Synthse

17 avril 2012

Pour une Fdration europenne dEtats-nations1

La vision de Jacques Delors revisite
Gatane RICARD-NIHOUL
Prface de Jacques Delors
Gatane Ricard-Nihoul est analyste politique la Commission europenne. Elle est membre du Conseil
dadministration de Notre Europe, dont elle a t Secrtaire gnrale entre 2004 et 2011.
Synthse ralise par Yves Bertoncini, Secrtaire gnral de Notre Europe.

Gatane Ricard-Nihoul dbute son ouvrage en voquant le rfrendum franais du

29 mai 2005 et la victoire du non , en partie lie aux craintes dun Etat fdral
europen qui viendrait progressivement supplanter lEtat-nation auquel les citoyens
sont lgitimement attachs . Tout en rappelant que, en tant que Belge, elle
nentend pas lEtat-nation comme lEtat dune seule nation , elle souligne que son
idal europen est fdral mais ne signifie pas la fin des Etats-nations . Do
son adhsion la vision novatrice dune Fdration dEtats-nations formule par
Jacques Delors dans les annes 1990, quelle se propose danalyser et dapprofondir.
Cette synthse s'attache synthtiser les principaux arguments et ides exposs par l'auteur2.
1 Historique dune formule et naissance dun concept
Aprs avoir rappel que le fdralisme est une notion remontant au 16me sicle au moins, Gatane RicardNihoul prsente tout dabord la manire dont les Pres fondateurs de la construction europenne se sont
tenus lcart de la pense fdraliste orthodoxe , mme si leur ambition est bien de nature
fdrale . Elle voque ensuite lvolution ayant conduit de ce fdralisme implicite (1950-1990) un
fdralisme rhtorique (1990-2002), puis un fdralisme tabou (2002-2008), et enfin un
fdralisme slogan (depuis 2008), suite la crise conomique et financire.
Elle note que Jacques Delors nutilise le terme de Fdration dEtats-nations qu partir de 1994, mais
que ses rflexions antrieures ont peu peu contribu forger le contenu dun tel concept. Elle cite
notamment un discours prononc Bruges en 1989, dans lequel il dclare : J'ai souvent l'occasion de
recourir au fdralisme comme mthode, en y incluant le principe de subsidiarit. J'y vois l'inspiration pour
concilier ce qui apparat beaucoup comme inconciliable : l'mergence de l'Europe unie et la fidlit notre
nation, notre patrie ; la ncessit d'un pouvoir europen, la dimension des problmes de notre temps, et
l'impratif vital de conserver nos nations et nos rgions, comme lieu d'enracinement .
Gatane Ricard-Nihoul cite une autre intervention de Jacques Delors datant de 1992, et qui permet
dclairer ses intentions : Le fdralisme na rien voir avec ce quen disent ses adversaires. Pour moi,
lapproche fdrale, cela consiste classifier les niveaux de comptence, bien dfinir qui fait quoi. Il
protge lEtat-nation et les rgions. Enfin, il conforte la subsidiarit () la subsidiarit, cest une garantie
contre les empitements de laction communautaire, contre les inquitudes sur un envahissement
bureaucratique .
1

Gatane Ricard-Nihoul, Pour une Fdration europenne dEtats-nations. La vision de Jacques Delors revisite, Essais,
Collection Europe , Editions Larcier, Avril 2012, 203 pages.
2
Les opinions exprimes dans l'ouvrage ne sont pas ncessairement celles de Notre Europe.

