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O pacto federativo brasileiro numa visão dialógica das ciências políticas e jurídicas

Considerações iniciais
O termo federalismo ou Estado Federal não é de fácil acepção. Pode designar uma
teoria acerca de um modelo de Estado, mas também quer significar uma visão da sociedade
acerca da organização política. De fato não se pode tomar por objeto o Estado, numa
proposição metafísica, sem levar em consideração as características da sociedade que mantem
as instituições políticas.1 No mesmo sentido, o termo pressupõe certa normatividade, vez que
o Estado Federal forma-se com base em uma Constituição, a qual determina a estrutura e
funcionamento das instituições essenciais à sua manutenção.2
Assim, pode-se afirmar que o Estado Federal ou mesmo o federalismo possui mais de um
sentido: pode ser tomado como uma doutrina social; consiste em uma forma de organização
política; e se traduz por meio de um conjunto de normas que disciplinam o modelo de estado
da sociedade política que o adota. Desta forma, o Estado Federal é objeto de estudo das
Ciências Sociais, das Ciências Políticas bem como das Ciências Jurídicas.
Sabe-se, no entanto, seja em qual sentido tenha sido tomado, que toda a Teoria do
Estado Federal parte de um pacto que dá origem a essa forma de organização política: o pacto
federativo.
A forma federativa de Estado no mundo moderno tem origem na Revolução norteamericana pela independência. As ideias de Locke sobre a origem do pacto social, direitos
naturais, fiscalização popular do poder estatal e direito de resistência ganharam forma na
consciência política dos norte-americanos, que fundaram, a partir da constituição dos Estados
Unidos da América, o Estado Federal.3 Os norte-americanos uniram o pensamento de Locke
sobre os direitos naturais às ideias sobre a separação de poderes de Montesquieu, resultando
numa novíssima organização do Estado.4
1 BOBBIO, Norberto; MARTTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política.
Brasília: UnB, 2010, p.475.
2 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 99
e ss.
3 MORAES, Oswaldo de. Formação do Estado Federal Brasileiro. In CLÉVE, Emerson Merlin;
BARROSO, Luís Roberto (organizadores). Doutrinas Essenciais - Direito Constitucional – Vol. II.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
4 DALLARI, Dalmo. Elementos de Teoria Geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 256.

476. 185 e ss. Darcy. Em sua obra. sem negar.3 Ao examinar as cartas de O Federalista. John. o que dá margem às diversas proposições teóricas. principais pensadores do federalismo estadunidense. São Paulo: Globo. Para o filósofo. MADISON. PASQUINO. p. Segundo Norberto Bobbio. 2010. Gianfranco. Alexander. p. de interesse maior para a doutrina do Estado Federal. Brasília: UnB. tem "sua gênese. A democracia na América in Os pensadores. XXIX. JAY. Vol. 7 Ensina o autor que o Federalismo europeu é marcado pela negação do Estado Nacional. é mais fácil analisar o federalismo pelo que ele não é.9 5 HAMILTON. Teoria Geral do Estado. Vol. bem como a criação de nova instituição política. o papel fundamental dos Estados-membros nesta forma de organização do Estado. Norberto. dentre os quais se destaca o sistema federal de governo. que direcionou parte dos seus estudos ao movimento na Europa. com poderes e competência definidos na Constituição5. 477. escritas por Hamilton. 371. ressaltando a imensa dificuldade de conferir os contornos jurídicos. XXIX. Desses estudos. Na primeira. Nicola. dedicou-se aos estudos do meio social norte-americano e a vida política francesa em crise com a Revolução de 1789. “as determinações positivas da teoria do Federalismo foram se esclarecendo através da experiência da negação da divisão do gênero humano em Estados soberanos”. . verifica-se o Projeto de Constituição. resultaram duas obras fundamentais ao pensamento político moderno: A Democracia na América e O Antigo Regime e a Revolução. a situação destes e sua distinção de outras coletividades territoriais". 1973. Alexis de Tocqueville. São Paulo: Abril Cultural. 91 e ss. um dos mais influentes pensadores do Estado moderno. 9 AZAMBUJA. p. James. 8 Idem. Madison e Jay. 1998. 1973. O federalista in Os pensadores. estudioso da Teoria Geral do Estado. p. São Paulo: Abril Cultural. Dicionário de Política. não foram poucos os tratadistas que se dedicaram ao exame do Estado Federal.8 A Teoria do Estado Federal ou Teoria da Federação. MARTTEUCCI. nas relações entre a União e os Estados federados. diversa dos Estado-membros. a União. contudo. p. 7 BOBBIO. para Darcy Azambuja.6 No século passado. 6 TOCQUEVILLE. o autor declara empiricamente os requisitos da democracia e da manutenção da liberdade como direito fundamental do homem perante o Estado. o autor destaca as principais formulações teóricas sobre o Estado Federal. Alexis.

