POLIARQUA Y

DEMOCRACIA
Roberto Garca Jurado *

De las dos palabras que dan ttulo a

este escrito, la segunda de ellas ha sido tan pronunciada y escuchada
por personas asaz distintas y con finalidades igualmente diversas, que
no es posible suponer que todas ellas han concebido una idea media
namente homognea de su significado. Lo ms probable es que ste ha
sido muy distinto, de tal suerte que en l a actualidad su sentido resulta
totalmente relativo, y si en el pasado la pronunciacin de esta palabra
sirvi de divisa o lema a una fuerza poltica especfica, en el mundo
contemporneo raramente se encontrar un partido poltico, un candidato a un cargo pblico o un gobierno que no se autonombren demo- 39
crticos y rindan pleitesa a la democracia, tanto como instrumento
como obj etivo de su actividad.
Sucede todo lo contrario con la primera palabra del ttulo. No es
probable que una persona comn conozca la palabra poliarqua y to
dava es menos probable que sepa cul es su significado. Incluso den
tro del mbito de los politlogos, socilogos y economistas este tr
mino no es familiar, y aunque puede ser interpretado a travs de su .
etimologa, contiene un amplio sustento terico muy poco conocido.
A pesar de que la popularidad y la extensin del uso de estos dos
conceptos son tan contrastantes, se refieren a cosas muy similares,
pues ambos aluden a los sistemas polticos actuales de las sociedades
occidentales, y se diferencian slo por la connotacin particular que se
*

Departamento de Poltica y Cultura, UAM-Xochimilco.

ROBERTO GARCA JURADO

40

les da en determinados contextos tericos. As, el inters central de

este escrito es explicar y examinar el concepto de poliarqua que pro
pone Robert Dahl, uno de los exponentes ms sobresalientes de la
teora poltica norteamericana contempornea.
En 1 97 1 Robert Dahl public un libro con el nombre de La poliar
qua. En l pretendi exponer el significado de este concepto, cuya
utilidad primordial era que poda ser usado para describir los sistemas
polticos de las llamadas democracias occidentales. No obstante, la
exposicin conceptual que hace Dahl en este trabajo es bastante es
cueta y vaga, pues no realiza, como podra esperarse, una amplia ex
posicin del trmino, el cual no slo intitula su libro, sino que adems
es central y fundamental en su pensamiento poltico. As, para una
interpretacin aceptable de este concepto deben consultarse algunas
de sus obras previas, entre las que desatacan Politics. economics and
we(fare que public en 1 95 1 en coautora con Charles Lindblom, Un
prefacio a la teora democrtica de 1 956 y Who governs? que apare
ci en 1 96 1 . Pero ni siquiera esto basta, pues desde que comenz a
usar el trmino hasta sus obras ms recientes, Dahl lo ha estado enri
queciendo y reelaborando, por lo que es necesario aludir a varios ms
de sus trabajos para comprender ms amplia y extensamente la teora
e hiptesis que lo sustentan. Aunque la produccin terica de DahI no
se ha detenido en las ltimas dcadas, en sus escritos ms recientes
sigue respetado en trminos generales el contenido original que diera
a este concepto.
El sustento terico y las implicaciones de la poliarqua son de una
gran densidad, sin embargo, para ordenar su anlisis, se pueden distin
guir tres dimensiones o formas de comprenderla: 1 ) La poliarqua como
aproximacin a la democracia; 2) La poliarqua como control del
liderazgo poltico; y 3) La poliarqua como pluralismo corporativo.
Estas tres dimensiones se relacionan de mltiples formas y, de hecho,
son complementarias; no obstante, su distincin y examen por separa
do pueden ser de gran utilidad para un anlisis y comprensin ms
integrales.

POLIARQU A

D EMOCRACIA

1. La poliarqua como aproximacin a la democracia

La manera ms simple, directa y breve en que Robert Dahl define la

poliarqua es la de que ste es el trmino que mejor describe a las
sociedades democrticas realmente existentes. Esto significa que es
necesario reconocer que la democracia es un orden utpico e ideal al
que no puede aspirar la sociedad, pues su realizacin no est al alcan
ce de la humanidad. I
Sin embargo, Dahl seala que es necesario aceptar que hay algunas
sociedades que se encuentran ms cerca de la democracia que otras, es
decir, que existen algunas sociedades donde las desigualdades polti
cas son enormes, inmensas a veces, y otras en las que son menores.
As, las primeras estn muy lej os de un orden poltico democrtico,
son sociedades monolticas y donde seguramente impera la autocracia
o alguna otra forma de gobierno totalitario, en tanto que las socieda
des del segundo tipo estn ms cerca de la democracia y por lo tanto,
para no caer en el exceso e imprecisin de llamarlas democrticas,
puede usarse el trmino de sociedades polirquicas.

I Dahl seala que existen una serie de caractersticas que deben cumplirse
para la existencia de un orden plenamente democrtico: 1 ) Que cada miembro
exprese su preferencia, o sea, que vote; 2) Que influya por igual cada
preferencia, cada voto; 3) Que triunfe la opcin con mayor nmero de votos;
4) Que los individuos puedan insertar y elegir la opcin preferida; 5 ) Que
todos los individuos posean la misma informacin sobre todas y cada una de
las alternativas propuestas; 6) Que l as alternativas con mayor vota';in
desplacen a l as otras; 7) Que se ejecuten l as rdenes de los representantes
designados o se l l even a cabo las acciones elegidas; y 8) Que todas l as
elecciones que se realicen cumplan con estas siete condiciones o que se
subordinen a el las. Dahl apunta que algunas de estas condiciones son posibles,
pero otras son poco menos que i nal canzables. Es decir, un orden social de
mocrtico pleno, como se concibe mediante estas condiciones, es irrealizable.
Cfr. Un prefacio a la teora democrtica, 1 987, Mxico, Guernika.

41

ROBERTO GARCA JURADO

Planteado de esta manera, se deduce que la democracia es una cues

tin de grado, de aproximacin, es decir, una sociedad se aproxima o
aleja de la democracia, pero nunca llega a la plenitud.2
Dahl reconoce que muchas sociedades modernas han llegado a la
poliarqua mediante una revolucin, en tanto que otras lo han hecho a
travs de medios pacficos . Sin embargo, confa en que una vez que
la sociedad ha llegado a la poliarqua las revoluciones y cambios brus
cos dejan de ser posibles, la poliarqua es el fin de la historia poltica de
la sociedad, despus de ella no hay ninguna forma de gobierno que
pueda sustituirla ni el deseo de la sociedad para hacerlo. 3

42

El marco institucional de una poliarqua permite que todos los cam

bios necesarios en la sociedad se realicen gradualmente, a travs de lo
que Dahl llama el incrementalismo, el cual ocupa un lugar destacado
en el aparato conceptual de los estudiosos de las polticas pblicas y
es heredero directo del principio de optimizacin paretiano. No obs
tante, la manera en que lo presenta DahI es bastante elemental, al gra
do de asemejarlo con una poltica gubernamental basada en la tcnica
de prueba y error. 4
Debido a esta concepcin de la historia y a las tesis fundamentales
de su teora poltica, bien podra inscribirse a Dahl en la corriente te
rica que en los aos cincuenta se difundi con gran intensidad en el
2 "Debido a que las organizaciones humanas rara vez y quiz nunca alcanzan
el l mite establecido por estas ocho condiciones, es necesario interpretar cada
una de ellas como un extremo de un continuo o de una escala a lo largo de la cual
se puede medir cualquier organizacin. Desafortunadamente, en la actualidad
no existe n inguna forma conocida de asignar valores, s i pudieran medirse las
ocho escalas, sera posible, y tal vez til, establecer clases arbItrarias pero
no carentes de sentido, de las cuales el plano superior podra l lamarse
poliarquas. " bid. p. 98.
3 La h istoria da muchos ejemplos de rupturas del orden democrtico dentro
del mismo mundo occidental . Una notable exposicin y examen de los peligros
que amenazan a l a democracia es el l ibro de Juan Linz, La quiebra de las
democracias, 1 990, Mxico, A l ianza-Conaculta.
4 Cfr. Politics, economics and welfare, 1 963, N ueva York, Harper and Row.

