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Concepto de
expropiacin
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La expropiacin
como institucin
garante de la
propiedad
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tambin es algo ms, aunque no deje de ser un derecho3. En efecto el artculo 33.2 de la
Constitucin Espaola, habla de la funcin social de la propiedad, lo que nos pone
inmediatamente sobre aviso de que cumple una misin que va ms all de la satisfaccin del
inters del titular del bien o derecho4.
Desde luego todos los derechos y libertades fundamentales, adems de expresar el
poder de disposicin de una persona sobre una cosa o sobre la conducta obligacin de
otra, cumplen una funcin ms genrica como se expresa para todos los derechos
fundamentales en el artculo 10.2 de la CE: La dignidad de la persona, los derechos
inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley
y a los derechos de los dems son fundamento del orden poltico y de la paz social.
Por otra partE la expropiacin puede verse como la negacin del derecho de
propiedad, pero paradjicamente es tambin, si se quiere, su consagracin. Esto es as
puesto que, dado que la Constitucin conceptua la propiedad como derecho y como
derecho fundamental solo la Constitucin misma, y nadie ms, puede prever en qu
supuestos tal derecho fundamental y la institucin que expresa, pues no slo se refiere al
derecho de una persona sobre una cosa, sino a las funciones que ese derecho puede
desempear puede ser sacrificado. La idea es que nada, si no es la utilidad pblica o el
inters social, puede explicar la privacin de la propiedad como derecho subjetivo.
Origen de la
expropiacin
138. Con este planteamiento se proscriben prcticas del Antiguo Rgimen que
podan con alguna frecuencia acabar dejando en manos del capricho del poder la privacin
de los bienes o derechos de los partculares, pese a que no fueran desconocidos ni la
propiedad ni los iura quaesita como lmites al poder del monarca absoluto. Pese a esos
lmites siempre poda haber abusos, pero no se haran invocando el capricho del poder, sino
que se buscaba cualquier otra explicacion que justificase la privacion de bienes: la
confiscacion para los reos de delitos o las necesidades publicas aunque no existieran, pues
3
Aunque se hable en el texto de la leccin de propiedad en realidad nos referimos, salvo que otra
cosa se diga, no slo a la propiedad, entendida en sentido estricto como el derecho real ms importante,
como el derecho ms amplio que una persona tiene sobre una cosa, sino tambin a los dems derechos de
los que se puede ser titular, aunque estos no consistan en la propiedad ,sino en cualquier otros derecho real
sobre las cosas o incluso en cualquier titularidad de derechos de carcter personal u obligacionales.
4
Artculo 33.
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las Leyes.
3. Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters
social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes.
3. Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters
social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes.
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la realidad es que nadie podia controlar de forma eficaz la verdadera existencia de tales
necesidades.
El que hubiera abusos no quita que hubiera una cierta conciencia, expresada de
forma distinta segn las pocas, de que la propiedad mereca alguna proteccin, si bien en
algunas etapas de la historia o en unos lugares ms que en otras, y, por ello, se explicaba
el poder de privar a alguien de sus derechos o como sancion o pena por delitos de traicion
por ejemplo o como derecho del poder o del prncipe que tenia para satisfacer necesidades
publicas y, para ello, se limitaba a ejercer el llamado dominio eminente. En efecto, se
supona que la propiedad se desagragaba en dos planos: el plano que corresponda a los
particulares que tenan el dominio til y directo de las cosas, y el plano superior del poder
que no dejaba de ser titular de todo y que retena lo que se consideraba el dominio
eminente. En situaciones de necesidad el poder reuna ambos aspectos de la propiedad
desplegando toda la potencialidad de tal dominio eminente que, hasta el momento mismo
de la reintegracin del dominio til de los particulares, habra tolerado, mediante esa
desagregacion del dominio y el aprovechamiento de una parte del mismo, la atribucin de
facultades y derechos a los particulares, atribucin que desapareca cuando el titular del
dominio eminente lo necesitaba.
Las cosas se han movido a lo largo de la historia ms o menos en esa lnea,
situndose la propiedad en zonas algo imprecisas, pero, a la vez, consciente todo el mundo
de que las necesidades publicas podan hacer necesaria la reunificacion del dominio til o
directo con el dominio eminente por una parte, y por otra que la propiedad no poda ser
desconocida sin ms. Se ha llegado a decir, incluso, que la institucion expropiatoria exista
ya en el Derecho Romano clasico, por ms que no siempre los autores se pongan de acuerdo
en ello ni en su alcance.
En todo caso, no cabe duda de que con el constitucionalismo y con el
reconocimiento de la propiedad y la libertad como elementos fundamentales de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano la propiedad queda reforzada y cualquier forma de
ablacin o desposesin queda sujeta a la satisfaccin de fines determinados y al
cumplimiento de requisitos formales y sustanciales que tienen en su garanta la
representacin del pueblo y su poder de legislar.
