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ASPECTOS DEL RGIMEN ECONMICO EN LA CONSTITUCIN DE

1993 (Vctor Garca Toma)

La importancia del tema nos impulsa a exponerles algunos conceptos esenciales para
expresar sus alcances

Se entiende como Orden Econmico Nacional al conjunto de


reglas derivadas del ordenamiento jurdico, -entre las que destaca
ntidamente la denominada Constitucin Econmica-, y del
comportamiento tico-cultural y poltico que pueden formarse en torno
a una determinada realidad econmica; las mismas que en consuno
delimitan de manera permanente el espacio de decisin y actuacin
econmica de los hombres adscritos a un Estado.
Asimismo, se entiende como Sistema Econmico Nacional al
conjunto de elementos que informan y orientan la realidad econmica
de un Estado. Dichos elementos son los tres (3) siguientes:
a) Recursos naturales y materiales; as como los seres humanos
en sus respectivas calidades de productores, consumidores y
usuarios.
b) Procesos de produccin, distribucin y consumo entre y
dentro de las unidades econmicas.
c) Orden econmico o la organizacin que se constituye a partir
del ordenamiento jurdico e instituciones correspondientes al proceso
econmico (La Constitucin Econmica y las dems normas sobre la
materia).
El Estado peruano ha adoptado para s el Sistema capitalista.
Dicho sistema como bien afirma Werner Soumbern se caracteriza
en lo sustantivo por la bsqueda del ptimo beneficio pecuniario. En
ese contexto aparecen sus tres (3) rasgos fundamentales; a saber:
a)

El espritu de lucro.

b) La competencia entre las distintas unidades econmicas


dentro del seno del mercado.
c) La racionalidad y el tecnicismo en la actuacin de las distintas
unidades econmicas.

I.

CONSTITUCIN Y MERCADO

El mercado es el mbito econmico que involucra al total de


demandantes y ofertantes vinculados con las transacciones de bienes
y servicios. Todos ellos se encuentran en interaccin, conformndose
la binariedad inescindible de la oferta y la demanda del bien o del
servicio; determinndose dentro de ste los precios de la transaccin.
Esta nocin aparece jurdicamente "con la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano" (Francia, 1789).
El mundo actual plantea dos (2) opciones claramente diferenciadas
en torno al mercado. Estas son las dos (2) siguientes:
a)

Economa de Mercado

Es un tipo de organizacin econmica donde las unidades


econmicas son independientes en el ejercicio de la libre iniciativa.
La actuacin de dichas unidades econmicas es de plena
competencia y sujetas a las regla de la oferta de los productores y la
demanda de los consumidores y usuarios.
Esta opcin plantea que el mercado y el intercambio voluntario y
libre de bienes y servicios, -esto es que la soberana del productor y
de los consumidores o usuarios en sus transacciones sobre precio,
cantidad y calidad de los bienes y servicios-, son los mejores
instrumentos para que una sociedad alcance un mayor grado de
desarrollo econmico.
El papel del Estado consiste en otorgar un conjunto de garantas
jurdicas. En ese sentido sus responsabilidades se circunscriben a ser
un mero vigilante de la libre competencia (combate toda prctica que
la limita entre el abuso de posiciones dominantes, monopolios,
carteles, etc.)
En resumen, dicha opcin le asigna al Estado, la salvaguarda de
cuatro (4) criterios bsicos:
-

Seguridad

Libertad

Propiedad

Mercado abierto

En situaciones extremas el Estado interviene subsidiariamente en


reas econmicas que por su baja rentabilidad o excesiva inversin y
moderada ganancia no resultan atractivas para los inversionistas
privados.
Al respecto, Gaspar Ario define la subsidiaridad en los siguientes
trminos: "A la empresa privada se le regula, no se le sustituye,
empero cuando es insuficiente se le suple".
Desde el punto de vista histrico, dicha opcin descansa en la tesis
formulada por el economista Friedrich von Hayek. Este fue instaurado
por el Gobierno conservador ingls de Margaret Thatcher en la dcada
de los 80.
b)