POLIARQUA

DEMOCRACIA

mundo occidental, particularmente en Estados Unidos, y que se cono

ci con el nombre delfin de las ideologas. Esta teora postulaba que
en el mundo contemporneo haba dej ado de tener sentido plantearse
la alternativa de elegir exc1uyentemente entre dos tipos de organiza
cin social, es decir, que ya no era pertinente la disyuntiva de elegir
entre economa de mercado y planificacin centralizada, entre socia
lismo y capitalismo. Evidentemente, estas consideraciones se nutran
de la observacin de las nuevas polticas sociales y econmicas de los
gobiernos occidentales, las cuales, tras los desastres provocados por
la guerra, dieron un aspecto notablemente distinto a las sociedades
capitalistas, hacindolas aparecer mucho ms sensibles a las carencias
de los sectores de la poblacin con menores recursos y apartndolas de la
imagen del capitalismo salvaj e e inhumano que hasta entonces haba
sido el rostro de este sistema econmico. 5
Desde esta perspectiva, no slo haba dej ado de tener sentido plan
tearse la alternativa entre socialismo y capitalismo en trminos teri
cos, sino que adems el mundo real era una prueba fehaciente de ello.
El efecto de las polticas de seguridad social, el aumento general del
ingreso, los impuestos progresivos, los impuestos sobre las herencias,
etc., provocaban que en el mundo occidental la igualdad y la justicia
por la que luchaba el socialismo pudiera darse dentro de una economa
capitalista, la cual era llamada as slo por convencin, pues en ella se
haban registrado modificaciones relevantes que transformaban no slo
su forma sino tambin su esencia.
En este sentido, dado que no haba ya una diferencia dicotmica
entre capitalismo y socialismo, puesto que el primero haba tomado
del segundo algunas prcticas e instituciones que lo mejoraban, no
haba ya tampoco necesidad de elegir entre uno y otro; era convenente
quedarse con el capitalismo. As, afianzada una economa capitalista,

5 Una elemental documentacin al respecto debe incluir el texto de Daniel

Bel l, Elfin de las ideologas, 1 992, Madrid, MTSS; el de Seymur Martin
Lipset, El hombre poltico, 1 993 , Mxico, REI; y el de Francis Fukuyama,
Elfin de la historia y el ltimo hombre, 1 992, Mxico, Planeta.

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ROBERTO GARCA J URADO

44

lo que se requera para instaurar lajusticia y la equidad era simplemen

te elegir entre tcnicas sociales. Slo era necesario recurrir a la mej or
frmula de agrupar las fuerzas sociales y l a forma ptima de utilizar
sus recursos. De acuerdo con su anlisis, Dahl identificaba cuatro tcni
cas sociales fundamentales: 1 ) El sistema de precios, que creaba espa
cios donde competan oferentes y demandantes de determinados pro
ductos 2) La j erarqua, que estructuraba una lnea de mando verti cal
en determinadas instituciones cuyo grado de especializacin o tipo de
operacin as lo requera, 3) La poI iarqua, que era el sistema median
te el cual en ciertas organizaciones los no-lderes controlaban a los
lderes y 4) La concertacin, que era un mecanismo para llegar a acuer
dos entre distintos grupos de lderes.
De esta forma, al optar por alguna de estas cuatro tcnicas sociales,
se poda elegir la forma ms racional de dirigir la accin social y solu
cionar los problemas sociales ms acuciantes.
Las transformaciones econmicas y polticas de fin de siglo parecen
confirmar las tesis que se difundieron en los aos cincuenta, pues aho
ra ya ni siquiera existe el bloque socialista. Sin embargo, las socieda
des occidentales estn todava lej os de solucionar sus problemas econmicos, polticos y sociales. Los problemas de la democracia siguen
tan candentes como hace medio siglo, y si prcticamente ha desapare
cido su contrincante, el socialismo, ello no significa que paralelamente
se hayan resuelto sus problemas. 6
As pues, ahora ms que nunca, es pertinente preguntarse qu debe
entenderse por democracia en el mundo contemporneo, pues si pue
de aceptarse sin mayores objeciones que los regmenes despticos,
tirnicos o autocrticos no son deseables para el conjunto de la socie
dad, no resulta del todo claro qu caractersticas debe llenar un orden
poltico deseable y factible para la sociedad en su conjento.

6 Acerca del triunfo de la democracia y la economa capitalista de este fin

de siglo puede consultarse e l lc ido ensayo de G iovann i Sartori, La
democracia despus del comunismo, 1 994, Madrid, Al ianza.

POLIARQU A Y DEMOCRACIA

Es necesario especificar el significado contemporneo de la demo

cracia porque -y no est por dems volver a esta viej a y persistente
polmica- en la teora poltica de la antigedad clsica tena una con
notacin esencialmente negativa. De acuerdo con Aristteles, por ejem
plo, era una forma de gobierno corrupta, donde una parte de la socie
dad, los muchos, ej erca el gobierno de una forma desptica sobre el
resto. 7 Aun en plena poca moderna, Kant se refera a la democracia
como la versin corrompida de la repblica, pues en tanto dentro de
sta no haba ninguna parte de la sociedad que deseara imponer su
soberana sobre el resto, en la democracia se presentaba esa aspiracin
por parte de un sector social, y aunque se tratara del ms numeroso,
ello no implicaba que no existiese la pretensin de imponer la voluntad
de una parte sobre otra. 8
Dahl seala que a pesar de que la democracia en el mundo antiguo
griego implicaba una nocin de igualdad poltica (isogornia. isonomia),9
un modelo de gobierno popular y el supuesto de la formulacin colec
tiva de la ley, su realizacin y prctica eran bastante imperfectas, pues

7 Sin embargo, Oahl no est de acuerdo con que en la antigua Grecia la

democracia tuviera una connotacin negatIva. Argumenta que si esta i dea ha
l legado hasta nosotros es porque slo se han conservado los testimonios de
los crticos y enemigos de la democracia, como Aristteles y Platn. Oah I no
toma en cuenta que Aristteles, por ejemplo, no era enemigo del gobierno
popular, pues en su teora de l as formas de gobierno concibe que puede
haber dos tipos: el gobierno constitucional; en el cual la mayor parte de los
ciudadanos gobierna en beneficio de la sociedad en general; y la democracia;
en la cual ese mismo sector social gobierna en provecho de s mismo, daando
al resto de la sociedad. Cfr. Robert Oahl , La democracia y sus crticos,
1 992, Barcelona, Paids; Aristteles, Poltica, 1 990, Madrid, Alianza; y
N orberto Bobbio, La teora de las formas de gobierno en la historia del
pensamiento poltico, 1 992, Mxico, FCE.
8 Cfr. Immanuel Kant, La paz perpetua, 1 990, Mxico, Porra.
9 Isogornia: igualdad de todos los ciudadanos en cuanto a su derecho de
hablar en la asamblea de gobierno. Isonomia: igualdad de los c iudadanos
ante la ley.

45

ROBE RTO GARCA JURADO

la exclusin de los esclavos de los derechos polticos en la ciudades

Estado griegas haca bastante cuestionable el valor de la democracia
para la sociedad en su conjunto. Adems, la imposibilidad de que una
asamblea de ciudadanos otorgara las mnimas posibilidades reales para
que todos los ciudadanos presentes se expresaran sobre los asuntos
pblicos, haca todava ms defectuoso el sistema democrtico. l o

46

As, a pesar de las pretensiones polticas igualitarias de la democra

cia griega, su prctica y funcionamiento eran bastante imperfectos,
caracterstica que compartira con los sistemas democrticos de los
Estados modernos. Sin embargo, para Dahl , las diferencias entre las
ciudades-Estado griegas y los modernos Estados-nacin hacen inade
cuado aplicar el concepto de democracia a ambas realidades: "La cla
ridad poda haber sido mejor servida si el trmino 'democracia' nunca
hubiera sido transportado a los ideales e instituciones asociadas con el
gobierno popular directo de las ciudades-Estado hacia los ideales e
instituciones asociadas con el gobierno representativo en el Estado
nacin. Los dos sistemas polticos son bastante distintos como para
conjuntarlos o permanecer en una sola categora. " ] 1
De acuerdo con su argumentacin, en las ciudades-Estado griegas
exista una relativa armona de intereses, un alto grado de homogenei
dad, y una reducida cantidad de ciudadanos, asimismo, se daba la prc
tica de la resolucin colectiva y directa de los problemas de la polis,
todo lo cual no se presenta en los Estados modernos, por lo que resulta
inconveniente transportar la nocin de la democracia de aqullas a
stos.
No obstante estas diferencias, por las que Dahl prefiri no usar el
concepto de democracia y se aboc a forjar un concepto alternativo
(poliarqua), el pensamiento poltico moderno rescat, revalor y pon
der positivamente el concepto de democracia.
ID

Cf. Robert Dahl, La democracia y sus crticos, op. cit., y Los dilemas
del pluralismo democrtico, 1 99 1 , Mxico, A l ianza-Conacu Ita.
1 1 Robert A . Dahl and Edward R . Tufte, Size and democracy, 1 973 , Stanford,
U . P., p . 2 5 .

