Gestão de Crises: Abordagens, Desafios e Respostas

n 129
n 129
NAO E DEFESA
Revista Quadrimestral
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Vitor Rodrigues Viana
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O contedo dos artigos da inteira responsabilidade dos autores
ndice
Editorial
Vitor Rodrigues Viana
Gesto de Crises
A Definio de Crise das Naes Unidas, Unio Europeia e nATO

Francisca Saraiva
11
Crisis Management and Planning

Walter Stevens
31
A PCSD como Componente Operacional da Aco Externa da UE:

Enquadramento Institucional e Procedimentos
Antnio M. Leo Rocha
41
As Relaes da Unio Europeia com Outras Instituies no Quadro de

Apoio Unio Africana
Pierre-Michel Joana
69
A Parceria de Paz e Segurana na Estratgia Conjunta frica-Unio

Europeia: Realidades e Desafios
Antnio Martins Pereira
91
Gesto de Crises e Migraes Foradas: Respostas e Dilemas

Raquel Freitas
Optimization of Civil-military Synergies in the Field of
Crisis Management
Marco Paulino Serronha
Estratgia Portuguesa na Gesto Civil de Crises
Lus Elias
107
129
145
Nao e Defesa
ndice
Extra Dossi
Notas sobre a Grande Estratgia dos Estados Unidos
Jos Alberto Loureiro dos Santos
O Isolamento Internacional de Taiwan e a Abertura de
Canais Diplomticos No Governamentais
Jorge Tavares da Silva
Das Operaes Baseadas em Efeitos Comprehensive Approach
Guillm Coln
187
199
221
O Controlo de Exportaes de Armamentos como Meio de Preveno de

Conflitos Armados
27
Jos Carlos Mira
O Papel da Geopoltica na Posio da Alemanha na
I e na II Guerras Mundiais
Marisa Fernandes
Nao e Defesa
26
EDITORIAL
Este nmero da Nao e Defesa dedicado Gesto de Crises e resulta, no

essencial, das conferncias realizadas no mbito do Curso de Gesto Civil de Crises,
formao que o Instituto da Defesa Nacional (IDN) passou a organizar a partir do
final de 2009.
As duas edies do Curso j concretizadas, a ltima das quais concluda em
Junho de 2011, foram frequentadas por cerca de noventa auditores e revelaram-se
particularmente ajustadas. Por um lado, foram ao encontro de uma abordagem holstica das questes relacionadas com as crises em ambientes multilaterais, tal como
est enquadrada e perspectivada nos mbitos da segurana e da defesa nacionais.
Ao mesmo tempo, corresponderam aos interesses e expectativas de um pblicoalvo constitudo por quadros intermdios e superiores da administrao pblica e
da sociedade civil com funes e estudos nesta rea.
O Curso de Gesto Civil de Crises assenta numa abordagem integrada e global
das crises, envolvendo as grandes organizaes internacionais e regionais, os Estados
e todos os outros actores no governamentais com um papel de relevo em diferentes
cenrios. Simultaneamente, o curso procura enquadrar a complexidade da gesto de
crises, incluindo questes como a caracterizao dos conflitos, os instrumentos e as
capacidades necessrios sua gesto, os processos de deciso e de planeamento no
quadro da Poltica Comum de Segurana e Defesa (PCSD) da Unio Europeia (UE).
Recorde-se que o IDN tem vindo a participar ao longo do tempo nas actividades
do Colgio Europeu de Segurana e Defesa (CESD), rede europeia de institutos,
escolas superiores, academias, universidades e outras instituies, com o objectivo
de dar expresso Estratgia Europeia de Segurana e a uma cultura europeia de
segurana, organizando e apoiando actividades similares de formao no mbito
da gesto de crises e do apoio reconstruo.
Nesse mbito, o IDN e o Institut des Hautes tudes de Dfense Nationale de
Frana (IHEDN) organizaram em parceria o Curso Bsico de Reforma do Sector
de Segurana, que decorreu em finais de Maro de 2011, em Bruxelas. Em face do
xito desta parceria, e da expectativa gerada no seio do CESD, foi j aprovada a
organizao pelo IDN e pelo IHEDN, em 2012, do EU Basic Course on Security Sector
Reform (SSR) e do Course on Civilian Aspects of Crisis Management.
Nao e Defesa
Editorial
A presena de oradores e participantes portugueses, nestas aces de formao,
reforar no s a posio de Portugal no quadro dos debates sobre segurana internacional como permitir, num contexto de reduo de custos e responsabilidades
partilhadas, cumprir os compromissos decorrentes da participao nacional em
organizaes internacionais, nomeadamente na formao de peritos que integraro
as bolsas constitudas no mbito da PCSD.
Tambm no mbito do Comit Acadmico do Colgio de Defesa 5+5, frum
prioritrio da participao multilateral de Portugal, o IDN recebeu a incumbncia de
organizar um mdulo snior sobre Gesto de Crises no segundo semestre de 2012.
Procura-se ao nvel dos conceitos que os curricula dos cursos de gesto de crises
e de reforma do sector de segurana se enquadrem nos desenvolvimentos que se
seguiram aps a publicao das Concluses no mbito da Segurana e Desenvolvimento, adoptadas pelo Conselho da Unio Europeia no Conselho de Assuntos Gerais
e Relaes Externas de 19 e 20 de Novembro, no final da Presidncia Portuguesa
da Unio Europeia, no segundo semestre de 2007.
A articulao entre segurana e desenvolvimento requer aces de curto e de
longo prazo, incluindo o planeamento estratgico conflitualidade, coordenao
civil-militar, gesto de crises, formao e avaliao das misses , a reforma do
sector de segurana (RSS), as parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais, com relevo para a estratgia conjunta UE-frica e da sua componente Paz e
Segurana, ou a ajuda humanitria e a segurana humana.
A Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento (Resoluo do Conselho de Ministros n 73/2009) contempla os mecanismos de coordenao poltica
e operacional regulares a estabelecer em Portugal e nos pases em situao de fragilidade em que Portugal actua, sendo crucial a reforma dos sectores de segurana
e a edificao de instituies de segurana estveis, eficazes e responsabilizveis,
criando condies favorveis ao esforo de apoio a um desenvolvimento sustentado. Esta estratgia releva justamente a importncia da promoo de cursos de
formao conjuntos entre actores portugueses nos domnios da segurana e do
desenvolvimento.
Nesse sentido, preconizamos para a formao um papel decisivo na preparao
de todos os actores a envolver em misses e operaes, atravs da criao de uma
cultura de segurana assente numa abordagem coerente e holstica para a estruturao dos Estados e das Sociedades, baseada na promoo do Estado de direito, da
boa governao e da democracia, e fundada no princpio da apropriao e liderana
das autoridades locais.
O IDN promoveu igualmente a criao de um Grupo de Trabalho sobre a
Participao Portuguesa em Misses de Paz, o GRUPORPAZ. O seu objectivo
Nao e Defesa
Editorial
contribuir para o desenvolvimento de uma conscincia nacional de segurana e
defesa e constituir-se como plataforma de encontro entre as instituies pblicas
e a sociedade civil, dando a conhecer as participaes portuguesas em misses de
paz, com particular destaque para o papel e a importncia das Foras Armadas.
ainda objectivo do GRUPORPAZ possibilitar a criao de uma espao de
debate, atravs da partilha de experincias por parte daqueles que participaram
activamente em misses de paz, procurando, desta forma, influenciar os pblicos
interessados e aconselhar os decisores polticos. Isto, ao mesmo tempo que procura
criar uma dinmica com outras iniciativas relacionadas, nomeadamente o Curso
de Gesto Civil de Crises.
O Instituto da Defesa Nacional tomou a iniciativa de realizar os seminrios Afeganisto: que futuro? e Kosovo: a segurana e o Estado de direito, pretendendo
ir ao encontro daquelas que so consideradas duas misses essenciais do IDN: o
apoio formulao do pensamento estratgico nacional e a promoo do debate,
na sociedade civil portuguesa, sobre questes de segurana e defesa.
A edio que agora se publica conta com a colaborao de nove autores que
participaram nas conferncias do Curso de Gesto Civil de Crises e que, de forma
muito oportuna, constituem mais um contributo para a reflexo em torno da complexa temtica da gesto de crises.
Apesar de dedicado Gesto de Crises, este volume inclui ainda, na seco
extra-dossi, um importante conjunto de artigos que vo ao encontro de temas e
interesses diversos, pretendendo contribuir para o aprofundamento do debate sobre
as questes de Segurana e Defesa.
Vtor Rodrigues Viana

Nao e Defesa
Gesto de Crises
A Definio de Crise
das Naes Unidas, Unio Europeia
e NATO
Francisca Saraiva
Assessora e investigadora do IDN nas reas da Estratgia e da Geopoltica. Doutorada em Relaes Internacionais pelo Instituto Superior
de Cincias Sociais e Polticas (ISCSP). Docente no ISCSP nas reas da Estratgia, Geopoltica, Naes Unidas e Direitos Humanos.
Abstract
United Nations, European Union and NATOs
Definition of Crisis
Resumo
O presente artigo analisa a necessidade de reto
mar o estudo da teoria da crise no perodo ps
Guerra Fria e identifica as principais lacunas das
definies tradicionais de crise.
O texto aborda ainda o problema da gesto de cri
ses nas Naes Unidas, Unio Europeia e NATO,
pondo em evidncia os dois discursos (poltico
e tcnico) em torno das crises e dos mecanismos
de resposta colectiva que identificamos nestas
organizaes.
2011
N. 129 5. Srie
1130
This article analyse the pressing need to return and

reevaluate the theoretical conceptualization of crisis
after the post Cold War period, identifying the main
gaps concerning the traditional concepts of crisis.
It also dwelve into the crisis management framework
developed by the United Nations, European Union and
the North Atlantic Treaty Organization, emphasizing
two types of discourses (political and technical) surrounding crisis and their respective colective response
mechanisms.
11
Nao e Defesa
A Definio de Crise das Naes Unidas, Unio Europeia e NATO

Introduo
A presente reflexo parte dos conceitos tradicionais de crise e gesto de crises,
abordando a noo de crise enquanto fenmeno poltico associado a acontecimentos
disruptivos que afectam o equilbrio do sistema internacional.
Apesar das profundas repercusses locais que estas crises sempre provocam, o
impacto regional e global destas tenses tem vindo a aumentar significativamente,
colocando hoje desafios muito mais exigentes s organizaes internacionais (OI) e
restantes actores com um papel activo na gesto e resoluo das crises e conflitos
internacionais.
Este artigo centra-se no papel das Naes Unidas (NU), da NATO e da Unio Europeia (UE) na gesto de crises enquanto conceito enformador do empenhamento civil
e militar destas organizaes em diversos palcos de conflito por esse mundo fora.
So destacadas duas questes: a primeira refere-se evoluo conceptual do
estudo terico das crises e da sua gesto; a segunda prende-se com a questo da
ausncia de definies oficiais de crise e de gesto de crises nas trs organizaes
objecto de avaliao e as razes que podero explicar esta realidade.
O Conceito de Crise
Desde a Antiguidade clssica que as crises so um fenmeno recorrente na
poltica internacional.
Do ponto de vista da investigao cientfica, a crise alcanou autonomia como
objecto de anlise individualizado na dcada de sessenta do sculo XX (Brecher,
1993, 8).
No Grego clssico, a palavra krisis reportava etimologicamente noo de julgamento ou deciso, no sentido de momento definidor. no seio da medicina que
esta noo de crise se forma em primeiro lugar, pela necessidade de tomar decises
em contextos de extrema urgncia. Neste mbito, a palavra descreve uma situao
crtica em que uma modificao sbita da condio geral do paciente pode resultar
na morte, pela degradao irreversvel do seu estado clnico (Escorrega, 2010, 1).
O interesse pelo estudo da crise tambm se revelou nos estudos para a paz e
na resoluo de conflitos. Nestas reas de investigao o conceito de crise internacional remete para o problema da alterao repentina das circunstncias polticas.
Assim, pode dizer-se que, na perspectiva anglo-saxnica do fenmeno, uma crise
internacional um ponto de viragem em relao situao poltica vigente que
exige uma deciso expedita (Lebow, 1995).
1
Nao e Defesa
Francisca Saraiva
Esta compreenso da crise no difere substancialmente da concepo chinesa de
crise, em que a noo de perigo parece equivaler, no essencial, ideia de ponto
de viragem. Embora, h que diz-lo, no caso chins o conceito seja mais abrangente,
no sentido em que a situao de crise uma oportunidade para eliminar o que no
est a funcionar bem (Wilken, 2001, 1).
Na verdade, a resoluo de conflitos j incorporou a noo de oportunidade nas
suas anlises, sendo pacfico que, em alguns casos, as crises internacionais facilitam
a reduo de conflitos e a possibilidade de confrontos futuros (Lebow, idem).
O interesse poltico e cientfico pela gesto de crises foi despoletado por um dos
momentos de maior tenso da Guerra Fria, a crise dos msseis de Cuba, no ano
de 1962. A descoberta de que os soviticos estavam a instalar, em Cuba, msseis
capazes de transportar ogivas nucleares, colocou Washington perante a possibilidade
de escalada da crise para uma fase de guerra convencional, seno mesmo guerra
nuclear, com consequncias imprevisveis.
Na crise de Cuba, a diplomacia norte-americana permitiu ao regime de Kruschev
uma sada airosa para o conflito poltico que o opunha aos Estados Unidos. O que
caracterizou esta crise foi o rpido regresso situao de paz armada, que continuou
a dominar a relao poltica Leste-Oeste at queda do muro de Berlim.
poca existia grande interesse pelo estudo dos mtodos de gesto de quadros de urgncia pois, como observou Bispo, havia uma percepo generalizada
sobre os custos das rupturas. No caso particular da crise internacional, os custos
da guerra, com relevo absoluto para os que resultam dos riscos da guerra nuclear
(Bispo, 1994, 98).
Ajustando-se a esta orientao, os super-poderes procuraram uma modalidade
de relacionamento estratgico Leste-Oeste capaz de viabilizar tal desiderato, a estratgia de dissuaso nuclear. Esta estratgia, ao permitir manter a paz e proteger os
interesses vitais sem recurso ao emprego da fora armada abriu caminho ao controlo
dos arsenais nucleares estratgicos (reduzindo os incentivos para a guerra) e a uma
gesto criteriosa das crises que envolviam os super-poderes (Lebow e Stein, 1995).
Em resultado disto, as disputas militares do perodo bipolar assumiram sempre
uma natureza convencional.
deste perodo a definio de crise internacional apresentada por Snyder e
Diesing, entendida como:
A sequence of interactions between the governments of two or more sovereign states in severe
conflict, short of actual war, but involving the perception of a dangerously high probability of
war (Snyder e Diesing, 1977, 6).
Nao e Defesa
14

Na mesma linha de raciocnio, a definio avanada por Young pe em evidncia que:
An international crises, then, is a set of rapidly unfolding events which raises the impact
of destabilizing forces in the general international system or any of its subsystems, substantially
above normal (i.e. average) levels and increases the likelihood of violence occurring in the
system (Young, 1967, 10).
Em resumo, para a primeira gerao de investigadores, a crise corresponde a

uma situao que j no de paz, pela relevncia que assumem os aspectos no
militares da coaco internacional, mas que no se confunde com um estado de
guerra ou de coaco militar, sendo claro que os momentos de crise fazem parte da
relao conflitual que mantida pelas partes em confronto. Neste sentido, a crise
vista como uma subcategoria do conflito que corresponde a uma fase do pr-conflito
armado, em que est iminente a passagem, ou pelo menos h um perigo real de
evoluo para uma situao de conflito violento (Young, idem).
Neste sentido, os estudos conduzidos durante a Guerra Fria revelaram que
nem todos os conflitos armados so necessariamente antecedidos de crises e que
uma parte substancial das crises no envolve manifestaes de violncia armada.
No entanto, o estudo das crises particularmente til na avaliao das causas
prximas de um conflito sendo que, em determinados casos, estas so to importantes quanto as causas de longa durao. Nestes casos, a crise e os factos que a
despoletaram, so uma importante varivel independente das relaes internacionais (Lebow, 1984).
Com efeito, neste sentido, progrediu-se bastante no estudo da crise, particularmente no que diz respeito explorao da proximidade conceptual entre a ideia de crise
e a noo de guerra e a assuno da guerra como tcnica de gesto de crises.
Em suma, apesar de ainda no ter sido possvel chegar a uma definio consensualmente aceite de crise internacional, a maioria dos autores nota que na
generalidade das crises esto presentes os seguintes elementos:
1. H uma percepo de ameaa, no sentido em que as pulses conflituais so
mais vincadas do que a vontade de cooperao, porque h interesses vitais
ou importantes em jogo;
2. Nota-se uma maior ansiedade por parte dos decisores polticos;
3. Existe uma expectativa acrescida sobre a possibilidade de virem a ocorrer
episdios violentos;
4. Acredita-se que sero tomadas decises importantes que tm que ser tomadas
em ambiente de incerteza e de stress (Lebow, idem, Brecher, idem).
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Nao e Defesa
Francisca Saraiva
Em todo o caso, a teoria da crise analisa outro tipo de realidades igualmente
importantes do sistema internacional, como o caso das crises que se confundem
conceptualmente com as guerras, no sentido em que a guerra que precipita a
prpria crise (Brecher, 1993, 6).
O problema foi inicialmente identificado por Edward Azar nos anos 70 do sculo
XX, no mbito do estudo dos protracted conflicts.
primeira vista, estes conflitos, sendo conflitos prolongados e de difcil resoluo (Azar et al., 1978, 50), so conflitos armados alimentados por rivalidades
duradouras, no devendo incluir-se na anlise das crises e suas consequncias. No
obstante, os protracted conflicts so processos e no acontecimentos especficos, so
interaces hostis que ocorrem ao longo de um perodo longo com surtos espordicos de conflito aberto oscilando na frequncia e intensidade (Azar et al. idem, 50),
no sendo propriamente distinguvel o momento em que terminam. Desta maneira, num ambiente de hostilidade permanente as intra-war crisis so relativamente
frequentes, distinguindo-se de outras crises internacionais pela circunstncia de
ocorrerem no quadro de um conflito prolongado em curso (Brecher e Wilkenfeld,
2010). Neste sentido, os conflitos que opem Israel aos pases rabes, o Afeganisto
ao Paquisto ou a Etipia Somlia arrastaram estes pases para vrias crises ao
longo das ltimas dcadas.
Muito do debate em torno das consequncias das crises no sistema internacional e
subsistemas regionais toca a questo dos objectivos subjacentes gesto de crises.
Embora a gesto de crises seja muito importante na cincia poltica, o conceito
tem sido usado em muitos sentidos contraditrios. Como se disse atrs, a ideia de
gesto de crises foi um aspecto importante da relao estratgica com a URSS durante
a Guerra Fria, constituindo-se como a tentativa de controlar os acontecimentos durante a crise, a fim de evitar que ocorra violncia significativa e sistemtica (Evans
e Newnham, 1990, 73). No sentido explanado, a gesto de crises refere-se a uma
actividade de controlo apertado da evoluo da situao poltica pelas autoridades
polticas de um pas. Mais importante, contudo, saber qual o objectivo primrio
das decises dos governantes.
Sobre as preocupaes dos governos, vrias hipteses foram avanadas. A resposta
mais bvia a esta questo , desde logo, a necessidade de evitar a guerra, ou melhor
o conflito armado. Esta perspectiva sobre a gesto de crises enfatiza, portanto, a
necessidade de uma gesto poltica-diplomtica criteriosa e partilhada das pulses
conflituais pelas partes envolvidas com o objectivo ltimo de reduzir a tenso na
sua relao. Outra importante perspectiva sobre os objectivos da gesto de crises
a que defende que as crises so uma forma de competio internacional legtima,
devendo ser entendidas, essencialmente, como um choque de interesses. Embora
Nao e Defesa
16

no se deva pr em causa a legitimidade destas perspectivas, prevaleceu entre
os estudiosos da crise a ideia de que nas crises h uma mistura de cooperao e
conflito nas relaes que se estabelecem entre as partes em conflito (Lebow, 1990,
292) e de que a compreenso deste aspecto determina as melhores solues para
sair da crise.
Assim, antes de prosseguirmos com uma discusso sobre a definio de crise
das organizaes de segurana e defesa, pertinente reforar a importncia de trs
aspectos essenciais na definio dos limites conceptuais da crise e da sua gesto.
O primeiro prende-se com a noo de acontecimento disruptivo na arena internacional. Nesse sentido, a crise internacional um momento disruptivo que se traduz numa
tenso acima do normal, num pico de turbulncia nas relaes entre os Estados.
Em segundo lugar, cabe observar que a gesto de crises internacionais no procura erradicar o conflito ou prevenir crises, porque a noo de conflito uma noo
conceptualmente muito abrangente, reportando a uma condio social normal no
necessariamente negativa. Nesta ordem de ideias, a ideia de conflito resume-se a
um estado de desacordo ou oposio (Laursen, 2001, 2535) em que o que existe
uma prossecuo de objectivos incompatveis por grupos diferentes (Miall et al.,
2005, 27-28) que pode envolver, ou no, o emprego da violncia armada.
por isso perfeitamente admissvel defender que a gesto de conflitos deve
focalizar a sua ateno na transformao das manifestaes violentas dos conflitos
em conflitos no violentos e no na erradicao do conflito em si mesmo.
Em terceiro e ltimo lugar, distanciamo-nos das afirmaes do secretrio da
Defesa americano MacNamara que, em plena crise dos msseis de Cuba, defendeu
que a gesto de crises teria substitudo a estratgia no relacionamento Leste-Oeste,
referindo-se necessidade de gerir crises para que no escalassem para a situao
de conflito armado. Cabe aqui esclarecer que a gesto de crises nos parece um
aspecto ou modo estratgico e no um substituto da estratgia, embora no se
confunda com a lgica dos conflitos armados, que segue uma dinmica, como se
viu, substancialmente diferente. H que relembrar, contudo, que a teorizao dos
conflitos prolongados e de difcil resoluo uma proposta que, na prtica, aproxima conceptualmente a crise e a guerra/uso da fora, na medida em que as crises
ocorrem durante as hostilidades e no antes do incio das hostilidades.
As abordagens apresentadas mostram vises distintas sobre as crises do bipolarismo.
Passando agora para a literatura actualmente existente sobre gesto de crises,
verificamos que analiticamente deficiente quanto problemtica das crises internas e crises transnacionais e questo das crises que ocorrem na fase final dos
conflitos armados.
17
Nao e Defesa
Francisca Saraiva
A discusso deste tema importante para mostrar em que medida o enfoque
conceptual do bipolarismo limitado e pode influenciar negativamente as dinmicas e prioridades da gesto de crises da ordem do ps Guerra Fria. O mesmo se
pode dizer do discurso poltico das organizaes internacionais sobre as crises da
actualidade e os mecanismos disponveis, internacionalmente, para as gerir.
Crise no Discurso Poltico das Organizaes Internacionais em Contexto

A
de Ps-Guerra Fria
No ps-Guerra Fria, a abordagem poltica das crises transformou-se profundamente.
O fim da tenso Leste-Oeste, resultado da imploso da URSS, viu nascer um
intenso debate em torno das velhas e novas guerras.
Esta discusso tem dado prioridade absoluta s dinmicas dos novos conflitos
e novos actores, realando o carcter transnacional e transfronteirio das novas
ameaas. Este interesse pelas novas ameaas recentrou o debate em temas como
o terrorismo transnacional, a proliferao de armas de destruio massiva, a regionalizao dos conflitos (Schulz e Sderbaum, 2010, 362) e a criao de complexos
regionais de conflitos (Wallensteen, 2007, ca8), a privatizao e criminalizao da
guerra, as implicaes das alteraes climticas na segurana internacional, a segurana alimentar, entre outros aspectos.
J a investigao terica relacionada com a anlise das crises entrou em considervel declnio, tanto ao nvel das monografias publicadas como de artigos em
publicaes da especialidade, embora a referncia genrica s novas crises, sejam
crises econmicas e financeiras, crises humanitrias, crises alimentares, crises energticas ou mesmo crises cibernticas seja frequente.
O termo crise usado com muita frequncia de forma vaga para referir qualquer
acontecimento que chegue s primeiras pginas dos jornais.
Para alm do uso da palavra na linguagem comum, ao nvel institucional tambm as organizaes internacionais de segurana e defesa comearam a estar mais
atentas s crises e conflitos com repercusses na segurana internacional.
Nesse sentido, o trmino da Guerra Fria e a inexistncia de um confronto directo
entre os grandes poderes, deu o mote para uma ampliao significativa das responsabilidades das NU, da UE e da NATO nas actividades de gesto de crises, que foi
acompanhada de uma redefinio poltica dos pressupostos da sua gesto.
Este alargamento das responsabilidades para alm dos compromissos da legtima
defesa colectiva contra ameaas territoriais faz todo o sentido nas actuais circunstncias.
Nao e Defesa
18

Entendemos, porm, que a expanso conceptual do conceito de gesto de crises passou
a incluir no s a fase inicial de preveno de conflitos e a fase de gesto efectiva de
crises, mas tambm a fase de reconstruo ps-conflito, o que fez aumentar as medidas
e instrumentos civis e militares envolvidos na materializao destas polticas.
Por conseguinte, alguns aspectos desta expanso so problemticos por considerarmos que se tudo crise, em ltima anlise nada crise. Nas consideraes que
se seguem defendemos igualmente que estas novas abordagens ao fenmeno das
crises no so particularmente credveis do ponto de vista cientfico.
Por conseguinte, para se compreender este alargamento conceptual devem ser
tomados em linha de conta os constrangimentos da negociao e implementao das
decises no seio das organizaes multilaterais de segurana e defesa em matria
de gesto de crises.
Podemos dizer que a possibilidade de chegar a um mnimo denominador comum
nas organizaes internacionais (OI) s alcanvel recorrendo a ambiguidades
semnticas, isto , a ambiguidade funciona como uma pr-condio para a aco
multilateral. Esta ambiguidade , em parte, possvel porque a maior parte dos pases
se sente confortvel com esta situao, por ser mais fcil construir na opinio pblica
uma percepo positiva sobre as opes tomadas no mbito da poltica externa.
O resultado que a distino entre gesto de crises, como se viu uma actividade
que se desenvolve num ambiente de antagonismos particularmente exacerbados,
e a preveno de conflitos, que trata de evitar a emergncia destas dinmicas,
desaparece por completo do discurso poltico. Da mesma forma, os mecanismos
direccionados para a gesto dos conflitos deixam de se distinguir da preveno de
conflitos e gesto de crises, ignorando-se que gesto de conflitos uma actividade
mais tardia, envolvendo o empenho de uma terceira parte exterior ao conflito para
evitar que um conflito piore. Normalmente, traduz-se em medidas de conteno da
conflitualidade armada, medidas de controlo dessa conflitualidade e at tentativas
de acabar com os conflitos (Butler, 2009, 14).
A Gesto de Crises no Universo Onusiano

Do ponto de vista dos mecanismos multilaterais de gesto de crises, o sistema
das NU o modelo mais avanado de que dispomos.
A Carta das NU no refere directamente a problemtica das crises no seu articulado. Todavia, os Captulos V (Soluo Pacfica de Controvrsias), VII (Aco
em Caso de Ameaa Paz, Ruptura da Paz e Acto de Agresso) e VIII (Acordos
Regionais) permitem comunidade internacional gerir as crises internacionais ou
19
Nao e Defesa
Francisca Saraiva
internas que chegam ao seu conhecimento, maioritariamente atravs de resolues
do Conselho de Segurana aprovadas em ambiente de Captulo VI (e Captulo VII,
no caso da gesto da crise ser da responsabilidade da organizao regional) mas
tambm ao abrigo das disposies do Captulo VII, nomeadamente a possibilidade
de recorrer ao artigo 41. (sanes no militares) e eventualmente sob a forma de
uma misso de paz musculada, de peace enforcement, por razes humanitrias.
Sem dvida que os mecanismos pacficos de resoluo de controvrsias elencados
no Captulo VI oferecem uma variedade de tcnicas que permitem adequar a resposta
internacional s caractersticas de cada crise, seja pela promoo da negociao entre
as partes, o recurso a tribunais internacionais e arbitragem internacional, mediao
ou assuno de responsabilidades por organizaes regionais na zona da crise.
Alm destas tcnicas, h outras possibilidades para abordar a crise e a sua resoluo, nomeadamente o recurso a mecanismos de coaco no armada e mesmo
coaco armada, tanto nas crises em que h ameaa ou uso selectivo da fora armada
como nas crises que carecem dessa componente. Estes recursos, que reportam a
instrumentos coactivos, encontram-se, como vimos, previstos no Captulo VII da
Carta das NU.
Tendo em conta o histrico das resolues do Conselho de Segurana das NU,
o enquadramento expectvel para a aprovao de medidas de gesto de crises em
ambiente de Captulo VII ser, sem dvida, a tipificao do problema como ameaa
paz, explicitamente invocada ou implicitamente enquadrada.
Outro aspecto importante o dispositivo operacional das NU para enfrentar as
crises. Nos ltimos anos, testemunhmos o aumento da capacidade operacional de
auxlio s vtimas das catstrofes naturais (erupes vulcnicas, sismos de grande magnitude, tempestades violentas, tsunamis), tecnolgicas e crises poltico-sociais.
Com efeito, at dcada de 90 do sculo XX as Naes Unidas no dispunham
de um sistema de coordenao da assistncia humanitria, o que s veio a acontecer
em 1992, com a criao do Departamento de Assuntos Humanitrios, transformado
em Escritrio das Naes Unidas para os Assuntos Humanitrios (OCHA), em 1998.
A OCHA coordena, a partir do Secretariado das NU, os actores operacionais nas
tragdias humanitrias, ou seja, as agncias especializadas, fundos e programas das
NU e as organizaes no governamentais (ONG), distribuindo gua e alimentos,
cuidados de sade e satisfazendo outros aspectos de primeira necessidade.
No plano poltico, no Conselho de Segurana das NU o argumento humanitrio
ganhou visibilidade na dcada de 90 do sculo que passou. Neste perodo, foram
autorizadas operaes de imposio de paz na Bsnia, Somlia e Timor-Leste, por
exemplo, operaes de auxlio humanitrio que tinham por misso proteger os
civis em perigo.
Nao e Defesa
20

Hoje, a doutrina da interveno humanitria armada, articulada em torno da
responsabilidade de proteger (R2P), enfrenta grandes dificuldades, apesar da publicao do relatrio da International Commission on Intervention and State Sovereignty
ter sido recebido com simpatia por vrios sectores da vida internacional.
O relatrio, conhecido como Relatrio sobre a Responsabilidade de Proteger
(International Commission, 2001), enuncia uma responsabilidade genrica da comunidade internacional em relao s populaes que vivem em Estados onde so
os governos a fonte de insegurana das populaes que vivem sob a sua tutela e
relaciona directamente as questes da emergncia humanitria com a possibilidade
de uma operao armada em contexto humanitrio (Schulz e Sderbaum, 2010, 362).
Mais tarde, a declarao final sada da cimeira das Naes Unidas de 2005 (NU, 2005)
adoptou o conceito na generalidade mas no com a amplitude sugerida no relatrio
da International Commission on Intervention and State Sovereignty, nomeadamente no
respeitante responsabilidade de reagir atravs de uma interveno humanitria
armada sem mandato do Conselho de Segurana das NU. que, de facto, a maioria
dos pases que compem a Assembleia-Geral das NU no viabiliza a consagrao
de uma norma que v neste sentido, preferindo concentrar-se na operacionalizao
da responsabilidade de prevenir e na responsabilidade de reconstruir. Ao mesmo
tempo, os princpios de precauo definidos no relatrio dos peritos so alvo de
intenso debate, o que torna o consenso em torno da interveno humanitria em
casos humanitrios extremos praticamente inalcanvel (Bellamy, 2010, 143). Nesse
sentido, o Relatrio do Secretrio-Geral das NU sobre a Responsabilidade de Proteger
de 2009 (NU, 2009) muito prudente, apostando numa agenda menos ambiciosa e
por isso mesmo mais operacionalizvel.
importante ter em mente que a tendncia de aproximao conceptual e operacional entre assistncia humanitria, reabilitao e ajuda ao desenvolvimento
encontrou eco nas NU. A OCHA tem defendido que a assistncia humanitria envolve trs fases: a fase da emergncia propriamente dita, a fase da reabilitao das
infra-estruturas bsicas do pas aps o conflito armado e a fase do desenvolvimento.
Esta perspectiva, muito focada na eficcia do auxlio e na coordenao dos actores
envolvidos, corresponde, na prtica, a uma aproximao entre os conceitos de paz,
crise e guerra (conflito armado) e a uma diluio das tcnicas de interveno no
ciclo do conflito (preveno de conflitos, gesto de crises, peacemaking, peacekeeping
e peacebuilding). Por outro lado, a distino entre peace enforcement e guerra menos
pronunciada e potenciada a interdependncia entre os conceitos de segurana e
desenvolvimento (Jones, 2004, 4).
Em resumo, pode ser dito que o tipo de tarefas e os actores envolvidos na gesto
de crises (e conflitos) tem vindo a aumentar, legitimando a ideia de que os instru-
21
Nao e Defesa
Francisca Saraiva
mentos de gesto de crise so utilizveis nas vrias fases do ciclo do conflito: na
fase inicial da preveno de conflitos, na interveno humanitria, no peacebuilding,
no peacekeeping e at na fase ps conflito. Admite-se, igualmente, que estas fases se
podem sobrepor, o que resulta inevitavelmente no aumento do nmero de actores
envolvidos em cada momento.
Ajustando-se a esta orientao, em termos de produto operacional, as NU
avanaram para um modelo de misses integradas, numa lgica de comprehensive
approach.
Se recuarmos a 2000, verificamos que o Relatrio Brahimi no propunha ainda
misses integradas mas j recomenda a criao de Integrated Missions Task Forces
(UN, 2000, 34-37). A interveno em Timor, em 1999, foi por isso um passo importante para a traduo operacional do conceito (Eide, 2005, 12). A Doutrina Capstone
(UN, DPKO, 2008) incorporou recentemente este entendimento, com o objectivo de
melhorar a coordenao e coerncia do sistema das NU, no peacekeeping, peacebuilding, envolvendo militares, civis e polcias, ajuda ao desenvolvimento e assistncia
humanitria (DPKO, DPA, OCHA).
Todavia, isto no quer dizer que as misses integradas tenham alcanado todos
os seus objectivos, embora seja claro que, em comparao com a NATO e a eu, o
modelo das NU o mais avanado de todos.
A Gesto de Crises na Unio Europeia

Nesta seco, so abordadas as perspectivas da UE sobre as crises.
A UE uma organizao internacional de natureza hbrida e de governana
multinvel.
A gesto de crises est no topo da agenda poltica da UE desde 1999, por aco
e influncia poltica de Javier Solana (Hazelzet, 2006, 9). De facto, pode dizer-se
que a partir do Conselho Europeu de Colnia (3 e 4 de Junho de 1999) a componente de segurana e defesa da poltica externa da Unio passou a ser sinnimo
de gesto de crises.
No entanto, embora a Estratgia Europeia de Segurana, Uma Europa Segura
para um Mundo Melhor (UE, 2003) seja um dos mais importantes documentos
oficiais sobre a orientao estratgica da Unio, a verdade que a organizao
no definiu ainda um nvel de ambio explcito para a gesto de crises. Por outro
lado, como sucede com as NU, a UE no aprovou uma definio poltica de crise
para orientar os seus esforos e dos seus membros na gesto de crises que afectam
a segurana internacional ou os interesses da Unio.
Nao e Defesa
22

Ainda assim, a deciso 2008/617/JAI do Conselho de 23 de Junho de 2008,
relativa melhoria da cooperao entre as unidades especiais de interveno dos
Estados-membros da Unio Europeia em situaes de crise, uma situao de crise
definida explicitamente como:
Qualquer situao em que as autoridades competentes de um Estado-membro tenham motivos razoveis para crer que existe uma infraco penal que apresenta uma ameaa fsica grave
e directa para pessoas, bens patrimoniais, infra-estruturas ou instituies nesse Estado-membro,
em particular as situaes (), relativa luta contra o terrorismo. (Jornal Oficial da Unio
Europeia, L210, de 6 de Agosto de 2008, 74).
Contudo, esta definio do conceito de crise reporta ao III Pilar do Tratado da

Unio Europeia (consagrado cooperao judicial e policial em matria penal) e
no ao II.
No geral, o espao de interveno poltica da Unio na gesto de crises e emergncias na sua vizinhana ou com impacto na segurana internacional definido
por dois domnios de interveno: o mecanismo de gesto militar de crises e o
mecanismo de gesto civil de crises, que procura coordenar os meios e recursos
civis que desenvolvem tarefas neste domnio.
Sobre este ponto conveniente assinalar aqui uma questo a respeito da tipologia
das misses. Ao contrrio do que se poderia pensar, a distino entre misses civis
e militares totalmente artificial. O que determinou que esta separao fosse estabelecida foram preocupaes polticas e financeiras. Dada a manifesta dificuldade
de alguns governos verem aprovada internamente a participao das suas foras
armadas em misses militares no exterior, fcil perceber as razes desta opo.
E a circunstncia das misses militares da Unio serem suportadas financeiramente pelos Estados membros do pas de origem das foras (costs lie where they fall)
(Gourlay, 2004, 406), ao contrrio das misses de gesto civil de crises, que so
financiadas pelo oramento da Comisso Europeia, outro aspecto determinante
para a opo que foi tomada.
S por si, estes factos ajudam a explicar o nmero de misses de gesto civil de
crises autorizadas, claramente superior s misses de gesto militar de crises a operar
no terreno (Saraiva, 2010, 101). Do mesmo modo, compreende-se o porqu da frequente
incluso de uma componente militar nas misses de gesto civil de crises.
A Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD) colocou, no mbito das misses de gesto de crises, capacidades e meios civis e militares para concretizao
das Misses de Petersberg, nomeadamente misses humanitrias ou de evacuao
dos cidados nacionais, misses de manuteno da paz (peacekeeping) e misses de
23
Nao e Defesa
Francisca Saraiva
foras de combate para a gesto das crises, incluindo operaes de restabelecimento
da paz (peacemaking). O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em Dezembro de
2009, acrescentou novas misses, como se pode ler no artigo 43.:
Incluem as aces conjuntas em matria de desarmamento, as misses humanitrias e de
evacuao, as misses de aconselhamento e assistncia em matria militar, as misses de preveno de conflitos e de manuteno da paz, as misses de foras de combate para a gesto de
crises, incluindo as misses de restabelecimento da paz e as operaes de estabilizao no termo
dos conflitos. Todas estas misses podem contribuir para a luta contra o terrorismo, inclusive
mediante o apoio prestado a pases terceiros para combater o terrorismo no respectivo territrio
(UE, 2007).
O Tratado de Lisboa prev o desaparecimento da estrutura de pilares, permitindo

deste modo polticas mais integradas ao nvel da gesto de crises. No entanto, a
ideia de um conceito integrado de gesto de crises no ser concretizada por ora, na
medida em que as responsabilidades comunitrias (assistncia humanitria, ajuda
ao desenvolvimento, reconstruo e state-building) permanecem divorciadas das
responsabilidades intergovernamentais da Poltica Comum de Segurana e Defesa
(PCSD), com a gesto civil e militar de crises. (Drent e Zandee, 2010, 38). Neste
aspecto, o desaparecimento da estrutura de pilares no pe em causa a diviso de
responsabilidades entre a Comisso Europeia, que decide por maioria qualificada
(I Pilar) e as responsabilidades do Conselho (II Pilar) no mbito das misses civis
e militares, decididas por unanimidade. Ou seja, tudo indica que o planeamento
continuar a ser feito em separado.
semelhana das NU, a UE tem tentado uma integrao dos elementos civis e
militares, no quadro da comprehensive approach, mas nesta organizao a coordenao
civil e militar faz-se, essencialmente, ao nvel dos instrumentos da Comisso e do
Conselho e na coordenao entre civis e militares dentro da PCSD.
Note-se que no conjunto das organizaes analisadas neste texto, a UE possui
um conjunto de polticas e instrumentos relevantes na rea da gesto de crises,
nomeadamente uma certa capacidade de alerta precoce, uma poltica econmica,
uma poltica de desenvolvimento, capacidade diplomtica de mediao e facilitao,
um papel relevante na ajuda humanitria atravs da ECHO, a possibilidade de
decidir regime de sanes contra pases ou entidades e foras militares (Hazelzet,
idem, 9).
No entanto, evidente que a noo de gesto de crises na UE extravasa largamente a noo terica de gesto de crises apresentada neste texto. Veja-se que o
Nao e Defesa
24

artigo 43. do Tratado de Lisboa permite Unio avanar para qualquer tipo de
interveno, inclusivamente armada, afastando-se da ideia de conteno poltica
que tradicionalmente envolve a gesto destas ocorrncias.
Existem ainda, ou encontram-se em fase de anlise e desenvolvimento, mecanismos para lidar com outros fenmenos conexos, destacando-se o Mecanismo
Europeu de Proteco Civil. O Mecanismo destina-se a contribuir para assegurar
uma maior proteco, no s das pessoas mas tambm do ambiente e dos bens,
nomeadamente do patrimnio cultural, em situaes de emergncia grave, como
sejam catstrofes naturais, tecnolgicas, radiolgicas ou ambientais, ocorridas dentro
e fora da Unio Europeia, atravs de uma melhor coordenao das intervenes de
socorro por parte dos Estados-membros e da Comunidade1.
A Gesto de Crises na NATO

