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Una aproximación al discurso y las acciones de seguridad ciudadana 2012-2015 Dina María Elías Rodas
Una aproximación al discurso y las acciones de seguridad ciudadana 2012-2015 Dina María Elías Rodas

Una aproximación al discurso y las acciones de seguridad ciudadana 2012-2015

Dina María Elías Rodas

Mariano González

Aldo Magoga

Luis Mario Martínez Turcios

Guatemala, abril de 2015

Contenido

Listado de siglas utilizadas

4

|Introducción

6

Discurso y Política de Seguridad en Guatemala

10

1. El contexto de la seguridad: agenda y concepto de Seguridad en Guatemala

10

2. Políticas de seguridad

14

a. El sistema de Seguridad Nacional

14

b. El Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia

17

c. La Política Nacional de Seguridad

17

d. El Pacto de seguridad y justicia

21

Política Nacional de Prevención de la Violencia y el delito, Seguridad ciudadana y convivencia pacífica (2014-2034)

e.

25

f.

Las Fuerzas de tarea

26

3. Marco presupuestario en el tema de seguridad

28

4. Marco legal del tema de seguridad

33

Perspectivas de Expertos en los Temas de Violencia y Seguridad

36

1. Procedimiento Metodológico

36

2. Presentación y Discusión de Resultados

39

3. Grupo de Discusión sobre Violencia y Seguridad

47

Análisis de la política de seguridad

51

El Pacto de Seguridad y Justicia

54

Conclusiones

60

Referencias Bibliográficas

63

Anexo 1

67

Listado de siglas utilizadas

Listado de siglas utilizadas CABI Central American Business Intelligence CAS Consejo Asesor de Seguridad CEH

CABI

Central American Business Intelligence

CAS

Consejo Asesor de Seguridad

CEH

Comisión de Esclarecimiento Histórico

DIGICI

Dirección General de Inteligencia Civil

ESCA

Estrategia de Seguridad Centroamericana

FOSS

Foro de Organizaciones Sociales Especializadas en el tema de Seguridad

IDPP

Instituto de Defensa Pública Penal

IEPADES

Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible

INACIF

Instituto Nacional de Ciencias Forenses

INEES

Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad

INTRAPAZ

Instituto de Transformación de Conflictos para la Construcción de la Paz en Guatemala

JLD

Juntas Locales de Seguridad

LAPOP

Latin American Public Opinion Project

LMSNS

Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad

MIDES

Ministerio de Desarrollo

MINDEF

Ministerio de Defensa

MINFIN

Ministerio de Finanzas

MINGOB

Ministerio de Gobernación

MINUGUA

Misión de Naciones Unidas en Guatemala

MP

Ministerio Público

OEA

Organización de Estados Americanos

OJ

Organismo Judicial

OMS

Organización Mundial de la Salud

ONG

Organización no gubernamental. También se utiliza el plural ONGs

ODHAG

Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala

POLSEC

Política de Seguridad Ciudadana

POLSEDE

Política de Seguridad para la Democracia

PNC

Policía Nacional Civil

PNUD

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PSN

Programa de Seguridad Nacional

SAAS

Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad de la Presidencia

SAE

Secretaría de Análisis Estratégico

SAT

Superintendencia de Administración Tributaria

SEGEPLAN

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

SEPREM

Secretaría Presidencial de la Mujer

SICOIN

Sistema de Contabilidad Integrada

SNS

Sistema Nacional de Seguridad

SP

Sistema Penitenciario

UNE

Unidad Nacional de la Esperanza

URL

Universidad Rafael Landívar

USAID

United States Agency for International Development

Introducción

Introducción Durante la campaña electoral de 2011 la oferta de seguridad fue el principal argumento de

Durante la campaña electoral de 2011 la oferta de seguridad fue el principal argumento de Otto Pérez Molina, actual presidente del país. Esa oferta, Mano Dura, apuntaba a la reducción de los índices de criminalidad en los primeros meses de gobierno, particularmente la tasa de homicidios que se situaba en poco menos de 40 muertes por cada 100 mil habitantes en 2011 (PNC, 2011).

Algunas de las acciones iniciales, cuando asume la presidencia de la República en enero de 2012, implicaron el uso de miembros del ejército en tareas de seguridad ciudadana y la constitución de fuerzas de tarea y espacios locales “seguros” (barrios o municipios).

La agenda de seguridad fue expresada, fundamentalmente, en el Pacto de Seguridad, Justicia y Paz donde se proponen acciones destinadas a la reducción de los índices de inseguridad, el abordaje de la conflictividad social, garantizar la gobernabilidad democrática y el fortalecimiento de capacidades institucionales para la resolución de conflictos de manera pacífica.

Esta investigación se propuso una aproximación al discurso y las políticas de seguridad, su implementación, planes y programas y la acción de las instituciones encargadas del tema. Igualmente, se revisó comportamiento de la violencia durante ese período.

El 21 de mayo de 2012, el presidente Otto Pérez presentó el Pacto de Seguridad y Justicia donde se propone desarrollar una estrategia institucional dirigida a alcanzar mejores niveles de gobernabilidad, seguridad y protección frente a la criminalidad, la violencia y la impunidad en el país(PSJ, 2012: Objetivo General)

El plan propone fortalecer la capacidad institucional para atender el tema de la seguridad y los conflictos, a partir de una mayor coordinación interinstitucional y el mejoramiento de los mecanismos de diálogo, según se explica a lo largo del Pacto de Seguridad, Justicia y Paz. Estos son los ejes sobre los que se propone desarrollar toda la acción de gobierno en materia de seguridad y abordaje de la conflictividad social.

Debe tenerse en cuenta que entre 2010 y 2012, hay una baja en los índices de homicidios y delitos patrimoniales, indicadores que han sido tradicionalmente

utilizados para medir la seguridad. Sin embargo, durante 2013 y 2014 los indicadores presentan un estancamiento, lo que plantea la necesidad de hacer una revisión que incorpore una comparación del comportamiento de estos indicadores y la acción de las instituciones para comprender el impacto real de los programas y planes de seguridad.

La utilización del ejército en tareas de seguridad ciudadana o en casos de conflicto social a través de las fuerzas de tarea o del patrullaje, plantea una discusión del tema, así como de la coherencia o la lógica que esa participación tiene frente a la necesidad de fortalecer las instituciones civiles.

La política pública de un país marca el rumbo estratégico que un país define en relación a la acción pública. Se da cuando instituciones estatales asumen total o parcialmente, la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, a través de un proceso, que incluye normativa y acciones, destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.

La política pública es definida por Tomassini (1996) como un curso de acción estable, definido por el gobierno para resolver un área relevante de asuntos de interés público, en cuya definición en las actuales sociedades, suelen también participar actores de origen privado. El análisis de políticas públicas busca conocer los efectos de las políticas ejecutadas, pero además, revisa la toma de decisiones políticas para extraer las lecciones a partir de la experiencia.

Esas ideas sobre la evaluación de políticas, nos orientaron al acércanos a las políticas de seguridad ciudadana. La política de seguridad ciudadana se define como “un concepto amplio que refiere a la construcción de entornos que permitan el ejercicio de los derechos de la persona, por lo que es un valor que se sitúa en todas las esferas de la vida individual y social que no se limita a una interpretación estrecha e inadecuada que lo limita a la protección ante el delito” (Martínez, 2013; pág. 22). La seguridad ciudadana debe verse, entonces, como la acción del Estado para crear condiciones y ambientes seguros para el desarrollo integral del ciudadano, el disfrute de sus derechos y el respeto de la dignidad de la persona.

Desde esa visión integral, se garantiza a la persona, pero se la vincula a la protección del conjunto de la sociedad y el desarrollo personal y social de cada individuo o grupo de una sociedad (Ruiz & Vanderschueren, 2002; citado en Arduano & Martin, 2006:

pág. 11). Por el contrario, la inseguridad ciudadana es un “estado colectivo de vulnerabilidad producido por vivencias cotidianas o percepciones simbólicas de amenazas individuales y colectivas a la seguridad humana, los derechos y el bienestar, lo que resulta en distintas formas de violencia y la exclusión de los espacios físicos y

sociales de la ciudad, limitando la participación ciudadana(AFSC, 2008; pág. 2). Esto permite un acercamiento al tema desde una dimensión subjetiva que aborda las percepciones, la significación comunitaria y el sentimiento de vulnerabilidad, y otra más objetiva, donde se puede revisar los datos y hechos que afectan la vida y los derechos de las personas.

1.1. Limitaciones y alcances del presente estudio

Este estudio incluyó dos etapas, una de análisis documental acerca de la política de seguridad actual y datos estadísticos sobre la situación de violencia, y la segunda, de recolección de datos. En la etapa de recolección de datos se utilizaron dos técnicas diferentes: entrevistas a expertos temáticos, quienes proporcionaron un marco de comprensión sobre el abordaje de la seguridad y permitieron situarlo en sus diferentes momentos; un grupo de discusión con expertos para discutir los primeros hallazgos de la investigación, lo que ayudó a ampliarlos y enriquecerlos. En la primera etapa, una de las dificultades encontradas fue precisamente la falta de articulación del sistema de seguridad, las políticas en el país y los discursos y prácticas efectivas. A pesar de existir una Ley Marco que establece los mecanismos y responsabilidades de conducción sobre el tema, en la práctica, cada institución de seguridad opera siguiendo sus propias planificaciones. El anuncio del Pacto de Seguridad y Justicia como eje al que debían enfocarse las acciones de seguridad, planteaba una disyuntiva sobre cuál era la política real del actual gobierno en materia de seguridad. Se optó por centrar la revisión en el Pacto.

En cuanto a la recolección de datos, las limitaciones se presentaron en relación al método empleado.

1. Entrevista. Una de las limitaciones en el proceso de entrevista fue que las personas entrevistadas pertenecían mayoritariamente al sector ONG. Esto podría haber influenciado la tendencia observada a no calificar como positivas o efectivas las acciones implementadas en materia de seguridad ni sus resultados. Aunque no se realizó un análisis separado según área de afiliación profesional, se observaron diferencias de enfoque entre los entrevistados de los diferentes sectores.

Para la entrevista se utilizó una guía de preguntas. Sin embargo, como en todo proceso de entrevista, se debe tomar en cuenta que cuando las preguntas son abiertas, no sólo la pregunta en sí misma puede ser respondida desde diferentes perspectivas, sino también, el seguimiento a la pregunta puede influir en la dirección que tome la entrevista. Además, también puede mediar el efecto del entrevistador (Groves, 1986); en este proceso fueron tres entrevistadores.

Como todo método cualitativo, la entrevista no permite generalizaciones a partir de los resultados. Sin embargo, sí permitió el análisis de detalles y complejidades de los temas abordados, desde la perspectiva de cada persona entrevistada.

2. Grupo de Discusión. Este método no permite generalizaciones pero sí permite a los participantes elaborar los temas de acuerdo a sus referentes particulares. En este método, el grupo ejerce influencia sobre el individuo, posibilitando o inhibiendo la participación (Hesse-Biber & Leavy, 2008). Por lo tanto, el grado de participación de cada persona no es el mismo, lo cual se observó en la sesión de grupo realizada. Solamente se llevó a cabo un grupo de discusión debido a limitaciones de tiempo.

Discurso y Política de Seguridad en Guatemala

1. El contexto de la seguridad: agenda y concepto de Seguridad en Guatemala

A mitad de la década de 1990, dentro de un contexto de procesos regionales de paz que buscaban poner fin a los conflictos armados en Centroamérica, se produce una transición conceptual en torno al paradigma de la seguridad, pasando de una concepción de la seguridad nacional que predominó en el Estado guatemalteco y en la mayoría de Estados centroamericanos, al modelo de seguridad ciudadana.

El modelo de seguridad nacional se centró, fundamentalmente, en la protección del Estado y tiene sus raíces en una visión de seguridad criminalizadora, destinada a la contención de los ciudadanos y de las amenazas al poder a lo largo de la historia del país. Como señala Rosada (2010), hay una vinculación estrecha entre el modelo de seguridad y el momento político que se vive, que en el caso de la seguridad nacional, es el de la guerra fría y de las guerras internas. Hay pues, una lógica de control territorial a partir de la militarización. El cambio que se produce hacia el paradigma de la seguridad ciudadana debe entenderse dentro de los cambios políticos que se produjeron a finales del siglo XX, ya que como plantea Griffiths (2007), el concepto de seguridad tiene una carga ideológica profunda, que es lo que permite múltiples definiciones, según las escuelas, tendencias y contextos.

Ahora bien, no puede perderse de vista que el asumir un marco conceptual nuevo por parte de un Estado o dentro de la región, suponga necesariamente transformaciones en las prácticas y percepciones de las instituciones y funcionarios, lo que se convierte en una dificultad para el desarrollo de políticas públicas. En el caso de la seguridad, una de las constantes señaladas al Estado de Guatemala es la falta de políticas públicas en materia de seguridad, y las contradicciones existentes entre lo conceptual y las prácticas reales en materia de seguridad. Al respecto Rosada (2010), citando a Arévalo (2002), plantea que “en este país operan dos marcos conceptuales de seguridad distintos y divergentes: uno inútil pero operativo el derivado de la Doctrina de la Seguridad Nacionaly otro útil pero inoperante los conceptos de seguridad democrática e integral plasmados en el Tratado Marco y en los Acuerdos de Paz.” (Pág.

15)

En ese sentido, ha dominado una visión reactiva frente a la inseguridad que privilegia la intervención penal y que judicializa los conflictos como la única forma de enfrentar el delito y la violencia. Bajo esa lógica, criterios implementados para desarrollar

programas de endurecimiento de leyes, acciones contra pandillas juveniles y militarización de los cuerpos policiales, han respondido y siguen respondiendo al paradigma que se fue construyendo bajo la doctrina de seguridad nacional y las dinámicas sobre la que se ha construido y ejercido el poder. Se privilegia el uso del derecho penal frente a otras respuestas como la prevención. Desde allí que los indicadores que son tomados en cuenta por las instituciones son el número de detenciones y número de operativos como retenes en calles y carreteras. Los modelos de seguridad preventivos o respuestas de carácter más integral, no encuentran espacios de desarrollo real, porque no se considera la eficacia por la ausencia de delitos, sino por tener las cárceles llenas.

Con la firma del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica en 1995 y la suscripción de los Acuerdos de Paz en Guatemala en 1996, se asumió la seguridad ciudadana como modelo conceptual al que hacer referencia. De esta fecha en adelante, la mayor parte de planes y programas de seguridad en los diferentes gobiernos la han tomado como modelo discursivo pero alejado de la actividad práctica.

