"

Este ltimo elemento es considerado vital en cuanto al lmite y alcance


del poder estatal por parte de una sociedad capitalista.
La definicin del mercado puede comenzar a esbozarse a partir de la cita de uno de sus ms clebres mentores, Ludwig von Mises:
La economa de mercado es un sistema social de divisin del trabajo basado en la
propiedad privada de los medos de produccin. Cada uno dentro de tal orden, acta segn su propo inters le aconseja, tocios sin embargo, satisfacen la necesidad
de los dems al atender las propias (. .. ) El sistema hllase gobernado por el mercado. El mercado impulsa las diversas actividades de las gentes por aquellos cauces
que mejor permiten satisfacer las necesidades de los dems. La dinmica del mercado funciona sin necesidad de compulsin ni coaccin. El Estado, es decir, el aparato social de fuerza y coaccin, no interfiere en sus mecrcas, ni interviene en
aquellas actividades de los ciudadanos que el propio mercado encauza. El imperio
estatal se ejerce sobre las gentes nicamente para prevenir actuaciones que perjudiquen o puedan perturbar el funcionamiento del mercado. 1''

Mises nos presenta una definicin de mercado en la cual el papel del Estado se reduce a simple guardin de su correcto funcionamiento en contra de
potenciales detractores. Esta idea del Estado nnimo, que niega toda posibilidad de incursin por parte de ste sobre los mbitos de validez del mercado, nos presenta la idea de que las contradicciones surgen cuando se impulsa la planificacin estatal de la economa, accin que imposibilita el clculo
econmico y sumerge a la sociedad en el caos.
La perspectiva marxista, en su visin ortodoxa, considera que las crisis
y contradicciones sociales se producen porque el aparato estatal se encuentra dominado por una clase especfica que controla los medios de- produccin
y que, consiguientemente, el mercado es un orden injusto instaurado para
someter a una mayora a los intereses de una minora. Este Estado controlado por los propietarios de los medios de produccin es presentado por Goran Therborn de la siguiente manera:
Un aparato de Estado opern simultneamente como expresin de dominacin de
clase ( es decir, como una determinada forma de divisin clasista del trabajo dentro
de la sociedad) y como ejecutor de las tareas sociales de suprema promulgacin de

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1~ Jasay, Anthouy: El Estado, Alianza. Mndrid. 1993, pg. 79.


'" Mises, Ludwig von: Lo acciri humr111<1, Unin, Madrid, 1980, pg. 397.

188

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dos aspectos constitnyen una unidad especial. La ejecucin de las tareas mencionadas implica dominacin de clase y la dominacin poltica de clase supone la ejecucin de dichas tareas. 10 ( ... )Cuando afirmamos que una clase tiene e!"'1)oder, lo que
queremos decir es que lo que se hace a travs del Est.:ido incide de manera positiva
sobre la (re)produccin del modo de produccin del que la clase en cuestin es el portador dominante. 11

Estas dos visiones contrapuestas tienen en comn la ingenuidad de sus


planteos.
La visin liberal ortodoxa de Mises ignora las mltiples relaciones de poder que se producen en el mbito del mercado, abusando del ceteris paribus
para los anlisis econmicos. Mises argumentar el funcionamiento del mercado a travs de su consideracin sobre los mviles de la accin humana. Es
precisan1ente la "praxeologa" (entendida como la ciencia de la accin humana) miseana la semilla del error de sus conclusiones acerca del comportamiento del mercado. As Mises sostiene:
No existe actuacin alguna en la que no concurran plenamente y perfectamente las
categoras praxeolgicas. Es impensable un actuar en el cual no sea posible distinguir y separar netamente medios y fines o costos y rendimientos. 22

i1l el papel del Estento en contra de

En el pensamiento de este autor todo acto es individual, as sostiene que:

niega toda posibi,alidez del mercacuando se impulosibilita el clculo

Ante todo conviene advertir que la accin es obra siempre de seres individuales. Los
entes colectivos operan, ineludiblemente, por mediacin de uno o varios individuos,
cuyas actuaciones atribyense a la colectividad de modo inmediato. 23

dera que las crisis


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Vemos que Mises se basa en un anlisis que privilegia la relacin binaria de dos elementos primordiales, el costo y el beneficio, como constitutiva
de la orientacin de la accin. De este modo cualquier acto humano puede
ser explicado praxeolgicamente, y es precisamente este absolutismo explicativo lo que nos lleva a descartar su andamiaje conceptual. En tnninos de
su "accin humana" descartamos aquellos supuestos epistemolgicos necesarios para la comprensin de dicha accin.
Sir Karl Raymund Popper nos dira al respecto que la praxeologa. de Mises, en la cual "no existe actuacin alguna en la que no concurran plena y
perfectamente las categoras praxeolgicas", adolece de falseadores poten-

rema promulgacin de

1 397_

21

Therborn, C..oran: Cmo dnmina la clase dominante?, Siglo XXI, Mxico, 1989, pg. 47.

11

Ibid' pg. 171.


Mises, Ludwig von: op. cit, pg. 76.
'" Mises, Ludwig von: op. cit, pg. 79.
22

189

ciales y, por lo tanto, es un conocimiento pseudocentfico. Abordar el comportan1iento de la sociedad y del mercado desde la perspectiva de Mises nos
puede conducir a conclusiones tan ingenuas como su fom1a de anlisis de la
accin humana.
En la misma ingenuidad, aunque expresada de diferente manera, caen
las visiones rharxistas ortodoxas. Esta suposicin de que el Estado constituye una institucin de dominacin y explotacin guiada por y al servicio de una
clase especfica propietaria de los medios de produccin manifiesta superficialidad en lo que respecta a la organizacin poltica de la sociedad. El mismo
Rugues Portelli, interpretando el pensamiento de Antonio Gramsci, sostiene:
No existe sistema social donde el consenso sirva de nica base de la hegemona ni
Estado donde un mismo grupo social pueda mantener duraderamente su dominacin sobre la base de la pura coercin.24

Reducir y simplificar los hechos sociales es una particularidad que la


ciencia poltica contempornea est abandonando en pro de una mejor comprensin de los mismos. Tratando de ser fieles a esto pero asumiendo la dificultad de la tarea, trataremos ahora de abordar las relaciones entre Estado y mercado a travs de una lectura hermenutica de los textos y de la realidad, en un intento por aportar, al menos, un tema de debate.

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3 Estado y mercado: las etapas de una relacin


Esa palabra "incertidumbre", puede valer muy bien para caracterizar a la economa
misma en los aos que siguieron a la Primera Guerra Mundial. En cierto sentido la
teora econmica haba sido extraamente inmune al cataclismo; sus doctrinas centrales, por lo menos tal como se ensearon a generaciones de estudiantes, eran equivalentes a como haban sido durante algunas dcadas. Pero en otro sentido, entr
en el mundo de la posguerra duramente golpeada y machacada, pues ahora se pona en tela de juicio, en todas partes y en todos los momentos, su relacin con el
mundo de la realidad y con los apremiantes problemas del momento. Seguan los.refinamientos de la estructura terica; pero el abismo entre esa estructura y las preocupaciones diarias del pblico, de los estadistas y hasta de un nmero cada vez mayor de economistas, se ensanch dramticamente. 25

De este modo Eric Roll da cuenta de la crisis experimentada por el paradigma de la economa clsica instaurado a fines del siglo XVIII, la cual va
a manifestarse directamente en la crisis de 1929-1930.
u Portelli., Rugues Gramsci .)' el bloque histrico, Siglo XXI, Mxico, 1987, pg. 30.
Roll, Eric: Historia de las doctrinas econmicas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1984, pg. 446.
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La idea de mercado sostenida por Adam Smith daba paso a mltiples inconvenientes en el anlisis de la realidad concreta. Era indudable que lamano invisible no era c;apaz ele sostener de fomw equilibrada a una sociedad en
su conjunto. Las tasas de desempleo, la cada de las inversion,$ burntiles y
l: disminucin de los niveles de vida constituyen slo algunos ele los elementos que reflejan los obstflculos de muy dificil superacin para la dinmica del
mercado.
Si el mercado haba logrado hacer valer su autonoma respecto del poder estatal a lo largo de casi un siglo y medio, la realidad vigente en el perodo de entreguenas perturbaba la aimonia de su justificacin e impulsaba
el surgimiento de los economistas del bienestar, quienes pregonaban una
participacin decidida del Estado para corregir las fallas en la economa.
El ms importante de los economistas que sostenan la necesidad de aumentar dicha participacin fue John Maynard Keynes, cuyo pensamiento dividi aguas en las corrientes intelectuales de la economa entre quienes impulsaban la participacin del Estado en el mbito del mercado y quienes reivindicaban la autonoma de este ltimo. Los valores polticos de Keynes se
reflejan en una cita del texto de Crouch:
La cuestin es, en 1939, si estamos prepi:nados para salir del laissez.faire decitno
nnico y pEisar n mm era de socialismo liberal, por la cual entiendo un sistema en
el que podamos actuar como mu-, comunidad organizada para objetivos comunes ( ... )
'lunque respetando y protegiendo al individuo, su libertad de eleccin, su fe, sumente y su expresin, su empresa y su propiedad. 1G

En este punto es importante distinguir entre los economistas y pensadores del welf'are y los marxistas en cuanto a la relacin entre el Estado y
el mercado. Los marxistas, aunque en este concepto englobemos brutalmente a sus distintas corrientes, propugnaban una participacin del Estado en
la economa a los efectos de utilizar el poder poltico en la desarticulacin
de las relaciones capitalistas de dominacin. Si la explotacin de la clase
obrera por parte de la burguesa se asentaba en determinado ordenamiento de las relaciones sociales de produccin, el desmantelamiento del modo
de produccin capitalista era la llave y abra las puertas a la libertad de la
clase oprimida. Indudablemente la columna vertebral del marxismo est
constituida por obras de ndole politolgica. Si la filosofia marxista deba
ser una filosofia de la accin, la poltica no poda dejar de constituir su arma principal.

Los seguidores de Keynes, por m parte, pretendan corregir fallas en la


1
" Crnuch, Coln: Estado y economa en el ra.pitcilismo co11/e111por<11i.eo, Ministerio de Ti-ahajo y
Seguriclacl Socrnl, Madrid, 1988, pg. 69.

191

mecnica del mercado con la intencin de mejorar el funcionamiento del capitalismo. El papel del Estado desde esta perspectiva no es desarticular la
economa sino optimizar su funcionamiento. El principal problema para
Keynes y los economistas del welfare durante la crisis de 1930 fue el desempleo. El paro obrero haba crecido en los pases industrializados europeos y
en los Estados Unidos hasta cifras alarmantes. A modo de ejemplo, en 1931
el nmero total de desocupados en los Estados Unidos era de 8 millones; en
1932 los salarios nominales eran un 60o/r inferiores a los de 1929 en Alemania, en tanto que las cifras de desempleados haban subido alarmantemente desde 1.862.000 en 1928 a 6.042.000 en 1932. La teora clsica haba esgrimido una explicacin acerca de este fenmeno que argumentaba que "la
desocupacin es la consecuencia de salarios excesivos en relacin al rendimiento del trabajo", mientras que para Keynes "tiene un origen totalmente
distinto. Es la insuficiencia de la demanda colectiva la que provoca la desocupacin. Y esta insuficiencia se debe al ahorro27 ."
En este contexto es la figura del Estado la que debe velar por el bienestar de sus ciudadanos, haciendo evidente el surgimiento dentro del mbito
de la economa de una corriente de pensamiento que destaca la necesidad de
una mayor participacin de aquL As, continuando con esta lnea argumentativa, se entenda que, si la crisis era una crisis de demanda, nadie mejor
que el Estado para inducir a su reactivacin.
Cuando la demanda es insuficiente, el sistema econmico se ve forzado a contraer
la produccin. En cambio, cuando la demanda crece al aumentar las inversiones de
capital, se van absorbiendo los desocupados hasta aproximarse al nivel ptimo de
la plena ocupacin.28

La creacin de puestos de trabajo no slo solucionara los problemas de


la desocupacin sino que introducira dinero en el mercado para la reactivacin econmica. Los nuevos trabajadores incorporados al sistema se convertiran al mismo tiempo en nuevos consumidores que demandaran bienes,
acelerando el desarrollo econmico. Pero, quin ser el empleador de estos
nuevos trabajadores? La responsabilidad cae en manos del Estado. El crculo se cierra a partir de la intervencin del Estado en el mercado, funcionando como motor del desarrollo econmico y garantizando el bienestar de los
ciudadanos ..Ahora bien, de dnde saca el Estado los recursos para pagar los
sueldos de los nuevos trabajadores?
Es necesario aclarar en este punto que, durante la crisis del 30, la situacin generada de recesin impeda al Estado hacerle frente a partir de la uti,; Prebisch, Ral: Introduccin a Keynes, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1971, pg. 11.
2;

192

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bien generara inflacin, podra ser equilibrada, segn el pensamiento keynesiano, a travs del crecimiento econmico.
,
Los xitos iniciales de la poltica del New Deal de Roosevelt en los
Estados Unidos parecan dar razones claras para que los impulsores del Estado de bienestar se esforzaran por ampliar sus horizontes.

4 El Estado de bienestar y la institucionalizacin


de una relacin: esplendor y crisis
La figura del Estado como institucin encargada de mantener el orden
necesario para el desarrollo de una sociedad ampliaba sus fronteras y as garantizaba tambin los medios necesarios para el transcurrir de la vida de sus
ciudadanos. A los argumentos econncos esgrimidos se sumaban argumentos polticos, en torno de las necesidades que el Estado tena para garantizar, adems de la seguridad, la administracin de justicia, ingresos mnimos,
salud y educacin que perntieran un desarrollo social armnico.
El Estado de bienestar, si bien surge como tema de discusin mundial a
partir del New Deal y el Informe Beverdge de 1n-i2. adquiere relevancia poltica principalmente en la segunda posguerra mundial ante el fenmeno del
imperialismo sovitico. Hacia 1945 la URSS haba extendido su dominio a la
mitad de Europa. Los postulados de su ideologa basada en el pensamiento
de Marx y Engels enfrentaban al capitalismo, instigando a las clases obreras a una revolucin en contra de las democracias occidentales. En un mundo de posguerra en el cual la destruccin y la miseria eran parte de la ms
cruda realidad, los pases capitalistas deban iniciar algn tipo de poltica si
deseaban conservar sus sistemas. El Plan Marshall contribuye tanto a la reconstruccin de las economas europeas como al desarrollo de la economa
norteamericana fundamentalmente, a partir de la poltica de "consignacin
de dlares con implicacin de importaciones".
Frente al totalitarismo sovitico, las democracias occidentales deban reforzar no slo sus economas sino tambin la autenticidad de sus instituciones polticas. La gesta democrtica tena un punto de expansin que no conocera lmites y terminara por imponerse en la dcada de los 90. El Estado en las democracias occidentales pasa a ocupar el papel de garante de la
participacin ciudadana, legitimando su funcin a travs del desarrollo de
condiciones que garantizan a todos por igual un acceso a la misma.
A nuestro entender es interesante analizar el Estado de bienestar en el
contexto de la guerra fra para as poder aportar un elemento adicional que
justifique su vertiginoso auge luego de 1945.

193

Usualmente se define al Estado de bienestar con el adjetivo de "keynesiano", lo que responde a la influencia que las polticas diseadas por Keynes tuvieron en el sustento fiscal del mismo. Suponer que su nacimiento se
produce luego de la depresin de 1929-1930 sera incurrir en el mismo error
que afirma que la democracia surge en 1990. No es cuestin de considerar
los fenmenos a partir de su auge, sino analizar sus antecedentes para comprender su desarrollo.
Si bien no es el objetivo del presente trabajo un estudio en torno del Estado de bienestar, debemos recordar que sus orgenes se remontan a fines del siglo XIX. As, Dinamarca sancion, a travs de un acuerdo entre conservadores
y liberales, su Ley de Pensiones en 1891, a lo que sigui el programa de desempleo en 1907. En tanto Alemania, de la mano de Bismark, introduca los programas de salud en 1883, de seguros de accidentes en 1871 y de pensiones en
1889. Francia, por su parte, presentaba las polticas y sancionaba los progra. mas de desempleo en 1905 y de pensiones en 1895, por slo mencionar algunos
de los pases europeos 29 . Si existe algn elemento para distinguir estos antecedentes del Welfare State del posterior modelo keynesiano, ste deber centrarse sobre las fomias de fmanciacin de los mismos. Aqullos obtenan los recursos para el asistencialismo directamente de forma tributaria, en tanto que el
modelo keynesiano apelaba al gasto pblico y a la emisin monetaria.
El Estado de bienestar surge, como lo seala Goodin, con el objetivo de
corregir el juego de las fuerzas del mercado, no para suplantar o reemplazar
al mercado mismo.
El capitalismo haba experimentado duras crticas como sistema econmico, principalmente desde el marxismo. Sus detractores lo acusaban de injusto
ya que basaba su dinmica en una relacin de explotacin por parte de los propietarios hacia los trabajadores, de la burguesa sobre el proletariado. Al
nsmo tiempo, la democracia como sistema poltico era atacada desde los regmenes fascista y nacionalsocialista, como una forma de dominacin encubierta detrs de una fachada igualitarista absolutamente falsa. Luego de la
Segunda Guerra Mundial, si bien las potencias fascistas y el nacionalsocialismo haban sido derrotados y sus ideologas desacreditadas, las democracias
capitalitas debieron emprender nuevos programas frente al conflicto con la
URSS, que haba dejado de ser exclusivamente ideolgico para incorporar el
factor poltico. Detrs de las polticas del welfare se presenta el intento de los
Estados democrticos de contener los posibles desrdenes sociales que pudieran servir como receptculo de las propuestas reformistas del poder sovitico.

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La poltica de sollaridad social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1992; EspingAnderse11, Gosta: Los tres mundos del Estado de bienestar, Alfons el Magnanim, Valencia, 1993;
Pierson, Cristopher: BeJond the Welfrire State?, Pe1m State Press, 1991.
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El perodo entre 1945 y la mitad de los setenta es visto como la int;.oduccin (1) de
rpidas reformas iniciales para crear un Estado de bienestar mucho ms amplo y
universal basado en la idea de participscin ciudadana, (2) el compromiso de incrementar directamente los recursos a trnvs de la amplia expansin de beneficios y
cobertura dentro de este e.xtendido sistema, (3) una poltica consensuada de muy
amplia base en favor de una economa mixta y un sistema extendido de seguridad
social, y (4) los sucesivos compromisos de crecimiento econmico y pleno empleo.:J(1

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Estos treinta aos caracterizados como la "Edad de Oro" del Estado de


bienestar quedan plasmados en el crecimiento de los ndices de cobertura social, como se muestra en el siguiente cuadro.