Depois de 1989 continuam a existir fontes de disrupo global.
Esta realidade tem sido acompanhada pela NATO. Para mais, a NATO foi chamada
a intervir em crises com origem no perodo da Guerra Fria, como a desintegrao
da URSS e da ex-Jugoslvia e as tenses no Centro e Leste da Europa.
O pensamento da NATO, em matria de crises, no se encontra plasmado em
nenhum documento oficial da organizao. A NATO no tem aprovada uma definio de crise, nem entre os Aliados nem internacionalmente, pelo que o North
Atlantic Council (NAC) tem a mxima flexibilidade para decidir quando e como
deve a organizao intervir.
O Generic Crisis Management Handbook confirma isto mesmo, sugerindo que uma
crise pode ser entendida, entre outras definies possveis, como uma situao nacional ou internacional em que h uma ameaa a valores, interesses ou objectivos
prioritrios das partes envolvidas (Kriendler, 1999).
No que se refere gesto de crises, no NATO Glossary of Terms and Definitions
(AAP-6, 2010) o conceito definido como o conjunto de aces coordenadas tomadas para minimizar as crises, evitar o seu agravamento para um conflito armado
e conter eventuais hostilidades (NATO, 2010, 2-C-9). Pode assim dizer-se que a
NATO mantm, nos documentos internos da organizao, o entendimento clssico
do que uma crise e a sua gesto. Por outras palavras, a NATO acompanha a teo-
1 Autoridade Nacional de Proteco Civil, http://www.prociv.pt/RI2/Pages/UniaoEuropeia.

asp x.
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Nao e Defesa
Francisca Saraiva
rizao clssica sobre a crise, que apresentmos no incio deste texto, sendo bvio
que continua a distinguir claramente os conceitos de paz, crise e guerra.
Em relao ao discurso poltico, oficialmente a NATO considera que as crises
podem ser polticas, militares ou humanitrias, podendo ser causadas por conflitos
armados ou polticos, incidentes tecnolgicos ou desastres naturais2. Todavia, a maneira de lidar com uma crise depende de uma avaliao sobre a natureza, dimenso
e gravidade da mesma. Dependendo destes factores, diferentes tipos de operaes
de gesto de crises podem ser levadas a cabo: crises no mbito da defesa colectiva
(crises de artigo 5.); operaes de resposta a crises (CRO), ou crises de no artigo
5., e operaes relacionadas com desastres naturais, tecnolgicos ou humanitrios
(NATO, 2011). Este ltimo aspecto, o planeamento civil de emergncia a membros
da organizao e noutros territrios fora da NATO, tem sido cada vez mais importante nas misses de gesto de crises dos ltimos anos.
Um outro trao da gesto de crises na NATO so os Provincial Reconstruction
Teams (PRT) no Afeganisto, um importante instrumento para a implementao
da comprehensive approach, conceito base anunciado na cimeira de Riga de 2006
(NATO, 2006).
O comprehensive approach na NATO no se centra nos aspectos de organizao
interna no cumprimento dos mandatos de gesto de crises, mas nas modalidades
de coordenao com os outros actores ao nvel dos teatros de operaes. Na UE
e nas NU a preocupao em torno da comprehensive approach tem mais a ver com
o que se passa dentro das organizaes do que propriamente com os aspectos de
cooperao entre as organizaes internacionais. Isto significa que no centro das
preocupaes encontramos as relaes entre agncias especializadas, departamentos
e unidades em termos de compatibilizao de tarefas (Drent e Zandee, 2010, 18).
Alis, do nosso ponto de vista a NATO nunca teve inteno de assumir uma postura
de liderana na cooperao ou na coordenao dos outros actores envolvidos, mas
apenas melhorar as sinergias com outras entidades (Petersen et al., 2010, 78, citado
por Flockhart, 2011, 23).
Ora acontece que a perspectiva da NATO nesta matria amplia consideravelmente o quadro conceptual da gesto de crises, chegando ao ponto de tornar
irrelevante a distino entre crise e conflito armado. Neste sentido, a gesto de
crises no mbito da defesa colectiva, fundada no direito legtima defesa colectiva
previsto no artigo 51. da Carta das Naes Unidas, nada tem que ver com situaes de crise internacional mas de conflito armado, com regras de empenhamento
2 NATO, 2011. http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49192.htm?selectedLocale=en).
Nao e Defesa
26

substancialmente diferentes das solues militares que podem ser utilizadas em
caso de crise, obviamente muito menos restritivas quando se trata de responder
a uma agresso armada.
Em suma, como ficou aqui sumariamente descrito, tanto a NATO como a UE
fizeram, politicamente, tbua rasa das abordagens tericas sobre crises e mtodos de
gesto destes acontecimentos. Conclui-se, portanto, que o conceito se tem aplicado
indistintamente a todo o espectro dos conflitos, transformando a gesto de crises
numa expresso vazia de significado.
Consideraes Finais
O sistema internacional tem vindo a passar por profundas alteraes.
Aps o desaparecimento da ameaa do comunismo sovitico, em 1989, os
problemas da governana mundial e regional, ao nvel do continente europeu,
complexificaram-se, medida que se tornou claro que os problemas exigiam novas
solues ou, pelo menos, um refrescamento das tcnicas tradicionalmente aplicadas
na gesto de crises e conflitos.
No entanto, a teoria da crise no acompanhou as novas realidades estratgicas. Verificamos que o amplo debate sobre as guerras e os conflitos armados
tem colocado margem a discusso do conceito de crise. Consequentemente, a
ausncia de uma definio de crise adaptada s novas circunstncias colocou a
gesto de crises num beco sem sada, sendo pouco mais que uma expresso de
sentido genrico que se aplica a situaes que no so desejadas, que no so
esperadas, sem precedentes conhecidos e que causam instabilidade e incerteza
generalizadas (Boin, 2004, 167). uma noo que parece aplicar-se a todo o tipo
de acontecimentos disruptivos: ameaas econmicas, tecnologias da informao,
conflitos internos, desastres naturais (Dayton et al., 2004, 167). A gesto de crises
uma prtica de gesto de fenmenos e desenvolvimentos no rotineiros com
efeitos disruptivos e caracterizada pela ameaa, incerteza e urgncia, sendo por
esta razo necessrio trabalhar uma definio de situaes de crise mais especfica
e operacional. At porque a preveno ou antecipao das crises basicamente
impossvel, como explica o paradoxo da vulnerabilidade (Dayton et al., 2004, 170;
Boin, 2004, 170).
Por outro lado, as organizaes internacionais analisadas neste texto, NU,
UE e NATO, no tm contribudo positivamente para este debate, confundindo sistematicamente gesto de crises com preveno e resoluo de conflitos
regionais.
27
Nao e Defesa
Francisca Saraiva
Em suma, o processo de deciso e a diversidade de culturas e prioridades estratgicas presentes nestas organizaes internacionais no permitem libertar o debate do
rudo que emana das disputas polticas que perpassam a vidas destas instituies.
Nesta ordem de ideias, a gesto de conflitos nestas organizaes tender, no
futuro, a consolidar-se em torno de documentos tcnicos internos e, simultaneamente,
a apoiar-se numa interpretao altamente politizada da realidade estratgica, provavelmente focada nas situaes internacionais trazidas a pblico pelas primeiras
pginas dos jornais.
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Nao e Defesa
30

Walter Stevens
Head of Crisis Management and Planning Department of European External Action Service (EEAS)
Resumo
Gesto e Planeamento de Crises
Abstract
The author analyses the crisis management and
planning process of the European Union in terms of
what was done and what should be done. Training is
underlined as a key-point for the development of civilian capability as well as others. The European Union,
as a whole, still has much work to do to improve its
role as a global actor.
O autor analisa o processo de gesto de crises

e planeamento da Unio Europeia em termos
daquilo que foi e dever ser ainda feito. O
treino sublinhado como um pontochave para
o desenvolvimento das capacidades civis e no
s. A Unio Europeia, como um todo, tem de
fazer muito mais para aperfeioar o seu papel
como actor global.
2011
N. 129 5. Srie
3139
1
Nao e Defesa
Nao e Defesa
32

Let me first of all, thank you for organising this Course on Civil Crises Management, and more particularly this 3rd Module on the essential topic of Planning
a Crisis Management Operation, which is organised very timely because it is our
important issue in Brussels/EU. It is a pleasure to be here and I want to thank you
for your warm welcome.
All too often we talk ourselves down in Europe. You all know the refrain of
Europe being too divided, too slow and too soft. And yes, there is still much work
to do and in many areas we under-perform compared to our potential. But looking
back which is often useful working on things for the future looking back where
we come from, there might be some room and reason for at least a bit of optimism,
and encouragement, of some confidence and impetus to double our efforts and move
forward, in the spirit of the founding fathers of the EU, the Lisbon Treaty and the
creation of the European External Action Service (EEAS).
Indeed, since 2003 a year to remember because it was the year of the adoption
of the European Security Strategy and the year of the launch of the first ESDP mission
(EUPM in Bosnia and Herzegovina) since 2003 the EU has launched a total of 24 civilian missions and/or military operations worldwide in the framework of the Common
Foreign and Security Policy and Common Security and Defence Policy (CSDP).
Some of the progress has been spectacular and is all the more impressive knowing
that security and defence matters are, with Foreign Affairs, the areas which national
sovereign states are, understandably and historically, the most keen in keeping for
themselves and the most reluctant to share with others. That is why in the CSDP all
decisions have to be taken by unanimity and by unanimity only. In that sense, CSDP
is the operational translation of the political will of 27 Member States with quite a
different political tradition and, quite often, a very different view on security and
CSDAnd despite the unanimity rule, despite the sensitivity of the matters, despite
the differences in tradition and views, we have made tremendous progress. We
have managed to find common ground and mount operations together.
Currently, the EU has three military operations and eight civilian CSDP missions
deployed in nine different theatres of operation supporting core national capacity
to lead the peace-building efforts.
Our CSDP missions, whether patrolling sea lanes, protecting refugees, policing
post-conflict societies or monitoring ceasefires, bring together classic peacekeeping
with state-building and stabilisation. The EU is promoting peace, fostering stability,
building state capacity and protecting the vulnerable in the Balkans, Africa, Asia,
the Middle East and in man other places. More than 80,000 people soldiers, policemen, judges, custom officials, monitors, rule of law experts have been deployed
in a variety of theaters.

Nao e Defesa
Walter Stevens
These missions are important. They save lives, foster stability, build peace and
help rebuild fragile states, in post-conflict situations. But they are also an expression
of Europes ambition, identity, promoting a common European security culture
based on our values and believes. We do crisis management the European way:
the CSDP context is a unique one combining civilians and military, politics and
operational dimensions and demanding many different skills, with an increasingly
comprehensive approach, in close co-operation with our partners such as the UN,
NATO, the African Union, the OSCE, the Arab League, but also third countries,
such as the US, Norway, Turkey and others. So the CSDP has translated into a
growing role for the EU as a global actor.
But in order to address the challenges of the 21st century, we can and should
improve things. Much remains be done, especially also because demand for our
engagement is growing, our ambitions are high, we need to be more efficient and
quick in our response and our presence on actions on the ground have not always
been translated into the desired results and real genuine long term influence. And it
is exactly to be able to respond more effectively to this challenge that the adoption
of the Lisbon Treaty should be seen.
The Treaty is to contribute to further enhance efficiency and coherence of the EUs
external action and security policy. It is all about developing a more comprehensive,
integrated approach and making the EU a more effective as a world player. Such
a comprehensive approach to security implies that we look beyond mere crisis
management, and bring together different instruments diplomacy, development
and Security and defense into a single, sustainable political strategy.
It is in that framework that I would now like to turn to the crisis management and the
planning and conduct structures and mechanisms, as they exist and can be improved.
In fact EU planning and conduct structures have been developing over the past
years. The EUMS was the first to be set up, back in 2001. But the first missions and
operations were planned and conducted from a very embryonic structure, which grew
like a small and medium enterprise into a somewhat bigger company with all the challenges and problems that that entails. It is only in 2007, four years after the launch of
the first EU mission, that the Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC) was
created, followed in 2009 by the Crisis Management and Planning Department (CMPD)
after the European Council, in its 2008 conclusions, encouraged the efforts by the then
Secretary-General/High representative Javier Solana, to establishment of a new, single
civilian-military strategic planning structure for CSDP operations and missions.
The idea behind the CMPD creation was to further rationalise and reinforce our
structures of planning and to ensure a better synergy between military and civil
means. This department, the CMPD, would be charged with the forward looking,
Nao e Defesa
4

advance political-strategic planning and bring civilian and military planners together. The CMPD is also to make sure that coherence and efficiency should prevail
in each of the stages of the crisis management process, from the conception of an
operation or mission till its deployment in the field.
It very much reflects what the CMPD is doing or should be doing today in the
field of planning and that is integrated, early advance, political-strategic planning
for CSDP missions/operations. It engages in advance thinking and early political-strategic planning of possible CSDP responses to crises, incorporating both
the civilian and the military aspects, in order to develop proposals of possible
strategic options for consideration by the High Representative and Member States
in the Political and Security Committee (PSC) and, under their guidance, develop
crisis management concepts as the basis for further planning and conduct of CSDP
missions and operations. That means that it looks further ahead in its planning,
from a wider, political-strategic angle, at possible scenarios, developments and,
on that basis, possible options for EU action. In doing that it takes into account,
it integrates civilian and military elements. It is the only integrated structure with
military and civilian planners.
The CMPD is also to ensure coherence with the agreed political strategic objectives
at all planning stages as well as coherence and effectiveness of EU action. In this
regard, it supports Political and Security Committee in exercising its responsibilities
in terms of strategic direction and political control, to ensure that policy guidance
is incorporated into subsequent planning products.
This being said, and despite undeniable deliverables, there is work to do. Created
just prior to the start of the European External Action Service (EEAS) and caught
up in structural changes, the CMPD has not been able to live up to its full potential.
For that reason it has to focus on its mission integrated advance, political-strategic
planning better team up with the other parts of the CSDP structures and better
link up again with the other relevant departments in the EEAS.
Also, the start of the EEAS offers new opportunities in order to improve our
approach and make it more comprehensive and effective, with better results in the
field, which should be our ultimate objective. We should build on lessons learnt on
how to improve our ability to plan and conduct operations and missions, based on
existing structures. And there is much work to do, from the moment we develop
options for crisis management up until the actual conduct of the operation. These
are areas where such improvement should be pursued.
B
etter linking CSDP Crisis management actions with other EU instruments,
as part of a comprehensive approach.
5
Nao e Defesa
Walter Stevens
Crisis management activities are not taking place in a vacuum. Missions and
operations should be instruments to serve a more global policy and a common political objective. It implies that we need to further develop the links between CSDP
crisis management structures (CMPD, CPCC, EUMS) on the one hand and EEAS
geographical desks, the European Commission and others, on the other hand through
reinforced coordination processes or crisis management platforms, as we have tried
to put into practice with regard to the Libyan crisis and the crisis in Ivory Coast.
Also in our approach to piracy and the situation in Somalia and of the Somali
coast, my department works together with the Africa desk and representatives from
the Commission to try to further develop a strategic plan. I very much believe in such
triangular cooperation EEAS geographical desk, CMPD and Commission, the
three DDSD Diplomacy, Development and Security/Defence in planning and
developing strategic options. Even if it remains a challenge to engage all parties in such
a join effort, such a holistic approach, which will also have to be put in place for the
implementation of the options and the lessons learned and evaluation of the impact.
B
etter articulation and cooperation among the CSDP crisis management
structure is also needed
The CMPD, CPCC and EUMS should stand as one, with a clear division of
labour.
We need to better work together and get more added value from the expertise
that is already present in these crisis management structures. For that reason, the
Director General of the EU Military Staff, the new Director of the Civilian Planning
and Conduct Capability (CPCC) and I have agreed to meet weekly to work this out
and set the sails in the same direction in order to increase efficiency. That could
mean that we at CMPD, involve EUMS and CPCC closely from the early stages of
our advance political-strategic planning as they have a most valuable input so that
the CPCC and EUMS can support us in our strategic planning and we can support
them in the operational planning of missions and operations.
We, at CMPD, should also be quicker in the field and closer on the ball for early
planning when crises emerge and need a response, with Fact Finding missions,
thought amongst others rapid deployment teams. This is what we are doing
now in Libya and Ivory Coast. And we should also better link up with partners at
an early political-strategic planning stage with a view to better coordination and
cooperation at later stages.
T
here is finally the question of (operational) planning and conduct capability
especially for military operations.
Nao e Defesa
6

Here the question is not whether or not we need these capability. There is clearly
a difficulty when we switch from the crisis management concept, elaborated by
the CMPD, to the more operational planning of Concept of Operations (CONOPS)
and O-plan made by the CPCC and military OHQ an early lesson learned from
the Libyan crisis. There is no optimal reaction to a crisis to say the least due
to the delay related to setting up the military OHQ we need a Council decision
and then can only start with the OHQ.
It also limits the possibility to build corporate knowledge in the Operation Head
Quarter as the relationship between the OHQ and the Brussels based structures
have to re-established for each operation, in the absence of a permanent access to
appropriate planning expertise.
The simplest way to overcome this difficulty would be probably to establish
a permanent military planning capability, encompassing required expertise and
collocated with the Crisis management structures to enable better coordination.
This solution will, of course, have resource implications, which need to be carefully
assessed, especially in time of budget constrains and value for money. But perhaps
some answers could also be found in better pooling and sharing, in better using the
capacities that we have, building on existing structures and improving mechanisms.
Analysis should be based on Lessons learned from previous operation/missions.
Now on Civil Crises Management, let me highlight a few points.
Civilian Crisis Management takes often place in the post-conflict period, which
is often characterized by a critical shortage of capacity needed to secure a sustainable peace environment. In this period the prompt identification and the timely
deployment of civilian expertise is of key importance. The deployment of international civilian expertise is one of the areas where the EU is a bit of a pioneer and
is already strongly involved, both through its civilian CSDP missions and as well
as through Development co-operation with an increasing focus on Governance
and State-building as central features of assistance in fragile situations.
As you know, in civilian crisis management, the development of capabilities has
been driven by two Headline Goals, that of 2008 and 2010. But mobilising capabilities is and remains a serious challenge. They are hard to find. That is why the EU
not only conducts strategic needs-assessment for civilian crisis management, but
actually also fosters the creation of strategies and tools in Member States and at EU
level to facilitate recruitment and training of civilian personnel for CSDP missions
with regular exchange of information between Member States for example on best
practices and problems encountered with these issues.
In this regard, I should particularly like to underline the importance of training
for the development of civilian and other capabilities. The training we carry out today
7
Nao e Defesa
Walter Stevens
shapes our capabilities for peacekeeping for tomorrow. Personnel deployed on
CSDP missions must not only be experienced professionals in their chosen area of
expertise, but must also receive training on the core aspects of CSDP crisis management including understanding the political objectives of CSDP and the role of
our missions as well as understanding the principles underlying all peacekeeping,
such as human rights and gender mainstreaming.
Pre-deployment training is a responsibility of member states. The work which
national academies and institutions, such as the Portugal National Defence Institute,
carry out in training is of primary importance in developing the high quality of
personnel needed for our missions, and in fostering a broader community of experts
in crisis management generally.
Also the European Security and Defence College, with the aim of providing
strategic-level education in the Common Security and Defence Policy, actively
promotes a European security culture.
We are working also on synergies between civilian and military capabilities in areas
such as strategic and tactical transportation, logistic support, communications and
information systems, medical support, security and force protection, use of space
capabilities, unmanned vehicles, warehousing and centralised support systems,
sharing information and intelligence, training, exercises and lessons learned.
Also, in crisis management time is of the essence. That is why we are dedicating
also much effort to improving the EUs capability for civilian rapid deployment. This
includes a review of the current parameters for such deployment to take account
the changing international strategic context. This should, among other things, lead
to further development of rapidly deployable capabilities such as Civilian Response
Teams small teams of civilian experts deployable within five days and our newly
constituted pool of civilian and military experts in Security Sector Reform.
Finally, let me point out that we are currently also exploring possibilities to
strengthen the ties between different EU policy areas, notably between CSDP and the
area of Freedom, Security and Justice, with a view to developing a better interface
between external and internal security. As a first step, we need to consult and
engage more effectively with internal security actors to achieve improvements
on issues such as exchange of information and mutual support, the decisionmaking and planning process, and the raising of civilian capabilities for CSDP
in the areas of Police, the Judiciary and the Prison Systems. I am happy to say
that a first meeting of the Political and Security Committee (PSC) and the COSI
(Comit de Scurit Intrieure in French Standing Committee on operational
cooperation on internal security) will take place on Wednesday to launch work
in this important domain.
Nao e Defesa
8

Distinguished guests, ladies and gentlemen, the EU has made important and
substantial progress over the past years. Perhaps because we have realised that
there is a need for what we are trying to build together; perhaps because we came
to learn that together we can do so much more to improve our security and our
stance in a world that is becoming more and more complex, more and more uncertain, more and more insecure.
But much more work needs to be done in order to make the EU a more capable,
more coherent, more active and more strategic global player, able to fully take up
the role it sees for itself and that others increasingly demand it to play. That is the
challenge. Your ideas and future work in that regard, also through this course,
would be very much welcome and valued.
I am honoured to have been invited to contribute to this course today.
And I would like to thank you for your attention.
9
Nao e Defesa
Nao e Defesa
40
A PCSD como Componente Operacional

da Aco Externa da UE:
Enquadramento Institucional
e Procedimentos
Antnio M. Leo Rocha
Cnsul-Geral em Bordus, Frana. Desempenhou funes na Representao Permanente de Portugal junto da Unio Europeia
(REPER)
Abstract
The CSDP as an Operational Component of EUs
External Institutional Framework and Procedures
Resumo
A PCSD, enquanto resultado da entrada em vigor
do Tratado de Lisboa, representa um novo passo
poltico para a gesto de crises. Este artigo analisa
as vrias implicaes desta nova realidade no seio
da Unio Europeia, mas reala que necessrio
aguardar pela sua operacionalizao para que se
verifique uma verdadeira mudana.
2011
N. 129 5. Srie
4167
The CSDP, as a result of the Lisbon Treaty, represents

a new political step concerning crisis management.
The essay examines several implications from this
new reality within the European Union, emphasizing
that it is necessary to wait for its operationalization
in order to make a real change.
41
Nao e Defesa
Nao e Defesa
42

Introduo
O Tratado de Lisboa veio introduzir algumas alteraes institucionais no, at
ento, designado segundo pilar da Unio, ou seja a PESC e a PCSD a poltica
externa e de segurana comum/PESC e a poltica comum de segurana e defesa/
PCSD, esta ltima at a vulgarmente conhecida pela sigla PESD, um instrumento
operacional da primeira.
Assim, uma primeira consequncia imediata do Tratado de Lisboa neste domnio
especfico resultou de um lifting: assinalando um novo passo poltico para a gesto
de crises que nele dado, a PESD passa a chamar-se PCSD (sigla que a partir de
agora se emprega neste texto).
Nesse mbito restrito da PCSD, que aqui nos interessa, o Tratado de Lisboa afectou
ainda, mas muito localizadamente, o processo de tomada de deciso, o qual, grosso
modo, continua a constituir o domnio por excelncia da regra da unanimidade.
O que no est previsto o Tratado de Lisboa alterar so os procedimentos em
matria de poltica comum de segurana e defesa/gesto de crises.
No entanto, na decorrncia dos ajustamentos que as mudanas institucionais e a
sua prtica, com o tempo, vo certamente impor, bem provvel, e at racionalmente
razovel, surgirem adequaes funcionais que tero efeito tanto nos procedimentos
aqui descritos, como, eventualmente, nalgum dos organismos/estruturas (execuo)
que aqui se assinalam.
Uns e outros, com a prtica, portanto, podem sofrer alteraes ou, quais dinossauros, a extino.
O que a PCSD?
A PCSD, sigla que, como a sua antecessora PESD, significa Poltica Comum de
Segurana e Defesa, constitui um dos instrumentos de aco externa da UE, o que
se convencionou chamar de PESC Poltica Externa e de Segurana Comum dela
fazendo parte integrante.
As tarefas e os objectivos para que est estabelecida e vocacionada so, na prtica, o
que entendemos e designamos por gesto de crises, a partir do momento em que, entre as
tarefas da PCSD, se convencionou integrar aquelas que tm finalidades preventivas e/ou
de erradicao das chamadas causas estruturais da instabilidade, num dado conflito.
Ao contrrio da PCSD puramente considerada, podemos tomar a gesto de
crises num sentido mais lato e abrangente, incluindo igualmente a dimenso comunitria (competncia da Comisso).
4
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

Se a queremos definir, a PCSD essencialmente, porm, o instrumento que actua
no domnio da gesto crises, cumprindo tarefas que se encontram definidas pela
Estratgia Europeia de Segurana/EES (documento de 2003) e actualizadas pelo
relatrio de implementao (2008)1. Para alguns seria um brao armado externo
da UE; para outros, o instrumento que permite UE ganhar projeco, visibilidade
e credibilidade externas, robustecendo-a.
Apesar da EES e, dentro dela, as chamadas misses de Petersberg que constituram o ncleo original de tarefas e de objectivos da UE em matria de gesto
de crises, definirem as responsabilidades PCSD nesse mbito, o conceito de gesto
de crise, em si mesmo nunca foi muito claramente definido: ambiguidade assumida justamente para cumprir uma funo de acomodamento geral, contornando
a complexidade de vises que enformam os EMs e permitindo, assim, a mxima
flexibilidade conceptual e operacional (e que todos se revejam nele).
Contornam-se assim as dificuldades institucionais, doutrinrias e polticas que
se colocam desde a origem em torno de trs vises dominantes, e distantes entre
si, que caracterizam a PCSD: atlantistas, europestas e neutras.
A preferncia pela designao gesto de crises (que lhe retira um cunho
demasiadamente identificado com o militarismo!) resultado, tambm, da abrangncia prtica que este conceito detm relativamente ao de defesa, ou mesmo PCSD
enquanto sigla/significativo contemplando o conjunto diversificado e vasto de
actividades que permite englobar no s as que esto cobertas pela natureza intergovernamental que decorre da PESD, mas tambm as que emanam do primeiro
pilar de competncia comunitria, ou seja: a Comisso Europeia.
Como disse o Alto Representante da UE para a PESC, Javier Solana, assinalando
precisamente o 10. aniversrio da PESD, a UE j provou, depois de 10 anos de participao em gesto de crises e das suas intervenes atravs de operaes militares
e de misses civis e a maioria das vezes em misses mistas, a sua capacidade de
resposta, fazendo a diferena.
Depois de 10 anos, parafraseando de novo Solana, a PESD j no uma aspirao da UE, mas uma realidade internacional; para que esta aspirao se tenha
realizado plenamente, isto que a UE se tenha tornado um verdadeiro actor global,
boa parte da responsabilidade se deveu, e se deve, credibilidade da resposta e
sua eficcia, pondo prova muito positivamente a UE e a sua efectividade na
gesto dos desafios globais (no por acaso, alis, que aumentam a presso e as
solicitaes sobre a PESD!)
1 Os objectivos, valores, tarefas, bem como as ameaas e os desafios estratgicos da PCSD/PESD
esto enquadrados pela EES.
Nao e Defesa
44

Deveramos antes considerar que as misses PCSD da UE so, por definio e
por intrnseca mais-valia, na essncia, misses hbridas, integradas e envolvendo
no s mltiplas tarefas como meios e objectivos, desde a mera observao/monitorizao, como na Gergia, at de reforma do sector de segurana, em que a criao
de capacidades e a formao constituem o mandato PCSD.
A Gesto de Crises na UE
E ao diz-lo, sem desejar entrar por a, ser bom ter em conta que uma parte das
chamadas turf wars2 dos ltimos anos em Bruxelas, motivaram-se no debate sobre a
definio da natureza e lugar da gesto de crises no mbito da PESC e giraram em
torno do desenvolvimento, ou no, da PCSD e, em especial, da chamada vertente
defesa/militar... tanto no plano das suas capacidades e conceitos, como, sobretudo,
do seu aprofundamento institucional e assim poderemos aferir a importncia que
esta dimenso acrescenta ao poder e projeco da UE, mas tambm o potencial
que encerra enquanto plo integrador europeu.
Se a UE , por convico e opo, realista, em conscincia, uma construo
paulatina e feita particularmente de grande flexibilidade, na PESC, e sobretudo na
PCSD ltimo bastio soberano dos Estados todos os cuidados so poucos e tanto
no interesse da sua afirmao e desenvolvimento, como por necessidade crescente,
a flexibilidade mais que uma regra um forte princpio actuante.
Tem sido a flexibilidade e a adaptabilidade, sua associada, que lhe tem permitido vencer e convencer, sobretudo todos aqueles EMs, entre os mais cpticos,
que a vem estrategicamente, no limite, com uma mera funo complementar
a outras organizaes, especialmente NATO ou mesmo ONU o quadro
multilateral de maior legitimidade internacional para intervir autonomamente
num conflito.
E quando falamos em flexibilidade, do ponto de vista institucional, referimonos, est bom de ver, a estruturas, ou seja, rgos e instituies. So estas, umas e
outras, que fazem funcionar a mquina PCSD e so estas que, sediadas em Bruxelas,
correspondem, no modelo UE, s regras de deciso, no controlo poltico e no controlo
estratgico, mas igualmente no comando operacional e na gesto corrente. Falamos,
ento, de instituies (poder de deciso), mas tambm de estruturas funcionais e de
2 Guerras internas, de bastidores, de competncias, do Alecrim e da Manjerona em termos

mais populares e metafricos...
45
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

comando, que assumem responsabilidade quotidiana e prtica pelo funcionamento
da PCSD e a sua capacidade de resposta.
De uma forma esquemtica e sinttica poderamos dizer que a organizao e as
regras da UE em matria de PCSD, ou seja, de gesto de crises, como se segue:
trata-se de uma rea intergovernamental pura (o famoso segundo pilar do
tratado de Nice), ao nvel do Conselho (CONS), em que a regra de deciso
a unanimidade; o CONS, na formao CRE (CAGRE4), o principal centro
de deciso para a PESC e para a PCSD.
o CONS que lana uma actividade/misso de gesto de crises e que a encerra, mas no processo ou de permeio intervm vrios organismos internos
e comits da UE.
o comit do CONS com principal responsabilidade poltica e estratgica neste
domnio devendo em boa parte, alis, PCSD, a sua existncia, o COPS
ou seja, o Comit Poltico e de Segurana, sediado em Bruxelas e representado ao nvel de Embaixadores dos EMs e que rene pelo menos duas vezes
por semana (at data, cada tera e sexta feira).
embora o COPS no se limite a tutelar a PCSD, tem entre as suas principais
atribuies a gesto corrente, incluindo entre elas as de coordenao da resposta
a uma crise e o controlo das operaes e misses (tambm lhe cabe definir o
mandato de cada uma).
sob a tutela do COPS e como suas estruturas subsidirias, encontramos o
CIVCOM Comit Civil de Crises e no plano militar, o Comit Militar da
UE, representado pelos delegados dos CEMGFAs e o grupo de trabalho, mais
poltico, GPM (Grupo Poltico Militar).
a demais gesto de uma crise, incluindo aspectos operacionais ou prticos,
mesmo que por delegao poltica, exercida por e em nome do Alto Representante para a PESC e PCSD, directamente ou, o mais das vezes, por intermdio
de um conjunto de organismos/estruturas, tambm sediadas em Bruxelas e
que correspondem aos servios do Conselho e do seu responsvel, que em
acumulao com o cargo de AR o Secretariado Geral do Conselho.
Entre estas estruturas e organismos do SGC, importa considerar os/as que
tm um papel directo na gesto de crises: os Representantes Especiais da
O Tratado de Amesterdo criou algumas excepes unanimidade, introduzindo a possibilidade da votao por maioria qualificada em casos muito especficos e tambm prevendo a
chamada absteno construtiva; o Tratado de Lisboa alarga as possibilidades de aplicao de
uma e outra, mas na PCSD a regra geral continua a ser a unanimidade.
4 Designao anterior ao Tratado de Lisboa; alterao institucional mais frente tratada neste
texto.
Nao e Defesa
46

UE/REUE, a Unidade Poltica, a DGE 8 (assuntos militares), DGE 9 (assuntos
civis), CPCC (Conduo e Planeamento Civil), EMUE (estado maior da UE),
SITCEN (Centro de Situao da UE), OPCEN (Centro de Operaes da UE),
SATCEN (Centro de Satlites da UE) e depois um conjunto de agncias tambm
pertencentes ao universo PCSD, mas sem a utilidade operacional imediata das
antecedentes (tais como a AED, CESD, IESUE, etc.).
Procedimentos da UE na Resposta s Crises

Esquematicamente, para facilitar a apreenso do funcionamento dos organismos
e comits da PCSD em matria de gesto de crises e, assim, a dimenso institucional e respectivas competncias, vejamos qual o figurino de procedimentos face
a uma crise.
Importa porm ter presente que, como princpio essencial, tambm aqui vigora o
da flexibilidade, o que supe a ausncia de uma rigidez fixa quer para a sequncia
das etapas, quer a necessidade de as compreender na totalidade.
O COPS acompanha em permanncia a situao internacional, em primeiro lugar
como responsabilidade de cada um dos EMs atravs da troca de informaes constante,
mas coadjuvado nesta actividade por diferentes estruturas do Secretariado Geral do
Conselho/SGC e agncias PCSD, que o mantm informado precocemente, incluindo
a monitorizao ou planeamento antecipado, caso alguma crise/conflito se depare.
Esta a fase que se designa de rotina, onde a troca de informaes constante,
sobretudo da parte do Comit Militar (CMUE) para a avaliao de risco de conflito e
o Comit Civil de Crises (CIVCOM) aconselhando-o sobre o evoluir da situao.
Desenvolvendo-se uma crise, o COPS5 convocado pela PRES de rotao
semestral6 e decidindo que necessria uma aco da UE face mesma, tm lugar
seis etapas distintas e/ou consecutivas.
Primeira fase/CMC Elaborao de um conceito de gesto de crises (CMC); para
este fim, as fontes de informao no se limitam aos EMs e Comisso (COM) e as
estruturas internas do CONS, mas so alargadas a outras organizaes, sobretudo
a NATO, como a ONU, a OSCE, a UA.
5 Em caso de crise o COPS pode ser presidido pelo AR no quadro do TUE e se bem que Lisboa
no se refira a possibilidade de admitir que com um Presidente permanente designado pelo
AR, o caso mude.
6 O COPS com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa presidido em permanncia por um
representante da AR.
47
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

