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UNIDAD 6: LA PUESTA EN MARCHA Y LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS

Formas de implementacin
Factores de distorsin entre decisin e implementacin
Concepto, momentos y criterios de la evaluacin de polticas
Los actores de la evaluacin

6.1 LA IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS


Hasta la dcada de los sesenta, muy pocos acadmicos se ocuparon sistemticamente del
estudio de lo que suceda luego de que las decisiones de poltica legitimadas por la
adopcin de la legislacin- se convertan en acciones. En efecto, hasta que se realizaron los
estudios sobre implementacin, la mayor parte del anlisis de polticas parta de una
suposicin: las polticas una vez diseadas eran puestas en marcha sin controversias o
contratiempos por aquellas agencias administrativas encargadas. Esta afirmacin se basaba
en la creencia sobre la neutralidad de las burocracias y ms especialmente la capacidad
de la ley y las polticas para producir los efectos deseados1.
Sin embargo, la experiencia nos muestra que esta suposicin era falsa. Las polticas pblicas,
una vez diseadas, deben ser convertidas en acciones, procedimientos en otras palabras,
puestas en marcha- y en el proceso sufren modificaciones o incluso pueden fracasar.
La implementacin constituye un aspecto clave del proceso de poltica. Su estudio permite
entonces aprender mejores formas para estructurar las polticas y asegurarse de que ellas
tengan los efectos que los diseadores de la poltica estn buscando. Se trata de
incrementar la posibilidad de tener implementaciones exitosas.
Actualmente esta rama de los estudios sobre polticas pblicas se encarga de establecer
mecanismos que impidan la ineficacia en el proceso de implementacin y dan cuenta de las
formas en que las agencias generan ciertas reformulaciones parciales de los objetivos de la
poltica o polticas que fueron decididas previamente, en algunos casos por lgicas internas
a la administracin y en otras por un esfuerzo de adaptacin de los objetivos a las
condiciones reales del terreno.
6.1.1 Definicin
La implementacin puede entenderse como el conjunto de procesos que, despus de la fase
de programacin, se orientan hacia la realizacin concreta de los objetivos de una poltica
pblica2.
Por lo tanto, es el proceso por el cual las polticas promulgadas por el gobierno son puestas
en marcha, es decir, convertidas en acciones concretas.
La puesta en marcha de las polticas o implementacin corresponde bsicamente a la
aplicacin de las decisiones polticas por parte de las agencias gubernamentales, publicas

1
2

Hassenteufel, Patrick. Sociologie Politique : Laction Publique. Paris: Armand Colin ; 2008.
Ibid.

no estatales o privadas implicadas. De esta manera, la decisin se confronta con la realidad


a travs de la adopcin de directivas gubernamentales.
En resumen, es una fase de una poltica pblica, posterior a la fase de la decisin y diseo,
en la cual se incorporan nuevos actores y decisiones. Por esa razn, en esta etapa se
generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de
discursos3.
6.1.2 El estudio de la implementacin
Los primeros trabajos se orientaron en torno a un cuestionamiento central sobre la legitimidad
de la accin pblica y el por qu las decisiones tomadas por los gobiernos no producan los
resultados esperados. Estos estudios se inscriben en la comprensin de los fracasos de la
accin pblica.
De esta forma, Pressman y Wildavsky, por ejemplo, se ocuparon de analizar en los Estados
Unidos cmo los programas federales haban sido percibidos por los diferentes actores y
cmo estos los haban traducido concretamente. Desde esta perspectiva, la implementacin
se caracteriza por la constitucin de interacciones entre actores del centro (federales) y de
la periferia (locales). Los autores evidencian las diferencias de punto de vista y de intereses
que existen y que, segn ellos, impiden una implementacin exitosa o que provocan diversas
dinmicas que impiden que algunas polticas se concreten en acciones especficas.
Los problemas percibidos son definidos en trminos de disfunciones de los modos de
organizacin, en trminos de coordinacin y control jerrquico. Esto les permite proponer un
enfoque que combine mecanismos de coordinacin y aprendizaje propios de los esquemas
top-down y bottom-up. Este tipo de razonamientos conducir al desarrollo de enfoques ms
normativos sobre las condiciones adecuadas para la implementacin.
Lo primeros estudios enfatizaron en las diferencias entre los objetivos establecidos en el
diseo de la poltica y la realidad de la implementacin y sus resultados, enfatizando en la
forma como los actores administrativos adaptan, reformulan o bloquean las decisiones
tomadas por el gobierno. Ms tarde, los estudios hicieron un mayor nfasis en una perspectiva
denominada bottom-up que sugiere que el estudio de la implementacin es mas provechoso
si se empieza por observar lo que sucede en los niveles bajos de la cadena o sistema de
implementacin.
A partir de esta primera fase de estudios, calificada de anlisis administrativos se empezaron
a desarrollar otros enfoques que criticaban a los primeros por estar demasiado centrados en
la decisin como nico punto de referencia (y en el anlisis de los xitos y fracasos) y en el
anlisis de un solo conjunto de actores (la administracin).
En estos nuevos trabajos se propuso una perspectiva inversa: observar a los actores locales y
particularmente al pblico afectado por las polticas. En esta perspectiva, la implementacin
se estructura a partir de la negociacin, persuasin e intercambios entre conjuntos de actores
presentes en diferentes niveles de accin4. La implementacin es entonces resultado de los
acuerdos logrados con polticos locales electos y grupos de presin. De esta manera se
logra una mayor legitimacin de las decisiones pblicas, pero al mismo tiempo, sta se
complejiza debido a la creacin de instrumentos y escenarios especficos.
Otra corriente contempornea, ms cercana al neo-institucionalismo, propuso la necesidad
de tomar en consideracin los modos de organizacin y la estructura institucional para dar
sentido a las orientaciones concretas tomadas por las polticas. Para este enfoque, la
3