Na Era Vargas a centralização fora ainda maior por conta do regime imposto pelo Estado Novo. Ressalta que a formação ideológica no Brasil se deu às avessas: ao invés 10 HORTA. ainda. Raul Machado. Para o jurista Raul Machado Horta. a adoção da forma federativa de Estado coincide com a proclamação da República. a começar pela de 1891. normas gerais da União. Emerson Merlin. o chamado clientelismo rural e a ausência de organização política das camadas médias como as principais causas da fraca. No Brasil. que foi sendo substituído cada vez mais pela força centrípeta da União Federal. . 2011. os princípios por ela adotados e a organização formal do Estado mudaram completamente. BARROSO. a segunda. 10 Segundo o jurista Tercio Sampaio Ferraz Junior. a qual centralizava o poder das decisões e do comando da nação. senão ausente. 691 e ss. Aponta a existência de partidos políticos oligárquicos. a primeira República foi marcada por excessiva centralização do poder político da União. ainda nos dias de hoje. os quais tiveram seu poder reduzido a cada constituição. A Constituição de 1967 impôs também forte centralização antifederalista. comprometendo o equilíbrio e autonomia das unidades federadas. suplementar dos Estados-membros. mas decisiva transição da monarquia à república e do o estado unitário para o estado federal. II. a ruína do federalismo brasileiro. a partir da Constituição de 1891. expressão da soberania popular quando da promulgação da Constituição de 1891 11. São Paulo: Revista dos Tribunais. Doutrinas Essenciais . In CLÉVE. Afirma. a primeira.Direito Constitucional – Vol. havia um sentimento de autonomia dos Estados-membros. Atribui ao presidencialismo exacerbado. assim como as restrições demasiadas a autonomia dos governadores. De acordo com o autor. bem como pela descentralização tributária. o Estado Federal se caracteriza pela descentralização legislativa em duas fases. Afirma que na primeira República as instituições federais ficaram comprometidas devido a práticas como intervenção federal e a falibilidade do processo eleitoral. Luís Roberto (organizadores). Embora tivesse sido adotado o modelo federativo na Constituição de 1891. que instituiu o modelo federativo no Brasil.4 O ponto comum a que chegam esses autores é a necessidade de existir no Estado Federal uma Constituição Federal. que havia um federalismo na Primeira República. p. Estrutura da Federação. o Brasil sofreu profundas mudanças nas relações entre o Estado e a sociedade: os valores constitucionais. a qual atribui renda própria e autonomia dos Estados-membros e a inexistência do direito à secessão. a mobilização política da sociedade só ganhou intensidade e penetração um século depois da independência. Foi curta. Nesta segunda fase constitucional de sua história.