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Sur ces bases, Gatane Ricard-Nihoul indique que cest la proposition de noyau dur formule par Karl
Lamers et Wolfgang Schuble en septembre 1994 qui va conduire Jacques Delors utiliser pour la
premire fois le concept de Fdration dEtats-nations , dans un entretien au journal Der Spiegel, dans
lequel il dclare notamment : La structure fdrale est la seule qui pourrait augmenter notre poids vers
lextrieur, sans affaiblir pour autant lEtat national et la dmocratie lintrieur des Etats. Elle fixe
clairement qui est responsable et pour quoi faire .
Elle prcise que le contenu de ce concept va ensuite tre progressivement dclin et popularis par son
auteur et quil va faire son chemin lors des annes suivantes, avant que le ministre des Affaires
trangres allemand Joschka Fischer ny fasse publiquement rfrence dans un discours luniversit de
Humboldt en avril 2000, puis que les autorits franaises de lpoque ne sy rallient.
Gatane Ricard-Nihoul indique que, compte tenu de sa relative nouveaut, le concept de Fdration
dEtats-nations ne put servir de base aux travaux de la Convention qui rdigea le projet de Trait
constitutionnel europen . Elle note que si la rcente crise a provoqu le retour du discours fdral, elle
le fait dune manire assez floue de sorte quil lui parat dautant plus urgent de reposer srieusement
la question fdrale et dassumer un cadre permettant dappliquer un modle fdral lUnion
europenne, ce quelle est aujourdhui et ce quelle pourrait tre demain .
2 La Fdration dEtats-nations, une ralit politique inacheve
Gatane Ricard-Nihoul constate en effet avec tonnement que les responsables politiques continuent de
se rfrer une vision du fdralisme qui est aujourdhui dpasse par la ralit des Fdrations dans le
monde dune part et lvolution parallle de la pense fdraliste dautre part . Elle semploie donc
dcrypter le contenu dune Fdration dEtats-nations en mme temps que la vision mobilisatrice qui
sous-tend un tel concept.
Elle rappelle tout d'abord que Jacques Delors distingue trois sortes de fdralismes europens, en
confirmant que laction et la pense de Jacques Delors se rfrent la troisime :
-

le fdralisme intgral n dans les annes 30, qui identifie nation et nationalisme, do sa
mfiance radicale par rapport aux Etats-nations ;

le fdralisme militant pour les Etats-Unis dEurope , qui suggre lexistence dun super Etat
fdral et effraie tous ceux qui associent le mot fdralisme centralisation et cration dun Etat
supranational ;

enfin le fdralisme comme mthode , dfini comme une technique gnrale de pouvoir qui
maintient ce pouvoir hauteur dhomme et llargit lchelle de lpoque .

Gatane Ricard-Nihoul prcise ensuite que la rfrence au fdralisme comme mthode doit tre
complte par une rflexion sur la finalit politique du processus dassociation et dagrgation ainsi
engag. Elle souligne cependant que toute la pense fdraliste est structure par une dichotomie entre
deux types de structures : la fdration et la confdration . Aprs avoir dtaill le contenu thorique
de ces deux catgories, elle invite dpasser une telle dichotomie, en se rfrant notamment aux travaux
de Jean-Louis Quermonne et Maurice Croisat et la Thorie de la fdration dOlivier Baud.
Elle note quOlivier Baud saffranchit de la distinction entre Etat fdral et Confdration, mais aussi de ce
qui surplombe cette distinction savoir le concept de souverainet , en promouvant le concept de
Fdration quil faut penser comme un processus dagrgation dunits politiques sans que cette
association ne dbouche sur la fusion de ces units dans la nouvelle unit cre . Elle souligne que, dans
cette perspective, deux lments sont dterminants pour qualifier une Union de fdrale : la
conciliation de la diversit ou pluralit dans lunit, qui constitue le fondement politique du fdralisme ; le
mode de formation de la fdration, qui doit rsulter dun pacte de confiance entre gaux . Sur cette
base, la Fdration (auquel est associ ladjectif fdratif ) est un ensemble compos des Etats
membres dune part, de la fdration dautre part, cette dernire regroupant lensemble des organes
fdraux .

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Selon Gatane Ricard-Nihoul, lUnion europenne actuelle prsente dj les caractristiques dune telle
Fdration dEtats-nations , fut-elle incomplte :
-

dune part parce ce que la porte du droit communautaire, la vote la majorit qualifie au Conseil
des ministres, le bicamralisme et lmergence dune citoyennet europenne sont des lments
dordre fdral ;

dautre part parce que lexercice par les Etats du pouvoir constituant, le droit pour un Etat de se
retirer de lUnion, la pratique de lunanimit ou le fractionnement de la fonction gouvernementale
entre Conseil europen, Conseil et Commission sont des lments dordre confdral.