Economa Social de Mercado

Es un tipo de organizacin econmica en donde las unidades


econmicas son independientes entre s en el ejercicio de la libre
iniciativa.
Su actuacin inspirada en el afn de lucro, es en principio de plena
competencia; empero la presencia del Estado tiene la significacin de
estimular y reglamentar el ejercicio de la iniciativa privada con la
finalidad de armonizarla con el inters social y la justicia social.
Dentro de ese contexto, el papel del cuerpo poltico ms all de la
"gendarmera", es dinmico, promotor y eventualmente activo en el
quehacer econmico. As, a travs de instrumentos extra-mercado,
-como la planificacin concertada, adopcin de medidas
promocionales para incrementar la produccin, desalentacin de las
importaciones no esenciales, defensa del valor y la estabilidad de la
moneda nacional-, se pretende asegurar un desarrollo econmico
paralelo y concordante con el desarrollo humano de la poblacin
nacional, as como un crecimiento de la riqueza con beneficios
compartidos por todos.
El Estado acta como agente de polticas sociales que aseguran
las prestaciones necesarias en favor de las personas marginadas de
los beneficios del mercado; amn de convertirse en garante de un
sistema social basado en la libertad con fraternidad.
El papel del Estado puede ser subsidiario en la visin social
cristiana y de compartibilidad en la visin social demcrata y socialista
democrtica. En esta ltima el Estado participa, de considerarlo

pertinente, en igualdad de condiciones que los inversionistas privados


en el acceso al mercado, para ofrecer productos y servicios.
En resumen dicha opcin le otorga al Estado, la promocin y tutela
de los siguientes cinco (5) criterios bsicos:
-

Seguridad

Libertad

Propiedad

Mercado abierto

Bienestar armnico y compartido

Este ltimo rubro conlleva a la bsqueda del pleno empleo, la


distribucin equitativa del ingreso, la prestacin de servicios sociales
amplios y extendidos, as como el garantizamiento del goce de los
derechos sociales.
Desde el punto de vista histrico, dicho sistema descansa en las
tesis formuladas por el economista alemn Mller Armack; y
posteriormente renovadas por las polticas gubernamentales de las
democracias social demcratas y socialistas democrticas de Europa.
Fue instaurado por el ex-canciller social cristiano de la Repblica
Federal alemana, Ludwig Erhard, despus de la Segunda Guerra
Mundial (1948).
Es dable advertir que la Constitucin de 1993 formalmente
mantiene la opcin escogitada por los constituyentes de 1979, en
favor de la Economa Social de Mercado; empero una visin integral
de su texto indica que el escaso acento expresado en su normatividad
en la defensa de criterios vitales como justicia e inters social, en
realidad manifiesta una adhesin encubierta a favor de una Economa
de Mercado. Ms an, las polticas generadas desde el gobierno por el
Ing. Alberto Fujimori Fujimori, as lo confirman.
Nosotros consideramos que la caracterstica central de una
Economa realmente al servicio de todos los hombres, es aquella que
trata de plasmar los dictados de la justicia social. Esta, como bien
advirtiera Lord Beveridge "no es una cuestin poltica en absoluto, no
es socialista ni capitalista, es simplemente sentido comn". Ello para
que todos los hombres de una nacin vivan en paz consigo y entre s
mismos.

II.

CONSTITUCIN, MERCADO E INTERS GENERAL

Es imprescindible que no surjan fricciones entre la actuacin del


Mercado y el Inters General. De su conciliacin surgir el verdadero
desarrollo y progreso de los pueblos.
En ese sentido, el inters general opera en dos (2) planos:
a) Como un lmite de los derechos privados cuando se afecta
cualitativa y cuantitativamente las expectativas de beneficio
econmico-social de la mayora.
b)

Como una accin habilitante de la intervencin pblica.

Este inters general funciona como una limitacin negativa frente al


afn de lucro y ganancia del inversionista privado, que rie con las
expectativas de la poblacin.
Los inversionistas privados deben actuar siempre sin ningn tipo de
limitacin, siempre que no violen el inters general.
Los poderes pblicos slo deben actuar al servicio de la defensa de
dicho inters general.
Es lamentable que el inters general no se encuentre protegido
adecuadamente en la Constitucin vigente.
III.