Neste mesmo sentido, o SITCEN elabora relatrios para o AR/SG, para o COPS
e para o CMUE procurando descrever um quadro completo da crise. O COPS rene
e, eventualmente com a participao, tambm, do Estado Maior da UE (EMUE) e
do Representante Especial (REUE), se o houver, procura avaliar a situao. Caso se
decida pela aco da UE, na maioria das vezes uma aco PCSD, o COPS encarrega
o SGC de elaborar um documento que o CMC.
O CMC7 apresentado ao COPS em nome do AR/SG, geralmente ou pelo Director Geral (DGE) Robert Cooper8, ou pela Sub-DG responsvel pela parte militar
da PESD, a DGE 89 caso se trate deste tipo de resposta ou pelo CPCC.
O COPS debate o documento e aps o seu eventual ajustamento na sequncia
do processo da sua discusso, este finalizado. Normalmente, integra os seguintes
elementos, ou partes:
interesses polticos da UE;
objectivos ou estado final esperado;
principais opes estratgicas (de aco) a serem contempladas;
eventualmente uma estratgia definida de sada da crise.
Segunda fase/SO (quer militares o que no caso o SMO ou civil, sendo ento
CMO) o documento que se segue aps a provao do CMC pelo CONS.
A elaborao das opes estratgicas/SO est a cargo das estruturas militares e
civis, e das comuns, no SGC, havendo necessidade, nesta fase, de serem mantidas
consultas constantes com os parceiros estratgicos da PCSD (sejam eles outras organizaes, e em primeiro lugar a NATO, sejam Estados terceiros com particular
relevncia regional ou enquanto contribuintes para as misses da UE), conduzidas
por intermdio do COPS.
Para as opes militares, o Estado Maior da UE (EUMS), atravs do seu director, que informa o COPS e as civis, por via do CPCC em coordenao com o
CIVCOM.
Ao COPS cabe avaliar o documento (ou documentos) de opes que o apresenta em forma de recomendao ao CONS e que deve conter tambm a cadeia de
7 Com ou sem a colaborao da COM, dependendo se a resposta crise deve ou no incluir
instrumentos comunitrios, ou seja, relevando da COM.
8 data da elaborao do texto, ainda, apesar de alguns rumores de que no continuar aps a
entrada em funes do SEAE
9 Dever/deveria desaparecer, conjuntamente com a sua homloga civil, a DGE 9, com a implementao da DPGC/CMPD Direco de Planeamento de Gesto de Crises (ver o que noutra
nota mais adiante se diz sobre esta estrutura e o seu eventual futuro); na prtica, a DGE 9
uma estrutura procura de uma funo precisa, desde que o CPCC foi criado e que na prtica,
assumiu a maior parte das responsabilidades e das funes operacionais da DGE IX.
Nao e Defesa
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comando da operao/misso. Muitas vezes, sempre que o mesmo exista, nesta
fase que intervir o Representante Especial da UE (REUE).
Terceira fase/lanamento da operao corresponde deciso do CONS de
lanar uma operao/misso de gesto de crise/misso PCSD.
A operao militar, ou uma misso de natureza civil (mesmo que com uma
componente militar), conforme seja a opo decidida, reveste-se na forma de uma
Aco Comum que preparada pelos Conselheiros de Relaes Externas (RELEX),
aprovada no COPS e adoptada no CONS (CRE/CAGRE, em geral).
Quanto se trata de uma operao militar, e se considera necessrio recorrer s
capacidades da NATO, o COPS deve solicitar formalmente quela os meios desejados e uma reunio entre este rgo da UE e o CAN (Conselho Atlntico Norte)
tem lugar de forma a confirmar a disponibilidade das mesmas.
Quarta fase/CONOPS na sequncia destas consultas e de outras necessrias
que preparado o conceito de operaes ou CONOPS, documento mais de natureza tcnica do que poltica, que tambm submetido ao COPS para aprovao e
adoptado pelo CONS.
Aps este documento, com a operao/misso j lanada, designado, no
caso militar, o comandante da operao (OHQ) e tambm o comandante da fora
(FHQ) que, no caso civil, independentemente do chefe de misso que nomeado,
sempre o Director do CPCC (comandante das operaes civis). Por isto mesmo,
a sequncia de aces neste caso (civil) um pouco diferente da militar, j que
o CPCC que prepara o CONOPS para ser aprovado (antes da Aco Comum).
O OPLAN posterior, j sob a responsabilidade do Chefe da Misso.
Com a interveno directa destes entra-se, ento, na ltima fase do planeamento,
que corresponde elaborao do Plano de Operaes (ou OPLAN).
Quinta fase/OPLAN o CONS aprova este documento, que comporta os seguintes elementos: regras de empenhamento, e o acordo sobre o estatuto das foras
(ou SOFA, que estabelecido com o Estado em cujo territrio decorre a operao
e, eventualmente, com aqueles vizinhos que podem tambm estar directamente
envolvidos).
Ainda nesta mesma fase, tem lugar a implementao da operao/misso, correspondendo no terreno a dois momentos: o da capacidade operacional inicial (ou
IOC) e o destacamento pleno da fora, que se designa de capacidade operacional
plena (FOC).
49
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

Sexta fase/reviso o mandato para a operao/misso, que estabelece normalmente o perodo de tempo em que a mesma decorre, estipula igualmente, a meio
desse perodo, a necessidade de se proceder a uma reviso, processo que ocorre
por intermdio de um relatrio de execuo de que responsvel o chefe da misso ou o comandante da operao, que os submetem ao COPS, para apreciao;
algumas vezes, pode implicar, tambm, a definio de um termo para a operao
(por objectivo, ou por prazo definido).
Uma reviso do mandato significaria a alterao do CMC. Sempre que uma
operao/misso termina, o COPS solicita uma avaliao da mesma, que se processa
por via de um exerccio de lies aprendidas.
A descrio que acabmos de fazer sobre os procedimentos que so tomados
sempre que se depara uma situao de crise, permite-nos facilmente verificar o papel
central do COPS na PCSD esta constituiu, alis, a sua razo de existir.
Numa imagem simplificadora, o COPS pode ser tomado como o astro da
constelao PCSD (comits, grupos de trabalho (GTs) e estruturas do secretariado)
que, no Conselho, intervm no domnio da gesto de crises.
O COPS e os Comits e GTs do CONS em Matria de Gesto

de Crises Competncias
O COPS, centro dessa constelao na UE, foi criado pelo Conselho Europeu
(CE) de Laeken/Blgica, em 2001 (declarao sobre a PESD), tendo como objectivo coordenar e acompanhar as crises e conflitos, organizar capacidades da
UE para intervir nestes domnios, elaborar regras, procedimentos e doutrina para
esse fim, alm naturalmente de suceder, com sede em Bruxelas e com uma base
jurdica permanente, ao COPO e nesse sentido assumindo tambm competncias
gerais em matria de PESC (as competncias em matria PCSD esto definidas no
art 25 do TUE10).
Sucintamente, importa dizer que o COPS um Comit em que tm assento
representantes dos 27 Estados-membros da UE, ao nvel de Embaixador e sediado
em Bruxelas, rene 2 vezes por semana, no mnimo; o rgo mais importante das
matrias tratadas no segundo pilar do tratado de Nice.
10 Tratado da Unio Europeia (Maastricht, 1992). Em matria de PESD/PCSD foi complementado

pelo Tratado de Nice, de 2001.
Nao e Defesa
50

Os seus trabalhos decorrem nas duas lnguas (de trabalho, ou diplomticas)
da UE, no mbito do segundo pilar PESC/PCSD11, que so o ingls e o francs,
sem traduo12.
presidido nominalmente pelo representante da PRES rotativa semestral1,
mas em momentos de crise tambm o pode ser pelo Alto Representante/Secretrio
Geral, Javier Solana14. A COM, desde 2005, tem assento no COPS, no sem certa
tenso, hoje mais diluda mas ainda presente, sempre que se discutem aspectos de
segurana mais pura mas, sobretudo, financiamento de aces.
O COPS , por assim dizer, o interlocutor privilegiado do SG/AR. Tem capacidade
de deciso PCSD, a qual assume especial relevncia na definio das orientaes
polticas da UE, apresentando pareceres ao Conselho e com a responsabilidade, ainda,
de acompanhar a execuo das decises daquele; reporta-lhe via COREPER.
Esmiuando palavra que se presta mais do que nunca ao COPS e que ganhou
recentemente um estatuto importante no nosso lxico poltico nacional15 podemos
sugerir como elenco das suas competncias e responsabilidades, seguindo estritamente o que est determinado pela Deciso do Conselho que o estabeleceu 16:
acompanhar a situao internacional e apoiar o Conselho na definio de
polticas e controlar a implementao das estratgias aprovadas;
examinar as reas das concluses do CRE (CAGRE17) em que est envolvido;
fornecer as orientaes para outros comits da rea PESC e PCSD;
manter ligao privilegiada com o AR/SG e os REUEs;
dar orientaes ao CMUE; receber opinies e recomendaes desse Comit;
receber informao, recomendaes e opinies do CIVCOM e enviar-lhe
orientaes;
11 T
erminologia anterior ao Tratado de Lisboa, que extingue a estrutura por pilares da Unio,
mas cujo recurso nos facilita a compreenso como referncia (questo mais detidamente tratada
adiante no texto).
12
o regime lingustico adoptado para a PESC/PESD, e continuado para a PCSD, pelo que os
Comits e GTs destas duas reas tm-no tambm.
1 Este sistema de PRES semestral termina com a entrada em vigor do quadro institucional de
Lisboa.
14 A
sua sucessora, Lady Catherine (ou Cathy, como intimamente comea a ser uso os embaixadores cham-la) Ashton, nova AR que entrou em funes com o Tratado de Lisboa, tem-se
apresentado com frequncia no COPS, presidindo-lhe de algum modo, mas na verdade isso
tem ocorrido num contexto em que ainda no existe um seu representante permanente que
assuma a presidncia do rgo.
15 Datada programa televisivo dos Gato Fedorento que estava a ser transmitido pela televiso
na altura
16 D
eciso do Conselho que estabelece o COPS (JO, I.27/1 de 30.1.2001 2001/CFSP/78/).
17 A
ntes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o conselho era o CAGRE Conselho de
Assuntos Gerais e Relaes Externas agora, separado em CRE e CAG ver mais adiante.
51
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

c oordenar, supervisionar e controlar as discusses sobre assuntos PESC e PCSD
nos GTs (aos quais pode enviar orientaes e pode receber relatrios);
liderar o dilogo poltico em sua prpria capacidade ou em conformidade
com o estipulado no Tratado;
frum de dilogo privilegiado da PCSD, incluindo com a NATO e de acordo
com os arranjos estabelecidos para o efeito;
sob os auspcios do CONS, assumir a responsabilidade pela conduo poltica
no desenvolvimento das capacidades militares, tendo em considerao o tipo
de crises s quais a UE quer responder;
na eventualidade de uma crise, o organismo que lida com ela e examina
todas as opes que podem ser consideradas pela UE como resposta no sistema
institucional nico, sem prejuzo do processo de deciso e os procedimentos
que so prprios a cada pilar;
na preparao da resposta da UE a uma crise ao COPS que cabe propor
ao CONS os objectivos polticos da UE e recomendar entre as vrias opes
possveis as que podem contribuir para a sua soluo.
Compete ao COPS recomendar a adopo de uma Aco Comum, supervisionar
as medidas adoptadas e avaliar o seu efeito. A COM e os EMs informam o COPS
das medidas que nesse mesmo sentido tomaram (ou vo tomar).
No domnio das relaes com os parceiros estratgicos da UE em matria de
gesto de crises tratem-se de organizaes internacionais como a NATO, ou Estados terceiros como os aliados europeus no membros da UE, entre os principais!
ao COPS que compete conduzi-las, especialmente atravs de consultas regulares
no lanamento e decurso de uma misso.
Regularmente, o COPS recebe os comandantes das operaes militares e das
misses civis da PCSD, bem como os REUEs.
O Grupo Nicolaidis18, em que tm assento todos os adjuntos diplomticos
dos Embaixadores COPS, o grupo de trabalho encarregado de preparar a agenda
e portanto as reunies do COPS.
Para lanamento de operaes ou misses PCSD, como j vimos, o COPS recomenda o CONS com base nos pareceres do CMUE e CPCC/CIVCOM e o CONS
decide lan-las atravs de uma Aco Comum (AC/JA).
Pelos art. 18 e 26 do TUE, a AC determina o papel do SGC na implementao
das medidas que esto sob a competncia poltica e estratgica do COPS; durante
18 N
ome do diplomata grego que teve a iniciativa de propor a criao de um tal grupo (preparao
da agenda e coordenao logstica do COPS).
Nao e Defesa
52

as operaes o CONS mantido informado por relatrios do COPS apresentados
pelo AR na sua capacidade de PRES.
No mbito das suas actividades e competncias PCSD, o COPS apoiado sobretudo por dois organismos da constelao do CONS: o Comit Militar da Unio
Europeia (CMUE) e o Comit de Gesto Civil de Crises (CIVCOM).
CMUE. o principal organismo militar na UE, cujos delegados representam os
CEMGFA dos EMs (MILREP). Rene regularmente em Bruxelas onde est sediado, e
presidido por um oficial general eleito entre os propostos pelos EMs (mandato de trs
anos), que participa por direito prprio nas reunies do COPS e do CRE (CAGRE).
Tem ainda a funo (suplementar) de conselheiro militar do AR/SG. Alm
do exame de matrias de relevncia militar, o CMUE emite pareceres e apresenta
recomendaes ao COPS sob solicitao deste ou por sua iniciativa relativamente
aos aspectos militares da PCSD.
O CMUE trabalha apoiando-se no Estado Maior da Unio Europeia (EMUE/
EUMS) direco que faz parte do SGC (Secretariado Geral do Conselho), transmitindo-lhe directivas. Tem o principal papel na elaborao e planeamento e tambm
no acompanhamento das operaes militares da UE, em curso.
Tal como o COPS se apoia, em geral, no GT Nicolaidis para a preparao da
sua agenda e, no GPM (grupo poltico militar) para a preparao em substncia
dos aspectos militares numa perspectiva mais poltica, da PCSD 19 o CMUE tem
o seu prprio GT preparatrio: GT do CMUE, que integrado pelos adjuntos e
assistentes dos representantes militares (MILREP) e tambm tem o seu PRES eleito
(pela mesma durao do CMUE) entre candidatos propostos pelos EMs.
CIVCOM. Trata-se de um Comit estabelecido por tratado, o que lhe outorga
(e motiva) uma certa prerrogativa que os seus delegados sempre evocam, ainda
que o CIVCOM, na prtica, corresponda ao GT do COPS para a gesto civil das
crises.
Tal como o CMUE para a parte militar, o CIVCOM na parte civil tem competncia para emitir pareceres e formular recomendaes ao COPS sobre os diferentes
aspectos civis na gesto de crises como os de polcia, Estado de direito, administrao
(e capacitao) e proteco civil.
19 G
T da rea militar da PCSD que, embora com uma composio nacional mais ou menos
heterognea, representa duplamente, regra geral, os 27, ao nvel dos MNE e dos MDN; em
termos de atribuies e competncias derivadas do COPS, o GPM detm sensivelmente as
mesmas que o CIVCOM, incluindo o desenvolvimento dos conceitos e instrumentos de aco,
bem como o acompanhamento da vertente militar de RSS (mas no est habilitado a emitir
pareceres, apenas a formular recomendaes).
5
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

Ao CIVCOM compete trabalhar os conceitos e os instrumentos de aco, bem
como as capacidades civis; por outro lado, para as opes estratgicas nas misses
civis, tem as mesmas atribuies que o CMUE para as militares. A COM, ao contrrio do que acontece na dimenso militar, participa plenamente na PCSD civil, o
que lhe atribui competncias/funcionalidades nesta matria.
O facto de o CIVCOM ter sido criado por tratado, quando as suas competncias
se confundem mais com as de um GT (e ter um certo paralelismo funcional com o
CMUE), pode dever-se precisamente a ter sido criado no momento em que irrompia na UE a dimenso militar e, assim, constituindo um resultado particularmente
pragmtico e uma forma de contrabalanar, enviando tambm um sinal poltico,
sobre a j referida natureza civil da UE no era desvirtuada...
O CIVCOM tem tambm uma dimenso inter pilar20, tanto pela base da sua representatividade nacional, como pela natureza de algumas das suas actividades.
RELEX. o Grupo de Trabalho dos Conselheiros de Relaes Externas21, mas
que no responde directamente ao COPS e sim ao COREPER. No entanto, algumas
das suas atribuies e competncias tm relevncia em matria de PCSD, tanto mais
que trata de assuntos horizontais e, nesse domnio, reporta ao COPS.
Os aspectos mais significativos do trabalho RELEX com reflexo no COPS so a
discusso e apresentao dos projectos de Aco Comum e os aspectos financeiros
da gesto de crises (incluindo as propostas de fichas financeiras para as operaes
e misses PCSD, bem como para os gabinetes dos REUE) e a apreciao jurdica e
institucional que detm.
Dependendo da organizao nacional espelhada em cada REPER, pode tambm
ter competncia relativamente ao mecanismo especial Athena.
Claro que os GTs da rea PESC, os designados como geogrficos, tambm esto
associados aos trabalhos da PCSD e as suas actividades, mais horizontais, no
deixam de se reflectir e contribuir para a gesto de crises.
As Estruturas do SGC no Domnio da PCSD22

Em primeiro lugar preciso ter em considerao que, se bem que o SGC no
disponha de direito de iniciativa, formalmente, na prtica, at pelo papel que detm
20 Terminologia empregue com um sentido prtico mas que est ultrapassada pelo Tratado de Lisboa.
21 R
epresentantes RELEX de cada uma das REPER, incluindo a COM e em que a PRES assistida,
como nos demais da rea PESC e PESD, pelo SGC.
22 E
ste o esquema que mais facilmente, e onde tambm mais natural e rapidamente, o Tratado
de Lisboa poder ter um efeito em termos de ajustamentos funcionais futuros e adequaes a
prticas supervenientes
Nao e Defesa
54

na PCSD de assistir a PRES, essa capacidade bem real e efectiva; em segundo
lugar, o espao de interveno do SGC na PCSD tem crescido paulatinamente, at
por razes meramente tcnicas e critrios de funcionalidade; finalmente, importa
sublinhar e constatar, sem entrar no mrito do assunto, que o Tratado de Lisboa,
ao alterar a natureza do relacionamento do SGC com os EMs na rea PCSD, lhe
confere de facto poder de iniciativa.
Unidade Poltica (UP) A unidade de planeamento e alerta rpido (1999)
um departamento que depende directamente do SG/AR e no do Secretariado 23.
Tem sobretudo competncias de natureza poltica ao nvel do planeamento e alerta de crise (composta de vrias task forces geogrficas, sendo que uma delas tem
atribuio da PCSD).
Os elementos que integram esta Unidade no so agentes temporrios destacados pelos EMs como os demais que servem nas estruturas do SGC, mas sim
contratados.
Tem especial responsabilidade no acompanhamento da situao internacional
e na identificao precoce de crises e/ou conflitos emergentes; responsvel pela
apresentao de documentos de estratgia ao COPS, no campo poltico como de
segurana.
Paulatinamente vem trabalhando cada vez mais em associao (em conjunto) com
a COM nestas reas e sobretudo no que definio da estratgia diz respeito.
Direco Geral das Relaes Exteriores/DGE. Tutela os servios que tratam
da PESC e da PCSD, incluindo todas as reas geogrficas e temticas e a gesto
de crises.
Os assuntos especificamente de gesto de crises esto repartidos na DGE por
duas sub DGs: a DGE 8 (VIII/ou direco de questes de defesa), que trata de
assuntos militares e a DGE 9 (IX/direco de gesto civil de crises), que trata dos
aspectos civis da PCSD.
A DGE 8 responsvel pelas operaes militares, especialmente na fase inicial de
planeamento, elaborando os projectos de documentos (o CMC em particular) para
ser levado ao COPS. esta sub DG a quem compete tambm tratar das questes
horizontais e conceituais nos aspectos militares da PCSD (doutrina, operaes, exerccios, desenvolvimento de capacidades militares, reforma do sector de segurana
e formao e treino) em estreita coordenao com o EMUE.
ainda responsvel pelo acompanhamento das relaes UE-NATO (e a agenda
e os trabalhos do Grupo Capacidades estabelecido entre as duas organizaes), da
23 P
or isto mesmo talvez a nica que logo partida mantm um grau de incerteza quanto ao
seu destino, aps a concretizao do SEAE.
55
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

cooperao com a ONU em matria de gesto de crises, bem como com a Unio
Africana e os Estados terceiros.
Relativamente ao planeamento das misses civis, o SGC tambm est dotado
de uma Capacidade de Planeamento e Conduo de Operaes Civis/CPCC (2007)
que visou reforar, ao nvel de Bruxelas a capacidade de resposta ao crescimento
das solicitaes PCSD em matria de misses civis.
O CPCC composto por cerca de sessenta peritos civis, entre polcias e guardas
nacionais que esto destacados pelos EMs ou so funcionrios do SGC. Ainda
que designado como Comandante das operaes civis, o seu cargo para efeito do
SGC o de director, coadjuvado por um chefe de estado-maior civil, um chefe de
operaes e um ncleo de apoio s misses.
Se na origem o CPCC correspondeu necessidade identificada por J. Solana de
criar uma maior e mais intensa ligao com as misses no terreno, na prtica procurou,
tambm por razes de ordem poltica, replicar para o sector civil as estruturas e as
relaes internas equivalentes s do sector militar (funcionando o Director do CPCC
como conselheiro civil do SG/AR e a estrutura, ela prpria, como o EMUE).
Em 2008 foi tambm criada, mas ainda est por definir a sua organizao e,
sobretudo, est por implementar uma nova DGE (digamos com precedncia hierrquica sobre as demais desta rea) que visa integrar um planeamento coordenado
civil/militar e responder s necessidades de uma estrutura permanente com funes
mnimas de Estado Maior em Bruxelas e que ir substituir as DGE 8 e 9: trata-se
da CMPD/DPGC (direco de planeamento e gesto de crises)24.
O estabelecimento do CPCC, se bem que tenha aliviado a DGE 9 de uma sobrecarga de responsabilidades e competncias em matria de gesto civil de crises,
na verdade acabou por esvaziar um pouco esta ltima, julgando-se por isso
absolutamente natural que a prazo o seu desaparecimento e a extino seria uma
consequncia directa; mas o mesmo j no se pode dizer da DGE 8, que conhecer
igual destino em funo da organizao da CMPD.
Estas mudanas correspondem muito concretamente aos desgnios legtimos
do SG/AR de antecipar a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e de adaptar
a PCSD s mudanas que se vo verificar, sendo que a mais importante delas
justamente a criao de um Servio Europeu de Aco Externa/SEAE, estrutura
24 A
pesar da enorme presso da PFUE para que fosse criada ento (final da sua PRES em Dezembro de 2008) e ainda que SG/AR tenham dado garantias que teria uma rpida e imediata
implementao, a mesma ainda est por verificar-se e tudo leva a crer que no o ser to cedo.
Pese a boa vontade e presso da PRES SE, de admitir, igualmente, que at no venha a vingar
no quadro do futuro servio do SEAE e de esperar que qualquer PRES rotativa antes de ter
lugar o PRES permanente, no consiga obter uma deciso sobre tal figura.
Nao e Defesa
56

a funcionar autonomamente no SGC sob dependncia directa do Alto Representante25.
SITCEN. Centro de Situao da UE (2001) o departamento onde se recolhem,
trabalham e produzem informaes sobre diversas situaes, incluindo avaliaes
de risco e o acompanhamento de potenciais crises internas de alguns pases ou aspectos mais importantes para os interesses da UE, ou mais sensveis para os EMs,
tais como sejam fenmenos de terrorismo, proliferao nuclear, etc.
O SITCEN centraliza informaes que lhe so disponibilizadas pelo Estado
Maior/EMUE da UE e pela UP e pelos EMs e a COM.
composto por peritos civis e militares provenientes dos EMs destacados em
permanncia e funcionrios do CONS, o que lhe outorga, tal com o UP, uma
certa independncia. Com ela, tambm por estas razes, constitui um dos principais
nichos de gesto de crises da UE.
Desde 2007 que a juno de esforos com o EMUE no SIAC produz anlises
de informao no contexto das operaes e misses PCSD e realiza um exerccio
anual de prontido e treino.
EMUE. Integra militares disponibilizados pelos EMs numa base permanente ao
SGC e que constituem, no plano puramente militar, o equivalente a uma direco
ou departamento.
Trabalha sob a orientao do CMUE e constitui o grupo de peritos militares
ao servio do CONS e portanto, assistindo a PRES e todos os EMs, entre outras
funes, recolhendo e processando informaes, identificando as disponibilidades
em foras europeias26 para fazer face a uma crise (tarefas de Petersberg) e servindo
de liaison entre estes dois tipos de foras.
O EMUE tem um centro de operaes (a activar), que serve de quartel-general
para operaes autnomas PCSD de pequena dimenso (mas no substitui os 4 OHQ
que existem na UE Potsdam/Alemanha; Mont Valrien/Frana; Larissa/Grcia;
Northwood/GrBretanha).
O EMUE reforado pela clula civil/militar para efeito de planeamento, sempre
que necessrio27.
25 P
arece, porm, que relativamente a este pr-posicionamento no domnio da PCSD, os intentos
do AR/SG podem no ser confirmados.
26 Tanto nacionais como multinacionais.
27 C
omo veremos logo a seguir, a criao da nova DGE para planeamento poder alterar este
quadro, bem como a funcionalidade do prprio EMUE, alm de diluir nela a clula civil/militar; mas como se disse anteriormente, preciso esperar para verificar qual o futuro desta nova
DGE, aps o SEAE.
57
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

O EMUE tem sobretudo atribuies operacionais, tais como avaliao das situaes, planeamento, implementao decises tomadas ao nvel do CMUE e ainda
em matria de desenvolvimento das capacidades militares da PCSD.
A constituio da futura direco de planeamento e gesto de crises (DPGC)
pode determinar o seu desaparecimento, mais ou menos, a prazo... se bem que
tenha sido reforado recentemente em recursos humanos, criando uma capacidade
de planeamento mais eficaz.
Por outro lado, esta nova estrutura pode vir a outorgar maior coerncia e
unidade de aco ao grupo PCSD, dentro do SGC/DGE, que muitas vezes sofre
do problema da multiplicao de competncias, cabendo o tratamento sectorial de
aspectos muito particulares num mesmo assunto, muitas vezes, a vrios departamentos, o que s acrescenta complicao, falta de transparncia e perda de eficcia
ao seu suave desfecho...
Deve ainda registar-se, sem desenvolver, outros departamentos com significado
e importncia na gesto de crises da PCSD, como:
a capacidade de alerta (watch keeping) que acompanha em permanncia cada
uma das operaes e misses em curso;
Centro de Satlites (ou SATCEN), criado em 2001 e sediado em Torrejn/Espanha, presta servio de imagens no acompanhamento das crises e em apoio
da deciso e supervisionado pelo COPS;
Instituto de Estudos de Segurana da UE/ISSEU, criado em 2002 sucedendo
ao homlogo da UEO, est sediado em Paris e tem neste momento um director
portugus, o Dr. lvaro Vasconcelos funciona como um think tank da UE
e tem potencialidades, nem sempre reconhecidas e muito menos exploradas
por todos os EMs, enquanto veculo de diplomacia pblica da UE (tem uma
forte vocao de investigao e orientao no domnio da PCSD);
Agncia Europeia de Defesa (AED/EDA) cuja rea de aco cai um pouco fora dos
propsitos mais operacionais da gesto de crises, e portanto de uma referncia mais
detalhada no mbito do curso e da sua finalidade (o Tratado de Lisboa atribui-lhe
um papel mais activo, mais dinmico e de maior iniciativa nesse domnio).
Tratado entre Lisboa e Bruxelas... lost and found again!

O Tratado de Lisboa no vem alterar as competncias nem a funcionalidade das
estruturas e organismos PCSD.
No entanto, como j antes de admitiu e sublinhou, com o tempo, a prtica decorrente das mudanas que ele criou podem bem aconselhar e ditar que organismos
Nao e Defesa
58

e competncias sofram ajustamentos especialmente depois que o SEAE esteja j
plenamente estabelecido e em funcionamento, tanto em Bruxelas como no terreno,
pelas delegaes europeias em todo o mundo.
Do que for efectivamente aprovado para o SEAE, depender em boa parte a
orgnica28 futura no funcionamento da gesto de crises, seja civil ou militar e, assim,
parece prudente nada avanar de divinatrio, porque em matria de construo
europeia mais vale saber como mesmo o que ainda est longe de ser o caso.
Gesto de Crises e (Di)gesto das Expectativas

S aps o SEAE entrar ao servio se poder realmente dizer o que muda na
PCSD, se muda alguma coisa, na prtica, no funcionamento das estruturas de gesto
civil de crises com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
O Tratado, o dito desta nossa capital, ao criar novas instituies, certamente
que poder alterar o modo de funcionamento das estruturas, mas para j difcil
dizer em que medida, com que profundidade e extenso isso acontecer, at que
esteja devidamente a funcionar.
O que j certo poder afirmar que as chamadas estruturas PCSD do Secretariado Geral do Conselho29 integraro o SEAE; se em bloco, ou num todo orgnico,
como seria idealmente desejvel ou se respondendo a uma organizao (e uma
lgica) diferenciada, que ainda no completamente claro!
Mudanas Institucionais no Tratado de Lisboa

Lembre-se muito sucintamente que o Tratado de Lisboa estabelece para a Unio
um compromisso com os Estados-membros mas sobretudo com os cidados europeus e que, nesse sentido, cria objectivos e promove valores como um todo entre
os quais a democraticidade, a representatividade, a legitimidade e a transparncia,
figuram proeminentemente.
Mas as mudanas institucionais introduzidas pelo Tratado de Lisboa correspondem tambm a necessidades bem sentidas e identificadas pela UE, para manter a
28 N
o est prevista, de todas as formas, de incio no momento que se escreve qualquer mudana orgnica no quadro da PCSD.
29 I sto : CMPD, CPCC, EUMS e SITCEN, essencialmente, excluindo as agncias que detm um
estatuto prprio.
59
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

sua eficcia e fazer a diferena do ponto de vista interno e internacional, aps o
ltimo alargamento.
Neste domnio importa, sobretudo, para as nossas preocupaes imediatas,
registar as mudanas institucionais, mas em muito menor medida determo-nos
sobre as suas possveis consequncias e efeitos.
No elenco dessas grandes mudanas institucionais, teremos de considerar:
Criao do cargo de Presidente (permanente) do Conselho Europeu/CE e
institucionalizao do prprio CE.
Muito sumariamente, porque no a instituio que mais importa para
as nossas consideraes em gesto de crises, lembre-se que o CE, sob o Tratado de Lisboa, passa a ter competncias especficas na definio geral das
polticas da Unio, em especial na identificao dos interesses estratgicos
da UE, que depois compete ao CNE e muitas vezes pela iniciativa do AR,
transformar em polticas e aces, isto em linguagem PESC, do Tratado,
posies ou aces comuns (incluindo misses PCSD).
Separao entre a formao Conselho de Assuntos Gerais/CAG, que se
mantm sob a presidncia rotativa da Unio e o Conselho de Negcios Estrangeiros/CNE para a PESC e a PCSD.
Criao do cargo de Alto Representante para a PESC que acumula com as
funes de Vice-Presidente da Comisso e que preside ao Conselho de Negcios Estrangeiros dotado de mais poder de iniciativa em matrias desta
sua competncia.
O AR escolhido pelo Conselho com o acordo do Presidente da Comisso
(uma vez que tambm ser seu Vice-Presidente) mas sem interferncia directa
do PE na sua nomeao. O PE apenas se pode pronunciar sobre a pessoa
na qualidade de Vice-Presidente da Comisso e portanto quando votar a
aprovao do executivo comunitrio (Colgio de Comissrios proposto pelo
Presidente da Comisso).
O AR recebe as suas instrues do Conselho de Negcios Estrangeiros,
ou seja da reunio dos respectivos Ministros dos EMs, que pode tambm
incluir as formaes i) Defesa e ii) Desenvolvimento.
Abolio da organizao das competncias em pilares (3), em que o II constitua o domnio da PESC e da PESD, intergovernamental, sendo que o I
constitua o pilar comunitrio e, essencialmente as matrias JAI, o terceiro
(III), ou de competncia partilhada.
No novo elenco das competncias da Unio, passam a existir trs tipos:
as exclusivas, as partilhadas e as de apoio/complemento.
Nao e Defesa
60

No mbito que nos interessa, no h lugar, ainda, a qualquer competncia
partilhada ou comunitria, mesmo que o Tratado de Lisboa vise, a prazo,
criar uma certa dinmica de europeizao para a PESC e a PCSD... e, nesse
sentido, o SEAE, criando hbitos de trabalho, um esprito de corpo e cultura
diplomticas comuns, muito contribuir...
Aumento dos poderes do Parlamento Europeu tambm em matria PESC,
embora residualmente e sobretudo por via do Oramento PESC. Inalterveis,
no entanto, no domnio da PCSD/militares.
O PE passa a estar associado aos trabalhos, com a excepo da rea da
defesa.
O facto do/a AR ter uma outra qualidade, a de Vice Presidente da Comisso, sujeita-o/a, nesta vertente, mas s para os respectivos domnios de
competncia, aos poderes que o PE neles detm.
E que Implicaes para a PESC/PCSD?

Em boa parte, as mudanas institucionais proporcionadas pelo Tratado de Lisboa
tm como objectivo projectar a Unio no mundo, dando-lhe maior visibilidade e
credibilidade.
Nesse sentido, importa reter que s com maior flexibilidade institucional e
garantindo um exerccio desse ponto de vista mais coerente, consistente e eficaz
pode a UE alcanar tais objectivos de potncia internacional (que como sabemos
se revem nos de uma potncia de natureza civil e se projectam pelo soft power).
A figura de Alto Representante, como o MNE europeu e o estabelecimento do
SEAE (Servio Europeu de Aco Externa, qual diplomacia ao servio da Unio)
visam aprimorar a concertao poltica entre EMs que at aqui se fazia, essencialmente, sob a liderana de uma presidncia rotativa na base dos turnos semestrais
e cometida a prioridades com esse limitado horizonte temporal.
Um elemento novo nesta dupla funo do AR enquanto Conselho e Comisso
juntas na mesma pessoa, mas separadas juridicamente, a possibilidade a capacidade! de coordenar as diferentes vertentes e polticas na aco externa da
UE. E a figura poltica de Alto Representante foi projectada tendo precisamente
em considerao o potencial (e fundamental) efeito de permitir uma maior e mais
eficaz coordenao da aco externa da UE.
Entre as suas novas competncias, regista-se sobretudo um maior poder de
iniciativa do que aquele que tinha Javier Solana, como SG/AR e, pelo facto de se
tratar de um cargo permanente enquanto PRES, na PESC e PCSD, implicar uma
61
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

maior capacidade de planeamento, a prazo e, maior coerncia, na execuo e na
aco ao nvel do terreno.
Do elenco fazem parte:
apresentao de propostas para elaborao da PESC e PCSD;
implementao da PCSD;
representao da UE no domnio da PESC;
conduo do dilogo poltico (incluindo a vertente de gesto de crises);
exprime as posies da UE ao nvel internacional.
O cargo de Alto Representante para PESC e PCSD, substitui, como regra geral,
as funes que tinham anteriormente o SG/AR do Conselho (Solana) e o Comissrio RELEX.
Como as situaes de crise tm provado desde que a PCSD (PESD) foi criada
para lhes responder e no saldo de dez anos de experincia crescente e cada vez
mais demandante, tem-no feito muito bem, bom que se note! a flexibilidade
sobretudo de iniciativa e deciso, constitui um elemento fundamental para permitir
UE uma capacidade de reaco (e resposta) rpida tanto poltica como operacional
e, assim, uma outra eficcia e efeito internacional. Resumindo, como para qualquer
poltica externa, a defesa e a promoo dos valores e interesses europeus assume-se
como imperativa.
A natureza intergovernamental e a regra da unanimidade que lhe est subjacente,
inalteradas com o Tratado de Lisboa, constituam um embarao a essa necessidade
de maior eficcia, que a flexibilidade institucional introduziu por via da maior
capacidade de iniciativa do AR30.
Por carcter intergovernamental entende-se o regime de funcionamento e a
organizao dos trabalhos que, em essncia, significa que so os Estados-membros
que decidem; e que, em geral, a unanimidade se mantm como regra (para qualquer
aspecto em discusso, mais ainda quando se trata da PCSD/vertente defesa).
Neste captulo foi muito parcimoniosa a ambio do Tratado de Lisboa relativamente ao alargamento dos casos de votao por maioria qualificada na rea
PESC para j no se falar na PCSD (com excepo da Cooperao Estruturada
Permanente/CEP).
Alm dos casos anteriores j previstos nomeao do Representante Especial da
UE/REUE (que na maioria devero desaparecer com o SEAE) e a deciso europeia
30 N
a situao de Gaza, a AR Ashton acaba de comprovar esta nova dinmica ao decidir
constituir uma task force de acompanhamento e ao enviar uma misso exploratria multidisciplinar a essa rea, quando anteriormente, tais decises seriam tomadas pelos ministros,
ou levadas pelo menos considerao do COPS.
Nao e Defesa
62

que define uma posio comum a novidade de Lisboa est em prever que uma
proposta da AR, na sequncia de uma deciso CNE, seja tambm decidida por
maioria qualificada.
Dentro destas, todas aquelas que tenham implicaes militares esto excludas
de tal sistema de votao.
A Comisso, desde a origem associada aos trabalhos do Conselho em matria
PCSD, na nova dualidade, passa a ter uma interveno mais substancial e activa,
mas no tendo iniciativa prpria, mantm um certo grau de marginalidade
sempre que se trate, sobretudo, de matrias militares ou de decises nesse mbito
mais estrito.
A Criao do Servio Europeu de Aco Externa/SEAE directamente dependente
do Alto Representante/Vice Presidente da Comisso e com quadro oramental prprio
e que inclui as vertentes PESC e PCSD e respectivas estruturas de funcionamento,
constitui provavelmente e do ponto de vista prtico, o elemento mais original e
mais decisivo para a eficcia e a melhor resposta da UE, tambm na dimenso da
gesto de crises.
O SEAE, que como j vimos o AR tutela directamente, ser composto por funcionrios do Conselho, da Comisso (especialmente a RELEX) e dos Estados-membros.
Neste momento, encontramo-nos j na fase de seleco para os lugares de chefia
das delegaes da UE no exterior.
Segue-se-lhe o processo de recrutamento do restante staff das delegaes da
UE por esse mundo fora e, tambm , culminando a chamada fase de transio e,
portanto, a instalao do SEAE o preenchimento dos lugares de Secretrios Gerais
(quantos?!1) de Directores Gerais, SubDGs e chefes de unidade e, finalmente, os
desk dos vrios servios que estaro baseados em Bruxelas.
Em princpio, nenhum dos actuais lugares de chefia (ou outros, para este efeito),
ocupados em Bruxelas, esto partida garantidos no futuro quadro do SEAE 32.
Resulta evidente, parece, que num cenrio em que nada est ainda decidido
muito menos as pessoas ser difcil antecipar em concreto, como que a organizao final do SEAE, e dentro dele a PCSD, ir afectar os procedimentos.
1 poca da elaborao deste texto, anda estavam por definir mas, entretanto (Setembro de
2010), a AR anunciou que seriam dois.
32 Os futuros ocupantes, como sempre tem acontecido no processo de construo europeia, resultaro de uma dupla lgica de competncia e currculo individual, que aferido por um jri
varivel, nas provas que tero que prestar para esse fim e, tambm, do sempre sensvel mas
muito decisivo jogo poltico dos equilbrios de funes e cargos a desempenhar que se repartem
de acordo com os interesses concretos de cada um dos Estados-membros...
No momento em que este texto foi escrito e apresentado e, mesmo ainda, em Setembro de 2010,
quando da sua actualizao definitiva para efeito de publicao pelo IDN.
6
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