Il est selon elle possible destimer que ce caractre hybride est une solution transitoire prludant la
naissance dune fdration ; mais aussi que lUnion europenne est dores et dj une espce particulire
de Fdration , et plus prcisment une Fdration dEtats-nations , option que privilgie Gatane
Ricard-Nihoul, en soulignant en cho Jacques Delors quil vaut mieux utiliser lexistant plutt que de
sen remettre au miracle de linnovation institutionnelle .
3 Trois enjeux cls : le partage des comptences, le gouvernement europen et la dmocratie
Aprs avoir dgag quelques grands principes de son aperu thorique, Gatane Ricard-Nihoul identifie les
trois principaux enjeux juridiques et politiques sur lesquels se concentre le dbat sur
lapprofondissement de la Fdration europenne dEtats-nations : celui du partage des comptences
entre instances fdrales et fdres ; celle du mode de gouvernement europen, qui renvoie la capacit
de dcision de lUnion ; enfin celui de la citoyennet et de la dmocratie europennes, qui touche la
lgitimit du projet europen.
Elle sefforce tout dabord de clarifier la rpartition des comptences au sein de lUnion europenne sur la
base de plusieurs exemples : le commerce (comptence exclusive), la politique nergtique (comptence
partage), lducation (comptence dappui) et la politique conomique, que les traits nont pas class
dans lune des trois catgories prcdentes, mais qui relve de fait de comptences partages . Pour
chacune de ces politiques, elle dcrit le contenu des actions europennes actuelles et envisage les voies
dapprofondissement ultrieures sur la base dorientations et de propositions prcises, en sefforant de
combiner les objectifs defficacit et de lgitimit. Elle souligne que cest lexercice des comptences
partages qui gnre le plus dincertitudes propos du rle respectif de lUnion europenne et de ses Etats
membres, et pour lequel les marges de manuvre les plus substantielles existent.
Gatane Ricard-Nihoul traite la question du gouvernement europen en soulignant que lUnion
europenne sest peu peu oriente vers un mode opratoire plus familier du citoyen europen pour ce
qui concerne sa fonction lgislative : une co-dcision entre deux Chambres, lune, le Conseil, reprsentant les
Etats, lautre, le Parlement, reprsentant les citoyens . Elle note cependant que lexercice de la fonction
excutive reste beaucoup plus complexe, puisquelle est en ralit partage entre Conseil, Commission
et Etats membres. Et elle ajoute que la question du leadership politique susceptible dincarner le
gouvernement europen demeure ouverte, et que la cration du poste de prsident stable du Conseil
europen a accentu le problme du ddoublement de lexcutif europen de sorte quune fusion de
ce poste avec celui de Prsident de la Commission lui semble envisageable. Elle appelle par ailleurs
renforcer lefficacit du gouvernement europen , ce qui suppose davantage de votes la majorit
qualifie et un budget communautaire plus lev et financ par de nouvelles ressources propres.
Gatane Ricard-Nihoul souligne enfin que se rfrer au concept de Fdration dEtats-nations permet
dorienter le dbat sur la dmocratisation non plus seulement vers la rforme des institutions
europennes mais vers la pratique dmocratique de celles-ci et entre celles-ci et le niveau national . Elle
prcise que les sphres dmocratiques nationales et europennes ne sont pas concurrentes : elles doivent
au contraire sirriguer mutuellement , via diffrents canaux : transparence des travaux du Conseil des
ministres lorsquil exerce des fonctions lgislatives ; interventions des responsables politiques dans les
mdias ; rle accru des parlements nationaux, pour vrifier si le principe de subsidiarit est bien appliqu
par lUE mais aussi pour mieux contrler les activits europennes de leurs gouvernements ; confrences et
dbats entre parlementaires nationaux et europens.
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Elle accorde une importance particulire la politisation des enjeux europens , qui vise structurer
les dcisions de lUnion europenne et les choix de ses citoyens sur la base de clivages plus clairs, en