Meny, Yves y Thoenig, J; C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992. p. 159
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE, 2001.
4

implementacin es entendida como el resultado de interacciones entre los objetivos


legalmente definidos y las dinmicas polticas enmarcadas institucionalmente.
En resumen, la implementacin da origen a dinmicas de negociacin, de acuerdo y
conflicto, que pueden explicar la distancia entre las intenciones de la poltica y la realidad
de su puesta en marcha.
6.1.2.1 El enfoque top-down y sus problemas
Se denomina enfoque top-down al conjunto de trabajos que estudian la implementacin a
partir de los propsitos y motivaciones de los niveles ms altos de la direccin del Estado.
Existen algunos presupuestos comunes a estos trabajos5:
Los objetivos de las polticas pblicas estn definidos clara y consistentemente, lo que
permite contrastarlos con los resultados alcanzados.
Las polticas pblicas definen claramente los instrumentos de accin pblica que se han
previsto para cumplir con los objetivos propuestos.
Las polticas pblicas se caracterizan por la existencia de una nica reglamentacin
escrita.
Existe una cadena de implementacin que empieza con un documento de poltica en la
cima, desde donde se desprenden las acciones de los actores de los otros niveles en orden
descendente.
Desde este enfoque se considera que los diseadores de la poltica tienen un buen
conocimiento de la capacidad y compromiso de los implementadores. La capacidad
abarca la disponibilidad de recursos para la organizacin de las tareas necesarias, tales
como recursos humanos y monetarios, autoridad legal y autonoma, y el conocimiento
necesarios. El compromiso incluye la voluntad de los implementadores de alcanzar los
resultados previstos por los diseadores. Un nivel elevado de compromiso implica que los
valores y propsitos de los decisores son compartidos por los niveles ms bajos en la cadena
de implementacin, particularmente aquellos que forman la burocracia al nivel de la calle:
docentes, oficiales de polica, trabajadores sociales, etc.*
Esta concepcin compartida por los analistas del enfoque top-down est asociada a una
idea tradicional del Estado, es decir, la que entiende que una administracin centralizada
impone sus decisiones a las administraciones perifricas.
Esta perspectiva parte de tres principios:
Visin piramidal y jerrquica del Estado
Fuerte separacin entre actores polticos y administrativos: idea de ritualismo burocrtico,
los servicios administrativos cumplen escrupulosamente los marcos definidos y pretenden el
inters general.
Separacin clara entre el nivel poltico de toma de decisiones (gubernamentales y del
legislativo) y el nivel administrativo compuesto de las agencias burocrticas encargadas de
su aplicacin.
5

Hassenteufel, Op. Cit.


Burocracia al nivel de la calle es un trmino concebido por Michael Lipsky para describir los actores
pertenecientes a los niveles ms bajos de la cadena de implementacin, quienes tienen el contacto directo con
la poblacin objetivo de la poltica pblica.
*

Por lo tanto, la poltica es puesta en marcha a travs de una cadena de mando en la que
niveles superiores establecen unos mensajes de poltica y los niveles inferiores acatan las
decisiones de sus superiores. Las relaciones entre los diferentes niveles se basan en el ejercicio
de la autoridad vertical. Adems se considera que la implementacin es una continuacin
lgica de la decisin, por tanto toda diferencia es una patologa en el sistema.
Los objetivos son claramente definidos en las polticas, de manera que el desempeo de las
agencias puede ser medido. En el diseo se trata entonces de definir mecanismos de control
que permitan asegurar el cumplimiento de los propsitos definidos.
Crticas al enfoque top-down
A pesar de la nitidez de los argumentos del enfoque top-down, muchos de sus supuestos no
se verifican en la realidad. Por un lado, en muchos casos las polticas persiguen mltiples
objetivos de manera simultnea. Entonces en relacin con cules objetivos debe ser medido
el xito de la poltica?
En segundo lugar, es un problema considerar que existe una sola estructura gubernamental
que se encarga de la decisin y puesta en marcha de las polticas ya que la realidad es ms
compleja.
Finalmente, con mucha frecuencia los actores a nivel local tienen la habilidad para ignorar
los mensajes que desde los niveles altos indican la forma en que la poltica debe ser
implementada. Los programas a menudo son adaptados a las necesidades locales,
generalmente polticas.
En suma, estos enfoques olvidan a menudo que el Estado es una estructura compleja donde
los grupos de inters y agencias implementadoras pueden modificar los objetivos
establecidos inicialmente.
Algunos trabajos sobre burocratizacin muestran que el respeto a los procedimientos formales
produce con frecuencia los efectos contrarios a los que eran esperados inicialmente. As,
resulta una despersonalizacin de la relacin entre agentes administrativos y el pblico
objetivo de la poltica, y al mismo tiempo una resistencia a la adaptacin necesaria para
responder a situaciones nuevas o no previstas en las reglas formales.
Por otra parte, los agentes administrativos desarrollan su actividad dentro de un contexto que
restringe e influye en su capacidad de accin. Igualmente, los funcionarios administrativos
tienen sus propios valores creencias, intereses econmicos y afinidades polticas que no
siempre son afines a las necesidades de la agencia administrativa a la que pertenecen o a
las acciones requeridas para alcanzar los objetivos de una poltica pblica. A partir de esta
constatacin se reconoce la politizacin de los funcionarios, que puede resultar del hecho
de que muchos funcionarios administrativos acceden a su cargo por nominacin o en
representacin de actores polticos hecho muy frecuente en nuestro pas-, lo que provoca
que las decisiones son tomadas por criterios de fidelidad poltica antes que por criterios
administrativos.
Otro aspecto que ha sido objeto de crtica es la obediencia jerrquica. En relacin con este
aspecto se seala que la existencia de reglamentos, incluso su abundancia, no enmarca
necesariamente toda la actividad de los funcionarios. Estos, en efecto, aprovechan la
existencia de reglas, con frecuencia equvocas y contradictorias, para profundizar espacios
de autonoma para su decisin. Esta situacin se presenta con frecuencia en los agentes de
rango inferior cuyo conocimiento de las normas, del terreno y del pblico, le permiten tener
ms posibilidades de accin. La cadena jerrquica, por consiguiente no funciona de la
manera que estara previsto.
Por otra parte, a la existencia de reglas formales, se opone una importancia evidente de
reglas informales:

As se estructuran sistemas de accin concretos que se fundan en juegos de


poder coordinados, reposando ms sobre reglas informales que, sobre
reglamentaciones formales y la utilizacin estratgica de zonas de autonoma
permitidas por la estructura administrativa.
Para la sociologa de las organizaciones, es ms bien la autonoma y la noobediencia de los reglamentos lo que caracteriza el funcionamiento de la
administracin que la obediencia estricta a la jerarqua y a las reglas
formalizadas jurdicamente6.
6.1.2.2 Enfoque bottom-up: un anlisis de la implementacin desde abajo
En reaccin a la insatisfaccin con el enfoque top-down para explicar exitosamente los
fracasos de las polticas publicas, los analistas empezaron a modificar su perspectiva para
ocuparse de los niveles ms bajos de la cadena de implementacin.
El propsito de los enfoques por lo bajo es centrar la atencin en la relacin entre los
diferentes actores implicados (no todos necesariamente parte del Estado). Se trata de
intentar conocer sus objetivos, estrategias e interacciones. Los presupuestos bsicos de este
enfoque son:
En primer lugar, reconocer que los objetivos de las polticas son con frecuencia ms
ambiguos que explcitos y pueden entrar en conflictos no slo con otros objetivos en el mismo
sector de polticas sino tambin con normas y motivaciones de la burocracia al nivel de la
calle.
El enfoque top-down se preocupa ms de la docilidad de las agencias, mientras que el
enfoque bottom-up tiene una mayor preocupacin por la comprensin de la forma en que las
diferencias de intereses y valores pueden ser resueltas a travs de la negociacin o incluso el
compromiso.
No es necesario que exista una poltica definida de forma nica y explicita en un
documento o reglamentacin de carcter legal. Se considera, al contrario, que las polticas
pblicas pueden ser pensadas como un conjunto de leyes, reglas, prcticas y normas que
enmarcan la forma en que los gobiernos y grupos de inters deciden actuar respecto del
manejo de problemas o sectores. En consecuencia, la implementacin puede comprenderse
como la continuacin de los conflictos y compromisos que ocurren a travs del proceso de
construccin de las polticas y no slo como un punto de ejecucin.
En otras palabras, desde esta perspectiva se tiende a considerar que el proceso de
implementacin se desarrolla a travs de una red de actores, ms que a travs de una
estructura administrativa rgida y jerrquica. Por esta razn, algunos actores hablan de
estructuras de implementacin, lo que hace referencia a las configuraciones de actores, sus
negociaciones y conflictos, como responsables de la realidad de los procesos puestos en
marcha.
La nueva perspectiva de los estudios sobre implementacin entiende que el diseo no puede
prever con todo el detalle las condiciones concretas en que se realizara la implementacin
de la poltica. Por lo tanto, es necesario permitir que los actores de la implementacin
puedan ajustar y perfeccionar algunos aspectos del diseo original. Para ello, consideran
que es de enorme utilidad permitir la participacin de individuos o grupos que no hayan
participado en el proceso de construccin de la poltica.
En efecto, muchos actores que participan tanto en la decisin como en la implementacin, o
que solo participan en esta ltima, tienden a desarrollar sus actividades sin entablar relacin
con los actores centrales de la decisin. As los actores de la implementacin tienden a
6

Hassenteufel, Op. Cit. p. 87

desarrollar sus propios juegos, con el propsito de controlar el proceso de implementacin y