La expropiacin se nos muestra as, a partir del constitucionalismo, como la
institucin que expresa, antes que nada, la importancia que el derecho de propiedad tiene
y la funcin social que cumple en un Estado de Derecho; por eso mismo nadie puede ser
privado de ella, si no es por razones fundadas de inters pblico y a travs de un
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Expropiacin y
responsabilidad
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De ah la idea de indemnizacin como instrumento para dejar sin dao alguno (indemne: sin dao) al que la sufre. Aunque se le quiera dejar indemne la privacin es
deliberadamente querida y el dao se produce y se quiere producir aunque luego se
compense de tal forma que, al final la persona que la padece quede, tericamente, indemne.
Esa voluntad deliberada de privar a alguien de su propiedad se traduce en la
necesidad de un procedimiento ritualizado para efectivamente desposeerla y privarla del
bien o derecho de que se trate. La privacin no es algo asi que se produzca por inadvertencia,
sino que se hace deliberadamente y con un procedimiento dirigido a esa privacion.
Eso no ocurre en la responsabilidad patrimonial, pues aqu se trata de daos que
en realidad no busca la Administracin; en absoluto. Y por eso mismo no hay procedimiento
alguno para producirlo, sino dao que se produce en el desenvolvimiento material (a veces
tambien formal) de la actividad adminstrativa. Sin embargo son daos que la
Administracin no puede descartar que se produzcan y por eso tales daos no queridos en
s mismos, si se acaban produciendo, determinan la procedencia de una indemnizacion. A
diferencia de la expropiacion en la responsabilidad patrimonial no se busca el dao, mas
bien se trata de evitarlo, pero si se produce se asume la responsabilidad y se busca dejar
indemne, tambien, a quien ha sufrido el dao como consecuencia de la actividad
administrativa.
No puede desconocerse que en ocasiones la Administracion sabe que su actividad
puede producir un dao o tiene posibilidades o, incluso, probabilidades de producirlos; pero
eso no quita que quiera causar el dao: no quiere, aunque tampoco pretende renunciar a su
accin, pese a que pueda imaginar la eventualidad del dao.
Pinsese, por ejemplo, en el supuesto de medidas de polica para evitar una
manifestacin ilegal y violenta cuyos promotores pretenden causar daos a personas y cosas.
La Administracin tiene que mantener el orden pblico y emplear los medios habituales de
los cuerpos y fuerzas de seguridad de forma proporcionada y sucesiva. Pero puede y debe
prever que tal vez sea necesario disparar pelotas de gomas o botes de humo. Pues bien, el
empleo de dichos medios no est exento de riesgos y ha dado lugar en ocasiones a lesiones
graves (por ejemplo, en los ojos de los manifestantes violentos o de terceros o daos en los
coches o escaparates de los comercios que por all se encuentran). Por bien dirigido que est
el disparo de un bote de humo puede rebotar en algn sito y romper una cristalera o dar a
alguin en un ojo o afectar seriamente el humo a un asmtico. Las posibilidades son muchas
y los tribunales han dictado numerosas sentencias en casos como los propuestos. Lo que
aqu nos interesa destacar es que la Administracin ve como posible, y an como probable,
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que puedan producirse efectos que no quiere y, pese a ello, emplea tales medios porque
entiende que lo peor sera la inactividad que suponga que los violentos se apoderen de la
ciudad.
En estos casos, aunque la Administracin pueda suponer que se van a producir
daos, lo cierto es que la Administracin no quiere que se produzcan, pero no puede dejar
de actuar: el dao es una eventualidad no querida, pero tampoco excluida en estos casos. Si
el dao se produce se tratara de dejar indemne al que lo sufre segn se ver en la leccin
correspondiente5. Lo que es claro es que a diferencia de la expropiacin donde se quiere
deliberada y directamente la privacin de los bienes o derechos privacin que supone un
cierto dao para el particular al que se quiere, sin embargo dejar indemne en la
responsabilidad el dao no se busca, sino que se trata de evitar, slo que a veces la accin
administrativa tiene que producirse aunque haya riesgo de daos.
En ello radica la diferencia entre ambas instituciones y esa diferencia contribuye a
aclarar ms el concepto de expropiacin6.
5
En la STS de 17 de diciembre de 2013 (recurso nm. 1623/2013) (FJ Octavo) entra a distinguir la
expropiacin y la responsabilidad patrimonial: Bien es verdad, a los efectos antes concluido, que los
esfuerzos argumentales que se contienen en el escrito de interposicin parecen apuntar a una asimilacin
de la expropiacin con la responsabilidad patrimonial; sin embargo, no pueden confundirse ambas
instituciones. En efecto, bien es verdad que fue el artculo 121 de la vieja Ley de Expropiacin el que por
primera vez regula la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas en el mbito general
y no solo en el mbito de la Administracin Local, cuya legislacin, como en tantas otras ocasiones, se
adelant a la general. Y esa Ley de 1954 la regula en unos trminos que, con escasas modificaciones de
interpretacin, ha pasado a la Constitucin -artculo 106 - y a su actual regulacin en la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y el Reglamento
para los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial, que la complementa en esta materia.
Pero el Legislador fue consciente de que la regulacin de la institucin de la responsabilidad patrimonial
era ajena a la misma expropiacin y si la incluy en la Ley lo fue, como se declara en la Exposicin de
Motivos, por no perder "una ocasin para abrir, al menos, una brecha en la rgida base legal" que rega
en la materia, en el bien entendido de que la regulacin en dicha Ley limitaba la responsabilidad
"estrictamente se contraen a las lesiones sobre los bienes y derechos objeto de la Ley de Expropiacin...