El paradigma de la seguridad ciudadana y seguridad ciudadana democrática planteado en el Tratado Marco, supuso un parteaguas en la forma de entender la seguridad en Centroamérica. De igual forma, planteó la necesidad de un abordaje integral y centrado en la persona, situación que se explica a la luz de un contexto mundial de transformaciones geopolíticas y económicas, que incluyen los modelos de seguridad y en el que Naciones Unidas propone el concepto de seguridad humana en 1994, que integra todos los aspectos que se vinculan al desarrollo de la persona. Este concepto de seguridad humana vincula la garantía de las libertades vitales y la protección de la persona frente a las amenazas de todo tipo. Esto implica condiciones para la supervivencia, dignidad y medios de vida, y abarca dimensiones que permiten la vida de las personas en todos sentidos.

Somavía e Insulza (2002) definen la seguridad democrática como “todas aquellas condiciones que propicien el bienestar de los seres humanos: el desarrollo de las formas representativas en la vida política, la ausencia de riesgos o amenazas físicas, la generación de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación, etc.” (Pág. 28). Ese contexto es también el de transformaciones en el modelo político y económico, que exige reformas institucionales y el fortalecimiento de los modelos democráticos. En concreto, en el caso de la seguridad, se promueven procesos de reforma al sector justicia: Organismo Judicial, Ministerio Público, Sistema Penitenciario y policía. La reforma policial se inicia con los acuerdos de paz y la

creación de la Policía Nacional Civil (PNC) en 1997. 1 Los procesos de reforma no se han completado y continúan hasta la fecha, lo que también influye en la manera de abordar la seguridad. De esa cuenta y como resultado de ese contexto, hay un esfuerzo para integrar estos conceptos al sistema de administración de seguridad y justicia, así como de construir consensos para una agenda que debía definir políticas en materia de seguridad ciudadana (Samayoa, 2008). 2

Este esfuerzo contó con un importante apoyo de la cooperación internacional con programas como POLSEC y POLSEDE en los primeros años de la década del 2000, así como un involucramiento de organizaciones de sociedad civil para contribuir a la implementación de modelos de seguridad ciudadana con un enfoque preventivo y el fortalecimiento de las instituciones de seguridad y justicia. Sistematizar, reflexionar y evaluar estas experiencias, así como los abordajes conceptuales es una tarea que está pendiente, pero que resulta necesaria.

Los años que siguieron a la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala, son marcados por un aumento de la inseguridad ciudadana y la violencia. El número de muertes violentas es de los más altos en América Latina. La violencia en todas sus manifestaciones se ha convertido en parte de la cotidianidad de la sociedad guatemalteca 3 y fenómenos como el crimen organizado, el narcotráfico y las maras son factores que inciden en un contexto de inseguridad ciudadana que se ha convertido en la principal preocupación de los guatemaltecos (LAPOP, 2012). Los diferentes programas y planes de seguridad en el país, asumen que los problemas que deben ser abordados son: homicidios, delitos patrimoniales (robo y hurto), extorsiones, secuestros, narcotráfico, maras y pandillas, redes de tráfico de personas y violencia armada, pero dejan fuera una visión más integral que aborde otros aspectos de la violencia e inseguridad cotidiana y que son silenciados, tales como la violencia contra la mujer, violencia contra la niñez y adolescencia, violencia contra personas mayores, violencia étnica y la violencia social, entre otras. Esa falta de enfoque integral para el abordaje de la violencia y la inseguridad, resultó en un énfasis en lo operativo de parte de las instituciones, particularmente de la fuerza pública, que puede observarse a lo largo de las dos últimas décadas.

Los cambios conceptuales en la década de 1990, influyeron en la creación de legislación e instituciones que deben ser vistas como parte de las modificaciones al sistema de seguridad en Guatemala, modificaciones que debían llevar a la creación de

1 Los acuerdos de paz establecen que la PNC es la responsable de garantizar la seguridad interna del país, lo que se reafirma en la ley de la PNC. 2 Ver el Observador No. 13 (http://www.albedrio.org/htm/documentos.htm), donde se reconstruye el proceso y el contexto de integrar la seguridad democrática, luego de la firma de la paz. 3 El contexto de la violencia se aborda en el capítulo 2.

una política de seguridad en el país. Según Samayoa (2008), la creación de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE), la Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad de la Presidencia (SAAS), la Dirección General de Inteligencia Civil (DIGICI), y el Consejo Asesor de Seguridad (CAS) fue aleatoria pero debía ser articularse por el proceso de construcción de una agenda de seguridad. La creación de leyes como la ley de armas y municiones y los cambios al código penal, por citar algunos ejemplos, también son procesos no articulados que responden a la falta de una visión integral de la seguridad por parte del Estado. A pesar de esta falta de integralidad, hay avances institucionales y esfuerzos importantes dentro del Estado para abordar el tema desde esa visión más completa.

Otro aspecto de la importancia a considerar al revisar los cambios ocurridos desde la década de 1990, es una mayor inversión presupuestaria y articulación del gasto público en seguridad y justicia que, en términos brutos, ha crecido significativamente. No obstante, al revisarlo en términos del presupuesto general, representa entre el 5 y el 6% del total anual, además que el mayor gasto se concentra en funcionamiento (pago de salarios), lo que no se ha modificado con el tiempo.

Los cambios conceptuales en los paradigmas de seguridad se ven enfrentados a las prácticas existentes de parte de las agencias de seguridad y justicia, particularmente frente a la perspectiva militar del tema de la seguridad que sigue dominando el imaginario de muchos funcionarios y parte de la población. Esta tensión no sólo incluye el papel que desempeñan las fuerzas armadas dentro de la seguridad ciudadana o la seguridad interior del país y de los ex militares dentro de las instituciones, sino también, el carácter de las instituciones de seguridad que se ven marcadas por una visión militar, por ejemplo, dentro de la PNC o las estructuras de inteligencia. 4

Otro tema que muestra la tensión existente entre lo conceptual (seguridad ciudadana) y las prácticas institucionales que privilegian la criminalización y represión del delito, lo constituye la falta de apoyo real en la políticas de prevención y el desarrollo de estructuras institucionales en torno al concepto, tales como la policía comunitaria.

4 Con la creación de la PNC en el año de 1997, hubo un esfuerzo importante por desarrollar una unidad de inteligencia policial. De hecho, esta estructura se desarrolla con el apoyo de la Guardia Civil Española, sin embargo, no logra consolidarse. Esta misma tensión se ve con la creación de la dirección de investigación criminal en años recientes, que está influenciada por la inteligencia militar. Sobre el tema de la inteligencia policial ver los informes temáticos de MINUGUA (2001) y el de IEPADES (2000). Se recomienda Samayoa (2008), Arévalo (2002) y los documentos producidos por POLSEC sobre el papel de las fuerzas armadas guatemaltecas en la seguridad ciudadana.

Desde la firma de los acuerdos de paz, existe un importante número de programas y declaraciones oficiales que tienen como centro la prevención del delito y la violencia, pero que en la práctica no ha correspondido con lo implementado por las instituciones y funcionarios estatales. 5 Benavides (2010) señala que la mayoría de programas e iniciativas desarrolladas, especialmente apoyadas por la agencias de cooperación como USAID, no logran ser sostenibles porque no tienen apoyo real del Estado y de las instituciones de seguridad y justicia. Sobre eso, Monterroso (2010), expresa que no hubo una voluntad política de convertir los programas de prevención en una política pública. 6 Este punto es central para revisar la coherencia de las políticas de seguridad en su formulación con la práctica de las instituciones y puede ayudar a explicar las inconsistencias existentes.

2. Políticas de seguridad

a. El sistema de Seguridad Nacional

En febrero de 2008, durante el gobierno del presidente Álvaro Colom, es presentada la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad (LMSNS), que fue aprobada por el Congreso de la República en el mes de marzo (Decreto 182008). En junio de 2011 7 , se publica el reglamento que debía posibilitar el cumplimiento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. 8 Dentro del Sistema Nacional de Seguridad (SNS) se integra la Inteligencia Civil, el Consejo Nacional de Seguridad y crea la Comisión de Asesoramiento y Planificación del Consejo Nacional de Seguridad, el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad, la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad y la carrera profesional del Sistema. (Ver Gráfica 7 para una revisión cronológica de eventos previos de la creación de esta ley).

El Consejo Nacional de Seguridad, creado durante esa administración, es la parte fundamental del reglamento y es la autoridad máxima para definir políticas y estrategias; es responsabilidad del presidente de la República y se integra con los ministerios relacionados con la seguridad, justicia, y las instancias que el propio Consejo convoque. Ese Consejo es apoyado por la Secretaría Técnica, la Comisión de

5 Tal como indica Monterroso (2010), hay muchas experiencias de programas de prevención, y el municipio de Villa Nueva es una especie de campo de experimentación para el Estado, organismos internacionales y organismos no gubernamentales en el tema de la prevención, dada las características propias de ese municipio. 6 Ver Rico (2004) y Monterroso (2010).

7 Prensa Libre 01/06/11. Ver en http://www.prensalibre.com/noticias/politica/reglamento-

seguridad-inteligencia-consejo_0_491350972.html

8 Acuerdo gubernativo 166-2011 (30/05/20011)

Asesoramiento, el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad (INEES) y

la Inspectoría General del Sistema.

La ley contempla el diseño de una Agenda Estratégica de Seguridad, el Plan Estratégico de Seguridad y la Política Nacional de Seguridad y se señala como responsable de su elaboración a la Comisión de Asesoramiento y Planificación que, además, tienen entre sus funciones diseñar y promover la capacitación de todo el recurso humano del Sistema Nacional de Seguridad. Además, establece una Inspectoría General del Sistema como responsable de velar por el cumplimento de los controles internos, y garantizar la organización y la transparencia en el empleo de los recursos para el funcionamiento del SNS, y que son, a partir de aquel momento, contemplados en el presupuesto general de la Nación.

A pesar del carácter estratégico y legal que posee el Sistema y sus dependencias, su

perfil es poco visible y no se ha convertido en el ente rector de la seguridad del país. Con todo, el Consejo Nacional de Seguridad ha formulado la Agenda de Riesgos y

Amenazas, la Política Nacional de Seguridad, la Agenda Estratégica de Seguridad de la Nación y el Plan Estratégico de Seguridad de la Nación. El proceso de socialización de los mismos ha tenido un carácter muy limitado por lo que su impacto en las estrategias y acciones de seguridad es reducido.

Gráfica 1. Desarrollo de la Agenda de Seguridad previa a Política Nacional de Seguridad

1986 Constitución de la República
1986
Constitución
de la
República
1990
1990

Secretaría de Análisis Estratégico; Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad de la Presidencia: Dirección General de Inteligencia Civil; Consejo Asesor de Seguridad

Tratado Marco de Seguridad Creación Modelo de Estrategia de Democrática de la Seguridad Seguridad en
Tratado
Marco de
Seguridad
Creación
Modelo de
Estrategia de
Democrática
de la
Seguridad
Seguridad
en CA
PNC
Hemisférica
Centroamericana
Acuerdo
Nacional para el
Avance de la
Seguridad y la
Justicia
1997
2003
2007
2009
1995

1994

1996

Seguridad

Humana

(ONU)

Acuerdos

de Paz

Acuerdo de Fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática

2002 Código Municipal Ley de Descentralización
2002
Código
Municipal
Ley de
Descentralización

2008

Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad

Decreto

18-2008

2011

Reglamento para el cumplimiento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad

2012
2012

Política

Nacional de

Seguridad

Pacto de

Seguridad,

Justicia y

Paz

Política de

Prevención

de la

Violencia

b. El Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia

El Acuerdo Nacional para el Avance de la seguridad y Justicia ANSJ- representa un esfuerzo por dotar de integralidad al abordaje de la seguridad, al menos institucionalmente; es suscrito como un compromiso de los tres poderes del Estado y por el Fiscal General y Jefe del Ministerio Público el 15 de abril de 2009.

El ANASJ es una amplia agenda programática desarrollada como resultado de los esfuerzos y presiones de la sociedad civil, que van concretándose en varias propuestas

e iniciativas que antecedieron a la firma del acuerdo (Rosada, 2010). Incluye 101

Compromisos, divididos en diez ejes, los cuales abarcan temas como las políticas y el fortalecimiento de la institucionalidad en materia de seguridad, la reforma policial, el sistema penitenciario, las políticas e institucionalidad para la investigación criminal y la lucha contra la impunidad, el mejoramiento de la administración de justicia y la aprobación de una serie de leyes para el fortalecimiento de los sistemas de seguridad y justicia, entre otros.

Luego de su promulgación hubo un esfuerzo importante para impulsarlo, particularmente de parte de la sociedad, donde destaca el papel del G-4, articulados en torno a la Iglesia Católica, la Universidad de San Carlos, La Alianza de Iglesias Evangélicas y el Procurador de los Derechos Humanos. Este grupo sigue desarrollando un trabajo de incidencia y el ANSJ sigue siendo un referente. Sin embargo, el documento como tal no ha tenido un seguimiento institucional.

c. La Política Nacional de Seguridad

En 2012, ya en la gestión del gobierno de Otto Pérez Molina, se elaboró la Política Nacional de Seguridad en un nuevo contexto político, pero cuyo diseño se inscribe en el marco de la ley del Sistema de Seguridad Nacional, que la define como “el conjunto de lineamientos que definen los cursos de acción diseñados para prevenir y contrarrestar los riesgos y amenazas que se presenten sobre las condiciones de vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones” (Cfr. LMSNS. Art. 2.d).

El sistema asume el concepto de seguridad democrática, tal como se indica en los

considerandos de la ley, al asegurar que el mismo “esté sustentado en los principios y normas contenidos en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, para dar viabilidad al cumplimiento de los compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz, la Ley Marco de los Acuerdos de Paz e Instrumentos Internacionales ratificados por Guatemala” (LMSNS, 2009). Sin embargo, al revisar su estructura y orientaciones se puede observar que se inspira más en la Agenda de Seguridad Hemisférica, dirigida

a la seguridad interior, al rol de las fuerzas armadas. El uso de la expresión Libro

Blanco de la seguridad que engloba los instrumentos producidos y utilizada por el Sistema, recuerda el proceso seguido en la década de 1990 a lo largo de América Latina con los libros blanco elaborados por los ejércitos para redefinir su rol en la sociedad.

La política establece ocho principios orientadores: respeto al estado de derecho, la observancia de los derechos humanos, inclusión de género, el respeto a la diversidad cultural, la integración institucional, participación comunitaria, transparencia y rendición de cuentas, y la gestión por resultados.