CONSTITUCIN Y CONSUMIDOR

La doctrina define el consumo como una porcin de la produccin


en un perodo de tiempo; la misma que desaparece en el mismo lapso.
El consumo se mide como el ingreso total menos el ahorro.
Se puede afirmar que el consumo es toda accin mediante la cual
se utilizan bienes y servicios que satisfacen necesidades colectivas.
La poblacin en general, en uno u otro momento consume un bien
o recibe un servicio. Por ende, satisface sus necesidades en base a la
produccin que le ofrecen las empresas.
El consumidor o usuario es aquella persona o entidad que
constituye el fin de la produccin econmica; o sea, es aqul que
cierra el crculo econmico, satisfacindose sus necesidades y
acrecentando su bienestar, a travs de la utilizacin de productos y
servicios.

En puridad, se trata de una persona natural o jurdica que adquiere,


utiliza o disfruta en su condicin de destinatario final de determinados
productos (consumidor) o servicios (usuarios) que previamente han
sido ofrecido al mercado.
En contrapartida las empresa deviene en los proveedores que
fabrican, manipulan, acondicionan, mezclan, envasan, expenden o
suministran bienes o prestan servicios. En ese contexto se consideran
como tales a los distribuidores o comerciantes, los productores o
fabricantes, importadores, prestadores de servicios, etc.
Los consumidores o usuarios representan la demanda en el
mercado; es decir, devienen en los clientes de las empresas. Por
ende, configuran la razn de ser de stas en el seno del mercado.
La doctrina distingue con claridad las nociones de productos y
servicios; a saber:
Los productos son aquellos bienes -sean muebles o inmuebles;
materiales o inmateriales-, producidos ya sea en el pas o en el
extranjero, que son materia de una transaccin comercial.
Los servicios son aquellas actividades de prestacin de
beneficios, que satisfacen una necesidad que se ofrece en el seno del
mercado, a cambio de una retribucin; sea de naturaleza bancaria,
financiera, crediticia, etc. Dicha acepcin no incluye los denominados
servicios profesionales-, -actividad mdica, contable, abogadil, etc.-, ni
tampoco aquellas que se brindan bajo relacin de dependencia.
Ahora bien, la insercin de normas de proteccin al consumidor a
nivel constitucional tiene sus antecedentes en la constitucin
portuguesa de 1976 y la espaola de 1978; en la constitucin brasilera
de 1988; y la paraguaya de 1992.
Le corresponde el mrito a la Constitucin vigente el haber
incorporado una norma sobre la materia.
De conformidad con lo expuesto en el art. 68, el Estado tiene
como obligaciones en favor de los consumidores o usuarios, las dos
(2) siguientes:
a) Garantizar el derecho a la informacin sobre los bienes y
servicios que se encuentran a su disposicin en el mercado. Ello
implica la consignacin de datos veraces, suficientes, apropiados y
fcilmente accesibles al consumidor o usuario.

Dicha informacin permite tomar una decisin o realizar una


eleccin adecuada; as como tambin promover un uso y consumo
correcto.
b) Velar por la salud y la seguridad de la poblacin en su
condicin de consumidora o usuaria.
Dicha accin tuitiva permite preservar de enfermedades o peligros
derivados del consumo o uso de productos o servicios.
As, tenemos por ejemplo, segn lo dispone nuestra legislacin,
que los anuncios televisivos y/o radiofnicos sobre bebidas de alto
grado alcohlico o de tabaco, deben dirigirse nicamente al pblico
adulto, dentro del horario de 10 pm. a 6 am. Dichos anuncios no
deben dar la impresin que su consumo es saludable o necesario y
conveniente para alcanzar logros personales o aceptacin social.
Igualmente, los anuncios sobre cigarrillos deben incluir en forma
expresa y clara, la advertencia que "FUMAR PUEDE SER DAINO
PARA LA SALUD".
Asimismo, se obliga en razn de la naturaleza del producto con
riesgo previsible para el consumidor, a que se advierta acerca del
modo correcto de su utilizacin.
Es dable consignar, de manera ms especfica, que el Estado a
dictado importantes reglas en relacin a la defensa de consumidores y
usuarios; a saber:
-

El Cdigo Penal (art. 233 - 236).