Na teoria, porm, afigura-se serem claros os objectivos e intuitos do legislador em
racionalizar todo o processo de deciso e, sobretudo, a sua vertente operacional!
O SEAE, quanto mais no seja, dever configurar o termo da duplicao de
estruturas administrativas e sobretudo de servios entre as vrias instituies e
quem sabe a longo prazo , contribuir para uma reformulao da racionalidade
no uso dos recursos das diplomacias nacionais!
Um dos desafios maiores do ponto de vista institucional e pragmtico no
superior interesse do bom funcionamento do SEAE (e para a prpria funo de AR),
por outro lado, o da resposta a dar ao problema (preocupante) do exponencial
leque de competncias e actividades que o Tratado consagra numa s pessoa, com
claras limitaes para a capacidade de responder, ela prpria, em todas as reas
e para todas as actividades em que a sua interveno e competncia est prevista,
ou esperada.
E no entanto, institucionalmente, o Tratado no prev nenhum cargo ou funo
com a mesma competncia executiva do AR e que a determinado nvel de deciso
o possa substituir.
Algumas ideias flutuaram, mas nada de concreto surgiu4. E, no entanto, a
PCSD deve poder contar com um enquadramento orgnico e estratgico que lhe
d coerncia, principalmente operacional, perfil de funes que o CMPD poderia
desempenhar, mas no seguro que lhe sejam acometidas! Abolio das presidncias rotativas na PESC e PCSD, incluindo o COPS e os demais rgos que lhe
esto subjacentes (CIVCOM, GPM, Nicolaidis) que passam a ser asseguradas por
funcionrios do SEAE nomeados pelo AR para essas funes e que, portanto, se
orientam igualmente pela nova lgica funcional, incluindo o programa de trabalho
estabelecido para cada grupo e para as reas respectivas.
partida, nem o COPS, nem nenhum dos grupos da rea PCSD, mudar
institucionalmente o seu carcter ou ver alteradas as suas competncias j (bem)
estabelecidas!
Mas, naturalmente, a perda da capacidade de iniciativa semestral5 entre os
EMs mudar um pouco o modo como o COPS se articular neste universo novo
do SEAE e, por outro lado, a nova orgnica PCSD e os novos processos podero
reconfigurar futuramente a funcionalidade do COPS e seus GTs, no quadro dos
procedimentos PCSD.
Mas o Tratado mantm as competncias do COPS que, alm da capacidade
de conduo e deciso em matria de PCSD, continua a ser o responsvel, como
4 At Setembro de 2010.
5 Base da rotatividade das presidncias entre EMs, que com o Tratado de Lisboa se perdeu
Nao e Defesa
64

representao dos EMs, por decidir sobre as misses e operaes que a UE queira
lanar.
Provises Especficas em Matria PCSD O Mundo das Capacidades Militares

Vem constatando-se que Lady Ashton, a AR designada aps a entrada em
vigor do Tratado de Lisboa para substituir Javier Solana uma espcie de MNE
porta-voz, entre os seus pares (MNEs) da UE.
Pois bem, ela deve ser de igual modo o par entre os pares dos seus homlogos
MDN dos Estados-membros.
A PCSD mantm-se como anteriormente um instrumento (mais) da PESC, sendo
aquele que lhe deve dar sequncia operacional atravs de meios civis e militares ou, o
que cada vez mais dentro de certos limites a tendncia dominante, atravs de uma
combinao de ambos, consagrado no conceito da moda: o comprehensive approach.
No mbito da PCSD h a considerar como principais implicaes da entrada
em vigor do Tratado de Lisboa, as seguintes:
Enquadramento e cadeia de comando das estruturas PCSD no SEAE, em
especial o caso do CMPD que, na sua criao, foi projectado para cumprir
funes essenciais de estrutura permanente de comando, em Bruxelas, para
qualquer operao militar ou misso civil de mbito estratgico. A eventual
dissociao orgnica directa, do Estado Maior da UE e do CPCC, relativamente estrutura anterior que, lembre-se, fruto da PRES francesa da UE
no segundo semestre de 2008 e correspondeu ao compromisso possvel entre
as tradicionais ambies daquela quanto a um QG UE baseado em Bruxelas
e as suas possibilidades pode ter consequncias directas ou indirectas no
produto final.
Alargamento do catlogo de tarefas de gesto de crises. So constitudas
pelo conjunto das novas ameaas e desafios identificados no relatrio de
implementao da Estratgia Europeia de Segurana/EES de 2008, que se
acrescentaram s outras j enumeradas no documento original de 2003 e s
chamadas tarefas, ou misses, de Petersberg.
Cooperao Estruturada Permanente (sobretudo no domnio da defesa e das
capacidades militares).
Clusula de assistncia mtua (assistncia a parceiros em caso de agresso
externa no domnio diplomtico, militar, civil).
Clusula de solidariedade (eventualmente com possveis implicaes PCSD
ainda no determinadas ou definidas).
65
Nao e Defesa
Antnio M. Leo Rocha

Porm, excluindo as duas primeiras de que fizemos uma apreciao apenas em
geral, por faltar ainda confirmao por que forma se prope a sua articulao dentro
do SEAE e em relao ao universo PCSD, as demais implicaes tm objectivos
essencialmente militares e particularmente no domnio do reforo das capacidades
pelas quais a UE se poder dotar em matria de defesa e, por isso, no tm relevncia ou pertinncia directa para os objectivos deste curso.
Como sempre se verificou na UE, ser a prtica que impulsionar e institucionalizar novos processos e procedimentos e para isso serve o princpio da
flexibilidade que foi introduzido na PCSD e as mudanas que sejam desejveis
e necessrias.
Vai ser preciso esperar pela concretizao do SEAE e pela operacionalizao
deste novo modelo no terreno, para que se comece a afirmar a mudana.
Bibliografia
Adam, Bernard (dir.), 2006. Europe: Puissance Tranquille? Rle et Identit sur la Scne
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Angelet, Bruno & Vrailas, Ioannis, 2008. European Defence in the Wake of the Lisbon
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Dumoulin, Andr, Mathieu, Raphael & Sarlet, Gordon, 2005. La Politique Europenne de Scurit et de Dfense (PESD) de lopratoire lidentitaire, Bruxelles:
Bruylant.7
6 Do ponto de vista operacional e prtico, sobre a gesto civil de crises na UE, a obra mais
actual.
7 o mais completo manual at ao momento editado, mas um pouco datado face evoluo
que a PESD, mesmo em termos conceptuais e operacionais, foi sofrendo.
Nao e Defesa
66

European Security Strategy/EES, 2003. A Secure Europe in a Better World. Brussels:
Council of the EU.8
Heisbourg, Franois (eds.), 2000. Dfense Europenne la Mise en uvre. Challiot
Papers/ISS/IES, n. 42, Septembre.
Howorth, Jolyon, 2007. Security and Defence Policy in the European Union. London:
Palgrave/Macmillan.
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Smith, Karen E., 2009. The European Union Common Foreign and Security Policy, (2
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Spence, David & Fleuri, Phillip (eds.), 2008. The European Union and Security Sector
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Stios electrnicos
ISS/IES, Instituto de Estudos de Segurana da UE: http://www.iss.europa.eu/
Conselho da Unio Europeia: http://www.consilium.europa.eu
8 E o relatrio de implementao de Dezembro de 2008 que, na prtica, actualizou a estratgia.
67
Nao e Defesa
As Relaes da Unio Europeia

com Outras Instituies
no Quadro de Apoio Unio Africana *
PierreMichel Joana
General. Colaborador da Delaware Quality Partnership (DQP). Ex-assessor especial para as capacidades africanas de apoio paz junto
do Alto Representante da Unio Europeia para a Poltica Externa e de Segurana Comum.
Abstract
EUs Relationship with other Institutions in the Framework of Support to the
African Union
Resumo
As relaes Unio Europeia frica so com
plexas, dado um conjunto diverso de factores.
Mas qual o papel que a Unio Europeia e outros
actores internacionais desempenham face a frica,
no domnio da preveno e gesto de crises? A
Estratgia Conjunta entre a Unio Europeia e
frica, aquando da segunda Cimeira Europa
frica, em 2007, no se deve limitar a relaes
meramente institucionais. H um longo caminho
a percorrer na preveno e gesto de crises no
continente africano.
The relationship European Union Africa

is complex, due to a diverse set of factors.
But which role do the European Union and
other international actors play in the field of
prevention and crisis management? The Joint
Strategy between European Union and Africa,
at the Second Europe-Africa Summit, in 2007,
should not be limited to merely institutional
relations. There is a long way ahead in the
prevention and crisis management in the
African continent.
Traduo a partir do texto original em lngua francesa da conferncia proferida ao Curso de

Gesto Civil de Crises, em 6 de Abril de 2011, no Instituto da Defesa Nacional.
2011
N. 129 5. Srie
6990
69
Nao e Defesa
As Relaes da Unio Europeia com Outras Instituies,

no Quadro de Apoio Unio Africana
No quadro da problemtica da gesto de crises, qual o papel que a Unio
Europeia (UE) desempenha face a frica ? Como se organizam as relaes com
o conjunto dos principais actores internacionais (Estados-membros da UE, Unio
Africana, Organizao das Naes Unidas (ONU), Organizaes Regionais Africanas
(ORA), Liga rabe, Conferncia Islmica, Francofonia, Organizao de Tratado do
Atlntico Norte (OTAN), EUA, etc. ) no domnio da constituio de capacidades
e instrumentos, necessrios gesto de crises em frica ?
Introduo
A 7 de Dezembro de 2007, em Lisboa, aquando da segunda Cimeira Europafrica, os chefes de Estado africanos e europeus adoptaram a Estratgia Conjunta
entre a UE e frica, de acordo com os seguintes princpios fundamentais:
Unidade de frica;
Interdependncia entre frica e Europa;
Controlo dos seus destinos de acordo com os interesses e responsabilidade
comuns;
Respeito pelos direitos do Homem, princpios democrticos e pelo Estado de
direito;
Direito ao desenvolvimento.
O objectivo seria dar s relaes entre frica e UE uma nova dimenso estratgica caracterizada por uma parceria poltica reforada e um aprofundamento da
cooperao a todos os nveis.
A estratgia conjunta foi, por isso, organizada em torno de oito parcerias1. A parceria
Paz e Segurana foi a primeira delas.
O primeiro plano de aco da parceria Paz e Segurana foi analisado aquando
da terceira Cimeira UE-frica, que decorreu em Tripoli, Lbia, a 29 e 30 de Novembro de 2010. Este revelou ser o mais importante, bem como aquele que mais
aces concretas desenvolveu.
Depois dessa data, um certo nmero de crises despoletaram em frica, permitindo comparar os acontecimentos da vida real com as declaraes oficiais dos
acordos internacionais.
1 Paz e segurana, boa governao e Direitos humanos, comrcio e integrao regional, objectivos
de desenvolvimento do Milnio, energia, alteraes climticas, migrao, mobilidade e emprego,
e, por fim, cincia, sociedade de informao e espao.
71
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
As diferenas constatadas resultam do facto de que essa parceria no uma
parceria isolada entre a Unio Europeia e a Unio Africana encarregue da resoluo
de todos os problemas. A realidade bem mais complexa, provavelmente mais
decepcionante, pois a situao dos actores envolvidos nas crises, quer daqueles
que as vivenciam, quer daqueles que as encorajam ou que tentam resolv-las, deve
ser considerada num meio de relaes muito mais complexas do que uma simples
parceria UE-UA.
Em primeiro lugar, essa parceria envolve a UE, com a sua grande riqueza, mas
tambm as suas graves dificuldades econmicas decorrentes da crise financeira que
a afecta, a sua diversidade poltica e a sua complexidade institucional, a qual no
foi efectivamente simplificada a partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a
1 de Janeiro de 2009, nem mesmo a partir da criao do Servio Europeu de Aco
Externa, a 1 de Janeiro de 2011.
Existem igualmente na Europa mltiplas solidariedades, por parte dos Estados
europeus, fora da UE e no mbito de variadas organizaes, que no deixam de
exercer influncia quando surgem crises exteriores.
Em segundo lugar, esta parceria abrange tambm um continente africano
em construo, que sofre igualmente, mesmo que a um nvel menor, a crise
financeira e, sobretudo, as crises polticas actuais, que afectaram consideravelmente os objectivos de uma organizao continental muito jovem, pelo menos
no domnio da Paz e Segurana. Simultaneamente, a existncia de vrias
organizaes sub-regionais, que se sobrepem, agindo no seio de Estadosmembros globalmente pobres, por vezes mesmo em falncia, no proporciona
os resultados esperados.
Esta descrio dos actores da parceria constituir a primeira parte da minha
interveno.
Apresentarei, numa segunda parte, as grandes linhas da parceria Paz e Segurana , sem entrar em detalhes que podero ser aprofundados, se o desejarem,
durante o perodo de questes.
Terminarei a minha interveno examinando a situao actual em frica e as
crises que a afectam, de forma a tentar evidenciar todos os disfuncionamentos,
tanto do lado europeu como do lado africano, e a identificar os caminhos que ainda
podem ser explorados.
Nao e Defesa
72


Relaes entre a Unio Europeia e frica no Domnio da Preveno e da

Gesto de Crises: os Actores
Os Actores Europeus
A Unio Europeia uma instituio que agrupa os servios da Comisso, do

Secretariado Geral do Conselho e do Parlamento. A grande novidade a designao
de um Presidente do Conselho da Unio, Hermann Von Rompuy, eleito por um
mandato renovvel de dois anos e meio; e de um Alto Representante para Assuntos
Externos e Poltica de Segurana, Cathy Ashton, que tambm Vice-Presidente da
Comisso Europeia (AR/VP), eleita por cinco anos.
A partir de 1 de Janeiro de 2011, o Servio Europeu de Aco Externa (SEAE)
foi activado. Este servio est encarregado da poltica externa da Europa. No seu
mbito, uma Direco Geral frica2 ocupa-se deste continente. Todavia, necessrio apontar trs particularidades:
Os fundos disponveis para a parceria Paz e Segurana com frica (mais
de mil milhes de euros em trs anos) continuam a ser geridos no seio da
Direco-Geral Desenvolvimento e Cooperao Europe Aid (DEVCO) da
Comisso Europeia.
No mbito do SEAE, uma outra Direco-Geral, a Direco-Geral Questes
Globais e Multilaterais, trata em particular da poltica de segurana e da
preveno de conflitos.
Quanto s estruturas de gesto de crise (CMPD4, CPCC5, EUMS6), estando fora
do SEAE, esto directamente dependentes do Alto Representante, sob o ttulo
de Poltica de Segurana. Alm disso, a AR/VP dispe de um coordenador,
no mbito do seu gabinete7, para a resposta a crises e para os seus aspectos
operacionais, sobretudo humanitrios.
Esta organizao, ainda balbuciante, pode explicar certas dificuldades sentidas
aquando das crises anteriores. Voltaremos a este assunto.
2

4
5
6
7
Nick Westcott (UK).

Est previsto, contudo, que o SEAE participe na programao.
Crisis Management and Planification Directorate.
Civilian Planning and Conduct Capability.
European Union Military Staff.
Alexandros YANNIS (AY).
7
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
Mas a Unio Europeia constituda por 27 Estados-membros e, por sua vez,
cada Estado tem uma poltica europeia, uma poltica bilateral, ou no, face a outros estados europeus, e uma poltica e solidariedades diferentes no quadro de vrias
organizaes:
ONU (da qual todos os pases europeus so membros, mas dos quais apenas
dois so membros permanentes do Conselho de Segurana Reino Unido
e Frana , enquanto que a Alemanha e Portugal pertencem apenas a ttulo
no permanente at 2012);
OTAN ( qual pertencem 21 dos 27 Estados-membros);
a zona Euro (17 dos 27);
o espao Schengen (22 dos 27 mais trs estados europeus que no so Estados-membros da UE8);
a Organizao da Francofonia9;
a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP)10;
a Commonwealth11;
o Conselho dos Pases Nrdicos12;
a Unio para o Mediterrneo1; etc
Neste contexto, podemos perguntar-nos se possvel que a Europa tenha uma
posio comum, muito claramente estabelecida, no domnio da preveno e resoluo de conflitos em frica.
A resposta sim, se considerarmos a questo em termos de apoio institucional
preveno de conflitos: apoio governana democrtica, apoio construo de uma
capacidade africana de gesto de crises e conflitos. Essa oportunidade depende
essencialmente de tudo aquilo que a UE faz para facilitar a organizao de eleies
democrticas em frica, bem como da parceria Paz e Segurana da Estratgia
Conjunta, referida atrs e qual voltarei evocando a Arquitectura Africana de Paz
e Segurana (APSA).
A resposta , contudo, mais difcil se analisarmos as polticas bilaterais dos Estados-membros e as diferentes solidariedades dos mesmos Estados, particularmente
no quadro da resoluo de conflitos.
8 Islndia, Noruega e Sua.

9 qual pertencem 24 pases africanos.
12 Sucia, Dinamarca, Finlndia, Noruega, Islndia, Ilhas Faro, Gronelndia, Alanda.
1 44 membros: aos 27 membros da UE, juntam-se a Albnia, Arglia, Bsnia-Herzegovina,
Crocia, Egipto, Israel, Jordnia, Lbano, Marrocos, Mauritnia, Mnaco, Montenegro, Autoridade
Palestiniana, Sria, Tunsia, Turquia e a Liga rabe.
Nao e Defesa
74

Com efeito, devido a razes histricas, econmicas e culturais, mas tambm em
funo dos seus posicionamentos face a diferentes organizaes ou pases africanos,
os Estados europeus tm polticas africanas que podem variar bastante.
Podemos mesmo tentar um esboo de tipologia, classificando os Estados-membros da UE em quatro categorias:
As antigas potncias coloniais, que desenvolveram laos muito fortes com as
suas antigas colnias: interesses econmicos, vnculos culturais e humanos.
A abordagem destes pases geralmente benevolente, por vezes paternalista
ou complacente, por vezes arrependida, e muitas vezes interessada. A UE
nada faz em frica no domnio da segurana sem a iniciativa ou o apoio
destes pases.
As democracias da Europa do Norte, que no so antigas potncias coloniais,
apesar de, no sculo XIX, muitos dos seus cidados terem contribudo para
a descoberta e colonizao de frica. Estas democracias nrdicas esto
bastante vinculadas noo de Estado de Direito, ao respeito dos direitos do
Homem, ao papel da sociedade civil, s questes do gnero. A sua abordagem simultaneamente moral e comercial, por vezes suspeita para as antigas
potncias coloniais europeias.
Os novos Estados-membros da Europa de Leste, antigos pases do Pacto de
Varsvia ou muito relacionados com o perodo da Guerra Fria, que se abrem
lentamente a uma poltica africana efectivamente bilateral. A sua abordagem
tmida por falta de meios, curiosa por novos horizontes, mas no totalmente
nova, uma vez que muitos desses Estados mantiveram relaes com certos
pases africanos no tempo da confrontao Este-Oeste, muitas vezes baseadas
na venda de armas. Eles empenham-se numa poltica europeia africana com
um esprito novo, tendo como objectivo fornecer garantias da sua solidariedade
europeia e romper com um passado africano dominado pela ideologia.
Por fim, a Alemanha, que tem uma poltica muito original, visto que pode
pertencer a qualquer um dos trs grupos anteriores. Dispondo de meios financeiros importantes, a sua abordagem pr-activa, zelosa pela independncia
das suas decises, sendo que as ltimas que foram tomadas deveram-se,
frequentemente, a razes relacionadas com poltica interna.
Se atendermos ao posicionamento dos Estados-membros, no quadro da UE, mas
face a diferentes organizaes internacionais s quais pertencem, as abordagens
mudam ainda mais quando se trata de frica. Estamos no cerne de um problema
que no foi, at ao momento, resolvido: a Unio Europeia uma potncia que deve
pesar no funcionamento do mundo como actor global? Deve ela impor-se perante
as grandes potncias? Deve ela, ao invs, ser a lder do soft power?
75
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
No obstante, as concluses do Conselho Europeu de 16 de Novembro de 2010
sublinham: A Unio Europeia deve ser um actor global efectivo, preparado para
partilhar responsabilidades pela segurana global e para assumir a liderana na
definio de respostas conjuntas a desafios comuns.
Apesar desta declarao, a questo no est resolvida e as divergncias de
ponto de vista persistem. Qual deve ser ento a posio da UE face OTAN,
ONU, aos EUA, China, Rssia? Cada Estado-membro pode privilegiar mais
uma determinada organizao (as organizaes regionais ou continentais africanas,
as Naes Unidas, a OTAN, a Francofonia, a Commonwealth, a CPLP, etc) do
que a UE, de acordo com os seus prprios objectivos ou a sua prpria concepo
de multilateralismo?
Finalmente, se existe um consenso na Europa relativamente necessidade de
ajudar os africanos a encontrar solues africanas para os problemas africanos,
ainda assim a forma para o conseguir no consensual.
A questo que se pe a de saber qual o papel que a UE deve assumir nesse
apoio. Deve ser o principal parceiro (simultaneamente patrocinador e actor), ou
simplesmente patrocinador, a fim de deixar o papel de actor prioritrio para a ONU,
ou mesmo a OTAN, demitindo-se de continuar com as intervenes bilaterais?
Os Actores Africanos
Eles no so, de forma alguma, mais simples de descodificar. Existem pelo menos
doze organizaes puramente africanas com vocao regional14, cuja imbricao
geogrfica e sobreposio de responsabilidades no oferecem a melhor visibilidade,
abarcando o domnio da Paz e Segurana. A frica Oriental, por exemplo, organiza-se em cinco organizaes sub-regionais15, acabando por, em alguma mediada,
se sobreporem todas.
Os Estados africanos no tm todos a mesma atitude perante a construo
de um sistema de segurana regional e continental. Os grandes pases, os cinco
grandes (Nigria, Arglia, Egipto, Etipia e frica do Sul), esto divididos entre
14 Union du Maghreb Arabe (UMA); Communaut des Etats Sahelo-Sahariens (CEN SAD); North African
Regional Capability (NARC); Inter Governmental Authority for Development (IGAD); East African Stand
by Force Coordination Mechanism (EASFCOM); East African Community (EAC); Common Market for
Eastern and Southern Africa (COMESA); Southern Africa Development Community (SADC); Communaut
Economique des Etats de lAfrique Centrale (CEEAC); Communaut Economique et Montaire de lAfrique
Centrale (CEMAC); Communaut Economique des Etats dAfrique de lOuest (CEDEAO); Union Montaire
dAfrique de lOuest (UMOA); Communaut Economique des Pays des Grands Lacs (CEPLG).
15 IGAD, EAC, CEPGL, COMESA, COI (Commission de lOcan Indien), EASFCOM.
Nao e Defesa
76

o seu papel regional ou continental, enquanto Estados-potncias, e a construo de
um sistema de segurana colectiva. Eles baseiam frequentemente as suas posies
face s crises africanas em funo das suas aspiraes a tornarem-se membros do
Conselho de Segurana das Naes Unidas. Os pases mais modestos e menos
slidos, esto mais preocupados com a consolidao dos seus prprios Estados do
que com a integrao regional, e pouco inclinados a adoptar posies firmes no
que diz respeito a determinadas ditaduras.
Alm disso, as diferentes organizaes regionais africanas, muitas vezes sob a
influncia dos cinco grandes, no tm todas a mesma posio relativamente
integrao continental. A regio do Norte de frica est mais virada para o Mediterrneo do que para a frica Negra; a SADC est mais inclinada para a promoo
da frica do Sul do que para o resto do continente16.
A grande parte de pases africanos pertence a uma ou outra organizao que
os ligam ao continente europeu: Organizao Internacional da Francofonia (OIF),
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP); Commonwealth; Unio para
o Mediterrneo.
Certos pases africanos tm outras solidariedades mais culturais, no especificamente africanas, que acumulam com a pertena a outras organizaes: Liga dos
Estados rabes, Organizao da Conferncia Islmica.
Certas organizaes regionais, geralmente de vocao econmica, procuram
responsabilidades em matria de paz e segurana que esto, por vezes, em concorrncia com outras organizaes vizinhas, enquanto alguns dos seus Estados-membros pertencem simultaneamente a vrias organizaes (fenmeno da poligamia
institucional, que no de forma alguma o apangio dos africanos) 17.
Os Estados Africanos no tm todos a mesma posio face Europa devido ao
seu passado, e interessam-se cada vez mais por outros parceiros: o Mundo rabe18
ou Islmico19, EUA, Brasil, Rssia, ndia, China (os BRIC).
Enfim, quando se trata de paz e segurana, os africanos esto sobretudo virados
para a ONU, qual todos pertencem, muito mais do que para a Europa.
Portanto, mesmo que a Europa seja o patrocinador de fundos mais importante,
o mais desinteressado e mais envolvido em frica, acreditar que esta desempenha
um papel de parceiro privilegiado, um ponto de vista essencialmente europeu
que merece ser relativizado.
16 A origem histrica da SADC baseia-se num agrupamento de pases contra o apartheid na frica
do Sul.
17 Caso do IGAD ou do EAC, por exemplo.
18 A Liga dos Estados rabes conta com oito Estados africanos sobre um total de 22.
19 A Organizao da Conferncia Islmica conta com 27 Estados africanos sobre um total de 57.
77
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
Esta uma perspectiva da qual no partilham obrigatoriamente todos os
africanos, nem todos os outros parceiros de frica, os quais so cada vez mais
numerosos.
Relaes entre a Unio Europeia e frica no Domnio da Preveno da Gesto

de Crises: a Parceria Estratgica UE-frica Paz e Segurana
Esta parceria pretende ser uma resposta global s situaes de fragilidade.

guiada pelos princpios fundamentais que so a unidade de frica, a interdependncia entre frica e a Europa, a primazia dos interesses futuros e a responsabilidade comum (Lisboa, Dezembro de 2007).
A parceria Paz e Segurana aquela onde o envolvimento das instituies
europeias parece ser mais marcado. Graas ao seu vnculo intrnseco com a PCSD20
e ao interesse evidenciado por vrios Estados-membros, reflectido nos oramentos
consequentes, tambm uma das parcerias mais avanadas. Aborda questes de
paz e segurana ao nvel estratgico, escala regional e continental e segundo uma
abordagem multisectorial21. Procura fazer face a situaes de fragilidade. No est,
portanto, destinada, salvas excepes, a uma abordagem bilateral face aos Estados
africanos e no leva em considerao a dimenso tctica, apesar de estar cada vez
mais acelerada uma evoluo rumo a um dilogo maior ao nvel das organizaes
sub-regionais.
Esta parceria traduziu-se num primeiro plano de aco que cobriu o perodo
de 2007-2010. Um segundo plano de aco foi adoptado em Tripoli em Novembro
de 2010. Este dever ser traduzido num roteiro para o qual a UE espera um certo
nmero de decises da parte dos seus parceiros africanos.
O princpio-chave que rege esta parceria, a qual aborda o campo securitrio,
o da apropriao africana (african ownership).
As Aces Prioritrias
A parceria Paz e Segurana articula-se em torno de trs aces prioritrias:
o reforo do dilogo poltico entre a Unio Europeia, a Unio Africana e as
organizaes regionais africanas;
20 Poltica Comum de Segurana e Defesa da Unio Europeia.

21 Esta parceria engloba os aspectos militares, civis e policiais, e defende a abordagem integrada
da gesto de crises.
Nao e Defesa
78

a implementao operacional da Arquitectura de Paz e de Segurana Africana
(APSA);
o financiamento das operaes de manuteno de paz conduzidas pela UA.
O Reforo do Dilogo Poltico entre a UE e frica
O objectivo deste dilogo obter, se possvel, posies partilhadas com os africanos sobre todas as situaes de crise em frica, potenciais ou reais, e noutros
locais do mundo. Para isso, necessrio um trabalho de fundo que permita s
diferentes estruturas e ao quadro de pessoas que as dinamizam, conhecerem-se e
serem capaz de funcionar juntos.
Ao longo dos ltimos quatro anos, o dilogo poltico intensificou-se de forma
notvel. Consultas regulares sobre as crises e discusses estratgicas sobre as situaes nacionais tiveram lugar em funo das circunstncias. A entrada em vigor
do Tratado de Lisboa levantou a necessidade de explicar o novo funcionamento
aos africanos e de redefinir o quadro das suas reunies22.
Todos os anos ocorreram encontros entre o Conselho da Paz e da Segurana da
UA e o Comit Poltico e de Segurana da UE.
Organizaram-se reunies ao nvel ministerial com a UA, as sub-regies, e certos
pases africanos (Nigria, frica do Sul, Cabo Verde).
O dilogo com as organizaes regionais africanas progride porque todos os
actores envolvidos se deram conta que a construo do conjunto deste edifcio
assenta, essencialmente, sobre essas mesmas organizaes. Em Dezembro de 2009,
foi lanado em Akosombo (Ghana) o princpio das reunies trilaterais UE/UA/Organizaes sub-regionais.
Ao nvel dos Estados africanos, o dilogo com a Nigria e frica do Sul, bem
como com Cabo Verde, tornou-se anual.
As questes relativas paz e segurana pem-se doravante sem complexos e
a UE est presente ao lado da UA no decurso de cada crise ou tenso em frica.
O dilogo conduzido com os diferentes Estados, em virtude do artigo n. 8 do
Acordo de Cotonou, abrange frequentemente as questes da paz e segurana e
apoia os objectivos desta parceria.
Houve intercmbio regular sobre a situao em pases como a Mauritnia, a
Repblica da Guin, a repblica da Guin-Bissau, a Nigria, a Costa do Marfim, a
22 Em particular, no que diz respeito aos papis respectivos da AR/VP e da presidncia rotativa.
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Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
Somlia, o Sudo, a Repblica Democrtica do Congo, Madagscar, envolvendo a
CEDEAO, o IGAD e a SADC.
De uma maneira geral, a UE participa em todas as reunies dos vrios grupos
de contacto criados para seguimento e monitorizao de crises23.
A Implementao Operacional da Arquitectura de Paz e Segurana Africana (APSA)
A Arquitectura de Paz e Segurana Africana assenta sobre um certo nmero de
building blocks que so:
os textos oficiais;
as instncias de concertao e deciso;
os sistemas de alerta e de mediao;
os sistemas de financiamento e a Fora Africana de Prontido (ASF) 24
Esta arquitectura permitiu progressos significativos. Possibilitou a aplicao prtica de quatro sectores principais de aco:
a preveno de conflitos;
a formao e treino da Fora Africana de Prontido;
o equipamento e transporte dessa fora;
a reconstruo ps-conflito.
A Preveno dos Conflitos
No que diz respeito preveno de conflitos, o objectivo reforar as capacidades
de antecipao das estruturas poltico-militares da UA, bem como das organizaes
regionais. tida em conta a interaco destas com as estruturas da UE. Assim, por
intermdio do Centro Comum de Investigao de Ispra25, do Centro de Situao
do Conselho (SITCEN) e do Centro de Crise da Comisso em Bruxelas, o Sistema
Continental de Alerta Precoce26 est a caminho de se tornar operacional.
O apoio prestado ao Painel dos Sbios27 constitui um outro exemplo significativo,
uma vez que o seu funcionamento , em grande parte, financiado pela UE.
Por fim, para melhorar a interaco entre a UA e as organizaes regionais africanas, a UE providencia apoio aos gabinetes de ligao das regies junto da UA.
23 Em particular, sobre a Somlia, a pirataria martima, a Guin, a Nigria, a Lbia, a Costa do
Marfim, etc.
24 ASF: African Standby Force.
25 Centro de investigao europeu em Itlia.
26 Continental Early Warning System (CEWS), a funcionar a partir de fontes abertas.
27 Panel of the Wise (POW), constitudo por cinco altas personalidades africanas.
Nao e Defesa
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Arquitectura de Paz e Segurana Africana (APSA)
A Formao e Treino da ASF

A African Standby Force assenta sobre cinco foras regionais de prontido cuja
constituio e treino so da responsabilidade de cinco regies econmicas ou mecanismos de coordenao regional. A elaborao de conceitos, doutrinas e directivas
gerais para a formao de pessoal e treino coordenada pelo departamento Paz
e Segurana da UA.
O objectivo, no que toca formao e treino da ASF, era inicialmente auxiliar
a aquisio de uma capacidade operacional inicial at ao fim de 2010, como estava
previsto no Protocolo de Paz e de Segurana da UA. Essa formao, entre outros
aspectos, ps a tnica sobre a capacidade do departamento de Paz e Segurana da
UA, e das organizaes sub-regionais, de considerar uma crise e conceber, construir,
desenvolver e conduzir uma operao de manuteno de paz.
A UE contribui para o treino e avaliao da ASF no quadro do ciclo AMANI
AFRICA. O primeiro ciclo, que se desenrolou de Novembro de 2008 a Outubro de
2010, retomou o conceito francs RECAMP28, situando-o a nvel estratgico. Este
28 Reforo das Capacidades Africanas de Manuteno de Paz.
81
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
visava, inicialmente, auxiliar a UA no processo de certificao da ASF e na formao
de decisores africanos, quer fossem militares, civis ou policiais. O exerccio final
(Exerccio de Postos de Comando), que visou essencialmente o Departamento de
Apoio a Operaes de Paz (PSOD) 29 da UA, permitiu sobretudo tomar conscincia
dos esforos a fazer. A tentativa de operacionalizar plenamente as ASF foi adiada
para 2015. Os africanos pediram novamente o apoio da UE para conduzir um segundo ciclo no quadro do novo plano de aco da parceria UE-frica.
As insuficincias constatadas dizem respeito aos recursos humanos do PSOD da
UA, bem como fragilidade das componentes policiais e civis das ASF.
por isso que, tendo em conta a formao individual do pessoal de todas as
categorias necessrias s ASF, se elaborou um grande programa de apoio aos centros de formao africanos. Estando na base dos resultados de um estudo conjunto
UE/UA que procurou identificar as necessidades e lacunas em relao s capacidades de formao existentes, este programa permitir o envolvimento da UE em
termos financeiros e de assistncia tcnica. O seu lanamento dever acontecer nos
prximos meses.
Foras Regionais em Standby

29 PSOD (Peace Support Operations Department).
Nao e Defesa
82

O Equipamento e Transporte das African Standby Forces (ASF)
No que respeita ao apoio s operaes, o objectivo melhorar as capacidades
logsticas e de equipamento das ASF. Apesar de a UA ter definido a sua doutrina
e necessidades, esta questo choca com o problema do financiamento.
Actualmente, as parcerias capazes de se encarregarem, com a UA, deste tipo
de equipamento, so as parcerias bilaterais (europeias e no europeias), uma vez
que a UE no tem permisso jurdica para financiar material militar 30. Infelizmente, os seus Estados-membros no tm recursos materiais para acompanhar
essa evoluo.
No plano internacional, e especialmente no quadro do G8++, esta questo mantm-se igualmente sem resposta.
Para alm das questes de financiamento, as perspectivas entre a parte africana
e os seus parceiros sobre o standard dos equipamentos, do seu armazenamento e
manuteno divergem. Com efeito, os africanos desejam a instalao de seis armazns
em todo o continente, de acordo com os standards das Naes Unidas e controlados
directamente pela UA e as regies; por outro lado os parceiros em particular os
EUA, Reino Unido e ONU sugerem uma opo menos ambiciosa que se traduziria na instalao de um pequeno interposto continental e na contratualizao do
abastecimento e manuteno do equipamento com companhias privadas.
A Reconstruo Ps-conflito
O objectivo, no que concerne reconstruo ps-conflito, partilhar a experincia adquirida respectivamente pelas duas partes, especialmente nos domnios da
reforma do sector da segurana, do desarmamento, do combate contra a circulao
ilcita de armas de pequeno calibre, da luta contra o terrorismo ou contra o trfico
de droga. Essa partilha de peritagens, de anlises ou de lies aprendidas permite
UA consolidar as suas doutrinas e conceitos sobre aqueles pontos. Por fim, convm
salientar que a UE concede particular importncia ao Programa de Desenvolvimento
e Reconstruo ps-conflito assumido pela UA.
Quais so as Fontes de Financiamento sobre as quais a UA se pode Apoiar?
A reflexo sobre o apoio da UE ao financiamento previsvel das operaes de
manuteno de paz da UA conduz-se essencialmente no quadro do Grupo de Tra30 Os fundos disponveis, relativos ao desenvolvimento, no contemplam este tipo de despesas.
8
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
balho das Naes Unidas (Painel PRODI) relativo previsibilidade, flexibilidade
e perenidade do financiamento das operaes de manuteno de paz pela UA.
Trata-se de um assunto complexo e delicado sobre o qual as recomendaes de 18
de Setembro de 2009 do Secretrio-Geral das Naes Unidas levantam mais questes
sem resposta. No estado actual das coisas, apenas o financiamento alcanado pela
African Peace Facility (AFP) da UE permite aos nossos parceiros africanos dispor
de fundos para apoiar as suas operaes. Uma grande parte desses fundos destinada ao financiamento das operaes de manuteno de paz: AMIS 1, AMISOM32,
MICOPAX na Repblica Centro-Africana (na ordem dos 350 milhes de euros
em trs anos).
Uma outra grande parte dos fundos disponveis no mbito da APF afectada
aos programas de capacity building da APSA (65 milhes de euros).
Mas existem outras fontes de financiamento provenientes da Europa para benefcio do apoio paz e segurana em frica, seja no mbito do Instrumento de
Estabilidade, seja no mbito de programas regionais ou nacionais. No total, est
disponvel mais de um milhar de milhes de Euros para trs anos, a fim de apoiar
esta parceria.
Do lado africano, de sublinhar a criao do Fundo para a Paz da UA, para
o qual os seus Estados-membros contribuem financeiramente (6% do oramento
da UA). Remonta, actualmente, a alguns milhes de euros, mas sofre de falta de
interesse e meios financeiros, por parte de um grande nmero de Estados africanos
que no pagam a sua contribuio para o oramento da UA.
Toda essa arquitectura e a ajuda que a UE empenha na sua construo, devem
permitir aos africanos comear a regular por si mesmos os seus prprios problemas
de segurana. Para quando?
A situao Actual em frica e as Crises que a afectam: a Utilidade da Parceria

Antes de avanarmos para a situao real em frica, convm organizar um
breve inventrio das atitudes dos outros actores internacionais face a frica, bem
como das suas relaes com a UE.
Esses outros parceiros de frica tm, com efeito, diferentes abordagens.
1 African Mission in Soudan (transformada em misso hbrida com as Naes Unidas).