sortant de la logique consensuelle en usage au niveau communautaire. Dans la Fdration europenne
dEtats-nations , ces clivages ont vocation reposer la fois sur une dimension territoriale , qui fait
cho aux intrts nationaux, et sur une dimension idologique , quil appartient aux partis politiques de
faire merger, et qui doit prioritairement sexprimer au sein du Parlement europen et des parlements
nationaux. Elle promeut enfin une citoyennet europenne vivante , et donc moins dsincarne. Elle
rappelle que si la Fdration ne peut vivre sans unit, elle a aussi besoin de pluralit. Il ne peut donc, selon
elle, y avoir de fonctionnement dmocratique de l'Union sans encouragement de la diversit culturelle et
sans la cration de ponts entre les diffrentes identits et expressions culturelles. Elle insiste dune part sur
la ncessit de dvelopper les droits transnationaux, le principe de la reconnaissance mutuelle et de
faciliter la mobilit et les changes au sein de lespace de libre circulation europen ; elle appelle dautre
part renforcer la dmocratie participative europenne , en combinant renforcement du dialogue
social, et dveloppement des nouveaux outils comme le mcanisme dinitiative citoyenne .
4 Organiser la diffrenciation au sein de lUnion europenne
Gatane Ricard-Nihoul souligne quil est plus que probable que dans une Union de 30 Etats les volonts
politiques de tous les Etats membres ne se rejoignent pas au mme moment et avec la mme intensit .
Cest la raison pour laquelle elle juge indispensable de lier ce plaidoyer pour la Fdration dEtats-Nations
une rflexion sur la manire dont lUnion europenne pourrait avancer de manire diffrencie , en
rappelant que la diffrenciation est un des thmes chers Jacques Delors. Elle note que lUnion
europenne repose dores et dj sur des cooprations gomtrie variable et que la diffrenciation
peut y prendre diffrentes formes : cooprations renforces, opt in/out ou encore priode de transition
lors dune adhsion lUE.
Mais elle estime quil est ncessaire que lEurope politique se forme autour dun ensemble de pays qui
soit clairement identifiable pour les citoyens et sur la scne internationale . Aprs avoir rappel les
diffrentes formules voques jusqualors dans cette perspective ( avant-garde , noyau dur ,
confdration europenne , etc.), elle privilgie la solution dune Union europenne dont les contours
ne seraient pas identiques celui de la Fdration .
Une telle intgration diffrencie devrait concerner plusieurs domaines dans lesquels il sera obligatoire
davancer au risque de dcrdibiliser le continent europen : un minimum de convergence fiscale, une
vritable coopration en matire budgtaire, une politique nergtique commune, des mcanismes
importants de prservation et dencouragement de la diversit culturelle, un renforcement du march
intrieur y compris dans sa dimension sociale, une reprsentation extrieure unifie en matire
montaire . Elle estime que si les 27 nont pas la volont davancer ensemble, il faudra quun groupe
dEtats pionniers se lancent dans laventure et prcise que cest au niveau de la zone euro, voire celui
dun centre de gravit au sein de la zone euro, quil serait logique daller plus loin car les pays concerns
ont fait un pas important dans ladoption dune monnaie unique, menace aujourdhui si lUEM
napprofondit pas ses dimensions conomique et politique . Il faut selon elle oser la coopration
renforce , formule trop peu utilise ce stade et qui permet davancer efficacement, unis dans la
diversit , dans le cadre des traits actuels.
Gatane Ricard-Nihoul conclut son ouvrage en appelant retrouver le souffle du rve europen et en
soulignant que si les leaders politiques ne sont pas clairs sur la forme que prendra ce rve europen sur le
plan politique et institutionnel, ils perdront en chemin les citoyens qui avaient pourtant une certaine
sympathie pour les objectifs dclars . Parce quelle est la fois une ralit et une vision, la Fdration
dEtats-nations offre selon elle ses Etats membres la perspective dune seconde vie dans un monde
globalis , et la construction europenne la promesse dun second souffle.

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