Ir ms all hubiera sido desbordar los lmites tcnicos que el objeto impone a una ley de expropiacin".
Buena prueba de ello es que el propio Legislador de la poca no perdi la oportunidad de regular la
institucin en una Ley diferente y en trminos de generalidad, la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin Civil del Estado, de 20 de julio de 1957, en cuyo artculo 32 se regulaba la institucin
hasta que ha pasado, como institucin bien diferente a la expropiacin, a la mencionada Ley de 1992 .
Y es que las diferencias entre una y otra institucin lo son de principios, naturaleza, objeto y procedimiento.
En efecto, si bien la expropiacin se justifica en la atribucin de una potestad encaminada a la privacin
coactiva de los bienes y derechos de los ciudadanos en aras del inters general, plasmada en la necesaria
existencia de una utilidad pblica o un inters social; la responsabilidad patrimonial tiene por objeto
resarcir a los ciudadanos los daos y perjuicios que se le ocasionen en su patrimonio con la actividad
administrativa de prestaciones de servicios pblicos, porque teniendo esta como finalidad el inters
general, si se ocasiona un dao concreto y determinado ajeno a la misma prestacin del servicio pblico,
se vera sacrificado de manera especial el perjudicado, que soporta una mayor carga en esa prestacin de
servicios y que ha de restablecerse por imperativo de la igualdad en la imposicin de las cargas generales.
De ah la diferente estructura del efecto directo de ambas instituciones de resarcir a los ciudadanos, porque
en tanto que en la expropiacin esa indemnizacin, el justiprecio, es justa correspondencia del valor del
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bien o derecho del que se priva al ciudadano y ha de ser, como regla general, previa a la desposesin; en
la responsabilidad, la indemnizacin slo puede comprender el importe de los daos y perjuicios
imputables a la prestacin del servicio, que han de reconocerse a posteriori, otra cosa supondra una
previsin del dao que ciertamente habra de canalizarse por aquella otra institucin. Incluso la titularidad
de ambas potestades son bien diferentes, porque as como la potestad expropiatoria, por su intensidad en
la esfera del derecho de los ciudadanos, est limitada a las clsicas Administraciones territoriales, la
responsabilidad est extendida a todos los entes de carcter pblico, cualquiera que sea su naturaleza, e
incluso a particulares a quien se encomienda la prestacin de servicios pblicos. Y en fin, los
procedimientos de ambas instituciones son bien diferentes, porque el expropiatorio est aun anclado en la
viaja Ley de 1954, en tanto que el de responsabilidad patrimonial se regula por la Legislacin general que
se contienen en la Ley de 1992 y el Reglamento antes mencionado. Incluso sera de sealar que si bien
ambas instituciones estn recogidas en la Constitucin, la responsabilidad lo est en el Ttulo IV al regular
el Gobierno y la Administracin y como una garanta de los ciudadanos frente a la Administracin; en
tanto que la expropiacin est contemplada con mayor garanta en el Captulo II, en el artculo 33.3,
como una derecho de los ciudadanos estando tambin reconocida, como limitacin al derecho de la
propiedad, el artculo 1 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1952; es decir, con las garantas que se confieren a esos
derechos de los ciudadanos en la Ley Fundamental del Estado y precisamente frente a los poderes pblicos.
Es necesario reparar en esa dimensin de derecho constitucional que tiene la expropiacin por su
vinculacin a la propiedad. En efecto, pese a la promulgacin de la Ley de Expropiacin en poca bien
diferente a la de nuestra Norma Fundamental, es lo cierto que el Legislador de 1954 fue consciente de que
la limitacin de la privacin de la propiedad por la va expropiatoria deba someterse a un rgimen de
estricta garanta, que se descubre del procedimiento que se estableci en la Ley y que ha permitido
mantenerse con el nuevo marco normativo instaurado tras la Constitucin; nos interesa ahora destacar
que ya estableci el Legislador de 1954 en la regulacin de la expropiacin forzosa el principio de que
para que se procediese a la ocupacin del bien o derecho expropiado era necesaria la previa
indemnizacin (artculo 124 ), estableciendo el rgimen normal de la expropiacin en el que slo previo
el pago del justiprecio podra ocuparse el bien o derecho expropiado (artculo 48). Bien es verdad, y es
esta una perversin del sistema que no se ha dejado de poner de manifiesto por la jurisprudencia, que se
ha hecho un uso y abuso del denominado procedimiento de urgencia en que quiebra dicha regla del previo
pago; pero ya el mismo artculo 52, que es el que lo regula, lo califica de excepcional y lo somete a
condiciones en garanta de su necesidad que se aaden a las ya establecidas con carcter general para la
expropiacin, como resulta del mencionado precepto que incluso impone la necesidad por parte de la
Administracin de realizar un depsito previo que por las caractersticas de nuestro mercado inmobiliario
legal ha quedado inoperante, pero que tiene por finalidad garantizar el cobro del justiprecio. Y es
necesario dejar constancia de esa circunstancia, porque si se ha situado al expropiado en la lamentable
situacin de haber perdido la propiedad de su finca sin haber percibido aun indemnizacin alguna y sin
saber cundo y cunto podr percibir a resultas del concurso declarado de la beneficiaria; lo ha sido por
imponer la Administracin expropiante un procedimiento que ha permitido que pueda ocuparse el bien sin
haber percibido el justiprecio, pretendiendo ahora trasladar a un tercero, y sus circunstancias, la
obligacin nsita en la expropiacin declarada por la Administracin del pago del justiprecio.
