Luis Miguel

RIVERA VELEZ
Nombre de mots : 4.024

Dictature et Reconstruction de lEtat en

Uruguay
1973- 2000
En 1989 les Uruguayens ratifient par rfrendum le pacte politique sur la caducit
des dlits de lEtat pendant la dictature civil-militaire (1973-1985) 1 par laquelle le
gouvernement de la transition met un point final la guerre interne. La loi nest pas sans
controverses (notamment en raison des violations des droits de lHomme qui restent
impunies) mais la population continue refuser louverture des dossiers sous prtexte dune
paix russie et la volont dempcher une ventuelle monte de la conflictualit politique.
A lpoque de son approbation, la loi permet au pouvoir excutif de soumettre le pouvoir
juridique et de revendiquer sa supriorit vis--vis du pouvoir lgislatif ; pour le salut de la
transition dmocratique, non pas en rnovant lEtat mais en retournant lEtat davant
1970.
La guerre interne na pas eu des effets sine die sur la reconstruction de lEtat en
Uruguay. Mais elle a marqu les esprits, repoussant les chances des grandes reformes aux
quinquennats postrieurs la transition. La dictature uruguayenne est considre la plus
totalitaire de la rgion2 et ceci incite le gouvernement de la transition fermer la
parenthse de la dictature, mais met en relief les problmes structurels du fonctionnement
de lEtat davant la priode. Dans ce travail je me propose de considrer les effets de la
dictature dans la dure, regardant comment le conflit bouleverse lEtat dans le long et non
pas dans le court terme. Mme si les reformes ne font pas mention la dictature dans les
discours ; les individus, institutions et les ides sont mis en cause pour la premire fois
pendant la priode de guerre.
Mon analyse sinscrit dans la considration que les 20 ans de dmocratie dans le
pays correspondent une des priodes de changement les plus radicales de lhistoire
politique uruguayenne de tous les temps 3. Ainsi, il sloigne des considrations de M-A.
Centeno pour qui not only did wars produced limited states in Latin America, but also

1

Loi No 15.848 de dcembre 1986 sur la Caducit de la prtention punitive de lEtat.

NORRIS, p 84.
3
CAETANO, 2005. p 17.
2

these states could not but fight limited wars 4. Cette affirmation peut tre considre vraie
pour ce qui concerne les guerres contre les ennemis externes au XIXe sicle5, mais Centeno
refuse de considrer dans son analyse les guerres internes du XXe sicle, comme de vraies
guerres, tant celles-ci beaucoup plus nombreuses et plus structurantes pour les Etats latinoamricains6.
A linverse, je considre que les Etats latino-amricains, et en loccurrence lEtat
uruguayen, ont utilis leur apparatus institutionnel pour mener une guerre interne forte,
dans le but de modifier structurellement la faon de gouverner et imposer leur vision
dveloppementiste. Les fonctions de lEtat comme dtenteur du monopole de la violence
lgitime, mais galement comme administrateur des ressources de la nation et gardien du
bien-tre de ses citoyens ont t redfinies par les militaires en premier lieu.
Certes, les solutions de la dictature sont loin de faire consensus, voire ont peu (ou
pas) de soutien aujourdhui dans la socit uruguayenne7, mais lexprience autoritaire a
le mrite davoir questionne la place de lEtat dans la socit, provoquant par consquent
la transformation de celui-ci. Comme laffirme Charles Tilly, lEtat fait la guerre et la
guerre fait lEtat , et dans le contexte Uruguayen, la guerre fait lEtat longtemps aprs la
fin de la guerre.
Cest alors dans la dure que lEtat se transforme. Je partage la vision de Michael
Mann pour qui les crises de situation empchent de voir les vrais bases des crises
structurelles des Etats en Amrique latine8. Ainsi en Uruguay, la fin de la dictature le
gouvernement se centre sur les obligations de la transition (crise de situation) et non pas sur
les problmes structurels de lEtat, en choisissant de revenir lEtat davant guerre et non
pas de renouveler celui-ci.
A travers ltude des personnages qui ont men la transition dmocratique, des ides
quils ont dfendues et des institutions quils ont mises en place ; je me propose dexplorer
la transformation de lEtat uruguayen lie lexprience de la guerre. Ainsi, dans une
premire partie, ltude du projet politique des militaires pendant la dictature (I), me
permettra de poser les bases pour tudier la priode de transition dmocratique (II) quen
revenant la situation davant-guerre va retarder le temps des reformes (III).