alcanzar sus objetivos. Por lo tanto, la atencin se centra en el poder y las estrategias de los
actores.
Crticas al enfoque bottom-up
Sin embargo, el enfoque tiene defectos que los analistas de polticas se han ocupado en
precisar. En primer lugar, Paul Sabatier seala que el enfoque bottom-up tiende a
sobrevalorar la capacidad de la burocracia al nivel de la calle para frustrar los objetivos de
los policy-makers. En realidad, los actores de esta categora no son completamente
autnomos sino que, por el contrario, estn sometidos a reglas y normas profesionales,
limitados por los recursos disponibles y por sanciones legales que pueden ser aplicadas por
incumplimiento. Tampoco tienen recursos suficientes para frustrar el proceso de la
implementacin, posiblemente pueden retrasarlos o causar problemas puntuales pero no
subvertir plenamente el proceso.
En segundo lugar, el enfoque tiende a asumir que existen mltiples actores involucrados en el
proceso de implementacin, lo que para algunos crticos no siempre se verifica en la realidad.
En efecto, algunos autores sealan Peter May, entre ellos- que, en algunos temas de
carcter ms tcnico, las polticas se desarrollan con poca participacin de actores.
En tercer lugar, se seala que desde este enfoque no se consideran adecuadamente las
diferencias de poder entre los grupos, y que el diseo de los instrumentos de polticas suele
hacerse desde los niveles directivos justamente en relacin con las asimetras de influencia de
los diversos actores.
Hassenteufel7 por su parte indica que no se debe subestimar el impacto de la decisin.
Evidentemente no puede olvidarse que la implementacin se realiza dentro del marco
establecido por decisiones, reglas y procedimientos establecidos durante la decisin. En
consecuencia, ms que tratarlos como mutuamente excluyentes, tiene sentido que se piensen
como complementarios.
A pesar de los defectos mencionados, cada uno de estos enfoques puede ser til para el
anlisis de casos alternativos de implementacin de polticas pblicas. As, por ejemplo, el
enfoque top-down puede explicar exitosamente los casos en que se analiza un nico
programa gubernamental desarrollado por una organizacin gubernamental, y el enfoque
bottom-up puede ser ms til para analizar los factores locales que inciden en la
implementacin de la poltica as como polticas mucho mas complejas que involucran
diversos temas y actores.
6.1.3 Los factores de distorsin entre la decisin y la implementacin
De los diferentes estudios sobre la puesta en marcha de las polticas, es posible extraer
algunas conclusiones generales sobre los diferentes factores que influyen algunas veces de
manera negativa- sobre la implementacin de las polticas.
El contenido de la decisin: hay dos aspectos que pueden tener efectos desde este punto
de vista: la formulacin y su fundamento conceptual.
En cuanto al primer aspecto, las ambigedades y contradicciones internas en la formulacin
de las polticas generan incertidumbre y oportunidades de autonoma que pueden ser
aprovechadas por los actores encargados de la implementacin y explican las diferencias
entre casos similares. De esta manera, la implementacin es influida por la interpretacin de los
actores encargados de la aplicacin de la decisin.
El segundo aspecto relacionado con las diferencias en la implementacin es que la decisin
la formulacin de la poltica- puede estar basada en postulados errneos. En otras
7

Hassenteufel, Op. Cit.

palabras, la teora causal es equivocada y no corresponde con la realidad del contexto en


el que se aplica.
Los medios dispuestos para la implementacin: aplicar una decisin requiere de la
disposicin de medios financieros, humanos y tcnicos. Con frecuencia, es necesario que se
prevean incentivos financieros para la implementacin.
En el caso de recursos humanos se refiere a la cantidad, pero igualmente a su cualificacin
para las acciones requeridas. Esto es ms frecuente cuando el cambio requiere no slo
adaptacin a nuevas reglas, sino adems el conocimiento de nuevas tecnologas como en
el caso del gobierno electrnico.
En relacin con los medios tcnicos existen dos problemas: en primer lugar, su existencia, esto
es, su disponibilidad como el acceso de los ciudadanos a Internet para hacer uso de las
herramientas de gobiernos electrnico- y en segundo lugar, el problema de su uso, esto es, la
capacidad de los ciudadanos para utilizar correctamente estas herramientas.
Otro medio importante es el de la existencia y aplicacin de medios de control y sancin
para los actores, que van de la mano con la existencia de incentivos para la aplicacin.
Las estructuras organizacionales para la implementacin: se refiere a las agencias
administrativas encargadas de la aplicacin de la poltica y de las relaciones establecidas
entre ellas, puesto que en la mayora de los casos diferentes estructuras mltiples estn a
cargo de su aplicacin.
En este caso las distorsiones provienen de una parte, de los niveles mltiples de gobierno y
administracin, lo que pone en cuestin la transmisin de la decisin entre los diferentes
niveles y entre actores polticos y administrativos de niveles diferentes.
El comportamiento de los agentes administrativos: la atencin se centra en los agentes que
tienen una relacin directa con el pblico objetivo de las polticas pblicas o en aquellos
funcionarios cuya actividad tiene efectos directos sobre la existencia de individuos afectados
por la poltica o a quienes va dirigida, como los individuos, grupos sociales o profesionales y
organizaciones. Estos actores son llamados en la literatura burocracia a nivel de la calle,
pequeo funcionariado, etc.; en otras palabras, el responsable de la ventanilla de atencin
al pblico, el polica, el docente, etc.
Debido a que los agentes tienen un margen de autonoma dentro de la estructura
organizacional a la que pertenecen, tienen la posibilidad de ejercer un poder discrecional
sobre los usuarios, en cuanto a la naturaleza, cantidad y calidad del servicio prestado por la
administracin, as como sobre eventuales sanciones.
Estos actores tienen tambin la capacidad de controlar la duracin de un proceso
administrativo acelerando o retrasando su aplicacin-, as como la comunicacin de la
informacin sea porque se ofrece o porque se retiene-.
Por tales razones, Lipski los califica como policy makers, en la medida en que su accin influye
o determina la aplicacin concreta la traduccin de las decisiones- de una poltica pblica.
La poltica pblica no existe sino a travs de las prcticas concretas de los actores que la
ponen en marcha.
La actitud del pblico objetivo: cuando el pblico objetivo se opone a la aplicacin de
una poltica puede generar una modificacin de su contenido. Este rechazo de algunas o la
totalidad de medidas de una poltica pblica se expresa en el fraude documental, por
ejemplo, la evasin de algunos procedimientos, etc.
El contexto de la implementacin: en general, podra hablarse de un contexto poltico y
econmico.
En relacin con el contexto poltico, se seala que los cambios gubernamentales a nivel
nacional o local, o a nivel ministerial- pueden provocar un cambio de prioridades. Por
ejemplo, el retraso en la aplicacin de una poltica o su falta de implementacin.