Toma la clasificación y los conceptos de seguridad que se encuentra en la LMSN como su marco conceptual y sitúa el problema de la seguridad a partir del contexto de seguridad internacional, haciendo una revisión desde los cambios ocurridos a nivel mundial con el fin de la guerra fría en 1989, el ataque del 11 de septiembre en Estados Unidos y la globalización con sus impactos globales y hemisféricos, para luego situarse en el contexto nacional donde señala que los principales problemas de seguridad y violencia están vinculados a las pandillas y el narcotráfico. Su énfasis se hace desde una perspectiva de amenazas y riesgos a nivel externo e interno.

La política señala como principales problemas de seguridad las muertes violentas, el tráfico de drogas, delitos patrimoniales y los derivados de la acción de las pandillas y maras (e.g. sicariato, extorsiones), aduciendo que gran parte los problemas de seguridad del país se hallan vinculados a la posición geográfica como punto estratégico para el trasiego, el papel de los cárteles y el tráfico de personas, y la corrupción a nivel local que favorece la impunidad.

Propone cinco lineamientos estratégicos, cada uno con un objetivo y una propuesta de acciones programáticas que se centran fundamentalmente en mejorar capacidades de las instituciones, reformas legales, el fortalecimiento de instituciones como la PNC, el sistema penitenciarios y sistema de inteligencia. Cada acción programática tiene indicadores pero, en varios de los casos, no son medibles porque son formulados más como resultados que como indicadores. Muchas de las acciones programáticas retoman propuestas en el Acuerdo Nacional para el avance de la Justicia de 2009, pero dejan fuera algunas de las mismas, particularmente la iniciativa de crear un Ministerio de Seguridad.

Tabla 2. Componentes de la Política Nacional de Seguridad

 

LINEAMIENTOS

PRINCIPIOS

IMPLEMENTACIÓN

   

EJES

ESTRATÉGICOS

ORIENTADORES

MARCO LEGAL

INSTITUCIONES

         

Presidencia de la República

Garantizar las

Institucionalidad del sistema de seguridad

Respeto al estado de derecho

Primera fase: Adopción de metodologías para nuevo modelo de gestión.

Constitución de la República de Guatemala

condiciones de

seguridad/

   

identificar amenazas

   

Ministerio de

y riesgos

Seguridad

Observancia de los derechos humanos

Relaciones

democrática interior

Segunda fase:

Acuerdos de

Exteriores

Identificar

 

modernización de tecnología y

paz

trayectoria de

Seguridad exterior

Inclusión de género

profesionalización de las instituciones del Sistema de Seguridad (reforma

Ministerio de

funcionamiento y

Ley Marco de seguridad (decreto 18-

Gobernación

resultados

Gestión de riesgos y defensa civil

Respeto a la diversidad cultural

PNC)

2008)

Asegurar el

   

Ministerio de la Defensa Nacional

funcionamiento

Tercera fase:

institucional del

Inteligencia estratégica del estado

Integración

institucional

transformación de la cultura institucional

sistema

 
   

y

armonización PNS con

Procuraduría General de la Nación

la

Agenda estratégica de

Participación

Seguridad de la Nación y

comunitaria

el Plan Estratégico de Seguridad de la Nación.

 

Transparencia y rendición de cuentas

Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres

Gestión por

resultados

Secretaría de

Inteligencia

Estratégica del

Estado

 Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República
 Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República
 Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República
 Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República
 Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República

Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República

Fuente: Elaboración a partir de la Política Nacional de Seguridad

d. El Pacto de seguridad y justicia

Durante el actual gobierno fue presentado el Pacto de Seguridad y Justicia, cuyo objetivo propuesto es desarrollar una estrategia cooperativa que incorpore y corresponsabilice a todos los sectores sociales e instituciones del Estado, a fin de legitimar y viabilizar el conjunto de transformaciones y resultados de impacto que permitan alcanzar mejores niveles de gobernabilidad, seguridad y protección frente a la criminalidad, la violencia y la impunidad en el país” (Pacto de seguridad y justicia,

2012).

Al revisar su desarrollo, se observa que no se desprende de la política nacional de seguridad elaborada el mismo año y que no fue presentado públicamente. Podría sospecharse que el pacto es más bien una continuidad del Acuerdo Nacional del año 2009 que buscaba integrar varios campos en materia de seguridad y lo que refiere a seguridad ciudadana y los temas de conflicto social, con lo cual se proponía articular las acciones de diferentes instituciones públicas y sociedad civil.

Tabla 3. Pacto de seguridad y justicia (2012)

EJES

AMBITOS

ACCIONES

 

PRINCIPIOS

IMPLEMENTACIÓN

MARCO LEGAL

INSTITUCIONES

 

ORIENTADORES

Gobernabilidad democrática

Seguridad

Formulación de la política de fortalecimiento a la

     

Organismos de

ciudadana

Estado

Inclusión social

Seguridad

Justicia

Respeto al

Primera fase:

Constitución

Instancias

Corresponsabilidad social

comunitaria

   

estado de

derecho

Adopción de

metodologías

de la

República

gubernamental

es

Seguridad

Plataforma única de información

para nuevo

de

Equidad de género

pública

modelo de

Guatemala

Coordinaciones

Pertinencia cultural

Seguridad

Diseño

de

protocolos

Observancia

gestión

sociales

vial

de migración de datos

de los

Organizaciones

 

Prevención

Desarrollo

 

de

derechos

Acuerdos de

juveniles

Justicia

herramientas

y

humanos

Segunda fase:

paz

Sector religioso

aplicaciones

 

modernización de tecnología y

profesionalizac ión de las instituciones del Sistema de

Sector

Realización

de

acuerdos interinstitucionales de cooperación

Inclusión de

género

Ley Marco

de

académico

Organizaciones

seguridad

sociales

(decreto 18-

Partidos

 

Respeto a la

Seguridad (reforma PNC)

2008)

políticos

Fortalecimiento institucional

 

diversidad cultural

de

Medios

 

comunicación

Fortalecer judicatura Penal

Institucionalizar programa especialización jueces

la

 

Grupos

el

Integración

institucional

Tercera fase:

transformación de la cultura institucional y armonización

intelectuales

Grupos

de

culturales

y

para

artísticos

Participación

PNS con la Agenda estratégica de Seguridad de la

Implementación

de

comunitaria

sedes

judiciales

integrales

Impulso

a

modernización

la

Transparencia

y rendición de cuentas

Nación y el Plan

administrativa del Poder Judicial en Estratégico de Seguridad de la • Gestión por general Nación
administrativa
del
Poder
Judicial
en
Estratégico de
Seguridad de la
Gestión por
general
Nación
resultados
 Facilitar
acceso
a
la
Justicia
para víctimas
de
delitos
 Reformas legales
 Construcción
y
remodelación
de
centros penitenciarios
 Profesionalización del
personal
 y
Fortalecer
diseñar
un
investigación criminal
modelo
de
Diseño de programas de
reinserción social y
atención a la víctima
 Programa de
formación de
voluntarios para
de
procesos
tratamiento
penitenciario y post
penitenciario para la
reinserción social de
jóvenes infractores
 Diseño de programas
de protección,
atención, tratamiento
y
resarcimiento a la
víctima
 Creación de centros de
trauma
 Programas de
reinserción laboral y productiva para victimarios  Seguimiento de casos • Fortalecimiento de la instancia
reinserción laboral y
productiva para
victimarios
Seguimiento de casos
• Fortalecimiento de la
instancia coordinadora de
la modernización del sector
Justicia

Fuente: Elaboración a partir del Pacto de Seguridad y Justicia

El pacto propone 5 ejes trasversales:

Gobernabilidad democrática

Inclusión social

Corresponsabilidad social

Equidad de género

Pertinencia cultural

Los tres grandes indicadores estratégicos del pacto son:

Reducir la ocurrencia de hechos delictivos contra el patrimonio

Prevenir la delincuencia en adolescentes de 13 a 17 años

Disminuir la tasa de homicidios a nivel nacional

No quedan claro los ámbitos de competencia porque suponen la acción de los tres poderes y es una propuesta del ejecutivo que puede suponer dificultades para su implementación. Hay ámbitos que competen al Organismo Legislativo y otros al Organismo Judicial. Son propuestas muy generales, no suscritas por los tres poderes como ocurrió con el Acuerdo de Seguridad y Justicia en 2009. No es una política de Estado sino una política de gobierno, porque no es asumida por el Estado en su conjunto y es más bien, un referente en las acciones. Los indicadores propuestos son más objetivos, y se debieron desarrollar indicadores para poder medir y evaluar avances.

El Pacto da orientaciones y recomendaciones generales, pero no se nombran responsables y no hay aspectos presupuestarios concretos, sino que se asumen en los presupuestos generales de las instituciones, es decir que indica que éstos deben ser orientados hacia el cumplimiento de los Pactos (Seguridad y Justicia, Hambre Cero y Pacto Fiscal), pero no significa necesariamente trasladar recursos específicos. Lo mismo sucede con las responsabilidades. En ese sentido, en el Pacto se halla la generalidad y poca concreción que han caracterizado la planificación y la normativa en el país.

e. Política Nacional de Prevención de la Violencia y el delito, Seguridad ciudadana y convivencia pacífica (2014-2034)

El 26 de agosto de 2014 entra en vigencia la Política de Prevención, impulsada por el Tercer Viceministerio de Gobernación (Prevención de la Violencia y el Delito), mediante el acuerdo gubernativo 281-14.

La política contempla cinco ejes: a) prevención de la violencia contra la niñez, b) prevención de la violencia contra la adolescencia y la juventud c) prevención de la violencia contra la mujer d) prevención de la violencia armada y e) prevención de la violencia vial y accidentes de tránsito. Presenta 277 acciones a desarrollarse a lo largo de veinte años, vinculadas a 125 instituciones estatales.

Plantea su implementación a partir del modelo de seguridad preventiva, asumiendo un abordaje desde lo local hacia lo nacional, tanto en el diagnóstico como en las intervenciones y en el que el papel de las municipalidades es fundamental.

Algunos de los cuestionamientos respecto a esta política son que existe una desvinculación práctica con varias unidades del MINGOB y que su implementación dependería de que sea asumida por el Congreso para garantizar su sostenibilidad más allá del actual gobierno. Supone la revisión del modelo actual de PNC al proponer que parte de su acción se vincule a cuerpos de policía comunitaria, que no existe en la actualidad. La creación de una policía comunitaria separada de una policía de investigaciones es un tema que se ha venido discutiendo desde hace varios años. En todo caso, el tema supone una serie de reformas que al final de un período gubernamental, tiene pocas posibilidades de concretarse.

La política de prevención puede convertirse en una herramienta útil y así lo han visto algunos de los gobiernos cooperantes. Sin embargo, es un documento que requiere una mayor concreción que aún no es evidente, porque al plantear un alto número de acciones, queda en generalidades sin capacidad de concreción. Un dato importante es que para 2015, en el presupuesto destinado al tema preventivo (prevención de la violencia y organización comunitaria de la sociedad civil) es de 72 millones de quetzales, lo cual es muy reducido en relación al presupuesto de gobernación (Q

4,526,514,967.00).

f. Las Fuerzas de tarea

Según Rivera (2012), las fuerzas de tarea representan grupos de trabajo dentro de la Policía Nacional Civil para atender los problemas más complejos de la criminalidad en el país. Son incorporadas dentro del Plan Estratégico del Ministerio de Gobernación (Ministerio de Gobernación; plan 2012-2016) y creadas por el acuerdo gubernativo

77-2012.

Se entienden como unidades de la PNC, de carácter temático, a las que se les incorporan expertos en diferentes ramas e instituciones (e.g. Ministerio Público, Gobernación, Ministerio de Defensa, etc.) para apoyar la investigación criminal y establecer coordinación interinstitucional. Algunas, como la fuerza de tarea contra las

extorsiones se desarrollan a partir de mesas de trabajo entre la PNC y MP durante el gobierno de Álvaro Colom.

Estas unidades, que están desplazadas en las zonas de mayor incidencia criminal, han sido divididas en dos grupos, uno para hacer investigación y otro operativo. Ambos grupos los conforman agentes de la Policía Nacional Civil (PNC) y del Ministerio Público (MP), quienes recolectan información de inteligencia civil y militar. Puede diferenciarse dos tipos de fuerzas de tarea, las que son equipos de temas puntuales como extorsiones y secuestros, y las que son unidades de patrullaje en áreas geográficas específicas:

Fuerza de Tarea Maya: Instalada en septiembre de 2012. Tiene a su cargo resguardar la seguridad de las colonias Limón, Alameda I, Alameda II, Alameda

III y Alameda IV, El Paraíso y San Rafael, ubicadas en la periferia norte de la

capital, con un total de 1,100 soldados y 100 agentes de PNC.

Fuerza de Tarea Kaminal: 500 policías y militares para proteger las zonas 7 y 12,

en el sur de la ciudad.

Fuerza de Tarea El Milagro: Ubicada en el municipio de Mixco, en el oeste de la capital, con 700 agentes de la PNC y soldados que cuentan con 30 unidades para movilizarse y 16 puestos de control en ocho colonias de este sector.

Tecún Umán: Tiene 260 efectivos castrenses y de la Policía, agentes del Ministerio Público y de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Opera en el municipio de Ocós, San Marcos y tiene la responsabilidad de combatir el narcotráfico y el crimen organizado en la zona fronteriza con México. A esta unidad, el gobierno de Estados Unidos le donó vehículos blindados.

Maya-Chortí: En conjunto con el gobierno hondureño, desarrolla operaciones encaminadas a contrarrestar acciones del crimen organizado transnacional y asegurar el Libre Tránsito de Personas y Mercancías. Opera especialmente en Izabal, Zacapa, Chiquimula, El Progreso, Petén y Alta Verapaz. Tiene 200 policías y 100 elementos castrenses.

El informe de seguridad del 2013, le atribuye a estas fuerzas de tarea 49.634 capturas, 4.658 armas incautadas, 1.782 vehículos y 1.140 motocicletas recuperadas. La participación del ejército en tareas de apoyo durante este gobierno sigue un protocolo creado por el Ministerio de Gobernación (acuerdo ministerial 285-2012), donde se establece que la coordinación de unidades de patrullaje está a cargo de la PNC, así como las tareas de identificación y registro.