POLIARQUA

DEMOCRACIA

Durante el siglo XIX, y ms propiamente en el presente, la demo

cracia adquiri su sentido positivo y deseable. Cada vez con mayor
extensin se le comenz a identificar como la forma de gobierno en la
cual los ciudadanos gozaban de una mayor igualdad poltica y luego,
con la transformacin del Estado liberal del siglo XIX al Estado social
del siglo XX, se comenz a adj untar a la igualdad poltica una serie de
derechos sociales que poco a poco se fueron convirtiendo en parte del
rgimen democrtico. Con lo cual, la democracia que durante el siglo
XIX signific sobre todo la lucha por la extensin del sufragio a la
universalidad de los ciudadanos de un Estado, durante el presente si
glo se convirti en un rgimen donde adems de asegurar la igualdad
poltica, se persigue eliminar las desigualdades econmicas extremas y
se asumen mayores y ms extensos preceptos de justicia social.
Sin embargo, si bien la mayor parte de las corrientes polticas aceptan
sin gran reticencia que un orden poltico deseable, un orden democrtico, debe partir del principio indiscutible de la igualdad de los derechos polticos, en el momento de fijar el tipo y sentido de los derechos
sociales y econmicos que deben disfrutar los ciudadanos, es decir, de
los aspectos de la vida social a los cuales debe extenderse la igualdad,
entonces deja de haber consenso; es decir, mientras unos se inclinan
por una igualdad social y econmica mayor, otros aseguran que la
igualdad poltica es suficiente, y que el resto de las atribuciones y usu
fructos del ciudadano deben ser producto de su esfuerzo individual. 1 2
Planteado en estos trminos, puede parecer maniquea y simplista la
cuestin de l a democracia, lo que no es as en absoluto, pues si se ha
12

Oahl y Lindblom anal izan ampliamente este tema en Politics, economics

andwelfare. A l l plantean que en tnninos sociales los incentivos monetarios
son tanto una recompensa como un recurso: e l aumento de los ingresos de
los sectores bajos puede producir tal aproximacin que los incentivos pierdan
su efectividad, pues l a igualdad general izada produce apata. Adems, los
incentivos monetariosjuegan un papel importante en la distribucin del tiempo
de trabajo y el ocio; una igualdad generalizada puede inclinar hacia el ocio de
una manera inconveniente, sobre todo si se l legara a conceb ir el i ngreso
elevado como producto de un derecho y no de un esfuerzo. Cfr. Cap. 5 .

47

ROB E RTO GARCA JURA DO

48

reducido a tan slo dos corrientes tericas polarizadas lo que en realidad

es una cuestin mucho ms compleja, esto se debe al propsito de mostrar
la dificultad de establecer certeramente lo que significa el concepto de
democracia en el mundo contemporneo. En este caso en particular, la
mencin de estas dos tendencias fundamentales permite ilustrar mejor
l as implicaciones de la pregunta que anteriormente se formul Qu
debe entenderse por democracia en el mundo contemporneo?
De acuerdo a las condiciones que seala Robert Dahl (ver nota 1 ),
l a democracia es un mecanismo para que un determinado nmero de
individuos tome decisiones colectivas obligatorias, es decir, la demo
cracia es sobre todo una cuestin de igualdad de derechos participativos.
AS, en buena medida, Dahl retoma a Schumpeter, para quien "la de
mocracia es un mtodo poltico, es decir, un cierto tipo de concierto
institucional para llegar a decisiones polticas y por ello no puede cons
tituir un fin en s misma, independiente de l as decisiones a que d lugar
en condiciones histricas dadas" . 1 3
A l entender l a democracia slo como un mtodo para adoptar de
terminadas decisiones, Schumpeter no acepta que a este rgimen se
asocien nociones de igualdad y j usticia social, pues lo determinante es
el procedimiento, no el resultado. Dahl, con sus ocho condiciones,
asume una posicin similar. Sin embargo, mientras Schumpeter alude
a la democracia como forma de gobierno de un Estado, Dahl se refiere a
ella de una manera ambivalente: como forma de gobierno para un Es
tado y como procedimiento decisorio disponible para organizaciones
sociales especficas, ya se trate de un sindicato, una empresa o una
asociacin profesional. Debido a esta ambivalencia, su teora se presta
a una serie de equvocos notables.
S i se acepta la concepcin democrtica que propone Dahl, entonces
debe concluirse que la democracia no es necesariamente un orden ut
pico e inalcanzable, pues habr ciertas organizaciones sociales peque
as y con un alto grado de homogeneidad donde se satisfagan l as ocho

1 3 Joseph Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, 1 983 ,

Barcelona, Orbis.

POL IARQUA

DEMOCRACIA

condiciones requeridas. Sin embargo, si se trata de una organizacin

social mayor, como un Estado, por ejemplo, entonces deber aceptarse
que esas ocho condiciones son ciertamente de muy difcil realizacin.
Ahora bien, ya que Dahl aplica el mismo criterio en ambos casos,
cabe preguntarse si los asuntos que conciernen a uno y otro tipo de
organizacin son de la misma naturaleza. Es decir, en un sentido ms
estricto, debera preguntarse si las propias organizaciones sociales con
sideradas (un sindicato, una asociacin profesional o un Estado) son
de la misma naturaleza.
La respuesta es evidente: ni la naturaleza ni los asuntos concernien
tes a cada uno de estos tipos de organizacin son equiparables. En los
sindicatos, las asociaciones profesionales, las j untas vecinales, etc., los
miembros entran normalmente de una manera voluntaria, transitoria y,
adems, estas organizaciones se vinculan con un espacio parcial de las
actividades vitales de los individuos. En este tipo de organizaciones se
toman y asumen decisiones relacionadas con aspectos de una gran
especificidad, razn por la cual es ms probable que se alcance la satis
faccin de las ocho condiciones que Dahl identifica para aceptar la
existencia de un orden democrtico.
En cambio, si se trata de un Estado, las condiciones cambian radicalmente. En primer lugar, no se pertenece a un Estado de manera
transitoria o voluntaria; no se elige convertirse en ciudadano de ste o
aquel Estado, ya que normalmente se nace en uno de ellos y en ellos
transcurre la mayor parte de la vida. Adems, los ciudadanos de un
Estado normalmente no toman decisiones sobre asuntos particulares,
sino que eligen a quienes lo hagan en su representacin.
Las diferencias entre estas organizaciones sociales no permite apli
car a ambas el mismo concepto de democracia. sta es, pues, una de
las confusiones ms persistentes en la teora de Dahl: no diferenci a la
democracia en tanto procedimiento decisorio de una determinada or
ganizacin, de la democracia como forma de gobierno de un Estado.
Si se trata de la democracia como un proceso de toma de decisiones,
en ciertas organizaciones sociales es factible, pero si se trata de un
Estado, entonces es algo de difcil realizacin.

49

ROBERTO GARCA J URADO

En trminos sociales, como una forma de gobierno para un Estado,

la democracia es mucho ms que un mecanismo para la adopcin de
decisiones colectivas obligatorias. Es necesario reconocer que en el
mundo contemporneo la igualdad de los derechos polticos y el res
peto irrestricto de los procesos democrticos para adoptar decisiones
determinadas, o para elegir a los gobernantes de una sociedad, son
componentes t(senciales e impresindibles de la democracia. S in em
bargo, no es posible imaginar un orden social democrtico en el que
estn ausentes las mnimas consideraciones sobre equidad econmica
y justicia social.
Para ilustrar mejor la confusin que introduce Dahl, es conveniente
destacar que l mismo acepta que el funcionamiento de la democracia
requiere de ciertas condiciones sociales y econmicas. Para mostrarlo
bastan dos ej emplos, el primero de ellos contenido en esta larga cita:

50

Si bien el sufragio universal e igualitario es necesario para el

proceso democrtico, se sabe, sin embargo, desde hace mucho
que es insuficiente, porque el voto slo es un tipo de recurso
poltico. Debido a que los recursos sociales estn distribuidos
desigualmente, y debido a que muchos tipos de recursos socia
les pueden convertirse en recursos polticos, los recursos pol
ticos distintos al voto estn distribuidos desigualmente.
Un remedio ms reciente es imponer mnimos y mximos a los
recursos polticos. Al poner suelos a los recursos sociales dis
ponibles para todos los ciudadanos -por ejemplo, la educacin
universal, libre y obligatoria y un ingreso bsico proporciona
do por la seguridad social y los pagos de bienestar social- se
garantiza una dotacin mnima de recursos polticos a todos
los ciudadanos. Adems se fijan los techos hasta el punto en el
cual ciertos recursos sociales, sobre todo el dinero, pueden
legalmente ser convertidos en recursos polticos, por ej emplo,
mediante lmites a las contribuciones de campaa. 1 4
14 Robert Dahl, Los dilemas del pluralismo.. . , op. cit., p. 1 65 .