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Estados Unidos.
FL'E:-VTF.:: Elaborado sobre datos de Flora y Heidenheimer: The Development of the
Welfcire State in Europe and America, Transaction Books, Londres , 1981.

REFERENCIAS:

''' Pierson, Cristopher: op. cit., pg. 125.

195

( ... )stos fueron los aos de una rpida expansin en la provisin de bienestar estatal. De este modo, por ejemplo, en Europa occidental en los inicios de los 30, slo
aproximadamente la mitad de la fuerza laboral estaba protegida contra accidentes,
enfermedades, invalidez y seguro de vejez. Sin embargo, hacia la mitad de los 70,
ms del 90'k. de la fuerza laboral disfrutaba de seguridad desde la prdida ele ingresos hasta vejez, invalidez y enfermedad; ms del 807<: tena cobertura contra accidentes y el 60% tena cobertura contra el desempleo.'n

Siguiendo a Pierson, este consenso de la posguerra se debi a un acuerdo tanto entre clases corno entre partidos polticos.
El auge del Estado de bienestar como institucin que legitimaba la relacin entre poltica y economa en las democracias occidentales respondi al
contexto de la guerra fra. Los costos de esta relacin se harn sentir en los
70, hecho que coincidi con el auge del imperialismo sovitico, a travs de las
guerras localizadas del Tercer Mundo (Argelia, Vietnam, Camboya, Angola,
etc.) y de sus manifestaciones polticas en Europa, como el Mayo francs. Es
tambin importante sealar que existen distintos modelos de Estado de bienestar, y que definirlos englobndolos en la idea keynesiana sera incurrir en
un error, ya que responden a distintas estructuras organizativas. Al respecto nos explica Esping-Andersen:
El modelo escandinavo se apoyaba casi enteramente en la capacidad de la socialdemocracia para incorporarlas dentro de un nuevo tipo de Estado del bienestar: uno
que proporcionaba prestaciones adaptadas a los gustos y expectativas de las ciases
medias, pero que, sin embargo, conservaba el universalismo de los derechos( ... ) Por
el contrario, los pases anglosajones conservaron el modelo residual del Estado del
bienestar precisamente porque las nuevas clases medias no fueron atradas por el
Estado en detrimento del mercado. En trminos de clase, la consecuencia es el dualismo. El Estado del bienestar atiende principalmente a la clase obrera y a los pobres; los seguros privados y las prestaciones ligadas al tipo de ocupacin favorecen
a las clases medias( ... ) El tercer rgimen del Estado del bienestar, el de la Europa.
continental, tambin ha sido modelado por las nuevas clases medias, pero de forma
distinta. El motivo es histrico. Desarrollados por fuerzas polticas conservadoras,
estos regmenes institucionalizaron la lealtad de la clase media al mantenimiento
de programas de seguridad social separados por ocupaciones, as como tambin, en
ltimo trmino, a aquellas fuerzas polticas que los establecieron. La gran reforma
de las pensiones de Adenauer de 1957 fue diseada explcitamente para atraer la
lealtad de la clase media.32

Por este motivo, si bien el calificativo de "keynesiano" impuesto al Estado de bienestar encuentra justificacin en la forma de financiamiento de
algunos modelos del mismo (factor por el cual entrar en crisis), es a nues-

196

31

Ibd., pg. 128.

32

Esping-Andersen. Gota: op. cit., pg. 53-54.

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tro entender incorrecto y simplista para explicar los motivos de su desarrollo y auge.
Este perodo de auge del paradigma del Welfare State se extiende por algo ms de dos dcadas, hasta que el mercado empieza a dar s~ales negativas respecto de la participacin del Estado en su mbito, a travs de un indicador, la inflacin, acompaada por estancamiento, fenmeno conocido como "estanflacin".
Esa situacin contrasta con los aos 30, cuando el estancamiento coincidi con
una fuerte deflacin, sobre todo a nivel del comercio internacional. Tal disa;epancia es atribuible al hecho de que a partir de 1971 desapareci le convertibilidad
oro del dlar. Se perdi el ltimo vestigio, ya ms ficticio que real, del encaje metlico de la moneda. A veces se olvida que en los aos 30, en muchos pases abandonando el patrn oro, an se mantenia, sin embargo, el encaje metlico para la
circulacin financiera. En 1971, se abandon ya el ltimo engarce, al declarar los
Estados Unidos la inconvertibildad oro del dlar. Desde entonces, ya pudo inundarse al mundo de dlares, tanto para financiar la guerra de Vietnam, como para apoyar el desarrollo de las empresas transnacionales. La consecuencia de ello
fue una inflacin brutal a nivel mundial, y una carrera de precios en las materias primas. 33

Estos elementos que seala Tamames a nivel internacional confluyeron


con grandes dficit fiscales a nivel nacional, generados por la expansin del
Estado de bienestar, que deba sostener tanto los servicios sociales como una
gran masa de empleados pblicos. La crisis social se precipitaba. El desempleo y el subempleo reaparecan dramticamente. El desequilibrio del sistema de precios engendrado por la inflacin generaba desesperacin en los
asalariados, cuyo poder adquisitivo se perda por la depreciacin paulatina
de sus ingresos. Recesin, derrumbe de las bolsas de valores y quiebra de
bancos completaban el panorama.
En el Tercer Mundo apareca un nuevo elemento, el endeudamiento externo, que agravaba las condiciones antes expuestas.
De esta nueva forma de relacin entre Estado y mercado surge un fruto
que nadie desea reconocer. Para pensadores como Hayek o Friedman, la intromisin del Estado de manera absoluta en el mbito del mercado ha sido
la responsable de esta catica situacin;
En la poca de la rebaja impositiva de 1964, cuando culminaba la aceptacin de
la nueva economa y de la revolucin keynesiana, todo pareca color de rosa, pero poco despus el color de rosa se fue destiendo porque EE.UU. entr en un perodo de inflacin, lo cual a su vez, condujo a una cantidad de experimentos casi
controlados que lanzaron a la poltica monetaria en contra de la poltica fiscal en

:r,

Tamames, Ramn: Estructura econmica internacional, Alianza, Madrid, 1989, pg. 403.

197

1966 y 1967, de nue\'o en 1968 y otra vez en 1969 y 1970. En todos los casos la
poltica monetaria march en direccin contrario con respecto a la poltica fiscal,
y en todos los casos la poltica monetaria domin el resultado.:' 1

La poltica
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La corriente surgida de la Universidad de Chicago pregonaba que la nica forma de controlar la inflacin era a travs de una restriccin de la oferta monetaria hasta el punto en que la misma pudiera ser respaldada con recursos genuinos. La expansin de la oferta por una poltica arbitraria de la
autoridad central depreciaba el valor de la moneda, produciendo una distorsin en el sistema de precios.

viduos ti.en
hacer lo qu
igualdad de
da de todo. :
tamente J)OI!
sin de una
un gobierno

La verdad incmoda, aunque incorm1ovible, es que una falsa poltica crediticia y monetaria, promovida sin apenas interrupcin durante todo el perodo a partir de la
ltima guerra, ha abocado a los sistemas econmicos de los pases industriales occidentales a una posicin altamente inestable, con lo que cualquier accin que se
emprenda produce consecuencias muy desagradables. Podemos elegir slo entre stas nicas posibilidades:

Es relevat:
Estado y mere;
nunca acta m

- Permitir que contine la inflacin declarada a un ritmo creciente hasta provocar


la desorganizacin completa de toda actividad econmica.
- Imponer controles de precios y salarios que ocultarn durante algn tiempo los
efectos de la inflacin, pero que llevaran por ltimo a un sistema dirigista y totali
tario.
- Finalmente, acabar de una manera decidida con el incremento de la cantidad de
dinero, lo cual nos hara patente enseguida, por medio de la aparicin de un fuerte
desempleo, todas las malas inversiones del factor trabajo que la inflacin de los aos
pasados ha causado y que las otras dos soluciones aumentaran aun ms. 35

As nos presenta la cuestin, en su discurso de recepcin del Premio Nobel de Economa de 1973, Friedrich Hayek, quien adems desarrolla su critica al intervencionismo estatal en trabajos de ndole poltica, como Derecho,
legislacin y libertad o Camino de servidumbre. El pensamiento de Hayek se
abocar una y otra vez a luchar contra las posiciones que pregonan la necesidad de que exista un orden construido por el Estado y que ste se extienda al mbito de la economa. De este modo pasa a constituirse en uno de los
pensadores liberales ms importantes del siglo XX. Su defensa del mercado
estriba en una lucha contra toda construcccin de rdenes arbitrarios que
atenten contra las libertades humanas. Segn Hayek, la defensa de la justicia social emprendida por el Estado de bienestar no es otra cosa que una actitud totalitaria que va contra los principios mismos de la democracia. Recurramos nuevamente a sus propias palabras:

Los fines lt
Estrictamen.
cosque cond

Por tanto. l
do tiende a exu
d.ificacin arbiti
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Lejos de prea
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Hayek, Flie<h
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39
Hayek, Friedr.
36

J.1
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198

Fnedman. riWton: Jfoneda y desarrollo econmico, El Ateneo, Buenos Aires, 1979, pgs. 4-5.
Hayek, Friedrich A ilnfT.acin o pleno empleo?, Diana, Mxico, 1979, pgs. 36-37.

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Es relevante resaltar la importancia que da Hayek a la relacin entre


Estado y mercado. La misma se sustenta en su conviccin de que el hombre
nunca acta motivado por un espritu econmico. De este modo nos dice:
Los fines ltimos de las actividades de los seres razonables nunca son econmicos.
Estrictamente hablando, no hay "mvil econmico", sino tan solo factores econmicos que condicionan nuestros afanes por otros fines. 37

provocar

" algn tiempo lo_s


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La poltica de bienestar, extendida cada vez a sectores ms amplios, evidencia que


una autoridad cuya finalidad sea conseguir determinados resultados para los individuos tiene que disponer de poderes especialmente arbitrarios pa,;a obligarles a
hacer lo que se considera necesario al objeto de alcanzar esos objeti'C'os. La plena
igualdad ele muchos implica la sumisin general a las rdenes de una lite que cuida de todo. Mientras que la igualdad de derechos bajo un gobierno limitado es ciertamente posible, siendo la misma indispensable a la libertad individual, la pretensin de una igualdad en las condiciones materiales slo puede lograrse a travs de
un gobierno que disponga de poderes totalitarios.36

1979, pgs 4-5.


- 9_ pags. 36-3 7

Por tanto, la actividad planificadora del Estado en el mbito del mercado tiende a extenderse rpidamente a otros mbitos de nuestra vida. Lamodificacin arbitraria de los factores econmicos condiciona y limita las libertades individuales. Otorgar esta capacidad al Estado sera someter a la sociedad a un poder que "no slo decidira las mercancas y servicios disponibles y sus cantidades, podra dirigir su distribucin por distritos y grupos y
podra, si lo quisiera, discriminar entre personas hasta el grado en que lo
pretendiese 38 ".
La advertencia que Hayek nos hace respecto del peligro del constructivismo, en modo alguno lo lleva a considerar la validez de un Estado que solamente se encargue de la seguridad y la administracin de justicia;
Lejos de preconizar tal modelo de "gobierno mnimo", el autor de estas lneas considera fuera de toda duda que, en una sociedad avanzada, el Estado debe poder ha
cer uso de sus facultades recaudatorias para proporcionar ciertos servicios que el
mercado no puede en absoluto -o por lo menos de manera suficiente- ofrecer.9

Hayek proclama una relacin entre Estado y mercado capaz de garantizar el orden espontneo de la sociedad, y con ello la idea de democracia. Piensa, al igual que Friedman, que la intervencin estatal en los
36

Hayek, Friedrich A.: Derecho, legislacin y libertan., Unin, Madrid, 1979, T. TI., pg. 145.
Hayek, Friedrich A.: Camine, de servidumbre, Alianza, Madrid, 1978, pg. 122.
s Jbf.d., pg. 127.
37

39

Hayek, Friedrich A.: Derecho, legislaci6n y libertan., Unin, Madrid, 1979, T. Ill, pg. 86.

199

mbitos econmicos a travs de sus polticas dirigistas no slo colaps las


economas de los pases capitalistas durante la dcada del 70, sino que
arriesg en este cometido la estabilidad misma de las instituciones democrticas.
Los autores liberales analizados precedentemente, centraron el anlisis de la crisis de la estanflacin en el papel interventor que el Estado ocup al edificarse las instituciones del bienestar. El intento de corregir las fallas del mercado condujo a las sociedades capitalistas occidentales, segn
estos autores, a una situacin en la cual la convulsin social adquira niveles sin precedentes. Pero la situacin de desempleo, inflacin, estancamiento econmico y conflictividad social experimentada hacia fines de los
60 impuls a algunos otros pensadores a considerarla una crisis del capitalismo.
Este anlisis estar basado en la relacin existente entre Estado y mercado en las sociedades designadas bajo el concepto de "capitalismo tardo",
siendo sus principales exponentes Jrgen Habermas y Klauss Offe. Habermas desarrolla su teora en su libro Problemas de legitimacin. en el capitalismo tardo, que aparece en 1973. Su concepcin de crisis deriva de un anlisis de tipo sistmico:
Las crisis surgen cuando la estructura de un sistema de sociedad admite menos posiblid ades de resolver problemas que las requeridas para su conservacin. En este
sentido, las crisis son perturbaciones que atacan la integracin sistmica.4

Los problemas de ndole ecqnmica presentados al capitalismo a travs de


los fenmenos mencionados anterionnente, generan una criss sistemtica:
En el capitalismo liberal las crjsis se presentan en la forma de problemas econmicos de autogobiemo no resueltos. Las situaciones de peligro para la integracin sistmica son amenazas directas a la integracin social, esto justifica que se hable de
crisis econmica. 41

Se hace referencia a la crisis econmica, pero sta es producto de una


compleja relacin entre el Estado y el mercado. La incapacidad del Estado
de controlar al mercado a travs de una poltica dirigista deja de ser la crisis de autogobierno de la que habla Habermas. La misma se manifiesta en
mbitos diferenciados. Segn Habermas la crisis econmica es una crisis
de outputs.

Habermas, Jurgen ProblUfUls de legitimacin en el capitalismo tardo, Amorrortu, Buenos


.Afres, 1986, pgs. 16-17.
0 Ibtd., pg. 42.

200

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Si en el capitalismo tardo persisten las tendencias a la crisis econmica, ello significa que la intervencin del Estado en el proceso de valorizacin obedece, tal como
antes los mecanismos del mercado, a las leyes econmicas que operan de manera
espontnea y estn sometidas, por lo tanto, a la lgica de la crisis ~,onmica que se
e:x-presa en la tendencia decreciente de la cuota de ganancia.~

Habermas abordar el planteo de la crisis del capitalismo sustentando


que la participacin del Estado en los mbitos del mercado gener una crisis
de legitimidad 4 :' en el sistema poltico:
Puesto que la propia relacin de clases se repolitiz y el Estado asumi tareas tanto susttutivas como compensadoras respecto del mercado(. .. ) la dominacin de clases no pudo seguirse cumpliendo en la forma annima de la ley del valor. Desde entonces dependen ms bien de constelaciones fcticas de poder el hecho de que el sector pblico pueda asegurar la produccin de la plusvala relativa, el modo en que logra hacerlo y la fisonoma del compromiso de clases acordado. 44

Esta perspectiva, proveniente de uno de los miembros ms destacados


de la Escuela de Frankfurt, nos ubica en una posicin diferente respecto de
las tradicionales crticas del marxismo. La legitimidad del Estado capitalista perdura mientras logre cumplir con las polticas sociales propuestas:
En cuanto la crisis econmica es amortiguada y transformada en un dficit sistemtico de las finanzas pblicas, desaparece el velo que haca aparecer como destino natural las relaciones sociales. Cuando fracasa el manejo de la crisis por parte del Estado, ste no alcanza a cumplir las exigencias programticas autoimpue.stas; escastigado entonces con un dficit de legitimacin, de manera que el campo de accin se
restringe justamente cuando debera ser ampliado enrgicamente.45

Entre tanto, el desarrollo de las ideas de Offe tomar forma en su libro


Contradicciones en el Estado de bienestar46 . All sostiene que la "crisis" poltica del sistema capitalista consiste en una "crisis en el manejo de crisis". Esto designa la incapacidad de la actividad estabilizadora del Estado en regular los momentos crticos y las implicaciones surgidas de la interrelacin entre los subsistemas econmico y poltico y, podemos agregar, social.

42

Ibf.d., pgs. 63-64.

43

Especficamente Habermas hace referencia a tres tipos de crisis que se stunan a la de legitimidad: la econmica, la de racionalidad y la de motivacin. No obstante, hemos analizado la de
legitimidad porque en ella se manifiestan ms claramente las tensiones entre Estado y mercado.
4-1 Habermas, Jrgen: op. cit. , pg. 88-89.
40 Habermas, Jrgen: op. ct., pg. 89.
~ Especficamente el mismo es una recopilacin de artculos desarrollados entre 1973 y 1978,
al cual se agrega una entrevista realizada por David Held en 1982.

201

La crisis del sistema es analizada frecuentemente como una situacin


que cuestiona la identidad del mismo. La crisis es producida, por lo tanto,
por elementos externos al sistema mismo, lo que reflejara, segn Offe, su
caracter espordico. Sin embargo, para Offe este concepto de crisis es solamente aplicable en presencia de subsistemas claramente dferen.ciados (por
ejemplo, una empresa), no para fenmenos sociales.
Offe ofrece una definicin procesual de crisis. Una idea de crisis que es
resultante de acontecimientos en los cuales se presentan "tendencias contrarias". Esta interpretacin incorpora la idea de un sistema social permeable
y guiado por una dinmica propia que puede ser contradictoria. La idea de
sistemas autorreferentes de Lulunan se encuentra en forma latente.
Offe trata de detectar algn principio organizativo de las sociedades capitalistas que le pennita identificar mecanismos productores de acontecimientos. Intenta detenninar, volviendo a Luhman, el "objetivo autopoitico" del sistema capitalista para encontrar tendencias a la crisis47 . Finalmente concluye
en que existe un principio universal en el capitalismo, el intercambio, que es
independiente de los otros dos que descubre: la estructura normativa y la coercin poltica. Una teora de la crisis de la sociedad capitalista supone un desafio de este principio organizativo del intercambio. En palabras de Offe:
(. .. ) ahora bien, las sociedades capitalistas se caracterizan por el hecho de que en
ellas -sobre la base de una distribucin desigual de la propiedad, derivada de una
"acumulacin primitiva" precapitalista- el principio organizativo del intercambio
(o equivalentes) es universal. 48

En sntesis, a partir de lo expuesto entendemos que existe una relacin


de subordinacin del subsistema normativo (ideolgico) y poltico respecto
del econmico. No obstante, esta subordinacin puede ser considerada positiva por Offe cuando existe una necesidad recproca entre los subsistemas.
P::-r lo tanto, la ideologa y la poltica no slo son producidas por la economa,
s~:: que esta ltima las necesita para su reproduccin. Esta relacin positi;-a se ve alterada cuando los "subsistemas flanqueadores" (normativa y pol:::a :ieben intervenir para corregir las contradicciones internas del sistema
-e(:::: =:.:o. As Offe sostiene:
E..:;::- .e~: ce "socializacin", que es empujado hacia adelante por el subsistema eco::.::::..:-: .::::::::.ante, est determinado por tres criterios. En primer lugar, la sociali=--:: ~ ;e .sparada por intercambios de mercado entre los propietarios de bieEief'..:=..:io :ugar, crea condiciones sociales que amenazan con obstruir este in-

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.a..&
1 :' - - . :.:mes en el Estado del bienestar, Alianza, Madricl, 1990, pg. 45 .