Y aun habra que aadir que la misma Ley de Expropiacin Forzosa desconoce al beneficiario -del que
hace una acertada distincin, pese a las crticas doctrinales en el artculo 2, segn se trate de declaracin
de utilidad pblica o inters social, en aquellos partiendo de la especialidad de que los bienes se integren
en el dominio pblico- al regular la obligacin de pago del justiprecio, que ciertamente se contienen en
los artculos 5 y 48 del Reglamento de la Ley, pero obsrvese que el ltimo de dichos preceptos no
desvincula a la Administracin de esa obligacin, porque ha de ser la misma Administracin la que le
ordene al beneficiario el pago y sin poder olvidar la importante circunstancia de que ese pago, en el
sistema normal de la Ley, es previo a la ocupacin; de tal forma que slo despus de dicho cumplimiento
podr procederse, a instancias de la Administracin, a la ocupacin de los bienes -artculo 53 del
Reglamento- por parte del beneficiario. Es decir, de haberse seguido el sistema ordinario de la Ley, la
situacin que se denuncia por el expropiado en el proceso no se habra generado, porque sin pago de
justiprecio no habra sido privado de sus bienes; circunstancia que no puede imponerse al expropiado por
el hecho de haberse seguido el procedimiento de urgencia.
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Expropiacin y
delimitacin de
derecho
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Lo que nos interesa aqu es ver cmo la regulacin de la energa elctrica parece que determin
un cambio, al menos en el nivel de las normas, del contenido mismo de la propiedad privada de las redes.
El cambio se justificaba en la idea de que las redes de distribucin pueden ser essentials facilities que es
preciso compartir en su uso, si no se quiere que conduzcan a un abuso de derecho o un abuso contrario a la
competencia.
El legislador de 1997 consider que la declaracin del derecho de acceso de terceros a la red no
implicaba una expropiacin para sus titulares y, por tanto, no indemniz, sino que se limit a declarar en la
Ley que no era preciso expropiar. En buena medida ello se corresponda con la interpretacin que se vena
haciendo de las normas del Derecho de la competencia. En todo caso lo relevante es cmo el legislador
entiende que no est sustrayendo un derecho o restringindolo, sino que consider que lo natural era que
los recurso escasos y no reproducibles fcilmente deban ser compartidos.
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Sistematizacin del
rgimen juridico de
la expropiacin
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Constitucin y
potestades
legislativas en
materia de
expropiacin
forzosa
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Art. 53.1. Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo Segundo del presente Ttulo
vinculan a todos los poderes pblicos. Slo por ley, que en todo caso deber respetar su contenido esencial,
podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarn de acuerdo con lo previsto en el
artculo 161, 1, a).
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Competencia
legislativas sobre la
expropiacin
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Sin perjuicio de lo que ms adelante se dir en relacin con la expropiacin urgente en que la
indemnizacin previa no es plena por lo que no deja indemne al expropiado hasta despus.
12
Como se ver en su momento la omisin de toda referencia a la previa indemnizacin no fue
un descuido del constituyente, pues en su momento se debati la enmienda que pretenda que se mencionara
la exigencia de tal previa indemnizacin y se rechaz por lo que se trata de una decisin consciente.
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tambin lo sera para dictar todo tipo de reglamentos; es decir todo tipo de normas de
carcter general.
En cambio no tendra competencias de carcter ejecutivo en relacin con la
expropiacin forzosa en aquellas materias en que las CCAA hubieran asumido
competencias sectoriales (agricultura, urbanismo, etc.), todo ello sin perjuicio de las
competencias ejecutivas del Estado en las materias sectoriales que le corresponden
(ejecucin de la expropiacin para las obras pblicas de inters general de competencia
estatal).
En esos trminos a las CCAA no les quedara, por tanto, ms competencia que la
puramente ejecutiva o de ejercicio de la potestad expropiatoria en aquellos sectores de la
actividad pblica en que hubieran asumido las competencias correspondientes.
En esa idea de la competencia legislativa exclusiva y nica del Estado en materia
de expropiacin forzosa abundara el hecho de que a ste le corresponde, adems de la
materia especfica y nominativamente designada por dicho nombre de expropiacin
forzosa, tambin la legislacin civil ex art 149.1.8 de la CE y bajo ese concepto la
propiedad es uno de los derechos reales clsicos objeto de regulacin por el Cdigo Civil;
derecho el de propiedad (y todos los dems a que se refiere el citado Cdigo) que queda
afectado precisamente por la expropiacin o las condiciones bsicas que garanticen la
igualdad en el ejercicio de los derechos o en el cumplimiento de los deberes
constitucionales ex art 149.1.1. Ambos ttulos competenciales refuerzan desde otras
perspectivas la inequvoca competencia del Estado en materia de expropiacin.