Una de las críticas por el uso del concepto de fuerzas de tarea, es que hace referencia a estructuras militares o al concepto de fuerza de tarea empleado en Colombia,

unidades especializadas del ejército, creadas para tareas específicas. De igual forma, el concepto de fuerza de tarea estuvo presente durante el conflicto armado para denominar unidades del ejército con tareas específicas y que combinaban personal de diferentes unidades de las fuerzas armadas, de carácter flexible y que se desactivaban una vez cumplida sus funciones (CEH, 1999 No. 864). 9

Según datos del MINGOB hay 4,500 miembros del ejército involucrados en tareas de seguridad ciudadana con un costo de Q16 millones mensuales, de los cuales 5 millones corresponden a salarios de los miembros de seguridad ciudadana.

3. Marco presupuestario en el tema de seguridad

El aumento en el presupuesto destinado a seguridad y justicia en el país ha sido contrastante. Solamente en el período entre 2006 y 2010 10 , el total del presupuesto en esta materia fue 4,006,383,414 millones de dólares y el incremento ha sido de un 22% aproximadamente, lo cual es significativo. Sin embargo, al revisarlo en el conjunto del presupuesto este aumento se encuentra en relación al presupuesto general, y los aumentos están en función del crecimiento del presupuesto aprobado. Además, no puede olvidarse que los presupuestos de varias dependencias, en especial la de gobernación fueron utilizados, mediante transferencias para los programas de Cohesión Social durante el gobierno de Álvaro Colom y para los programas que ahora ejecuta el Ministerio de Desarrollo, en el actual gobierno.

El análisis presupuestario de la seguridad es un tema en el que se puede profundizar. La mayor parte de los gastos son destinados al pago de personal, lo cual en instituciones como la Policía Nacional Civil representa alrededor de un 80% del gasto ejecutado.

En el nivel de ejecución entre los gastos de funcionamiento y los de inversión, que incluye los programas y la implementación de políticas, encontramos diferencias: el

9 864. Esta nueva forma de operar se denominó Fuerza de Tarea. Dicha fuerza posee la suficiente flexibilidad para integrarse en corto plazo, realizar operaciones militares por el tiempo que sea necesario, y sus unidades pueden ser relevadas en caso de prolongarse la operación. Una vez que concluye la misión, se desmoviliza y los efectivos militares regresan a sus unidades de origen. Este nuevo concepto fue aplicado integralmente por el Ejército para combatir a las fuerzas insurgentes, a partir de finales del año 1981, con la conformación de su primera Fuerza de Tarea llamada Iximché. Esta Fuerza de Tarea comenzó sus operaciones militares en diciembre de 1981 y su área de operaciones, que llevó el mismo nombre, fue el Altiplano central (el departamento de Chimaltenango, el nororiente del departamento de Sololá y el sur del departamento de Quiché).” (CEH, 1999)

10 Durante el gobierno de la UNE algunos recursos del ministerio de gobernación fueron utilizados en los programas de Cohesión Social, vía transferencias. Eso modifica sustancialmente el presupuesto

gasto de funcionamiento que se ejecutó fue entre un 94 y 95%, en tanto que el de inversión fue de alrededor del 62% y el único año en que fue de 89%, el monto asignado y ejecutado, fue significativamente menor en relación a los demás años. El peso está de la ejecución, está entonces el pago de personal y gastos de funcionamiento.

Es importante observar que los aumentos en el presupuesto del ministerio de defensa se incrementan significativamente a partir de 2012, en relación a los aumentos que se habían producido en años anteriores.

Tabla 4. Presupuesto destinado a seguridad 2002-2006 en US$

Rubro

2006

2007

2008

2009

2010

Fortalecimiento

 

Institucional

19,482,889

22,748,089

47,226,962

28,523,515

54,644,740

Rehabilitación,

 

reinserción y

sistema

20,367,411

22,971,466

24,408,726

33,568,817

34,458,277

penitenciario

 

Prevención de la violencia

126,579,087

127,436,249

136,512,212

133,103,999

146,785,469

Combate al delito

532,213,933

586,852,122

600,510,774

654,215,932

653,763,733

Totales

698,643,320

760,007,936

808,667,675

849,412,263

889,652,200

Fuente: Datos elaborados a partir de PNUD

La constante en los presupuestos es que el mayor porcentaje de los recursos se destina a la PNC bajo rubros de combate al delito o servicios de seguridad ciudadana. De esos fondos que recibe la PNC, la mayor parte de los mismos se emplea para gastos de funcionamiento, principalmente salarios (80%). Temas como la prevención del delito o de la violencia, tienen asignaciones mucho menores equivalentes al 3 o 4% del presupuesto de la cartera.

Tabla 5. Presupuesto del MINGOB entre 2010-2013, en millones de Q

Año

2010

2011

2012

2013

2014

Total

Monto

2,629,600

2,967,600

3,081,500

3,640,000

3,933,051

12,318,700.00

Incremento

153,400

338

1,390,000

558,500

350,500

2,286,500

(respecto al año al

2009)

Fuente: Elaboración a partir de datos del MINFIN (2014-2015).

Como se advierte, el incremento bruto ha sido importante, aunque es necesario hacer otro tipo de ejercicios respecto a resultados relativos a la eficacia y efectividad.

Tabla 6. Presupuesto ejecutado del MINGOB entre 2009-2012, en millones de Q

Destino

2009

%

2010

%

2011

%

2012

%

Funcionamiento

2,313.20

93.42

2,501.10

95.11

2,910,700

99.99

3,028,700

99.99

Inversión

163

7.05

128.5

4.89

56.9

0.001

52.8

0.001

Fuente: Elaboración a partir de datos del MINFIN

En todo caso, nuevamente el tema es que los fondos asignados a prevención deben ser utilizados para funcionamiento, por lo que la implementación de programas preventivos dependen de los aportes que haga la cooperación internacional, mediante programas, proyectos u organismos de sociedad civil.

Gráfica 3. Presupuesto devengado MINGOB

% Devengado/ aprobado % Devengado / vigente 91 94 91 92 93 86 82 78
% Devengado/ aprobado
% Devengado / vigente
91 94
91
92 93
86
82
78
2011
2012
2013
2014

Fuente: Elaboración con datos de SICOIN(2014)

Los montos aprobados en el presupuesto no representan necesariamente lo que utiliza la institución, sino que son los montos devengados y ejecutados, lo que permite tener una idea clara de los montos utilizados, en este caso, por el MINGOB. La gráfica muestra pequeñas variaciones, con excepción de 2012 en el que la variación es significativa, entre lo presupuestado y lo devengado por este ministerio.

Tabla 7. Ejecución del Presupuesto MINGOB 2010-2012, en millones de Q

RUBRO

2010

2011

2012

2013

2014

Actividades generales

89.7

99.7

109.6

165.91

208.38

Servicios de

58.1

52.6

58.3

66.42

73.00

inteligencia civil

Servicio de seguridad ciudadana

1,972.8

2,222.6

2,289.4

2,654.40

2,912.15

Custodia de privados de libertad

244.8

266.2

318.9

342.2

361.67

Control migratorio

102.9

132.5

121.5

143.16

117.30

Divulgación oficial

44.7

54.8

61.9

41.3

44.52

Acciones de

19.9

       

prevención

comunitaria

Registro de personas

1.5

       

jurídicas

         

Servicio de gobierno departamental

60.6

133.1

71.5

76.07

72.87

Partidas no asignables a programas

34.6

6.2

10.3

9.88

7.42

Prevención de la violencia

   

40.1

50.86

40.41

Reconstrucción

       

56.53

Prevención de hechos delictivos contra el patrimonio

       

31.24

Reducción del índice de homicidios

       

7.50

Fuente: Elaboración con datos de MINFIN (2014) Y MINGOB (2015)

Como se advierte, hay rubros que sufren modificaciones importantes, incluyendo la desaparición formal del rubro de acciones de prevención comunitaria.

Los recursos del MINGOB no se destinan exclusivamente a temas de seguridad, sino que abarcan otras dependencias a su cargo: la Tipografía Nacional, el Diario de Centroamérica, Migración, las gobernaciones departamentales, etc. En todo caso, en ese período (2010-2013), el gasto más significativo sigue siendo el de PNC, que crece en función de un aumento de la plantilla policial, que para finales de 2013 era de 27 mil 500 policías. El porcentaje asignado a prevención sigue siendo mínimo. La lógica es la de lograr un mayor despliegue de efectivos para el territorio, en términos de control, pero no se aborda de una forma integral y asumiendo las dimensiones estructurales del problema de la seguridad. Una evidencia de ello está precisamente en los presupuestos asignados.

Tabla 8. Presupuesto Defensa 2010-2013, en millones de Q

2010

2011

2012

2013

2014

Total

1,278.000

1,537.100

1,757.600

1,962.300

2,498,854.00

9,033,854

Fuente: Elaboración a partir de datos del MINFIN (2014) y MINDEF (2015)

El presupuesto del Ministerio de la Defensa se ha incrementado en los últimos años. En relación al aumento del presupuesto general de la Nación, los porcentajes no son elevados y se han mantenido dentro de los previstos en los Acuerdos de Paz. Sin embargo, hay muchos rubros que no son incorporados a su presupuesto, pero que son pagados por otros ministerios: por ejemplo la plantilla de los miembros de las unidades de seguridad ciudadana. Los miembros de las unidades de seguridad ciudadana son soldados que no están de alta en el ejército, presupuestariamente, pues laboran bajo contrato y con ello se evita incumplir lo previsto en los Acuerdos; sus equipos y alimentación corren a cuenta del Ministerio de Gobernación. De igual forma, el uso de efectivos del ejército en el reparto de bolsas solidarias (en tiempo de Colom) o fertilizantes (en el actual gobierno) es un servicio que se cobra a Cohesión social, en su momento, o al MIDES.

Se hace necesario volver a resaltar la baja asignación presupuestaria al tema preventivo. Aunque aumenta en 2013 en relación al año 2012, se observa que en la práctica, la prevención no es un tema prioritario en el abordaje de la seguridad y tiene más bien un carácter discursivo. A la dependencia creada para la prevención, (Unidad de Prevención contra la Violencia), se le dificulta implementar programas preventivos de fondo, más allá de participar en mesas departamentales o desarrollar charlas porque no cuenta con equipos de trabajo (cuenta solamente con un delegado departamental), ni recursos para desarrollar procesos desde un enfoque preventivo. En zonas marginales, esto es más difícil porque no llegan a entrar los programas. Lo que se implementa, en todo caso, es producto de la Cooperación Internacional, incluyendo programas que se desarrollan en la PNC.

4. Marco legal del tema de seguridad

El fundamento legal de todo el andamiaje normativo del país, incluyendo el tema de seguridad y las políticas de Estado y gobierno, lo representa la Constitución de la República de Guatemala (1986). En ese sentido, los diferentes instrumentos creados a lo largo del tiempo hacen referencia a ella, como su punto de partida. Lo mismo ocurre con la política nacional de seguridad, el pacto de seguridad y justicia o la Ley Marco de Seguridad.

La Constitución fue promulgada en un momento de transición de gobiernos de corte militar a una democracia civil, en el marco de un conflicto armado interno que vivía el país. En ese contexto, el contenido de la misma es de una constitución garantista de los derechos de la persona, y hace evidente la creación de un sistema de protección de derechos humanos como puede verse a lo largo del texto constitucional, en especial,

cuando en el artículo 44 se señala la preeminencia de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

La protección de la persona y su bienestar (artículos 1 y 2) se convierte en el eje sobre los que se construyen y articulan el entramado legal e institucional del país, y se hace explícito en el tema de seguridad al señalar aspectos de garantías procesales, el marco del sistema de justicia y la actuación de los funcionarios. Se establecen límites pare evitar abusos, y determinar el rol de las instituciones de seguridad, justicia o defensa, entre otros temas.

Debe tenerse en cuenta que a pesar de ese carácter garantista que introduce aspectos importantes en materia de derechos humanos, en el tema de seguridad se mantiene la perspectiva de la seguridad nacional, de defensa del Estado y donde la responsabilidad de la seguridad interior y exterior descansa en las fuerzas armadas (Constitución de la República, Art. 251). Las funciones policiales y sus competencias no se reflejan en el marco constitucional a pesar de la importancia de la institución, pero eso señala la prevalencia del modelo de seguridad nacional. Cuando se firman los acuerdos de paz y se crea la PNC se muestran esos vacíos porque las competencias en seguridad interna son asignadas a la policía (tal como se indica en la Ley). Esta es una contradicción que se mantiene a la fecha.

El Tratado Marco de Seguridad Centroamericano (1994) y la Estrategia de Seguridad Centroamericana- ESCA (2007) son los referentes de muchos de los programas. En el caso del primero fue ratificado por todos los gobiernos centroamericanos con excepción de Costa Rica. Lo mismo ocurre con el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder civil y función del ejército en una sociedad democrática-AFSC (1996).

La legislación vinculada al tema de seguridad crea un andamiaje que involucra a instituciones. Sin embargo éstas no necesariamente establecen articulaciones que les permitan superar tensiones entre ellas, como ocurre en temas como la investigación criminal. También presentan inconsistencias con el entramado constitucional, por ser anteriores al Acuerdo que no han sido reformadas. Se necesitaría una reforma profunda o un nuevo documento, como ocurre con el Código Penal. Algunas de las instituciones son producto de los acuerdos de paz como la PNC, el Instituto de defensa pública penal IDPP- o el Instituto Nacional de Ciencias Forenses -INACIF,- o bien sufren reformas a partir de los mismos, como es el caso del sistema penitenciario. Esta legislación básica se detalla a continuación.

Tabla 9. Legislación Básica

Legislación

Instituciones vinculadas

   

Decreto

 

Ley de Orden Público

Ministerio de Gobernación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Civil, Ejército, Sistema judicial, MP

Decreto

1-86

de

la

Asamblea

 

Constituyente

 

Código Penal

Ministerio

Público,

PNC,

OJ,

 
 

IDPP

Código Procesal Penal

Ministerio

Público,

PNC,

OJ,

 
 

IDPP

Ley del Organismo Judicial

OJ

Decreto 2-89

 

Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad

Secretaria Técnica, Consejo Asesor, PNC, MINGOB, MINDEF, MP, OJ

Decreto 18-2008

 
   

Ley de la Policía Nacional Civil

PNC

 

Ley del Ministerio Público

MP

 

Ley de la Dirección General de Investigación Criminal (DIGICRI)

PNC, MP

Decreto 15-2012

 

Ley del Instituto de la Defensa Pública Penal

IDPP

Decreto 129-97

 

Ley del Sistema Penitenciario

MINGOB, SP

Decreto 33-2006

 

Ley del Instituto Nacional de Ciencias Forenses

INACIF

Decreto 32-2006

 

Fuente: Elaboración propia

Otras legislaciones como la Ley contra el Femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, la Ley para prevenir, sancionar, y erradicar la violencia intrafamiliar, etc., forman parten del conjunto normativo que forma parte del entramado legal que atiende el tema de seguridad. Lo mismo ocurre con la normatividad derivada de las mismas instituciones que crean unidades o direcciones al interior de las mismas.