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

El segundo ejemplo consiste en las tareas pendientes que Dahl asig

na a la poliarqua de Estados Unidos: 1 ) La eliminacin de las des
igualdades institucionalizadas por las tradicin, como el racismo con
tra negros, hispanos y orientales, 2) La reduccin de l as desigualdades
de riqueza e ingreso, y 3) La minimizacin de las desigualdades para el
acceso a la educacin y los diferenciales culturales que esto provo
ca. 1 5 E s decir, si la democracia es simplemente un mecanismo de toma
de decisiones, por qu se hace necesario que para aproximarse a ella
se requiera reducir las desigualdades econmicas, sociales y educati
vas? Esto significa que Dahl se ve obligado a reconocer que como
rgimen poltico la democracia requiere de algo ms que las ocho con
diciones que consideraba.
En este sentido, debe quedar claro que actualmente no puede
pretenderse que la democracia implique una igualdad econmica, so
cial y poltica absoluta, situacin que seguramente no es deseable para
nadie, pues sus horrores han sido convincentemente esbozados en l as
antiutopas del siglo xx. Pero tambin es necesario destacar que sin
determinados niveles mnimos de vida se hace inoperante la estructura
procedimental de la democracia.
Para alcanzar esos niveles mnimos de vida, la extensin de la igualdad de derechos polticos a l grueso de la sociedad ha sido muy impor
tante. A travs del ejercicio de los derechos polticos los estratos de
menores recursos han logrado que la riqueza social se distribuya mejor y
se modifique sustancialmente el esquema de redistribucin fiscal. S in
embargo, no es posible aceptar, como lo pretende Dahl, que )ara que se
produzca una distribucin del ingreso igualitaria y una transformacin
de la redistribucin fiscal , basta con que los electores as lo decidan.
La cuestin no es tan simple, pues de aceptar sin ms esta premisa,
se debe suponer que en un sistema polirquico se da una redistribucin
fiscal acorde a l as preferencias del electorado y, para cambiarla, basta
con que el electorado manifieste su voluntad. La conclusin seria eviden-

1 5 C fr. Robert Dahl, Democracy in the United States: promise and

performance.

51

ROBERTO GARCA JURADO

52

te: en la actualidad, las sociedades polirquicas tienen la estructura de

redistribucin fiscal que desean los ciudadanos. 1 6
Ahora bien, si e s cierto que en una poliarqua se respetan las prefe
rencias de la mayora del electorado, por qu no parece tan convin
cente que basta la voluntad de los ciudadanos para emprender la
redistribucin de la riqueza y una distribucin distinta de los recursos
pblicos?
En primer lugar, debe recordarse que en los sistemas polticos con
temporneos los ciudadanos no toman decisiones sobre asuntos en
particular. Sera pertinente preguntarse, por ej emplo, qu sucedera si
los gobiernos de las poliarquas contemporneas que Dahl reconoce
como tales convocaran a un plebiscito sobre la distribucin del ingreso
y presentaran una serie amplia de propuestas alternativas. Todo esto
es pura especulacin, pero es muy posible que el resultado fuera una
alternativa distinta a l a que realmente existe en esos pases.
As pues, es necesario reconocer que an en una poliarqua las ac
ciones de gobierno no siempre coinciden con la voluntad del electora
do. Probablemente la democracia sea la manera ms adecuada para
reducir la brecha que existe entre esos dos factores, pero no puede
pasarse por alto que su confluencia absoluta es algo irrealizable y, to
dava ms notoriamente, que las democracias actuales difcilmente
pueden atribuirse esa capacidad.
Finalmente, es conveniente insistir en que una de las principales fuen
tes de confusin es la no diferenciacin entre la democracia como pro
ceso de toma de decisiones y la democracia como rgimen poltico. En
este sentido, si nos referimos a la democracia como rgimen poltico,
es cierto que la poliarqua est mucho ms cerca de los ideales demo
crticos que otros regmenes, pero no slo porque el electorado puede
ver automticamente cumplidas y materializadas sus expectativas en
16

En La poliarqua, publicada en 1 97 1 , Dahl enumera los pases que a su

juicio podran ser considerados poliarquas o cuasipoliarquas, en los que se
incluyen a casi todos los pases de Europa occidental, algunos del continente
americano y unos cuantos de Asia.

POLIARQUA

DEMOCRACIA

las acciones de gobierno y en la reglamentacin y organizacin de la

estructura econmica y social, sino porque a lo largo de un sinuoso y
complejo proceso histrico se lleg al reconocimiento de una serie de
derechos civiles y sociales, con lo cual puede construirse una sociedad
menos oligrquica y con menores desequilibrios de ingreso.

2. La poliarqua como control del liderazgo poltico

Dahl l o menciona explcitamente: la poliarqua consiste esencialmente

en que los no-lderes ejerzan un alto grado de control sobre los lde
res. 1 7 Para ampliar esta perspectiva, es conveniente observar cmo en
varias de las obras de Dahl se sealan siete requisitos bsicos que debe
cumplir un sistema poltico para que pueda considerarse una poliarqua,
los cuales despliegan la propia definicin de la poliarqua como con
trol del liderazgo:

l . El control sobre las decisiones gubernamentales en relacin

2.

3.
4.
5.

con la poltica debe estar otorgado constitucionalmente a los

funcionarios elegidos.
Estos funcionarios son elegidos y desplazados pacficamente
en perodos preestabl ecidos, en 1 ugares en que se cel ebran el ec
ciones libres y en las que la coercin no existe o est franca
mente limitada.
Prcticamente todos los adultos tienen derecho al voto.
L a mayora d e los adultos tiene derecho a postularse para los
puestos pblicos.
Los ciudadanos tienen l a oportunidad de expresarse libremen
te en relacin a la poltica, de criticar al gobierno y a la ideolo
ga predominante.

1 7 Oahl lo dice de varias formas " ... Ia teora democrtica se relaci ona con
los procesos por medio de los cuales los ciudadanos comunes ejercen un
grado relativo de control sobre los dirigentes." Unprefacio a la. . , op. cit., p. I l .
.

53

ROBERTO GARCA JURADO

Los ciudadanos tienen acceso a fuentes alterna.;: de infonnacin.

7. Los ciudadanos tienen derecho a unirse y asociarse en organi
zaciones autnomas de todo tipo, incluido el poltico. 1 8

6.

54

Como podr observarse, a partir de estos siete requisitos se deduce

que la poliarqua es sobre todo una cuestin de control, cambio y re
novacin de gobernantes.
Es en este aspecto donde mej or se puede apreciar la aproximacin
de Dahl a la tradicin liberal de la que se nutre. Para l, la cuestin ms
relevante de la poltica es el antiguo y recurrente problema de cmo
los ciudadanos pueden evitar que sus gobernantes se conviertan en
tranos. 1 9
De acuerdo con esta concepcin, el hombre es por naturaleza un
tirano, un tirano en potencia, es decir, ante ausencia de lmites y con
troles externos sus apetitos lo l levan incontenblemente a someter y
dominar despticamente a sus semejantes. De esta manera, conside
rando que el gobierno es necesario para mantener el orden social, pero
que por el otro lado sus ocupantes amenazan constantemente a sus
miembros mediante la extralimitacin de sus funciones, la tarea ms
importante de la poltica es establecer diques y contenedores sociales y
constitucionales que controlen y limiten la actividad de los gobernantes.2o
1 8 Estos siete

requisitos pueden encontrarse con variaciones m n imas en las

siguientes obras: Reflexiones sobre la democracia contempornea; Politics,
economics and welfare; La poliarqua; y Modern poltical analysis.
1 9 Politics, economics and welfare, p. 273. Un poco ms adelante, c itando
l ibremente a Jouvenel, dice que toda la h i storia de la humanidad se concentra
en el creciente control sobre el gobierno, p. 273-4.
2 0 Macpherson y Hel l han estudiado las distintas acepciones que se le han
otorgado a la democracia en los dos ltimos siglos, y a este tipo de democracia
concebida fun damentalmente por Bentham y John Stuart M i l i, es decir, a la
que considera que lo ms importante es proteger a l a ciudadana de los excesos
del gobierno, le han dado el nombre de democracia de proteccin . Cfr. C . B .
Macpherson, L a democracia liberal y s u poca, 1 99 1 , Madrid, Alianza y
David Hell, Modelos de democracia, 1 992, Mxico, Alianza.