Sin embargo, pese a la claridad de los ttulos competenciales del Estado, las cosas
no son tan simples. Y no lo son porque las CCAA tienen tambin reconocidas por sus
Estatutos, de acuerdo con el artculo 148 149.3 de la CE, determinadas competencias
con carcter exclusivo. As ocurre, por ejemplo, en materias de urbanismo, agricultura,
obras pblicas de inters autonmico, cuencas hidrogrficas que discurran ntegramente
por el territorio de una Comunidad Autnoma, etc..
En esta perspectiva se comprende que, dado que un elemento sustancial del
rgimen jurdico de la expropiacin forzosa reside en la existencia de una utilidad
pblica o un inters social que justifique la expropiacin, tal utilidad pblica o inters
social no puede determinarse ni apreciarse por el Estado con independencia de la materia
sectorial en la que la Comunidad Autnoma tenga la competencia exclusiva. La utilidad
pblica en materia agraria no la puede apreciar el Estado cuando la competencia en esa
materia la haya asumido la Comunidad correspondiente. Por tanto, la determinacin de
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Es decir en un plano legislativo y con carcter general podr determinar qu tipo de obras, por
ejemplo, puede dar lugar al ejercicio de la potestad expropiatoria.
En este caso que una concreta obra de una determinada carretera, por ejemplo, exige expropiar
determinados terrenos concretos se trata de una competencia ejecutiva en materia de expropiacin que no
se puede negar a las CCAA en cuanto hayan asumido tal competencia en sus Estatutos, o aunque no la
hayan asumido como tal la tendrn por tratarse de Administraciones territoriales a las que se reconoce
competencia en la propia LEF.
14
15
Debe recordarse que el Estado puede establecer al amparo del artculo 149.1.1 las condiciones
bsicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos o el cumplimiento de los deberes.
16
A ese respecto debe recordarse la Sentencia 37/1987 de 26 de marzo del Tribunal Constitucional
sobre la reforma agraria en Andaluca en que reconoci la legitimidad en este punto de la Ley autonmica
al afirmar no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribucin de competencias que resulta
de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma, la legislacin sectorial corresponda a las Comunidades
Autnomas, son stas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en
que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaracin de la causa expropiandi
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Normas que
regulan la
expropiacin
forozosa
196. La competencia legislativa del Estado no se agota por otra parte en la LEF.
El hecho de que la Constitucin reserve al Estado la competencia legislativa en materia
de expropiacin implica que la puede ejercer en un texto legal o en cuantos quiera. Eso
es lo que sucede en la medida en que el Estado, aunque tiene en la LEF el rgimen
general de referencia, no ha dejado de hacer regulaciones y en todo caso referencias
sectoriales en muchas ocasiones.
Entre las ms recientes e importantes pueden citarse la que hizo en la Ley 38/1999,
de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin, o en, sobre todo, en el Real Decreto
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
suelo que en algunas partes importantes, como es el caso de las valoraciones, o en punto
a la reversin, ha venido a sustituir a la LEF.
Ello no quita que en otras leyes sectoriales se hayan hecho regulaciones que tienen
que ver con la expropiacin. Basta ver a tales efectos las previsiones de la Ley 48/1960,
de 21 de julio, sobre Navegacin Area y las servidumbres que se establecen, la Ley
32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (y las servidumbres,
limitaciones y posibilidades de expropiar la propiedad privada o de imponer servidumbres
17
Expropiacin legal
necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligacin de atenerse a la legislacin general del Estado que
garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la
reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislacin de expropiacin forzosa no excluye que por
Ley autonmica puedan establecerse, en el mbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en
que procede aplicar la expropiacin forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de inters
pblico a que aqulla deba servir.
17
A pesar de que la LEF quiso acabar con la distincin entre la privacin total de la propiedad
como el objeto nico de la expropiacin y la imposicin de servidumbres como algo distinto, son muchas
las leyes sectoriales que mantienen al respecto una postura equvoca.
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que expropie directamente un bien o derecho. Eso no es frecuente que ocurra, pero ha
sucedido bastantes veces en nuestra historia y en la historia de los pases de nuestro
entorno.
En el caso de Espaa se ha producido situaciones varias en las que el legislador
ha dictado normas con rango legal que en realidad implicaban una expropiacin concreta
y no una regulacin mas o menos general. Es decir Leyes con contenido expropiatorio
directo. Los supuestos son tambin numerosos en otros pases. As en la primera mitad
del siglo XX hubo numerosas nacionalizaciones de actividades y empresas en el Reino
Unido.
El problema que suscitan este tipo de expropiaciones directas por el legislador no
deja de ser paradjico. En efecto por una parte en la historia de las privaciones de la
propiedad el legislador ha aparecido como el garante de la propiedad de los particulares,
puesto que eran los representantes del pueblo los que se supona que mejor defenderan
los derechos de los ciudadanos frente a las viejas prcticas de los monarcas absolutos.