Accent dans loriginal; CENTENO 2003. p 82.

La thse complte est dveloppe dans CENTENO Miguel Angel (1997), Blood and Debt: State
and Nation Making in Latin America, University Park: Pennsylvania State University Press, ed.
2002.
6
Voir ce sujet larticle CENTENO Miguel Angel Limited War and limited States in DAVIS
Diane et PEREIRA, 2003.
7
Voir ce sujet le numro de la revue Problmes dAmrique latine, LUruguay gouvern
gauche Vol 74, 2009/4.
8
MANN, 2004.
5

I. Le projet autoritaire (1973-1985)

Les dictatures latino-amricaines ont impuls une double reforme de lEtat : le
changement de rgime politique en faveur de lautoritarisme, et ladoption du nolibralisme comme paradigme de son fonctionnement. Or, mme si la dictature
uruguayenne ne fait exception, les reformes ne sont pas durables dans le temps, et seront
rejetes par les civils lors de la transition.
La rpression militaire commence en Uruguay avec les mesures dexception
proclames par le gouvernement de J. Pacheco Areco en 1968. Celui-ci censure la presse et
permet la dtention sans inculpation dans une offensive contre le groupe MLN-Tupamaros,
gurilla communiste en action depuis 1965 qui cherche prendre le pouvoir du pays par les
armes afin dinstaurer une socit socialiste. Mais ce nest quavec la prise de pouvoir de JM. Bordaberry que ltat de guerre interne est proclam le 14 avril 1972, avec le but
dradiquer la menace communiste 9 et saligner au camp des Etats-Unis et du Brsil
(sous dictature militaire depuis 1964).
Le contexte de lpoque est traumatisant : lconomie est en crise, la socit se
pauprise et la conflictualit politique est forte. Face une impasse politique due
lantagonisme entre les partis traditionnels (Partido colorado et Partido nacional), le
prsident fait appel lArme pour lui donner la mission dapporter la scurit pour le
dveloppement en fvrier 197310. Par la suite, lArme prend une place croissante dans le
champ politique jusqu raliser un Coup dEtat le 27 juin de la mme anne, o, en
complicit avec le prsident, elle dissout le Parlement au profit dun Conseil dEtat ,
nouvel organe de excutif et lgislatif pour la priode de la dictature.
De cette manire, la forme de lEtat change drastiquement : les institutions sont
contrles par les militaires, la Constitution est suspendue, les syndicats dissouts, les partis
politiques interdits, ladministration publique pure et le systme ducatif reform. Etant
antrieurement une dmocratie reconnue dans la rgion 11 , lEtat uruguayen dvient
totalitaire sous lgide des militaires.
Ainsi, sous la Doctrine de Scurit Nationale, le rgime proclame un processus de
reconstruction nationale o le but est de consolider le particulier style de vie uruguayen
travers de laffirmation des concepts de Famille, Patrie, Souverainet, Nation et Scurit ;
pour lexaltation des valeurs et le respect des traditions nationales 12. La transformation est
la fois cognitive et matrielle. LEtat miliaire se propose de changer la socit travers
une reforme de lducation pour la rendre plus instrumentale et former des individus utiles

9

Termes utiliss dans le discours dinvestiture par Bordaberry.

CAETANO et RILLA, 1987, p. 19.
11
LOPEZ-ALVES, 2002, p.94
12
Consejo Nacional de educacin de 1980. Dans CONSEJO NACIONAL DE EDUCATION
(2007).
10

conomiquement ; et en matire conomiques, le pays vire vers le no-libralisme sous la