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

Dahl entiende a la sociedad como una agrupacin de seres humanos

caracterizada esencialmente por el conflicto, y que la virtud republicana,
consistente sobre todo en anteponer el inters pblico al particular, es
slo un mito histrico y poltico, pues en realidad nunca ha existido.
Por tal razn, ausente todo rastro de virtud republicana de las motiva
ciones polticas primarias, no hay mas remedio que contener los inte
reses particulares y las aspiraciones de dominio innatas en todo ser
humano.
En congruencia con la ms recalcitrante tradicin liberal, Dahl con
sidera que las bondades de un sistema poltico radican en su capacidad
para proteger a los ciudadanos contra los excesos del gobierno. De
esta manera, no puede esperarse ninguna capacidad creadora o bene
factora por parte del gobierno: el mejor gobierno es el que gobierna
menos.
No obstante, una innovacin llamativa de la teora de Dahl es que
no slo los lderes polticos, e s decir los gobernantes, requieren ser
sometidos al control de los no-lderes, sino que tambin los "lderes
econmicos" deben ser sometidos a este control. En un sistema polti
co polirquico, donde existan las siete condiciones mencionadas ante
riormente, los no-lderes pueden controlar a los lderes mediante el 55
voto. Del mismo modo, en el espacio del mercado, los no-lderes pue
den controlar a los lderes mediante el consumo y el sistema de pre- ..
cios. Esto significa que los dos espacios de accin y convivencia ms
importantes de la sociedad, la poltica y la economa, pueden ser defi
nidos y normados mediante el control de los lderes por los no-lderes,
los cuales sern efectivos siempre y cuando exista en el primer caso un
sistema electoral acorde a las siete caractersticas mencionadas de la
poliarqua y, en el segundo, un sistema de precios eficiente, capaz de
"limpiar" el mercado y operar sin distorsiones.
En este aspecto, siguiendo de nueva cuenta a Schumpeter, Dahl '
plantea que as como en el campo de la economa la accin social
racional est mej or servida si se cuenta con un sistema de mercado, el
cual tendr la cualidad de emplear y distribuir de una manera ms efi
ciente los recursos de la sociedad, del mismo modo, en el campo de la

ROBERTO GARCA JURADO

56

poltica, la accin social racional tendr su mejor vehculo en un sis

tema electoral abierto, el cual podr controlar ms adecuadamente a
los gobernantes y proteger convenientemente a la sociedad en contra
de sus excesos. 2 1
Dahl no toma en cuenta que as como el mercado tiene una serie de
imperfecciones que no siempre ni en todas las circunstancias lo con
vierten en el mejor asignador de recursos, del mismo modo, un sistema
electoral que cumpla con las especificaciones mencionadas no estar
libre de operar sin distorsiones ni garantizar por s solo la expresin
de las preferencias polticas de los ciudadanos.
De acuerdo a la argumentacin de Dahl, un sistema polirquico podr
expresar las preferencias e intereses de los ciudadanos en tanto tenga
la capacidad de incorporar de manera fluida y automtica estas prefe
rencias. Es decir, desde el momento en que no hay restricciones a la
formacin de organizaciones polticas, al cuestionamiento de las deci
siones gubernamentales, a la posibilidad de ocupar cargos de eleccin
popular y a la facuItad de votar, entonces los contendientes debern
responder ineludiblemente a las preferencias ciudadanas, pues de no
hacerlo corren el riesgo de perder el favor del electorado y consecuentemente ser vencidos en las elecciones ante sus contrincantes, los cua
l es, seguramente s habrn sido capaces de representar las demandas
de la mayora ciudadana. Por lo que, an si los ciudadanos se encuen
tran en una posicin en la cual ningn partido poltico contendiente o
ningn candidato a un puesto de eleccin popular se comprometa a
defender su causa, espontneamente surgir de entre la propia ciu2 1 Schumpeter insi sta en que no hay instrumento ms democrtico que el
mercado, ni tampoco ninguno que d las oportunidades ms amplias al talento,
pues los consumidores se caracterizan por maximizar sus recursos a travs
de la eleccin de las mej ores ofertas, lo q ue automticamente desecha a los
oferentes que no sean eficientes y no cumplan con sus exigencias. De este
modo, Schumpeter defina a la democracia esencialmente como un mercado
poltico en el que se ofertan y demandan lderes. Cfr. Capitalismo, socialismo
y democracia, op. cit.

POLIARQUA

DEMOCRACIA

dadana un lder que s asuma ese mandato y atraiga la preferencia

ciudadana. 22
En esta perspectiva, los sistemas polirquicos disfrutan de tal poro
sidad y ductibilidad que pueden absorber fcilmente las demandas ciuda
danas e impedir que el malestar social se exprese por un medio distinto
al de las preferencias electorales. Como cualquier observador atento
de la realidad podra atestiguar, se no es el comportamiento real y
normal de los sistemas polticos, pues stos tienen una estructura
institucional, un marco reglamentario y un entramado de prcticas y
costumbres que establecen una lnea divisoria entre el sistema poltico
y la sociedad; es decir, si Dahl considera que un sistema polirquico es
capaz de responder gilmente a las preferencias ciudadanas, habra
simplemente que sealar la persistencia y durabilidad de, por ejemplo,
los si stemas de partidos, las legislaciones electorales y la red de
medios de expresin de la opinin pblica, para as mostrar que inclu
so un sistema polirquico no es ni lo poroso, dctil o maleable que
describe.
La dinmica social est compuesta por algo ms que decisiones,
como parece pretender Dahl. Las sociedades son construcciones his
tricas, formadas por instituciones, estructuras y accidentes que
contribuyen a establecer un tejido social en el cual se inserta el indivi
duo. Adems, dentro de la sociedad existen distintos agentes econmi
cos, polticos y culturales sobre los cuales el electorado, como instan
cia de decisin poltica, tiene distintos niveles de a1cant:: en algunos
casos las decisiones son de efecto inmediato, pero en otros ms retar
dadas e indirectas.
Estas suposiciones de Dahl se fundan en gran medida en la idea que
tiene de la sociedad y su dinmica. Para l la sociedad est compuesta
de lderes y no-lderes en todos y cada uno de los espacios de accin
22 Giovanni Sartori es uno de los p oc o s tericos pol ticos contemporneos
que ha retomado y usado el concepto de poI iarqua. Su i nterpretacin es muy
interesante y su concepto de poliarqua de mrito enriquece y realza la versin
original . Cfr. Teora de la democracia, 1 99 1 , Mxico, Alianza.

57

ROBERTO GARCA JURADO

58

humana: poltica, economa y cultura. 23 Asimismo, la sociedad se mueve

en el sentido que le imprimen estos lderes, el control que ej ercen so
bre ellos los no-lderes y la interaccin de los distintos grupos de lde
res entre s. Al separar as a la sociedad, Dahl evoca el anhelo liberal de
imaginar que dejada a su libre interaccin la sociedad da la oportuni
dad de destacar dentro de cada una de sus actividades a los hombres
que se apliquen y esfuercen en ello, es decir: el camino del xito est
abierto y la sociedad es capaz de reconocerlo y seguirlo.
S in embargo, las sociedades contemporneas no parecen responder
a esta descripcin, pues tanto las estructuras econmicas como las
polticas tienen fuertes resistencias e inercias que difcilmente podran
funcionar a partir de la simple separacin entre los que se convierten
en lderes y los que no alcanzan esa posicin.
Esta forma de concebir a la sociedad tiene origen en buena medida
en la interpretacin de la historia poltica de las sociedades occidenta
les que ofrece Dahl. A partir del anlisis de la historia poltica de Esta
dos Unidos y de la extensin de sus conclusiones al resto de las socie
dades occidentales, Dahl plantea que la sociedad ha evolucionado de
una situacin en la que los recursos polticos estaban concentrados en
pocas manos a otra en la que su posesin se ha dispersado en un espacio
ms amplio de la sociedad. Se parte de la necesidad de reconocer que
los medios para influir en la poltica no se reducen nicamente al voto,
sino que el poder econmico, la posicin social, los medios de opinin
pblica, etc. son recursos polticos desde el momento en que su pose
sin y uso determina la posibilidad de imprimir una determinada direc
cin a los asuntos polticos: En un sistema poltico donde casi todo
adulto puede votar pero el conocimiento, la riqueza, la posicin so23

El darwini smo social de Pareto lo l lev a proponer que la vitalidad de

una sociedad estaba determinada por la sana composicin de sus lites, las
cuales deban sobresalir en todas y cada una de las actividades sociales.
Dahl nunca llega a proponer tal darwinismo, sin embargo, su teora es mucho
ms reveladora y comprensible si se recurre a los autores de la teora de las
lites pol ticas: Vi lfredo Pareto, Gaetano Mosca y Roberto M ichels.