Pero por otra parte, puesto que los jueces no pueden enjuiciar las Leyes directamente, la
intervencin del legislador democrtico, expropiando directamente, privara al afectado
de la posibilidad de discutir en sede judicial la conveniencia u oportunidad de la
expropiacin legislativa y solo le permitira discutir los aspectos relativos a la
indemnizacin y otros de dicho carcter o anejos.
La paradoja consiste en que la intervencin supuestamente garantizadora del
legislador presenta facetas, aparentemente, de menor garanta; en parte debido a que la
Ley, con independencia de su rango formal plantea la cuestin de si debe obedecer a la
idea material de la Ley como norma general o no singular. En efecto la Ley singular
suscita la cuestin de si satisface el concepto material de Ley decisin que es norma
porque regula con carcter general relaciones jurdicas repetibles en el tiempo que no se
cien a un caso concreto.
La doctrina ha debatido sobre ello desde hace muchos aos y lo cierto es que
siempre ha habido leyes singulares o de caso nico.
Por otra parte hay que recordar que aunque la propiedad no es un derecho de los
protegidos por el recurso de amparo de acuerdo con el articulo 53.2 CE, lo cierto es que
los Jueces y Tribunales pueden, de acuerdo con el articulo 163 de la CE, plantear la
cuestin de constitucionalidad si entienden que una norma con rango de Ley, aplicable al
caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitucin. Es verdad
que el particular no tiene el derecho de plantear la cuestin, aunque s a pedirlo al
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Tribunal competente, pero no cabe duda de que dicho Tribunal independiente si, en
efecto, considera que la Ley es contraria a la Constitucin puede y en realidad debe
plantear la cuestin.
Ello ha ocurrido, por cierto, en Espaa con la expropiacin del grupo RUMASA,
con ocasin de los problemas que planteaba a la economa nacional la retirada de fondos
por los depositantes de un Banco del Grupo que empezaron a sospechar de la solvencia
del Banco (y del grupo empresarial) ante la negativa sistemtica del Banco de cumplir
con su obligacin de remitir la auditoria de sus cuentas al Banco de Espaa que le venia
siendo reclamada desde varios aos atrs sin xito, de acuerdo con la normativa bancaria.
La expropiacin dio lugar a numerosos recursos ante el Tribunal Constitucional e
incluso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y tambin a recursos de amparo
casi todos rechazados, as como a cuestiones de constitucionalidad; tcnica esta ltima
que demuestra que no deja de haber vas para enjuiciar por el Tribunal Constitucional las
leyes expropiatorias de caso nico. En la primera sentencia sobre el asunto (sentencia
RUMASA I) motivada por un recurso del partido de la oposicin, Alianza Popular (las
anteriores siglas del actual Partido Popular), el Tribunal Constitucional confirm la
validez de la expropiacin, entendiendo que, aunque se trataba de una expropiacin
realizada directamente por el legislador, el mismo se haba ajustado a los principios que
inspiran la LEF y, por tanto, haba respetado las reglas esenciales y generales de la
expropiacin18.
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La Sentencia dio lugar a una gran divisin del Tribunal que aprob su decisin gracias al voto
de calidad del Presidente, Sr. Garca Pelayo. La divisin no se produjo sobre todos los puntos de la
sentencia, sino sobre dos concretos artculos de la Ley. La minora discrepante no dudaba, en todo caso, de
la extraordinaria y urgente necesidad a que responda la expropiacin por Real Decreto Ley pues se estaba
poniendo en grave riesgo la estabilidad del sistema financiero nacional, lo que pona en cuestin era la
directa asuncin de la propiedad y la forma de valorar las acciones de forma conjunta para todos los
accionistas y no de forma individual. En todo caso en cuanto a la apropiacin directa por la Ley ofreca
alternativas el voto particular que hubieran permitido la inmediata ocupacin dejando para despus la
propiedad.
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Utilidad pblica e
inters social
Concepto de
utilidad
pblica e
inters social
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La utilidad pblica se identifica con fines del destino del objeto expropiado que o
bien acabar sirviendo a todos de forma directa y concreta o podr ser aprovechado por todos
(una carretera, un aeropuerto, etc.) o bien acabar sirviendo a todos de forma genrica e
indirecta (obras de defensa, obras para un edificio de una Administracin pblica vayan a
tener o no acceso al mismo los ciudadanos u obras para un centro penitenciario) pues la
utilidad pblica no siempre se conecta con la posibilidad de su uso por todos (no se pretende
que un centro penitenciario sea utilizado por todos en algn momento de su vida), sino, en
algunos de esos casos, con el hecho de que todos se benefician de la existencia de obras de
defensa, de seguridad o de obras que aseguran el cumplimiento de las penas por los
infractores del Cdigo Penal20.
Por su parte el fin de inters social al que se dedica el objeto expropiado no est
abierto al uso directo por todos, sino a algunos que pueden beneficiarse particular y
directamente del objeto. Tal es el caso de las viviendas de proteccin oficial o fue el caso,
en otros tiempos, de las obras de colonizacin agraria. Ocurre que el hecho de que haya
beneficiarios directos e inmediatos no quita que exista un inters social que va ms all de
tales beneficiarios en que determinadas obras o servicios se realicen; un inters social que
asume el conjunto de la sociedad y el Estado y que acaba tambin beneficiando a todos o a
la sociedad en su conjunto, hacindola ms justa, ms solidaria y, tambin, ms estable.