~ Ibtd., pg. 57.


~'-' lbfd., pgs. 57-58
51

Ibi., pg. 61.


Keane en Offe, K

tercambio; en tercer lugar, estas condiciones no pueden compensarse mediante procesos de intercambio. Esta tendencia es caracterizada por el materialismo histrico
como contradiccin entre la apropiacin privada y la produccin socializada:1''

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~e lugar, la sociali-

Finalmente, Offe nos dice:


Los "subsistemas flanqueadores" (estructuras normativas y poder estatal) cobran
importancia cada vez mayor como medios que manejan los problemas generados por
los procesos ca[)talistas de intercambio. A fin de que puedan compensar esos problemas, se hace funcionalmente necesario que esos subsistemas se emancipen de la
relacin de subordinacin positiva. 511

El Estado capitalista, para Offe, se caracteriza por "estructuras organizativas y constitucionales cuya selectividad especfica se ordena a reconciliar
y armonizar la economa capitalista 'organizada privadamente' y los procesos de socializacin disparados por esta economa". 51 Complementariamente, el Estado de bienestar se comprende como "un grupo multifuncional y heterogneo de instituciones polticas y administrativas cuyo propsito es manejar las estructuras de socializacin y la economa capitalista". 52
Offe entiende que el Estado de bienestar es un conjunto de instituciones
polticas y administrativas que tienen por objeto legitimar el modo de produccin capitalista socializando al conjunto de sus miembros. Consiguientemente, la crisis del Welfare State pone al capitalismo frente a una dificil situacin, ya que ste pierde la capacidad de convencer a sus integrantes de
que es el mejor y ms justo de los sistemas. La crisis es, justamente, la incapacidad del Estado capitalista de armonizar su sistema econmico con las
demandas sociales.
La interferencia entre estos subsistemas -el econmico y el poltico-genera las principales contradicciones del Estado de bienestar. Este necesita de la economa y la inversin capitalista para su mantenimiento y desarrollo, motivo por el cual existe una inclinacin a dar un trato preferencial a
estos sectores. Una de las fallas en la eficacia y legitimidad del Estado de
bienestar es su problema fiscal crnico. Los presupuestos estatales se expanden, ya que el desarrollo capitalista se encuentra estrechamente ligado a
proyectos de inversin cada vez mayores, subsidios a la investigacin y crecinento de los gastos sociales. Estos endeudamientos estatales se enfrentan
frecuentemente con los mrgenes de rentabilidad de los empresarios capita-

;:-opietarios de hiero:: obstruir este in -

t;--...cpo1sis, vase Luh-

aJr.:i 1990, pg. 45.

<9

[bid., pg. 57.

50

lbd., pgs. 57-58.

'

lbd., pg. 61.

, Keane en Offe, K.: op. cit., pg. 17-18.

203

listas. Como seala Offe, dicho margen de rentabilidad opera como lmite a
la independencia del Estado frente al mercado. La posibilidad de garantizar
rentabilidad al empresario capitalista se convierte en una obligacin para el
aparato estatal, ya que depende de aqulla para asegurarse la recaudacin
tributaria que le permita mantener su operatividad. Consiguientemente, el
Estado, que se haba constituido en rbitro de las disputas y contradicciones
sociales, pierde imparcialidad, dada su necesidad de mantener sus nuevas
estructuras. Esta prdida de legitimidad del Estado frente a los ciudadanos
necesariamente conllevar al hundimiento del sistema capitalista en una situacin problemtica.

5 El retiro estatal del mbito del mercado:


el neoliberalismo
La dcada del 70 fue un perodo caracterizado por la inflacin y el estancamiento econmico, con los consiguientes desrdenes en el mbito social y
n el poltico.
Los acontecimientos que llevaron a la inflacin al primer lugar de la agenda de
los gobiernos en las economas de mercado capitalistas, durante la dcada de
1970, destruyeron su confianza residual en la eficacia de la gestin de la demanda para reducir el desempleo y estimular el crecimiento de la productividad y los
persuadi de que los intentos de controlar los valores exteriores de sus monedas
eran no slo inefectivos, sino potencialmente perjudiciales en sus efectos secundarios. Entonces, los polticos y funcionarios se enfrentaron a un cambio radical del
problema con una agresiva reaccin ultraliberal contra los controles econmicos
centralizados y con una creciente propensin por parte de los asesores econmicos
a insistir en las propiedades equilibradoras a largo plazo de un mecanismo de precios sin trabas. Necesitaban imperiosamente un nuevo grupo de reglas para regir
sus polticas econmicas. 53

Las perspectivas de Milton Friedman y Friedrich Hayek dieron paso a


una nueva etapa de la relacin entre Estado y mercado conocida como ''el auge del neohberalismci". El papel del Estado retroceda del mbito econmico.
Los controles de la emisin monetaria y la bsqueda de equilibrios fiscales
se convertan en un credo irrenunciable para los gobiernos que deseaban salir de situaciones inflacionarias. Las grandes empresas del Estado que haban brindado generalmente malos servicios, al mismo tiempo que prdidas
econmicas, entraban en la poltica de privatizacin.
Los gobiernos neoconsenradores de Margaret Thatcher en Gran Breta53

204

Deane, Phyllis: El Estado y el sistema econmico, Crtica, Barcelona, 1993, pg. 206.

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.a. 1993. pg. 206.

a y de Ronald Reagan en los Estados Unidos dieron el puntapi inicial con


las polticas de ajuste, dejando de lado las prcticas intervencionistas keynesianas de dcadas pasadas.
El anlisis era lgico: el Estado no poda asumir el papel de&empeado por
el mercado sin contar con recursos genuinos provenientes de lrecaudacin
tributaria, a menos que apelara a la emisin monetaria. La gratuidad de los
servicios estatales era una falacia. El tamao del Estado de bienestar debera
ser acorde con los recursos impositivos para sostenerlo, y apelar al aun1ento
arbitrario de la oferta monetaria haba demostrado que conllevaba inflacin.
Bsicamente, las reglas monetaristas implicaban limitar ta poltica monetaria a ta
funcin automtica (no discrecional) de mantener el crecimiento de la oferta monetaria en consonancia con el volumen de las transacciones, de utilizar la poltica fiscal principalmente, si no nicamente, para objetivos microeconmicos (por ejemplo,
estimular incentivos para producir o redistribuir las rentas entre los grupos socioeconmicos) y restaurar una gran dosis de competencia al mercado desarmando las
regulaciones del gobierno sobre la empresa privada y restituyendo las industrias
nacionalizadas al sector privado.54

Estas medidas de ajuste tenan indudablemente una consecuencia negativa: los costos sociales producidos por el aumento del desempleo que las polticas keynesianas slo haban superado ficticiamente. En trminos reales,
la intervencin del Estado en el mbito del mercado impulsada a partir de
la dcada del 30 slo haba postergado el problema cincuenta aos, pero con
el aadido de una creciente recesin e inflacin. En algunos pases como la
Argentina y gran parte de Amrica latina, al problema de la inflacin se
agregaba el inconveniente de la deuda externa. Muchos pases del Tercer
Mundo se haban endeudado a partir de la dcada del 70, situacin producida por el fcil acceso a los crditos blandos que inundaron el mercado internacional de la mano de los llamados "petrodlares" (con este trmino se defina la gran liquidez de capital que se haba generado con los depsitos que
los pases rabes hacan de sus rentas de crudo luego del aumento del precio del mismo en 1973).
El Estado comenz a operar ya no slo como nexo domstico entre las demandas sociales y la estructura econmica, sino al mismo tiempo como mediador entre los mbitos internos e internacionales.
Reales cambios en el desarrollo de la agenda y apreciaciones negativas sobre las actividades pasadas interactuaron con cambios en el clima ideolgico e intelectual para producir en la vanguardia del debate en curso la cuestin de s el Estado poda
desempearse como un agente econmico activo. Las teoras minirnalistas del Esta-

11

Ibi.., pg. 207 .

205

do, que enfoticmnente limitnban el o.lcance de su accin efectiva al estnblecimientu


y mantenimiento de lns relndones privadas de propiedad, volvieron a un primer
plmio, sostenidas por un impresionante oparnto analtco ~neoutilitaristn". Por otrn
parte, los te()l'f'ts neoutilitnnstfls del Estodo se conesrondan perfoctmnente con las
rrescripciones econmicas ortodoxos parn manejm- problemos ele ajuste estl'Uctmal.
Pnrn mediados ele H>BO la combinacin erri difcil de resistr.r.:,

Estas polticas, conocidas como "ajustes", no presentaban otra caracterstica que el retroceso del Estado de aquellos mbitos propios de la economa en los cuales haba incursionado para corregir las fallas del mercado. La
estrategia inflacionaria keynesana haba demostrado ser tan contraproducente para las estructuras sociales de los pases que muchos gobiernos de extraccin intervencionista -como los de Rawlngs en Ghana, Paz Estenssoro
en Bolivia y Carlos Menem eri la Argentina- se vieron obligados a adoptar
las recetas neoliberales.
Al abandonar el Estado los mbitos de planificacin econmica se produca, por un lado, el aumento del desempleo, y por el otro, la desestructuracin de las relaciones entre los grupos de poder existentes.
Respecto del primer obstculo, al retirarse el Estado de su papel empresario, la privatizacin de las empresas pblicas obligaba a realizar recortes
en la cantidad de personal. Los planteles de empleados pblicos deban reducirse drsticamente para poder transferirlas al sector privado, que no estaba dispuesto a solventar polticas de asistencia a travs de un gasto sobredin1ensionado en sueldos. Del mismo modo se vean afectados numerosos
trabajadores que haban actuado en sectores de la economa inflacionaria,
como las mesas de dinero y las pequeas entidades bancarias. Al desaparecer rubros de la economa absorbidos por grandes inversores, los niveles de
desempleo crecan en este campo, al menos temporariamente.
En cuanto al segundo obstculo, los grupos de poder favorecidos por las
polticas intervencionistas se resistan a abandonar sus privilegios econmicos, oponiendose a las reformas. En los pases con fuerte endeudamiento ex
temo, la necesidad ele refinanciar sus crditos internacionales era la condicin
sine qua non para obtener confiabilidad externa y poder atraer inversiones.
Diversos requisitos eran necesarios para que el Estado pudiera quitarse
los lazos que lo ataban a la crisis econmica que, a travs de la inestabilidad
social, traa aparejada una crisis de gobernabilidad que amenazaba al sistema . E n primer lugar, se presentaba como imprescindible la obtencin de un
apoyo popular que brindara un marco de legitimidad institucional para
afrontar el ajuste. En segundo lugar, era necesario contar con el respaldo de
'"' Evan.s, Peter: 'Toe State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonotuy, and
Structural Change en Haggard, S. y Kaufman, R.: The Politics of Econom.ic Adjustment, Princeton University Press, 1992, pg. 140.

206

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los sectores sindicales, que se haban fortalecido durante dcadas del asistencialismo intervencionista. En caso contrario, stos deban ser desarticulados a travs de maniobras polticas que no minaran la legitinJidad del rgimen. De modo similar, el gobierno deba instrumentar estratgias que le
permitieran contar con el apoyo de las burocracias, o bien relativizar supoder para que no obstruyeran la ejecucin del proceso de toma de decisiones.
Por ltimo, era necesario lograr un sistema de alianzas con distintos sectores econmicos para evitar colisiones econmicas capaces de hacer entrar en
crisis al gobierno en situaciones tan frgiles.
Estas polticas neoliberales de ajuste lideraron la dcada de los 80 en
Europa y los Estados Unidos, y se extendieron a Amrica latina a partir de
los 90. Al aplicarlas, el Estado reconoca los trastornos polticos y sociales
que traa aparejada su intervencin dirigista en los mbitos del mercado.

6 Repensando una relacin


A lo largo de este desarrollo hemos podido observar cmo las relaciones
entre el Estado y el mercado se fueron desarrollando a travs del tiempo. El
papel desempeado por los intelectuales en la confrontacin de ideas y en el
debate acerca de las posibles estrategias para conducir la relacin, ha operado como gua para detectar las caractersticas de la misma.
Entre ambos entes existe una conexin tan profunda como antigua. No
hay una preeminencia de uno sobre el otro sino ms bien una interdependencia. El Estado necesita del mercado y de su crecimiento, ya que es a travs de la recaudacin tributaria como sostiene su estructura y sus funciones.
Dicha recaudacin est ntimamente vinculada (o al menos debera estarlo
para no convertirse en expoliativa) con los mrgenes de ganancia producidos
dentro del mbito de la economa. Por eso un Estado capitalista, como lo son
todas las democracias, debe necesariamente garantizar un marco institucional que permita la rentabilidad econmica.
El marco de rentabilidad no apunta, corno algunos podran sostener, al
privilegio de una clase sobre otra. El Estado no garantiza la plusvala, concepto que ya de por s parte de una equivocada teora del valor. Lo que debe
garantizar el Estado es el marco normativo que permita el desarrollo del intercambio privado; la seguridad que permita el normal desarrollo de actividades comerciales y financieras; la infraestructura de desarrollo social, a
travs de programas de salud y educacin que capaciten miembros de la sociedad para su incorporacin al mercado; la estabilidad de sus instituciones
polticas, para que brinden la confianza necesaria para atraer inversiones y
garantizar estabilidad econmica, y una responsable poltica fiscal, monetaria y administrativa.

207

El mercado --como mbito en el cual se desarrollan las relaciones de intercambio-- demanda del Estado los elementos anteriormente descritos y en
contrapartida aporta recursos al mismo para alcanzar dichos objeti.vos. Estos son los elementos que el Estado debe poder garantizar en tiempos de desarrollo normal de la sociedad. Sin embargo, y por mucho que puedan oponerse los defensores del Estado ultramnimo, en los momentos en que se presentan potenciales situaciones de inestabilidad, el Estado debe interactuar
ms profundamente en sus relaciones con el mercado.
El lmite a las acciones estatales estar dado por el respeto a las condiciones bsicas de operatividad del mercado. Luego de las prcticas keynesianas qued demostrado que el arbitrario manejo de la poltica monetaria trae
aparejadas inflacin y recesin, y que un manejo autoritario de las polticas
cambiaras trastorna el sistema de precios.
Offe realiza una descripcin de la actitud del Estado frente a una crisis
econmica, afirmando que el mismo, dado que depende del capital para sostenerse, acta inexorablemente como rbitro parcial, favoreciendo la rentabilidad capitalista. Ahora bien, cuando se presenta esta situacin en forma
crtica, se est buscando una imparcialidad del Estado o solamente una
parcialidad inversa?
A nuestro entender, el Estado corno institucin ejecutora de las decisiones polticas debe actuar en el marco consensuado que la democracia exige.
Y en nuestra opinin la democracia no constituye en modo alguno la imposicin del criterio mayoritario en todas las situaciones. Acordamos con una
concepcin democrtica de respeto a las minoras, cuyas polticas consensuadas son el basamento de su legitimidad. Pensamos que la democracia
acta dentro de un sistema de solidaridad, no en un sistema de inters mayoritario.
Una armnica relacin entre el Estado y el mercado depende de que se
comprenda que no estamos refirindonos a entidades naturalmente opuestas y autoexcluyentes. Como nos recuerda Przeworski: "Sin el excedente generado por los empresarios capitalistas, el Estado se convierte en una empresa inviable".
Tan1poco debemos ignorar que frecuentemente actores propios del mercado presionan sobre el Estado para que ste genere o modifique normas que
les permitan maximizar beneficios, sea a travs de la obtencin de privilegios o a travs de la obstaculizacin de competidores. Dichas actividades perjudican al conjunto de la_ sociedad, y por lo tanto se encuentran en franca
oposicin con la tica pblica que debe prin1ar en los actos gubernamentales.
El lobby (como accin que intenta influir en el proceso de toma de decisiones
gubernamentales) es el mecanismo a travs del cual el mercado trata de penetrar en la esfera del Estado. Sin embargo, no todos los lobbys son perjudiciales para la sociedad. como no lo es, por ejemplo, la bsqueda de una auto'

208

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la sociedad.
En lneas generales, la relacin entre el Estado y el mercado no debe respetar una estrategia nica sino que debe ser analizada de manera dinmica
en relacin con la evolucin de los acontecimientos histricos. Los lmites
que deben primar son aquellos que protegen las respectivas ticas, tanto del
Estado como del mercado. El primero no podr iniciar polticas que afecten
la rentabilidad de los empresarios capitalistas, ya que con esto afectara no
slo la financiacin del aparato estatal sino tambin su gobernabilidad, por
ms que se busquen justificaciones democrticas "mayoritaristas". Por su
parte, el segundo no podr inducir al primero a alterar las normas ni a establecer nuevas cuando stas afecten al conjunto de la sociedad; as se eliminara la obtencin de privilegios privados.
Del mismo modo en que existen diversos modelos de democracia o de Estado de bienestar que se han ido desarrollando a lo largo del tiempo, existen
diversas formas de presentar las relaciones entre Estado y mercado.
De la responsabilidad social de quienes conducen la relacin, as como
de la capacidad de los tcnicos polticos y econmicos para detectar alteracio nes, depender el xito de la misma. En modo alguno podr ser considerada
como una relacin ideal; sin embargo, tampoco debe ser considerada como
naturalmente conflictiva. Es un mbito en el cual las democracias capitalistas debern actuar a lo largo de la historia.
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209

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CAPITULO 5

EL GOBIERNO
por Hiplito Orlandi* y Javier Zelaznik"'*

1 Introduccin
La idea degobkmo es, sin duda, una de las que posee mayor antigedad
y centralidad dentro de la historia del pensamiento poltico. Esto no es casual

ya que se encuentra estrechamente relacionada con la definicin de la poltica. Si consideramos a sta, bsicamente, como una relacin de poder, el vmculo gobierno/poltica se esclarece en tanto el primero de los conceptos designa el centro a partir del cual se ejerce el poder sobre una sociedad. Obviamente el concepto de poltica posee una amplitud que excede cualquier idea simplificada de ejercicio del poder. Pero aunque la diferenciacin institucional,
producto del proceso de modernizacin, haya ampliado notablemente la cantidad de estructuras y procesos denotados por la idea de poltica, estos se sitan, sin embargo, ms alejados con respecto a su corazn: el gobierno. Como
seala Cotta, "pueden faltar los partidos, los parlamentos, las elecciones, los
aparatos burocrticos desarrollados, pero no una estructura de gobierno1".
Esto lo revelan ya las etimologas de "gobierno", "poltica" y "poder". "Poltica" deviene del adjetivo griego politiks, que significa todo lo que se refiere a la ciudad (la polis) y a su gobierno. En latn politice ya era el arte, doctrina u opinin referente al gobierno de los Estados. Por su parte, politeia
era la configuracin o estructura de la polis, la ciudad bien ordenada o el conjunto de sus magistraturas.
El "poder" (del latnpotere, que significa las facultades expeditas o lapo-

*UBA.