França e Estados Unidos (.). José Murilo. 15 CARVALHO. 14 HOLANDA. .16 Miriam Dolhnikoff analisa as origens do federalismo brasileiro e afirma que o projeto do Estado Federal fora concebido pela elite brasileira ainda no início do século XIX. 2002. São Paulo: Revista dos Tribunais. Sérgio Buarque de. Tomo II. por exemplo. II. Oliveira Viana. despertar a consciência política dos cidadãos brasileiros. Oliveira. e ao mesmo tempo. historiador e cientista político brasileiro que se debruçou sobre as origens do Estado Brasileiro.. O autor cita. História Geral de Civilização Brasileira. Tercio Sampaio. 19. p. São Paulo: Globo. São Paulo: Companhia das Letras. Doutrinas Essenciais . por outro lado. 26. além da onda de reinvindicações das elites locais por reforma política. 13 VIANA. ressalta que a elite brasileira. ela veio desta para aquela 12. 2012. eram céticos em relação às instituições monárquicas”. O Ocaso do Império. no Brasil. 411 e ss. no entanto. 12 Idem. 2004. 23 e ss. 697 e ss. A construção da ordem. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. cujas ideias vinham do Iluminismo francês.. Os bestializados . José Murilo. p. BARROSO. O teatro das sombras. Luís Roberto (organizadores). o sentimento republicano remodelou as cidades brasileiras sem. 2012. Daí aquilo que. Do Império a República. p. p. 16 CARVALHO.5 dela vir da sociedade civil para a sociedade política. 17 DOLHNIKOFF. 2011. cuja obra sobre a formação das instituições políticas brasileiras merece destaque. o qual ocorreu por emulação de um movimento português de 1820. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. 66. Sonhavam utopicamente com o ideal democrático-republicano para o Brasil. In CLÉVE. a organização política brasileira pós-independência é frágil 15. tinha “olhos fitos na Inglaterra. Brasília: Edições do Senado Federal – Vol. Marta. A monarquia não se sustentou por muito tempo.O Rio de Janeiro e a República que não foi.Direito Constitucional – Vol. e só teria finalmente triunfado com a Proclamação da República.14 Para José Murilo de Carvalho. 7. O pacto imperial – origens do federalismo no Brasil. o movimento constitucionalista brasileiro de 1823.17 11 FERRAZ JUNIOR. costuma ser denominado de importação de ideologias. p.13 Sérgio Buarque de Holanda aponta a crise financeira e a má vontade do Ministério da Fazenda em atender às demandas regionais como causas relevantes para a queda da Monarquia. vol. 2012. Emerson Merlin. p. Constituição Brasileira e o Modelo de Estado. na segunda metade do século XIX.

é necessário ter em conta que há uma distância entre que está previsto na Constituição e a vivência política da nação brasileira. é necessário analisar o Estado Federal sob suas dimensões: a do realismo político e da normatividade democrático-republicana. Os barões da federação – Os Governadores e a redemocratização brasileira. Na obra. no mínimo. cientista político que trata do Estado Federal brasileiro. enfraquecendo o pacto federativo. Atualmente. os autores nacionais. insuficientes para manutenção de um estado federal que satisfaça os anseios de democracia e de república. o qual merece especial destaque em razão da metodologia que adota para analisar o fenômeno. mas não se seguiu pela história do país nos mesmos moldes. juristas ou cientistas políticos. Alexis. E não é diferente com o federalismo como conhecemos hoje. vez que o modelo federativo foi adotado a partir da Constituição de 1891. Vol. Destacou também a ausência de sentimento republicano no Estados-membros. Neste sentido.20 Neste sentido. . 13. Para Fenando Abrucio. Departamento de Ciência Política da USP. não se pode negar a importância da Constituição na formação do Estado Federal e nem ignorar que há uma distância considerável entre o que as normas constitucionais dispõem e a realidade fática. de fato. uma tensão entre a facticidade e a validade das normas constitucionais19. do Direito e das Ciências Sociais para enfrentar as questões mais relevantes acerca da integração da sociedade política por meio do ordenamento jurídico. São Paulo: Hucitec. podendo ser caracterizado como uma preferência de formação estatal. vez que é ele mesmo adotado por meio de uma Constituição. XXIX. A democracia na América in Os pensadores. sobretudo no que concerne às relações de poder. verifica-se que os termos do pacto federativo adotados na Constituição de 1988 são. pode-se afirmar que o federalismo é objeto de estudo jurídico-político. Ademais. o autor trabalha com elementos da Filosofia.6 De fato. 1973. sinalizam para a fragilidade do pacto federativo brasileiro. considerando que um dos alicerces do estado federal é a soberania popular18. Assim. p. 1998. O autor aponta a fragilidade do modelo federativo brasileiro sinalizando para o que chamou de “ultrapresidencialismo” dos governadores de Estado após a Constituição de 1988. sejam historiadores. Fenando. 2003. 19 HABERMAS. 18 TOCQUEVILLE. Há. e não são poucos os fatores negativos que contribuem para distância entre o que está previsto na Constituição e a consciência política e jurídica do povo brasileiro. Direito e Democracia – entre facticidade e validade. 20 ABRUCIO. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. importa verificar as origens do pensamento político brasileiro. Jurgen. As noções de cidadania e soberania popular no Brasil ainda não estão presentes no sentimento popular. São Paulo: Abril Cultural.