La determinacin
del fin de utilidad
pblica o inters
social
servicio de todos y por tanto se ha venido considerando siempre como de utilidad pblica. Lo mismo sucede
con las viviendas de proteccin oficial, si bien en este caso, las viviendas no se destinan al pblico en general,
sino a algunas personas que pueden reunir la condicin de beneficiarias de ese rgimen de viviendas pblicas;
no habra, por tanto, utilidad pblica en el sentido de la carretera, pero s habra inters social en el fin al que se
destinen los terrenos que se quieren expropiar.
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Pero tambin era frecuente que esa exigencia viniese atemperada en algunos casos
en que los requisitos para realizar una obra pblica gozaban de la suficiente publicidad e
incluso contradiccin (oportunidad de oponerse a la obra pblica anunciada).
La regla era, pues, la necesidad de Ley, pero las excepciones eran bastantes. A ese
modelo responde la vigente LEF en cuyo artculo 11 establece la regla general: En todos
los casos no previstos en el artculo anterior y relativos a bienes inmuebles, siempre que no
se trate de los que con arreglo a esta Ley se regulan por disposicin especial, la declaracin
de utilidad pblica deber hacerse mediante Ley aprobada en Cortes.
Tal es la regla general si bien, como se ve, la misma deja abierta la eventual
excepcin de una previsin legal especial, adems del rgimen especial de los planes de
obras y servicios a que se refiere el artculo 10 anterior en que establece que la utilidad
pblica se entiende implcita, en relacin con la expropiacin de inmuebles, en todos los
planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. Ya tenemos ah, por tanto,
una primera excepcin importante cuantitativamente a la exigencia de Ley.
Por otra parte, la exigencia general de Ley se matiza por el hecho de que la misma
se desenvuelve en dos momentos como se ve en el segundo inciso del artculo 10 de la LEF
cuando dispone qu ocurre en los dems supuestos en que, en efecto, una Ley haya
considerado de utilidad pblica determinados fines, pues en tal caso la determinacin
abstracta en la norma legal de que un fin es de utilidad pblica no basta, pues es preciso
establecer que la concreta obra o servicio que se quiere realizar es de utilidad pblica: En
los dems casos en que por Ley se haya declarado genricamente la utilidad pblica, su
reconocimiento en cada caso concreto deber hacerse por acuerdo del Consejo de
Ministros, salvo que para categoras determinadas de obras, servicios o concesiones las
Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.
La LEF establece, pues, dos momentos para la determinacin de la utilidad del fin:
el momento genrico que establece el legislador (las obra pblicas puentes, por ejemplo
son de inters general) y el momento concreto que para cada precisa obra o servicio establece
el Consejo de Ministros (hacer un concreto puente que comunique los dos lados de un ro
determinado es de utilidad pblica en ese caso concreto).
Otra cosa distinta que se ver ms adelante, al analizar el acuerdo de necesidad de
ocupacin es la determinacin de que un determinado y concreto objeto este preciso solar,
esta concreta finca agrcola, etc. son los concretos bienes que son necesarios para satisfacer
el fin (construir el puente en ese preciso lugar).
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Administracin pblica territorial. En todo caso no tienen tal potestad las no mencionadas
en el artculo 2.1, con la excepcin de las CCAA y los Entes de carcter territorial que
menciona la LRBRL de 2 de abril de 1985.
Ello no significa que no puedan de alguna forma expropiarse bienes o derechos en
inters de este otro tipo de Administraciones no territoriales, pero no sern ellas mismas
quienes tomen la decisin de expropiar, ni quienes conduzcan el procedimiento
expropiatorio, sino que sern las Administraciones territoriales en las que se incardinan o
de las que dependen quienes ejerzan la potestad expropiatoria.
Si del plano mas general, relativo a las Administraciones titulares de la potestad
expropiatoria descendemos al plano mas concreto y especfico, de cules son los rganos
que dentro de cada una de dichas Administraciones ejercen tal potestad, habra que observar
que la LEF se refiere al Estado correspondiendo a las CCAA determinar quin ejerce en
ellas tal potestad. En lo que hace a las entidades locales debe tenerse en cuenta que la
LRBRL dispone en sus artculos 21 y siguientes para los municipios y 33 y siguientes para
las Diputaciones cuales son las competencias de unos y otros rganos (Alcaldes y
Presidentes o los Plenos) por lo que si no se ha dicho otra cosa en otras normas especiales la
competencia corresponde a los Alcaldes y Presidentes de Diputaciones.
En lo que hace al Estado, la LEF en su articulo 18 estableca que corresponda al
Gobernador Civil adoptar el acuerdo de necesidad de ocupacin que inicia, propiamente el
expediente expropiatorio (la declaracin de utilidad publica es un requisito previo como ya
se ha dicho). Sin embargo desde la aprobacin de la LOFAGE tal competencia corresponde
de acuerdo con su articulo 23.7, salvo que en norma especial se disponga otra cosa, a los
Delegados del Gobierno en las CCAA. Como se ve la potestad expropiatoria se acerca al
territorio en el que se supone que radican los bienes y derechos objeto de expropiacin,
siquiera ello sea a costa de desconcentrar la competencia sectorial que corresponde a los
Departamentos ministeriales en un rgano de mbito territorial limitado como es el
Delegado del Gobierno.