Perspectivas de Expertos en los Temas de Violencia y Seguridad

1. Procedimiento Metodológico

Se realizó un proceso de entrevista semi-estructurada a profesionales expertos en los temas de violencia y seguridad. La entrevista constó de siete preguntas abiertas que abarcaron temas variados tales como conocimiento e información sobre la naturaleza y lógica de la política de seguridad, la situación actual de la seguridad y los derechos humanos, el trabajo realizado por la policía nacional civil, el ejército y las fuerzas de tarea, la credibilidad y confianza en las autoridades e instituciones, el impacto de la política de seguridad y la opinión de la población en relación a la seguridad y reducción de la violencia.

Para la selección de los(as) entrevistados (as), se siguió la metodología de muestreo no probabilístico de informantes clave, que propone la selección de los participantes en base a criterios previamente establecidos, de acuerdo a los objetivos de la investigación (Babbie, 2000; Ary, Jacobs, & Sorensen, 2010). Para esta investigación, se siguieron los siguientes criterios generales:

a) Pertinencia de su conocimiento y/o experiencia en los temas de violencia y seguridad. b) Pertenencia a distintos sectores de la sociedad guatemalteca (e.g. organizaciones no gubernamentales, organismos públicos, instituciones de educación superior).

La entrevista se realizó a veinte profesionales, de ambos sexos: 13 hombres y 7 mujeres, provenientes de distintos sectores: instituciones públicas y privadas de educación superior, organizaciones no-gubernamentales nacionales y extranjeras, comunidades identificadas como zonas de violencia, organizaciones de derechos humanos, exfuncionarios de gobierno y organismos del estado. Entre los participantes, 9 pertenecían a organizaciones no-gubernamentales, 5 al ámbito de la academia y la investigación, 4 al gobierno y 2 se desempeñaban como analistas independientes.

1.1.1. Análisis de datos

El análisis del contenido de las respuestas obtenidas se llevó a cabo en diferentes etapas. Cada entrevista individual constituyó la unidad básica de análisis para luego proceder a un análisis grupal que permitiera identificar categorías temáticas

generales y específicas. La primera etapa del análisis se realizó a partir de la clasificación temática inicial de las respuestas, en base a las preguntas de la entrevista y su contenido manifiesto (Boyatzis, 1998). En la segunda etapa, se procedió al análisis integrado del contenido de las respuestas y su interpretación. Este análisis incluyó la identificación de los temas y los subtemas referidos, así como la frecuencia en la que éstos fueron mencionados. En la tercera etapa, se elaboró un mapa conceptual para representar las relaciones conceptuales entre el contenido que se identificaron a partir de los temas y subtemas (Gráfica 4). Los temas y subtemas se presentan y discuten en la siguiente sección.

Gráfica 4. Mapa Conceptual Impacto Política Nacional de Seguridad Implementada a través de Ejército
Gráfica 4. Mapa Conceptual
Impacto
Política Nacional
de Seguridad
Implementada
a través de
Ejército
Teóricamente
Ausencia Ausencia
Seguridad
basada en
de de
democrática
Inspirada en
Políticas de
Policía
Visión y lógica
militar
gobierno, no
Inclusión y
Nacional Civil
de Estado
participación de
Indicadores
de impacto y
mecanismos
de evaluación
sociedad civil
Carente de
Efectos
Fuerzas de
Logros
Institucionalidad
democrática previa
tarea/Fuerzas
No política
Sin cambios ni
impacto en
combinadas
Desplazamiento
de la criminalidad
y
Corrupción
Para fines
Más operativos de una
política
Algunos Mayor
Estrategias de
coordinación
prevención
entre MINGOB,
Impunidad
Efectividad medida
en número de
capturas
MP y PNC
Relación unidireccional
Desempeño
Relación no causal
Relación implícita
Incremento
en el uso de
la tecnología

Fuente: elaboración propia.

38

Credibilidad y confianza en autoridades

Saturación del sistema penitenciario, hacinamiento de reclusos y no- rehabilitación

2.

Presentación y Discusión de Resultados

Los temas y subtemas identificados se desarrollan a continuación. La frecuencia representa el número de veces en las que el tema fue aludido.

Tabla 10. Temas y Subtemas de entrevistas

Tema

Subtema

f

Seguridad y violencia

Cambios percibidos: positivos

2

Cambios percibidos: negativos

6

Cambios percibidos: Ninguno

12

Derechos Humanos y respeto a la dignidad humana

Menor respeto a los derechos humanos

11

Ningún cambio

8

 

Acciones represivas hacia los movimientos sociales

16

Falta de respeto en un sentido básico y general (e.g. “la seguridad y la vida son derechos básicos”)

8

Política de Seguridad

Naturaleza y lógica de tipo militar

17

Reducción de violencia

18

Disminución de la credibilidad y confianza en las instituciones

19

Poco o ningún impacto

18

Impacto (Mejor enmarcado como cambios positivos)

Profesionalización de los agentes de la policía nacional civil

16

Colaboración entre instituciones (i.e. MP, MINGOB, PNC)

14

Incremento en el acceso y uso de la tecnología

8

Ejército

Ejército involucrado en seguridad ciudadana sin que corresponda y sin capacidad

18

 

La percepción del ejército se ha deteriorado aunque continúa gozando de una percepción más positiva que la policía nacional civil

11

Policía Nacional

Poca capacidad de respuesta

16

Falta de formación adecuada

10

Incremento de agentes es arbitrario y la reducción del tiempo de entrenamiento es inadecuada

12

Fuerzas de Tarea

Falta de claridad en cuanto a su rol

18

Falta de claridad en cuanto al desempeño esperado

18

Fuente: Elaboración a partir de resultados de las entrevistas

2.1.1. Seguridad y violencia

Los datos concretos sobre seguridad y la violencia utilizados en este estudio no correspondieron con la percepción ciudadana al respecto. Los informes oficiales sobre violencia y seguridad suelen basarse en estadísticas de delito y persecución penal, incluyendo algunas veces, encuestas específicas de victimización (LAPOP, 2012; OMS, 2011). Sin embargo, lo que las personas sienten y piensan en relación a estos temas, se debe considerar separadamente. En las entrevistas, se aludió a la disminución del número de homicidios y otros delitos como indicadores de los cambios en la violencia, y cómo la opinión de la población difiere. Las personas, probablemente, no perciben ningún cambio al respecto; por el contrario, algunas consideran que la violencia ha empeorado y la inseguridad ha aumentado.

“Se ha observado que ha habido cierto estancamiento de la violencia, sobre todo en la información de la PNC… Han caído algunas estructuras criminales importantes. Se propone como explicación, una mejor coordinación entre MP y PNC”. (Entrevista

6).

También se expresó que, en relación al transporte público, algunas comunidades perciben cierta mejoría a partir de la inserción de los servicios Transurbano y Transmetro. Esto ha contribuido a que las personas experimenten sentirse un poco más seguras que cuando utilizan transporte público de otro tipo (Entrevista 6). Por otro lado, también hay personas que consideran que utilizar el transporte público continúa siendo una amenaza para la seguridad personal (Entrevista 4). Se mencionó que se ha dado mejor respuesta en la capital y no en los departamentos, donde la violencia delincuencial ha aumentado (Entrevista 6).

La influencia mediática fue considerada como uno de los elementos que afecta las percepciones sobre la violencia y la seguridad. Uno de los entrevistados mencionó los resultados de una encuesta en la que se observó correlación entre el grado de exposición a la información y el nivel de violencia e inseguridad percibido (Entrevistas 1, 4 y 8).

Los entrevistados señalaron que violencia y militarización en el país parecen estar muy arraigadas, de manera que la ciudadanía apoya expresiones de violencia represiva (e.g. política de limpieza social) con la finalidad de mejorar la seguridad (Entrevista 2,8 y13).

Desde su punto de vista profesional, aunque algunos entrevistados fueron más reservados en expresar su opinión, la mayoría consideró que no existen cambios fehacientes que permitan concluir que la violencia ha disminuido y la seguridad ha aumentado. Se mencionaron temas relacionados como la debilidad del estado y la gobernabilidad, que se identificaron también en relación con la política de seguridad. El tema de seguridad, debe mantenerse vinculado al tema de justicia (Entrevista 9).

2.1.2. Derechos humanos y respeto a la dignidad humana

Aunque este no fue el tema central de la entrevista, se incluyó una pregunta al respecto. Varios entrevistados coincidieron en que, en general, existe cierto respeto por los derechos humanos y el cumplimiento de acuerdos internacionales de los cuales Guatemala forma parte. Sin embargo, no se enfatizó que fuera algo especialmente característico de este gobierno sino que es parte de un proceso gradual que se inició hace unos años atrás. Tampoco se consideró que exista mayor respeto por los derechos humanos, más bien, se indicó que se observa un menor respeto, que no se observa ningún cambio ni interés de mejoría, y que la situación “ha empeorado” (Entrevista 16).

“…claramente hubo una intención de mantener las cosas hasta el nivel de avance que había tenido y no seguir impulsando.” (Entrevista 3).

“Definitivamente no [no ha mejorado el respeto a los derechos humanos].

Las

intimidaciones recientes a poblaciones que resisten los proyectos extractivos en

sus territorios son la mejor evidencia de esto.” (Entrevista 8).

Algunas de las posibles mejoras que puedan observarse en estos temas durante este período de gobierno, fueron atribuidas al trabajo del Ministerio Público (MP) y la anterior Fiscal General. Las reformas y mejoras introducidas en el MP, tanto como el trabajo conjunto del MP con el ejército y la Policía Nacional Civil (PNC) se consideraron aspectos importantes que han contribuido a controlar el “no respeto”.

“Las instituciones se controlan mutuamente. Es menos posible el no respeto.(Entrevista 4).

Además, se hizo mención de algunas de las acciones represivas recientes sobre los movimientos sociales. La respuesta social “ha sido criminalizada” (Entrevista 16) y continúan las ejecuciones extra-oficiales.

…“Hay una respuesta del gobierno hacia ciertas formas de protesta social que han violentado derechos… son simbólicas de lo que pasa, por ejemplo, Totonicapán y la Puya (…) comentando con alguien decía, “es que esperaron a que saliera Claudia Paz para entrar en La Puya”. En el campo de la protesta social, el gobierno ha generado respuestas más violentas.” (Entrevista 6).

La ejecución extrajudicial está privatizada () hay muchos asesinatos que supuestamente están asociados a pandillas pero no hay investigación en esos casos. Lo que es preocupante es el aumento de las muertes violentas de mujeres. Eso es un signo de preocupación. Sigue siendo algo muy grave. Es una

característica de criminalidad, además cómo las matan. Eso sí es un signo que a mí sólo me recuerda la lógica contrainsurgente autoritaria respecto a las mujeres

o sea el impacto que tiene la muerte de una mujer en el imaginario social…el

miedo. Cuando muere una madre, una hija, tiene otra naturaleza.” (Entrevista

( )

16).

En un sentido amplio, se expresó que al no respetar y garantizar la seguridad y el derecho a la vida, como “derechos básicos”, no se está promoviendo respeto por los derechos humanos y la dignidad humana (Entrevistas 13 y 17).

2.1.3. Política de seguridad

El abordaje del tema de la política de seguridad incluyó distintos aspectos tales como la naturaleza y lógica desde la cual se prescribe y aplica, su efectividad para reducir la violencia, los recursos y la logística necesarios para ejecutarla y evaluarla, y el impacto ha tenido, según su propósito principal.

Se consideró que la política de seguridad está concebida, diseñada y ejecutada desde la lógica militar y con una visión autoritaria.

Además de ello, algunos de los entrevistados indicaron que “no tiene lógica alguna más que perpetuar el statu quo”. (Entrevistas 8 y 13)

“…visión fundamentada en un entendimiento de nosotros los militares arreglamos las cosas porque sabemos tomar decisiones rápidas y organizamos unos grupos especializados para ir a ver los temas puntuales.” (Entrevista 3).

“Se desmantelaron los programas preventivos que prometían más de la administración anterior (Escuelas Seguras y Escuelas Abiertas, y de manera más general las transferencias condicionadas de dinero). La estrategia ha sido más mediática que operativa. Aunque hubo muchas colaboraciones con el MP en el tema investigativo, al final se hizo evidente el interés de los grupos cercanos al gobierno de anular la figura de la Dra. Paz y Paz”. (Entrevista 8).

Según se desprende de la entrevistas, en términos de su aplicación, pareciera que existe más de una de una política, incluyendo la “no-política”. Se reconoce que el pacto por la justicia, la seguridad y la paz es ejemplo de algunos esfuerzos interesantes (Entrevista 3) pero lamentablemente, se han quedado en propuestas escritas que distan de la realidad en cuanto a su implementación. Sin embargo, el cumplimiento del pacto ya no es prioridad del Ministerio de Gobernación, según entrevistas a funcionarios públicos (Entrevista 16).

“Una es la política nacional de seguridad, que se hace bajo una institucionalidad y le da un rostro más verdadero al gobierno… y luego está el pacto que más está en la lógica de un buen documento apoyado por sociedad civil (…) A ellos [el gobierno] les interesan los documentos (…) los buenos están muy lejos de las políticas.” (Entrevista 16).

La Secretaría técnica de Seguridad elaboró una agenda estratégica que define las acciones que el estado debería haber completado hasta el momento pero no lo ha hecho, por ejemplo, establecer protocolos claros para la acción del ejército y la PNC (Entrevista 17).

Los entrevistados señalan que ha habido un interés y esfuerzo por coordinar las acciones de las distintas instancias que componen el sistema de justicia y de seguridad, por ejemplo, Ministerio de Gobernación y el Ministerio Público (Entrevista 6). Sin embargo, estas acciones no son suficientes ya que la corrupción, al igual que la falta de un enfoque sistémico del sistema nacional de seguridad, persiste (Entrevista 10). El sistema, en teoría, pretendía incluir todos los elementos, desde prevención hasta justicia y rehabilitación no se ha implementado:

“La administración actual ha privilegiado los patrullajes, operativos casuales y las capturas en casos de alto impacto, sin un enfoque sistémico… El pacto fue muy ambicioso en sus inicios, no contó con mecanismos claros de monitoreo y evaluación, y sobre todo, en su implementación se ha relegado a un segundo plano el tema preventivo.(Entrevista 8).