** UBA.
1

Cotta, Maurizio: "Los gobiernos" en Pasquino, Gianfranco y otros: Manual de. Ciencia Pol-

tica, Madrid, Alianza, 1988, pg. 312.

-,
211

tencia para hacer algo) era definido como el conjunto de los medios que permiten conseguir los efectos deseados. Es poltico cuando se refiere al poder
de dirigir, al poder de los hombres sobre otros hombres (no el del hombre sobre la naturaleza), de manera tal que involucre a toda la comunidad. Se trata, por lo tanto, esencialmente de una "relacin de direccin" entre soberano
y sbditos, entre quien manda y quien obedece, entre gobernantes y gobernados. En el nuestro, como en casi todos los idiomas , "poder" significa, sencillamente, "gobierno de un pas"2 .
Por su parte, la palabra griega kybernao -de la que deriva gobiernosignifica dirigir con el timn, aludiendo a la docilidad de la nave al timn (gobernalle o gobernallo). Esta raz transmite de modo inmejorable la imagen
ms usada para caracterizar al gobierno: la del timonel de la nave, y ms
precisamente al buen gobierno: la del timonel conduciendo la nave a buen
puerto. Esta idea llevaba a identificar a quien se dedicaba a la "poltica" y a
quien ejerca el "poder" con quien detentaba el "gobierno" 3 . En la Edad Media el trminogubernaculum era identificado con el de poltica4 La posterior
evolucin del concepto gobierno, especialmente con el advenimiento de la democracia, multiplic las imgenes, incorporando al pueblo (soberano) corno
eje de las mismas (la idea de voluntad general), y a los gobernantes, como
meros representantes. El gobierno en verdad tiene una "funcin identificadora de la actividad poltica, fes} el ncleo irreductible, sin el cual parece difcil pensar en la dimensin propia de lo poltico"5 .
Pero esto no es ms que un abordaje preliminar al fenmeno gobierno. Sin
duda una de las cuestiones que ms enrarece el aire terminolgico de la ciencia poltica es la falta de acuerdo en cuanto al significado de sus conceptos y;
ms precisamente, la imprecisin y ambigedad con que se usan. El origen de
tales malentendidos es claro: en la medida en que las definiciones no son obvias, que los nombres no son arquetipo de las cosas sino que se construyen por
un proceso de abstraccin y generalizacin de determinados elementos de la
realidad (los conceptos no son la realidad en s misma), la connotacin del concepto depender de la subjetividad de quien lo construya, y del grado de relevancia que les asigne a los diferentes elementos que lo componen.
El concepto de gobierno no est exento de este problema. No slo por la
falta de respuesta unnime acerca de los elementos que lo constituyen, sino

2 Asi.Jmsmo, "poder temporal", "poderes pblicos", etc. (vase Diccionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, Madrid, 1992).
3
Vase Corommas, Joan: Diccionario Etimol6gico de la Lengua Castellana, Madrid, 1983 y
Diccionario de la Lengua Espaola, op. cit.

Sarton. Giovanni: La poUtica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1987, pg. 206.
Cot:ta, M. Los gobiernos, op. cit., pg. 311.

212

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de esos elementos. Cuando pensamos en el gobierno los interrogantes que
surgen son, entre otros: quines gobiernan? (poder personalizadci), cmo se
administra eficientemente? (funcin de administracin). para qu se gobierna? (funcin de control), cmo se gobierna? (poder legtimo institucionaliza). ~~8!1i.r de ~esto es posible iden~,.J!Qt!g ~!los,_~es_E_e~~~S.tiY_~~~acercarse al fenomep.o _q~I _gql5_!~ffi.Q.c
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En las' secciones siguientes se abordar la problemtica del gobierno
desde cada una de estas perspectivas.

posee-

_,..-('J_l EL GOBIERNO COMO CONJUNTO DE ACTORES


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En esta perspectiva el foco est puesto en el conjunto de personas que
ejercen el poder poltico y, en consecuencia, determinan la orientacin poltica de una sociedad, y se pone en evidencia la importancia del estudio de las
lites polticas (o de parte de ellas). Este sentido de la expresin "gobierno"
no es el que ms se ajusta al estudio que aqu queremos hacer, siendo ms
apropiado emplear la expresin "gobernantes". Ntese que, en tanto actores,
el gobierno (los gobernantes) se refiere a los miembros de un determinado
poder: el Ejecutivo. Es en este sentido que puede sostenerse que el gobierno '
"es una red de funcionarios pblicos ntimamente ligados al ejecutivo, que
participan en los procesos de diseo y ejecucin de polticas como miembros
de dicha red, y cuya permanencia es inseparable de la del ejecutivo 6 ".
Interesa sin embargo a nuestro estudio, ms que esos actores en s, la

i:n. Mxico, Fondo de


Baloyra, Enrique: "Argentina: transici6n o disolucin" en AA. VV.: Lecciones para demcratas en transicin, Buenos Aires, Belgrano, 1987.

213

cuestin del poder de autoridad. El mando efectivo de quienes gobiernan es


esencialmente una cuestin <le autoridad de los sujetos titulares del poder,
ncleo gobernante al que se presta obediencia. En una primera aproximacin, no es una cuestin de normas sino de personas, un poder de autoridad
subjetivo. Para Hauriou, la autoridad~s "una energa espiritual Uebida a
una cierta calidad o valor de la voluntad y de la inteligencia que permite a
una lite poltica asumir la empresa del gobierno del grupo, hacindose obedecer por los dems hombres en nombre del orden ( ... )no es fuerza material
ni cuantitativa que pueda medirse o contarse; es una energa puramente
cualitativa que nicamente puede estimarse". Y agrega que ese valor del que
gobierna, "sentido ms o menos vivamente por los gobernados, es lo que les
inspira confianza" 7 . Por eso se ha dicho que no manda -gobierna- quien
quiere sino quien puede, quien recibe obediencia 8 .
Sin embargo, el poder de autoridad es mucho rps que "una energa espiritual". Como sostiene Max Weber, una organizacin poltica es una asociacin de dominacin cuya existencia "dentro de un mbito geogrfico determinada, est garantizada de un modo continuo por la amenaza y aplicacin de
la fuerza fisica por parte de su cuadro administrativo'19 . En este sentido, el gobierno poltco emerge como la ms significativa de las formas de dominacin.
Es indudable que existe una relacin entre gobierno y fuerza en la me-'
dida en que la caracterstica distintiva del gobierno poltico es el control de
los instrumentos de coercin (polica y fuerzas armadas). Sin ese control, las
acciones de gobierno pierden la garanta de su obligatoriedad, cayndose en
la ingobernabilidad o, en el caso extremo, en la anarqua. Sin embargo, no
existe una identificacin completa entre fuerza pura y poder poltico, en la
medida en que ste muestra ser algo ms que mera fuerza. Como seala Cotta, cuando la fuerza militar o la fuerza econmica se traducen en fom1as de
dominio poltico deben soportar significativas transformaciones y adaptaciones, relacionadas con la necesidad de dotarse de una forma poltica con relativa autonoma 1.
De esta manera, el poder de autoridad del gobierno se encuentra en algn punto intermedio de un largo continuo cuyos polos son, por una parte,
el poder espiritual, y por la otra, el poder coercitivo. Pero el hecho de que el
recurso a la fuerza sea una eventualidad latente genera un interrogante cen7

Hauriou, M.: Principios de Derecho Pblico)' Constitucional, Madrid, pg. 181.


Orlandi. Hctor: Principios de ciencia poltica .r teora del Estado, Plm Ultra, Buenos Aires,
1985, pg. 190.
b

Weber, Max. Economia y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Buenos A.i.res, 1992, pgs.
43-45.
11 Cotta, M.: Los gobiernos, op. cit., pgs. 313 y 314

214

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tral: quin puede gobernar en un rgimen poltico moderno? o, en otras palabras, a quines se les reconoce ese derecho? Si bien las respuestas pueden
variar en los distintos regnenes polticos, existen dos ncleos que poseen
una gran pennanencia y que no pueden eludirse, referidos a la l~gitirnacin

y la institucionalidad del poder poltico del gobierno.


El problema de la legitimidad del poder se coloca en el centro de la relacin entre gobernantes y gobernados, y se refiere al apoyo a travs del cual
estos ltimos confieren autoridad a determinadas personas, influyendo en el
orden y la paz de la sociedad, y en la normalidad y estabilidad del gobierno.
En las sociedades modernas es posible encontrar tres dimensiones de la legitimidad 11 .
En primer lugar, la dimensin "gen.tica" de la legitimidad, referida a la
manera en que los gobernantes llegan al poder. En este sentido, la monarqua hereditaria fue durante siglos, y aun en pocas de absolutismo monrquico, tan legtima corno la eleccin popular en las democracias modernas; lo
central es que los gobernados aprueban el mecanismo de designacin de las
autoridades, cualquiera sea ste. En las democracias, la legitimidad gentica es concretada mediante la ratificacin peridica a travs del voto del pueblo que, en su faz de cuerpo electoral, exterioriza su opinin.
En segundo lugar, la dimensin "funcional" de la legitimidad (legitimidad por resultados) que caracteriza a todo sistema poltico, sea cual fuere su
rgimen poltico, y se relaciona con el nivel de eficacia y efectividad del gobierno. Aqu, la obediencia est fundamentada en la capacidad del gobierno
para satisfacer las demandas de la comunidad o, al menos, para cumplir co~
las funciones que asume como propias. En este sentido es notable la forma
en que la idea de ingobemabilidad est fuertemente asociada a la de prdida de la capacidad de producir los resultados esperados.
Finalmente, la dimensin. "legal" de la legitimidad (legitimidad racional-legal). La legalidad, como seala Weber, se convierte en el modo de legitimidad propio de los sistemas polticos modernos (dominacin racional
legal); su modalidad es la juridicidad de la legitimidad poltica que la institucionaliza, es decir, que objetiva el poder poltico en el orden y la organizacin de las instituciones. En este punto, el problema de la legitimidad
se une con el de la institucionalidad del poder, en tanto ambas (legalidad y
legitimidad) tienden a identificarse en periodos de normalidad y estabilidad de los gobiernos, mientras que se distancian en la anormalidad e inestabilidad institucional, recobrando la legitimidad su personalidad propia,
ms all de su forma jurdica. En medio de la compleja relacin entre fuerl1 A llll nivel histrico y de gran abstraccin (dominacin), Weber identifica tres tipos de legitimidad: carismtica. tradicional y racional-legal (Weber, M.: op. cit., pgs. 170-204 y 704-716).

215

za y legitimacin se inserta "la reglamentacin jurdica del poder del gobierno".12


De all surge el segundo punto central referido a quin puede gobernar:
el carcter institucionalizado del poder de gobierno en los sistemas polticos
modernos 1~. De esta manera, el gobierno es el poder de autoridad formalizado en el orden constitucional y legal (as como en ciertas prcticas que con el
tiempo se cristalizan), quedando subordinado en su ejercicio, administracin
y contralor a ese ordenamiento 14 El poder de autoridad institucionalizado
(ejercido formalmente con sujecin a la constitucin) se caracteriza por la presencia del principio jerrquico, es decir, por "la supraordenacin del rgano
superior con respecto al inferior en la jerarqua de poder", cuyo vrtice es el
gobierno 15 . Este flujo descendente de rdenes es paralelo a otro de carcter ascendente, referido a las responsabilidades, de manera tal que cada nivel recibe mandatos desde arriba, a la vez que es responsable hacia sus superiores. 16
En un gobierno institucionalizado, el acto de los gobernantes en el ejercicio de sus funciones es objetivo: no es tomado en nombre propio, sino de la
autoridad conferida por el cargo en tanto organizacin de gobierno; y la obediencia es a la institucin de gobierno de la que emana, tomada en su integridad. Aqu el poder de autoridad ya no es slo subjetivo, no descansa solamente en el prestigio, la influencia individual o social, la reputacin moral,
etc., sino que pasa a ser un derecho de control poltico que se halla adscrito
a un cargo, para aquellos que "se hallan investidos de sus derechos"17 .
El recorrido histrico que conduce desde la idea de gobierno centrada en
actores (poder subjetivo) a otra centrada en instituciones (poder objetivo) va
acompaado por el proceso de racionalizacin/juridizacin del poder poltico, y
se cristaliza en las ideas de "Estado de derecho", "gobierno de la ley" y, finalmente, en 1a de "gobierno constitucional". De alguna manera, la juridizacin
del poder opera a travs de un doble proceso mediante el cual impone limitaciones al gobierno, pero al mismo tiempo le otorga un margen ms amplio de

tj

u El vnculo de este fenmeno con la idea weberiana de dominacin racional-legal es evidenRockman, Bert A.. "G;:ibierno en Bogdanor, Vernon (ed.): Enciclopedia de las Instituciones
Polticas, Alianza, Madrid, 1991.
1~ Heller, Herman: Teori,a del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 1988, pg.
264.
t<

Deutsch, Karl: Poltica y gobierno, Fondo de Cultura Econmica, Madrid, 1976, pg. 223.

1 ' Mac Iver-Page: Sociolog(a, Tecnos, Madrid. En este sentido es posible distinguir entre estructuras de autondad (las instituciones que confieren poder) y las autoridades (los titulares de los
roles de autoridad), quedando claro que el poder es del cargo y slo pa3a a la persona en la medida
que lo ocupa tvase la seccin 1.4 de este captulo).

216

1.2 EL GOBIE

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. 1988. pg.
pg. 223.

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1.2 EL

GOBIERNO COMO CONJUNTO DE FUNCIONES

La segunda de las perspectivas examinadas, a partir de las cuales es posible abordar el problema del gobierno, se relaciona con su identificacin en
tanto conjunto de funciones. En este sentido, debido a la amplia gama de actividades desarrolladas, resulta escabroso especificar "la" funcin del gobierno.
Son pocas las que en diferentes momentos histricos (y en diferentes puntos
geogrficos) no hayan sido consideradas como propias (legtimamente o asumindolas de hecho). De la misma manera, no existe ninguna funcin que haya sido ejecutada "exclusivamente" por el gobieroo 18 .
Antes de referirnos a las funciones del gobierno es necesario indagar en
su naturaleza. Y en este sentido es posible remitirse a la distincin clsica
entre direccin poltica (o, simplemente, poltica) y administracin como tipos ideales 19 . La direccin poltica tiene dos caras: una de ellas se destaca
por su naturaleza innovadora. Como recuerda Weber, sta surge de la ntima subjetividad del poltico, y en este sentido se caracteriza por su discrecionalidad y por estar sesgada por juicios de valores. La otra cara destaca su estrecha vinculacin con la necesidad de obtener consenso y, por lo tanto, su
marca es tambin la negociacin, el riesgo y el acuerdo poltico. La decisin
est guiada por la racionalidad poltica, caracterizada por la interaccin entre diferentes sujetos (actores, instituciones, etc)2. La responsabilidad, en
este caso, es de ndole exclusivamente poltica. Ntese que en este sentido la
igualdad entre gobierno y direccin es paralela a la que existe entre falta de
gobierno e incapacidad de mantener el orden, de resolver problemas, en fin,
de dirigir una sociedad21 .
1" Weber, Max: "La poltica como vocacin", en Weber, Max: El poltico y el cientfico, Alianza,
Madrid, 1987, pg. 83.
t 9 El origen de la distincin puede rastrearse en Wilson, Woodrow: ''The Study of Admi.nistraton~, enPolitical Science Quarterl:y, junio de 1887. Una referencia clsica al mismo es Weber, Max,
especialmente en Economa y sociedad, op. cit. Para referencias ms recientes vanse, entre otros:
Deutsch, K: op. cit., pgs. 218-227; Cotta, M.: op. cit. y Oszlak., Osear: Polticas pblicas y regmenes politicos, CEDES, Buenos Aires, 1984.
20 Vase Oszlak, O.: op. cit., pgs. 10-15.
21 Es en este sentido que un terico del orden como Huntington ha sealado, extremando el
argumento, que '1a ftU1ci6n del gobierno es gobernar. Un gobierno dbil, un gobierno que carece de
autoridad, no pttede cumplir esa funcin, y es inmoral ... " (Huntngton, Samuel: El orden polltico
en las sociedades en cambio, Paidcis, Buenos Aires, 1972, pg. 36.1.

217

El polo de la administracin, por el contrario, aparece definido por su carcter repetitivo, y por el ambiente de normalidad en el que se desarrolla, debimlose limitar a ejecutar decisiones ya adoptadas. Aqu la discrecionalidatl
es eliminada, as como el espacio para la innovacin: corno recuerda Weber,
la administracin se desarrolla ''sin pasin ni prevencin", atenindose al expediente. El impulso de la administracin es ''hallar un equilibrio entre los
huevos rumbos y el, a menudo, pesado residuo de los pasados compromisos
hechos por los gobiernos anteriores"2i. La racionalidad que la gua es eminentemente tcnica y tende a la planificacin (inteleccin) como forma norma12:i _Aqu la responsabilidad es de orden legal.
De esta manera la eficacia de la direccin poltica, ejercida por el gobierno, depende de la posibilidad de contar con una administracin del poder especializada funcionalmente, lo que compete a la burocracia de la administracin pblica. Debe tenerse en cuenta tambin que, a su vez, el grado de eficacia del gobierno tiene incidencia significativa sobre la legitimacin del rgimen poltico y de la autoridad del gobierno (dimensin funcional" de la legitimidad)24. Queda claro, pues, que la visin dicotmica no puede llevarse al
extremo: si bien es el gobierno quien tiene el papel de la direccin poltica, el
aspecto de la administracin desarrollado por la burocracia pblica es el que
permite que sus directivas tengan una aplicacin concreta, el que garantiza
que los mandatos sean llevados a la prctica 25 .
Podra sostenerse, por supuesto, que la direccin poltica es, sin ms,
1
' la" funcin del gobierno. De hecho, los desarrollos de la teora sistmica y
del estructural-funcionalismo parecen acercarse a ello cuando sostienen
que la funcin del sistema poltico o, en el caso de Almond y Powell, del gobierno, es el ''logro de objetivos" (Parson), la "asignacin de valores con autoridad" (Easton) o la "elaboracin, aplicacin y adjudicacin de normas"
(Al10nd y Powell)26 . Sin embargo, el nivel de generalidad de tales proposiciones no nos dice nada acerca del alcance de las acciones del gobierno,
esto es, de la amplia gama de actividades que intenta desarrollar delibera12 Roclo:nan, B. A.: op. cit. Deutsch, K.: op. cit., pg. 223, seala que '1a maquinaria administrativa puede continuar funcionando por rutina ( ... ) aun cuando no haya una poltica cuidadosamente planeada.
:13 Vase Oszlak, O.: op. cit., pgs. 10-15.
24 Linz. Juan J.: La quiebra. de los regmenes democrdticos, Alianza, Madrid, 1988.
.2!. Cotta. M.: op. cit., pg. 315. Desde otra perspectiva, el carcter tajante de la dicotoma es
criticado con el argumento de que, en realidad, la burocracia pblica excede su funcin meramente administrativa para convertirse en una "arena poltica" en la que tambin se definen polticas
pblicas (vase Oszlak, O.: op. cit., pgs. 15-19).
2.; Para un desarrollo de las funciones del gobierno en tnnu1os decisionales, vase Orlandi,
Hip6lito: "Instituciones polticas de gobierno", rnuneo.