doctrine des Chicago Boys travers le Plan National pour le Dveloppement (1974)13.
Egalement, les militaires institutionnalisent une forte rpression
qualitative et
14
quantitative , travers des nouvelles instituions constitutionnelles dsormais
capables dattaquer lennemi : le marxisme international 15. LEtat militaire se donne
ainsi une place de contrle dans un contexte de libralisation conomique.
Or, ce rgime choue. Attachs la souverainet du peuple, les militaires
soumettent leur nouvelle Rpublique referendum, et le 30 novembre 1980, 57,9% de
llectorat vote NON la nouvelle Constitution. A partir de ce moment commence dans le
pays une priode qualifie de dictature transitionnelle o les militaires essaient de
trouver un consensus avec les partis politiques traditionnelles afin de crer un Etat hybride
entre lavant et le pendant dictature. En proposant par exemple les modification de la loi
lectorale et en insistant sur la ncessit de nouveaux visages, nouvelles organisations,
nouvelles ides, et (paradoxalement) plus de dmocratie interne 16, le rgime militaire
cherche trouver un visage pro-rgime dans la nouveaut, et organise des lections internes
de 1982. Or le rsultat leur est adverse et le courant le plus hostile au rgime gagne.
De plus, cette mme anne commence une crise conomique et financire qui
provoque laggravation de la pauvret. La fracture entre le pays rel et le pays officiel
devient nette17, et la population se mobilise (syndicats, tudiants). Ainsi, en aot 1984, les
militaires et les partis traditionnels signent le Pacte du Club Naval o les militaires
renoncent leur pouvoir et signent les bases pour la transition pour la sortie de la
dictature, en change de lamnistie tant pour les prisonniers politiques que pour les
militaires. Avec la prise du pouvoir de J-M Sanguinetti en 1985, une loi damnistie pour les
gurilleros du MNL-Tupamaros est proclame le 22 mars en et une autre pour les militaires
(Loi de Caducit) en dcembre 1986. Le but des hommes politiques est de fermer la
parenthse de la priode dictatoriale et retrouver la paix dantan.
II. La restauration du statu quo ante
Llection de 1985 permet aux partis politiques traditionnels de reprendre en main
le contrle Etatique. LUruguay tant dmocratique avant la dictature18, la transition est
rellement une r-dmocratisation, qui est un retour la dmocratie 19. La Constitution de

13

NAHUM Benjamin, COCCHI Angel, FREGA Ana, MARONNA Monica TROCHO Ivette,
(1998) El fin del Uruguay liberal, Montevideo : La Rpublica. Pp90-97.
14
travers la Loi organique militaire. Cite en CAETANO et RILLA, 1987, p30
15
Discours du prsident Bordaberry le 19 avril 1976
16
GILLESPIE, p.193
17
Expression emprunte CAETANO et RILLA, 1987, p.110.
18
REAL DE AZUA, 1984.
19
GILLESPIE, 1986, p 193

1967 redevient en vigueur, la loi lectorale de 1910 guide les lections, les institutions
abolies sont rouvertes et les fonctionnaires publics destitus par les militaires sont remis
leurs postes ou compenss. Le premier gouvernement daprs dictature est un de retour la
normale o la classe politique traditionnelle reprend son travail (Sanguinetti mme est
ministre de lducation en 1973) et la gauche est marginalise du jeu politique.
De plus, ce rtablissement dun Etat de droit20 est accompagn de la soumission des
militaires au pouvoir excutif. En termes conomiques, Sanguinetti favorise les politiques
librales celles no-librales, se conseillant de Pacheco Areco (prsident entre 1967-1972)
et centrant la rcupration conomique lintrieur du pays21. En termes ducatifs, le
Parlement vote une Loi dUrgence de lducation (No 15739 du 28 mars 1985) pour la
constitution dun organe de discussion (CONAPRO) qui rcupre et adopte le plan
dducation national de 1957, pour les valeurs dmocratiques et un Etat de droits 22.
LEtat uruguayen de 1990 est ainsi plus de celui de 1970 que de celui de 1980. Il
existait un besoin pour la classe politique de lgitimer leurs actions par rapport aux valeurs
rpublicaines passes, en laissant de cot lexprience autoritaire. Or, ce sentiment est
partag par la majorit de la population, le rsultat du rfrendum sur la loi de Caducit de
1989 (55,44% dapprobation contre 42,42 pour la rvocation) tant la preuve.
Toutefois, la situation de statu quo est limite dans la dure. Les traces de la
dictature dans limaginaire collectif sont indniables23. Malgr un taux dhomicide et de
disparitions forces relativement faible vis--vis de ses voisins latino-amricains, 24 le
rgime uruguayen russi avoir le nombre de prisonniers politiques per capita le plus
lev au monde 25 . De plus, en comparaison des expriences des dictatures voisines
contemporaines, lUruguay est le pays o le pourcentage de la population dtenue,
interroge et intimide est le plus lev, dans le climat le plus grave dEtat
totalitaire 26. Le besoin de restructurer lEtat et (re)dfinir sa place dans la socit arrive
ainsi, aprs la stabilisation de la transition.