“Da la impresión de que no se modifica la idea que la seguridad es más bien un asunto de instituciones como policía, MP, sistema penitenciario que tienen que

responder frente a la criminalidad, frente a una perspectiva, por ejemplo, de prevención. Pareciera que siguen en una línea de combatir la violencia, combatir la criminalidad sin realizar o sin dirigir esfuerzos y recursos a una cuestión de prevención sino más de combate a la criminalidad.” (Entrevista 6).

A pesar de que se reconoce que la promulgación oficial de una política nacional de seguridad es positiva, el cumplimiento y ejecución de la misma es discutible y dista mucho de ser eficaz. No solamente existen fallas en su planificación y ejecución, como la falta de un sistema claro de evaluación y monitoreo, sino otra serie de debilidades y vacíos que se observan. Entre las debilidades están, la falta de capacitación en temas como la prevención y el monitoreo social, seguir priorizando la acción punitiva y los elementos reactivos más que preventivos, la persistente falta de credibilidad y confianza de la ciudadanía en las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia, la debilidad del sistema penitenciario (e.g. corrupción, exceso de reclusos y poca rehabilitación) y el poco impacto que se observa.

“La debilidad de la unidad comunitaria de prevención de la violencia es un indicador muy claro de que no se le ha dado suficiente orientación técnica ni fuerza financiera.(Entrevista 1).

Aunque el tema de la prevención se viene discutiendo desde el 2004, solamente hay avances a nivel de discurso pero no se ha logrado desarrollar estrategias concretas. Sin embargo, hay que reconocer los esfuerzos del gobierno anterior en esta área. Según los entrevistados, la prevención como tema, está mejor posicionado en la agenda de la sociedad civil y la seguridad pública ahora (Entrevista 3), en comparación con el 2012 (Entrevista 9); la creación de un Viceministerio de prevención es un elemento positivo que lo refleja (Entrevista 9).

“La promulgación, la presentación pública de una política nacional de prevención de la violencia y el delito reconocida como hito y que nos corresponde leerla, estudiarla, y comprenderla y contribuir a su operacionalización hacia el futuro.” (Entrevista 1).

Sin embargo, se necesitan cambios presupuestarios coherentes con esa visión preventiva, al igual que otros cambios en áreas como políticas educativas, políticas de trabajo juvenil, recreación, etc.

“El presupuesto que tiene el tercer viceministerio, el 95% está destinado a gastos de administración y el cero punto algo está destinado efectivamente a las acciones de cambio, de prevención.(Entrevista 17).

2.1.4.

Impacto y Efectos Positivos

En general, no se considera que la actual política sea efectiva para reducir la violencia y sus impactos no se observan claramente. Pareciera ser que la “no-política es la política” (Entrevista 13) que en realidad se ejecuta.

“No ha tenido mucho impacto, más allá de lo mediático a nivel internacional con la propuesta de la despenalización de la droga.(Entrevista 8).

La idea de seguridad democrática se ha integrado al discurso de seguridad pero es solamente eso, una idea, un término basado en derechos y en seguridad integral, que en la realidad no denota ninguna participación ni inclusión de los sectores sociales en la planificación, ejecución o evaluación de la misma.

Existen algunos cambios positivos que se desprenden de las entrevistas, por ejemplo, las mejoras en la profesionalización de los agentes de la policía nacional civil, la mayor colaboración entre el Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación y la Policía Nacional Civil, y el incremento en el acceso y uso de la tecnología en la lucha contra el crimen y la búsqueda de justicia. También se han observado algunas mejoras en el proceso de denuncia, como la orden ejecutiva de denunciar los embarazos de adolescentes (Entrevista 16). Sin embargo, en el caso de la profesionalización de la PNC, no deja de ser preocupante que las iniciativas van principalmente, al aumento de efectivos egresados, conforme a promesas de campaña hechas por el PP, y no las mejoras reales en la preparación de los futuros agentes. El tiempo de formación se ha reducido, y se ve con preocupación que esto tenga repercusiones en la calidad del desempeño futuro de los nuevos agentes (Entrevista 7).

2.1.5. El papel del Ejército y la Policía Nacional Civil

Se ve con preocupación que el ejército esté involucrado en cuestiones de seguridad ciudadana, sin que sea ese su mandato y no está capacitado para ello. Integrar al ejército en actividades concretas que corresponderían a la PNC sirve para justificar el continuo traslado de partidas presupuestarias a favor del ejército, y para continuar con la idea de seguridad militarizada. Ni el ejército ni la PNC cuentan con protocolos claros sobre su actuación conjunta en los temas de seguridad ciudadana, según señalan los entrevistados.

Hubo referencias a la existencia de vínculos entre las estructuras de crimen organizado y el ejército. “Pareciera que existiera relación entre poderes criminales que se activan y desactivan según el marco político social” (Entrevista 16).

Aunque la percepción de la gente se ha deteriorado un poco, el ejército continúa gozando de una percepción más positiva que la PNC. Sin embargo, según uno de los entrevistados, miembros de la PNC civil con cargos medios y superiores, expresan su preocupación ya que “trabajar con el ejército es mala influencia para los efectivos de la PNC” (Entrevista 7).

En cuanto al desempeño de la PNC, se observa poca capacidad para responder, carencias logísticas y técnicas (e.g. falta de formación adecuada), y otra serie de problemas internos a la institución, como la corrupción, que demandan una reforma profunda y necesaria (Entrevista 7 y 13).

“Guatemala tiene un cuerpo policial bastante débil (…) que nunca ha sido objeto de una reforma estructural profunda. No se ha visto que la reforma haya sido acompañada de una visión integral de la institución (…) Ante la fragilidad de la institución y la fuerte penetración de la corrupción [en la PNC], y ante la efectividad del ejército en esas tareas, muchas veces se ha delegado la función al ministerio de la defensa (…) No se logra vislumbrar perspectiva de modificación sin apuesta por un modelo policial”. (Entrevista 9)

La reforma de la policía no parece incluir una separación clara de las funciones preventivas de la función represiva. No obstante, es un tema necesario porque la PNC debe incluir aspectos preventivos.

Se necesita una reforma integral del cuerpo policial que incluya aspectos legales, administrativos y ejecutivos pertinentes y coherentes con el proceso de reforma.

2.1.6. Fuerzas de Tarea

Las fuerzas de tarea fueron creadas para contribuir a la resolución de problemas específicos como el narcotráfico o las extorsiones. Su creación fue inspirada en las estrategias empleadas por el ejército. Sin embargo, para efectos concretos, existe poca claridad sobre su papel y por lo tanto, sobre cuál sería su desempeño efectivo.

“Se han cambiado los estados de sitio por las fuerzas de tarea, un concepto muy similar de control territorial, ocupación territorial, un concepto muy militar que posee el mismo efecto que el estado de sitio, es decir, desplazamiento de unidades criminales, saturación en una zona por un tiempo determinado pero no hay un proceso estructural de desmantelamiento permanente de estructuras criminales.(Entrevista 16).

Los entrevistados señalan que algunas de las fuerzas de tarea han trabajado exitosamente, principalmente en ciertas temáticas (extorsiones o secuestros) y han contribuido a reducir los índices de criminalidad (Entrevista 1). Sin embargo, no

existen indicadores de desempeño específicos que permitan evaluar el trabajo realizado de manera objetiva, sobre todo en el caso de las fuerzas de tarea territorial. Además, las fuerzas de tarea, contrario a lo publicitado por el gobierno, debilitan la función de la PNC (Entrevista 17). Esto también se refleja a nivel de presupuesto, la PNC no recibe los fondos que debería para desempeñar su rol en el proceso de seguridad ciudadana.

En una presentación sobre el trabajo de la fuerza de tarea dirigida contra las extorsiones, los mismos coordinadores, expresaban la poca claridad que desde el inicio existía sobre su rol y nivel de participación en los procesos en contra la delincuencia y la criminalidad. Según los presentadores, ellos tuvieron que dejar claro que no iban a obstruir el trabajo de la PNC ni a “saltar cadenas de mando” existentes dentro de la institución. Su trabajo sería contribuir al mejoramiento de la parte técnica, logística y de inteligencia en los procesos. A pesar de ello, compartieron que sí han tenido que involucrarse en tareas específicas que serían trabajo de la PNC y no de ellos. También señalaron que han hecho recomendaciones concretas para resolver algunas situaciones, por ejemplo, el control de las telecomunicaciones en el interior de las cárceles en relación a las extorsiones que se organizan y operan desde ahí, pero que no pueden hacer más que eso, ya que la ejecución y puesta en práctica de las medidas pertinentes está a cargo de otras personas (Presentación; 13 de Agosto,

2014).

3. Grupo de Discusión sobre Violencia y Seguridad

3.1.1. Procedimiento metodológico

Se llevó a cabo un grupo de discusión con seis expertos(as), que también participaron en el proceso de entrevistas. Durante el grupo se discutieron dos temas generales: el contexto de la violencia y la política de seguridad.

3.1.2. Análisis de datos

En este procedimiento metodológico, el grupo fue considerado la unidad básica de análisis. Por lo tanto, el análisis se realizó estableciendo el contenido de las respuestas grupales. Se sintetizaron las ideas expresadas por el grupo dentro de las dos categorías temáticas que se plantearon en el grupo.

3.1.3. Presentación y Discusión de Resultados

El análisis del contenido de las intervenciones de los participantes se presenta a continuación, siguiendo la clasificación temática mencionada anteriormente.

a. Contexto de violencia

Aunque algunos índices estadísticos sugieren la disminución de ciertos hechos delictivos como los homicidios, por ejemplo, no se puede asumir ni concluir que la violencia delictiva esté disminuyendo realmente. En un plano metodológico, porque las estadísticas de la Policía Nacional Civil, el Ministerio Público y los bomberos, entre otras, no coinciden, y esto presenta dificultades en cuanto a la confiabilidad de los datos y el análisis derivado de ellos. En un plano más fenomenológico, porque es necesaria una distinción entre violencia y delito. El delito, es uno de los tantos indicadores de violencia pero la violencia en sí, es algo mucho más complejo, al igual que su estudio.

El delito como expresión de violencia delincuencial puede presentar una tendencia a disminuir debida a distintos factores. Es necesario tener en cuenta que la violencia delictiva se comporta de manera cíclica y esas tendencias de cambio, aumento o disminución, no se pueden estimar de manera aislada, como un efecto directo de la actual política de seguridad. Por otro lado, aunque los índices de delito son importantes, no son necesariamente los indicadores correctos para establecer los cambios en la situación de la violencia. La violencia requiere un análisis más amplio que incluya otros elementos, por ejemplo, el análisis de las formas de violencia (e.g. la forma en la que se perpetra la violencia hacia la mujer), la violencia estructural (e.g. satisfactores sociales, índice de inequidad), desapariciones, extorsiones, trata de personas, las expresiones de violencia en los micro-espacios, las condiciones de víctima, victimario y contexto, y los cambios en la percepción y normalización de la violencia.

b. Política de seguridad

En relación a la seguridad, se mencionó que es necesario reconocer que se ha trabajado en el tema desde el 2007. La “seguridad democrática” como tal, sin embargo, es una idea; es un término acuñado por conveniencia pero no necesariamente refleja una verdadera participación democrática de la sociedad civil en la propuesta y ejecución del plan de seguridad.

La seguridad como “empresa” necesita ser regulada. En materia de seguridad, “se ha privilegiado la agenda pública por la agenda privada de las empresas de seguridad” (Grupo de Discusión, 2014). Es necesaria una ley para el control de las empresas de seguridad. De igual manera, las instancias estatales de seguridad como la PNC y el MP necesitan reformas.

En general, se mencionaron varios aspectos agrupados alrededor de las dos temáticas generales: violencia y seguridad; estado y política de seguridad.

Tabla 11. Temas y subtemas del grupo de discusión

Tema

Subtemas

 

Elementos

 

Violencia y

Investigación y recolección de datos

Se requiere un mejor análisis y estudio de la violencia como fenómeno (e.g. la lógica de la perpetración del delito).

seguridad

 

Se necesita modificar el proceso de recolección de datos para mejorar el registro, utilización y aprovechamiento de la información obtenida.

 

La información que se recopila corresponde a los intereses y financiamientos de las agencias y no necesariamente al interés del gobierno.

 

El estado no genera estrategias ni acciones derivadas de tal información (“El estado recopila información debido a la presión mediática de dar informes pero no necesariamente para desarrollar políticas públicas”). Las personas a cargo de recopilar la información y crear informes no ven la utilidad de realizar tal actividad con efectividad.

Gestión estatal e intersectorial

No hay intentos de gestión intersectorial en materia de seguridad.

 

Se necesita colaboración inter-instancias y a diferente nivel (e.g. estado, gobierno local y municipalidades) y formulación de políticas públicas a nivel local. Se mencionó el caso de Santa Lucía Cotzumalguapa, como un modelo de prevención y seguridad.

Se ha neutralizado el papel de la Secretaría Presidencial de la Mujer-SEPREM para restringir la definición sobre los delitos hacia las mujeres.

Estado y

Papel del estado

El estado evidencia una debilidad crónica para cumplir sus responsabilidades constitucionales tales como la seguridad.

política

El

estado

“administra

la

crisis”

pero

no

prevé

ni

interviene adecuadamente.

 

Política de seguridad

La lógica de la política de seguridad es una lógica militarizada (“El MINGOB siguió una lógica militar”).

El diseño de la política de seguridad carece de visión estratégica.

Se necesita una evaluación costo-efectividad para determinar el resultado de la inversión en materia de seguridad, en función de indicadores de cambio concretos (e.g. tecnología, inteligencia).

Carece de iniciativas y estrategias de carácter preventivo (“el estado culpa al criminal”).

Se necesitan cambios administrativos y operativos para una correcta implementación de una política de seguridad (“la boleta del INE, por ejemplo, tiene que modificarse de acuerdo a las tres leyes nuevas para que la tipificación del delito coincida”, 2014).