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

cial, el acceso a los funcionarios y otros recursos estn distribuidos

inequitativamente, quin gobierna realmente ? 24
De este modo, resulta del mayor inters examinar el planteamiento
que se realiza en tomo a la evolucin de la sociedad moderna: Dahl
propone interpretar esta historia como la evoluCin desde una sociedad
donde todos los recursos polticos -riqueza, prestigio, conocimiento
estaban concentrados en un solo grupo social hasta llegar a una socie
dad en donde cada uno de estos recursos se distribuye entre distintos
grupos y el nmero de poseedores de recursos polticos se diversifica
y multiplica. Refirindose especficamente a una ciudad de Estados
Unidos, aunque como se dij o antes, sus conclusiones las extiende al
resto de las sociedades occidentales, Dahl explica de esta manera ese
proceso: "En el curso de los dos siglos anteriores, New Haven ha cam
biado gradualmente de la oligarqua al pluralismo. Acompaando y
probablemente causando este cambio -podra llamrsele incluso revo
lucin- sobresale una profunda alteracin de la manera en la que los
recursos polticos estn distribuidos entre los ciudadanos de New
Haven. Esta silenciosa revolucin socioeconmica no sustituy equi
dad por inequidad, sino que signific el cambio de desigualdades acu
muladas en recursos polticos -para usar la expresin introducida hace
un momento- a no acumulativas o inequidades dispersas. ,, 25
En este sentido, aunque las sociedades modernas se guen por el
dogma de la igualdad intrnseca de los hombres, en cuestin de recur
sos polticos la posibilidad de la igualdad no puede plantearse seria
mente, ni siquiera en trminos de aspiracin. Es necesario aceptar que
para los requerimientos del sistema democrtico basta que los recursos
polticos estn en manos de distintos grupos, de distintas lites si se
quiere, pero que no se encuentren reunidos y monopolizados en un
solo grupo oligrquico. En estos trminos, no es necesario llegar a la
igualdad de la distribucin de los recursos, sino a una desigualdad que
proporcione diferentes tipos de recursos a unos y otros. Esto significa,
24 Who governs?, p. l .
25 bid., p. 1 1 .

59

ROBERTO GARCA JURADO

en la raz del planteamiento, que la disposicin de los recursos polti

cos y econmicos est separada, y que dentro de ambas esferas haya
no una sino varias lites.
Esta idea de la sociedad lo lleva a establecer que por lo que respecta
a la estructura poltica existen fundamentalmente dos tipos de hom
bres: el hamo civicus y el hamo politicus. Esta separacin destaca la
idea de que el hombre necesita vivir en sociedad, pero no necesaria
mente involucrarse en la poltica. El hamo civicus se caracteriza por
que los recursos que tiene a su disposicin los emplea en actividades
distintas a la poltica; esto implica que as como invierte sus recursos
fuera de la poltica, del mismo modo sus metas y recompensas estarn
tambin fuera de las actividades polticas. Sucede lo contrario con el
hamo politicus, pues ste emplea sus recursos en las actividades pol
ticas, es decir, ya sea para influir sobre las decisiones polticas o para
invertirlos directamente en una carrera poltica, lo que significa que el
cumplimiento de sus metas y la satisfaccin de sus aspiraciones se
encuentran precisamente dentro de la poltica. 26
60

26

Dahl realiza esta descripcin fundamentalmente en Who governs?, pero

la retoma en Modern political analisys, para abrir la clasificacin a cuatro
tipos de ciudadanos. 1 ) El estrato apoltico, constituido por l a mayor parte
de la sociedad y que no interviene en pol tica debido a mltiples razones:
porque espera mayores beneficios ocupndose de actividades d istintas a la
pol tica; porque no percibe diferencias notables entre las opciones polticas
que se le presentan; porque considera que su participacin difci lmente
cambiara el resultado de los procesos poI ticos; porque piensa que el resultado
que sea le ser favorable; o porque piensa que el conocimiento que tiene es
insuficiente; 2) El estrato poltico, que participa en la poltica porque considera
los mismos factores que el estrato apoltico, pero haciendo una valoracin
totalmente contraria; 3 ) Los persegui dores de influencia -que es un
subconj unto dentro del estrato pol tico- cuentan con un alto nivel educativo,
econmico y social relativamente, y tienen como obj etivo influir en las
decisiones de gobierno; y 4) Los poderosos, que son un reducido grupo dentro
de los perseguidores de infl uencia, quienes han tenido xito en sus pretensiones
y pueden considerarse poseedores de influencia y poder pol tico. Cfr. Cap. 9 .

POLIARQUA

DEMOCRACIA

De esta manera, nuevamente con un afn meramente descriptivo

que, a fin de cuentas, distorsiona aquello que describe, Dahl simplifica
el problema del dominio poltico dentro de las sociedades humanas y
propone que el hombre decide voluntariamente en qu esfera invierte
sus recursos, suponiendo adems que en trminos relativos todos y
cada uno tienen un cmulo de recursos ms o menos igual y que al
invertirlos surten similares efectos.
Todas las sociedades humanas se dividen en gobernantes y gober
nados, deca Mosca, pero a diferencia de l que consideraba a esta
estructura como autoreproductiva y por lo tanto dotada de cierta rigi
dez e involuntariedad, Dahl considera que se elige libremente si se
desea pertenecer a los dominadores o a los dominados, a los gober
nantes o a los gobernados. No toma en cuenta que esta divisin polti
ca es el producto de algo ms que las decisiones de los ciudadanos,
pues si hemos de aceptar que en las sociedades modernas el acceso a
la clase poltica est relativamente abierto, tambin habr que sealar
que su composicin est determinada por algo ms que una decisin
personal.
Dahl, con su insistencia en el liderazgo poltico, econmico y social,
pretende resaltar un orden social eminentemente dinmico donde el
liderazgo es simplemente una funcin de una persona determinada
dentro de un rea y momento determinados. Es decir, se puede ser
lder o no, lo cual depende de mltiples factores, pero todos los ciuda
danos tienen ms o menos la misma posibilidad de llegar a ocupar esa
posicin dentro de alguna actividad social. Con ello, Dahl le quita a la
sociedad toda rigidez institucional, elimina las lneas que separan a las
clases sociales y las que diferencian la clase gobernante de la clase
gobernada. Asimismo, de acuerdo con esto, los caminos de acceso a la
lite poltica, econmica y social estn libres para los miembros de
todos los sectores sociales, los obstculos que impiden esta incorporacin son mnimos, intrascendentes, todo depende de la eleccin personal de en qu cosa se desean invertir los recursos que la naturaleza le
ha dado al hombre, reproduciendo as aqulla imagen lockeana del
estado de naturaleza. Como en los mejores tiempos mticos de los