Sobre los ilcitos vinculados con el abuso de la posicin dominante


en el mercado; prcticas desleales de competencia, acaparamiento,
especulacin y adulteracin.
-

D.Leg. No. 691.

Sobre normas de la publicidad en defensa del consumidor.


-

D.Leg. No. 716

Sobre "Ley de Proteccin al consumidor".


En suma, la Constitucin vigente ha suprimido el control de la
llamada eficiencia empresarial contenida en la anterior Constitucin; y

lo ha sustituido por el control del producto o del usuario mediante dos


(2) acciones:
a)

La accin estatal.

b) La gestin del propio consumidor o usuario; ello como


consecuencia de una decisin razonada, previa informacin acerca de
naturaleza, propiedades, caractersticas, etc. del producto o servicio a
utilizarse.
En ese contexto nuestro Cdigo Civil y la legislacin sobre la
materia, prevista en la Constitucin de las denominadas Asociaciones
de Consumidores; las mismas que tienen por objeto asegurar la
proteccin de los consumidores. Su representacin tiene como
universo a los asociados y dems personas que les hubieran conferido
pedir de representacin. Por ellos se encuentran facultades para
interponer denuncias y reclamos ante las autoridades competentes.
IV.

EL AMBIENTE

El ambiente implica el compendio de elementos naturales -sean


vivientes o inanimados-, sociales y culturales existentes en un lugar y
tiempo determinado que influyen en la vida material y psicolgica del
hombre; por ende es objeto de proteccin jurdica.
Se le concibe como el medio en el cual se encuentran todos los
factores que hacen posible la existencia humana y la de los dems
seres vivos. En suma, alude al mundo exterior que rodea a los seres
vivientes; y que condiciona -de una manera directa o indirecta-, su
existencia y coexistencia.
Todos los componentes del ambiente estn necesariamente
interrelacionados.
V.

AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

Dentro de ese medio ambiente tienen particular importancia los


recursos naturales.
Los recursos naturales pueden ser definidos como el conjunto de
elementos que brinda la naturaleza, para satisfacer las necesidades
humanas en particular; y las biolgicas en general.
La Organizacin de Naciones Unidas (O.N.U.) ha declarado que
son todos aquellos que el hombre encuentra en su ambiente y que
puede utilizar en su beneficio.

Dichos recursos naturales se clasifican en:


a)

Recursos renovables

Son aquellas que a pesar de ser utilizados pueden regenerarse; y


por ende no perecen para su posterior aprovechamiento; tal el caso
del suelo, agua, plantas y animales.
b)

Recursos no renovables

Son aquellos que al ser utilizados se agotan irremisiblemente. Tal


el caso de los minerales, petrleo, carbn, gas natural, etc.
El art. 66 de la Constitucin vigente seala que los recursos
naturales in totum, son patrimonio de la nacin.
Ello implica que su explotacin no puede ser separada del inters
nacional. Ello por ser una universilidad patrimonial reconocida para los
peruanos de todas las generaciones. Los beneficios derivados de su
utilizacin alcanzan a la nacin en su conjunto; por ende, se proscribe
su exclusivo y particular goce.
En ese sentido, los recursos naturales -como expresin de la
heredad nacional, reposan jurdicamente en el dominio del Estado.
El Estado como la expresin jurdico-poltica de la nacin es
soberano en su aprovechamiento. Es bajo su imperio que se establece
su uso y goce.
El dominio estatal sobre dichos recursos es eminente; es decir,
que el cuerpo poltico tiene la capacidad jurisdiccional para legislar,
administrar y resolver las controversias que se susciten en torno a su
mejor aprovechamiento.
La Constitucin establece que mediante una Ley Orgnica se
fijarn reglas sobre las dos (2) siguientes materias:
a)

Condiciones para su racional utilizacin.

b) Condiciones de otorgamiento de utilizacin a particulares, con


resguardo del inters nacional.
Este otorgamiento se viabiliza mediante las
denominadas concesiones. Estas se definen en este particular caso,
como el consentimiento estatal en favor de un particular, para la
explotacin de un recurso natural.