Rio de Janeiro.21 Vê-se. que a idéia de uma comunidade nacional única prevaleceu sobre as demandas por autonomia regional. p. a partir de um estudo sobre as transferências tributárias da União para os demais entes federados. no3. Departamento de Ciência Política da USP.7 Marta Arretche sustenta. dada a desconfiança por parte das elites locais quanto ao cumprimento por parte das autoridades regionais e locais. DF: Senado 1988. Art. 25. p. Constituição da República Federativa do Brasil. inviabilizando a participação efetiva das populações locais e regionais na elaboração legislativa. 609 e 610. 1998. Se por um lado tem-se um presidencialismo exacerbado na tradição política brasileira além da ausência do sentimento republicano regional. 109 e ss. Curso de Direito Constitucional Positivo. a partilha de competências legislativas prevista na Constituição de 1988 atribui à União a competência privativa para legislar sobre um longo elenco de matérias que afetam diretamente o exercício dos direitos fundamentais e da cidadania23. 2005. José Afonso. 22. por este fato. 26 BRASIL. por outro. Justificativa 21 ARRETCHE.24 Isto sem mencionar a ausência de matéria constitucional a ser tratada pelo legislador constituinte estadual25. portanto. 23 BRASIL. Constituição (1988). vol. DF: Senado 1988. Art. vinculando a atividade política destes e suprimindo-lhe a autonomia. 587 a 620. Rio de Janeiro: Lumen Iuris.26 Pode-se afirmar. Marta. 22 ABRUCIO. Brasília. Constituição da República Federativa do Brasil. 2005. Fenando. 3. 53. Augusto. 2010. São Paulo: Hucitec. a inexpressiva autonomia política dos entes federados brasileiros. no mínimo. Teoria Geral do Federalismo Democrático. p. que as bases do pacto federativo previstas na Constituição de 1988 revelam-se. 24 ZIMMERMANN. Os barões da federação – Os Governadores e a redemocratização brasileira. Revista de Ciências Sociais. p. São Paulo: Malheiros. 25 SILVA. insuficientes para manutenção do Estado Federal como meio de fortalecer o sentimento republicano e democrático no Brasil. Federalismo e igualdade territorial: uma contradição em termos?. embora disponha a Constituição que os Estados regerse-ão pela Constituição que adotarem. . autonomia esta que constitui um dos principais alicerces do modelo federativo. Brasília. Constituição (1988). fatores que enfraquecem sobremaneira o pacto federativo brasileiro22.

nenhuma competência em matéria constitucional lhe foi atribuída. e das poucas matérias que restam ao legislador estadual dispor. Entretanto. assunto recorrente nas instituições políticas e na sociedade civil organizada. Hermenêutica Jurídica e(m) crise – Uma exploração hermenêutica da construção do Direito. 55 e ss. Neste sentido. daí a importância de examinar o pensamento científico brasileiro a respeito do Estado Federal a partir da Constituição de 1988 numa proposta dialógica entre os Cientistas Políticos e Juristas. 60 §4º. sobretudo no que concerne à partilha de competências legislativas. o debate sobre a divisão igualitária dos royalties do petróleo entre os Estadosmembros foi debate na mídia. Assim. opção política do legislador constituinte brasileiro de 1988. Reconhece-se o império da norma constitucional. é quase inexistente a autonomia legiferante por parte dos Estados-membros. Sob o ponto de vista jurídico. pela importância que o modelo federativo exerce nas relações entre o Estado e a sociedade. considerando aqueles que influenciam a formação do pensamento nas universidades 27 STRECK. sobretudo. . será necessário proceder a uma análise bibliográfica que importe em estabelecer um diálogo de fontes de modo a possibilitar uma inferência mais completa e satisfatória do Estado Federal brasileiro. para o desenvolvimento deste trabalho. Porto Alegre: Livraria do Advogado. mas sua validade diante da realidade política27 é objeto de preocupação dos pensadores brasileiros. O Estado Federal impõe-se como princípio norteador da atividade estatal. Há pouco tempo. inciso I da CRFB/1988. a atuação do poder público no atual modelo constitucional pode ser revista pelo Supremo Tribunal. bem como os reflexos suportados pelo cidadão por sua normatividade. a última palavra quanto à sua validade em face do texto constitucional poderá ser proclamada pelo Supremo Tribunal. Lênio. sendo vertente fundamental do Estado Democrático de Direito.8 O presente estudo se justifica. prevista no art. que poderá anular seus atos com fundamento na forma federativa de Estado. O arranjo federativo previsto na Constituição de 1988. sendo cláusula pétrea. 2004. as normas que definem o arranjo federativo dependem de uma legitimação política. Ademais. sobretudo no que concerne às restrições impostas aos direitos fundamentais. cuja atribuição precípua é a intepretação das normas constitucionais. não resolve o problema da participação popular no processo político decisório. p. afastando o federalismo brasileiro dos valores da república e da democracia. se faz necessário investigar os limites que o modelo federativo impõe à atuação do poder público. Neste sentido.