20

Malgr la validation confirme des actes du gouvernement de facto (loi No 15.738 du 13 mars
1985) afin dviter les conflits juridiques. Cette loi a octroy tous les services publics la capacit
dabrogation des actes considrs illgitimes, et a limin des organes de gouvernement cres
pendant la priode dictatoriale.
21
Ceci ayant de rsultats: croissance du PIB, amlioration des indicateurs conomiques et sociales,
retour de linvestissement, des ngociations collectives dans secteur prive pour plus
dinformation sur les indicateurs conomiques et sociaux dans la dure voir Apendice
estadistico dans CAETANO et RILLA (2005) Historia contempornea del uruguay. De la colonia
al siglo XXI, Montevideo : CLAEH-Fin de siglo.
22
Consejo Nacional de Educacin, 2009.
23
Voir ce sujet larticle Veinte aos largos. De una cultura nacional a un pas fragmentado par
Hugo ACHUAR dans CAETANO 2005.
24
La Comission pour la paix a recens 174 disparus et 100 assassins par la dictature (Informe final
de la comisin para la paz, 2003).
25
NORRIS, p 84.
26
STEPAN 1988, p.32 .

III . Le temps de reformes

Larrive la prsidence en 1990 de Alberto Lacalle marque le dbut dune priode
de reforme et restructuration de lEtat, qui durera toute la dcennie. En effet, le paradigme
nolibral est enfin adopt en Uruguay travers une restructuration au niveau conomique
qui prne la diminution de lintervention de lEtat pendant le quinquennat 1900-1995 ;
alors que le deuxime gouvernement de Sanguinetti (1995-2000) centre la reforme en
termes socio-politiques. Or, mme si ces reformes dans le discours politique les
rformateurs ne font point allusion aux militaires, leur apprentissage politique date de la
priode dictatoriale.
Ainsi, impuls par les ngociations entre lArgentine et le Brsil, le prsident
Lacalle intgre les ngociations et fait de lUruguay un pays fondateur du MERCOSUR. Ce
march commun cherche augmenter les changes commerciaux, attirer les investisseurs
privs, et sinscrit dans une logique douverture conomique telle que prne par les
organisations internationales du consensus de Washington. Egalement, laccord cherche
rapprocher (sans succs) les gouvernements de la rgion, dans le partage dune vision
commune de dveloppement, avec une dynamique proche de celle entreprise entre les
dictatures.
Sur le plan interne, Lacalle impulse des rformes de drgulation, limine le besoin
de ngociation collective dans le march du travail, et cherche privatiser le secteur public
(notamment les communications et la sant)27. De plus, Lacalle promet de rationaliser
ladministration publique dans une perspective de New Public Mangement : il applique
une politique de dbureaucratisation qui rduit denviron 10 000 le nombre des
fonctionnaires, et limita lembauche dans la carrire administrative28. Cette reforme de
ladministration est poursuivie pendant le deuxime gouvernement de Sanguinetti, o la
rationalisation vise la reforme intgrale de lEtat , travers de la poursuite de la reforme
de ladministration, une reforme de lducation et une autre sur la Scurit sociale, le tout
encadr par une nouvelle Constitution.
Ainsi, en 1995 lEtat est pens comme devant excuter des tches essentielles de
ladministration. La gestion est alors dcentralise, les fonctions rorganises, le budget
flexibilis ; et la comptitivit et productivit deviennent dsormais le moto suivre. Pour
ce qui est de la reforme de la Scurit Sociale, la logique no-managriale est aussi
applique travers un systme de cotisation mixte, o lEtat sengage assurer un service
basique universel, qui devrait tre complt par une cotisation individuelle. De surcrot,

27

Sans succs car la population sy oppose travers un rfrendum dinitiative populaire en 1992,
72% contre 27%. ARTIGAS, 2005, Chapitre 15.
28
Pour une analyse complte, voir le Rapport du Programme Sectoriel pour la Reforme de lEtat
(2002) fait par le CEPRE (Comit excutif pour la reforme de lEtat).