32 African Union Mission in Somalia (8.000 homens).
Misso de Consolidao da Paz e da Segurana da CEDEAO (600 homens).
Nao e Defesa
84

A Organizao das Naes Unidas (ONU)
No domnio da paz e segurana, a ONU o principal parceiro de frica e
da Unio Europeia.
A presena da ONU em frica muito importante, devido no s s sete
operaes de manuteno de paz que conduz, como tambm presena de representantes especiais por todo o continente4 ou presena de diferentes gabinetes
da UNECA5.
As agncias das Naes Unidas esto tambm presentes em, praticamente,
todos os pases.
No plano da Paz e Segurana, a ONU interessa-se sobretudo pelos aspectos
operacionais como abordar os verdadeiros problemas de segurana e regionais.
A ONU tem igualmente um programa de capacity building e participa em todos os grandes
encontros e na preparao dos programas de treino da Fora Africana de Prontido. Este
interesse justifica-se pelo facto da ONU, garante da paz no mundo (responsabilidade de
proteger), ter escassez de recursos humanos formados nas operaes de manuteno da
paz. Por outro lado, a ONU manifesta menos entusiasmo para ajudar a UA a dotar-se
de estruturas necessrias conduo de operaes de manuteno de paz.
Neste sentido, os objectivos da UE e da ONU no so comparveis: a UE, atravs
da sua parceria, procura tornar os africanos capazes de regular, por si mesmos, os seus
problemas de segurana, enquanto a ONU ajuda-os a treinar o pessoal civil, militar
e policial necessrio s operaes de manuteno de paz da ONU. De facto, a ONU
emprega 35.000 africanos nas diversas operaes de paz no mundo, 25.000 dos quais
em frica, sendo que menos de 9.000 so empenhados em frica pela UA. Por sua vez,
a ASF, que se constitui com o apoio da UE, no conta mais do que 30.000 efectivos.
Visto do lado africano e, tendo em conta as consideraes polticas, preciso
reconhecer, de uma forma muito pragmtica, que o sistema das Naes Unidas
bem mais atractivo do que o da UA, o que explica em parte as dificuldade de
construo da APSA.
Esta problemtica justifica que se tente ajustar um sistema de concertao tripartida UA-UE-UN que v alm da parceria UE-UA e UE-UN.
A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
A OTAN est tecnicamente pouco presente em frica, mesmo existindo uma
equipa de ligao a Addis Abeba. A parceria com frica faz-se atravs de uma boa
4 17 representantes especiais no total.
5 United Nations Economic Commission for Africa.
85
Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
concertao com os outros parceiros (ONU e UE) e comporta know-how e capacidades prprias da OTAN participao na certificao das ASF e no exerccio Amani
Africa, transporte areo, luta contra a pirataria martima. Mas, hoje, assistimos na
Lbia a uma primeira apario da OTAN em frica.
Os Estados Unidos da Amrica (EUA)
O dispositivo americano est em evoluo com o crescimento do poder da
AFRICOM que dispe de cada vez mais equipas em todo o continente africano,
organiza os treinos, fornece os equipamentos e participa em todas as actividades
conduzidas pelos outros parceiros.
Os EUA interessam-se sobretudo pelos problemas de terrorismo (Somlia,
Sahel) e focam a sua parceria com frica no apoio bilateral aos Estados africanos. Os treinos que propem dizem respeito, essencialmente, ao nvel tctico
(ACOTA)6.
So realizadas consultas regulares com os EUA para se dividir tarefas e evitar
redundncias. A ttulo de exemplo, foram j organizadas vrias reunies com
a AFRICOM. Alm disso, a formao das foras de segurana somalis para a
misso europeia EUTM no Uganda faz-se em estreita cooperao com os EUA e
AMISOM.
A China
H um interesse crescente, por parte da China, na paz e segurana em frica.
Esse interesse manifesta-se por intermdio das Naes Unidas contingentes chineses
em frica e por um apoio directo aos Estados africanos ou UA. A coordenao
com a UE faz-se atravs da partilha indirecta de informao no mbito de reunies
regulares sobre frica. A transparncia no total.
O Canad
O Canad est muito envolvido no apoio paz e segurana em frica, com
um esforo particular na rea da formao pessoal. Por via indirecta igualmente
muito activo atravs da Organizao Internacional da Francofonia.
A cooperao com a UE excelente. A ttulo de exemplo, o Canad est associado ao ciclo de formao AMANI AFRICA e participa no apoio a determinados
centros de formao africanos com os Estados-membros da UE.
6 Africa Contingency Operations Training and Assistance.
Nao e Defesa
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O Mundo rabe
O apoio do mundo rabe construo de um sistema de segurana colectivo
africano relativamente limitado, tal como a cooperao com a UE neste domnio.
Em ltimo recurso, a coordenao com os parceiros internacionais sistematicamente feita atravs de dilogos estratgicos entre a UE e os seus principais parceiros (ONU, OTAN, EUA, China, Japo, Canad, Rssia, ndia) ou durante fruns
internacionais tais como o African Clearing House do G8++7, o grupo de parceiros
da UA em Addis Abeba8, ou as reunies organizadas com os Africanos e/ou os
parceiros da Delegao da UE junto das Naes Unidas, em Nova Iorque. Esses
fruns permitem, com a participao dos africanos, fazer regularmente o ponto de
situao dos processos.
Mas, face vida real, o que significa tudo isto?
As preocupaes securitrias respeitantes a frica esto cada vez mais concentradas no lado Norte de uma linha que vai de Mombasa, no Leste, a Libreville, no
Oeste. Essas preocupaes dizem respeito a um grande nmero de crises das quais
escolherei alguns exemplos:
A Somlia
Encontra-se em estado de guerra civil desde h 20 anos, progressivamente
ameaada por um movimento Jihadista que reclama pertena al-Qaeda. Como
consequncia dessa guerra, a pirataria martima, a partir da costa da Somlia, ataca
cada vez mais navios e embarcaes a mil quilmetros da costa. As respostas da
UE saem do quadro que aqui foi definido.
A fora de manuteno da paz AMISOM, operacionalizada sob a gide da UA,
no pertence a nenhuma brigada de prontido da APSA, sendo que o comando
efectivamente assegurado pelo Uganda. Apenas o financiamento per diem assegurado pela APF.
A formao de militares somalis pela UE faz-se em acordo directo com o Uganda
e os EUA.
A misso de luta contra a pirataria martima UE NAVFOR, conduzida pela
UE, faz-se em ligao directa com a OTAN, a China, a ndia, o Japo, enquanto a
UA est pouco preocupada, considerando que este um problema da comunidade
internacional e essencialmente dos pases ricos.
7 No qual o Canad assume a Presidncia em 2010.
8 Presidido pela Delegao da UE junto da UA.
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Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
O Sudo
Muitos soldados africanos so colocados no Darfour ou no Sudo do Sul. Esses
contingentes provm de diferentes pases africanos (Egipto, Etipia, Nigria, frica
do Sul, Ruanda, Senegal, Qunia), mas nenhum deles pertence ASF. Encontram-se
ao servio da bandeira das Naes Unidas (UNMIS9) ou sob o comando hbrido
UN-UA (UNAMID40).
No mbito do dilogo poltico, no foi possvel obter uma posio comum com a
UA sobre o tratamento a aplicar ao Presidente Bechir, acusado pelo Tribunal Penal
Internacional de crimes de guerra e contra a humanidade.
A Repblica Centro-Africana
Foi desenvolvida uma fora regional de paz, largamente apoiada pela UE: a
MICOPAX. As unidades provm de todos os pases da CEEAC (Congo, Camares,
Chade, Gabo), mas no pertencem ASF.
A Costa do Marfim
A CEDEAO manifestou muito activismo face Costa do Marfim, ponderando
mesmo uma aco militar. A Unio Africana desenvolveu tentativas de mediao
que no utilizaram nenhum dos mecanismos de mediao previstos pela APSA.
Na prtica, por razes polticas, no foi possvel gerir de forma satisfatria os mecanismos existentes. Esta crise desenrola-se sobre um fundo de rivalidades entre
a Angola e a Nigria, por um lado, e de competio entre a Nigria e a frica do
Sul, por outro.
A Guin-Bissau
A tentativa da UE para conduzir a reforma do sector de segurana revelou-se
infrutuosa, ao mesmo tempo que a CEDEAO ao pretender envolver-se no mbito
da sua poltica ps-crise, no obteve resultados visveis. Acabou por ser a ONU
que, de uma forma catica, se encarregou do problema.
O Problema do Sahel
Enquanto a UE dificilmente consegue afinar uma estratgia sobre o tema da
segurana e desenvolvimento no Sahel, frica no consegue assumir a resoluo
desta questo. A CEDEAO revela-se incompetente, a Arglia hostil a toda a pre9 United Nations Mission In Sudan (pases africanos participantes: Egipto, Ruanda, Qunia).
40 United Nations and African union hybrid Mission in Darfour (pases africanos participantes: Egipto,
Etipia, Nigria, frica do Sul, Ruanda, Senegal).
Nao e Defesa
88

sena militar europeia na regio e a situao no Magreb augura poucas hipteses
de evoluo positiva. No entanto, esta regio, sujeita a mltiplas ameaas AQMI 41,
risco de reinvestidas das rebelies Tuareg, trfico de drogas proveniente da Amrica
do Sul, trfico de armas, trfico de seres humanos justificar a assumpo por
alguma instncia africana.
A Primavera Magrebina e a Crise na Lbia
Apesar de todos os esforos desenvolvidos por determinados pases europeus
e pelos Estados Unidos, a crise lbia evidencia variadas disfunes:
A ausncia de consenso europeu em matria de poltica externa e de segurana, devido a interesses divergentes dos nossos Estados-membros face a uma
situao que se desenrola a alguns quilmetros das fronteiras europeias;
A impossibilidade para a Europa de conduzir uma operao militar sob o
seu prprio comando devido a posies divergentes dos Estados-membros
acerca dos respectivos papis militares da UE e da OTAN
A impossibilidade da sub-regio resolver os seus prprios problemas (UMA,
CENSAD, NARC), bem como a timidez da Liga dos Estados rabes;
O receio dos chefes de Estado rabes de tomarem posies contra um dos
seus irmos, mesmo sendo um ditador, o que explica a ausncia da Unio
Africana no grupo de contacto de Londres.
Esta rpida viso geral das actuais crises, s quais seria necessrio juntar tambm
o Madagscar, demonstra que o sistema de segurana colectivo africano, no qual a UE
e a UA trabalham no quadro da parceria, est ainda longe de estar alcanado.
Concluso
As relaes da Unio Europeia com frica, no quadro da parceira estratgia
Paz e Segurana, definido em Lisboa, em 2007, no podem, pois, limitar-se a
uma relao institucional entre a Comisso da Unio Europeia e a Comisso da
Unio Africana, apesar de esta parceria envolver mais de mil milhes de euros do
lado da Europa.
A instabilidade em frica no perodo aps as independncias gerou muitos
dramas, pelo que esta parceria no visa todos os Estados nem todas as organizaes africanas. frica est tambm no corao das preocupaes da ONU, mas
fornece igualmente o maior contingente de foras de manuteno de paz do mundo.
41 AQMI: Al Qada au Maghreb Islamique.
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Nao e Defesa
Pierre-Michel Joana
Os conflitos e a grande fragilidade dos Estados africanos atraem progressivamente
os trficos mais perigosos e servem cada vez mais de pretexto para a instalao
de bases terroristas.
frica igualmente um importante reservatrio de recursos estratgicos para
o mundo industrializado ou em vias de industrializao. Mas tambm em frica
onde vivem as populaes mais miserveis do mundo, dispostas a correr bastantes
riscos para escapar sua sorte.
Tantas razes explicam o emaranhamento e complexidade das relaes da frica
com o mundo em geral e com a Europa em particular que acentuam o carcter
crtico dos desafios.
Se os resultados so hoje insuficientes, mesmo decepcionantes, no porque
haja, de um lado ou do outro, m vontade ou incompetncia. to s porque nem
do lado europeu, nem do lado africano, estamos verdadeiramente em ordem de
marcha, com sistemas bem estabelecidos, mas tambm porque cada crise abordada de forma ad hoc.
Falhando na resoluo dos problemas e na clarificao de todas as ambiguidades,
a parceria que a UE tenta pr em prtica com frica tem sobretudo como interesse
alimentar um dilogo permanente que permite, pouco a pouco, construir uma nova
confiana entre frica e Europa e, sobretudo, construir, graas ao nosso apoio, uma
maior confiana colectiva entre africanos.
Mas o caminho ainda muito longo. Ele apresentar ainda, nos prximos anos,
muitas crises graves em frica. A Europa deve compreender o seu dever e o seu
interesse em garantir que elas sejam, para os povos envolvidos, o menos violentas
possvel.
Nao e Defesa
90
A Parceria de Paz e Segurana

na Estratgia Conjunta
frica-Unio Europeia:
Realidades e Desafios
Coronel Tirocinado de Infantaria do Exrcito Portugus
Resumo
Abstract
The Partnership for Peace and Security and European Unions -Africa Common Strategy: Realities
and Challenges
Os desafios no mbito da Parceria de Paz e Segu

rana no seio da Estratgia Conjunta fricaUnio
Europeia so diferentes consoante o prisma (UE
ou UA). O presente artigo efectua uma anlise dos
sucessos j alcanados no deixando de apontar as
perspectivas de evoluo quanto ao futuro.
2011
N. 129 5. Srie
91106
The challenges for Africa-European Union Partnership

for Peace and Security as part of a common strategy,
are different from each of the partners perspectives.
This article analyse the sucesses of the partnership
but it also points out some possible evolutions for it
in the near future.
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Nao e Defesa
A Parceria de Paz e Segurana na Estratgia Conjunta

frica-Unio Europeia: Realidades e Desafios
Introduo
A Estratgia Europeia de Segurana, de 2003, A Secure Europe in a Better World,
releva a importncia de desenvolver parcerias estratgicas com os parceiros com
que se partilha objectivos e valores e com os quais existem especficos laos com
a histria europeia, de cultura, de geografia e tradio de relacionamento, activos
que so importantes para a construo da segurana na vizinhana, susceptvel de
dar respostas s ameaas estabilidade regional.
frica, na actual conjuntura, traz-nos memria um nmero inusitado de persistentes
episdios de violncia que se traduzem em custos elevados para a Humanidade cerca
de 13 a 18 milhes de vtimas (1963-2008); custos financeiros ligados s Operaes de
Apoio Paz na ordem de 7,8 mil milhes para Operaes das Naes Unidas e um
continente cuja estimativa combinada de perdas econmicas ora em cerca de 300 mil
milhes de US$, que equivalem aproximadamente a toda a Ajuda ao Desenvolvimento
atribuda quele continente, desde 19901. Esta herana negativa tem afectado e influenciar
vrias geraes com fenmenos conexos deslocados e refugiados, doenas epidmicas, rotura das sociedades e fragmentao da autoridade poltica e legtima, etc. Esta
ltima, a fragmentao ou ausncia da autoridade poltica, acaba por trazer as nefastas
ligaes dos conflitos da decorrentes aos fenmenos de trfico (recursos naturais, armas, drogas) e a adeso a estratgias de terrorismo, cuja preveno, gesto e soluo
altamente prejudicada pelos vazios de poder. Esta situao gera ainda oportunidades
para a emergncia de actores no estatais com grande poder, em situaes de estados
frgeis2 ou falhados e proliferao de grupos armados que ameaam continuamente a
situao da paz e segurana no continente e por isso a estabilidade global. frica um
continente ameaado, que partilha objectivos, valores e laos histricos e culturais com
a Europa e por isso candidato inequvoco a uma dessas estratgias de parceria.
Contexto Viso e Valores

As dinmicas da reforma em frica com base nos desenvolvimentos dos anos
oitenta (Monrovia Declaration and Lagos Plan for Action) deram corpo noo da
apropriao africana relativa capacidade de auto-confiana e auto-sustentabilidade
que trouxe o eptome de solues africanas para os problemas africanos.
1 Apresentao de Daniela Dicorrado/EC DG Dev sobre JAES Peace and Security Partnership
(Dados UN e OCDE).
2 Considerados hoje como Estados Parceiros com situaes de fragilidade.
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Nao e Defesa

A transformao da Organizao da Unidade Africana em Unio Africana,
a Nova Parceria para o Desenvolvimento Africano (New Partnership for Africas
Development NEPAD) em 2001 e a agenda emergente da segurana internacional criou no lado africano o contexto para uma estratgia conjunta frica-Unio
Europeia.
Neste contexto tambm relevante o reajustamento que se efectuou ao nvel
da terminologia, com a noo de Estado frgil a dar lugar a Estados parceiros
em situaes de fragilidade que simboliza um primado do multilateral sobre o
bilateral (Bergeon, 2009, 53).
Por sua vez, na UE, assistiu-se a uma evoluo conceptual do nexo do desenvolvimento e da segurana convergente com a necessidade de se garantir uma maior
eficcia da ajuda externa, em especial em situaes de fragilidade. A Declarao
de Paris promovendo a eficcia da ajuda e o compromisso dos pases doadores,
no quadro da OCDE, para dar resposta s situaes de fragilidade, com nfase
nos princpios de aco conjunta, veio promover uma abordagem de ptica mais
holstica e com respostas multi-sectoriais com cooperao mais estreita entre os
actores das vrias reas como sejam a economia, a diplomacia, o desenvolvimento
e a segurana.
O Consenso Europeu no Desenvolvimento em 2005 relevou j as questes de
coerncia, coordenao e complementaridade e conferiu orientao numa comprehensive response to fragility que vai ter expresso na Comunicao da Comisso Europeia
Towards an EU Response to Situations of Fragility Engaging in Difficult Environments
for Sustainable Development, Stability and Peace em finais de 2007.
A Estratgia Conjunta frica-Unio Europeia (Joint Africa-EU Strategy JAES),
sucessora da Estratgia da Unio Europeia para frica de 2005, surge assim em
Junho de 2008, durante a Presidncia Portuguesa da UE, como uma nova parceria
entre actores iguais que preconiza e d corpo a uma mudana importante nas
relaes tradicionais de cooperao entre os dois continentes.
Tendo em conta que a Segurana uma pr-condio para o desenvolvimento,
o desafio assumido foi pr em conjunto os diferentes instrumentos e capacidades
programas de assistncia, o Fundo Europeu de Desenvolvimento (EDF), as capacidades militares e civis dos Estados membros e outros instrumentos de oportunidade.
como colocar frica e a Unio Europeia a mover-se na direco de uma joint
comprehensive approach, para lidar com a questo da segurana em frica.
neste contexto que frica e a Europa assumiram uma viso partilhada, consubstanciada numa estratgia conjunta apoiada no muito que tm em comum e num
passado que forjou e fundiu valores, culturas e at sociedades de traos comuns.
O presente, com interesses e desafios partilhados, permite objectivos estratgicos
Nao e Defesa
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comuns, consolidados numa estratgia conjunta a longo prazo e numa relao frica-Europa com uma parceria poltica reforada e uma cooperao renovada e mais
intensa a todos os nveis. Esta parceria visa superar a clivagem no desenvolvimento
entre os dois continentes, em que a cooperao econmica e o desenvolvimento
sustentvel em segurana o objectivo final. A sua implementao garantida
atravs de sucessivos planos de aco de curto prazo. O dilogo poltico a alto nvel
e a orientao para os resultados confere o carcter de excelncia a esta estratgia
conjunta. O valor acrescentado desta estratgia reside na sua capacidade para tratar
de desafios globais e de mtua interdependncia de forma concertada (Conselho
da Unio Europeia, 2008: 11-26).
Neste quadro, os dois actores que mais se salientam e tm papel preponderante
so a Unio Africana (UA) e a UE cuja igualdade no pode ser considerada em
termos de capacidades e recursos iguais entre as organizaes e/ou os Estados da
Europa e a frica, mas sim estar focalizado numa igualdade de responsabilidades
na gesto dos desafios regionais e globais (Cravinho, 2009).

A Parceria de Paz e Segurana uma das oito parcerias estruturadas no Plano de Aco 2008-2010. Existe largo entendimento de que a JAES tem ajudado
no aprofundamento da cooperao entre as duas Unies nesta rea crtica. Esta
parceria tem-se desenvolvido segundo trs eixos de prioridade: reforar o dilogo
sobre os desafios no domnio da paz e segurana; tornar plenamente operacional
a Arquitectura Africana de Paz e Segurana (APSA) e capacitar a Unio Africana
para as Operaes de Apoio Paz (Peace Support Operations PSO).
Reforar o Dilogo sobre os Desafios no Domnio da Paz e Segurana
A existncia de agendas continentais e de estruturas especficas nos dois
campos permite interaces entre os pares como o caso das reunies do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana (PSC) e do COPS, as reunies de
coordenao entre Grupos de Peritos das duas Comisses e do Secretariado do
Conselho da UE que tratam dos assuntos em questo e que tm atingido um
razovel sucesso. A existncia de uma delegao da UE em Addis-Abeba e uma
representao da UA em Bruxelas permite o contacto quotidiano de grande
oportunidade, e o funcionamento como interfaces dos organismos me que asseguram, assim, uma melhor compreenso, maior coordenao e harmonizao
de procedimentos.
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Nao e Defesa

Tornar plenamente operacional a Arquitectura Africana de Paz e Segurana (APSA)
O protocolo relativo ao estabelecimento do PSC criou os acordos para a criao
dos vrios organismos desta Arquitectura Africana de Paz e Segurana. A APSA
constituda por um sistema que compreende um conjunto de polticas e vrios
instrumentos para a sua aplicao.
Em termos de instrumentos importante efectuar uma anlise rpida das suas
funes e da sua eficincia ao longo dos ltimos anos que nos permitir ter tambm
uma percepo no s do projecto mas tambm da realidade actual.
Conselho de Paz e Segurana (PSC)
rgo que, em representao da Assembleia, deve providenciar resposta rpida
e cabal aos conflitos e situaes de crise em frica e que assegura tambm a preveno, gesto e resoluo dos conflitos e os esforos no ps-conflito na rea da
capacitao e da construo da paz. Tem ainda a responsabilidade de desenvolver
uma poltica de defesa comum para a frica. O PSC constitudo por 15 Estados
membros eleitos entre os 53 membros da UA numa base de representao regional
com cinco estados por trs anos e dez por dois anos. apoiado pela Comisso
Africana (AUC), em especial pelo Departamento de Paz e Segurana. O Presidente
da AUC e/ou o Comissrio de Paz e Segurana participam nas reunies deste
Conselho. A procura de solues continentais esbarra um pouco na sua constituio, representao regional e na insuficincia de estruturas de apoio da AUC. As
reunies de Representantes Permanentes so as mais frequentes e o nvel Ministerial
nas reunies normal apenas no perodo das reunies cimeiras.
Painel de Sbios
Compreende cinco personalidades africanas eminentes, de vrios segmentos
da sociedade que tenham contribudo de forma relevante para a causa da Paz e
Segurana do continente. Aconselha o Presidente da AUC em assuntos de promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade em frica. Apresenta algumas
dificuldades de financiamento e de oportunidade da sua utilizao em situaes
de crise.
Sistema Africano de Alerta Rpido (CEWS)
Consiste num centro de observao e monitorizao da situao nos pases do
continente africano. Este centro deve estar ligado aos sistemas regionais e rgos
congneres de alerta rpido e dispor de acordos de consulta com a ONU e respectivas
agncias, organizaes internacionais relevantes, centros de pesquisa, instituies
acadmicas e ONG de forma a facilitar um efectivo funcionamento do CEWS.
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frica Unio Europeia: Realidades e Desafios
Comit Militar (MSC)
Este comit ainda no est activado. Deveria assessorar o PSC em todos os assuntos relativos aos requisitos de segurana para a promoo da paz e segurana
em frica. Ser composto por Oficiais Militares de elevada patente dos membros do
PSC. O MSC poderia reunir ao nvel de Assessores Militares bem como ao nvel de
Ministros da Defesa. Existem, contudo, reunies anuais/semestrais sequencialmente
de experts, CHODs e finalmente de Ministros da Defesa da UA (no quadro dos
Specialized Technical Committee) que deliberam e aprovam as propostas no mbito das
polticas e processos da APSA e que so, a posteriori, endossadas pela Assembleia
ou Conselho executivo da UA, conforme a sua natureza.
Fora Africana de Alerta (ASF)
Foi estabelecida para que o PSC cumpra as suas responsabilidades no que respeita projeco de foras para misses de apoio paz (PSO) e para interveno
nos termos do artigo 4 (h) e (j) do Acto Constitutivo da Unio Africana em casos
de circunstncias graves (crimes de guerra, genocdio, crimes contra a humanidade,
etc.) ou de pedido de interveno/ajuda de um Estado membro. Para cumprir estas
possibilidades, as misses podem ir desde o espectro da preveno ao peacekeeping
e ao peace building e enquadram-se em seis cenrios de actuao. Estes cenrios, de
acordo com o grau de complexidade, exigem a projeco de foras, em 30 dias para
os casos menos complexos e de 90 dias em cenrios de operaes multidimensionais,
salvaguardando-se ainda assim o requisito de 30 dias para a componente militar.
No caso da interveno de graves circunstncias (cenrio 6) o prazo de 14 dias,
com a entrada faseada de foras. Inicialmente, prev-se a projeco de um Rapid
Deployment Capability (RDC) cujo conceito, ainda em desenvolvimento, aponta para
uma fora de cerca de 1000 efectivos, centrada num Batalho de Infantaria ligeira e
uma companhia mecanizada, com os respectivos elementos de apoio de combate e
de apoio administrativo-logstico. Esta seria tambm a resposta aos cenrios 4 a 6,
com cariz de emergncia. Na fase II, at 30 dias, a fora aumentada com a parte
restante de um batalho mecanizado seguindo-se, na fase III, os meios necessrios
para constituir uma fora de 5000 a 20 000 elementos.
A ASF deve ser composta por contingentes multidisciplinares com componentes
militares, de polcia e civis de cinco Comunidades Econmicas Regionais/Mecanismos Regionais (REC). Cada uma destas foras regionais deve ser formada na base
de comando tipo brigada, um sistema logstico (que inclui um hospital nvel 2),
um sistema de treino conjunto com base em centros de excelncia e capacidades
regionais em standby, baseadas nos compromissos dos pases e que se aponta para
quatro batalhes de infantaria ligeira, tropas de engenharia, de reconhecimento,
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Nao e Defesa

20 observadores militares e a disponibilidade das componentes de polcia e civil.
Os efectivos sero da ordem dos 4300, e no equipamento principal ora em cerca
de 500 viaturas ligeiras, algumas viaturas blindadas e de reconhecimento e quatro
helicpteros.
A UA e as regies devem estar dotadas de elementos de planeamento (PLANEL)
que garantem em permanncia o planeamento dirio associado aos compromissos
respectivos. A UA deve tambm dispor de capacidades alargadas de observadores
militares, polcia e civis mediante a existncia de uma base de dados (roster) que
activar junto dos Estados membros, sempre que necessrio.
Existe na UA um conceito de PSO que se apoia na APSA e na estrutura de deciso
da UA e conta com as capacidades da Fora de Alerta baseada nas estruturas regionais.
Estas componentes do sistema interagem entre si para a deciso, planeamento e
conduta das PSO que, simplificadamente, funcionaria como a seguir se descreve.
Numa situao hipottica, tudo se inicia com a notificao do PSC pelo presidente
da AUC de um potencial conflito e da eventual necessidade de uma PSO. O presidente da AUC apoiado pelo CEWS e pela sua estrutura do departamento de paz e
segurana na Comisso. O PSC delibera sobre a possibilidade/necessidade e exequibilidade da PSO mediante a criao de uma Crisis Management Task Force (CMTF) que
engloba membros dos vrios departamentos da Comisso (P&S; Assuntos Polticos;
Assuntos Sociais, Administrao, etc.) e culmina com a emisso de uma directiva de
planeamento do presidente da CUA e uma orientao do comissrio da P&S. Segue-se
uma fase de pr-planeamento da PSO cujo objectivo final a aprovao do mandato
pelo PSC. O planeamento da misso, propriamente dita, garantido pela estrutura da
misso que engloba o representante especial do presidente da AUC, os comandantes
das vrias componentes e algum staff da AUC, constituindo-se para tal uma Integrated
Mission Planning Team (IMPT) com as necessrias competncias.
A ASF tem a sua operacionalizao planeada por roteiros ou fases, estando a
sua Full Operational Capability (FOC) prevista para Junho de 2010. Neste momento, a
ASF ainda no pode ser considerada operacional. A primeira fase est praticamente
terminada, com os elementos de planeamento estabelecidos, os compromissos de
fora e alguns comandos de brigada j levantados e os documentos de doutrina
base aprovados ou em desenvolvimento final.
A fase II, que se refere colmatao das deficincias da fase I e ao desenvolvimento das diversas capacidades, est em curso mas no permitiu que a fase III
tivesse incio em toda a linha, com a validao de todo o sistema atravs de exerccios e da avaliao respectiva.
O projecto AMANI frica, baseado na iniciativa do EURORECAMP, visava
a validao da ASF atravs de um exerccio que foi sendo construdo com base
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em seminrios, conferindo UA a capacidade de organizar a validao da ASF.
O Exerccio AMANI realizado em 2010, focalizou-se na avaliao do estado actual da
ASF e fizeram-se recomendaes no sentido da sua evoluo em face das realidades
actuais. Os grandes desafios para a ASF prendem-se com a sustentao logstica, a
validao das suas estruturas regionais e a implementao do sistema.
A arquitectura inclui tambm o chamado Peace Fund da UA, que recebe contribuies do oramento da UA e contribuies voluntrias dos Estados membros ou
outras fontes de financiamento de frica.
Para tudo isto, essencial o apoio dos diversos parceiros da UA, com grande
expresso para a UE que essencial para a capacitao nos nveis regional e continental. Nesse sentido, de forma que o desenvolvimento seja o mais harmonizado
possvel e haja um aproveitamento eficiente dos fundos disponveis, est a decorrer uma avaliao conjunta da APSA que permitir uma melhor e mais efectiva
distribuio dos fundos da UE para este desiderato. A Declarao de Akosombo
(2010), sada de uma reunio da UA-UE, no sentido de garantir aquela eficincia,
visa estabelecer um conjunto de medidas imediatas para racionalizar e aproveitar
cabalmente os fundos da UE imediatamente disponveis (65 milhes de Euros)
integrando e harmonizando a sua distribuio entre o nvel continental e regional
e estabelecendo as prioridades e a orientao com vista melhor utilizao e integrao, no futuro. Paralelamente, a UA procura dar respostas a vrios desafios,
nomeadamente a adequao da estrutura da CUA no departamento do P&S a
toda a arquitectura e s decises subjacentes ao desenvolvimento da fase III e aos
desafios acima referidos. Uma reunio do Comit Tcnico Especializado com os
MDN, prevista para Maio, foi adiada para Outubro, ocasio em que se realizou o
Exerccio AMANI.
A arquitectura, como referimos, faz-se tambm de polticas e da sua implementao atravs de mandatos e de orientao de nvel estratgico em novas reas,
essenciais resposta a crises de Paz e Segurana dos nossos dias, quer no ponto de
vista de preveno, quer na rea do peace building. A UE e outros parceiros da UA
tm vindo a promover polticas da UA, no mbito da reconstruo e desenvolvimento no ps-conflito, controlo de armamentos e desarmamento, contra-terrorismo,
preveno e combate ao crime transnacional, reforma do sector de segurana e
programa de fronteiras, como base proactiva e de preveno de crises e conflitos
no continente africano.
Capacitar a Unio Africana para as Operaes de Apoio Paz
Tendo em conta o projecto apresentado e alguma incurso na realidade do seu
desenvolvimento, interessa-nos agora versar sobre a realidade das PSO conduzidas
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pela UA ou organizaes regionais subsidirias desta arquitectura de segurana.
importante referir que a maioria das PSO em frica continua a ser realizada pela
ONU (75%) que, para a Unio Africana, quem detm a responsabilidade de dar
resposta s ameaas paz mundial, que muitos destes conflitos parecem pr em
causa.
No entanto, a Unio Africana tem vindo a actuar numa base de cooperao
com a ONU seguindo a orientao do artigo 52 (1), caVIII da Carta das Naes
Unidas para a existncia de acordos regionais. A criao da APSA segue, assim, a
tendncia de desenvolvimento de arquitecturas regionais para fazer face a falhas,
dificuldades, ou impossibilidades do sistema da ONU e reforada pelo princpio
da ownership ou de apropriao da UA, j referido inicialmente.
As PSO, em frica, tm vindo a ser realizadas pela ONU com a cooperao
dos pases africanos, pela ONU em co-destacamento com organizaes regionais
em frica ou sob sua autorizao, como foi o caso do ECOWAS na Libria (2003)
e na Serra Leoa e actuou em conjunto com a UA no Burundi (AMIB) a quem veio
a suceder efectuando o chamado re-hating. O mesmo aconteceu com a misso da
UA no Sudo (AMIS) que se transformou numa misso hbrida sendo, de certo
modo, o que a UA espera na Somlia com a AMISOM, aps toda uma aco de
apoio logstico e de capacitao por parte da ONU, que est em curso nesta PSO.
(Klingebiel et al. 2008, 56-95).
A Unio Africana espera, portanto, com base na sua arquitectura, projectar uma
fora de entrada inicial, a pedido/autorizao do seu Estado membro e das partes
em conflito, ou por interveno baseada na responsabilidade de proteger em caso
de graves circunstncias previstas no seu Acto Constitutivo. Normalmente solicita
a autorizao ou o beneplcito da ONU, mesmo depois do incio da operao,
o que naturalmente facilita a subsequente aco desta organizao na gesto do
conflito.
Porm, a realidade que a capacidade da UA para planear e conduzir PSO
ainda extremamente limitada e a operao que est no terreno da Somlia, a
AMISOM, o espelho dessas dificuldades, conforme descrevemos de seguida. As
estruturas da APSA para o planeamento ainda no existem ou so ainda bastante
deficientes, quer ao nvel continental, quer na maioria das organizaes regionais
e atravs de estruturas ad-hoc como foram a Darfur Integrated Task Force (IDTF)
para o planeamento e conduta da AMIS e o Strategic Planning and Management
Apreciao directa do autor durante desempenho de funes de Conselheiro Militar do Representante Especial da UE (Embaixador BE Koen Vervaeke) na Delegao da UE junto da UA,
em Addis-Abeba.
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Unit (SPMU) com o apoio financeiro e tcnico de vrios parceiros como sejam a
EU, ONU, NATO, EUA e Reino Unido que actualmente tem sido efectuado o planeamento e a conduta das PSO. Esse planeamento tem sido muito elementar e, a
ttulo de exemplo, s agora, aps dois anos de misso na Somlia, a AMISOM est
a concluir o seu Mission Plan.
A AMISOM uma operao multidimensional mas s a componente militar est
no terreno, o QG da Misso est em Nairobi, com a sua componente civil, praticamente inexistente e a de polcia que s projecta, aleatoriamente, para Mogadscio
um nmero limitado de agentes (h cerca de dois meses destacou seis elementos)
que retiram logo que as condies de segurana decrescem.
Por sua vez, na estrutura de comando e controlo, h grandes disfunes, o que
traz ambiguidade ao relacionamento entre as vrias partes da misso.
A capacidade de intelligence mnima, quer ao nvel de pesquisa, quer ao nvel
de anlise e at a sua estruturao para apoio da Misso, no dispe de meios e
recursos para tal.
necessrio algum apoio de combate (engenharia, comunicaes) mas essas so
as foras mais difceis de gerar em frica e at as mentalidades e conhecimento
necessrio para o seu emprego diminuto a vrios nveis (estratgico, operacional
e tctico).
O apoio administrativo-logstico, que em termos doutrinrios e tericos pertence
aos pases contribuintes com tropas, garantido em grande parte pela ONU e pelos
parceiros que dotam estes pases com meios ou apoiam directamente a UA, como
o caso da UE.
A proteco da fora e a capacidade operacional no terreno muito afectada com
estas deficincias. Contudo, a existncia de algumas destas capacidades nos contingentes regionais pode vir a minimizar dificuldades e dar uma certa visibilidade ao
investimento que tem vindo a ser feito pelos parceiros da UA que, embora tentando
no se imiscuir directamente na deciso da UA, tm promovido esta possibilidade
de emprego de meios das organizaes da ASF.
Previsibilidade do Financiamento para as Operaes de Apoio Paz

Conduzidas por frica
Como vimos atrs, a capacidade da UA de planeamento e conduta de PSO est
ainda em desenvolvimento e o apoio dos parceiros vital, no s na sua capacitao
estrutural mas tambm na sua sustentao. A necessidade da aco subsequente
da ONU tem-se manifestado essencial e indicia-se logo, no apoio logstico e no
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Nao e Defesa

apoio tcnico, desde o incio da operao. Todavia, para que haja uma deciso da
UA e um planeamento cabal fundamental que se reduza a incerteza e os dfices
de financiamento nas PSO da UA e se torne mais efectiva a projeco de foras e
meios para essas operaes, por parte dos estados membros.
A dinmica das recentes reformas em frica, no mbito da Paz e Segurana,
que mudou o princpio de soberania e de no ingerncia para o princpio de no
indiferena e da responsabilidade de proteger e, por outro lado, o reconhecimento
do papel da segurana como uma pr-condio para o desenvolvimento levou,
como vimos atrs, os lderes africanos a estabelecer a APSA e a aumentar os seus
esforos no sentido da preveno e da gesto dos conflitos.
Toda esta dinmica tambm promoveu uma certa re-descoberta de frica e uma
maior vontade dos doadores e parceiros de utilizar as suas polticas de desenvolvimento, de segurana e de poltica externa para assistir e sustentar grande parte
daquelas reformas.
assim que o Acordo de Cotonou nos termos do seu artigo 11. aparece como a
base para a extensa actividade no mbito da cooperao frica, Carabas e Pacfico
(ACP) com a Unio Europeia e, mais especificamente, para o uso do Fundo Europeu
de Desenvolvimento (EDF) no Africa Peace Facility (APF) com as autoridades regionais e continentais deste continente. A UE e a UA tm trabalhado em conjunto, no
sentido de obter um mecanismo no quadro da ONU que garanta apoio financeiro e
previsvel para as PSO da UA. Para se atingir tal objectivo, foi efectuado, na ONU,
um estudo (Prodi Study) que prev contribuies diversas e de vrias fontes desde
as chamadas contribuies indexadas aos membros da ONU, a contribuies voluntrias para Trust Funds, contribuies bilaterais aos vrios nveis nacional, regional
e continental. Os desafios situam-se assim ao nvel da obedincia ao princpio de
apropriao da UA, da coordenao e harmonizao de prticas de financiamento
e do respectivo controlo.
A UE, atravs da APF, tem sido pioneira no que respeita apropriao da UA
e na procura de solues cada vez mais flexveis e adaptveis realidade daquela
organizao, evoluindo no mbito, no processo, no alargamento dos beneficirios
(a todos os nveis: continental, regional e nacional) e volume disponvel anualmente. Para a Misso da UA no Sudo (AMIS) a UE contribuiu com cerca de 400
milhes de Euros e no quadro do 10 th EDF prev cerca de 300 milhes de Euros,
200 milhes destinados ao apoio das PSO da UA e 65 milhes operacionalizao
da APSA, sendo o restante para mecanismos que promovem a flexibilidade e a
resposta rpida a situaes de crise: contingncias; assistncia tcnica e controlo,
lies aprendidas e mecanismo de resposta rpida para efeitos de mediao e
avaliao da situao.
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Desafios
Os desafios no mbito da Parceria da Paz e Segurana so diferentes quando
vistos pelos diferentes prismas da UE ou da UA. A UE tem os desafios da coordenao entre os empenhamentos da Comisso Europeia e dos Estados membros.
Diferentes polticas e diferentes prioridades trazem para a arena da cooperao um
certo tumulto. As prioridades dos antigos pases colonizadores que se exprimem
muito numa perspectiva geogrfica e de estratgia de influncia ou a perspectiva
mais temtica (Direitos Humanos, igualdade dos gneros, governao) por parte
dos pases nrdicos so, por exemplo, de difcil compaginao com o princpio da
apropriao para a frica. (Bergeon, 2009, 56-57)
A Comisso Europeia precisa tambm de adaptar ainda mais os seus mecanismos
financeiros s situaes de fragilidade que implicam uma abordagem baseada na
doutrina da comprehensive approach atravs de uma combinao de instrumentos
e unidade de esforos em que a elegibilidade, ainda algo monoltica para o uso
de fundos dos seus mecanismos, tende a complicar o processo e a tramitao em
termos de rpida resposta.
A frica tambm tem desafios, que so diferentes, em natureza e importncia,
dos anteriores. A questo da obedincia ao princpio da apropriao, quando analisada numa ptica de procura e oferta significa que a UE deve esperar sempre pela
procura (pedido) de frica. A apropriao implica tempo e processos afinados para
consultar os diferentes stakeholders (e.g. REC) e a capacidade de frica, principalmente
da UA, para avaliar e estimar as necessidades, sistematiz-las e apresent-las em
tempo (o que obriga a organizao, capacidade tcnica e recursos materiais e humanos qualificados), bastante reduzida. A falta de recursos humanos qualificados
notria na UA (complicada por regulamentos e processos pesados de seleco,
recrutamento e contrato) e insuficiente o investimento dos seus Estados membros
no multilateralismo, o que compromete decisivamente esta capacidade. Por outro
lado, entre os nveis polticos, estratgico e operacional, h muitas disfunes associadas cultura organizacional na UA, que no promove a delegao de poderes,
planeamento e troca de informao, essenciais nas organizaes internacionais e
no seu relacionamento. (Bergeon, 2009, 58)
O relacionamento UA-RECs tambm necessita de grande melhoria. Coerncia,
coordenao e complementaridade (3-C) so aqui tambm factores chave para o
planeamento e exequibilidade dos projectos dos roteiros que a assimetria entre as
regies tambm no ajuda.
A integrao, no sendo um mito, (Bergeon, 2009, 59) precisa de maior investimento, mesmo ao nvel da Paz e Segurana. Vista como essencial na economia,
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Nao e Defesa

nesta rea da paz e segurana, a APSA pode vir a ser uma espcie de laboratrio
para um verdadeiro exerccio de integrao.
Mas h tambm desafios comuns aos dois grandes interlocutores desta estratgia
conjunta. necessrio afinar o verdadeiro ritmo de evoluo, que no comprometa
nem os parceiros, nem a prpria parceria. Um dos pontos procurar a correcta
articulao entre o bilateralismo e o multilateralismo que pode permitir uma diviso
de esforos na capacitao das estruturas da UA e no apoio s PSO.
Por ltimo, para a UE e os outros parceiros da UA (incluindo muitos Estados
membros da UE) crucial encontrar formas de assegurar que as polticas e programas
sejam coerentes, coordenados e complementares, os princpios 3-C, a que tambm
importante aderir rapidamente. Para fazer isso, vrias prticas de aco conjunta
devem ser adoptadas, como sejam a diviso de custos, financiamento atravs de
poule de fundos, relatrios e auditoria conjuntos e troca constante de informao
relativa a vises e estratgias.4
Concluso ou o que Pode ser Feito