61

ROB E RTO GARCA JURADO

62

Estados Unidos, las estructuras sociales son todo lo porosas que de

see la voluntad individual.
Al examinar esta cuestin, Dahl cae en la misma indiferenciacin y
confusin que incurri cuando trat indistintamente a la democracia
como mtodo decisorio y como rgimen poltico. En el caso del con
trol del liderazgo se repite esta confusin, pues concibe que se puede
aplicar un control de poliarqua (es decir, de no-lderes sobre lderes)
en cualquier organizacin social, ya sea sta un sindicato, un partido
poltico o un Estado.
Al despojar al gobierno de toda posibilidad de accin positiva, Dahl
se ve constreido a aceptar no slo que la funcin de la poltica es vigilar
a los gobernantes, sino que la virtud de la democracia radica en que es
la mejor forma para controlarlos. No obstante, hay que sealar que en
el mundo moderno esto no ha sido as, pues en las sociedades occiden
tales los gobiernos han sido en muchos casos activos promotores del
desarrollo econmico y socil. De este modo, si en Estados Unidos,
por ej emplo, el gobierno ha tenido una actuacin digamos modesta en
este aspecto, ello no debera ser factor para que Dahl considerara que
as es en el resto del mundo occidental. 27
Para finalizar esta cuestin, debe mencionarse que dados los sistemas representativos bajo los que debe funcionar la democracia moder
na, sera necio ignorar que se requiere una fluida comunicacin entre
representados y representantes, as como un alto grado de control y
vigilancia de los primeros sobre los segundos. Sin embargo, hacer re
caer la democracia en este aspecto es tambin un exceso que no slo
desvirta el ideal democrtico, sino que distorsiona la realidad.
27 Guy Hermet expone las distintas funciones que ha asumido el Estado en
el desarrollo de la burguesa de los pases occidentales; en algunos ha
desempeado un papel marginal y en otros su actividad ha sido determinante.
De hecho, se presenta una correlacin negativa entre la intervencin del Estado
y el liberalismo; ah donde ha s ido menos relevante la participacin estatal
las i deologas liberales han arraigado con mayor fuerza, y a la inversa. Cfr.
Las fronteras de la democracia, 1 989, Mxico, FCE.

POLIARQUA

DEMOCRACIA

3. La poliarqua como pluralismo corporativo

La confeccin misma del concepto de poliarqua no es del todo afortu

nada. El vocablo griego polis sugiere la idea de muchos, en tanto que
arks significa el gobierno o gobernante, es decir, atendiendo a sus
races etimolgicas, poliarqua significara la existencia de muchos
gobiernos o gobernantes en la sociedad. Este significado no sera con
gruente con el pensamiento de Dahl, pues de acuerdo a su propio plan
teamiento slo puede haber un gobierno en la sociedad, el cual se
diferencia de cualquier otra institucin u organizacin social porque:
El gobierno mantiene efectivamente el reclamo de la regulacin ex
clusiva de la fuerza fisica para la observacin de sus leyes en un
territorio determinado. Aunque esta concepcin del gobierno es difi
cil de aceptar sin ms reflexin, permite mostrar cmo Dahl considera
que existe uno y slo un gobierno dentro de cada sociedad. 28
En todo caso, hubiera sido mejor usar el concepto de policracia, en
tanto que el vocablo griego krats significa poder o fuerza, lo cual
est mucho ms cerca del contenido que Dahl le da a su concepto: la
existencia de muchos polos de fuerza dentro de la sociedad. 29
El mismo Oahl no queda del todo satisfecho con esta definicin y termina
ofrecindola a travs de su planteamiento negativo: "Cuando un gran nmero
de personas en un territorio determinado comienza a dudar o rechazar el
reclamo del gobierno para regular la fuerza, entonces el propio Estado se
encuentra en peligro de disolucin." Cfr. Modern poltical analisys . , p. 1 1 .
29 E l uso de estos conceptos no est l i bre de confusin: Carl Friedrich, por
ej emplo, aplica el concepto de policracia al de una democracia de gabinete,
es decir, a un organi smo colegiado que toma decisiones mediante un proceso
democrtico. Cfr. La democracia comoforma de vida y comoformapoltica.
En su Diccionario de poltica R. Garzaro da las siguientes definiciones:
"Poliarqua: Sistema pol tico en que operan d istintos centros de poder q ue
llegan incluso a enfrentarse entre s. sta era la situacin poltica que exista
en la Edad Media en Europa, a la que puso fin el absolutismo cuando concentr
el monarca todo el poder en sus manos. " y "Pol icracia: Rgimen poltico en
2&

..

63

ROBERTO GARCA JURADO

64

ste es precisamente uno de los rasgos ms importantes y una de las

formas de entender la poliarqua: la existencia de muchas organizacio
nes dentro de la sociedad, las cuales deben tener un margen suficiente
de autonoma relativa, es decir, contar con un campo de actividades en
el que puedan tomar decisiones sin que sufran la irtierencia o inhabili
tacin por parte de otra organizacin, aun cuando esa otra organiza
cin sea el Estado.
El principio de la libertad de asociacin es uno de los dogmas consti
tucionales ms importantes de la democracia moderna, con una significa
cin y relevancia mucho mayor que en otro tipo de unidades polticas,
dado que la diferencia entre el nmero de ciudadanos que componan
una ciudad-Estado griega o una repblica italiana de principios de la
era moderna contrasta con el nmero de ciudadanos con que cuentan
los Estados modernos. Esta diferencia implica tambin una modifica
cin en el funcionamiento y la vida poltica del Estado, pues no es lo
mismo un Estado que cuente con diez mil ciudadanos, que otro que
cuente con diez millones. Asimismo, tampoco es lo mismo ser un ciu
dadano de un Estado que cuenta con una asamblea pblica encargada
de tomar decisiones, que serlo de un Estado asentado en un extenso
territorio, donde existen varias ciudades y en el cual es inconcebible
imaginar reunidos a todos los ciudadanos.
Estas diferencias hacen que el valor marginal de los ciudadanos de
un Estado moderno sea menor al de formaciones polticas ms peque
as, como las que existieron en la Grecia clsica, por ejemplo. Asimis
mo, a pesar de contar con un sistema democrtico a travs del cual los
que el poder est distribuido. Desde que Locke y l uego Montesquieu
elaboraron la teora de la divisin de poderes del Estado, la pol icracia
prevalece en las estructuras polticas modernas, al menos tericamente." En
el mismo sentido, Herman Hel ler uti l iza el concepto de poliarqua para
describir la descentralizacin del poder poltico que exista en los Estados
feudales. Cfr. Teora del Estado. Como puede verse, dada la poli semia de
estos conceptos, Dahl podra haber contribuido sensiblemente especificando
la significacin precisa que l atribuye a su poliarqua.

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

ciudadanos se sienten partcipes de las decisiones polticas que hay

que tomar, el ciudadano de un Estado moderno generalmente concibe
al Estado como una entidad ajena y apartada de su actividad cotidiana,
e imagina su poder como impersonal e inconmensurable, lo imagina
pues como un Leviathan enorme y poderoso:
Entre las posibles fuentes de alienacin en las democracias oc
cidentales que pueden generar nuevas formas de oposicin es
tructural est el mismo Leviathn democrtico. Por Leviathn
democrtico quiero dar a entender el tipo de sistema poltico
que se ha descrito en los captulos de este libro, el producto de
una larga evoluci n y una dura lucha, orientado al bienestar,
centralizado, burocrtico y controlado por la competencia en
tre poderosas lites organizadas y, en la perspectiva del ciuda
dano ordinario, un tanto remoto, distante, e impersonal aun en
pases como Noruega y Suecia. 3 o
De este modo, considerando el tamao de los Estados modernos y
el menor peso marginal que tienen los ciudadanos dentro de ellos, las
organizaciones sociales desempean una indispensable funcin de
agrupacin social e intermediacin entre el ciudadano y el Estado.
Mediante las organizaciones sociales se llena el enorme espacio que
existe entre el ciudadano aislado, solitario y el distante, poderoso
E stado. 3 1

30 Robert Dahl, Political opposition in western societies, 1 966, New Haven,

U niversity Val e Press, p. 3 99.
3 1 En Despus de la revolucin? ( I 994, Espaa, Gedisa), Dah l examina
de una forma muy interesante los distintos tipos de autoridad que existen en
las organizaciones e instituciones de la sociedad moderna. Adems, enuncia
lo que l llama el "principio de las cajas chinas", consistente en descentra I izar
las decisiones sociales relevantes hasta el nivel donde los ciudadanos afectados
por el resultado de el las sean precisamente los facultados para tomarlas.