Por otra parte, modificaciones del contexto econmico pueden afectar la puesta en marcha
de las polticas. En efecto, en situaciones de crisis econmica no slo se producen cambios
en las prioridades gubernamentales, sino que los recursos disponibles para las polticas
existentes tienden a recortarse.
En caso contrario, un supervit econmico produce oportunidades para nuevas polticas y
para mayores recursos a polticas existentes, lo que facilitara su implementacin.
Al tener diferentes organizaciones estatales y agencias privadas, ubicadas en diferentes
espacios, la implementacin nunca suele ser homognea. Todas las diferentes instituciones
involucradas en un proceso de poltica pblica tienen caractersticas organizacionales,
culturales, polticas e intereses propios. La atencin a estos factores puede contribuir a
mejorar el proceso de implementacin de las polticas pblicas que, como seala Lahera
(2006), es un proceso continuo y no lineal, que debe ser administrado. Esto implica que existe
la posibilidad de superar la capacidad administrativa preexistente, para lo cual conviene
delimitar las reas del gobierno que necesitan ser mejoradas y elegir los cambios dentro de
las polticas prioritarias.
De acuerdo con este autor, para mejorar la implementacin es necesario precisar dos
caractersticas centrales de las polticas, a partir de las cuales se definen los mbitos
indispensables para los procesos de mejoramiento. La primera de estas caractersticas es que
las polticas tienen por lo menos tres aspectos principales: uno interno al gobierno, uno
comunicacional-participativo y otro poltico-legislativo. La segunda es que las las polticas
estn siempre en una o mas etapas, no siempre consecutivas, que corresponden a su origen
diseo, gestin y evaluacin8 (Lahera, 2006: 3).
De estas caractersticas se definen los mbitos sobre los cuales es necesario trabajar. En
primer lugar, la comunicacin y la participacin, lo que implica tanto definir una imagen, como
planificar una agenda de comunicacin poltica que establezca lo que se quiere transmitir, a
quines, cundo y cmo lograrlo. Puesto que en Amrica Latina los principales
comunicadores son los presidentes, indica Lahera que es necesario que la comunicacin
gubernamental presidencial- transmita mensajes que incrementen o mantengan el apoyo y la
confianza de los ciudadanos.
En segundo lugar, es necesario cambiar la interaccin con el sistema poltico; determinar para
ello los grupos objetivo para trabajar con el congreso y los parlamentarios. Igualmente
sistematizar la relacin con la dirigencia de los partidos polticos y comisiones relacionados
con las respectivas polticas. Finalmente, aumentar la eficacia del ncleo estratgico del
gobierno, esto es, provocar cambios internos en el gobierno en relacin con cada etapa
analtica de la poltica pblica.
6.2 LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
Las actividades a las que nos referimos cotidianamente como evaluacin de polticas
incluyen actuaciones de rganos de control sobre la actividad de los ministerios, estudios de
centros de investigacin para medir los impactos de la accin pblica, trabajos de
consultora para reorientar procesos administrativos o estudios realizados por organismos
especializados de las mismas entidades pblicas sobre su propia actividad, etc.
Aunque cada actividad es diferente, todas pueden considerarse como prcticas referidas a
la recoleccin y anlisis de informaciones sobre la accin pblica (qu fue lo que se hizo?),
los resultados, efectos e impactos producidos (de qu manera modificamos los
comportamientos o las condiciones de vida del publico objetivo?), preocupaciones
normativas (hicimos bien las cosas?), preocupaciones instrumentales (cmo las podemos
8

Lahera, Eugenio. Del dicho al hecho: como implementar las polticas?. En: Revista del CLAD Reforma y
democracia, Caracas No. 35, 2006.

hacer mejor?), ligadas al buen funcionamiento y la eficacia de las administraciones y los