Fuente: Elaboración propia con resultados del grupo de discusión

Finalmente, se discutió sobre el rol de la academia. La academia debe contribuir para mejorar la comprensión y discusión conceptual del fenómeno de la violencia y su abordaje, intervención y prevención, en temas como por ejemplo, el aumento de la perversidad de la violencia, cultura autoritaria y conflictividad. Además, puede contribuir en la formación teórica y técnica respecto a los temas de prevención, intervención y abordaje, así como en el apoyo a movimientos de acción y propuesta de la sociedad civil

Análisis de la política de seguridad

A lo largo de la revisión documental y de las entrevistas realizadas,

contradicciones entre lo que se propone en los documentos que contienen la política pública de seguridad en el país y la acción de las instituciones gubernamentales. Vale

la pena insistir en este punto, dado que lo que se hace y deja de hacer se convierte en

política pública operativa.

se evidenciaron

De esa revisión se desprende que el énfasis de la política se encuentra en garantizar la seguridad interior y se insiste en la recuperación de espacios seguros, aspectos sobre los cuáles se ubica el marco de comprensión sobre ciudadana. El otro elemento que atraviesa esta política, es la visión de la seguridad que se halla en la PSN, centrada en lograr reducir las amenazas a la institucionalidad del Estado y esto es planteado tanto en la PSN, como el pacto de seguridad y justicia; lo plantean tanto en términos de la violencia que provoca el crimen organizado como la que hay en torno a la conflictividad social. Se apunta a su reducción para garantizar la gobernabilidad del país, no tanto al abordaje de fondo.

En las entrevistas realizadas a expertos se señalaba que el diseño de la política de seguridad actual, no se siguió el proceso desarrollado en etapas anteriores (gobiernos de Berger y Colom) en la definición del sistema de seguridad, donde sí existió un proceso de consulta y participación hacia el interior mismo del Estado y de la sociedad civil. El diseño actual fue conducido por el Consejo Nacional de Seguridad, que es la institución responsable de hacerlo. Una preocupación de organizaciones sociales, agrupadas en el Foro de Organizaciones Sociales especializadas en el tema de Seguridad FOSS-, y que han dado seguimiento al cumplimiento del acuerdo para el avance de la seguridad y justicia, es la falta de consulta; la falta de referencias hacia el Acuerdo de Seguridad y Justicia en las propuestas políticas durante el proceso electoral 2011, en que resulta ganador el actual gobierno (FOSS, 2012; 5).

Esa misma preocupación la expresan al referirse al comportamiento del actual gobierno. Es una constante la falta de apropiación por parte del mismo Estado de los instrumentos diseñados a lo largo de los años, así como del contenido de los mismos.

A pesar de eso, se valora el que se cuente con una política de seguridad (FOSS, 2012;

La política de seguridad no propone temporalidad para la misma, es poco precisa para definir las responsabilidades institucionales en la realización de las líneas programáticas. De hecho, la misma función coordinadora del Consejo no queda clara a lo largo del documento. No hay una asignación presupuestaria para la ejecución del PSN y de alguna manera se asume que sigue la dinámica presupuestaria propia de cada institución involucrada, sin que se haga evidente a quiénes les corresponde las tareas.

El tema de la prevención aparece formulado dentro de las acciones programáticas del lineamiento estratégico de seguridad interior democrática, pero no establece cómo se integra y lo hace en función de mejorar la convivencia pacífica y la realización de “actividades cotidianas”. Cada actividad parece desarrollarse de forma autónoma y no necesariamente de manera integral.

Al no establecer responsables, el papel de las instituciones queda invisibilizado, particularmente el de la Policía Nacional Civil. La PNS no avanza en la separación sobre competencias en materia de seguridad en el caso del ejército y de la policía, un tema que viene discutiéndose desde la creación de la PNC. 11 Muchos de los indicadores no son medibles e implican diversos actores que no están definidos de manera precisa.

A lo largo de la PSN los conceptos de la seguridad pública o seguridad ciudadana se dirigen, fundamentalmente, a iniciativas que lleven a la recuperación de espacios públicos y mejorar la colaboración de la seguridad privada, la cual va teniendo un mayor protagonismo en los últimos años, abriendo una brecha para la privatización. Deja de lado temas como las respuestas locales que han surgido, tales como las Juntas Locales de Seguridad (JSD), los cierres de calles, entre otros aspectos que no son vistos dentro del diagnóstico.

EL PSN, si bien es parte del proceso que fue formulándose desde finales de la década de los noventa y que lleva a la Ley Marco de Seguridad, sigue la visión formulada en la Declaración sobre Seguridad en las Américas en México, en el 2003, en el marco de la Conferencia Especial sobre Seguridad hemisférica de la Organización de Estados Americanos: el enfoque de la Seguridad Hemisférica o multidimensional. El texto refleja una visión tradicional sobre la seguridad, pero al que incorpora nuevas amenazas y riesgos, además de incorporar aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales propuestos en el concepto de Seguridad Humana del PNUD.

11 La constitución de la república establece que el ejército es el responsable de la seguridad interna y externa. A pesar de que existe cierto consenso de que la PNC es la institución que debe garantizar la seguridad interna, la disposición constitucional no ha sido modificada hasta la fecha

Para algunos autores, el enfoque de la seguridad hemisférica busca actualizar el esquema de seguridad propio de la guerra fría, y donde se tiende a “securitizar” los problemas de la región, trayendo como consecuencia la militarización como estrategia para enfrentarlos como afirma Rosada (2010). Esto supone, que los problemas de la región son vistos desde la óptica de la seguridad nacional, “concibiéndolos como una amenaza, [y] crea las condiciones para el aseguramiento de problemas de distinta índole que no deberían ser parte de una agenda de seguridad hemisférica”. El otro problema es que

“al tratar indistintamente las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, esta declaración diluye la diferencia entre los conceptos de seguridad y defensa, y promueve la disolución de las líneas de competencia de las fuerzas de seguridad y las de las fuerzas armadas; con ello contribuye a retroceder lo avanzado en materia de subordinación de las fuerzas armadas a las instituciones civiles democráticas, legítimamente establecidas.” (Rosada, 2010;

19).

Este enfoque de la seguridad hemisférica coincide con el contexto de readecuación del papel de las fuerzas armadas que siguió a los procesos de paz en Centroamérica y el fin de dictaduras militares en América del Sur. En general, los ejércitos latinoamericanos incorporan temas como la atención a desastres naturales, el combate al crimen organizado dentro de sus funciones en esa nueva etapa, en la que buscan redefinir sus funciones. 12 En los años noventa surge el concepto de seguridad hemisférica donde se incorporan las nuevas amenazas de carácter más interno:

narcotráfico, desastres naturales, terrorismo, entre otros. Esas nuevas amenazas llevan a OEA al desarrollo de cuatro convenciones donde algunos de estos temas son abordados (Benítez, 2007). Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y la revisión de las políticas de seguridad por parte de Estados Unidos dirigidas a tomar medidas contra el terrorismo, influyen en el enfoque que se adopta, además de las dificultades de establecer acuerdos de parte de los países americanos sobre sus propias visiones de la seguridad.

12 Los libros blancos de defensa son parte de ese contexto. Estos son definidos por la OEA, como “un documento público en que se presenta el amplio marco de política estratégica para la planificación de la defensa, con una perspectiva de mediano plazo. No se prevé que sea reelaborado cada uno o dos años, sino que brinde una perspectiva suficiente para la presupuestación y planificación plurianual. Su diseño debe ser suficientemente flexible como para dar cabida a pequeños cambios del entorno de seguridad. Normalmente se prepara un nuevo Libro Blanco cuando se producen cambios importantes en el entorno estratégico o las prioridades públicas varían sustancialmente. (OEA, 2002).

El Pacto de Seguridad y Justicia

En el caso del Pacto de Seguridad, hay una vinculación con el Acuerdo de Seguridad al retomar algunos de los puntos esenciales, sin embargo es un planteamiento que no se ve articulado a un proceso, sino como una iniciativa nueva que supone guiaría la estrategia de seguridad del actual gobierno. Un pacto, en todo caso, debería ser el resultado de un acuerdo entre partes, el cual se comprometen a cumplir (según define

la Real Academia de la Lengua) 13 , lo cual no es el caso para esta iniciativa, sino que

más bien un documento elaborado en el marco de una estrategia de tres grandes “pactos” del ejecutivo en el tema fiscal, seguridad alimentaria y seguridad, pero que no fue consensuada sino que se elabora y se presenta al país.

Evidentemente, la primera desconexión se da con la PSN y la estructura de seguridad

creada por la Ley Marco. Esta última debería guiar y coordinar el tema de la seguridad, cosa que no ocurre porque hay una separación, según se desprende de las entrevistas

y de la revisión documental, entre la Secretaria de Seguridad y el Ministerio de Gobernación. Son dos entes que están actuando por separado y en el caso de la secretaria de Seguridad hay poca evidencia pública de su actividad.

El pacto, en todo caso, tiene aspectos importantes a destacar: su conexión con el tema

de justicia, dado que ve el tema de la seguridad como algo vinculado y, por tanto, la necesidad del concurso de las instituciones del organismo judicial.

El otro aspecto es que considera que el tema de seguridad tiene que ver con la conflictividad social y el aumento de la misma en los últimos años. No obstante, la lectura que hace enfatiza el riesgo para la gobernabilidad democrática y para el Estado. La recomendación del uso de los mecanismos alternos de resolución como temas que se perciben en el documento, se da en función de garantizar la gobernabilidad (algo que anteriormente no se consideraba).

En esa dirección, el incluir la construcción de paz como uno de los ejes del pacto, resulta relevante y destacable.

Plantea algunos indicadores que tienen que ver con reducción de muertes violentas (un tema que viene registrándose desde 2010), el aumento de denuncias (que no necesariamente significa una mejora en temas como la violencia contra la mujer, sino una mayor visibilización). Si bien hay avances estadísticos en ello, el problema del pacto es que no es una herramienta que logre articular la institucionalidad pública

13 En la 22 edición (2012); disponible en http://lema.rae.es/drae/?val=pacto en la bibliografía

porque no tiene los mecanismos ni los presupuestos, ni tampoco los mandatos que necesitaría una política pública. Queda entonces como una recomendación.

Los dos últimos ejercicios del presupuesto plantean que se ejecute en función del cumplimiento de los tres pactos, sin embargo no significa que se destinen partidas específicas para el logro de los mismos, sino que supone la sumatoria de los presupuestos ordinarios de las instituciones vinculados a los temas. Es decir, los montos vinculados al pacto de seguridad, son los que existen asignados ya a las instituciones de seguridad y justicia.

Fuera de ello no hay más referencia al Pacto en términos operativos y para muchos ha sido engavetado como muchos documentos más. Una propuesta de esa naturaleza, muestra las constantes de los gobiernos anteriores en materia de seguridad: planes, estrategias que tiene un carácter más mediático que operativo. De igual forma, es una tendencia, que corresponde a un Estado de corte formalista, privilegiar el abordaje de la seguridad a partir de normativas y legislaciones sin abordar el problema de fondo, que es de naturaleza estructural.

Se hicieron algunos talleres de capacitación sobre el Pacto, pero luego de eso no se le ha dado seguimiento. Tan solo en la PNC hay algún seguimiento, pues recibieron formación los altos mandos y cuadros medias y tomaron la decisión de planificar en función de los objetivos planteados allí, según explican en la Subdirección de Operaciones. Al ser incorporado a la planificación anual, se le debe monitorear también desde la unidad de planificación.

Se desprende que al igual que en procesos anteriores, la construcción de la agenda pública de seguridad, se ve afectada por una visión fragmentada que existe en torno a la seguridad, que finalmente es reflejo de la fragmentación de las mismas instituciones: visiones que transitan del modelo tradicional de la seguridad, que es el paradigma dominante, a los modelos de seguridad ciudadana.

El énfasis del actual gobierno no ha descansado en la seguridad ciudadana o la prevención, sino más en la visión tradicional de control territorial a partir de las fuerzas de tarea y que tiene un efecto temporal en la percepción de los vecinos del área intervenida. Es recurrente el despliegue temporal del ejército y retenes de la PNC, que buscan ofrecer cierta sensación de seguridad, pero que no necesariamente tienen una incidencia efectiva en la reducción de hechos delictivos. En las entrevistas hay una preocupación por el fortalecimiento de las fuerzas armadas a partir de su intervención en los temas de seguridad y un debilitamiento de la policía, que se ve reforzada por el descrédito de la institución policial ante la población, frente a una

imagen más positiva del ejército. Esto, según se pudo analizar en entrevista y el grupo de expertos, apunta a reforzar un abordaje de la seguridad, desde criterios militares, lo que no necesariamente supone militarizar la institución. Distinto es, el hecho que en el actual gobierno se han colocado ex militares en muchos puestos de dirección o como asesores, lo que daña la carrera policial, introduce una lógica diferente al que debe privar al cuerpo de policía.

En una entrevista realizada, se señala que el despliegue de la fuerza de tarea no ha significado un mejoramiento de la seguridad en el lugar (El Limón, zona 18). La inseguridad se ha mantenido y hay desplazamientos temporales pero, en general, el temor y los hechos de violencia se mantienen. Ese se refuerza con los datos estadísticos y afirmaciones como la de un Comisario de la PNC sobre el control que ejercen los pandilleros sobre el transporte urbano en la zona, no solo en términos de extorsión sino de operación de los buses.

Las extorsiones son uno de los temas que más ha crecido y que, pese a lo abultado de las estadísticas, no se denuncia por diversas razones: temor a represalias, desconfianza en la PNC y el sistema de justicia, el poco acceso que tiene las comunidades a las instituciones, la poca efectividad de las denuncias.

En la investigación realizada y datos aportados por otras investigaciones hechas por Intrapaz en el municipio de Villa Nueva (2014), se muestra que en muchas comunidades marginales (asentamientos) la más importante preocupación es la extorsión, incluso sobre los homicidios. Se vive con temor en estas comunidades y hay un sistema de control de pandillas y otros grupos que realizan las extorsionan. Hay reclutamiento de los intermediarios y cobradores de la extorsión, sicarios y, en los últimos años ha sido, mayor involucramiento de menores. De esa cuenta en zonas de la ciudad capital y municipios aledaños, es frecuente encontrar casas abandonadas por familias que huyeron de las extorsiones, y que algunas de ellas están ocupadas por pandilleros.

Las comunidades resienten que las instituciones no entran en las comunidades y están desprotegidas. Por ejemplo, en el caso de El Limón, se informa que hay situaciones en las que las fuerzas de tarea usan las casas abandonas para situaciones fuera de sus tareas (bebidas alcohólicas, acoso, etc.)

Los datos mostrados en las estadísticas nos dan una idea del tema de las extorsiones, observando que hay un aumento de las mismas. A pesar de las variaciones en las denuncias hechas a las instituciones (los datos del Ministerio Público son mayores),

reflejan la magnitud del problema. Sin embargo, se debe insistir que es un delito que no es denunciado por las personas afectadas en la mayoría de casos.