65

ROB E RTO GARC A JURADO

66

En este sentido, es importante preservar y consagrar la libertad de

asociacin dentro de las sociedades modernas pues a travs de ella el
ciudadano puede recuperar su conciencia de contribucin y relevancia
poltica. Adems, las organizaciones sociales son frenos y contrapesos
reales del poder del Estado, pues ante una determinada accin guber
namental, es mucho ms significativo y efectivo oponer la resistencia
de una organizacin que la resistencia de un grupo de ciudadanos ais
lados, los cuales, por su mismo aislamiento, muy probablemente ni
siquiera sean capaces de oponer resistencia.
De este modo, las organizaciones tienen la virtud de operar como
centros de integracin social, generadores de ideas y propuestas, crea
dores y difusores de informacin y, sobre todo, como instancias de
control sobre otras organizaciones y sobre el propio gobierno. Como
puede observarse, el pluralismo que resulta de esta libertad de asocia
cin constituye un tej ido social que permite a los ciudadanos defen
derse de la accin de otras organizaciones, pero sobre todo de la ac
cin del Estado. Adems, sta es una consecuencia de la visin de la
sociedad que tiene Dahl, una sociedad basada en el conflicto de intere
ses ms que en la comunidad de aspiraciones. De ah tambin que en
su esquema resulte tan importante la existencia de mltiples organiza
ciones sociales, las cuales puedan traslaparse de todas las maneras
posibles, puesto que as es ms difcil enfrentar una situacin de pola
rizacin en la lucha de cIases sociales, y los conflictos que se generen
sern sobre todo controversias entre distintas organizaciones, las cua
les disputarn sobre asuntos particulares, y para cada uno de ellos
contarn con un determinado grupo de organizaciones aliadas y ene
migas, cuya conformacin cambiar al tratarse otro asunto particular,
evitando de esa forma que la sociedad se divida por una sola lnea de
conflicto que haga peligrar el orden social.
As, el pluralismo es primordialmente una forma de dispersar los
recursos y los poderes dentro de la sociedad, pero no slo separando
las organizaciones privadas de las pblicas, sino tambin dentro de
cada una de estas esferas. Es decir, Dahl concibe que existen tres tipos
fundamentales de organizaciones: 1 ) Gubernamentales (poder ejecutivo,

POLIARQUA Y DEMOCRACIA

burocracia, poder legislativo, y poder judicial), 2) Polticas (partidos,

grupos de inters), y 3) Econmicas (empresas y sindicatos). 32
De este modo, el pluralismo es tan importante que se puede imagi
nar una estructura pluralista aun en una sociedad no democrtica, pero
es imposible imaginar una democracia sin pluralismo.
En nombre de este pluralismo, Dahl llega ajustificar la existencia de
prcticas oligrquicas en los partidos polticos. Para Dahl lo ms im
portante del sistema de partidos es que sea capaz de ofrecer distintas
ofertas polticas y electoral es a los ciudadanos. En este sentido, de la
misma forma que lo hiciera Michels, reconoce que los partidos polti
cos estn controlados por una lite que reproduce una estructura oligr
quica. Es decir, que los partidos polticos no albergan en su conforma
cin un sistema democrtico, aunque en el Estado provoquen un efecto
democrtico.
Es necesario sealar que la idea de pluralismo de Dahl es bastante
limitada, pues se refiere sobre todo a un pluralismo corporativo, como
l mismo lo plantea: "En las expresiones pluralismo democrtico o
democracia pluralista, los trminos pluralismo y pluralista se refieren
al pluralismo organizativo, esto es, a la existencia de una pluralidad de
organizaciones (subsistemas) relativamente autnomas (independientes) en el mbito de un Estado. , ,33
Esta concepcin es bastante limitada, ya que en la sociedad moder
na el pluralismo que se requiere debe ser al menos de tres tipos: pol
tico, social y cultural .
Dahl contrapone evidentemente al pluralismo un model o de socie
dad monoltico y totalitario, con lo cual, por contrllste, el pluralismo
adquiere un valor mayor. Sin embargo, el pluralismo que concibe Dahl
puede degenerar hasta el grado de ofrecer la idea de que el rumbo
32 Esta clasificacin est tomada de Los dilemas del pluralismo . . . , aunque
en Polities, eeonomies and welfare seala que en la sociedad moderna l as
organizaciones ms importantes de la sociedad moderna son cuatro: el
gobierno, los partidos, las empresas y los sindicatos.
3 3 Ios dilemas del pluralismo. . . , op. cit. , p. 1 6.

67

ROBERTO GARCA JURADO

social es el producto de una interaccin de organizaciones y, por con

siguiente, no es responsabilidad de ninguna de ellas. Esta formulacin
vuelve a destacar la valoracin negativa que el liberalismo asigna a la
accin estatal: se asume que la conduccin social guiada por el Estado
es necesariamente negativa, y por lo tanto es mejor que no recaiga en l.
Sin embargo, hay que advertir que en el mundo moderno existen
organizaciones muy poderosas, que con mayores recursos econm
cos y humanos que los de un gobierno llegan a influir y determinar el
rumbo de la accin gubernamental, lo cual es incompatible con los
ideales democrticos. 3 4

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Esta argumentacin parecera favorecer la idea de Dahl en el senti

do de que es conveniente que exista una pluralidad de organizaciones
que interacten, controlndose y limitndose mutuamente. Sin embar
go, hay que sealar que no parece legtimo que el rumbo y sentido de
la accin gubernamental sea determinado por una o por varias corpo
raciones; ni el monopolio ni el oligopolio son opciones adecuadas para
elegir el modelo de accin social sobre el Estado.
Al examinar las ideas que sobre la democracia y la poliarqua tiene
Dahl, es inevitable pensar y remontarse a la realidad de los Estados
Unidos. Y ste es uno de los defectos ms grandes que caracterizan a
34

Los riesgos de este rasgo del pluralismo son considerables, Dahl enumera
algunos de el los: 1 ) Ayudar a mantener inj usticias: los individuos que
pertenecen a organizaciones detenninadas pueden disfrutar de una mayor
influencia poltica o econmica de la que tienen los que estn fuera de ellas,
2) Deformar la conciencia cvica: la defensa de los intereses de una
organizacin puede conducir a situar stos por encima de los intereses de la
sociedad en su conjunto; y 3) Distorsionar de la agenda pblica: la presin
de detenninadas organizaciones puede modificar el programa de la agenda
pblica hacia fines especficos. bid. Cap. III. Roger Benjamin no considera
que sean slo riesgos, sino una caracterstica de este sistema: "Lejos de
asegurar la democracia, el pluralismo congela los privilegios de los i ntereses
existentes que apoyan una sociedad altamente estratificada; una sociedad en
la cual l os pobres, los desorganizados salen perdiendo." Los lmites de la
poltica, 1 992, Mxico, Alianza, p. 98.

POLIARQU A Y DEMOCRACIA

las tesis de Dahl, pues en lugar de proponer un modelo social construi

do a partir de lo que significa la teora democrtica para el pensamien
to moderno, lo que ha hecho es examinar las caractersticas y rasgos
del sistema poltico norteamericano; despus, a este conjunto le ha
llamado democracia y, considerando sus defectos, poliarqua, pasando
a compararlo con sistemas de otros pases para ver qu tanto se aproxi
man o se alejan de este modelo-realidad.
No puede decirse que los rasgos que identifica Dahl como demo
crticos en los Estados Unidos estn totalmente ausentes en los otros
pases occidentales, de hecho, muchos de ellos pueden observarse en
sistemas considerados democrticos, sin embargo, no podra aceptar
se sin reflexin alguna que se sea el modelo a seguir. Puede aceptarse
que la descripcin de la democracia que hace Dahl es correcta en una
gran parte, pero eso no justifica que se deba tomar como un modelo
prescriptivo, a partir del cual se comparen el resto de las sociedades y
vean si se acercan o no a la democracia usando ese paradigma.
Para mostrar cmo Dahl intenta justificar el sistema poltico de su
pas a toda costa, basta citar aqu la interpretacin que hace de la ex
clusin de los derechos polticos que sufrieron los negros hasta finales
del siglo pasado, para no hablar del racismo y xenofobia que persisten
en ese pas. En Democracy in the United States dice: "Como veremos,
durante casi toda su historia los Estados Unidos han tenido un sistema
poltico dual: una poliarqua entre blancos y una hegemona para los
negros sureos. ,, 3 5
Muy probablemente ste sea uno de los pasaj es ms desafortunados
de los escritos de Robert Dahl, no obstante, aunque su teora poltica y
su concepto de poliarqua adolezcan de las deficiencias e incongruen
cias que aqu se han sealado, su aportacin al campo de la ciencia
poltica ha sido muy sugerente, razn por la cual debe ser considerado
uno de los principales interlocutores en la polmica de la teora polti
ca contempornea.

35

Democracy in the. . . , p. 39.

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