servicios pblicos. Estas prcticas aplican a su vez diversas herramientas y enfoques de
ciencias sociales: sociologa, ciencias econmicas, ciencias polticas o psicologa, entre otras.
El propsito de la evaluacin es conocer los efectos de la accin del Estado para
incorporarlos dentro de un debate ms amplio sobre su actuacin. Su importancia radica en
que los gobiernos suelen sustentar su legitimidad no slo en el respeto de la legalidad y de
los procedimientos burocrticos, sino cada vez ms en la eficacia de sus acciones, en sus
resultados y en el impacto sobre las condiciones de vida de la sociedad.
Como observan algunos autores9 (Duran, 1992) la evaluacin de polticas pblicas es una
herramienta para encarar los retos de los gobiernos democrticos contemporneos, ya que
stos necesitan comprender los procesos sociales que se desencadenan con la accin
pblica, y comunicar a los ciudadanos los resultados de una poltica con base en
informacin debidamente sustentada, para poder obtener respaldo poltico. Adems, la
evaluacin les permite a los gobiernos ejercer cierto control sobre las actividades pblicas
que se realizan.
En este sentido, el documento CONPES 3294 del 2004 define la evaluacin en Colombia
como una valoracin exhaustiva de la causalidad entre una intervencin de Estado y sus
efectos para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad.
Una definicin ms precisa es la que el Estado Francs adopt de manera oficial en el
Decreto 22 de 1990, que considera que evaluar una poltica es investigar si los medios
jurdicos, administrativos o financieros que fueron dispuestos, produjeron los efectos esperados
y permitieron alcanzar los objetivos que le fueron establecidos a una poltica particular.
Por esta razn, normalmente se considera que es una etapa posterior al diseo e
implementacin de una poltica, o como la etapa previa a un nuevo proceso de diseo con
base en los resultados de una poltica anterior.
Sin embargo, la evaluacin no es nicamente un ejercicio ex-post sino que puede tambin
acompaar al proceso de implementacin (evaluacin concomitante) o incluso preceder a
la toma de decisiones (evaluacin ex-ante).
El propsito de la evaluacin ex ante es la produccin de conocimiento que permita prever
los posibles efectos e impactos de la poltica. De esta manera, se aporta ms informacin al
proceso de eleccin entre las diversas alternativas posibles. En cualquier caso, tanto la
evaluacin ex ante como la evaluacin ex post estn fundadas normalmente en datos y en
valores empricos, se trata de una investigacin aplicada que produce un conocimiento
comprometido. Es el momento de acercamiento a la realidad sobre la que la poltica
pretende actuar y modificar.
Por otra parte, cada vez adquiere mayor importancia el seguimiento de las polticas, que
podra entenderse como una forma ms institucionalizada de evaluacin concomitante,
definida por el Departamento Nacional de Planeacin como un proceso continuo y
sistemtico de recoleccin y anlisis de informacin de indicadores claves para proporcionar
informacin sobre la magnitud del avance y el logro sobre objetivos - metas preestablecidas.
El seguimiento permite ejercer control de gestin sobre la accin gubernamental, fortalecer el
proceso de rendicin de cuentas y realizar ajustes de las decisiones y procedimientos
adoptados durante el proceso de implementacin de las polticas pblicas.
Finalmente, algunos autores consideran que
Una cultura de la evaluacin permitira, entre otras cosas, conocer mejor el
desempeo institucional y los efectos de las polticas y programas, limitar la
9

Duran, Patrice y Monnier Eric. Le dveloppement de lvaluation en France. Ncessites techniques et exigences
politiques. En : Revue Franaise de Science Politique, Paris : Presses de la FNSP, No. 2, 1992.

corrupcin, aumentar la transparencia y, ante todo, dar elementos para


mejorar la accin pblica e informar a la ciudadana (legitimacin) y a las
instituciones pblicas de la eficacia y eficiencia de sta10.
Al respecto, conviene establecer una distincin necesaria sobre la evaluacin en funcin de
su finalidad o de sus propsitos. Con la evaluacin endoformativa se pretende obtener
informacin para los diferentes actores responsables de la decisin y puesta en marcha de
las polticas publicas, con el propsito de reorientar los procesos realizados. Por otra parte, la
finalidad de la evaluacin recapitulativa es producir informacin que pueda ser comunicada
a la sociedad o a los actores polticos y administrativos encargados de poner en marcha
polticas similares en otros contextos.
6.2.1. La utilidad de la evaluacin
En trminos simples, la evaluacin es un conjunto de prcticas que tienen por objeto dar
cuenta de las divergencias entre la programacin inicial de las polticas y la realidad de la
ejecucin. Se trata de explicar las razones para esa divergencia y proponer alternativas para
paliar las deficiencias de la implementacin o los errores en el diseo de las polticas11.
Para qu evaluar, medir y valorar la accin pblica?
Evaluar una poltica pblica consiste principalmente en medir sus efectos sobre la realidad y
en funcin de criterios definidos previamente, realizar juicios de valor sobre esos efectos, sean
deseados o perversos, directos o indirectos, generados a corto o largo plazo. En suma, toda
evaluacin tiene una doble pretensin12:
El propsito de medir, o al menos de apreciar de la manera ms objetiva posible los
efectos de una poltica pblica sobre la sociedad. Para esto se requiere de la construccin
de un enfoque metodolgico independiente, transparente y reproducible. Esto es, que en
primer lugar debe ser conforme a las exigencias cientficas, haciendo explcitos los
presupuestos metodolgicos de los que se parte y que pueda ser replicado por otros
actores o en otros momentos, con el objeto de realizar comparaciones sobre la evolucin de
una poltica. El cambio de metodologa en la medicin del desempleo en Colombia por
parte del DANE gener por ejemplo todo tipo de problemas al impedir la comparacin con
perodos anteriores, pero tambin por la inadecuada comunicacin de las razones y del
contenido del cambio.
En segundo lugar, las decisiones sobre el mtodo empleado, la forma de recolectar la
informacin y de realizar su anlisis deben ser tomadas con total independencia de quien
tuvo a su cargo el diseo o la implementacin de la poltica evaluada. La dificultad en
relacin con la medicin consiste en identificar y aislar los efectos que son directamente
imputables a la poltica evaluada, respecto de los factores contextuales que no fueron
producidos por la implementacin de la poltica o que no son controlados directamente por
los actores encargados de su diseo o puesto en marcha.
Por otra parte, toda evaluacin es un ejercicio de valoracin de la accin del Estado y tiene
por lo tanto una naturaleza poltica. Es decir, que no puede slo considerarse como un
problema de encontrar la metodologa apropiada para absolver inquietudes acerca de la
10

Roth Deubel, Andr. La evaluacin de polticas pblicas en Colombia: una mirada crtica a partir de las
prcticas evaluativas oficiales de los programas de la Red de Apoyo Social. En: Revista del CLAD, Bogot, n
45; 2009. p.1.
11
Jacob, Steve. Evaluation. En : Boussaguet, Laurie et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Sciences Po,
2004
12
Ibid.