Si bien hay una disminución en la tasa de homicidios, hay variaciones importantes en las estadísticas de las instituciones. El punto es que el indicador principal para medir la inseguridad, ha sido la tasa de muertes violentas. Es una tendencia generalizada en los países e instituciones. No se puede negar que es un dato fundamental, porque tiene que ver con el derecho primario de la vida, pero el mismo no puede verse de manera aislada al resto de problemas de inseguridad que se vive cotidianamente, de las estructuras y redes que están detrás de la violencia u otros hechos, como la violencia contra niñez o contra las mujeres. Son hechos que atenta contra la dignidad de las personas.

En todo caso, la tendencia en 2013 muestra un incremento de las muertes violentas, respecto a 2012, con los resultados de los indicadores previstos por el Pacto no se alcanzan como estaba previsto. En 2014, la tendencia a la baja se mantiene en los datos de la policía, sin embargo, las estadísticas del INACIF muestran una tendencia al alza y una diferencia importante a los datos de la institución policial. Esto refuerza la necesidad de clarificar los criterios sobre los datos y los sistemas de consignación de los mismos. Además, se debe llevar a una discusión sobre el tema de los homicidios, los abordajes y las mutaciones que el fenómeno tiene en las diferentes regiones del país y en los diversos contextos. Un tema que preocupa es el alza de la violencia contra niñez y mujeres, que terina en muerte.

Debe destacarse que hay iniciativas para mejorar la calidad del dato y que durante 2014 se implementa el observatorio 24-0, que buscaba mostrar zonas del país donde no se producía homicidios o si de daban bajas en los indicadores. Además se crea la Unidad Estadística del MINGOB que crea una mesa técnica de trabajo, para establecer un trabajo conjunto entre las instituciones de seguridad y el INACIF y con ello tener datos más confiables. Este esfuerzo bien siendo apoyado por la cooperación internacional y se ha buscado el acercamiento a la sociedad civil.

Más allá de las variaciones, el número de muertes sigue siendo muy alto, lo que compromete la convivencia entre las personas. Evidentemente, hay una percepción que no se agota en los datos estadísticos y que refleja la constante del uso de la violencia como mecanismo de intimidación y de resolución de conflictos. Compromete el futuro, porque junto a la percepción atemorizada de la población, se normaliza el convivir con esa realidad y las explicaciones que se dan a las mismas.

Los resultados de las encuestas de percepción nos muestran la inseguridad que se vive en la cotidianidad de las personas, así como la desconfianza en las instituciones

públicas de seguridad. Los datos pueden tendera la baja en algunos de los rubros que se registran, pero el temor se mantiene porque la realidad sigue siendo insegura y no hay acceso efectivo a la justicia, lo cual se muestra en la no denuncia. Se toman medidas de fuerza, se crean fuerzas de tarea, pero la realidad no varía y cuando lo hace, el cambio es temporal. Esto afecta esa percepción. Muestra de ello son los ciclos de extorsión y muerte de pilotos del transporte público, que es la realidad diaria muchas personas.

Estos datos, así como la discusión en torno a la políticas y agendas de seguridad nos muestran vacíos importantes en el abordaje, pero fundamentalmente, la persistencia de visiones fragmentadas en las instituciones, que permiten desarrollar abordajes no articulados del tema, así como crear espacios propios (pequeños feudos) desde donde se trabaja el tema. Estos aspectos que deben ser abordados necesariamente, para poder hacer funcional cualquier política de seguridad y garantizar los derechos de ciudadanas y ciudadanos.

Vale la pena destacar que en el caso de la PNC, ha habido estabilidad en los mandos principales. Estos mandos son oficiales de carrera dentro de la institución policial y esto es importante porque la tendencia en los mismos ha sido de constantes relevos, con algunas excepciones como ocurrió en el período de Berger, aunque el director no era policía de carrera y fue condenando en Suiza por ejecuciones extrajudiciales. Sin embargo, en direcciones y secciones de la policía, se ha recurrido a contratar ex militares, vinculados a promociones a las que pertenecieron algunos funcionarios del actual gobierno. Esta forma discrecional de contratación no solo supone un espacio de “clientelismo gremial”, en el que no se tienen en cuenta que la formación militar es totalmente diferente al tema de seguridad ciudadana y que esa misma formación, no necesariamente puede trasladarse al campo de la seguridad pública. Son ámbitos diferentes. Además, es un tema que abre la puerta a temas como la corrupción, como ha ocurrido con los señalamientos hechos a varias dependencias de la PNC durante 2014, sobre todo en aspectos vinculados a compras.

La meta de contar con 35,000 miembros en la PNC parece que puede alcanzarse, pues al final de 2014 hay 34,000 policías. El incremento de los miembros de la PNC ha sido acompañado con una descentralización de la Academia, pues se abre una sede en Salamá, Baja Verapaz y otra más en Huehuetenango como parte de un plan de regionalización de la formación policial y esto es muy importante y debe destacarse, pero el tema de la malla curricular, la duración de la formación, la calidad académica y el papel que juegan instancias como la Comisión de Reforma Policial, deben ser analizadas con mayor detenimiento. No puede olvidarse, además, la creación de la academia de oficiales, un aspecto largamente discutido y necesario en el tema de la

formación policial. Debe en esto último, darle seguimiento a la calidad académica, los méritos de quienes aprueban los procesos de convocatoria y la idoneidad de los mismos.

En el caso del Ministerio de Gobernación se ha mantenido la continuidad del actual ministro, a diferencia de otros períodos gubernamentales en las cuales se produjeron varios cambios. Esa estabilidad es relativa en los viceministerios, pero igualmente faltaría un análisis de las estructuras ministeriales y su funcionamiento, pues de las entrevistas y revisiones documentales pareciera desprenderse, que estos funcionan de manera fragmentada y donde se han desarrollado feudos en torno a los funcionarios.

La seguridad ciudadana plantea retos, primero para garantizar derechos a ciudadanos y ciudadanas, pero también en la necesidad de generar procesos de construcción institucional que apunten a reformas institucionales que no se han cumplido o la creación de nuevos modelos.

Conclusiones

A lo largo de la revisión documental y de la información obtenida a través de las

distintas fuentes, se evidenciaron contradicciones entre lo que se propone en los documentos que contienen la política pública de seguridad en el país y la acción de las instituciones gubernamentales. Esta consideración es importante ya que “lo ejecutado” se convierte en política pública operativa.

A partir de la revisión y el análisis se puede establecer que el énfasis de la política se

encuentra en garantizar la seguridad interior y se insiste en la recuperación de espacios seguros, dentro del marco de seguridad ciudadana. El otro elemento que atraviesa esta política es la visión de la seguridad que se halla en la PSN, que se centra en lograr reducir las amenazas a la institucionalidad del Estado. Esto se plantea tanto en la PSN, como el pacto de seguridad y justicia, en términos de la violencia que provoca el crimen organizado y la conflictividad social.

En las entrevistas realizadas a expertos se señalaba que el diseño de la política de seguridad actual, no siguió el proceso desarrollado en etapas anteriores y en la definición del sistema de seguridad (gobiernos de Berger y Colom), donde sí existió un proceso de consulta y participación hacia el interior mismo del Estado y de la sociedad civil. El diseño actual fue conducido por el Consejo Nacional de Seguridad. Una preocupación de organizaciones sociales, agrupadas en el Foro de Organizaciones Sociales especializadas en el tema de Seguridad FOSS-, y que han dado seguimiento al cumplimiento del acuerdo para el avance de la seguridad y justicia, es la falta de consulta; la falta de referencias hacia el Acuerdo de Seguridad y Justicia en las propuestas políticas durante el proceso electoral 2011, en que resulta ganador el actual gobierno (FOSS, 2012). Se observa una falta de apropiación del Estado de los instrumentos diseñados a lo largo de los años, así como del contenido de los mismos.

El tema de la prevención aparece formulado dentro de las acciones programáticas del

lineamiento estratégico de seguridad interior democrática, pero no establece cómo se integra y lo hace en función de mejorar la convivencia pacífica y la realización de “actividades cotidianas”. Cada actividad parece desarrollarse de forma autónoma y no necesariamente de manera integral.

A lo largo de la PSN los conceptos de la seguridad pública o seguridad ciudadana se

dirigen, fundamentalmente, a iniciativas que lleven a la recuperación de espacios públicos y mejorar la colaboración de la seguridad privada, la cual va teniendo un mayor protagonismo en los últimos años, abriendo una brecha para la privatización. Deja de lado temas como las respuestas locales que han surgido, tales como las Juntas

Locales de Seguridad (JSD), los cierres de calles, entre otros aspectos que no son vistos dentro del diagnóstico.

En el caso del Pacto de Seguridad, hay una vinculación con el Acuerdo de Seguridad al retomar algunos de los puntos esenciales, sin embargo es un planteamiento que no se ve articulado a un proceso, sino como una iniciativa nueva que supone guiaría la estrategia de seguridad del actual gobierno. Evidentemente, la primera desconexión se da con la PSN y la estructura de seguridad creada por la Ley Marco. Esta última debería guiar y coordinar el tema de la seguridad, cosa que no ocurre porque hay una separación, según se desprende de las entrevistas y de la revisión documental, entre la secretaria de seguridad y el ministerio de gobernación. El otro aspecto es que considera que el tema de seguridad tiene que ver con la conflictividad social y el aumento de la misma en los últimos años.

Se desprende, que al igual que en procesos anteriores, la construcción de la agenda pública de seguridad, se ve afectada por una visión fragmentada que existe en torno a la seguridad, que finalmente es reflejo de la fragmentación de las mismas instituciones: visiones que transitan del modelo tradicional de la seguridad, que es el paradigma dominante, a los modelos de seguridad ciudadana.

Se reconoce que la promulgación oficial de una política nacional de seguridad es positiva, sin embargo, su cumplimiento y ejecución es discutible y dista mucho de ser eficaz. Se observan fallas en su planificación y ejecución, como la falta de un sistema claro de evaluación y monitoreo. Entre las debilidades están, la falta de capacitación en temas como la prevención y el monitoreo social, seguir priorizando la acción punitiva y los elementos reactivos más que preventivos, la persistente falta de credibilidad y confianza de la ciudadanía en las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia, la debilidad del sistema penitenciario (e.g. corrupción, exceso de reclusos y poca rehabilitación) y el poco impacto que se observa.

Aunque algunos índices estadísticos sugieren la disminución de ciertos hechos delictivos como los homicidios, por ejemplo, no se puede concluir que la violencia delictiva esté disminuyendo realmente. En un plano metodológico, por la falta de confiabilidad de los datos y el análisis derivado de ellos. En un plano más fenomenológico, porque es necesaria una distinción entre violencia y delito.

Es necesario tener en cuenta que la violencia delictiva se comporta de manera cíclica y esas tendencias de aumento o disminución no se pueden estimar de manera aislada, como un efecto directo de la actual política de seguridad. Aunque los índices de delito son importantes, no son necesariamente los indicadores correctos para establecer los cambios en la situación de la violencia. La violencia requiere un análisis más amplio

que incluya otros elementos tales como el análisis de las formas de violencia (e.g. la forma en la que se perpetra la violencia hacia la mujer), la violencia estructural (e.g. satisfactores sociales, índice de inequidad), desapariciones, extorsiones, trata de personas, las expresiones de violencia en los micro-espacios, las condiciones de víctima, victimario y contexto, y los cambios en la percepción y normalización de la violencia.

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Anexo 1

Tabla 1. Políticas Públicas Vigentes, 2013

 

Nombre

1.

Política Nacional para el

2.

Política Nacional de

3.

Política de protección,

Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

Descentralización

asistencia y atención al guatemalteco en el exterior

4.

Política Nacional de

5.

Política Agrícola

6.

Política Energética 2013-

Desarrollo Rural Integral

Centroamericana 2008-2017

2027

7.

Lineamientos Estratégicos

8.

Política de Salud para la

9.

Política Pública ITS, VIH y

MSPAS 2012-2015

Adolescencia y la Juventud

Sida

10.

Políticas Educativas 2012-

11.

Política y Normativa de

12.

Política y Plan de Equidad de

2016

Educación para Personas con Necesidades Educativas Especiales

Género en la Educación Superior 2006-2014

13.

Política Pública de

14.

Política Pública Desarrollo

15.

Política Nacional Juventud

Protección Integra de la Niñez y la Adolescencia

Integral de la Primera Infancia

2012-2020

16.

Política Nacional de

17.

Política Nacional en

18.

Política Nacional de

Prevención de la Violencia

Discapacidad

Seguridad

Juvenil

19.

Política Pública contra la

20.

Política Nacional contra las

21.

Política Nacional de

Trata de Personas y de Protección Integral a la Víctimas

Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas

Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres 2008-2023

22.

Política Pública para la

23.

Política Nacional de

24 Política Nacional de Empleo “Generación de empleo seguro, decente y de calidad 2012-2021

Convivencia y Eliminación del Racismo y Discriminación

Vivienda y Asentamientos Humanos

25.

Política Nacional de

26.

Política Pública de

27.

Política Nacional para el

Seguridad Alimentaria y Nutricional

Desarrollo Social y Población

Desarrollo Turístico Sostenible de Guatemala 2012-2022

28.

Política Nacional para el

29.

Política Nacional y

30.

Política Forestal Nacional

Manejo integral de Residuos y

Estrategias para el Desarrollo

 

Desechos Sólidos

del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas

31.

Política Marco de Gestión

32.

Política Nacional de

33.

Política Nacional del Agua de

Ambiental

Producción más Limpia

Guatemala y su Estrategia

34.

Política de Equidad de

35.

Política Nacional de

36.

Política para el Manejo

Género, en el Sector de la

Educación Ambiental

Integral de las Zonas Marino

Gestión Ambiental

 

Costeras de Guatemala

37.

Política Nacional de

38.

Política Nacional de Cambio

39.

Política de Conservación,

Humedales en Guatemala

Climático

Protección y Mejoramiento del

Ambiente y los Recursos Naturales

40.

Política Nacional para la

41.

Política Nacional de

42.

Política Nacional de

Reducción de Riesgo a los

Diversidad Biológica

Derechos Humanos

Desastres en Guatemala

43.

Política Nacional de

44.

Políticas Culturales y

45.

Política Nacional del

Educación en Derechos Humanos

Deportivas Nacionales

Patrimonio Cultural Intangible

46.

Políticas Públicas del Libro,

47.

Política de Fortalecimiento

48.

Política de Cooperación

la lectura, la escritura y las Bibliotecas

de las Municipalidades

Internacional no Reembolsable

49.

Política de Promoción de

   

Riego

Fuente: SEGEPLAN. Sub dirección de Políticas Públicas (2014)