A Reviso do Plano de Aco da Estratgia Conjunta foi concluda na Cimeira
frica-Unio Europeia, no fim de 2010, Ano da Paz e da Segurana em frica.
Parece que esta estratgia conjunta ainda vlida e talvez ainda mais pertinente
com maior globalizao e maior integrao em ambos os lados. As lies aprendidas
apontam para o xito de algumas das prticas da parceria de Paz e Segurana e que
alguns quick fix j identificados, na rea da gesto financeira, no apoio s PSO, nas
posies comuns na ONU e no empenhamento dos Parceiros da UA para a coordenao, harmonizao e partilha/diviso da carga dos apoios necessrios, so caminhos
para seguir no futuro e assim melhorar a parceria. (Bossuyt e Sherriff, 2010, 10)
Com a ajuda do European Centre for Development Policy Management (ECDPM)
(Bossuyt e Sherriff, 2010,11-14) podemos fazer um exerccio de anlise de trs
possveis cenrios que so base da discusso actual sobre a reviso desta parceria
estratgica.
4 A delegao da UE junto da UA que, desde 2008, preside ao Grupo dos Parceiros da UA no
mbito da Parceria da Paz e Segurana, em Addis-Abeba, tem promovido esta poltica e tem
conseguido alguns acordos e memorandos de entendimento com a UA com vista a esta aco
conjunta de controlo e monitorizao. H inteno e esforo nos seus grupos de trabalho, no
sentido de reforar e formalizao este tipo de aces, com vista consecuo dos objectivos
de coerncia, melhor coordenao, harmonizao e complementaridade dos seus programas de
apoio que simplifiquem as actividades de controlo por parte da UA.
Nao e Defesa
104

Status quo ou mudana limitada evitando tocar os grandes constrangimentos, relevar o diagnstico do mais positivo, efectuar pequenos ajustamentos
e correr o risco da integridade e credibilidade do sistema;
Reforma cautelosa dar prioridade relao continental/regional e respectivos mecanismos, procurando alinhar ao mximo os programas, dando inteira
participao aos REC. Aumentar o dilogo, os processos de direco e efectuar
a convergncia dos projectos de nvel nacional para os REC. Incrementar o
nvel de comunicao entre todos os nveis. O risco neste cenrio est na
dificuldade da UE obedecer viso da estratgia de tratar frica como uma
realidade, para alm da tradicional forma de cooperao.
Regresso base neste caso, aponta-se para uma reforma total da agenda
dos processos e das instituies para criar uma abordagem verdadeiramente comum aos problemas continentais. Tal seria uma revoluo nos nveis
polticos a empenhar, no tempo que levaria ao ponto de chegada nos vrios
dossis polticos e, naturalmente, significaria um elevado interesse da Europa
em frica e uma maior centralidade de frica na Europa.
Os dois primeiros cenrios so classificados como mais plausveis, enquanto o
menos verosmil o ltimo.
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Nao e Defesa
106
Gesto de Crises e Migraes

Foradas: Respostas e Dilemas
Raquel Freitas
Doutorada em Sociologia pelo European University Institute. Investigadora no CIES (ISCTE-IUL) em cincias sociais e polticas.
Especialista em ajuda humanitria e ajuda ao desenvolvimento.
Abstract
Crisis Management and Forced Migrations: Answers
and Dilemmas
Resumo
Uma das consequncias mais problemticas dos
conflitos armados, quer sejam de natureza interna
quer internacional, o impacto da violncia nas
populaes civis. A violncia e desordem genera
lizada levam as populaes afectadas pelo conflito
a deslocaremse para outras zonas, procurando
segurana por vezes no interior do prprio pas
de origem, por vezes atravessando fronteiras. Pre
sentemente, assistimos a uma intensificao dos
esforos no sentido de desenvolver polticas que
permitam uma aco rpida e eficaz em cenrios
de conflito. Uma componente importante dessas
polticas destinase a responder s necessidades
de refugiados e deslocados internos, mas tambm
das populaes afectadas pelo conflito que per
manecem nas suas zonas de origem. Este artigo
percorre algumas das iniciativas existentes e em
formulao, procurando identificar os dilemas que
as vrias respostas encontradas colocam do ponto
de vista jurdico, poltico e operacional.
2011
N. 129 5. Srie
107127
One of the most problematic spinoffs of armed conflicts

domestic or international is the impact on the
civilian population, the generalized violence and the
disorder which force the affected population to migrate
to other areas in search for security.
Currently we see an intensification of the efforts
concerning the development of proper policies to tackle
efficiently these conflicts. Part of these policies adress
the needs of refugees but also the population that stays
in their native areas. This article describes some of those
initiatives and identify the dilemmas associated with
several possible responses under a judicial, political
and operational perspective.
107
Nao e Defesa

Introduo
A ideia de gesto de crises relativamente recente e deriva da necessidade da
comunidade internacional ajudar a responder aos constrangimentos gerados por
desastres naturais ou socio-polticos. Estes ltimos caracterizam-se tipicamente por
dinmicas de fragilidade e conflitualidade onde o Estado deixa de desempenhar
as suas funes de soberania, desencadeando um esforo internacional no sentido
de exercer conteno nas partes em conflito e colmatar os impactos sobre as populaes civis.
Podemos identificar dois tipos essenciais de consequncias dos conflitos para as
populaes civis violao de direitos humanos de escala e intensidade variveis
e inoperncia do Estado no exerccio das suas funes.
Existem tambm consequncias especficas em termos da mobilidade das populaes neste tipo de crise: algumas permanecem nas suas zonas de origem, outras
procuram refgio noutras zonas dentro do seu pas, outras ainda procuram refgio
no exterior do pas de origem. No possvel no espao deste artigo referir todas
as implicaes dos conflitos para as populaes afectadas mas vamos explorar elementos particularmente relevantes para a anlise da forma como se tem estruturado
a resposta internacional.
Assim, a migrao forada agrava factores de vulnerabilidade e necessidades
especficas das populaes ao nvel da proteco e assistncia. As dinmicas da
mobilidade em situaes de conflito so tambm condicionadas pelo factor geogrfico e acesso a outras zonas dentro ou fora do pas, e pelas diferentes fases de
uma situao de conflito.
A gesto de crises deriva, em ltima anlise, de um conjunto de normas e
polticas que se reflectem na actuao dos vrios agentes no terreno. Este artigo
argumenta que todas estas dimenses esto ligadas mas nem sempre so consistentes entre si.
A natureza recente das normas sobre interveno e responsabilidade de proteco de civis, cujo carcter vinculativo no ainda claro, cria pressupostos que
nem sempre se verificam e como tal devem ser analisados caso a caso. Isto porque
existe uma tenso entre normas e interesses, que nem sempre so os mesmos em
diferentes contextos estratgicos, e que condicionam as opes polticas e as modalidades escolhidas pela comunidade internacional para a gesto de conflitos. Estas
dinmicas contraditrias afectam a coordenao das operaes no terreno, sobretudo
entre entidades com mandatos distintos e oriundos de princpios de interveno
diferentes, os quais determinam as competncias de cada um para diferentes modalidades de interveno. necessrio ter em ateno essas distines na definio
109
Nao e Defesa
Raquel Freitas
dos mecanismos de coordenao da interveno. O grau de integrao das aces
dessas diversas entidades dever ser proporcional consistncia dos objectivos dos
diversos segmentos envolvidos na gesto das crises.
Impactos dos Conflitos sobre as Populaes Civis

Qualquer situao de crise, sobretudo de natureza conflitual, seja ela interna, regional ou internacional, caracteriza-se por uma alterao nas condies de
manuteno da lei e da ordem, tornando possveis violaes generalizadas dos
direitos dos cidados, independentemente do seu grau de envolvimento directo nas
dinmicas de conflitualidade. Para alm disso, as populaes civis podem tornar-se
vtimas dos chamados danos colaterais, ou seja, ser afectadas pelas consequncias
indesejadas da actividade militar numa zona de conflito, como tem sido o caso no
Afeganisto (Benini and Moulton, 2004). Em situaes mais graves, comunidades
inteiras podem tornar-se alvo de perseguio e mesmo de genocdio como o caso
em conflitos de natureza tnica, de que foram exemplos marcantes os casos de
Srebrenica, do Ruanda, do Darfur.
Entre os vrios impactos dos conflitos sobre as populaes e a sua mobilidade,
concentro-me em trs aspectos que assumem particular relevncia para as consideraes ligadas gesto de conflitos: a possibilidade de o Estado ou a comunidade
internacional assegurar a proteco e assistncia dos cidados no seu pas de origem;
a distribuio geogrfica dos impactos dos conflitos; e as caractersticas distintas
das diversas fases dos conflitos, com implicaes para o tipo de necessidades das
populaes e para a estruturao da resposta internacional.
O Papel do Estado e a Necessidade de Proteco e Assistncia das Populaes
A fragilidade do Estado e nalguns casos a total ausncia de estruturas estatais
para assegurar os direitos e necessidades essenciais dos cidados acarreta impactos
para as populaes, os quais podem assumir propores dramticas. Verifica-se
nestas situaes uma incapacidade ou falta de vontade do pas de origem para
manter as suas funes de proteco e assistncia aos cidados, sendo o Estado
por vezes o principal causador da violncia contra as populaes (Keene, 2010).
A presena ou ausncia de um interlocutor vlido um factor essencial para determinar o papel da comunidade internacional na gesto das crises, assim como a
forma de organizao no terreno. Muitas vezes esse interlocutor no existe ou no
legtimo, sobretudo na fase de emergncia em guerras civis, em que o Estado se
Nao e Defesa
110

dissolve em faces beligerantes, ou em que o poder assumido pela fora por
uma das partes em conflito.
Assim, face a situaes de violncia generalizada e violao de direitos humanos,
envolvendo muitas vezes perseguio directa a indivduos ou grupos, as populaes
tm a necessidade de proteco (entendida como proteco de direitos, quer relativos
integridade fsica quer relativos existncia mnima de condies de vida em digni-
dade). Na ausncia de entidades capazes de exercer essa proteco, as populaes so
foradas a fugir para zonas de maior segurana, quer dentro do pas, quer fora do
pas. No primeiro caso estamos perante situaes de deslocamento interno, no segundo
perante situaes de exlio no exterior, a que corresponde o estatuto de refugiado.
Alguns factores de risco atingem particularmente as populaes que so impelidas
migrao forada, entre eles, ataques armados e abusos enquanto fogem em busca
de segurana; separao das famlias, incluindo o aumento do nmero de crianas
no acompanhadas; aumento do risco de violncia sexual, atingindo particularmente
mulheres e crianas; expoliao arbitrria de terra, habitao e outras formas de
propriedade; deslocamento para zonas inspitas onde as pessoas so estigmatizadas,
marginalizadas, discriminadas ou abusadas (UNHCR, 2010).
Mesmo em situaes em que a comunidade internacional assume as funes de
proteco, nem sempre as populaes esto protegidas, havendo inmeros exemplos
de falta de segurana quer em campos de refugiados, quer em campos de deslocados.
Nalgumas situaes os prprios campos de deslocados ou de refugiados constituem
um chamariz para os intervenientes no conflito exercerem violncia. Durante o conflito
no Ruanda, os perpetradores do genocdio estabeleceram bases de treino perto dos
campos de refugiados na Repblica Democrtica do Congo (ento Zaire), recrutando
e treinando refugiados para ataques ao Ruanda, e provocando contra-ataques do
governo do Ruanda, dirigidos contra os campos de refugiados (Lischer, 2003).
Um outro tipo de necessidade das populaes afectadas pelo conflito a de
assistncia: a situao de deslocamento implica a perda das estruturas sociais e
econmicas de subsistncia e as populaes ficam dependentes de apoio na sua
segurana no s fsica mas alimentar e de infraestruturas bsicas como o acesso a
gua potvel, abrigo, sade, educao.
Alguns grupos particularmente vulnerveis tm necessidades acrescidas quer de
proteco quer de assistncia. Por vezes nem conseguem fugir das suas zonas de
origem dadas a suas dificuldades particulares, e mesmo quando o fazem tornamse ainda mais vulnerveis. As mulheres so frequentemente vtimas de violao,
incluindo em campos de refugiados; as crianas vtimas de recrutamento para combatentes; os idosos vem as suas condies de sade agravadas pela precariedade
acrescida que acarreta o deslocamento e a desagregao das redes sociais de apoio.
111
Nao e Defesa
Raquel Freitas
No entanto, a pertinncia de se organizar a ajuda de forma segmentada por grupos
vulnerveis tem sido questionada por minar o princpio de imunidade civil igual
para todos (Carpenter, 2005).
Distribuio Geogrfica de Impactos dos Conflitos
As causas profundas dos conflitos esto intimamente ligadas s dinmicas que
motivam a fuga das populaes, mas no tm os mesmos impactos em todas as
zonas de um pas em conflito. Igualmente, a natureza das movimentaes foradas
depende, em larga medida, de condies geogrficas, geopolticas, dimenso do
pas, tipo de infraestruturas existentes, designadamente estradas ou caminhos que
permitam o acesso e mobilidade, em particular, em zonas remotas. frequente as
foras rebeldes tomarem regies perifricas onde o poder central tem pouca fora,
enquanto a capital se mantm nas mos do governo.
Algumas das dinmicas de conflito tm impactos mais directos sobre as comunidades
rurais: luta pelo poder local, tenso entre determinados grupos, interesses econmicos
especficos, recursos naturais, condies ambientais etc., geram impactos mais ou menos
localizados que se associam a outras variveis de ordem socio-econmica e poltica
mais geral, por vezes com dinmicas delimitadas a nvel regional e que assumem dimenses para alm das fronteiras do pas, sobretudo quando existem ligaes tnicas
(Buhaug and Gleditsch, 2008). O caso do tringulo entre o Chad, Sudo e a Repblica
Centro-Africana paradigmtico destes efeitos de contgio, onde o conflito existente
no Darfur extravasou para as zonas fronteirias dos pases vizinhos e ter sido tambm
contaminado pelos conflitos existentes nessas zonas (Berg, 2008).
As zonas rurais remotas so muitas vezes particularmente afectadas pelos
conflitos, em parte pela sua localizao de difcil acesso. Nessas zonas frequente
haver j uma insuficincia estrutural de organismos locais do Estado, e em situao
de conflito essas poucas estruturas so rapidamente afectadas. A falta de acesso
condiciona tambm as respostas internacionais: embora frequentemente haja ONGs a
trabalhar no terreno profundo ainda antes do eclodir dos conflitos, elas nem sempre
tm capacidade de proteco e assistncia em situaes de emergncia no s pela
especificidade das necessidades mas tambm por envolver violaes de direitos
humanos. Por outro lado, as agncias especializadas das Naes Unidas nem sempre esto presentes nas zonas mais remotas, excepto as de natureza humanitria
ou nos casos em que se registam situaes de conflito prolongado onde possvel
fazer alguma ligao entre a ajuda humanitria e de desenvolvimento. A tendncia
crescente de urbanizao leva a que em situaes de conflito, a fuga dentro do
pas de origem acabe por acontecer das zonas rurais para as zonas urbanas, onde
Nao e Defesa
112

os deslocados se fundem com o resto da populao local. Um exemplo disto foi o
xodo para Luanda de milhares de deslocados internos durante a guerra civil, os
quais acabaram por se fixar na capital ou noutras zonas urbanas (Kaun, 2008).
Tambm as zonas abundantes em recursos naturais ou minerais so frequentemente assoladas pela conflitualidade derivada da luta pelo acesso a esses recursos,
afectando as populaes locais, que muitas vezes so empurradas para outras zonas.
Este fenmeno verifica-se quer em consequncia das alteraes climticas as quais
esto tambm na origem de desastres naturais e da crescente escassez de gua e terra
frtil, quer em consequncia da crescente e desregulada competio pela extraco
de minrios. Muito se tem escrito nos ltimos anos sobre a ligao entre alteraes
climticas e conflitos (Salehyan, 2008), embora haja estudos que apontam para que
se trate de uma ligao que apenas serve os interesses estratgicos de alguns pases
doadores (Hartmann, 2010). Segundo Theisen, tal ligao apenas confirmada no
caso da conflitualidade gerada pela competio pelo acesso terra (Theisen, 2008). O
Burundi um dos vrios exemplos existentes de uma situao onde a tenso tnica foi
intensificada pela competio pelo acesso a terra frtil, muito escassa no pas, e que
resultou num conflito civil levando milhes fuga para a Tanznia. Esta problemtica
ainda hoje permanece uma fonte de tenso (Nkundwanabake, 2009).
frequente haver zonas com uma mistura de populaes que no fugiram em
consequncia do conflito, com populaes deslocadas dentro do pas, e ainda com
refugiados oriundos de conflitos em pases vizinhos. Estas circunstncias geram, por
vezes, situaes delicadas em termos da gesto do auxlio que dado a cada um dos
diferentes grupos, sendo fcil, sobretudo em situaes de tenso, haver ressentimentos pelos efeitos negativos na j frgil economia e pela percepo de discriminao
positiva em relao a alguns grupos em detrimento de outros (Duncan, 2005).
Fases de Conflito e Impactos sobre as Populaes
Embora seja difcil estabelecer fronteiras claras entre as diversas fases de um
conflito, at porque num mesmo pas elas podem coexistir, para efeitos analticos
til estabelecer um contnuo da conflitualidade.1 Esse contnuo permite diferenciar
impactos das diferentes fases sobre as dinmicas de migrao forada, mas tambm
sobre a organizao normativa, poltica e operacional da comunidade internacional para gerar a resposta internacional. Estas diferentes fases configuram tambm
1 Existem diferentes categorizaes destas fases ou dos instrumentos nelas utilizados, pelo que a
presente categorizao segue apenas os critrios considerados pela autora como mais pertinentes
para equacionar o problema dos impactos nas migraes foradas.
11
Nao e Defesa
Raquel Freitas
o tipo de necessidades das populaes em termos de assistncia e de proteco.
Por outro lado, algumas fases caracterizam-se por uma particular dificuldade em
identificar um interlocutor local legtimo para ancorar a resposta internacional s
necessidades das populaes.
A fase de preveno de conflito verifica-se muitas vezes em contextos de instabilidade pr-existente e portanto associada a dinmicas latentes de conflitualidade
profunda e histrica com antecedentes de impactos nas populaes civis. Esta fase
deve ter em ateno quais as dinmicas existentes de fluxos migratrios de antecipao que podem ser dos primeiros indicadores da gravidade das tenses e sobre
o risco de estas se agravarem ao ponto de acender o conflito. Note-se a distino
entre mecanismos de preveno e mecanismos de conteno, designadamente se
essa conteno se referir aos movimentos de migraes foradas, que de acordo com
o direito internacional no devem ser impedidos, embora haja mltiplos exemplos
dessa estratgia (Phuong, 2005). Os mecanismos de conteno a serem empregues
devero ser os de conteno da violncia e das violaes de direitos humanos,
embora muitas vezes a estratgia usada seja a da conteno dos movimentos at
pela natureza simblica dos movimentos de fuga das populaes em termos de
indicador sobre a gravidade da instabilidade num pas.
Durante a fase de emergncia, que nalguns casos se pode manter durante vrios
anos, surgem os grandes fluxos de migraes foradas, embora no se deva ter em
considerao que muitas pessoas afectadas pela violncia no podem ou no querem abandonar a sua zona de residncia. De notar a importncia do momento em
que decretada uma situao de crise ou emergncia para a definio do estatuto
das populaes que fogem, designadamente sobre a possibilidade de se manterem
as fronteiras dos pases vizinhos abertas para receberem refugiados. Daqueles que
fogem das suas zonas de residncia, alguns procuram refgio noutras zonas do pas
mais seguras ou onde tm familiares, outros acabam por ultrapassar as fronteiras do
pas, acabando por procurar refgio em pases vizinhos ou mesmo mais longe.
A fase de ps-conflito normalmente reconhecida pela comunidade internacional
quando existe um acordo de paz vlido, mas muitas vezes estes acordos so assinados
mas no tm grandes consequncias prticas. Alguns conflitos permanecem num
limbo entre emergncia e ps-conflito com avanos e recuos entre estas duas durante
anos. So as chamadas crises prolongadas, as quais tm impactos particularmente
devastadores para as populaes civis por no permitirem um retorno em segurana
s zonas de origem e uma reintegrao das populaes nas suas comunidades nem
a reorganizao das estruturas econmicas e sociais. Na Repblica Centro-Africana, por exemplo foi assinado um acordo de paz em 2008. No entanto, o conflito
continuou em vrias zonas do pas, e o governo continuou sem controlar algumas
Nao e Defesa
114

partes do pas. A Costa do Marfim outro exemplo onde o impasse poltico tem
originado movimentos populacionais contnuos ao longo dos anos.
Quando, de facto, se chega fase de ps-conflito, a reconstruo depende em
grande parte do retorno das populaes s suas zonas de origem. Este retorno
torna-se muitas vezes smbolo da consolidao da paz e reconciliao, havendo
por vezes alguma tentao para forar o retorno procurando-se assim forar a paz.
No entanto, embora o retorno seja uma condio importante para a paz, ele no
suficiente (Johansson, 2010). Aps tais momentos, a integrao e a reconciliao
entre as populaes que permaneceram, as que fugiram para outras zonas dentro
do pas e as que fugiram para o estrangeiro, uma dimenso fundamental a ter em
conta. S assim a fase de estabilizao pode vir a consolidar a transio para uma
fase de desenvolvimento. Em casos de conflito prolongado a situao de exlio pode
estender-se durante vrias dcadas, de que so exemplo vrias situaes, designadamente o refugiados afegos no Iro e no Paquisto (Freitas, 1998), os refugiados
angolanos sobretudo na RDC (Crisp, Riera e Freitas, 2008), ou os deslocados na
Colmbia (Carrillo, 2009) ou no Sri Lanka (Brun, 2010), entre muitos outros casos.
Os efeitos de desintegrao social, econmica e desenraizamento cultural so devastadores e dificultam em muito a reintegrao das populaes.
Respostas da Comunidade Internacional

Como vimos, as necessidades das populaes afectadas por conflitos, sobretudo as
que se encontram em situao de migrao forada, so globalmente as de proteco
e assistncia. A comunidade internacional tem, desde h vrias dcadas, desenvolvido
respostas para estas necessidades, quer pela via do direito e jurisprudncia internacional, quer pela via do envolvimento estratgico e operacional no terreno.
Ao nvel operacional da gesto de conflitos, as respostas da comunidade internacional tm sido fragmentadas, e pautam-se por uma distino de papis consoante
os mandatos das organizaes intervenientes e o contributo que trazem para o
conjunto da resposta. O argumento aqui desenvolvido evidencia essas diferenas e
sustenta que as mesmas no se devem esbater em nome de uma qualquer coerncia
de abordagens. Tal coerncia deve ser construda respeitando a natureza distinta
dos vrios intervenientes e das suas competncias em reas to sensveis como a
ajuda humanitria e a proteco de vtimas de violaes de direitos humanos.
115
Nao e Defesa
Raquel Freitas
Angulo Jurdico Normas Vinculativas e no Vinculativas
O Estado reconhecidamente a entidade responsvel por fazer valer os direitos
dos seus cidados, tanto a nvel poltico e civil como a nvel econmico, social e
cultural. Em situaes em que essa possibilidade no se concretiza, forando os
cidados a procurar proteco e/ou assistncia fora das suas zonas de origem, a
comunidade internacional tem intervido com base num conjunto de normas de natureza mais ou menos vinculativa (Orchard, 2010). Estas normas criam pressupostos
sobre os quais se estrutura a resposta internacional, que nem sempre se verificam
no terreno, e cuja operacionalidade tem que ser analisada caso a caso.
Assim, os casos em que os cidados atravessam as fronteiras do Estado para
procurar refgio noutro pas so regulados pelo direito de asilo. As normas esto
consolidadas na Conveno de Genebra sobre o Direito de Asilo, e ainda no Estatuto
do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, bem como em normas subsequentes, incluindo a jurisprudncia do ACNUR e de quadros normativos
regionais (Freitas, 2005). Estas normas conferem o enquadramento de proteco que
a comunidade internacional concede queles que so perseguidos por motivos de
raa, religio, nacionalidade, por pertencer a determinado grupo social e pelas suas
opinies polticas. Embora este quadro normativo tenha uma base de perseguio
individual, rapidamente se evoluiu no sentido de cobrir situaes de influxos massivos, havendo uma determinao quase automtica de estatuto de refugiado (prima
facie) no contexto de determinao em situaes de grupo (Jackson and Walker,
1999) que depois evoluiu para uma outra figura, a de proteco temporria, que
uma sub-categoria da proteco em situaes de grupo (Albert, 2010).
frica tem sido a regio de vanguarda na proteco das migraes foradas,
dada a natureza das deslocaes naquele continente. Desde cedo foi aprovada a
Conveno da Organizao de Unidade Africana que Rege os Aspectos Especficos
dos Refugiados em frica (1969), que prev especificamente o asilo para situaes
de desordem generalizada no pas de origem. frica foi tambm a primeira regio
a adoptar uma conveno especfica para os direitos dos deslocados internos, que
deriva dos Princpios Orientadores Relativos aos Deslocados Internos, e consolida
a uma obrigao vinculativa do prprio Estado assegurar a proteco e assistncia
dos seus cidados quando deslocados no seu territrio (Abebe, 2010). 2
Os Princpios Orientadores Relativos aos Deslocados Internos, aprovados em
1998, tm at agora constitudo o guio de identificao de necessidades de protec2 Conveno para a Proteco e Assistncia das Pessoas Deslocadas Internamente em frica,
adoptada em 2009.
Nao e Defesa
116

o e assistncia das populaes e das obrigaes da comunidade internacional nas
respostas a situaes de fuga interna. No entanto, os mesmos no so juridicamente
vinculativos e tm sido alvo de crticas por parte de alguns pases que alegam que
tal instrumento constitui uma ingerncia na soberania dos Estados, apesar de as
normas neles contidas derivarem directamente do enquadramento normativo dos
direitos humanos, direito de asilo e direito humanitrio.
Este debate sobre a ingerncia tem sido enquadrado no mbito de desenvolvimentos jurdicos no vinculativos como a discusso sobre o conceito de Responsabilidade de Proteger (R2P) em situaes de genocdio, crimes de guerra, crimes
contra a humanidade e limpeza tnica, conceito plasmado na Resoluo 60/1 da
Cimeira Mundial das Naes Unidas de 2005. Neste mbito, tem vindo a consagrar-
-se a ideia de que a comunidade internacional tem a responsabilidade de proteger
os cidados que dela necessitem nos casos identificados, independentemente do
consentimento do pas de origem. Esta questo tem suscitado polmica no s pela
oposio de determinados pases devido questo da auto-determinao, entre eles
a Venezuela, e possibilidade de esta doutrina favorecer os Estados poderosos em
detrimento dos mais fracos, argumento usado por pases como o Egipto, Colmbia,
Iro (Focarelli, 2008). Pases como o Mxico tambm apontaram receios devido prtica
desequilibrada dos pases que defendem a doutrina, e que a tm aplicado de forma
selectiva, diferenciada e que no garante que seja aplicada para evitar futuros genocdios. No entanto, a norma de interveno, ou no indiferena, tinha j sido includa
no Acto Constitutivo da Organizao de Unio Africana. Em 2009, o Secretrio-geral
das Naes Unidas divulgou o primeiro documento abrangente do Secretariado das
Naes Unidas sobre a implementao da Responsabilidade de Proteger, documento
que identifica os actores e medidas necessrios para a operacionalizao da norma.4
Tambm a ideia de segurana humana procura desmontar as barreiras da soberania postulando questes de segurana e proteco dos cidados para justificar
a necessidade de respostas internacionais, e nesse aspecto liga-se com a ideia da
Responsabilidade de Proteger (Tadjbakhsh and Chenoy, 2007). A definio essencial
de segurana humana assenta na ideia das liberdades em relao ao medo e necessidade.5 A ideia de segurana humana confere s diversas reas que a englobam um
3 Esta resoluo foi adoptada sem voto, e aprovada pelo Conselho de Segurana em 2006.
4 Ban Ki-moon, Report of the Secretary General Implementing the Responsiblity to Protect
(UN A/63/677, 12 January 2009), disponvel em http://www.responsibilitytoprotect.org/index.
php?module=uploads&func= download&fileId=655, acedido em 02/03/2011.
5 Kofi Annan, Report of the Secretary General In larger freedom: towards development, security and human rights for all (UN A/59/2005, 21 March 2005), disponvel em http://www2.
ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/gaA.59.2005_En.pdf, acedido em 02/03/2011.
117
Nao e Defesa
Raquel Freitas
carcter de obrigatoriedade que as aproximam da ideia de proteco, consagrando,
ao nvel operacional, os chamados direitos humanos fundamentais.
Angulo Poltico Tenso entre Normas e Interesses
Esta doutrina de interveno que se desenvolve ao nvel dos debates das Naes
Unidas tem, de facto, uma expresso limitada na prtica ou, pelo menos, condicionada pelos contextos. Os conceitos permanecem ambivalentes e a nvel global
acabam por ser usados de forma poltica e no vinculativa: qualquer das situaes
identificadas como legitimando uma interveno tem primeiro que ser reconhecida
como tal pela comunidade internacional. Isto significa que a sua aplicao depende
da vontade poltica da comunidade internacional e da possibilidade de intervir em
situaes concretas. Assim, h uma discrepncia com as normas de direito humanitrio segundo as quais a interveno humanitria dever ser feita com base nas
necessidades das populaes, independentemente de consideraes polticas ou
estratgicas. A predominncia de uma lgica de interesses sobre a lgica normativa
gera dinmicas com impactos negativos na possibilidade de sucesso da resposta
internacional questo da migrao forada: selectividade e politizao das intervenes, com impactos sobre o chamado espao humanitrio.
Selectividade
A comunidade internacional no intervm em todas as situaes em que as necessidades de proteco das populaes justificariam. A designao pelo Conselho
de Segurana das Naes Unidas de uma situao como constituindo uma ameaa
para a paz e segurana internacionais implica a necessidade de uma interveno
musculada, mas tal s aconteceu em alguns casos de crises humanitrias violentas
(Binder, 2009).
Esta possibilidade depende, muitas vezes, do conjunto de interesses nessa
interveno bem como a equao de custo-benefcio para os pases que intervm,
resultando numa distribuio selectiva das intervenes: enquanto houve uma
forte interveno internacional em situaes como o Iraque, a Somlia, a Bsnia
ou o Kosovo, nada disso aconteceu noutras situaes, embora nenhuma crise
humanitria violenta tenha ficado completamente sem resposta (Binder, 2009).
Em todas elas, as agncias das Naes Unidas ou ONG exerceram formas de
proteco. No entanto, a Comisso de Direitos Humanos foi mais selectiva, assim
como as medidas de sanes coercivas, uso de fora militar e envio de misses
de manuteno da paz.
Nao e Defesa
118

Politizao
A proteco de cidados deslocados no territrio do pas de origem, constitui
uma ingerncia na soberania do pas em causa, pelo que pressupe um pedido
das autoridades do pas para que a comunidade internacional intervenha. Este
pedido nem sempre surge espontaneamente, e sabe-se que a presso da comunidade internacional no sentido da sua concretizao pode ser eficaz, dependendo
da salincia da questo e da vontade e empenho poltico da comunidade internacional. Em casos extremos recorre-se s resolues do Conselho de Segurana
das Naes Unidas; no entanto a possibilidade de acesso dificultada, sendo
necessria a colaborao da componente militar da interveno para a ajuda
humanitria. Noutras situaes, em que o Estado no controla a totalidade do
territrio, a interveno feita contra ou a favor dos grupos que dominam partes
desse territrio, o que implica tambm a necessidade de manter a distncia, relativamente s vrias partes em confronto, algo que nem sempre resulta evidente
dos mandatos e operacionalizao dos mesmos das novas misses integradas das
Naes Unidas (Stobbaerts, Martin et al., 2007).
Tambm tem sido apontado que o conceito legitima intervenes internacionais
com objectivos instrumentais das grandes potncias e que essa possibilidade limita
o progresso da doutrina da R2P (Newman, 2009). Existem vrios exemplos da utilizao da ajuda humanitria com finalidades polticas, entre elas a visibilidade dos
doadores como foi o caso no Kosovo, a estratgia de conquistar coraes e almas,
ou seja, aceitao por parte da populao da presena internacional, como o caso
no Afeganisto (Fishstein, 2010), num contexto em que a presena internacional
vista como parte do conflito, e mesmo a utilizao da ajuda como forma de acesso
a informao local privilegiada.
Conteno
A interveno internacional na gesto de crises existe tambm como forma de
legitimar a limitao de acesso ao asilo (Frelick, 2007). A tentativa de utilizao
de figuras inovadoras no regime de asilo como a ideia de alternativa interna de
fuga, a proteco militar da ajuda, e a designao de zonas seguras ou de excluso
area dentro de um pas, como justificao para negar o direito de asilo levantou
tambm questes dentro do prprio Alto Comissariado das Naes Unidas para
os Refugiados (Feller, 2006). Embora se preveja uma crescente presso da comunidade internacional para desenvolver esta dimenso, presentemente existem
objeces, sobretudo devido forma como aferida a segurana em chamadas
119
Nao e Defesa
Raquel Freitas
zonas seguras (Evans, 2008; Martin, 2010), pelo que se registam poucos avanos
recentes nesta direco. O caso da Lbia, exemplo claro de violaes massivas de
direitos humanos perpetradas pelo Estado contra os seus cidados, constitui um
teste importante aos instrumentos de interveno humanitria, sobretudo tendo
em conta a proximidade com a Europa, continente para onde se tm deslocado
milhares de refugiados.
Espao Humanitrio
O conceito de espao humanitrio tem vindo a impr-se por via das preocupaes das agncias humanitrias precisamente por efeito das presses polticas no
sentido da integrao da ajuda humanitria na gesto de crises no sentido mais
amplo. Embora no haja uma definio comummente aceite, o termo refere-se ao
contexto em que as agncias humanitrias tenham condies para trabalhar de forma
independente das agendas polticas externas, e os alertas tm vindo da parte do
CICV desde h duas dcadas (Hubert and Brassard-Boudreau, 2010).
A questo da neutralidade, imparcialidade e independncia da ajuda humanitria
deriva do direito internacional, mas com a sua incorporao em iniciativas mais
amplas de gesto de crises acaba por ser utilizada para prosseguir objectivos de
natureza poltica. Embora as agncias humanitrias no sejam actores absolutamente
desinteressados, havendo sempre agendas e estratgias, assim como batalhas por
mandatos, financiamentos, etc., partida elas possuem a credibilidade conferida
pela sua neutralidade relativamente ao processo poltico na origem do conflito.
Regem-se pelos chamados padres SPHERE, que configuram um cdigo de
conduta da ajuda humanitria e um conjunto de padres tcnicos essenciais para
a resposta a desastres.6 Vrios casos em que se assistiu a uma associao entre
agncias humanitrias e a dimenso mais poltica ou militar de uma interveno
internacional, resultaram em maiores dificuldades no terreno e em maiores preocupaes de segurana para os funcionrios no terreno (Fishstein, 2010). O prprio
Secretrio-geral das Naes Unidas notou no seu relatrio de 2009 que a capacidade
dos actores humanitrios agirem de acordo com estes princpios cada vez mais
reduzida, apontando os crescentes ataques contra os trabalhadores humanitrios
e os perigos do esbatimento das distines entre actores humanitrios e os actores
polticos e militares (UN Secretary-General, 2009).
6 Mais informao sobre estes instrumentos em http://www.sphereproject.org/, acedido em