em caso positivo. Assim. a metodologia do plano de trabalho consistirá na pesquisa bibliográfica. sobre o qual se assenta o federalismo. A hipótese a ser investigada consiste em examinar se há federalismo no Brasil e. fundamental para esclarecer em que bases o modelo federativo foi concebido no Brasil.9 brasileiras. e. impõe-se uma análise dos principais aspectos que envolvem a questão: a visão histórica. de modo que se possa buscar. uma necessária reflexão normativa. qual é o seu sentido e alcance para os principais cientistas políticos e juristas de destaque. observando a experiência política brasileira. no sentido de verificar o sentimento democrático-republicano brasileiro. Cronograma: Revisão bibliográfic a Elaboração do sumário Elaboração do capítulo 1 Elaboração do capítulo 2 Elaboração do capítulo 3 Elaboração J X F X M X A X M X 2014 J J X X A X S X O X N D J F X X M A X X M 2015 J J X X A X X X S O N D . a visão política. numa proposta dialógica. sem perder de vista a teoria do federalismo já reconhecida pela comunidade científica. dos principais juristas e cientistas políticos que abordam o estado federal brasileiro a partir da Constituição de 1988. tendo em vista que a fenomenologia do Estadofederal assenta-se sobre uma Constituição. a visão sociológica. estabelecer parâmetros que sirvam de inspiração para a solução dos problemas enfrentados no atual cenário político. que fornecerá reflexões acerca da melhor proposição de Estado para o desenvolvimento desses valores sociais. entre os quais se encontram aqueles que mais influenciam o pensamento científico. ainda. cujo objeto cinge-se à escolha de um modelo político a partir de uma determinada ordem normativa. Metodologia Partindo-se da premissa que o pacto federativo consiste em fenômeno multidisciplinar. identificando os pontos comuns bem como as controvérsias enfrentadas por eles.

CARVALHO. John. 2010. _________________. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Companhia das Letras. DOLHNIKOFF. Dalmo. HABERMAS. 1998. DALLARI. 2013. São Paulo: Saraiva. CANOTILHO. Fenando. 2012. HOLANDA. 2002. São Paulo: Abril Cultural. JAY. ARRETCHE. 1988. MADISON. DF: Senado. Elementos de Teoria Geral do Estado. Do Império a República. Marta. vol. 2003. Paulo. 2010. PASQUINO. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. . Joaquim José Gomes. Revista de Ciências Sociais. Brasília. O Pacto Imperial . ______________________. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. São Paulo: Hucitec. Direito Constitucional e Teoria da Constitucional. no3. Miriam. Tomo II.Origens do Federalismo no Brasil. Curso de Direito Constitucional. James. “O federalista” in Os pensadores. São Paulo: Malheiros. Departamento de Ciência Política da USP. BOBBIO. 2005. Rio de Janeiro. Alexander. Cidadania no Brasil. Jurgen. Darcy. 53. 1998. Direito e Democracia – entre facticidade e validade. 2002. 2009. MARTTEUCCI.O Rio de Janeiro e a República que não foi.10 do capítulo 4 Elaboração da conclusão Defesa X X X Referências bibliográficas: ABRUCIO. Vol. HAMILTON. Ciência Política. Os barões da federação – Os Governadores e a redemocratização brasileira. São Paulo: Globo Livros. Os bestializados . Federalismo e igualdade territorial: uma contradição em termos?. Sérgio Buarque de. AZAMBUJA. 2012. A construção da ordem. São Paulo: Malheiros. O longo caminho. 7. José Murilo. vol. Nicola. Brasília: UnB. Coimbra: Almedina. 2005. Norberto. O teatro das sombras. Dicionário de Política. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. 1973. BRASIL. São Paulo: Globo. ______________________. Gianfranco. XXIX. História Geral de Civilização Brasileira. BONAVIDES. Constituição (1988). 2008.

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