218

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damente. 2 ' Despojado de su cariz funcionalista, el trmino "funcin", talcomo es utilizado en este captulo y en gran parte de la literatura politolgica, est estrechamente relacionado con la idea de actuacin.
En esta lnea es que Cotta propone distinguir las modalidaes de desarrollo de las funciones del gobierno a partir de dos perspectivas: una que hace hincapi en la diversificacin o contraccin de las funciones de gobierno
(cualitativa) y otra que detecta las variaciones en el quantum de intervencin gubernamental (cuantitativa)2~. Ambas se encuentran parcialmente entrelazadas, y sus variaciones de un pas a otro no son necesariamente sincrnicas. De hecho, a iguales referencias temporales es posible identificar pases con una gran expansin de las funciones de gobierno (en trminos cualitativos y/o cuantitativos} conviviendo con otros cuyos gobiernos estn escasan1ente expandidos. Es importante tener presente que la atribucin de funciones al gobierno es una cuestin que se redefine histrican1ente, que depende de los patrones ideolgicos y culturales, as como de los objetivos que
se plantee una sociedad.
Desde la perspectiva cualitativa cabe penetrar en los contenidos de la
funcin de gobierno. Ya se ha sealado la dificultad para determinar las funciones especficas y propias del gobierno; sin embargo, es posible identificar
la manera en que, con distinto recorrido de un pas a otro, fue expandindolas durante los ltimos siglos. Obviamente, la diferencia de regmenes poticos es un elemento relevante para entender las variaciones nacionales en
cuanto a la expansin de las funciones gubernamentales. Por eso cabe aclarar que los desarrollos que se trazarn a continuacin son pertinentes principalmente, aunque no nicamente, para los pases que en el siglo XX evolucionaron dentro de los carriles de los regmenes democrticos.
Es posible identificar, en principio, al menos dos funciones que han sido
ampliamente asociadas al gobierno: "el mantenimiento de la unidad de la comunidad poltica hacia el interior" (el problema de la custodia de un orden asociativo, de la integracin -incluida la contencin de las tendencias a la disgregacin- y de la salvaguardia de la paz interna) y "la tutela de la comunidad
poltica frente al exterior" (el problema de la guerra y de la paz extemas)29 . En
la medida en que la idea de seguridad interna y externa constituye la base de
mantenimiento de una comunidad poltica, el gobierno se convierte en garante de las mismas, pasando as a convertirse en funciones constantes.
A pesar de su importancia, ni siquiera ellas son enteramente de su exclusividad, ya que histricamente es posible encontrar actores de carcter

i~

r.:'lla:es. vase Orlandi,

27

Deutsch, K.: op. cit., pgs. 82-85.


Cotta, M.: op. cit., pgs. 318 y ss.
~, Cotta, M.: op. cit., pg. 316.

2
~

219

privado encargados de garantizarlas. Ambas slo se asocian exclusivamente


al gobierno en la medida en que van surgiendo los modernos Estados nacionales. Como recuerda Heller:
los reinos y territorios de la Edad Media eran, tanto en lo interior como en lo exterior, unidades de poder poltico, por as decirlo, slo intermitentemente e incluso,
durante siglos, slo excepcionahuente (...) su poder estaba limitado, en lo interno,
por los numerosos depositarios de poderes feudales corporativos y municipales, y, en
lo exterior, por la Iglesia y el Emperaclor. 3t
1

Esta situacin comienza a superarse con el proceso de centralizacin poltica que lleva a la creacin del Estado moderno. Por este proceso, el gobierno (el monarca) expropia a los detentadores privados de poderes de autoridad,
unificando tales actividades en un cuadro administrativo profesionalizado
que conforma la burocracia estatal. As, el monopolio del uso legtin10 de la
fuerza por parte del Estado, que marca la exclusividad del gobierno en las
funciones de defensa y seguridad nacional (interna y externa), es slo un producto histrico cristalizado, principalmente, en el moderno Estado racional.31 .
Pese a las ya sealadas limitaciones del enfoque weberiano de relacin
entre poder y fuerza coercitiva, no deja de resultar ilustrativo, para darnos
una idea de la centralidad que ocupa el monopolio de la fuerza fisica legtima por parte del poder poltico, el hecho de que las citadas funciones se asocien inmediatamente a sus instrwnentos armados de resolucin (polica y
fuerzas armadas). Sin embargo, sta no es ms que una modalidad de intervencin posible, ni siquiera tiene por qu ser la principal. Respecto de la funcin de manteninento de la unidad interior de la comunidad poltica, conviene observar que la presencia de otras modalidades de integracin distintas de las polticas (econmicas, tnicas, lingsticas, religiosas), puede tener
como consecuencia la disminucin o el aumento del grado de intervencin del
gobierno requerido para garantizarla. De igual modo, la particular posicin
de un pas en el contexto internacional modifica el grado de intervencin gubernamental necesario para garantizar la seguridad externa~2
Ms apropiadamente, puede decirse que tales funciones "estn en la baHeller, H.: op. cit., pg. 142.
Una descripcin analtica de este proceso puede encontrarse en Weber, M.: El poUtico .. . , op.
cit, pgs. 91 y sigs. Para una anlisis de dicho proceso en el caso argentino remitirse a Oszlak, Osear: La. forma.ci6n del Estado argentino, Belgrano, Buenos Ares, 1982.
.t! Cotta. M.: op. cit., pg. 317. Es por otra parte ilustrativa la comparacin entre los Estados
Urudos y Alemania (a principio de siglo) realizada por Max Weber, sealando que el gran tenitorio y el aislamiento del primero le pennite una poltica exterior menos agresiva que la de wia Alemania "que limita con tres grandes potencias continentales ( .. . 1y con la mayor potencia martima",
derivando de ello "la necesidad de un armamentismo poderoson (vase Weber, Max: "Alemania entre las grandes potencias europeas", en Weber, M .: Escritos pol!tic:os l, Folios, Buenos Aires, 1984,
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el polo positivo de la previsin y provisin del moderno Estado de bienestar"
en cuanto al mantenimiento del orden asociativo, y entre el polnegativo de
la accin blica y el positivo de las relaciones diplomticas y comerciales en
referencia a la seguridad exterior:1:1 De esta manera queda claro que las dos
funciones sealadas como comunes a todos los gobiernos no son, sin embargo, exclusivas de ellos ni necesariamente violentas.
Aunque el proceso de centralizacin poltica, al que se hizo referencia anteriormente, lleva a la creacin del Estado absolutista, la progresiva diferenciacin entre las esferas de lo pblico y lo privado, enraizada en el proceso de
modernizacin social, termina con la creacin de dos esferas de poder separadas: por un lado la del Estado (la del gobierno poltico) y por el otro, la del mercado (el poder econmicoi4. De la conjuncin de ambas tendencias surge histricamente, aunque en diferentes momentos en 1os distintos pases, el Estado mnimo. Su nombre ya expresa el carcter limitado de sus funciones: adems de la defensa exterior-en su modalidad de fuerzas arn1adas y de estructura diplomtica-y del mantenimiento del orden interno -mediante las acciones de polica y la administracin de justicia-, existe otra funcin, necesariamente vinculada a las primeras: la extraccin de recursos de la sociedad
para sostener tales actividades (funcin impositiva o extractiva).
A partir de all, la caracterizacin de diferentes formas de Estado es considerada como el indicador que permite observar la ampliacin y diversificacin de las funciones del gobierno. Durante el siglo XX se ha evidenciado un
notable crecimiento de las mismas, lo que ha llevado a la estructuracin de
lo que se conoce, de manera genrica, como Estado de bienestar. En ste, el
Estado adiciona a sus actividades tradicionales otras, como la educacin, la
asistencia sanitaria, la vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la econona, la produccin de bienes, la bsqueda del pleno empleo, etc35 . Las funciones y actividades ms informales -en el sentido de no estar previstas necesariamente en los textos constitucionales o legales, pero que resultan obvias y necesarias y se las encuentra en todos los gobiernos- constituyen una
de las partes que ms se ha expandido y desarrollado, determinando la aparicin de nuevos ministerios y departamentos de gobierno encargados de

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t!'. ~ [ax "Alemarua en~s. Buenos Aires, 1984,

pg. 37 y 'Capitalismo y sociedad rural en Alemania", en Weber, M: Ensayos de sociologa contempornea, Martnez Roca, Barcelona, pg. 162.
3
~ Cotta, M.: op. cit., pg. 316.
~ Vase Strada Saenz, Gerardo: captulo 4: "Estado y mercado" .
5
' Para \Ul desarrollo ms detallado de la evohici6n de las formas de Estado vanse Abal
Medina (h), Juan l\fonuel y Matfas Barroetavena: captulo 3: uE1 Estaclo".

221

ellas (confeccin y revisin de programas; consulta, diseo y planificacin de


polticas especficas, etctera) 36
En lo que respecta a la cantidad (el quantum) de gobierno, son varios los
indicadores que se suelen utilizar, segn el aspecto q_ue se busca resaltar. Sin
duda, el que ha sido ms utilizado es la evolucin del gasto pblico, medido
por el presupuesto estatal. Esto es lo que Cotta denomina la traduccin en
trminos de recursos monetarios de la accin de gobierno. El aumento de la
intervencin gubernamental producto de su diversificacin funcional est
asociado a un desarrollo ascendente de las necesidades presupuestarias. De
esta manera es posible identificar la evolucin del grado de intervencin de
la poltica (el gobierno) sobre la sociedad y sobre la econona. La composicin interna de las partidas presupuetarias es, por otra parte, un indicador
adicional para determinar las funciones desde el punto de vista de su contenido, y permite a la vez sopesarlas comparativamente a partir de los recursos destinados a cada una de ellas. La tendencia a largo plazo durante el presente siglo ha sido el aumento del gasto pblico, especiahnente en el perodo
que se inicia en la segunda posguerra, evidencindose una disminucin de
su crecimiento en los aos 80. De alguna manera, esta evolucin acompa
el apogeo y crisis del Estado de bienestar.
Aunque la evolucin del gasto pblico es un ndice que permite una primera aproximacin a la determinacin del quantum. de gobierno, no es posible reducir su accin a una din1ensin monetaria. Por eso tambin se han
considerado indicadores alternativos para medir el crecimiento del gobierno,
entre los cuales se destaca el nmero de funcionarios pblicos. El desarrollo
de la actividad gubernamental ha sido acompaado por el desarrollo de una
burocracia profesionalizada, lo que genera una "zona gris" en el intento de
diferenciar con nitidez las funciones gubernamentales de direccin poltica
de las funciones de la administracin pblica, en tanto en la cumbre jerrquica de los ministerios encontramos una parte significativa del funcionariado de carrera que tiene por misin "definir las futuras polticas alternativas,
y asesorar a los ministros acerca de los cursos de accin presentesna7
Es posible extremar el argumento elaborando la distincin entre gobierno electo -limitado en el tiempCr- y "gobierno permanente" del funcionariado de carrera que es el que compone y hace funcionar el brazo administrativo del Estado38 . Este ltimo se halla en subordinacin jerrquica respecto
del primero, pero el gobierno electo necesita del funcionariado no solamente
para mover ciertas maquinarias institucionales sino tambin, frecuenteRockman, B. A op. cit., pg. 337.
r. Rock.man, B. A.: op. cit., pg. 337.
38 Rockma.n, B. A.: op. cit., pg. 339.

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propia del "saber de la funcin", como lo definiera Weber19 . De alguna manera, este punto remite a la interrelacin entre las funciones d~9-ireccin poltica y de administracin, a la que ya se ha hecho referencia.
Como se ha sealado, ambas dimensiones de la perspectiva cuantitativa estn ntimamente vinculadas con la expansin de las funciones gubernamentales. Pero tal relacin va ms all en la medida en que permite medir el grado de eficiencia del gobierno'. De hecho, un aumento de la partida
presupuestaria y/o del personal administrativo puede significar la falta de
eficiencia en la provisin de un bien pblico antes que el aumento de la cantidad de bienes ofrecidos, y es entonces un indicador de la ineficiencia del gobierno antes que de su diversificacin funcional. De esta manera, cualquiera sea la dimensin (gasto pblico, empleados, interacciones jerrquicas,
etc.) o el enfoque (econmico, poltico-institucional, etc.) que se utilice, surge
con claridad la insuficiencia de una consideracin meramente cuantitivista.
Como balance de la evolucin funcional del gobierno puede sostenerse
que, en el ltimo siglo, ha aumentado la cantidad y complejidad de la legislacin -los parlamentos del siglo pasado sancionaban pocas y sencillas leyes frente a las muchas y de alta complejidad tcnica que sancionan en el
presente siglo-; se ha incrementado su.stantivamente el nivel impositivo y
de gasto del gobierno -especialmente con las previsiones presupuestarias
destinadas a atender las necesidades del Estado de bienestar-, y ha crecido notoriamente el nmero de empleados gubernamentales, tendencia sta
que, sin embargo, est en retroceso en los ltimos aos.
1.3 EL

GOBIERNO COMO CONJUNTO DE INSTITUCIONES

Enfocar al gobierno en trminos institucionales rE:1:rnie.r:e _cli_f~ren~':rlo/relacioarfo-coiia.Tgnos conceptos--conexoi,- pero que frecuentemente
ill utTizaa"os- de manera confusa o aun como sinnimos. Se impone, entonces, una delimitacin del concepto de gobierno con respecto a los de sistema poltico y rgimen poltico.
El concepto de sistema poltico, referido a un conjunto de instituciones,
grupos y procesos polticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recproca, posee una reciente pero controvertida historia. Tal controWeber, M .: Econ.omia y sociecul., op. cit., pgs. 178-180.
La eficacia hace referencia a la posibilidad de encontrar los meclios para obtener un fin dado; por su parte, la eficiencia se relaciona con la utilizacin de los medios menos costosos para cumplir con un objetivo.
39

40

223

versia se desata, principalmente, con la apropiacin del trmino por una de


las perspectivas que se dedica a su estudio, propuesta originalmente por David EastonH, que se conoce como anlisis sistmico. Desde entonces se ha
tendido a homologar de manera inmediata al sistema poltico con la concepcin eastoniana, esto es, con una particular visin terica y con determinada metodologa para afrontarlo.
Para este enfoque de anlisis, enraizado en el conductismo de la segunda posguerra y basado en la teora general de los sistemas, un siste112~_p_ol~tico es, antes que nada, un conjunto de conductas interrelacionadas a partir
de las cuales se asignan vafresconatondad eri-un-sisfeia social'Las
tas caractersticas del enfoque sistmico, des.de el punto de vista de su metodologa, son: a) el estudio de la poltica desde una perspectiva general, que
busca precisar las caractersticas presentes en todos los sistemas antes que
hacer referencia a casos particulares y, b) la atencin a los procesos polticos,
antes que a sus estructuras.
Tales procesos llevan, en esta concepcin, a comparar al sistema poltico con una computadora42 que procesa los inputs que activan el sistema (entradas, ingresos o impulsos, en su modalidad de demanda o de apoyo al sistema poltico), y los transforma, mediante los procesos de conversin, en outputs (salidas, resultados o respuestas, en su modalidad de decisiones polticas aplicables a toda la comunidad) que "digieren" los conflictos que se dan
en la sociedad (el ambiente), y entre sta y el sistema poltico. Los outputs
pueden determinar cambios en el ambiente, los que a su vez pueden afectar
al sistema poltico. Estos ltimos mecanismos de ajuste permiten, entonces,
una retroalimentacin -feedback- de las presiones sobre las decisiones polticas, modificando o corrigiendo las demandas y apoyos a consecuencia de
la actividad poltica desarrollada.
Hay pues, un mecanismo monitor que registra las demandas y los apoyos de forma compleja para que "la mquina pueda activarse", y uno de conversin que regula el flujo de las decisiones y cambia los impulsos en respuestas tras un proceso de seleccin, limitacin y reordenamiento (que se da
al interior del sistema poltico). Sin embargo, en cuanto a los fines planteados en esta seccin relacionados con un punto de partida institucional, es de
poca utilidad una perspectiva que, como sta, considera que "la estructura
es definida.mente secundaria, tanto que slo de manera incidental y con fi.
nes de ilustracin se requiere algn comentario acerca de ella"43 .

n~-

Ea.ston, David: E squema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Arres, 1992.
Blondel, Jean: ''Introduccin al estudio comparado de los gobiernos", Revista de Occidente,
Madrid, 1972, pgs. 33-37.
43 Easton, D.: op. cit., pg. 79.

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41

224

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EL SISTEMA POLTICO EN EL ENFOQUE SISTMICO

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Demandas
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Apoyos

SISTEMA
POLITICO

Decisiones
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1
1

Mecanismos de ajuste y retroalimentacin

~-------------------------------------J
AMBIENTE

Los posteriores desarrollos tericos de Gabriel Almond44 se encaminaron


a disminuir, desde el estructural-funcionalismo, el excesivo nivel de generalidad del esquema sistmico. Su mayor contribucin se centr en el intento
de desagregar los diferentes elementos conceptuales (funciones, capacidades
y estructuras) de manera que el esquema pudiera ampliar sus posibilidades
de aplicacin emprica.
Podra decirse que Almond aprovecha el esquema eastoniano, procediendo a su especificacin. Los mecanismos de input son desagregados en demandas de: 1) bienes y servicios; 2) regulacin de conductas; 3) participacin,
y 4) informacin; y en apoyos mediante: 1) ayuda material; 2) obediencia a
la ley; 3) participacin, y 4) respeto a la autoridad. De la misma manera, los
outputs son desagregados en: 1) extracciones (tributos, tasas, servicios personales); 2) regulaciones de la conducta; 3) prestaciones o distribuciones (de
bienes, servicios, honores, oportunidades, etc.), y 4) productos simblicos
(afirmacin de valores, exhibicin de smbolos polticos, declaraciones o intenciones polticas).
El punto ms importante de estos desarrollos es la especificacin de las
seis funciones del sistema poltico encargadas de realizar los procesos de conH Almond, Gabriel A. y Powell (h), G. Birngham: Poltica comparada, Paids, Buenos Aires,
1972 . Para \ma crtica acerca de las limitaciones del esquema de Almoud, vase la introduccin de
Blande! en Blande!, Jean y otros: El gobierno: Estudios comparados, Alianza, Madrid, 1981 .