07/03/2011.
Nao e Defesa
120

Angulo Operacional Coordenao Baseada na Separao de Competncias e Mandatos
Do ponto de vista operacional fundamental identificar, por um lado, os mandatos e legitimidade de cada actor na resposta internacional gesto de crises e por
outro lado as capacidades e competncias desses actores para o fornecimento de
assistncia e proteco das populaes afectadas. Feita esta identificao de forma
clara ser possvel determinar as formas mais apropriadas de trabalho em conjunto,
seja pela via da coordenao ou de uma relao mais aprofundada e integrada.
Uma anlise institucional de mecanismos de coordenao demonstra que a
existncia de mandatos distintos e por vezes inconsistentes entre os vrios actores
implica a possibilidade de se subjugarem alguns desses mandatos segundo uma
lgica predominantemente poltica. Essas inconsistncias reflectem-se no terreno e
por vezes so entendidas como obstculos burocrticos e institucionais, ou falta de
vontade de trabalhar em conjunto. No entanto, para alm da dificuldade natural de
coordenar o trabalho de instituies distintas, a inconsistncia de objectivos leva a
que se afigure aconselhvel manter um nvel de integrao mais superficial, mesmo
sacrificando a eficcia de resultados segundo algumas agendas.
Mandatos e Capacidade Operacional: as Necessidades de Assistncia e Proteco
Quer a proteco da integridade fsica quer das condies bsicas de vida em
dignidade das populaes afectadas pelos conflitos que permanecem no pas de
origem, so funes que tm sido desempenhadas pelas agncias humanitrias
de natureza civil, como o Comit Internacional da Cruz Vermelha, as agncias
das Naes Unidas como o ACNUR, UNICEF ou o PAM, e as organizaes nogovernamentais. Quanto aos refugiados, a sua entrada no pas de asilo depende
da vontade poltica do pas de acolhimento, embora ela esteja condicionada pelos
compromissos claros existentes a nvel internacional e que a vasta maioria dos pases
subscreveu. Existe tambm uma agncia das Naes Unidas claramente mandatada
para a sua proteco e assistncia: o ACNUR.
Tradicionalmente, as organizaes humanitrias dividem-se entre as mais vocacionadas para prestar assistncia material e as vocacionadas para a componente
de proteco, atravs da advocacia e denncia de violaes de direitos humanos.
Embora se considere que a simples presena da comunidade internacional no
terreno fornecendo assistncia material constitua j uma forma de proteco pelo
factor de dissuaso, algumas das organizaes que mais acesso tm a informao sobre a situao real em situaes de conflito preferem no a divulgar, pela
interferncia que isso pode ter sobre a sua capacidade de agir no terreno e junto
121
Nao e Defesa
Raquel Freitas
das populaes locais. Da que, mesmo entre as organizaes humanitrias, haja
separaes de tarefas.
A neutralidade e imparcialidade da ajuda humanitria so aqui factores determinantes da capacidade de exercer a proteco, pela credibilidade que isso confere aos
esforos em nome de valores universais como os direitos humanos, independentes
de motivaes de natureza instrumental e estratgica. Isto resulta, por vezes, que a
funo de denuncia esteja condicionada pela necessidade de manter a distncia em
relao s partes em conflito, preservando a possibilidade de acesso s populaes
e tambm, nalguns casos, salvaguardando a segurana dos funcionrios. Trata-se
de um dos grandes dilemas que se colocam ajuda humanitria e que presidem
definio de estratgias no terreno. Em situaes de crimes de guerra, genocdio e
limpeza tnica, s a interveno musculada por vezes capaz de impor medidas
de conteno das violaes a estamos em presena da interveno humanitria.
importante sublinhar esta distino entre ajuda humanitria e interveno humanitria.
Em particular, no que diz respeito s populaes deslocadas dentro do pas, e
apesar dos esforos de crescente coordenao das vrias agncias humanitrias no
sentido de distribuio de responsabilidades, existe ainda um gap institucional, que
se traduz na ausncia de uma agncia claramente mandatada para exercer a proteco
dos deslocados em todas as circunstncias. Isto gera uma situao em que o ACNUR,
agncia com o mandato para proteco de refugiados, venha crescentemente a assumir
a proteco de deslocados mas no em todos os casos. Esta questo foi melhorada
com a criao da abordagem por clusters, um mecanismo destinado a cobrir lacunas
em reas como da proteco, abrigo de emergncia, gesto de campos, educao,
sade, nutrio, gua e higiene, e logstica. neste contexto que o ACNUR assume
a liderana do grupo de trabalho do cluster humanitrio sobre proteco, o que lhe
confere maior responsabilidade mas no um mandato automtico. A organizao
tem, essencialmente, decidido caso a caso (Freitas, 2004).
Desde 1999 as misses de manuteno da paz das Naes Unidas tm sido
claramente mandatadas para proteger civis afectados por conflito, designadamente
na Serra Leoa, Costa do Marfim, Libria, Sudo, RDC, Chad e Somlia. No entanto,
tem sido clara a confuso sobre a operacionalizao do mandato de proteco de
civis, e essa lacuna tem sido colmatada de forma ad hoc com a criao de orientaes caso a caso. O resultado tem sido de pouca eficcia sobretudo na traduo
dos conceitos em estratgias compreensivas e em chegar a acordo relativamente a
determinadas componentes dos mandatos, dados os mltiplos constrangimentos
quer a nvel das lideranas, quer a nvel dos interesses dos pases que contribuem
com tropas (Bennett, 2010). Esta questo coloca-se de forma ainda mais clara nou-
Nao e Defesa
122

tros contextos onde as tropas estrangeiras no tm qualquer mandato das Naes
Unidas relativamente proteco de civis.
A natureza fluda dos mandatos e imprevisibilidade constituem fortes obstculos
eficcia operacional.
Componente Poltica e Componente Humanitria das Misses Integradas e Abordagens
Abrangentes
As recentes misses integradas das Naes Unidas tm uma componente poltica e uma componente de direitos humanos, e apesar do Alto Comissariado das
Naes Unidas para os Direitos Humanos ser relativamente autnomo, o facto de
funcionar como parte das novas misses integradas reduz-lhe severamente a margem
de manobra e mesmo a credibilidade junto de alguns parceiros. Em situaes em
que para alm das violaes de direitos humanos existe desordem e conflitualidade
generalizada, com perseguies a indivduos ou grupos, as foras de manuteno
de paz ou de imposio de paz tm um papel importante a desempenhar. Realizam
outras funes como facilitar a organizao e passagem de mercadorias, facilitar
acesso a determinadas zonas, e nalguns casos fornecer a segurana do staff das
agncias humanitrias, embora muitas delas no se queiram associar componente
militar mesmo que ela seja das Naes Unidas.
Os prprios mecanismos de financiamento da ajuda internacional esto direccionados para intervenes em diferentes fases do conflito. O Fundo de Construo de
Paz das Naes Unidas, por exemplo, tem dois tipos de financiamento adaptados
s contingncias de cada fase: um destinado fase de risco de ecloso ou reacender
do conflito, a de resposta imediata, e outro de construo da paz e recuperao,
destinado a situaes de ps-conflito. Ambos tm financiado projectos destinados ao
apoio de vtimas de migrao forada, sendo o primeiro mais focalizado no apoio
de emergncia a deslocados, enquanto que o segundo se centra na reconciliao e
acesso justia, recuperao de propriedade no retorno.
Embora a distino analtica e operacional entre proteco e assistncia seja til
e pertinente, importante ter em mente que as duas dimenses esto intimamente
ligadas. As causas dos riscos associados proviso de assistncia e proteco pela
comunidade so frequentemente as mesmas e importante eleger abordagens complementares, minimizando a necessidade de adoptar mtodos de assistncia pouco
seguros ou que agravem os riscos em termos de proteco da integridade fsica
(Jaspars and OCallaghan, 2010). O princpio de assegurar que as intervenes no
pioram a situao das populaes civis (do no harm) por vezes posto em causa
pela integrao de foras civis e militares na gesto de conflitos.
123
Nao e Defesa
Raquel Freitas
Concluso
A comunidade internacional tem-se esforado por responder ao problema dos
conflitos, desenvolvendo mecanismos operacionais cada vez mais sofisticados que
colocam ao dispor um conjunto de valncias que se pretende ajam de forma integrada e coerente. Este artigo reconhece a importncia dos esforos conjuntos, mas
lana uma perspectiva de cautela relativamente ao grau de integrao que se pode
esperar quando se trata de ajuda humanitria, sobretudo a pessoas em situao de
migrao forada.
A inconsistncia entre normas jurdicas, objectivos polticos e necessidades
efectivas das populaes recomenda cautela relativamente ao grau de integrao da
resposta internacional em cenrios de gesto de conflitos. O exemplo da questo do
acesso s populaes para fornecer assistncia e proteco acaba por ser uma questo
poltica, favorecendo uma interveno selectiva. Face a meios ou recursos escassos,
o critrio deveria ser o das necessidades efectivamente sentidas pelas populaes,
mais do que consideraes de ordem poltica ou estratgica dos pases doadores. Os
deslocados dentro do seu pas, designadamente, acabam por ser das populaes mais
afectadas pois no beneficiam da proteco internacional no exterior e por vezes a
nvel interno tambm no a tm, fugindo mesmo para outras zonas, onde acabam
por depender da boa vontade e acolhimento das populaes dessas zonas.
Do ponto de vista jurdico, o Estado tem o papel legtimo sobre a proteco dos
seus cidados. A par disto desenvolvem-se normas no sentido da responsabilidade
internacional de proteger as populaes dentro do pas em conflito. No entanto, a
utilizao dessas normas acaba por depender de condies polticas, pelo que s
so utilizadas em determinadas circunstncias. O carcter aleatrio e a manipulao
das normas fazem com que haja inconsistncia entre a interveno orientada com
base em condicionalismos polticos e a que orientada com base em fundamentos
normativos. Isto reflecte-se a nvel operacional, designadamente no tipo de actores
envolvidos na proteco e assistncia s populaes, e nos termos de referncia que
lhes so dados, uma vez que esta dimenso em ltima anlise deriva do encontro
entre os dois nveis normativo e poltico. Se as inconsistncias entre os dois no
estiverem resolvidas difcil a coordenao. No entanto, tais inconsistncias no
devem ser resolvidas atravs da diluio de princpios, mas sim pela nfase nas
normas que presidem interveno, seja a nvel de deciso poltica seja a nvel da
resposta operacional que dada em termos da gesto da crise.
Nao e Defesa
124

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Nao e Defesa
Raquel Freitas
Nao e Defesa
128
Optimization of Civil-military
Synergies in the Field
of Crisis Management *
Brigadier General, Portuguese Army. Deputy Commander of the Kosovo Force (KFOR)
Abstract
Resumo
Optimizao das Sinergias Civis-Militares na
Gesto de Crises
It is recognized, conflicts cannot be overcome only by

military capabilities. Setbacks in some operations put
pressure on stakeholders to come up with common
views on how to better combine civil and military
capabilities. Different concepts and approaches to
civil-military cooperation have emerged among
international organizations and nations. There are
some important obstacles and difficulties to develop a
common understanding to coordinate and implement
policies to cope with challenges of crisis response
operations in the new strategic environment. Sharing
of information between military and civilian actors is
one of the fundamentals to have common situational
awareness. This includes a good knowledge of military
and civilian capabilities available to achieve common
objectives. And the way forward is new concepts,
organizations, procedures and training.
Uma eficaz gesto de crises no possvel s

com a utilizao de solues puramente militares
e os deficientes resultados nalgumas operaes
exigem a todos os principais intervenientes uma
eficiente e eficaz combinao de recursos milita
res. No entanto diversas organizaes e pases
tm abordado esta cooperao de diferentes
maneiras, no existindo um conceito unificado
sobre a melhor forma de empregar de forma
sinrgica recursos e capacidades civis e militares.
A prtica tem demonstrado diversas dificuldades
na implementao desta cooperao, originadas
por diversos motivos. fundamental haver um
entendimento comum sobre a utilizao dos di
versos recursos civis e militares, que as diversas
organizaes e naes tm ao seu dispor, para
se atingir o sucesso na resposta a crises, neste
novo ambiente estratgico. E esse entendimento
poder passar por uma percepo comum sobre
como resolver os problemas assim como por novos
conceitos, doutrinas e procedimentos, a serem
aplicados pelos diversos actores envolvidos na
gesto de crises.
* Artigo elaborado com base na interveno feita pelo autor na Conferncia Internacional Athena
2011, realizada em Tessalnica na Grcia, em 5 de Junho de 2011, cujo tema geral foi a Gesto
de Crises.
2011
N. 129 5. Srie
129143
129
Nao e Defesa
Optimization of Civil-military Synergies in the Field of Crisis Management

Introduction
The changing nature of crisis management in terms of tasks means to address
them, and actors involved has forced security actors to reconsider responses.
Current and future operations call for an effective and synchronized planning and
deployment of military and civilian capabilities at the onset of operations (ideally
in the planning phase). The traditional sequence of military intervention in crisis
management followed by a civilian presence to reconstruction is no longer valid.
Availability of required capabilities and coordination of actions are the key words
for success. Security, development, rule of law and good governance has to evolve
in a coordinated manner to achieve success in crisis management operations.
This paper will address the optimal use of the civil-military synergy in the
field of crisis management in four parts. The first one is a small introduction to the
subject, the second is an overview of the reality in the cooperation between civilian
and military organizations, the third some views on how to precede in a pragmatic
approach and it concludes with some final remarks. It will focus on NATOs developments in comprehensive approach and civil-military cooperation.
Some Concepts (What are we Talking About?)

When we talk about coordination and synergy it is important, in our view, that
language and terminology are precise so that all involved understand fully what
is excepted. In that sense it is important to address concepts and definitions about
Synergy, Comprehensive Approach and civil-military cooperation (CIMIC).
The term synergy comes from the Greek word syn-ergos, (), meaning
working together (Wikipedia). Synergy could be defined as a combined or cooperative action of two or more agents, either groups or parts that together increase each
other's effectiveness. Synergy could also be defined as two or more elements functioning together to produce a result not independently obtainable. So, to have synergy,
the key words are cooperation (will), coordination of actions (work) and common
purpose (end state).
Comprehensive Approach could be defined as the synergy of all actors and actions of the international community through the coordination and de-conflicting of
political, development, and security capabilities to face todays challenges (Weezel,
p.62). This is a conceptual framework to describe civil military interaction. NATO
uses the term to stress the need for the international community to improve cooperation and coordination of crisis management tools, assets and resources.
11
Nao e Defesa

The Comprehensive Approach could also be defined as the cross-governmental
generation and application of security, government and development services,
expertise, and structures/resources over time and distance. This should incorporate partnerships with host nations, allied governments, and institution partners
(Lindley-French, Cornish and Rathmell, 2010, 2).
CIMIC is defined in NATOs Allied Joint Publication 9 as The co-ordination
and co-operation, in support of the mission, between the NATO Commander
and civil actors, including national population and local authorities, as well
as international, national and non-governmental organizations and agencies
(NATO, 2003, 1).
Confusion should be avoided when refereeing the Comprehensive Approach
and CIMIC. There is some relationship between both concepts but they are not the
same. Where the Comprehensive Approach is a civilian political process, CIMIC is a
military organization that facilitates cooperation between the military and civilians,
especially at the tactical level.
The Reality Check

NATOs experiences in missions and operations, most notably Kosovo and Afghanistan, have demonstrated that in the framework of military operations, relationships
between military forces, civilian authorities, populations, organizations and agencies
are complex. It is recognized that peace, security, development and stability are more
interconnected than ever placing a premium on close cooperation and coordination
amongst international organizations playing respective roles in crisis prevention and
management. As military action alone is insufficient to prevent or resolve crises/conflicts,
success in current and future operations will require enhanced interaction amongst
NATO and non-NATO actors at all levels, before and during NATO engagements.
The concerted application of the instruments of power to resolve a crisis or conflict
is not a new concept. It has been used by sovereign states since ancient times. Modern
crises have been characterized by the increase in actors involved. The interaction
between the major actors to achieve an effective resolution to a crisis or conflict is
a challenge but is essential to reach a satisfactory outcome. NATOs contribution to
a comprehensive approach has received increased impetus following the Bucharest
Summit in 2008 and the subsequent publication of a NATO Comprehensive Approach
Action Plan and of the Comprehensive Strategic Political-Military Plan addressing
the International Security and Assistance Force (ISAF) mission. In the Lisbon Summit
the Heads of State and Government tasked the North Atlantic Council to update the
NATO Comprehensive Approach Action Plan and its list of tasks. In that document,
Nao e Defesa
132

approved by the nations, the NATO Secretary Generals Proposal on a Way Ahead
on Comprehensive Approach (NATO/PASP, 2011, 14) states that:
4. From an Alliance perspective, there are essentially three aspects to underpin
a Comprehensive Approach:
4.1 improving the coherent application of the Alliances own crisis management instruments, including its military and political planning procedures;
4.2 improving the Alliances practical cooperation at all levels with partners,
the United Nations and other relevant international organizations, NGOs and
local actors in the planning and conduct of operations; and
4.3 enhancing NATOs ability to bring military support to stabilization operations
and reconstruction efforts in all phases of a conflict. This aspect will aim at
focusing on the operational implications of this endeavour, taking fully into
account relevant work undertaken by the NATO Military Authorities.
Another side of crisis management is that some times when dealing with
responsive operations to a particular crisis situation (or in some war operations)
the delineation of the problem (and the possible solutions) is considered a wicked problem, due to its complexity. This concept of a wicked problem 2, that it
is not going to be expanded here, says that problem solvers cannot agree in the
identification of the problem or its solution, differently from complex problems
where them can agree on what the problem is but not in the possible solutions
(Kramer, 2011, 82). This situation complicates cooperation and interaction of different stakeholders engagement in crisis management operations. Nevertheless,
in saying that wicked problems are difficult and with no clear solutions does not
mean that they cannot be solved. They need a different analytical approach and
a strong, collaborative engagement of stakeholders. They are the big strategic
challenge to international organizations and nations in present and future crisis
management.
The Problems
The cooperation amongst different stakeholders has experienced several dilemmas and has important challenges ahead. The organizations also have, in our view,
strong incentives to cooperate.
2 The terminology was originally proposed by H. W. J. Rittel and M. M. Webber, both urban
planners at the University of California, Berkeley, USA in 1973.1 In a landmark article, the
authors observed that there is a whole realm of social planning problems that cannot be successfully treated with traditional linear, analytical approaches. They called these issues wicked
problems and contrasted them with tame problems.
1
Nao e Defesa

Some of the dilemmas of cooperation could be identified as follows:
The primary dilemma in cooperation is the issue of how to forge a fuller
civil military partnership without compromising civilian control of security
policy or undermining military effectiveness. This is an old issue in civilmilitary relations theories and discussions. From a more purist approach
that defends a clear separation of both functions to a more pragmatic
approach that argues the military can perform constabulary missions in
hybrid defense in close relationship with civil structures, several different
positions could be discussed (Driver, 2011, 13-17). Competition has been a
standing item in cooperation between military and civil organizations, both
at international and national levels.
There is also a dilemma concerning cooperation between international actors.
UN, EU and NATO do not share the same interests. In fact, they are often
rivals in crisis management. Whereas the comprehensive approach concept
is designed to facilitate coordination and links between international organizations it seems that all discussions taking place on this concept are blurred
naturally as everyone gain influence to increase his legitimacy or visibility,
at the others expenses.
Other dilemma is neutrality and independence linked to humanitarian workers
and judges, for example. Humanitarian workers want assistance to be neutral
and autonomous to the population, and the judges want to remain independent
wherever they are sent. The development, security and governance objectives
are not always easy to reconcile in the minds of military, humanitarian actors,
judges or politicians.
A fourth dilemma is empowerment of the local actors, as international actors
are still present in crisis management even more so with the comprehensive
approach which handles all dimensions of a situation in an integrated manner.
A number of crises, as Afghanistan or Somalia, demonstrate it is difficult to
hand over to local actors because of corruption, drug use, illiteracy, etc.
The main challenges for cooperation amongst different types of organizations
(IOs, NGOs and at national level) are (UNDP, 2009):
Tackle Formalities: due to conflicting mandates and lack of memorandums
of understanding, for instance;
Culture, mindset, prejudices: at national level between Ministries of Defense
and Foreign Affairs, for instance. Or at international level between almost all
the different IO;
Bureaucratic rigidity: despite wiliness to cooperate, no flexibility to adjust
plans and budgets;
Nao e Defesa
14

Create a Culture of Coordination between civilian and military sides (inside
IO NATO, EU, UN)
Security : cooperation increases security of the actors involved;
Funding: competing for founds is a zero-sum game;
Priorities: organizations may share the vision, but not how to reach goals;
Resources: in some (all?) crisis management operations more resources goes to
military, less for development a balanced approach in resources allocation
is needed or a better distribution as the operation evolves;
Leadership: the UN, or the strongest actor, or main donor country this
could be the most difficult challenge to address due to the fact that IO and
NGO are not used to be under the control of others;
Authority : more decentralized authority is needed because eases cooperation
at lower levels;
Local ownership: is a crucial factor for the exit strategies of nations and
organizations involved in multinational crisis management operations.
Efforts for enhanced intergovernmental organizations cooperation are not unique
for Kosovo but other areas of crisis. Moreover, these efforts are nowadays exceeding
the realm of intergovernmental organizations and every day an increasing number
in the academic community deal with this issue. Despite the competition we have
experienced between main stakeholders (governments, IO, NGO and others) and
not overcoming the challenges referred above we can see strong incentives for
cooperation. This cooperation insures:
Efficiency: because it is important joining and coordinating scarce resources;
Consistency :the one hand should know what the other is doing;
Urgency: there is no great success in different missions around the world;
Security: failed/ weak states are becoming origin and training ground for
terrorists and other threats;
Politics: electorates and constituencies in West are increasingly impatient for
results;
Legitimacy: more actors in the ground moral and political legitimacy tend
to increase.
Also we have to address strong counter-incentives for cooperation. Cooperation
and collaboration are time consuming, requires compromises and a willingness to
dilute ones own policy agenda. In weighting incentives and counter-incentives it
is clear the incentives are preferred.
We can see a strong disconnection between policy rhetoric concerning comprehensive approaches at the international level and policy realities in the field.
15
Nao e Defesa

How to proceed?
NATO Alliance, especially Allied Command Transformation (ACT), is producing
a lot of good work in concepts and practical steps to improve the Comprehensive
Approach increasing cooperation between military and civilian capabilities, along
with IO and NGOs.
Interaction within the engagement space, the strategic environment in which
the Alliance decides to engage, takes place over a wide spectrum. In accordance
with ACTs Future Comprehensive Civil-Military Interaction Concept (FCCMIC)
enhancing Alliances ability to interact can be conducted by (ACT, 2008, 2):
Promoting awareness of other players, based on principles of willingness and
appropriate levels of mutual understanding.
Fostering de-confliction between actors, based on principles of information
sharing, respect and transparency.
Bringing selected (and willing) actors together to co-operate on managing
potential or current crisis through common analysis, shared interests and
objectives.
Achieving coherence on a case-by-case basis characterized by collaborative
planning and concerted action initiated at the political-strategic level and
commenced at all levels.
These four different states clearly delineate the quality of the relationship between
NATO and the non-NATO actors engaged in crisis management.
Relationships between actors may take place along different points across the
spectrum of interaction, and will vary dependent on the type and stage of a crisis.
Ways to develop enhanced interaction amongst NATO and non-NATO actors could
be as follows:
Encourage comprehensive planning and close working-level relationships
between Alliance forces and appropriate non-NATO actors prior to or at the
onset of a crisis as well as during contingency planning through continued
implementation of policy and doctrine.
Find commonality of purpose within an engagement space to promote comprehensive, unified efforts as different instruments are applied to the crisis.
Formalize civil-military interaction mechanisms at all levels with non-NATO
actors and within NATO and create cooperative arrangements as appropriate
facilitating the delineation of tasks and responsibilities (e.g. by establishing joint
strategic planning cells and/or by improving civilian planning capacity).
Where appropriate, link interaction mechanisms with non-NATO actors to
the NATO Crisis Response System and the Operational Planning Process.
Nao e Defesa
16

Some Solutions
The top down approach to find a solution to problems has shown to be a slow
process that does not fit with the urgent needs on the ground. However, on the other
side, strategic and political ambiguity at top level guidance puts greater emphasis on
the individuals that lead the process at operational and tactical levels, where political
room for initiative is needed. So an implementation of more practical approaches at
tactical and operational levels is required. For that purpose appropriate delegation
of authority (and resources) is needed on the senior military and civilian officials
in theatre. Integrate small and medium projects with direct impact in security and
living condition of populations are an important step for reaching operational and
strategic objectives. More training opportunities in civil-military cooperation are
also needed, at all levels, in all organizations to have a more efficient articulation
of military and civilian capabilities.
Information sharing between military and civilian actors is a fundamental factor
to have common situational awareness of the engagement space during crisis management operations. Information sharing and interoperability are also key enablers
for complex operating environments. This includes a good knowledge of military
and civilian capabilities available to better achieve common objectives. We need
doctrines, concepts, organizational changes and new procedures; more training and
education opportunities are needed to build on the required capabilities.
Doctrine and Concepts
NATO should continue to work with international stakeholders in building
common concepts and doctrines. Speaking the same language is mandatory to have
common situational awareness and to better tackle the problems.
Allied Command Transformation is producing concepts in an attempt to provide
solutions to the main problems in civil military cooperation. One good example is
the reference of Future Comprehensive Civil-Military Interaction Concept which
aims to enhance NATOs ability to interact with other stakeholders.
Organization and Procedures
NATO, at Brussels headquarters, would settle the Crisis Management Fusion
Centre to better cope with the needs of information sharing and situational awareness in a crisis. Another example is the Civil-military Fusion Centre designed
to address the information management problems by operating a web tool that
17
Nao e Defesa

allows information sharing and interaction between various stakeholders interested in a particular crisis, which allows a better Civil-military overview. Both
centres proposals are inserted in the Concept for Information Sharing and Shared
Situational Awareness between Civil and Military Actors produced also by ACT
in 2008 (ACT, 2008)
At lower levels, tactical experience, experiments and exercises, as ARRC Project
Tardis, have led to several lessons learned and/or proposals like the following
(Lindley-French, Cornish and Rathmell, 2010):
Command and Control in Stability and Reconstruction (or Hybrid) Operations: a model of effective and flexible command and control should be
applied by NATO strategic commands able to reach out to key civilian
partners.
The need to harmonize Headquarters practices and Standards Operational
Procedures: Allied Command Operations should take the lead in determining how NATO Force Structure headquarters practices and Standard
Operating Procedures (SOP) should be harmonized on the basis of the
experience, experiments and lessons learned. This should apply also to
tactical composite HQ in missions and operations (KFOR and ISAF amongst
others).
Subject Matter Experts: NATOs Subject Matter Experts (SME) are needed both
at the top level structures and within operational and tactical headquarters.
NATO needs to build civilian capabilities within its structures including
theatre HQs. This will require systematic access, at short-notice, to relevant
expertise. These aspects are already included in the Updated list of tasks
for the implementation of the Comprehensive Approach Action Plan and the
Lisbon summit decisions on the Comprehensive Approach (NATO/PASP,
2011, 6).
Civilian Advisory Cluster: An effective Command Group at strategic, operational and tactical levels would ideally include a Strategic Communications
Advisor who would be a civilian from outside the formal structure in support
of the Public Affairs Office (PAO) as part of a civilian cluster able to reach
out to external expertise and influence.
Training, Exercises and Education
Training, education, experiments and exercises are good mechanisms of confidence
building because they stimulate and develop mutual understanding between people
and organizations. Training and exercises allow refinement of procedures through
Nao e Defesa
18

the lessons learned mechanisms and is a good tool to improve local stakeholders
capabilities.
ACT has issued the Strategic Guidance for Comprehensive Approach Training
emphasizing the need for a top-down approach to merge with the existing bottom-up approach.
Implementation of CA in training should be considered along the following steps:
Dialogue: Establishing a permanent dialogue between civil and military
actors, closely resembling the reality encountered in an operational environment.
Interaction: Creating an environment where civil and military actors interact
as they do in theatre.
Participation: Establishing comprehensive training events that incorporate
civil actors inputs at the exercise design and planning phases.
Integration: Conducting comprehensive training events in which each participating organization has decision-making authority during the design,
planning, conduct and lessons learned process.
Joint civil-military training (at national and international levels) is identified
as one of the key tools to overcome some of the organizational and human challenges to the implementation of Comprehensive Approach to crisis management.
Joint training should not be seen as an end state, but it must be based on a correct
evaluation of the needs for skills and knowledge.
The Multinational Experiments, a program lead by United States Joint Forces
Command and with participation of other organizations, agencies and nations
are also an essential tool providing opportunities to explore new concepts and
capabilities for multinational and interagency operations. These capabilities include a whole of government comprehensive approach to harmonize civilian
and military efforts on a multinational basis. Each event in this multinational
experimentation program is designed to provide well-founded recommendations
to senior leaders, and to deliver validated innovations to the practitioner, both
civilian and military.
Capability Building
Without sufficient and effective military and civil capabilities there is no chance
to have synergy in its application in the comprehensive approach to crisis management. Lack of some required military and civilian capabilities is one of the main
problems for IO and nations addressing solutions to crisis management operations.
19
Nao e Defesa

Dual use technologies are an interesting approach to seek synergy in civil-military
capability development.
As said before an important aspect of the NATOs Future Comprehensive
Civil-Military Interaction Concept, particularly for nations, is its implication for
the development of capabilities. It is expected that it will impact development of
associated capabilities as follows:
Civil-military interaction will be elevated to the status of a critical enabler
for all military missions and operations wherein all doctrine must consider
and anticipate the implications of interaction with non-NATO actors across
all domains;
Institutionalizing interaction will require broad policy and doctrine for NATO
internal civil-military interaction that encompasses the various instruments
of the Alliance such as linking NATO Civil Emergency Planning policy with
that of NATO military doctrine;
Enhanced current organizational practices to achieve an overarching alignment
of tasks, responsibilities, and, where necessary, structures within NATO;
Education and training will increasingly require the consideration of involvement of non-NATO actors relevant to the Alliances efforts. Wherever
possible non-NATO subject matter experts should participate and contribute
to education and training, based on relevant and well-developed training
serials;
Materiel that enables interaction and that is interoperable with relevant nonNATO actors will need to be developed and/or procured;
Senior level political military consultation, planning and decision making
will facilitate broader interaction;
Permanent access to a wider array of non-military expertise will be necessary;
Enhanced information centres, possibly based on existing Alliance structures
and arrangements, need to be developed as knowledge hubs in support of
comprehensive civil-military interaction;
The requirement for increased information sharing at all levels may necessitate revision of current security arrangements, data protocols and Standard
Operating Procedures (ACT, 2007, 4-5).
European Union (EU) is fully engaged in capability development and it is im Capabilities are comprised of one or more of the following components: Doctrine, Organization,
Education & Training, Materiel, Leadership Development, Personnel, Facilities and Interoperability.
Nao e Defesa
140

portant that both organizations, NATO and EU, closely cooperate to have synergy
in this area.
Since 2000, the European Union has been developing civilian capabilities for
use in civilian missions, including post conflict and other environments. The EU
has deployed civilian experts in a variety of capacities to Iraq, Afghanistan, Kosovo
and elsewhere. Given the fact that some would still prefer to see the EU remain
purely a civilian power, it is important to note that the development of EU civilian
capabilities should not become a substitute for development of European military
capabilities. Focusing on EU civilian capabilities may be an attractive option financially and politically within Europe; European leaders must be careful to avoid
misleading European citizens into the belief that these capabilities negate the need
for continued investments in traditional military training and hardware.
Indeed, if the Common Security and Defense Policy is to improve the security of
European states, and offer European leaders the flexibility that is its root justification, it will be crucial to not only develop civilian capabilities, but also to continue
and accelerate the long-standing effort to reform European national militaries so
that they can deploy to conduct missions across a new spectrum of tasks. Europe
should develop the capability to offer protection to civilian-military missions without the need to rely heavily on NATO for protection as they effectively have
in both Kosovo and Afghanistan.
Final Remarks
There is no miracle solution or silver bullet to have effectiveness in the Comprehensive Approach, for the time being, due to present obstacles and constraints.
The lack of coherence and coordination among diverse international and local actors
in the international conflict management system has resulted, inter alia, in interagency rivalry, working at cross purposes, competition for funding, duplication of
effort and sub-optimal economies of scale. Lack of deployable and usable military
and civil capabilities is a real problem that only a coordinated and integrated capability development process of the main IO and its member nations can ease. The
real truth is that Crisis Management is not a priority in a nations foreign policy.
However we need to be pragmatic finding solutions at the tactical and operational
levels that allow commanders and senior civilian officials to work together. Also
we need a top down approach to have a better management of the processes at
lower levels, creating appropriated doctrines and organizational changes, for instance. Achieving a functioning culture of cooperation is more important in relations
141
Nao e Defesa

between IOs than implemented formal structures. Training is an important tool to
enhance the culture of cooperation and is needed from the onset of an operation or
even before a crisis occurs. Only addressing the root causes of a problem we can
find cooperative solutions using different capabilities in synergy. Until we achieve
this we must rely on the goodwill and experience of the stakeholders (military and
civilians) at operational and tactical levels. This is good but in some cases could
not be enough for success.
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Nao e Defesa
142

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George C. Marshall European Center for Security Studies.
14
Nao e Defesa
Estratgia Portuguesa
na Gesto Civil de Crises
Lus Elias
Intendente da PSP. Mestre em Cincia Poltica e Licenciado em Cincias Policiais.
Abstract:
The Portuguese Strategy of Civilian Crisis Management
Resumo:
O presente artigo centrase na estratgia nacio
nal ao nvel da gesto civil de crises da Unio
Europeia e na definio do carcter abrangente
e evolutivo de uma matria complexa em que
evidenciada a participao das foras de segu
rana e de proteco civil nas diferentes fases
de uma crise.
A participao nacional na gesto civil de crises,
com uma estratgia partilhada entre tutelas e
instituies, requer, em face da crescente trans
nacionalizao da segurana, uma actuao coor
denada nas reas de sobreposio dos diferentes
Ministrios.
2011
N. 129 5. Srie
145184
The article focus on the crisis management national

strategy inserted in the European Union as well as
the definition of the comprehensive and progressive
character of such complex themes, which is evident
through the security and civil protection forces participation in different phases of a crisis.
Because of the growing transnationalization of security,
Portuguese civil crisis management which is based on
a shared strategy between institutions, needs a coordinated action between different Ministries, especially
in areas where there are overlapping responsibilities.
145
Nao e Defesa
Nao e Defesa
146

Introduo
A abordagem que nos propomos efectuar centrar-sena estratgia nacional ao
nvel da gesto civil de crises da Unio Europeia.
No temos a pretenso de esgotar o tema, dado tratar-se de um assunto abrangente em constante evoluo face dinmica das relaes internacionais, da situao
social, poltica e econmica, e globalizao imparvel. Procuraremos evidenciar
algumas das suas principais facetas, em particular, a participao das foras de
segurana e de proteco civil em fases de preveno, de resposta e de gesto ps-
-crise. No trataremos as foras armadas especificamente, mas sim a imprescindvel
articulao entre estas e as foras de segurana.
Em termos metodolgicos procuraremos analisar o tema, abordando alguns
aspectos jurdicos que enquadram a estratgia nacional neste mbito, tanto ao nvel
do direito comunitrio, como da legislao nacional que abrange a participao de
foras e servios de segurana no quadro externo. Abordaremos tambm o papel
de alguns departamentos governamentais e estruturas de coordenao e propomo-
-nos apresentar algumas reflexes finais sobre a estratgia nacional neste mbito,
sugerindo algumas opes estratgicas, tcticas e operacionais.
Segurana, Insegurana e Complexos de Interioridade

No mundo contemporneo em permanente mudana, globalizado, massificado
e marcado pela complexidade, as crises, os conflitos armados inter e intra-Estados,
a criminalidade transnacional, so cada vez mais multidimensionais, dinmicas,
flexveis e reticulares, no se restringindo a estruturas rgidas. Afeganisto, Iraque,
Lbano, Palestina, Bsnia-Herzegovina, Kosovo, Gergia, Chechnia, Lbia, Egipto,
Tunsia, Sria, Congo, Zimbabu, Serra Leoa, Uganda, Ruanda e Mxico so apenas
alguns dos Estados que se debatem com crises mais ou menos duradouras, de maior
ou menor intensidade, com origens diversas, com consequncias diferentes, mas
comuns no sofrimento que causam nas populaes e todas com impacto directo na
segurana regional e/ou internacional.
Na sociedade de risco d-se um alargamento marcado do espectro das ameaas
e das vulnerabilidades (Beck, 1992, 19). As ameaas tradicionais eram originadas
por adversrios politicamente identificados e geograficamente localizados. As novas
ameaas so originadas por adversrios mltiplos e polimorfos, no identificados e
de difcil localizao. Os desafios tradicionais concorrem com novas ameaas,
com carcter assimtrico e transnacional e com elevada imprevisibilidade quanto
147
Nao e Defesa
Lus Elias
sua emergncia (tempo, local e forma), intensidade e ritmo de evoluo (IPRIUNL, 2006, 4).
Na modernidade lquida geradora de incerteza (Bauman, 2000, 12), os Estados
tentam responder aos novos desafios colocados pela crescente demanda de segurana por
parte de Estados, organizaes e cidados. O terrorismo e a criminalidade organizada
recorrem s tecnologias de informao, s facilidades de transporte, especializao de
tarefas, inteligncia combinada com violncia, internacionalizao, ao trabalho em
rede, caracterizando-se por um grande esprito de iniciativa e mentalidade empresarial,
respondendo a situaes de mercado em constante mutao, factores que preconizam
uma resposta dinmica, coordenada, integrada e multidisciplinar (Sousa, 2006, 326).
Num contexto como este, a segurana militar deixou de ser o nico e principal domnio
da segurana, mas um de cinco sectores principais da segurana, juntamente com a
segurana ambiental, econmica, societal e poltica (Buzan, 1991, 24), transportando
assim para o mbito da segurana, riscos decorrentes, entre outros, de catstrofes
naturais, potenciais pandemias, de problemas na cadeia alimentar, da circulao
rodoviria, com consequncias para a sade e o bem-estar dos cidados.
Verifica-se uma alterao do objecto e dos instrumentos da segurana, bem como
do nmero e tipologia dos actores que produzem e distribuem aquele bem no
plano supranacional. A produo e distribuio de segurana j no se limitam ao
vector estatal, focando-se cada vez mais no actor (a pessoa humana como objecto
de segurana) e no no sector (militar ou no militar) (Brando, 2004: 51). De igual
modo, so utilizados de forma combinada hard power e soft power e as componentes de security e safety de forma flexvel e num continuum para fazer face
geopoltica do caos (Ramonet, 2001, 11-12) e, concretamente, internacionalizao
de ameaas e riscos.
No plano poltico, diplomtico, jurdico e social, o horizonte e os panoramas
da segurana mudaram de forma decisiva com o fim do Mundo bipolar. Por um
lado, partes do que antes era considerado pelo sistema poltico como segurana
pblica, e de cuja manuteno dele dependia, deixaram de ser encaradas como
responsabilidade do Estado (Sarmento, 2007, 28-29). A segurana tem vindo a ser
delegada, partilhada, co-produzida e desestatizada, gerando-se uma convico
generalizada de que o conceito weberiano de monoplio do uso legtimo da fora por
parte do Estado est em crise, face a uma mirade de actores internacionais, nacionais e locais, privados e semi-privados que passaram tambm a fornecer segurana,
quer aos particulares, quer ao prprio Estado, nos nveis interno e supranacional,
numa perspectiva concorrencial, complementar ou subsidiria.
Apesar da tradio vestfaliana de separao das duas dimenses, a interna
e a externa, a segurana interna tem vindo a ser externalizada e a segurana
Nao e Defesa
148

externa a ser internalizada (Collins, 2007, 3), de forma a fazer face a fenmenos
como o terrorismo e a criminalidade organizada transnacional, cada vez mais fluidos, dinmicos, tecnolgicos, configurando uma alterao qualitativa da ameaa1,
factores que criam novos desafios para os Governos e para as respectivas Foras
de Segurana e Foras Armadas. Mesmo o crime organizado e a criminalidade de
oportunidade ou comum esto indirectamente ligados interdependncia crescente
e ao sentimento de imprevisibilidade e risco em que vivemos. Para alguns autores,
coabitamos num momento de desregulao da segurana, sendo a delinquncia de
anonimato e o seu carcter furtivo um sintoma tpico desta mesma desregulao.
Em boa verdade, esta delinquncia no um fenmeno novo, mas tornou-se na
actualidade massiva, com tendncia para continuar a crescer, sendo cada vez mais
negligenciada pelos poderes pblicos (Robert, [1999] 2002, 83).
Torna-se necessria, para alguns analistas como consequncia natural dessa
nova fluidez de fronteiras, uma coordenao e coerncia entre a dimenso interna e externa da segurana. Os Estados devero [em resultado das mudanas que
vo tendo lugar] considerar o impacto das suas estratgias nacionais no contexto
internacional ou regional, os modos como as estratgias nacionais dos diferentes
Estados podem ser complementares e as contribuies que essas estratgias podem dar para a realizao dos objectivos de uma estratgia de segurana global
(Gomes, 2005, 484).
O crescendo para formas supra-estatais de governao da segurana o resultado
sistmico do adensar de interdependncias com que nos deparamos na dinmica
do Mundo moderno sobretudo o Mundo ps-bipolar e globalizado. Face s crises
sucessivas que tm caracterizado o processo de mudana, nesta era de fragmentao
poltica internacional, que inclui o aumento da ingovernabilidade a nvel estatal, a
segurana pode apresentar-se como uma liberdade face opresso poltica de uma
cultura de medo, expandida a partir da deslegitimizao da actividade poltica e
da aco violenta dos poderes errticos. (Sarmento, 2004, 74).
A globalizao e desterritorializao de algumas das questes da segurana e
da ameaa terrorista tm provocado uma crescente descoincidncia entre a fronteira
geopoltica e a fronteira da segurana e tm conduzido a uma indissocivel
ligao e interpenetrao entre a segurana externa e interna. A segurana interna
deixou de ser um fenmeno geograficamente assente, tornando-se possvel argumentar que o vector internacional (ou externo) passa a constituir uma dimenso
1 A alterao qualitativa da ameaa representada, designadamente, pela possibilidade de utilizao de substncias nucleares, radiolgicas, biolgicas ou qumicas por parte de organizaes
terroristas ou outras.
149
Nao e Defesa
Lus Elias
construtiva e explicativa da dimenso interna da segurana (Fernandes: 2005, 145).
Nada de muito surpreendente: a fundamentao e sentido da projeco externa da
segurana interna podem ser encontrados num quadro de densificao do conceito
de segurana que excede e f-lo cada dia mais os limites herdados da concepo
vestfaliana2 do Estado-Nao, de soberania, e de delimitao estvel entre a segurana interna e a segurana externa.
Gesto Civil de Crises Que conceito?