eficacia de las polticas (alcanzan sus objetivos?) o su coherencia (los instrumentos y


procedimientos dispuestos para la implementacin corresponden con los objetivos previstos y
con lo que se dise inicialmente?), sino especialmente sobre aspectos como su pertinencia
(es esta poltica prioritaria o deberamos dedicar los recursos a otras problemticas?), o sus
efectos (quin es beneficiado y quien es perjudicado?).
Como administradores pblicos en el ms amplio sentido del trmino- en la evaluacin se
trata de conocer y comprender las consecuencias y efectos de nuestras decisiones o dicho
de otra manera, saber si nuestras acciones son justificables frente a la sociedad. Para los
ciudadanos, se trata de valorar las actuaciones de sus representantes, la correspondencia
entre la accin pblica y sus necesidades; y de obtener informacin para sus decisiones
electorales o para su participacin en procesos de poltica pblica. Por lo anterior, seala
Jacob13 que la definicin de los factores de evaluacin, la eleccin de criterios de
apreciacin y las estrategias de valoracin de las recomendaciones del evaluador
constituyen asuntos polticos importantes. Para este autor, la evaluacin se encuentra
entonces en medio de las tensiones entre medicin cuantitativa y valoracin cualitativa, entre
gestin racional y debate democrtico.
La evaluacin es normativa. Los actores del proceso no pueden separarse de valores, normas
y percepciones propias o de quienes solicitan la evaluacin. Esto lleva a la abundancia de
criterios y metodologas aplicables que son en si mismos objeto de controversia. Por tal razn
es recomendable, como indica Roth14, que estn enunciados de manera explicita y clara en
el documento de evaluacin.
Por las razones expuestas, hoy se tiende a pensar que la evaluacin no puede ser
exclusivamente un asunto de tcnicos o expertos, esto es, que no debera ser indiferente a
consideraciones polticas en el sentido al que acabamos de hacer referencia-. Se propone,
por lo tanto, la adopcin de un enfoque pluralista para la evaluacin, que rena los
esfuerzos de funcionarios, decisores, expertos y ciudadanos. Este enfoque reconoce la
necesidad de incluir todos los actores comprometidos en las polticas o afectados y
beneficiados- por ella, y propone por tanto la conformacin de comits de evaluacin del
cual estos hagan parte. La evaluacin desde esta perspectiva busca entonces hacer una
sntesis entre exigencias polticas y contingencias tcnicas15.
6.2.2 Qu criterios pueden utilizarse para la evaluacin?
Para poder valorar la accin pblica, el evaluador debe realizar una comparacin entre lo
que es y lo que debe ser, que se expresa en una serie de cuestionamientos. La manera en
que estos ltimos se planteen depende del contexto y particularmente de los propsitos que
se persiguen con la evaluacin. Diversos criterios pueden utilizarse al respecto:
Pertinencia. Se trata de una comparacin entre los objetivos propuestos para la poltica y
las caractersticas del problema pblico que es objeto de la accin pblica. La pertinencia
de la poltica dependera de la coherencia entre los objetivos y la naturaleza y distribucin
temporal y socio-espacial del problema. Por ejemplo, frente a la situacin de movilidad en
Bogot se ha generado un debate enorme sobre la pertinencia de la construccin de un
tren metropolitano, las condiciones para el trazado de las lneas, su financiacin, etc.
Evaluacin a nivel de medios: su propsito es verificar que los medios dispuestos en la
formulacin han sido debidamente puestos a disposicin de los diferentes actores
encargados de la implementacin de las polticas pblicas.
Eficiencia. Anlisis de la relacin entre los recursos y medios utilizados y los efectos de la
poltica. Una de las modalidades de este tipo de evaluaciones es el anlisis costo-beneficio
13