Se les concibe como actos reglados contractualmente. Por su


naturaleza bilateral, no pueden ser revocados discrecionalmente, sino
en caso de incumplimiento de las clusulas compromisorias de
explotacin o de la contraprestacin pactada.
El referido art. 66 de la Constitucin seala que las concesiones
otorgan a sus titulares denominados concesionarios, un derecho real
con sujecin a la antes referida Ley Orgnica. Por ende, las
concesiones de explotacin del recurso natural -no est en s mismo-,
se integran al patrimonio de su titular y configura un activo.
Sobre la materia, el jurista Enrique Lastres Berninzn seala con
acierto que el art. 66 establece la existencia de una serie de
imprecisiones en su redaccin, ya que diera la impresin que slo bajo
el ttulo de concesin se pueden aprovechar los recursos naturales.
El citado refiere que la legislacin ordinaria vigente establece otras
denominaciones, a saber:
- La Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Agrario
-Decreto Legislativo No. 653-, establece que las tierras eriazas
pueden otorgarse mediante adjudicacin por denuncio, arrrendamiento
o renta.
- La Ley General de Pesca -D.Ley No. 25977- establece
adicionalmente el aprovechamiento por la va de las autorizaciones,
permisos y licencias.
- La Ley General de Hidrocarburos -Decreto Ley No. 26221establece contratos de licencias, contratos de servicios, etc.
- La Ley de Concesiones Elctricas -Decreto Ley No. 25844establece adicionalmente las licencias y autorizaciones.
VI.

ANTECEDENTES HISTRICOS

La Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Ambiente (Suecia,


1972) marca el inicio especfico para el reconocimiento y
conceptualizacin a nivel internacional de su proteccin. All se seala
que "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad
y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad
tal, que le permite llevar una vida digna y gozar del bienestar. Por ello
tiene la obligacin solemne de proteger y mejorar el medio para las
generaciones presentes y futuras".

A nivel constitucional aparecen clusulas especficas de proteccin


en la constitucin espaola de 1978, la constitucin portuguesa de
1976 y la constitucin brasilera de 1988.
En el Per, el art. 37 de la Constitucin de 1933 residualmente
sealaba que "Las minas, tierras, bosques, aguas, y, en general, todas
las fuentes naturales de riqueza pertenecen al Estado, salvo los
derechos legalmente adquiridos. La Ley fijar las condiciones de su
utilizacin por el Estado, o de su concesin, en propiedad o en
usufructo, a los particulares".
Empero, correspondi a los Constituyentes de 1979, el establecer
un captulo especial (arts. 118-123) para promover orgnica y
sistemticamente la defensa de nuestros recursos naturales. En ese
sentido, fue la primera en Amrica Latina en ocuparse integralmente
sobre tan importante tema.
VII.

LA POLTICA NACIONAL DEL AMBIENTE

El art. 67 de la Constitucin establece la obligacin perentoria del


Estado de establecer la poltica nacional del ambiente.
Ello implica un conjunto de acciones que el Estado se compromete
a desarrollar o promover, cuyo fin consiste en preservar y conservar el
ambiente, de todas las actividades humanas que pudieran afectarla.
Esta poltica nacional -entendida como el conjunto de directivas
para la accin orgnica del Estado en pro de la defensa y
conservacin del ambiente, permitir el desarrollo integral de todas las
generaciones de peruanos, que tienen el derecho a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado para el bienestar de su existencia.
En ese aspecto, esta responsabilidad estadual guarda relacin con lo
dispuesto en el inc. 22) del art. 2 de la Constitucin.
Dicha poltica debe promover un uso sostenible de los recursos
naturales; ergo debe promover un goce de sus beneficios con
resguardo de un equilibrio dinmico entre el desarrollo socioeconmico de la nacin y la proteccin y conservacin de su disfrute
permanente.
El uso sostenible obliga a la tarea de rehabilitar aquellas zonas
que hubieren resultado afectadas por actividades humanas
destructoras del ambiente y especficamente de sus recursos
naturales.