225

versin, a partir de las cuales es posible identificar, e0; cualquier sistema poltico, las estructuras encargadas de cumplirlas. Las primeras dos funciones-actan de1 ladoae 1s inpitts~la.s l;fes..sgi.erifes del lado de los outputs, y la restante afecta a todos los procesos implicados en el sistema poltico. Ellas son: 1)
articulacin o seleccin de intereses; 2) combin.acin o incorporacin de intereses; 3) elboracin de reglas; 4) aplicacin de reglas; 5) adjudicacin de reglas,
y 6) comunicacin de actividades. Sin embargo, ms all de la 1imltacin sefialada en el apartado anterior con respecto a esta perspectiva, la misma supone
una linealidad entre funciones y estructuras. Como seala Blondel:
( ... ) Almond parece postular una relacin simple. Su modelo no se refiere a las normas y supone que los modelos de comportamiento se reflejan directamente en la trama de las estructuras. 45

Desde otro punto de vista, propuesto por Quverger, el s~~~..2.9..J.i!jco


puede ser ~tQ como el "conjunto del sistema social estudiado Oajo la perspectiva
sus aspectos polticos"46 El' concepto, 'despojaifo cte las caractesffcas
mpuestas por el anlisis sislmico, ya no hace referencia a un subsistema al
interior de un suprasistema social que constituye su entorno (ambiente), sino
que es precisamente el sistema social mismo abordado desde ~a per.a12e&.tiva especficamente poTitidi. ET'sIStena poltico, e~tonces~ ~barcara a. un, 9onjunto de instituciones (que constituyen, entre otros elementos, el rgime:r;i poltico) y a todas sus relaciones con factores sociales, sean o no de naturaleza
polifaca:..econmicos, tcnCos, culturales, ideolgicos, histricos, etc. De esta
~~~i_pued~ apre~iarse el may9r grado de gen~ralidad del sistema :poltico
con respecto al rgimen poltico, en una relacin de inclusividad. Si bien esta
perspectiva nos permite distinguir rgimen (poltico) de sistema (poltico), se
vuelve pobre en funcin de determinar los diferentes elementos que componen al sistema de manera de poder acceder al nivel del gobierno.
Un camino original es el desarrollado por Leonardo Morlino, quien aprovecha elementos del anlisis sistmico, en la medida en qu Concibe al sistema poltico coexistiendo con o~r..9~ su~sistemas (econmico, cultural, etc.) como cmponentes de un sistema social ms amplio; pero lo hace a partir de
una _perspectiva esttica, esto es, aislndolo respecto ael resto de los fenmenos socales 47 Mientras el anlisis sistmico se centra en las "transacciones.,
que ocurren entre el sistema poltico y su ambiente, de manera de poder dis-

de..

45
46

Blondel, J. y otros: op. cit, pg. 30.


Duverger, Maurice: Instituciones politicas y Derecho Constitucional, Ariel, Madrid, 1984,

pg. 33.
H M:orlino, Leonardo: Cmo cambian /,os reg{m.enes polticos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, pgs 30-46.

226

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yelas que e.Ja


diencia (rep
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no pasar al Jli1
tituciones). Se
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trativo del go11
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las estnictura.s

distincin e .-~. La dis .

D.: The Political S.tj


~~ Morlino, L.: J
M Por el con
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l~uverger M.: op. cil
mientras para .Morl
gimen poltico, pana J
grautes del Estado I

:ru,"tema polfunciones.. ac'JUts, y la resEllas son: 1)


in de in~rein de re_glas,
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nitacin senanisma supone

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refiere a las nort..'!lente en la tra-

istema _EQltjco
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caractenst1cas

subsistema al
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1, el rgime~ po,o de naturaleza
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dad. Si bien esta
ema (poltico), se
!Iltos que compoerno.
dino 1 quien apro; concib~~istecultural, etc.) co1 hace a partir de
....
~ de los fenme~~

1,
15 "transacciones
nera de poder dis-

:. ArieL Madrid, 1984,

ie Estudios Constitucio-

tinguir los procesos, eJ aislamiento al que procede Morlino permite distinguir los componentes institucionales de los sistema polticos: en primer lugar la comunidad poltica, que incluye: 1) las ideologas, valores y creencias
difndidas en la sociedad; 2) las personas o grupos activos (de 'arcter no estructurado). y 3) las estructuras intermedias, en referencia a los partidos polticos y grupos de inters; en segundo lugar, el rgimen poUtico, sobre el que
centraremos el anlisis, y finalmente, las autoridades, esto es, los titulares
de roles con autoridad, lo que remite al tema de los gobernantes y aclara el
carcter objetivo (institucional) de su pode:r4 8
Al igual que en el esquema de Duverger, ~l rgJ.men polt_jc_o_ posee ~u :!!!.1
carcter~ c.!_ifer~!lii2~e, pgr _!!l_edio de la i!1.EJ\.!..s!yi9~cL_fQIJ.. re;,pe.c.!<)_ ~ sistema
R?lt~~o, p ~ est~ ca~o el ~nf~~ nos.P.e~l!E.~e__al m~~o tie.~~o_u~icru: ss
d~.e~ .~9mpo~en!~s. Ellos son: 1) un con1unt_2_4"i._estrucfras Ge a~ondad
encargaaas de: a.- tomar dec1s1ones, y b.- aplicar las decisiones, lo que incluye las que ejecutan las decisiones (administrativas), las que fuerzan a la obediencia (represivas) y las que extraen recursos de la sociedad (extractivas o
fiscales); 2) las normas y procedimientos (reglas formalizadas) y las reglas de
juego (reglas no formruzaaas,, que reg.lan: a, la fonna de toma de decisiones
y de su aplicacin (ejercicio del poder y legitimacin funcional), y b, las fonnas
de designacin de las personas que ocupan las estructuras de autoridad (representacin y legitimacin gentica), y 3) ideologas, valores y creencias cristalizadas en las est~~.1!$...JlOIJ!!ClS Y.J2rOcedimi.~ntojJEll
Es esta aesgregac1n de los componentes del rgimeJq_q!!f!.!J..~!mite identificar-al gobierno como conf"nto~~i.turio.nes. Para ello, es necesariopasaraJ nivel de las
de autoridad (el poder objetivado en instituciones). Se puede distinguir, entonces, entre las estructuras de adopcin
de decisiones y las de aplicacin de las mismas. Estas ltimas hacen referencia a la burocracia pblica, de manera que, para Morlino, el a.l?arato admrn;strativo del gobierno (del Estado)._es un .component.e.mPP.~.~~l rgime_n poltico~'Por-ci&a parte, el gooiemo como institucin e13 parte vitar del conjunfoae
lasestructras ae toma efe -deisones. Queda as expuesta, nuevamente,--ra
dis~cn entre direccin poTtica y administracin.

re@e~~--- - -

estructuras

~ La dfatincin entre comunidad poltica, rgimen poltico y autoridades es tomada de Easton,


D.: The Political System, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1952.
1
~ MorJino, L.: op. cit., pgs. 40 ss.
"' Por el contrario, pare Duverger el rgimen polfco "no comprende todas las instituciones
del Estado relativas al poder, sino solamente algi.u1as de ellas. A este respecto, hay que distinguir
por uu l:ido las instituciones polticas, y por otro las instituciones administrativas y judicialesn.
lDuverger, M.: op. cit., pgs. 34-35). Ntese que la rliferencia de criterio reside en el hecho de que,
mientras pare Morli110 las estmcturas del Estado (de aplicacin de decisiones) fonnan parle del rgimen poltico, para Duverger, inversamente, las instituciones que conforman el rgimen son integrantes del Estado. La relacion de inclusin se invierte.

227

Se ha delimitado entonces el mbito del concepto: el gobie~lJDa parte de las estructuras de toma de dE:~isiones que p~see, f:1 r~gimen poltico..,ilit
m ststema poltico dado. As, de la misma manera que rgimen polti.c9.11.o
es si6fiimoae-slstemapoltico;-sino qe co_nstj~~ye un_ap~_de ~t~, el gob:ieioes, a su vez, un elemento constituyente del rgimen poltico, de-sus
estructutas de autoridad y, ms presmnte, d aquellas encargaaasde-to- .
mar decisiones. Los diferentes conceptos se incluyen gradualmente entre s1
de la misma mnera que se contienen las muecas rusas.
Ntese que, a pesar de que los elementos constitutivos que aparecen en
comn entre sistema, rgimen y gobierno guardan una relacin de inclusividad, no existe sin embargo una identidad plena entre todos los elementos al
pasar de una mueca rusa a la siguiente, ms pequea. Algunos pierden algo en el camino. Por ejemplo, las autoridades dejan de ser un componente al
pasar del nivel sistmico al de rgimen; de la misma manera, no cualquier
ideologa, valor o creencia difundida en la sociedad es elemento del rgimen
poltico, sino solamente aquellas que han cristalizado en sus estructuras,
normas y procedimientos.
Pero no todos los problemas conceptuales estn superados. Es verdad
que ya hemos trazado la lnea de conversin que nos pennite diferenciar conceptualmente al sistema, al rgimen y al gobierno, y sabemos tambin que
este ltimo est constituido por instituciones encargadas de tomar decisiones. Sin embargo queda en pie una pregunta importante: cules son las estn:-cturas de ~IE de decisiop._~-~9...~~.fo~n el gobj~_mo? ~, :11~s ~reci~a~ente..i c_ul. es el gi;a!;lo. de super.Q~~ici?~ ~_i~e~~.~~sin ~ntr~ go~1e~o y es!rue:turas de to!Ila de,c!~cisjones?
En este sentido, es posible encontrar dos perspectivas bsicas, utilizadas
eT!_~_estudi9 de los s~te.mas pobti~ 'ccincfros. ETa .E!f!era:-eT g~~~o
designa al conjunto de las estructuras ae toma acisiones, comcidendo
ambas de manera exacta. Est nos' lleva a conferirles cracter gubernamental tanto al poder ejecutivo como.al legislativo. Por lo gneral, cuando se hace :referencia a esta perspectiva se ha:bla ae"las instituciones de gobierno" o
de "gobierno en sentido amplio". As, ste es definido como el conjunto de los
sujetos con poder de autoridad y de los rganos polticos del Estado a los que,
institucionalmente, les est confiado el ejercicio, administracin y control del
poder po1tico51 .
Cabe hacer dos comentarios con respecto a esta perspectiva. El primero
es que, de alguna manera, se acerca al esquema funcionalista en la medida
en que, partiendo del supuesto inicial de que la funcin del gobierno es deci61 Rockman, B. A.: op. cit. Un desarrollo terico que enfatii:a esta perspectva para abordar el
tema del gobierno puede encontrarse en Orlandi, Hiplito: op. cit.

228

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COMUNIDAD
POLTICA

PERSONAS Y GRUPO~ ACTIVOS


ESTRUCTURAS INTERMEDIAS

Ftr.;NTE: construido a partir de Morlino, L.: op.

cit., pgs. 45-46.

dir, se pasa a identificar inmediatamente las estructuras de autoridad que


intervienen en el proceso de toma de decisiones, considerndolas legtimamente como pertenecientes al gobierno . En el lmite, adems del ejecutivo y
el legislativo, el poder judicial (al menos el rgano que lo encabeza) e inclu
so los organismos "burocrticos" del Estado pasan a formar parte de las instituciones de gobierno. Paralelamente, la funcin de gobierno incorpora co-

229

mo propias todas las dems actividades desarrolladas por estas instituciones, aunque excedan su carcter decisional62 .
El segundo comentario, derivado del anterior, es que la determinacin
de las instituciones de gobierno depende, como es obvio, del tipo de rgimen
poltico, ya que stos se diferencian, entre otras cosas, por implicar diferentes redes institucionales en el proceso decisional53 . Si se considera, por ejemplo, las instituciones anteriormente sealadas, se notar que la afirmacin
slo puede considerarse cierta con respecto a los gobiernos constitucionales.
En muchos otros regmenes, por el contrario, no existen instituciones legislativas (pinsese en los regmenes militares de Latinoamrica) y, aun cuando existen, muchas veces no puede ser considerados como instituciones que
tomen decisiones, como ocurre en los regmenes de partido nico.
En la segunda perspectiva el trmino designa a un rgano particular de
las estructuras de toma de decisiones; ms especficamente, lo que el pensamiento liberal ha denominado como poder ejecutivo. Incluso cuando se habla
de gobernantes, se hace referencias a los titulares de los roles ejecutivos.
Desde esta perspectiva, se habla de "gobierno en sentido estricto" o "el gobierno". As, este es un elemento central de las estructuras de toma de decisiones aunque sin agotarlas, ya que los rganos legislativos (parlamentos y
congresos), aun no perteneciendo a las instituciones de gubernamentales,
son constitutivos de ellas, al menos en los regmenes constitucionales.
La especificacin del gobierno en sentido estricto tambin depende(aunque en menor medida que en el caso anterior) del tipo de rgimen,
Tambin en los distintos casos de democracia es posible encontrar diferencias. As, mientras en el presidencialismo el gobierno est constituido por
el presidente y los ministros-secretarios que dependen de l, en el parlamentarismo lo est por el jefe de gobierno (primer ministro, canciller o presidente del gobierno) y el gabinete ministerial. En el caso del parlamentarismo, sin embargo, queda en pie la ubicacin de la figura del jefe de Estado (rey o presidente), que en algunos casos es considerada como integrante del gobierno 54 . Generalmente, cuando se distinguen las formas de go-

62 Vale aclarar esto ltimo con un ejemplo. En la medida en que la burocracia pblica participa activamente (aunque de manera parcial) en el proceso de toma de decisiones (lo que identifica
a la funcin gobierno), aqulla debe ser considerada como un rgano gubernamental. Pero al mismo tiempo, sus otras actividades (tpicamente, las administrativas) quedan incorporadas a la funcin del gobierno.
53 El mismo efecto poseen, dentro de un mismo tipo de rgimen, las variaciones en cuanto a
la medida en que las distintas instituciones toman decisiones de manera efectiva.
s. Por lo general, cuando exste la distincin entre jefe de gobierno y jefe de Estado, este ltimo no es considerado relevante al concepto de gobierno. Sm embargo, como veremos ms adelante,
la dinmica de alguno de los gobiernos semipresidencialistas sugiere la necesidad de contemplarlo.

230

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bierno, como presidencialismo y parlamentarismo, se est partiendo de esta perspectiva de anlisis.


Mientras el contenido del tmrino gobierno, en este sentido, est aqipliamente desarrollado en los anlisis de Europa continental, en el mund anglosajn la palabra gouernment tiene un significado ms abarcativo, referido
al conjunto de las instituciones de gobierno, utilizndose los trminos cabinet (en Gran Bretaa) o administration (en los Estados Unidos) para designar al gobierno en sentido estricto55 .
En la medida en que las estructuras polticas estn escasamente diferenciadas, existe una identificacin entre ambas perspectivas en tanto la decisin est en manos de un nico detentador de poder. El proceso de modernizacin poltica, diversificando las estructuras de autoridad, y el surgimiento del constitucionalismo, confirindoles poder poltico decisorio, marcan el
punto en que ambas empiezan a transitar por caminos distintos. Mientras
una queda atada a la funcin decisoria y se expande en la medida en que
nuevas instituciones se suman a ella, la otra se aferra a la institucin que
conserva su denominacin aunque cambie su rol monoplico.
La tendencia general en los regmenes democrticos durante la ltima
dcada ha sido el aumento del poder de los ejecutivos con relacin al de los
parlamentos y congresos, reforzando la idea que asimila el gobierno con el
poder ejecutivo. Esta tendencia es muy clara en la mayora de las nuevas democracias latinoamericanas, pero tambin se puede percibir en el resto de
las democracias, incluso en las parlamentarias. Al parecer, la ambigedad
del concepto no puede ser eliminada, pero al menos puede ser especificada y
circunscrita. De todos modos, y a pesar del uso frecuente del concepto en ambas acepciones, aun en un mismo anlisis, "en la prctica, el contexto evita,
generalmente, toda confusin"56 .

2 Formas de gobierno
2.1 LAS FORMAS DE GOBIERNO EN EL PENSAMIENTO POUTICO

El desarrollo de las formas de gobierno a lo largo de la historia puede ser


abordado desde dos perspectivas complementarias que echan luz sobre diferentes fenmenos. La primera perspectiva se relaciona con el seguimiento de
la evolucin de las instituciones de gobierno, lo que permite aprehender con
precisin las modalidades en que histrica y concretamente se estructuraron

cuanto a

este ltiadelante,
emplarlo.

$~

Levi, L.: op. cit., pg. 473.

116

Duverger, M.: op. cit., pg. 125.

231

las formas polticas. La segunda perspectiva consiste en rastrear la manera


en que stas fueron recibidas dentro del pensamiento sobre lo poltico. El estudio de las instituciones y del pensamiento poltico son dos focos que echan
luz sobre carriles distintos, aunque complementarios, del camino en que evolucionaron histricamente las estructuras polticas. Abordaremos la empresa a partir de la identificacin de los principales desarrollos tericos acerca
de las diferentes formas de gobierno 57 .
Esos desarrollos marcan una "tradicin de discurso".;8 en el anlisis sociopoltico, esto es, una preocupacin constante por un tema que va suce. dindose a lo largo de la historia del pensamiento. Aunque las indagaciones no lleguen siempre a las mismas respuestas , el hecho relevante que
marca una tradicin discursiva es que las preguntas sigan siendo las mismas. La continuidad de las preguntas surge de la persistencia de ciertos
ncleos problemticos sobre los cuales no parece posible dar una contestacin definitiva; la falta de unanimidad en las respuestas, por su parte, deriva no slo de la subjetividad de los diferentes tericos, filsofos y analistas abocados a estos temas, sino tambin de. la particular mutacin a la
que est sujeto, durante largos perodos histricos, todo fenmeno social
como el gobierno.
>< Fue sin duda Aristteles (384-322 a. C.) quien estableci -a partir de
las distinciones realizadas por Platn en el Poltico, y por otros autores griegos, espe ... ialmente Herodoto-- una de las ms influyentes y conocidas tipologas de formas de gobierno. En este sentido, en la Poltica Aristteles utiliza dos criterios diferenciadores, cuantitativo uno, cualitativo el otro. El primero se refiere al nmero de personas encargadas de las actividades de gobierno. Este criterio habilita una distincin inicial entre el gobierno ejercido
por una sola persona o monarqua; el gobierno que recae en unos pocos o
aristocracia, y finalmente, el gobierno que reside en la mayora (o ms precisamente, los pobres), al que Aristteles llama repblica (politeia).
El segundo criterio utilizado se refiere a la orientacin de las polticas
adoptadas por cada uno de esos gobiernos, especficamente al hecho de que
las mismas busquen el beneficio de toda la comunidad o slo el de quienes
gobiernan. Esta ltima din1ensin nos pennite distinguir las formas de gobierno buenas de las "corruptas". En este sentido, Aristteles seala a la tirana como corrupcin de la monarqua; a la oligarqua como forma corrupta de la aristocracia, y a la democracia como desviacin de la repblica. La
que perdur durante siglos, poseyendo sus cultores aun en la actualidad, fue,