Ibid.
Roth, Op. Cit.
15
Jacob, Op. Cit.
14

que requiere de una conversin en trminos monetarios de los costos y los efectos de una
poltica.
Por otra parte, el anlisis costo-utilidad permite comparar diferentes alternativas de poltica
para alcanzar un efecto determinado. En este caso la evaluacin permite determinar si se
pueden alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si se puede obtener un nivel mayor
de logro de objetivos con los mismos recursos.
Las evaluaciones de eficiencia ofrecen informacin descriptiva sobre la forma en que se
desarrollo la implementacin de la poltica; aunque no se ocupa de producir explicaciones
sobre sus causas.
Resultados. Comparacin entre los resultados y efectos generados en la realidad social, de
una parte, y los objetivos y metas de la poltica propuestos inicialmente. En otras palabras, se
identifican los objetivos explcitamente formulados y a las metas definidas cuantitativamente y
se comparan con los resultados obtenidos por la aplicacin de la poltica por ejemplo, el
nmero de cupos educativos creados en un periodo determinado o de kilmetros de
autopistas construidos-. No obstante, es frecuente, como indicamos en la lectura
correspondientes a la semana tres, que no todos los objetivos de las polticas estn
explcitamente indicados en la formulacin de las polticas; por tanto, para realizar
adecuadamente este tipo de evaluaciones es necesario que el equipo encargado del
proceso reconstruya inicialmente los objetivos explcitos e implcitos de la poltica.
Impacto. Las evaluaciones que se basan en este criterio tienen como propsito utilizar datos
cuantitativos y cualitativos que permitan determinar los efectos previstos o inesperados,
positivos o negativos, que gener la poltica pblica sobre el comportamiento de los
afectados o sobre el contexto y las condiciones en que se presenta el problema.
6.2.3 Los actores de la evaluacin
Como se ha indicado en las anteriores unidades, el anlisis de polticas reconoce que es
necesario observar la interaccin entre el Estado y la sociedad para dar cuenta de los
procesos polticos. Adems, la evaluacin de polticas puede iniciarse tanto del lado de la
sociedad como de la administracin pblica. Por lo tanto, la evaluacin de polticas tiene un
sentido particular en contextos democrticos donde puede hallarse una sociedad abierta y
en un ambiente de libre expresin y de control de la accin gubernamental.
En estos contextos, por lo tanto, existe una combinacin entre exigencia democrtica y
exigencia tcnica. La factibilidad de la evaluacin democrtica de las polticas depende de
la real existencia de acceso a la informacin pblica y de una disminucin en la desigualdad
de los actores sociales para afrontar estos trabajos.
Si estas condiciones se cumplen, las prcticas de evaluacin renen con frecuencia a
actores de diverso tipo (estatales, privados, sociales, centros de investigacin, los
ciudadanos, etc.).
Es necesario entonces diferenciar entre tres posibles roles de estos actores tan heterogneos:
evaluadores, solicitantes y destinatarios de la evaluacin, an si en la prctica suele ser difcil
distinguir qu actores cumplen cada uno de esto roles16.
El solicitante
Constituye el punto de partida y el fundamento del proceso de evaluacin, que toma forma
con una solicitud de evaluacin. Generalmente se trata de una entidad gubernamental, que
decide evaluar sus propias polticas y por lo tanto define los cuestionamientos que orientarn
el proceso de evaluacin. Sin embargo, cada vez con mayor frecuencia, son actores
privados o centros acadmicos los que deciden realizarlos por su propia cuenta. Por
16

Jacob, Op. Cit.

supuesto, esto les genera problemas con los gobiernos que suelen descalificar sus
conclusiones cuando no los favorece ver por ejemplo los debates sobre la seguridad
ciudadana-. Ahora bien, la implicacin de actores con capacidad de decisin hace posible
que la informacin producida por la evaluacin sea utilizada como insumo para la toma de
decisiones.
Los mltiples evaluadores
El evaluador puede ser definido como el responsable de la direccin y elaboracin de los
informes de evaluacin. Existen tres tipos posibles de evaluadores:
Especialistas de la evaluacin; esto es, expertos en el diseo y aplicacin de metodologas
aunque no necesariamente familiarizados con los sectores o problemticas particulares que
son el objeto de las polticas que sern evaluadas como el transporte, la seguridad social o
el desempleo, por ejemplo-.
Expertos en el sector o problemtica objeto de la poltica evaluada; en este caso,
contrario al anterior, se garantiza el conocimiento especfico aunque posiblemente a cambio
de debilidades en el diseo metodolgico.
Un equipo que combine expertos metodolgicos y especialistas en sectores o
problemticas.
Se debe buscar en todo caso que el evaluador tenga la legitimidad tcnica y poltica, de
ser posible- necesaria para poder emitir juicios de valor. Ahora bien, en cuanto a la relacin
entre evaluador y solicitante, es posible encontrar al menos tres casos diferentes17:
Las evaluaciones pueden ser internas o externas, es decir, quien evala puede ser parte
del gobierno que ejecuta la poltica (realizada por rganos especializados dentro de la
agencia responsable de la poltica, lo que se conoce como auto-evaluacin) o externo a l
(no gubernamental o de una agencia diferente de control).
La investigacin acadmica de universidades o centros de investigacin, que se realiza
con independencia de los gobiernos evaluados. Esto provee legitimidad a sus informes, que
se consideran basados en la aplicacin de conocimiento cientfico especializado y
metodologas rigurosas.
La evaluacin puede ser igualmente realizada por consultores privados. En muchos pases
es una actividad especializada de centros de estudio de carcter privado que compiten
por obtener contratos de evaluacin. Dependiendo de quin sea el contratante, podrn
tener independencia respecto de la administracin o estar vinculados contractualmente a
ella. En Colombia, buena parte de los estudios de evaluacin de los programas sociales son
contratados con consorcios conformados por empresas internacionales y nacionales18.
El evaluado
En trminos generales, la evaluacin provee un anlisis crtico de los resultados y efectos de
la accin pblica; por lo tanto, los principales evaluados son los actores polticoadministrativos encargados de la toma de decisiones en el Estado. De esta manera, la
evaluacin de polticas permite fortalecer la responsabilidad pblica. El problema que
enfrentamos es que en la medida en que otros actores no gubernamentales participan de
diversas maneras en la construccin e implementacin de polticas, la responsabilidad tiende
a diluirse. Esto es particularmente visible en la seguridad social, puesto que la
contractualizacin de los servicios por ejemplo, en el sistema de salud- dificulta al
ciudadano la identificacin de un responsable por la calidad de los servicios.
17
18

Jacob, Op. Cit.


Roth, Op. Cit.

Por otra parte, como seala Jacob19 todo ciudadano es un potencial evaluado, en la
medida en que cotidianamente somos destinatarios o grupos objetivos de una poltica
pblica. No obstante son convocados a los procesos de evaluacin rara vez, pese a que
los ciudadanos tienen informacin valiosa sobre la efectividad e impacto de las polticas que
permite un proceso de aprendizaje colectivo para mejorar los servicios y en general, la
construccin e implementacin de polticas.

19

Jacob, Op. Cit.