Por ende, el Estado se encuentra obligado a promover o aceptar


nicamente la utilizacin de tecnologa que garanticen la continuidad y
calidad de dichos recursos; evitndose que su uso no sostenido los
extinga o deprede.
Dentro de ese contexto, el Estado se encuentra obligado a
promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas
naturales objeto de proteccin.
La conservacin implica el aprovechamiento de los recursos
renovables sin destruirlos. Ella se opone al uso exclusivamente
econmico de los enseres, cuya nica finalidad sea el lucro o la
ganancia.
La conservacin de la diversidad biolgica se entiende como el
conjunto de seres vivos de distinta relacin con el ambiente (aves,
peces, plantas, etc.)
La conservacin de las reas naturales se entiende como aquellas
reas geogrficas ubicadas dentro del territorio nacional, que alberga
una diversidad de recursos naturales; y que por ley, se encuentran
especialmente protegidos por la accin del Estado.
Es dable sealar que el art. 69 de la Constitucin vigente, deja
expresa constancia que en el caso de la Amazona -regin del
territorio nacional por donde discurre el ro Amazonas, rico en
diversidad biolgica y existencia de recursos de flora y fauna-, se
encuentra sujeta a un tipo de proteccin y conservacin supra; va la
dacin de leyes que garanticen su desarrollo sostenible.
Este desarrollo sostenible de la Amazona se cumplira a base del
respeto de los siguientes cinco (5) criterios:
a) Equilibrio cuidadoso entre la satisfaccin de las necesidades
presentes y las futuras.
b) Armoniosa relacin entre la iniciativa privada y la accin
estatal en el campo de la conservacin y promocin del ambiente.
c) Reestructuracin del gasto pblico en favor de dicha parte del
territorio.
d)

Aplicacin tecnolgica ecolgicamente seguros.

e) Modelos de consumo compatibles con la identidad cultural de


las comunidades nativas de esa parte del territorio.

En puridad, el desarrollo sostenible implica aumentar las opciones


de calidad de vida de todas las generaciones de peruanos, con
respeto del ambiente amaznico.
Es oportuno consignar que mediante la Ley No. 26410 de fecha 22
de diciembre de 1994, se ha creado el Consejo Nacional del Ambiente
como organismo descentralizado con personera jurdica de derecho
pblico interno, con autonoma funcional, econmica, financiera,
administrativa y tcnica. Dicho ente depende de los lineamientos de
poltica que formule la Presidencia del Consejo de Ministros.
En puridad se trata de un organismo rector de la poltica nacional
del ambiente. Entre sus fines aparece la planificacin, promocin,
coordinacin y control del ambiente y del patrimonio natural de la
Nacin.
Dicho Consejo se encuentra estructurado de la siguiente manera:
-

rgano Directivo (Consejo Directivo)

rgano Ejecutivo (Secretara Ejecutiva)

rgano Consultivo (Comisin Consultiva)

El Consejo Directivo como mxima autoridad, se encuentra


integrado de la siguiente manera:
- Tres (3) representantes del Gobierno Central. Uno de ellos
ocupar la Presidencia de dicho rgano.
- La designacin de dichos representantes es potestad del
Presidente de la Repblica.
-

Un (1) representante de los Gobiernos Regionales.

- Un (1) representante de los Gobiernos Locales, elegidos por los


Alcaldes Provinciales de las provincias de Capital de Departamento.
-

Un (1) representante de los Sectores Econmicos Secundarios.

Finalmente, nuestro Cdigo Penal consigna un rubro denominado


"Delitos contra los Recursos Naturales y el Medio Ambiente", en donde
se establecen penas contra sus violentadores; a saber:
-

Contaminacin del Medio Ambiente (Art. 304).

Contaminacin agravada del Medio Ambiente (Art. 305)

- Otorgamiento Ilcito de Licencias para Actividad Industrial (Art.


306)
- Violacin de Normas Secretariales y de Proteccin del Medio
Ambiente (Art. 707)
-

Depredacin de Flora o Fauna (Art. 308)

Extraccin de Flora y Fauna Acutica (Art. 309)

Depredacin de Bosques o Recursos Naturales (Art. 310)

- Utilizacin de Tierras Cultivables con fines urbansticos (Art.


311)
-

Autorizaciones Ilcitas de Habilitacin Urbana (Art. 312)

Alteracin del Medio Ambiente (Art. 313).