sin embargo, la categorizacin tripartita bsica elaborada a partir del critePara un rastreo histrico de las instituciones, vase Orlandi, Hiplito: op. cit.
s Wolin, Sheldon: Politi.ca y perspectiva, A.morrortu, Buenos Aires, 1981, pgs. 11-15.

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232

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:.. pgs. 11-15

rio cuantitativo, aunque levemente modificada (monarqua, aristocracia y


democracia, esta ltima en lugar de repblica, que se refiere tambin al concepto genrico de Estado).
'>< Nicols Maquiavelo introducir la primera ruptura enesta tradicin
terica. Si bien en los Discursos sobre la primera dcada de Ti.to Livio (1519)
retomar la clsica distincin tripartita aristotlica, en El Prncipe (1513}
slo distingue entre principado (monarqua), donde el poder est concentrado en una sola persona, y repblica, en la que el mismo se halla distribuido
en un grupo de personas (aristocracia u oligarqua) o en la comunidad toda
(democracia).
A pesai de esta dualidad que presenta la obra de Maquiavelo, la diferenciacin entre monarqua y repblica marcara un giro en la concepcin de las
formas de gobierno que producir un replanteo acerca de su dinmica: no importa que sean muchos o pocos los que participan, el hecho de que sea ms
de uno genera interacciones y problemas que oscurecen las diferencias entre
aristocracia y democracia frente a la que separa a ambas de la monarqua.
El segundo momento de ruptura estar dado por el pensamiento ingls
del siglo XVII. El Leviatn (1651) de Thomas Hobbes y el Tratado sobre el
gobierno civil (1690) de John Locke constituyerCa nivel terico, el enfrentamiento entre dos posiciones que van cobrando forma ntidamente durante
ese siglo, y que pasaran a ser decisivas en las teorizaciones (y en las prcti~
cas polticas) posteriores. Lo que ponen de relieve estos dos autores es la diferencia, encarnada en cada uno de ellos, entre el gobierno desptico o absoluto y el gobierno moderado o limitado.
En este sentido, en El espritu de las leyes (1748), Montesquieu identifica tres formas de gobierno. En primer lugar la repblica, en la que todo el
pueblo (democracia) o parte del pueblo (aristocracia), detentan el poder. En
segundo lugar la monarqua, donde la soberana reside en un slo hombre
que gobierna de acuerdo con la ley. Finalmente, el despotismo, en el que al
igual que en la monarqua gobierna un solo hombre, pero segn su propia
voluntad y sin ajustarse a ley alguna.
De esta manera, el pensamiento de Montesquieu abreva en las dos rupturas citadas, en tanto retoma la tradicin abierta en El Prncipe (monar~
qua versus repblica), pero al mismo tiempo reasume la "tcita discusin"
entre Hobbes y Loclre en tanto es posible distinguir el poder absoluto del li
mitado, o el gobierno que se sujeta a las leyes del que se coloca por encima
de ellas. Para evitar el despotismo, y garantizar un "gobierno moderado", es
necesario que "el poder controle al poder". La llave maestra es evitar la concentracin del poder por medio de una separacin de los rganos que lo desempean: legislativo, ejecutivo y judicial. Queda as establecida la tercera
ruptura que llevar a la especificacin de las formas de gobierno modernas:
la teora de la separacitm de poderes.

233

La brecha abierta con la introduccin del concepto de separacin de poderes por parte de Montesquieu y la experiencia histrica del desarrollo institucional britnico (principahnente la idea de rule of law: gobierno de la ley)
permitirn el surgimiento y desarrollo del constitucionalismo, lo cual genera una diferencia crucial entre los gobiernos constitucionales -en los que la
sujecin del gobierno a las leyes y la divisin de poderes garantizan un gobierno moderado- y los gobiernos absolutista.s, en los que el gobierno es arbitrario e ilimitado. El elemento que nos permite comparar formas opuestas
de gobierno se refiere, pues, al hecho de que los mismos se sometan o no a la
ley y a la separacin de poderes.
Con esta ltima evolucin los anteriores desarrollos se vuelven anacrnicos. El caso ms claro es, tal vez, la distincin entre monarqua y repblica. Por debajo de estas etiquetas se encuentra lo realmente importante para
diferenciar a los gobiernos: los lmites impuestos al poder. De esta manera,
las monarquas y las repblicas constitucionales se identifican entre s para
diferenciarse de sus contrapartes absolutistas.
Tras la complejizacin de la vida poltica en los ltimos dos siglos, es posible distinguir a los sistemas polticos en trminos de la medida en que el
poder de decisin est concentrado en un solo detentador de poder o distribuido a lo largo de una amplia red de institucin con autoridad y de actores
con influencia. A partir del mximo nivel de concentracin, en el que existe
un solo detentador de poder con capacidad de decisin, puede verificarse un
doble proceso de descentralizacin.
El primero de ellos, relacionado con las estructuras de autoridad, conduce a la diversificacin institucional del sistema poltico. Esta se verifica en
dos dimensiones. La horizontal implica la aparicin de nuevas instituciones,
diferenciadas del detentador originario, con una capacidad real en la toma
de decisiones. La ms notable forma histrica en que se evidencia esta descentralizacin est relacionada con el desarrollo y consolidacin de los mecanismos de frenos y contrapesos o de divisin/separacin de poderes, que multiplica los rganos decisionales a la vez que les impone mutuas restricciones.
En su forma ms clsica este desarrollo se cristaliz en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. De alguna manera, esta dimensin habilita la diferenciacin entre gobiernos parlamentarios y gobiernos presidenciales. En la
dimensin vertical (territorial), la forma ms relevante en cuanto a la descentralizacin del poder se refiere al federalismo, en tanto implica la delegacin de facultades decisionales a subunidades, definidas territorialmente,
del sistema poltico. Esta es la fuente de donde surge la distincin entre los
gobiernos unitarios y federales.
El segundo de los procesos de descentralizacin conduce a la complejizacin de la comunidad poltica en trmino de actores (organizados o no) que
poseen, en grados difer enciados, posibilidad de influir en las decisiones co-

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234

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lectivizadas. Este proceso conduce a la institucionalizacin de diversos procedimientos para "conectar" las demandas de estos actores con el poder de
las autoridades. La manera en que se produzca ese vnculo ijermite distinguir entre los gobiernos constitucionales y autoritarios.

2.2

GOBIERNO CONSTITUCIONAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

Si bien la idea de constitucin estaba presente en el la vida poltica y en


el pensamiento griego y romano, el antecedente ms claro del moderno constitucionalismo lo constituye la imposicin al rey de Inglaterra, por parte de
los nobles, de la Carta Magna (1215). Sin embargo, su desarrollo no se concret hasta que lograron madurar tres grandes tendencias histricas. La primera de ellas, cristalizada en la pausada evolucin poltica de Inglaterra, es
la disminucin de la arbitrariedad que se fue operando, mediante la imposicin de acuerdos al Rey por parte de la nobleza, y que posteriormente dieron
pie al surgimiento de la idea del rule of law, del gobierno de las leyes (no de
los hombres), de la supremaca de la ley. As, la idea de constitucionalismo
va acompaada de la juridizacin del poder poltico; la ley se convierte en el
instrumento a partir del cual los mandatos tienen validez (dominacin racional-legal).
La segun.da se refiere al poder del parlamento, y es nuevamente en el
reino britnico --cuyas cmaras funcionan regularmente y van expandiendo sus prerrogativas de modo progresivo hasta convertirse en decisivas ya en
el siglo XVII- donde se genera el marco a partir del cual Montesquieu teoriza la divisin de poderes. Aqu, la idea es que junto al gobierno debe existir un cuerpo separado que lo controle, y que al mismo tiempo tenga la funcin de generar las leyes. Sin embargo, la relacin entre el gobierno y el parlamento (o, de manera simplificada, entre el ejecutivo y el legislativo) en las
modernas democracias constitucionales se desenvuelve de una manera ms
compleja que lo que supone el esquema de Montesquieu. Como seala Loewenstein: "cada especfica forma de gobierno se basa, ms que en la divisin
de poderes, en el grado o medida de autonoma y respectiva interdependencia de los diferentes detentadores del poder"59 . Esto no desvirta el fuerte
impacto normativo que posee la idea de divisin de poderes, aun admitiendo
sus limitaciones.
La terG,e.ra tendencia se relaciona con la brecha que se abre entre la esfera d lo pblico y la de lo privado, y la idea de que existen mbitos reservados a la privacidad de los ciudadanos en los que el gobierno no pue~e (no de9
~

Loewenstein, Karl: Thorla de la constitucin, Ariel, Barcelona, 1979, pg. 50.

235

be) intervenir. La libertad con respecto al gobierno es la condicin de existencia de lo privado. Es tambin en Gran Bretaa donde surgieron las ms importantes consideraciones tericas al respecto, especialmente referidas al mbito de lo econmico (Adam Smith). Siguiendo la brecha abierta un siglo antes por Locke, esta tendencia acompaa al surgimiento del liberalismo. Como
sealaba Benjamin Constant: "al igual que una constitucin es la garanta de
la libertad de un pueblo, todo lo que pertenece a la libertad es constitucional,
mientras no hay nada de constitucional en lo que no le pertenece',;;o.
Queda claro que las virtudes de un gobierno constitucional como opuesto al desptico se refieren no slo a la idea de limitar al poder, de anular la
arbitrariedad de los gobernantes o cortar sus prerrogativas sino, como una
dimensin diferenciada, a la de garantizar la autonoma de las esferas libres
de la intervencin del poder poltico, especialmente la econmica, aunque
tambin la cultural, la religiosa, etctera61 .
El paso final en este proceso es la redaccin de un documento donde consten los lmites al poder y los derechos individuales: la constitucin. La instauracin de la repblica en las ex colonias britnicas en Norteamrica, durante
el perodo 1776-1787 marcara un momento clave: aparece por primera vez
una constitucin que garantiza la divisin de poderes y los lmites al poder del
gobierno sobre los ciudadanos. A partir de all, la carta constitucional se convirti en el instrumento bsico de instauracin poltica, empezando por la Revolucin Francesa, siguiendo por las monarqua del continente europeo y por
las nuevas repblicas que se crearon en las ex colonias espaolas en Amrica.
Es importante aclarar que no existe una identidad entre el concepto de
constitucin y el de constitucionalismo. Si bien la mayora de los sistemas
polticos con gobiernos constitucionales poseen constituciones escritas (Gran
Bretaa e Israel son casos excepcionales), existe, por el contrario, gran cantidad de sistemas polticos regulados por cartas constitucionales que, sin embargo, no podran ser calificados como constitucionales.
En este sentido es vital tener en cuenta los diferentes tipos de constituciones. Sartori distingue tres. En primer lugar, las constituciones nominales,
meros productos de la racionalizacin de la poltica, que organizan pero no
limitan el ejercicio del poder; por el contrario, aqu el derecho, la ley y la
constitucin son vistos como instrumentos del poder. En segundo lugar, las

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62
Sarton, G
za, Madrid, 1992.

Ntese que la concentracin de poder en un solo detentador y las limitaciones a la libertad


1ndividual pueden o no coincidir. Como seala Vicente Fidel I..pez, ms all de que se pueda objetar su terminologa, ~el despotismo es la concentracin de todos los poderes de una nacin o provincia en manos de un solo hombre, y ese despotismo es tirana cuando usurpa o violenta el derecho
individual" {citado en Lpez. Vicente Fidel: Historia de la Repblica Argentina, Lectum, Bnenos Aires, 1970, tomo VI. pg. 416.

63 La refere1
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meramente simblico. Finalmente, las constituciones garantistas, que lintan efectivan1ente los poderes gubernamentales y garantizan, al mismo
tiempo, la libertad de sus ciudadanos. As, slo el garantismo de la constitucin hace que el poder poltico se configure como gobierno constitucional6 2 .
Durante el siglo XX se ha procedido a una completa homologacin entre
las ideas de gobierno constitucional y de gobierno democrtico (incorporando este ltimo la idea del sufragio universal). Sin embargo, la relacin entre
ambas es ms compleja de lo que aparenta a primera vista. Antes de entrar
a discutir el vnculo entre ellas, parece necesario establecer una precisin: a
qu se est haciendo referencia cuando se habla de "gobierno" constitucional
o democrtico? Si se tienen en cuenta, por una parte, las diferencias anteriormente sealadas entre sistema, rgimen y gobierno, y por otra parte, las
tres caracteristicas definitorias del constitucionalismo (agregando la cuestin del sufragio para la democracia), es fcil advertir que ste se refiere, primariamente, al rgimen poltico.
En efecto, el carcter constitucional es, primariamente, una caracterstica del rgimen, en funcin de poseer determinadas estructuras de autoridad (ejecutivos y legislativos como poderes separados) y, principalmente, determinados procedimientos de designacin de las autoridades (elecciones razonablemente libres y competitivas, con sufragio universal en el caso de la
democracia) y de ejercicio del poder (respeto de las libertades individuales y
de los derechos de las minoras)63 . En consecuencia, es posible hablar de un
gobierno constitucional en tanto sea elegido segn los procedimientos propios de ese rgimen, y acte de acuerdo con sus normas, al mismo tiempo
que lo preserve y garantice las condiciones de su funcionamiento 64
Habiendo especificado este punto, volvamos a la relacin entre constitucionalismo y democracia y a los dos nudos problemticos que presenta. El primero de ellos deriva de la amplia utilizacin que se hace del concepto democracia, y que oculta el hecho de que no todo gobierno democrtico es, a su uez,
un gobierno constitucional. El punto clave ac no son las diferentes teorizaciones a las que est sujeto el fenmeno democrtico, sino las diversas situa1,-, Sartori, Giovanni: "Constitucin" en Sartori, Giovanni: Elementos de teora poltica, Alianza, Madrid, 1992, pgs. 21 y sigs. En este punto Sarton sigue a I.oewenstein, K.: op. cit.
61 La referencia clsica acerca de las caractersticas de la democracia como rgimen poltico
es Dahl, Robert: La poliarqua, Tecuos, Madrid, 1989. Remitirse tambin a Respuela, Sofia: cap
tulo 6: "La democracia .. ".
64 Asimismo, hablar de ttn sistema poltico constitucional (o democrtico) implica referirse a
un sistema poltico cuyo rgimen poltico es constitucional (o democrtico).

237

ciones polticas a las que es llamado a legitimar. Si bien no cabe duda de que,
segn la mayora de las definiciones, los Estados Unidos y los pases del Oeste europeo poseen gobiernos democrticos (y se autorreconocen como tales),
es notorio el hecho de que tanto la Unin Sovitica como los pases de Europa oriental, mientras se constituan en sistemas de partido nico, se autorreconocan como democrticos. Sin embargo, mientras los primeros se encontraban enraizados en la evolucin del constitucionalismo, los otros negaban la
validez de sus postulados. Al modelo liberal (o competitivo) de democracia se
enfrentaba el modelo comunista, ms all de su inconsistencia terica.
En segundo lugar, el punto en cuestin es que no todos los gobiernos
constitucionales son democrticos. Parecera obvio, siguiendo la cita de Constant, que el gobierno constitucional estara fuertemente emparentado con el
gobierno democrtico liberal, mientras que los gobiernos no constitucionales
se confinaran en los gobiernos autoritarios. Existen, sin embargo, gobiernos
constitucionales que no coinciden con gobiernos democrticos. El caso concreto, tpico del siglo XIX y de principios del siglo XX, es el de los gobiernos
oligrquicos o, ms precisamente, las oligarquas competitivas 65 En efecto,
las limitaciones impuestas a la participacin poltica de los ciudadanos hace
que estos gobiernos no puedan ser designados como democrticos a pesar de
que mantengan limitado el poder del gobierno, acepten una autntica divisin de poderes y garanticen el ejercicio de los derechos civiles a sus ciudadanos. La particularidad de la democracia como forn1a de gobierno constitucional es la adopcin del sufragio universal.
Esta compleja relacin entre democracia y constitucionalismo puede ser,
pues, aclarada a partir de la ordenacin de los diferentes casos a lo largo de
dos ejes. Uno de ellos debe contemplar la autoidentificacin democrtica de los
regmenes polticos. Ntese que no se refiere a una medida objetiva, sino absolutamente subjetiva: la medida en que cada pas se considera a s mismo democrtico, como lo hacen algunos gobiernos que no se vacilara en designar como autoritarios o aun totalitarios. El segundo eje se refiere al carcter constitucional de los gobiernos. A diferencia del eje anterior, aqu se consideran los
gobiernos a partir de su acatamiento o no a los principios, ya sealados, que
caracterizan a los gobiernos constitucionales. Es esta segunda dimensin la
que nos permite distinguir a los gobiernos constitucionales de los autoritarios.
El cuadro que aparece en la pgina siguiente no busca establecer una clasificacin o tipologa de gobiernos, sino visualizar las diferentes relaciones que se
pueden establecer entre las ideas de constitucionalismo y de democracia.
En este esquema, el casillero A incluye a los sistemas polticos democrtico liberales, democracias competitivas o, si se prefiere, poliarquas. Aqu, los
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Dahl, R.: op. cit., cap. l.

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las democracias. Pueden considerarse legtimos miembros de este grupo a los
Estados Unidos, el Oeste europeo, Latinoamrica desde los 80 y parte del Este europeo desde los 90. No es casual que a los gobiernos que responden afirmativamente a ambas dimensiones se los denomine tambin democracias
constitucionales. El casillero B incluye a los pases que adoptan todas las caractersticas del constitucionalismo pero imponiendo lmites a la participacin
poltica. Los casos tpicos son Gran Bretaa y los Estados Unidos durante el
siglo XIX, se puede sealar tambin a la Argentina, especialmente entre 18531916. Estos gobiernos pueden ser denominados oligarquas competitivas. La
fuerte identificacin que existe entre democracia y constitucionalismo ha llevado a que tambin se los denomine democracias limitadas. En la clasificacin
de regmenes no democrticos formulada por Linz, aparecen diferenciados respecto de las dictaduras y de los regmenes autoritarios y totalitarios, y son designados como democracias oligrquicas, un subtipo de los regmenes tradicionales (predemocrticos) 66 . Hasta aqu hemos visto a los gobiernos constitucio-