mme si lEtat ne diminue pas sa participation dans lducation, le gouvernement

Sanguinetti incite lentre des capitaux privs et impulse la dcentralisation des budgets.
Les rsultats de ces reformes sont contrasts29, et la polarisation des positions vis-vis du paradigme no-libral va mettre en exergue la ncessit de changement de la
dmocratie uruguayenne. Les trois partis politiques se partagent le Parlement en tiers et
gouverner est presque impossible. Or, en 1996, travers une nouvelle Constitution30, le
prsident renforce son pouvoir vis--vis du Parlement, applique une politique de
dcentralisation, et la loi lectorale change en profit des partis traditionnels pour empcher
la gauche daccder au pouvoir (car en adoptant le principe de la majorit absolue, le
caractre coalition de partis du Frente Amplio est vu comme frein sa croissance).
Sanguinetti est ministre de lducation avant 1973 et le prsident de la transition, et
ses reformes rpondent aux critiques souleves pendant la priode dictatoriale. Le
paradigme nolibral, est adopt par lEtat Uruguayen dans les annes 1990, mais il est
pens pour la premire fois dans le pays par les militaires. Ainsi, les ides de reforme de
ladministration, de la loi lectorale et de lEtat-providence sont dj prsentes dans la
Constitution de 1980. Or, ce seront les mmes ngociateurs de la transition qui les mettront
en place, une dcennie aprs la fin de la guerre interne. En somme, les mmes individus qui
ont particip la guerre, portent les ides de cette priode pour changer les institutions dun
Etat quils gouvernent quinze ans aprs la fin de celle-ci.31 La mise en cause de lEtat
Uruguayen trouve ses sources sous le contrle des militaires, mais les reformes sont mises
en uvre une dcennie plus tard par les civils.
Une chose est toutefois diffrente : lArme ne participe plus de la vie politique
nationale en Uruguay en 199932, et linstitution est dsormais un organisme dassistance
sociale et dappui aux relations internationales (13% des effectifs des Forces Armes
sont dans des missions de paix de lONU, par exemple)33.

Conclusion
Pendant les premiers trois gouvernements aprs la fin de la dictature, le visage de
lEtat en Uruguay change drastiquement. Le tournant no-libral arrive dans le pays
travers louverture de lconomie, une rduction de sa place dans la (re)distribution des

29

Alors que la reforme de ladministration provoque un brain drain des fonctionnaires les milieux
qualifis; alors quen termes ducatifs la couverture universelle et le taux dalphabtisation
samliorent.
30
Approuve toutefois avec 50,5% dapprobation, le seuil minimal demand.
31
Analyse inspir de PALIER-SUREL 2005.
32
AMARILLO, 1984.
33
VIGGIANO Martn, Fuerzas Armadas: menos y ms baratas, Peridico El Observador, 05
fvrier 2014. URL http://www.elobservador.com.uy/noticia/270974/fuerzas-armadas-menos-y-masbaratas/?referer=titulares-de-la-jornada. Consult le 19 novembre 2014.

ressources, et des nouvelles rgles de rsolution des conflits travers le changement du jeu
lectoral, qui incite les partis travailler en coalition, et prne plus de transparence et
proximit avec le peuple. Les reformes ont pris du temps tre appliques, mais ce sont les
mmes individus qui ont retard leur mise en place. La guerre interne a t traumatisante
pour la population, et la fin de la dictature le choix politique de mettre un point final
cette priode lemporte. La transition est douce, pact et sans violence ; mais aprs la
priode de stabilisation dmocratique (1985-1990), le temps des rformes conomiques,
politiques et sociales commence sous les principes soulevs par les militaires.
Toutefois, la question du poids des influences des crises de nature diffrente se pose : dans
quelle sens la guerre a t plus dterminante pour le changement que les crises
conomiques ? Quand on regarde lvolution de lEtat en Uruguay dans la plus longue
dure, les plus grands bouleversements sont arrivs aprs les crises conomiques (et
sociales) les plus nfaste. La crise des annes 1910 prcde limplantation du premier
Etat providence en Uruguay34 ; celle des annes 1960 prcde la dictature, celle de 1983
prcde la transition dmocratique, celle de 2002 catalyse le virage gauche du pays et le
retour dun gouvernement fort et impliqu dans lconomie35. Les chocs conomiques et
sociaux sont-ils plus (re-)structurants de lEtat, en comparaison la guerre, considre en Uruguay
un choc politique ? Et surtout, leur temporalit daction serait-elle plus immdiate que celle de
crises politiques, avec des effets sur la longue dure? Des travaux restent faire sur ce sujet,
notamment en comparaison avec les autres pays latino-amricains, victimes dautoritarisme et de
crises conomiques et sociales.

34

BONINO, KWON et PEYRE DUTREY, Uruguay's Social and Economic Challenges and Its
Policy Responses in RIESCO, 2007.
35
Voir CAETANO 2005 et Revue Franaise de Science Politique, 2005/1 .

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