Debe notarse que estamos hablando de la competencia para el ejercicio concreto de
la potestad expropiatoria que se inicia, como luego se vera, por el acuerdo de necesidad de
ocupacin de los concretos bienes y derechos que van a ser expropiados. No hablamos por
tanto en este momento de la declaracin de utilidad publica o inters social del fin que hemos
visto mas arriba que se hace por Ley o en su caso, en un segundo momento, por el Consejo
de Ministros o por el Consejo de Gobierno de las CCAA.
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Expropiado
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Hay que excluir de entre los objetos sometidos a expropiacin los bienes de dominio pblico,
pues como se ver en su momento son bienes extra commercium y por eso mismo inalienables (la
expropiacin es como una venta forzosa, pero una venta), imprescriptibles e inembargables. Los bienes de
dominio pblico estn sujetos a las llamadas mutaciones demaniales.
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con distintas intensidades sobre un mismo objeto sobre la base de distintos derechos sobre
el mismo: derechos reales o derechos obligacionales. As, la expropiacin de un edificio para
la construccin de un aeropuerto afecta al propietario del edificio; pero tambin puede
afectar al titular de un derecho de usufructo sobre un piso de ese edificio. Incluso puede
haber un tercer nivel de desagregacin de los derechos que se dan sobre una cosa, pues no
solo habra que considerar al propietario y al usufructuario del piso, sino al arrendatario al
que el usufructuario ha arrendado el piso. En un cuarto nivel todava podramos considerar
al subarrendatario.
Como se ve todas las personas que se han mencionado tienen algn tipo de derecho
real (propietario y usufructuario) u obligacional (arrendatario y subarrendatario) relacionado
con el objeto a expropiar y por tanto la misma cosa puede determinar que se traigan al
procedimiento expropiatorio a diversas personas relacionados con una nica cosa u objeto.
La LEF toma en cuenta la posicin mas fuerte que liga a una persona con una cosa
(la propiedad) cuando dispone que las actuaciones del expediente expropiatorio se
entendern, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la
expropiacin, pero eso no excluye que adems hayan de tenerse en cuenta a los dems
expropiados no propietarios; ya sea porque la Administracin expropiante tiene noticia de
su presencia, ya sea porque se presentan en el procedimiento.
La Ley prev la presencia del Ministerio Fiscal pero no como expropiado sino como
representante de los desconocidos o ilocalizables o no presentes en el procedimiento, que
sean titulares de bienes o derechos o bien por cuenta de los menores o incapacitados que no
tengan completada su capacidad.
Los beneficiarios
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la obtencin de rendimientos que retribuyan las inversiones realizadas con sus costes
financieros y el beneficio esperado de todo ello.
Ese beneficio singular que percibe el concesionario no puede ocultar el beneficio
general de la obra publica que es el motivo de su construccin, pero tampoco puede
desconocerse ese beneficio singular que comporta una posicin especial en el
procedimiento.
El reglamento de la LEF configura al beneficiario en trminos muy amplios como
el sujeto que representa el inters pblico o social para cuya realizacin est autorizado
a instar de la Administracin expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria. Tal
capacidad de instar el ejercicio de la potestad no significa, ni mucho menos, que el
beneficiario particular sea titular de la potestad expropiatoria, sino que en virtud de un titulo
previo se le ha reconocido una posicin que le permite no ejercer la potestad, sino instarla;
pero es la Administracin competente la que debe actuar tal potestad. Si no lo hace ello
tendr consecuencias en la relacin jurdica de la que se deriva esa capacidad de instar el
ejercicio de la potestad expropiatoria. Tal capacidad se derivara, en su caso, del hecho de
que el beneficiario ostenta, por ejemplo, un titulo previo de concesionario de una obra
publica que le coloca en una posicin especial para, efectivamente, perseguir su realizacin
y obtener de la Administracin la adopcin de la medidas necesarias a lo largo de todo el
proceso expropiatorio.
La presencia del beneficiario tiene algunas consecuencias en orden a su posicin a
lo largo del procedimiento expropiatorio, por ejemplo, en el momento de la determinacin
del justiprecio o del pago por el mismo de las cantidades necesarias a esos efectos23.
En muchas ocasiones la condicin de expropiante y la condicin de beneficiario
coinciden en la propia Administracin expropiante.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
-
Constitucin Espaola.
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Art. 48.2. Cuando la expropiacin beneficie a organismos autnomos oficiales, el libramiento
para el pago del precio que deban realizar se ajustar lo previsto en su legislacin especfica. Tanto en este
caso como cuando la expropiacin se haya realizado en beneficio de particulares o empresas privadas, la
Administracin expropiante, una vez firme el precio de la expropiacin, se dirigir a los beneficiarios,
notificndoles el lugar y fecha en que habrn de realizar el pago, estndose a lo que dispone el articulo
siguiente en cuanto a la notificacin a los perceptores del mismo.
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Estatutos de Autonoma.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
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