66
La referencia ms frecuente en cuanto a la distincin de gobiernos autoritarios es Linz,
Juan: "Totalitarian and authoritarian regirnes", en Greenstein, Fred y Nelson Polsby: Handbook of
Poltica! Scieru:e, vol. Ill, Addison-Wesley, Massachusetts, 1975. Para una versin reswnida y en
espaol, vase Morlino, L.: op. cit., pgs. 92-104.

239

nales. Sean stos democrticos o no, estn identificados por el garantismo de


su sistema poltico, y especficamente, de sus constituciones.
En el casillero C tenemos sistemas polticos autodefinidos como democ.Thcos pero que no son constitucionales. Sus constituciones. en caso de tenerlas, no son ms que fachadas. Los regmenes autoritarios y totalitarios
emparentados con el comunismo (sistemas de partido nico) se encuentran
en este grupo. Algunos de los gobiernos populistas latinoamericanos se ubican en una zona limtrofe entre este casillero y el primero. Finalmente, el casillero D agrupa a los gobiernos que no son constitucionales ni se autodefinen como democrticos. Aqu encontramos a los regmenes autoritarios y totalitarios ligados al capitalismo. Esto incluye a los gobiernos explcitamente
antidernocrticos (en Europa occidental: la Alemania nazi, la Italia de Mussolini, Espaa y Portugal hasta 1975), as como a los regmenes autoritarios
que, como las dictaduras militares, no se califican como democ:r;ticos, ejercen su pod_er "en nopbre" de la verdadera democracia que dicen querer instaurar despus de sanear la sociedad y se comfideren limitados en el tiempo
aunque no se in1pongan plazos (pinsese en las dictaduras burocrtico-autoritarias en Amrica latina). Sus constituciones, cuando existen, son slo nominales. Ntese que, independientemente de que algunos de estos gobiernos
se reconozcan corno democrticos, el hilo que los une es su carcter no constitucional o, para definirlos afirmativamente, autoritario 67 .
De esta manera, la distincin.__ent.re..formas de gobierno desde el punto
de vista institucional no se puede hacer de manera global, sino localizada al
interior de cada rgimen pohoco especfico. Para poner un ejemplo, pierde
sentido comparar las relaciones ejecutivo/legislativo entre pases donde el ltimo tiene gran capacidad decisoria y otros donde no tiene ms que una funcin decorativa. En este sentido las respuestas son mucho m.s cl<;1ras en
cuanto a los. regmenes col).stitu.cionales o demru:r.t~ que en cuanto a los
autoritarios, ya que el carcter excesivamente genrico de estos ltimos lleva a hacer referencia a realidades demasiado dismiles. Por ello es que las
siguientes distinciones entre formas de gobierno se harn considerando a las
democracias constitucionales.

2.3

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240

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como a los territoriales y, con respecto a stos, el pasaje del feudalismo al absolutismo monrquico.
Sin embargo, en la actualidad todos los gobiernos. especialmente los democrticos, poseen, por una necesidad que hace a su capacidd. de gestin,
poderes territorialmente descentralizados (divisin territorial de poderes),
referidos tanto a entes gubernamentales autnomos como a organismos descentralizados de la administracin nacional. Esta preservacin de los poderes locales, como recuerda Cotta, se debe fundamentalmente a tres motivos:
la supervivencia de los viejos poderes territoriales; la creacin de nuevos centros locales por parte del gobierno central, debido a su necesidad de afirmacin territorial, y el nacimiento de nuevos poderes como reaccin local contra los intentos de homogeneizacin y centralizacin territorial68 .
Entre los diferentes poderes locales y el gobierno central se establece
una red de mltiples relaciones, en la que se definen las atribuciones de
cada uno de los ellos, a la vez que se especifican los controles mutuos. A
partir de all, es posible construir dos modelos opuestos, que implican sustantivas diferencias en cuanto al carcter de aquella red: desde el punto de
vista de la relativa concentracin/difusin del poder territorial (en sentido
vertical), es posible distinguir a los gobiernos unitarios de los gobiernos federales.

Los gobiernos unitarios tienden a fusionar el poder: parten de la unificacin vertical de las fuentes de toma de decisiones. El control se ejerce desde el gobierno central, siendo la administracin local slo uno de sus brazos
ejecutores. Cualquiera sea el grado de autonoma del nivel de gobierno local,
estar siempre a merced de su contraparte central69 . En esta forma de organizacin territorial de la poltica, las subunidades de gobierno estn sometidas al poder central, sin que el sistema poltico tolere, en el punto extremo,
coexistencia alguna entre la unidad nacional y cualquier tipo de diversidad
regional.
En un gobierno unitario, la distribucin vertical del poder entre distintos niveles de autoridad puede adquirir varias modalidades, entre las que resaltan dos: en la primera existe una delegacin del gobierno central hacia los
niveles regionales, aunque los "delegados" estn legal y polticamente subordinados al primero, ante el cual son responsables; en la segunda -tal vez la
modalidad tpica (aunque no sea la ms frecuente en regmenes democrticos}-, el poder local es ejercido y controlado directamente por la administracin central. En ambos casos es indudable que las funciones de los gobiernos
locales son derivadas del gobierno central. Tal pretensin por parte de este
ba Cotta, M.: op. cit., pg. 325.
~~

Rockman, B. A.: op. cit., pg. 339.

241

ltimo se funda en el grado ms elevado de su legitimidad poltica y en su


reconocimiento como depositario de la responsabilidad de la supervivencia
de la comunidad poltica 70
Son casos de gobiernos unitarios: Blgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Gran Bretaa, Grecia, Holanda, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japn,
Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Portugal y Suecia. En Latinoamrica, entre otros, se destacan: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador,
Nicaragua, Paraguay, Per y Uruguay.
En gran medida, suele existir una separacin entre la letra y la prcti
ca constitucional, especialmente cuando la prctica de delegacin recientemente aludida se transforma en una federalizacin de hecho. Un caso tpico
es Chile, donde la designacin de los gobernadores, desde 1991, se realiza
mediante una eleccin democrtica de segundo grado. En Blgica se ha dado un proceso de federahzacin.
Los gobiernos federales tienden, en cambio, a fragmentar el poder: existe una distribucin de las fuentes de adopcin de decisiones. Aqu, los gobiernos de las unidades constitutivas del Estado gozan de grados variables de
autonoma constitucional, legal y politica 71 . De hecho, cada unidad local es
responsable de aprobar su propia constitucin; cuenta con gobernantes con
derechos propios amparados por la constitucin, elegidos directamente por
los ciudadanos de la unidad componente 72; tiene sus propias autoridades legislativas, y judiciales, as como fuentes de ingresos monetarios propias.
Se trata de una organizacin poltica territorial en la que se procura acomodar la unidad nacional y la diversidad regional, distribuyendo verticalmente el poder entre los distintos niveles de autoridad. La coexistencia dentro del sistema poltico de un gobierno nacional (federal) y una serie de gobiernos locales est salvaguardada constitucionalmente, de manera que ninguno de ellos est ni legal ni polticamente subordinado al otro 73 Entre uno
y otros se coloca un rbitro (por lo general el tribunal superior del Estado federal) que resuelve las disputas que puedan suscitarse entre ellos, as como
entre las unidades locales.
Lijphart estableoo cuatro caractersticas comunes a los sistemas polticos con gobierno federal7 4 En primer lugar, la existencia de una constitucin
71

~1

Cotta, M., op. cit.: pg. 325.


Roclonan, B. A.: op. ct., pg. 325.

2
; Un caso excepcional es el de Venezuela (hasta 1988) donde, a pesar de su estrnctura federal, los gobernadores eran designados por el gobierno central.
73
'\\beare. K C.: Federal Gouernment, Oxford University Press, Londres, 1963, pgs. 34-35;
Watts, Ronald: "Federalismo", en Bogdanor, V: op. cit., pg. 299.
'

242

Lljphart. Arend: Las democracias contempornea..s, Editorial Ariel, Barcelona, 1987, cap. 10.

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escrita, en tanto es necesario establecer expresamente las atribuciones y garantas de cada nivel. En segundo lugar, el legislativo a nivel nacional posee
una segunda cmara (la cmara federal o senado), en la que la~ unidades locales estn representadas, reconocindoseles un personalidad propia y autnoma. En la prctica, existe una sobrerrepresentacin de los distritos pequeos (con menor poblacin), para evitar que las unidades locales mayores se
impongan sobre las ms pequeas. Lo que est representado en la cmara
federal no es el "pueblo" de dichas mdades sino, precisamente, las unidades locales en s .
La tercera caracterstica sealada es que todas las unidades locales tienen el derecho de participar en el proceso de reforma o modificacin de la
constitucin, de manera tal que el gobierno central no pueda cambiar las reglas de juego de manera unilateral. Tal participacin se efectiviza a travs
de la cmara federal o a travs del refrendo de cada una de las unidades locales. Finalmente, Lijphart se refiere al grado de efectiva descentralizacin
del poder, relacionado principalmente con la fuente de la que obtiene sus recursos.
Esta forma de organizacin territorial del gobierno no debe ser vista slo desde la perspectiva del fraccionamiento del poder gubernamental, sino
ms bien desde el afirmativo reparto de las decisiones y actividades entre el
gobierno central y los regionales. De ese modo, cada uno de ellos tiene plena
competencia sobre alguna cuestiones, mientras en otras materias existe una
competencia concurrente, en la que los gobiernos locales actan como agentes del gobierno central, o en las que este ltimo acude en auxilio de los primeros. De esta manera, no hay una divisin tajante entre ambos niveles, sino que existen instituciones y procedimientos especficos que facilitan la consulta y la cooperacin intergubernamental.
Casos de gobiernos federales encontramos en Alemania, Australia, Austria, Canad, los Estados Unidos y Suiza. En Latinoamrica slo la Argenti~
na, el Brasil, Mxico y Venezuela.
Estos casos guardan varias diferencias entre s, de las que slo mencionaremos algunas. Las unidades locales difieren respecto del nombre que reciben ("Estados" en Australia, el Brasil, los Estados Unidos, Mxico y Venezuela; "Lander" en Alemania y Austria; "provincias" en la Argentina y Canad, "cantones" en Suiza, etc.). Tambin existen variaciones respecto del grado y la particularidad de la autonoma de que haban gozado antes de conformar el Estado federal, que puede ir desde una autonoma amplia, casi
coincidente con la de un Estado nacional independiente (los Estados en Estados Unidos y las provincias argentinas y canadienses), pasando por una
casi completa superposicin entre gobierno estadual y municipal que resguarda diferencias lingsticas y religiosas (los cantones en Suiza), hasta
una diversidad basada en antiqusimos asentanentos tribales territoriales

243

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(los Lander alemanes). Aunque su representacin en la cmara federal suele ser paritaria (como en los senados de la Argentina, los Estados Unidos
Mxico y Venezuela, la cmara federal en el Brasil, y el consejo de los Esta~
dos ~n Suiza), excepcionalmente cada Estado puede no estar representado
por igual (como ocurre en el senado de Canad y el Bundesrat de Alemania
y de Austria).
La concentracin o dispersin del poder de los gobiernos centrales tiene
un fuerte impacto en la manera en que se articula la relacin entre nivel federal y local. En los casos de alta dispersin de poder (por ejemplo los Estados Unidos y Suiza), existe una multiplicacin de instancias institucionales
(y para.institucionales) que multiplica los puntos de contacto. Por el contrario, cuando existe una fuerte dominio de los gabinetes (Australia y Canad)
stos se convierten en la arena exclusiva a partir de la que se produce 1~
transmisin institucional entre ambos niveles. Este ltimo escenario constituye lo que Watts denomina "federalismo ejecutivo" 75 .
Entre los diversos tipos de gobierno federal, Lijphart destaca una diferenciacin de gran relevancia entre el federalismo congruente y el incongruente76. El primero est compuesto por unidades territoriales cuyo carcter social y cultural es similar al del conjunto del Estado nacional como en
los Estados Unidos, Alemania, Austria y Australia, adems de los c':uatro casos latinoamericanos. Por el contrario, en el federalismo incongruente, cada
una de las unidades "tiene una composicin social y cultural que es distinta
de una a otra y del pas en su conjunto"77 . De esta manera, los lnites entre
cada unidad local coinciden con el lmite de grupos sociales definidos en trminos lingsticos o religiosos. Son casos tpicos Canad (con una minora
francfona en la provincia de Quebec) y Suiza (con cantones de habla alemana, francesa, italiana y retorromnica).
Las confederaciones (hoy desaparecidas) son uniones entre Estados que
adquieren una personalidad colectiva secundaria, pasando a compartir entre s ciertas instituciones de gobierno. Estn integradas por delegados de
los gobiernos autnomos de las unidades constitutivas y, a la vez, sometidas
a ellos; se requiere unanimidad para las decisiones vitales, y las entidades
confederadas conservan incluso la libertad de secesionarse 78 Ejemplos de
confederaciones son la Confederacin Helvtica (suiza en sus orgenes, circa
1315): los Estados Unidos entre 1776 y 1788, aunque en realidad conservaron aspectos confedera.les hasta el final de la Guerra de Secesin; la Con'~ Watts,

R.: op.

reca

guir entre
English Co
distincin fun

cit., pg. 300.

Lijphart. A.: op. cit., 194-198.


7
: LiJphart. A op . cif , 195.
:s "Confederacin"; en Bogdanor, V. : op. cit., pg. 157-168.
76

244

--

Cotta, !,l.

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-ealidad conserecesin; la Con-

federacin Argentina, aunque con intermitencias, hasta 1860, cuando reingresa la provincia de Buenos Aires; la Unin Germnica entre 1815 y 1866;
El Zollverein alemn, etctera.
Frente a la concentracin de poder en el gobierno central ciue representa el unitarismo y la libertad absoluta de las unidades constituyentes de las
confederaciones, el federalismo representa el equilibrio, de manera que es
posible combinar un poder central eficaz, encargado mayormente de los problemas comunes, con un poder local autnomo, que atienda principalmente
a la particularidad regional.
Sin embargo, ms all de la estructura constitucional e institucional, el
federalismo no in1plica, por s mismo, la efectiva descentralizacin del poder,
cuestin a la que ya hemos hecho mencin. Es notorio que existen gobiernos
unitarios menos centralizados que algunos pases federales. El problema reside en "el grado de control de los diferentes niveles del gobierno sobre los
principales recursos (. .. ) tasas, impuestos, tarifas, etc."79 En los hechos, el
papel principal del gobierno central en la recaudacin impositiva, as como
las subvenciones que otorga a los poderes locales, significan que stos deben
someterse a una dependencia, aunque nunca llegue a ser absoluta.
La relacin precisa puede visualizarse ntidamente en la comparacin,
desarrollada por Lijphart, entre el sistema tributario del gobierno central y
los regionales en ms de veinte pases democrticos (unitarios y federales),
en la dcada del 70. As, los diferentes pases estn ordenados en funcin del
tipo de distribucin territorial de poderes (unitarios o federales) y del porcentaje de la recaudacin impositiva por parte del gobierno federal sobre el total de los ingresos fiscales (lo que incluye la renta de las unidades locales).
Del mismo se desprende que existe una importante relacin entre federalismo y descentralizacin, y entre unitarismo y centralizacin. Queda en
evidencia que el formato constitucional no es indiferente a la distribucin de
los recursos entre los diferentes niveles; sin embargo, hay que tener en cuenta el modo en que son distribuidos los impuestos, independientemente de
quien los recaude (vase cuadro 2 en pgina siguiente).

2.4 GoBIERNO PARLAMENTARIO Y GOBIERNO PRESIDENCIAL


Dentro de los regmenes democrticos, el punto de partida para distinguir entre las distintas fonnas de gobierno se deriva, por una parte, de The
English Constituton (1865), obra en la que Walter Bagehot establece una
distincin fundamental, principalmente comparando el rgimen norteameri-

Cotta, :M.: op. cit., pg. 326.

245

CUAl)RO

PARTICIPACIN DEL GOBIERNO CENTRAL EN LA RECAUDACIN


IMPOSITIVA Y ORGANIZACIN TERRITORIAL EN 21 DEMOCRACIAS
OCCIDENTALES

CUOTA

ORGANIZACIN

PARTICIPACIN

CONSTITUCIONAL

Holanda
Israel

98%

Unitaria

96%

Unitaria

Italia
Blgica
Nueva Zelanda
Irlanda
Francia
Gran Bretaa

96%

Unitaria
Unitaria
Unitaria

Islandia
Luxemburgo

83%

PAIS

Australia
Dinamarca
Finlandia
Austria
Noruega
Japn

93%
93%
92%
88%
87%
82%
80%
71%
70%
70%
70%
65%

Unitaria
Unitaria
Unitaria
Unitaria
Unitaria
Federal
Unitaria
Unitaria
Federal
Unitaria
Unitaria

Suecia
Estados Unidos
Alemania (R.F.)

62%

Canad
Suiza

50%

Unitaria
Federal
Federal
Federal

41%

Federal

57%
51%

Fl!E!\'TE: Lijphart, A.: op. cit., pg. 193.

cano con el britnico, entre presidential gouernment (gobierno presidencial)


y cabinet government (gobierno de gabinete). Por otra parte, las modernas diferenciaciones son herederas del desarrollo del constitucionalismo francs,
producto de una perturbada realidad poltica que llev a que en cien aos
hubiese probado todas las formas de gobierno conocidas, exceptuando el presidencialismo Lal menos en su forma pura).
246

La diferen
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legitimidad.
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La dferenciacin de las formas de gobierno puede realizarse a partir


de la consideracin de tres elementos. El primero se refiere a su fuente de
legitimidad, especficamente si es de carcter directo o indirecto. En segundo lugar importa destacar la forn1a en que se estructura"-el ejecutivo
(gobierno en sentido estricto), sea colegiado o unipersonal. Finalmente, la
forma en que se establece la relacin entre las diferentes estructuras de torna de decisiones, en especial la relacin entre el ejecutivo y el legislativo,
y sus prerrogativas. Ms precisamente, si entre ambos poderes existe una
separacin o una fusin.
A grandes rasgos, en funcin de estos elementos se puede avanzar las
diferencias generales entre los dos modelos tradicionales ms comunes. El
primero, el parlamentarismo, se caracteriza por la legitimidad indirecta
del gobierno, por su carcter colegiado y por la interdependencia entre los
poderes ejecutivo y legislativo, producto de su integracin (fusin de