A que aludimos, ento, quando fazemos referncia a uma crise e a gesto civil
de crises?
Sem querer, naturalmente, oferecer quaisquer definies que teriam uma muito
reduzida utilidade, note-se que para crise existe uma mirade de possveis conceitos.
Citando apenas um, segundo Adriano Moreira, do ponto de vista social, e sobretudo
de poltica interna ou internacional, o conceito mais abstracto o que identifica a
crise como o ponto crucial de um processo que marca a eventual passagem da paz
para a guerra ou da guerra para a paz, do dilogo para o combate, da vida para a
morte (). A crise inclui portanto, e sempre, um risco ou ameaa, em relao a uma
situao conceptualizada de acordo com a informao, saber, e valores adoptados
pelo observador, o qual, em funo desta ltima componente, pode valorar positiva
ou negativamente as alteraes em processo, uma atitude de empenhamento que
neste ponto suspende a neutralidade cientfica. (Moreira, 2010, 4-5). Consoante
o objecto de anlise, pode-se falar em crise humanitria, crise diplomtica, crise
econmico-financeira, crise social, crise poltica, crise ambiental, crise militar, crise
securitria, crise no sistema de justia, crise de valores, etc. Ser importante referir
que, em muitos casos, as crises so multidimensionais, transversais e abrangentes,
no podendo ser caracterizadas como tendo uma vertente meramente poltica,
social ou econmica.
A gesto civil de crises pode ser designada como a interveno de pessoal no
militar numa crise violenta ou no, com inteno de prevenir uma escalada da crise
2 Os Tratados de Vesteflia, assinados em 1648 em Munster e Osnabruck, puseram termo grande
vaga de guerras religiosas do sculo XVII (embora a Guerra dos Trinta Anos, tenha sido mais
que uma guerra religiosa a Frana catlica alinhou, alis, com os contendores protestantes
contra a Espanha e no tenha, em boa verdade, constitudo o ltimo conflito armado quer
externo entre catlicos e protestantes, quer interno; muito sangue ainda se verteu em nome
da verdadeira f, nalguns pases europeus) e reconheceram a proeminncia dos Estados
enquanto actores internacionais e investidos de soberania.
Nao e Defesa
150

e de contribuir para a sua resoluo (Lindborg, 2002, 4). Alguns autores diferenciam o que pode ser considerado preveno de conflitos e gesto de crises.
Neste caso a preveno de conflitos abarca somente as actividades que ocorrem
antes do incio de quaisquer hostilidades, enquanto a gesto de crises tem lugar
depois da irrupo da violncia. Dado que as iniciativas para construo da paz
em cenrios ps-conflito so vistas como um meio de prevenir crises subsequentes,
so frequentemente entendidas como fazendo parte da gesto civil de crises em
sentido amplo (Lindborg, 2002, 4). A gesto civil de crises composta por vrias
etapas e por vrios intervenientes, no estando os seus limites, claramente, definidos, entre gesto civil de crises e preveno de conflitos, por um lado e a gesto
civil de crises e a gesto militar de crises, por outro (ICG, 2001). Os seus limites,
por outras palavras, so difusos.
Segundo Renata Dwan, potencialmente, indica qualquer poltica ou meios utilizados na gesto de crises que no seja poltica militar ou meios militares () como
tema, a gesto civil de crises prpria da Unio Europeia e no tem equivalente no
lxico da ONU, Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE) ou
organizaes regionais no europeias (Dwan, 2004, 1). Numa outra perspectiva, mais
dinmica, a gesto civil de crises contempla as capacidades operacionais civis dos
Estados-membros (EM) que se desenvolveram desde 1999 em paralelo aos aspectos
militares da gesto de crises no mbito da Poltica Europeia de Segurana e Defesa
(PESD) (Nowak, 2006, 17). Em todas as descries-circunscries que possamos
preferir, mantm-se, em todo o caso, um ncleo duro. Porm, segundo a doutrina
da UE, a gesto civil de crises refere-se s operaes que no so de carcter militar,
mas que utilizam recursos civis polcia, reforo do Estado de Direito, reforo da
administrao civil e proteco civil, monitorizao e de apoio aos gabinetes dos
Representantes Especiais da UE (REUE).
Poltica Externa Nacional

Mas ser a gesto civil de crises um eixo importante na nossa poltica externa?
Comecemos por elencar alguns instrumentos jurdicos fundamentais que enquadram
a poltica externa nacional. Segundo o art. 7., n. 1, da Constituio da Repblica
Portuguesa, Portugal rege-se nas relaes internacionais pelos princpios da independncia nacional, do respeito dos direitos do Homem, dos direitos dos povos,
Estas misses civis coexistem, muitas vezes, no mesmo territrio sob uma cadeia de comando
nica liderada pelo Representante Especial da UE.
151
Nao e Defesa
Lus Elias
da igualdade entre os Estados, da soluo pacfica dos conflitos internacionais,
da no ingerncia nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperao com
todos os outros povos para a emancipao e o progresso da humanidade, pelo
estabelecimento de um sistema de segurana colectiva, com vista criao de
uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justia nas relaes entre os
povos (art. 7., n. 2, da CRP), bem como, em condies de reciprocidade, com
respeito pelos princpios fundamentais do Estado de direito democrtico e pelo
princpio da subsidiariedade e tendo em vista a realizao da coeso econmica,
social e territorial, de um espao de liberdade, segurana e justia e a definio e
execuo de uma poltica externa, de segurana e de defesa comuns, convencionar
o exerccio, em comum, em cooperao ou pelas instituies da Unio, dos poderes
necessrios construo e aprofundamento da Unio Europeia (art. 7., n. 6, da
CRP). Como ser fcil de constatar, e como seria de esperar, trata-se de um tipo de
discurso caracterstico de uma pequena-mdia potncia apostada em encontrar um
lugar numa ordem internacional em que reentrou como membro pleno.
Como natural, medida que descemos na pirmide normativa, os diplomas
legais tornam-se mais especficos, e circunscrevem com mais clareza tanto finalidades
quanto prioridades visadas.
Assim, por exemplo, de acordo com a Resoluo do Conselho de Ministros
(RCM) n. 43/99, de 18 de Maio, que aprovou o documento intitulado A Cooperao Portuguesa no Limiar do Sculo XXI, o importante desafio que se coloca a
Portugal o de saber articular, nos planos poltico, econmico e cultural, a dinmica
da sua integrao europeia com a dinmica de constituio de uma comunidade,
estruturada nas relaes com os pases e as comunidades de lngua portuguesa no
mundo, e de reaproximao a outros povos e regies.
Com a preocupao de respeitar as regras do jogo de legitimao formal destes
actos normativos, e em parte talvez apenas por isso, encontram-se identificados, no
anexo RCM n. 196/2005, de 22 de Dezembro (designado A Viso Estratgica da
Cooperao Portuguesa), objectivos claros enquanto pilares da nossa poltica externa: a relao com os pases africanos de expresso portuguesa (), a integrao
europeia e a aliana atlntica; a profunda ligao a Timor-Leste; a lngua portuguesa que constitui um valor fundamental para a nossa poltica externa e ainda
a promoo da nossa capacidade de interlocuo e influncia em redes temticas
internacionais cujos centros de deciso so supranacionais.
O Conceito Estratgico de Defesa Nacional revisto atravs da Resoluo do
Conselho de Ministros (RCM) n. 6/2003, de 20 de Janeiro, constitui tambm um
documento de referncia nesta matria. O mesmo refere que Portugal foi, e ser
sempre um pas euro-atlntico. Esta circunstncia nacional permite operar, harmonio-
Nao e Defesa
152

samente, uma multiplicidade de fronteiras. A nossa geografia poltica e econmica
europeia. A nossa geografia de segurana e defesa atlntica e europeia. A nossa
geografia de identidade passa, decisivamente, pelo relacionamento com os pases
que falam portugus. O lugar de Portugal no mundo tudo isto; seria redutor, e no
convm ao interesse nacional, esquecer qualquer destas dimenses. O documento
menciona ainda a importncia crescente e prestigiante da participao de Portugal
no quadro de intervenes multinacionais da NATO, da ONU, da Unio Europeia,
no mbito militar curiosamente no sendo, no entanto, referidas outras vertentes,
como a judiciria, policial, alfandegria, de proteco civil, vectores que, como
bvio, so igualmente imprescindveis no mbito da segurana internacional.
Essa lacuna estranha, sobretudo visto que, no mesmssimo documento, este
novo conceito considera que o terrorismo transnacional se apresenta como uma
ameaa externa e, quando concretizado, como uma agresso externa, pelo que a
sua preveno e combate se inserem claramente na misso das Foras Armadas
() e que o crime organizado transnacional constitui igualmente uma forma de
agresso externa e uma ameaa interna que dirigida contra a vida das pessoas, a
autoridade dos Estados e a estabilidade das sociedades4. No essa, neste plano
da segurana, a sua nica omisso: o conceito tambm no especifica a necessria
articulao entre as foras armadas e foras de segurana, proteco civil, servios
de informaes [no quadro externo] para rentabilizar meios e melhorar a eficincia
no combate aos actuais riscos e ameaas, de acordo com os princpios e normas de
ordem constitucional e legal portuguesas (Sousa, 2006, 83).
O Programa do XVII Governo Constitucional que exerceu funes entre 12 de Maro
de 2005 e 25 de Outubro de 2009, no seu captulo V, intitulado Portugal na Europa e
no Mundo previa que a poltica externa nacional assentasse em sete pontos-chave:
uma participao activa nos centros de deciso da vida e das instituies
mundiais;
4 No programa do XVII Governo Constitucional, no Captulo V Ponto II Defesa Nacional, grande

parte destas ideias so retomadas, ao ser mencionado que so cada vez menos as ameaas e conflitos tradicionais de natureza inter-estatal e surge cada vez mais um novo tipo de conflitos infraestatais e ameaas e riscos transnacionais () ameaas sem rosto, desterritorializadas, por vezes
desmilitarizadas de actores no estatais que colocam desafios estratgicos segurana internacional
(). Neste novo quadro, o conceito de Segurana regista duas alteraes fundamentais. Primeiro,
a segurana no , exclusivamente, a segurana dos Estados. , tambm, a segurana das pessoas:
um quadro de Segurana Humana. Segundo, contra riscos, ameaas e conflitos transnacionais, a
resposta ter que basear-se, essencialmente, na cooperao internacional: um quadro de Segurana
Cooperativa. Neste contexto, referido que as Foras Armadas devero, assumir a sua parte nas
misses de luta contra o terrorismo transnacional em quadro legal prprio e em coordenao com
os instrumentos internos para esse combate, nomeadamente as Foras e Servios de Segurana.
15
Nao e Defesa
Lus Elias
a aposta de Portugal na construo europeia;
a internacionalizao da economia portuguesa;
a assuno de responsabilidades na manuteno da paz e da segurana internacional;
um relanamento da poltica de cooperao;
uma poltica cultural externa;
a valorizao das Comunidades Portuguesas.
No programa do XVIII Governo Constitucional que exerceu funes desde 26
de Outubro de 2009 at 20 de Junho de 2011, no captulo VII Justia, Segurana
e Qualidade da Democracia , no foi feita qualquer referncia externalizao
da segurana interna, nos seus diversos vectores. Por outro lado, no Captulo
VIII, subordinado s temticas da Defesa Nacional, Poltica Externa, Integrao
Europeia e Comunidades Portuguesas v-se mencionada a prestigiosa experincia
internacional das Foras Armadas portuguesas e a capacidade da defesa nacional
projectar segurana no plano externo e cooperar no quadro dos sistemas e alianas em favor da segurana internacional e da Paz, sendo tambm sublinhada a
relevncia da cooperao tcnico-militar, sobretudo com os pases africanos de
expresso portuguesa. Esta lacuna no perturbando de todo, naturalmente, a
cooperao internacional por parte das foras e servios de segurana e da justia
reflecte, contudo, o reduzido peso poltico que ainda atribudo em Portugal a
esta dimenso no-militar e gesto civil de crises.
Com a aprovao da RCM n. 73/2009 de 30 de Julho foi definida a Estratgia
Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento 5, a qual nos parece bastante relevante por traar um conjunto de objectivos e instrumentos de implementao,
apesar de nos parecerem ser de difcil concretizao face pouca coordenao
interministerial na aco externa em matria de segurana e desenvolvimento.
Mais, porque de novo tal se coaduna bem com o lugar estrutural de uma pequena-mdia potncia preocupada em fornecer ao exterior e tambm a si prpria
uma imagem positiva dos seus objectivos e das suas motivaes, embora com o
atraso de, pelo menos, uma dcada, se compararmos com estratgias delineadas
por outros Estados.
5 De acordo com o captulo de enquadramento do documento em referncia, a Estratgia Nacional

sobre Segurana e Desenvolvimento traduz o empenho de Portugal em dar continuidade dinmica
internacional em curso, procurando identificar os mecanismos e instrumentos existentes e aqueles
a criar para que o Pas possa assumir uma interveno internacional com base em polticas mais
coerentes, integradas e coordenadas. A promoo interna de coerncia de polticas tem ainda a
vantagem de conferir a Portugal a legitimidade e a credibilidade internacionais para influenciar,
de forma significativa, processos em pases que enfrentam situaes complexas de fragilidade.
Nao e Defesa
154

A conceptualizao-quadro subjacente ao documento de orientao estratgica
da cooperao portuguesa subscreve uma abordagem ampla de segurana humana,
contemplando as dimenses da segurana pblica e do desenvolvimento humano.
Conforme mencionado neste documento, o papel da cooperao portuguesa passa
pelo apoio organizao de unidades e estabelecimentos de formao militar e pela
formao em Portugal, bem como pelo reforo das instituies estatais responsveis
pela segurana interna na misso de implementao da lei, designadamente as foras
de segurana pblica, os servios de migraes e fronteiras e a investigao criminal
nas dimenses de organizao, mtodos e formao como meios de consolidar a
estabilidade interna.
Uma das vertentes da dimenso externa da segurana interna pode ser encontrada
no art. 4., n. 2, da Lei de Segurana Interna, que estipula que no quadro dos
compromissos internacionais e das normas aplicveis do direito internacional, as
Foras e os Servios de Segurana podem actuar fora do [espao sujeito aos poderes
de jurisdio do Estado Portugus], em cooperao com organismos e servios de
Estados estrangeiros ou com organizaes internacionais de que Portugal faa parte,
tendo em vista, em especial, o aprofundamento do espao de liberdade, segurana
e justia da Unio Europeia. Curiosamente, e talvez vejamos isto corrigido a breve trecho, a projeco externa da segurana interna no tem qualquer meno na
Constituio, ao contrrio da das Foras Armadas6. Outra questo relevante reside
no facto da LSI ter revogado expressamente o Decreto-Lei n. 173/2004 de 21 de
Julho que havia criado o Sistema Nacional de Gesto de Crises.
Numa cinquentena de anos verificaram-se transformaes profundas. Face ao
quadro contemporneo de diluio de fronteiras, os Estados no podem actuar isoladamente para prevenir e combater fenmenos como o terrorismo, a criminalidade
organizada, os trficos de pessoas, de droga, de armas e de seres humanos facto
que tem levado ao aprofundamento da cooperao policial e judiciria. Por outro
lado, os Estados de hoje apostam em prevenir ameaas e riscos e defender a sua
segurana longe das suas fronteiras (por exemplo, atravs de operaes da NATO,
da ONU e da UE), de modo a tentarem evitar efeitos directos ou colaterais das
multinacionais do crime e da violncia no seu territrio. As alteraes a que tudo
isto d corpo no podem ser subestimadas. Como refere Adriano Moreira, para citar
um nome portugus, os pases no podem hoje proteger os interesses prprios,
inevitavelmente articulados com os interesses comuns dos povos, sem parcerias
6 No art. 275., n. 5, da Constituio Portuguesa compete s foras armadas, nos termos da lei, satisfazer os compromissos internacionais do Estado portugus no mbito militar e participar em misses
humanitrias e de paz assumidas pelas organizaes internacionais de que Portugal faa parte.
155
Nao e Defesa
Lus Elias
com o resto do mundo. Esta referncia s parcerias tem seguramente o sentido de
evitar uma admisso explcita de que toda a soberania, no sentido que ainda informa
o direito internacional vigente, exige uma reformulao conceitual, pois nenhum
Estado detm hoje as capacidades que lhe deram identidade e funo 7.
Nesta conjuntura, as foras de segurana interna ajustam-se ao carcter reticular
do novo crime e das novas crises, flexibilizam estruturas e modi operandi,
especializam-se, recorrem s novas tecnologias, cooperam entre si ao nvel global
e regional, projectando segurana para fora do territrio nacional, criando simultaneamente valor no quadro de segurana interna, fruto da colaborao e experincia
internacional. As foras e servios de segurana configuram-se, de facto, como
actores privilegiados na gesto de crises no plano supranacional, sobretudo, em
quatro nveis macro-estratgicos:
i. no da componente policial das operaes de paz da ONU;
ii. no da gesto civil de crises da Unio Europeia;
iii. no da cooperao policial europeia no espao de liberdade, segurana e
justia;
iv. no da cooperao tcnico-policial, de mbito bilateral ou multilateral com os
PALOP, Timor-Leste e Brasil.
Deste modo, torna-se expectvel que esta dimenso externa da segurana interna
e da gesto civil de crises se alargue, tendo em vista uma preveno e combate
mais eficaz aos (novos) fenmenos crimingenos transnacionais, a crises humanitrias, a catstrofes naturais o que cria desafios e oportunidades no que ao plano
securitrio interno diz respeito.
Coordenao Poltica
Mas quais so os rgos e departamentos governamentais responsveis pela
coordenao da participao nacional na gesto civil de crises internacionais?
O MNE o departamento governamental que tem por misso formular, coordenar
e executar a poltica externa de Portugal (art. 1. do Decreto-Lei n. 204/2006, de 27
de Outubro Lei Orgnica do MNE)8. O MNE articula-se ainda com o Ministrio
7 Artigo de Adriano Moreira, in Dirio de Notcias, 4 de Novembro de 2008.
8 Segundo a respectiva Lei Orgnica so atribuies do MNE: a) Preparar e executar a poltica externa portuguesa, bem como coordenar as intervenes, em matria de relaes internacionais, de
outros departamentos, servios e organismos da administrao pblica; b) Defender e promover
os interesses portugueses no estrangeiro; c) Conduzir e coordenar a participao portuguesa no
processo de construo europeia; d) Conduzir e coordenar a participao portuguesa no sistema
Nao e Defesa
156

da Defesa Nacional (MDN) e com o MAI para a definio do quadro poltico de
participao das foras armadas e das foras de segurana portuguesas em misses
de carcter internacional (art. 2., n. 2 al. c da Lei Orgnica do MNE).
O Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) foi criado em 2003
tendo a sua estrutura sido reconfigurada em 2007, no mbito do Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE)9. O IPAD foi resultado da
fuso do Instituto da Cooperao Portuguesa (ICP) com a Agncia Portuguesa de Apoio
ao Desenvolvimento (APAD). O novo Instituto do MNE responde aos objectivos de
unidade, eficcia, e racionalidade das novas orientaes estratgicas da poltica externa
portuguesa, no mbito da cooperao, concentrando numa nica estrutura organizativa
a coordenao da APD, visando um melhor cumprimento dos compromissos internacionais assumidos por Portugal e uma maior consentaneidade com as necessidades
dos pases receptores. De acordo com o art. 18. da Lei Orgnica do MNE, o I PAD
tem por misso propor e executar a poltica de cooperao portuguesa e coordenar as
actividades de cooperao desenvolvidas por outras entidades pblicas que participem
na execuo daquela poltica. E, pelo menos institucional e formalmente, o Instituto
est, para tanto, bem apetrechado. Constituem atribuies do IPAD:
assegurar o planeamento, a programao, o acompanhamento da execuo e
a avaliao dos programas e projectos de cooperao portuguesa;
financiar programas e projectos de cooperao, na ntegra ou em co-financiamento
com outras entidades pblicas ou privadas, nacionais ou internacionais;
representar o Estado portugus nos debates internacionais sobre a cooperao e a ajuda pblica ao desenvolvimento, sem prejuzo das atribuies do
Ministrio das Finanas quanto s instituies financeiras internacionais10.
transatlntico de segurana colectiva; e) Assegurar a proteco dos cidados portugueses no estrangeiro, bem como apoiar e valorizar as comunidades portuguesas espalhadas pelo mundo; f)
Defender e promover a lngua e cultura portuguesas no estrangeiro; g) Promover a lusofonia em
todos os seus aspectos e valorizar e reforar a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa; h)
Definir e executar a poltica de cooperao para o desenvolvimento, especialmente com os Pases
Africanos de Lngua Oficial Portuguesa e Timor-Leste, e coordenar a aco desempenhada nessa
matria por outros departamentos, servios e organismos da administrao pblica.
9 O IPAD foi criado pelo Decreto-Lei n. 5/2003, de 13 de Janeiro, entretanto revogado pelo
Decreto-Lei n. 120/2007, de 27 de Abril.
10 O art. 3. do Decreto-Lei n. 120/2007 de 27 de Abril, vem detalhar competncias do IPAD nos
seguintes termos: a) preparar os programas plurianuais de cooperao para o desenvolvimento,
bem como a sua programao financeira; b) coordenar o Programa Oramental da Cooperao
Portuguesa para o Desenvolvimento (PO5), instrumento de oramentao plurianual; c) coordenar
as aces de cooperao desempenhadas por outros departamentos, servios e organismos da
Administrao Pblica; d) emitir parecer prvio vinculativo sobre os programas, projectos e aces
de cooperao para o desenvolvimento, financiados ou realizados pelo Estado, seus organismos e
demais entidades pblicas; e) assegurar a articulao com as autoridades dos pases beneficirios
157
Nao e Defesa
Lus Elias
A Comisso Interministerial para a Cooperao constitui tambm aqui um organismo relevante, tendo sido criada pelo Decreto-Lei n. 127/97, de 22 de Maio (alterada
pelo Decreto-Lei n. 301/98, de 7 de Outubro, para a introduo de um secretariado
permanente). Trata-se de um rgo sectorial, tambm na dependncia do MNE, de
apoio ao Governo na definio da poltica de cooperao com os pases em desenvolvimento, para promover o planeamento articulado dos programas e projectos de ajuda
pblica ao desenvolvimento e promover a coordenao da execuo dos programas e
projectos de cooperao de iniciativa pblica na rea da poltica de cooperao para
o desenvolvimento. Surge da necessidade de concertao de esforos de ministrios,
entidades pblicas e privadas. Esta Comisso11 presidida pelo MNE que pode
delegar essa competncia no Presidente do IPAD, que dele depende rene duas
vezes por ano, ou sempre que convocada pelo seu Presidente.
A Comisso Interministerial para os Assuntos Europeus funciona na dependncia
da Direco-Geral dos Assuntos Europeus (DGAE) do MNE. Segundo o art. 5. do
Decreto-Lei n. 207/2007, de 29 de Maio, o rgo com funes de coordenao
dos diversos ministrios e rgos de governo prprio das Regies Autnomas, com
vista definio de orientaes e posies portuguesas concertadas, a nvel tcnico,
junto das diferentes instituies da Unio Europeia.
A RCM n. 5/2005, de 7 de Janeiro, sublinha a importncia da coordenao e da
coerncia dos negcios estrangeiros: o aprofundamento da integrao europeia
e o crescente fenmeno de globalizao implicam que todas as reas sectoriais nacionais trabalhem em interaco com o exterior com o consequente imperativo de
se apetrecharem para a dimenso internacional do tratamento das matrias da sua
competncia e ainda que sem prejuzo do interesse em assegurar o desenvolvimento
da actividade de cada ministrio neste domnio, tendo em conta a especificidade
das suas atribuies, tal transversalidade no dever comprometer a coerncia e a
continuidade da aco externa do Estado, garantida pelos servios do MNE 12.
de cooperao para o desenvolvimento; f) proceder identificao, anlise, acompanhamento e
avaliao dos resultados da execuo, dos programas, projectos e aces de cooperao para o
desenvolvimento, com vista a melhorar a racionalidade, eficcia e eficincia da ajuda; g) assegurar e
coordenar as intervenes portuguesas no domnio da ajuda humanitria e de urgncia; assegurar,
no mbito das suas atribuies, a participao portuguesa nas actividades da Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) relacionadas com a cooperao.
11 Tem quatro seces especializadas: Assuntos de Administrao e Justia; Assuntos de Educao,
Cincia e Cultura; Assuntos Econmicos; e Assuntos Sociais e Humanitrios.
12 A RCM n. 5/2005 determina que, com a periodicidade mnima de dois meses, mediante
convocatria e sob a presidncia do director-geral de Poltica Externa do MNE, se renam
os responsveis pelos organismos e servios da administrao directa e indirecta do Estado
encarregados do acompanhamento e tratamento das questes internacionais, com a finalidade
de proceder troca de informaes sobre as aces desenvolvidas neste mbito, visando im-
Nao e Defesa
158

O MAI, sendo o departamento governamental responsvel pela formulao,
coordenao, execuo e avaliao das polticas de segurana interna1, tutelando as
foras de segurana, tem como uma das suas atribuies a manuteno de relaes
no domnio da poltica de administrao interna com () outros governos e organizaes internacionais, sem prejuzo das atribuies prprias do MNE e dos objectivos
fixados para a poltica externa portuguesa14. Com as mudanas polticas ocorridas,
logo aqui houve inovaes de monta. Ao nvel da estratgia sectorial do MAI, de
salientar a possibilidade, j mencionada anteriormente, de as foras e de os servios
de segurana poderem actuar fora do territrio nacional (art. 4., n. 2 da LSI) para
a prossecuo dos desgnios estratgicos da poltica externa nacional.
A Direco-Geral de Administrao Interna (DGAI) encontra-se inserida na
orgnica do MAI15, destacando-se neste quadro as seguintes atribuies:
apoiar a definio e a execuo da poltica de relaes internacionais e cooperao no mbito do MAI, sem prejuzo das atribuies prprias do MNE;
assegurar a coordenao das relaes externas e da poltica de cooperao
entre todos os servios e organismos do MAI;
coordenar a representao do Estado Portugus em todas as comisses, reunies, conferncias ou organizaes similares que, no plano internacional, se
realizem na rea da administrao interna;
assegurar a coordenao e a ligao funcional e tcnica com os representantes
do MAI [Oficiais de Ligao] junto das misses diplomticas de Portugal,
sem prejuzo das competncias prprias dos respectivos chefes de misso;
manter actualizado um sistema de informao sobre as disposies normativas
vigentes constantes de diplomas internacionais, comunitrios e nacionais com
aplicao na rea de atribuies do MAI, bem como o arquivo e conservao
dos instrumentos internacionais assinados no mbito do MAI;
dar apoio s delegaes internacionais presentes em Portugal para participar
em iniciativas do Governo relativas rea da administrao interna.
De acordo com a Lei de Bases de Proteco Civil (Lei n. 27/2006 de 3 de Julho)
no seu art. 2., n. 3 no quadro dos compromissos internacionais e das normas
aplicveis do direito internacional, a actividade de proteco civil pode ser exercida
fora do territrio nacional, em cooperao com Estados estrangeiros ou organizaes
internacionais de que Portugal seja parte. Segundo o art. 59, n. 2 em matria de
primir-lhes a coordenao e eventual complementaridade necessrias unidade e coerncia da
aco do Estado na ordem internacional.
1 Decreto-Lei n. 203/2006, de 27 de Outubro que aprova Lei Orgnica do MAI (art. 10., n. 3).
14 Idem, art. 2., alnea m).
15 Idem, art. 10., n. 3.
159
Nao e Defesa
Lus Elias
planeamento a nvel internacional, o sistema nacional de proteco civil articula-se
com o Conselho Nacional de Planeamento Civil de Emergncia (CNPCE). O CNPCE
foi criado pelo Decreto-Lei n. 279/1984, de 13 de Agosto.
Segundo o Decreto-Lei n. 202/2006 de 27 de Outubro que aprova a Lei Orgnica
da Presidncia do Conselho de Ministros, o Conselho Nacional de Planeamento
Civil de Emergncia tem por misso assegurar o planeamento e coordenao das
necessidades nacionais na rea do planeamento civil de emergncia, com vista a
fazer face a situaes de crise ou de guerra.
O Ministrio da Justia o departamento governamental responsvel, entre
outras atribuies, por assegurar as relaes no domnio da poltica da Justia com
a Unio Europeia, outros governos e organizaes internacionais, sem prejuzo
das competncias prprias do Ministrio dos Negcios Estrangeiros e no mbito
dos objectivos fixados para a poltica externa portuguesa (art. 2., alnea f) do
Decreto-Lei n. 206/2006 de 27 de Outubro), assentando no mesmo a coordenao
da cooperao judiciria do nosso pas com os nossos parceiros no quadro global,
nomeadamente com o Brasil, PALOP e Timor-Leste.
As j mencionadas RCM n. 43/99, de 18 de Maio, que aprovou o documento
intitulado A Cooperao Portuguesa no Limiar do Sculo XXI e RCM n. 196/2005,
de 22 de Dezembro, que aprovou o documento do IPAD denominado Uma Viso
Estratgica para a Cooperao Portuguesa so marcos particularmente importantes
neste mbito. O documento de 2005 tem por finalidade cotejar e articular mais rigor
e coerncia estratgica, um comando poltico mais eficaz, uma organizao mais racional e um sistema de financiamento adequado, sublinhando ainda que a poltica
de cooperao reflecte a poltica externa portuguesa, entre outras, na relao com os
pases africanos de expresso portuguesa16 e com Timor-Leste (AAVV, 2006, 12).
Nos termos desta nova lgica, tem-se registado um crescimento significativo da
ajuda pblica ao desenvolvimento (APD)17 por parte de Portugal, a qual, no ano
16 O Continente Africano reveste-se, actualmente, de uma grande importncia estratgica para Portugal
devido, segundo Severiano Teixeira (2007), a quatro razes fundamentais: a necessidade da sua
integrao no contexto poltico global; o auxlio ao desenvolvimento sustentvel e melhoria das
condies de vida dos seus povos, que contribui para a paz e estabilidade global; a necessidade de
cooperao dos Estados africanos para fazer face s novas ameaas segurana; e a importncia
dos recursos energticos existentes que originam interesses de vrias potncias.
17 De acordo com a definio internacionalmente aceite, a APD consiste no conjunto dos recursos,
postos disposio dos pases em desenvolvimento e das suas instituies, os quais considerados
separadamente ao nvel de cada operao devem: a) ser fornecidos por organismos oficiais; b) ser
aplicados com o objectivo de favorecer o desenvolvimento econmico e a melhoria do nvel de vida
dos pases em desenvolvimento, e; c) revestir o carcter de subvenes ou donativos. Observatrio
de Relaes Exteriores, Ajuda Pblica ao Desenvolvimento in Revista JANUS: Lisboa, 2007.
Nao e Defesa
160

de 2007, de acordo com dados do IPAD, quase atingiu os 344 milhes de Euros,
em 2008 os 430 milhes e em 2009 os 368 milhes18, sendo que 66% do total da
APD bilateral em 2009 correspondendo a 131 milhes , foi direccionada para os
PALOP e para Timor-Leste.
A cooperao nacional para o desenvolvimento com os pases da CPLP19 tem como
um dos seus principais vectores a cooperao tcnico-militar (CTM), operacionalizada
atravs da formao e assessoria tcnica. A Cooperao Tcnico Policial, por seu lado,
tem obedecido a uma maior sistematizao desde 2005, apresentando-se, em consequncia, como uma componente inovadora da construo da segurana humana20 de
pases marcados pelas sequelas de conflitos e pela fragilidade, atravs da capacitao
das respectivas instituies policiais. Entre 2005 e 2008, Portugal despendeu 13 milhes
e 174 mil Euros nos programas de Cooperao Tcnico Policial.
Das Prioridades da Gesto Civil de Crises

O Tratado da UE (TUE), assinado em Maastricht, foi o primeiro Tratado a prever
a responsabilidade da Unio no domnio da segurana, assim como a definio de
18 De acordo com este total, o rcio APD/RNB cifrou-se nos 0,23%, o que representou uma subida face a 2006 e 2007, tanto em termos relativos como absolutos. O decrscimo verificado em
relao a 2008 deve-se ao aumento da APD nesse ano relativamente a 2007 e diminuio do
total da APD em 2009, tal como explicado anteriormente. No obstante o esforo em aumentar a APD, Portugal continua aqum do compromisso assumido de atingir o rcio APD/RNB
de 0,33%, o qual deveria ter sido alcanado em 2006. O actual perodo de controlo do dfice
pblico e de consolidao oramental, como forma de combate actual crise financeira e com
vista ao cumprimento das regras estabelecidas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento da
UE, dificultam o cumprimento destas metas. No entanto, Portugal tem vindo gradualmente a
aumentar a sua APD. Em 2008 registou uma subida face a 2007 de 86 milhes de euros.
19 A CPLP uma instituio de afirmao do espao lusfono, criada em 17 de Julho de 1996,
congregando sete pases de diferentes continentes, Portugal, Brasil, Angola, Cabo-Verde, Guin,
Moambique, So-Tom e Prncipe e Timor-Leste. Para Maria Marchueta, os grandes objectivos
traados pela CPLP destinam-se a alcanar o desenvolvimento econmico e social dos sete pases,
consolidar a realidade cultural nacional e plurinacional dos pases integrantes promover a luta
contra as formas de violncia, garantir a paz interna, regional e internacional e preservar os valores
humanistas e universais da pessoa humana e o patrimnio comum da humanidade. cf. Marchueta,
Maria Regina, CPLP e seu Enquadramento (2003, 17).
20 A necessidade de mudana de paradigma respeitante segurana, aps a dissoluo do sistema
bipolar existente durante a Guerra-Fria, conduziu concepo da ideia de Segurana Humana,
a qual foi estabelecida em 2003, pela Comisso de Segurana Humana da ONU. O termo de
segurana humana foi pela primeira vez mencionado em 1994, num relatrio do Plano das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) onde se alertava para a necessidade de transitar
da Segurana Nuclear para a Segurana Humana.
161
Nao e Defesa
Lus Elias
uma poltica comum de defesa (art. 17., n. 1)21. Trouxe, assim, para o domnio das
instituies da Unio as questes relativas poltica externa, tradicionalmente na
reserva de soberania dos Estados, criando ainda instrumentos jurdicos de actuao
neste mbito. A Poltica Externa de Segurana Comum (PESC), tambm designada
por Segundo Pilar, foi assim formalmente instituda pelo TUE (Ttulo V), reforando
a capacidade europeia para intervir em cenrios de crise internacionais, criando as
condies para uma maior afirmao externa, e para o desenvolvimento de uma nova
dimenso de segurana no mbito da PESC. No se verifica, contudo, transferncia
de competncias dos EM para as instituies comunitrias, sendo o processo de
tomada de deciso dominado pelo designado mtodo intergovernamental ou da
tomada de decises por unanimidade22.
A partir da a passada acelerou. O Tratado de Amesterdo procurou resolver
os problemas criados pela regra da unanimidade e necessidade de consenso
permanente. Foi introduzido um novo instrumento jurdico as estratgias
comuns que so decididas pelo Conselho Europeu sob recomendao do Conselho da Unio Europeia, em matrias onde os EM tm interesses comuns, que
se veio juntar s aces comuns e posies comuns, previstas no TUE 23. No art.
17. foram includas as chamadas Misses de Petersberg 24, designadamente:
misses humanitrias e de evacuao, misses de manuteno de paz, bem
21 Com a incluso deste possvel objectivo no texto do Tratado foi definido uma espcie de
guio norteador de ulteriores desenvolvimentos nos domnios da segurana e da defesa lanando, desta forma, as bases para aquilo que mais tarde se designaria a Poltica Europeia de
Segurana e Defesa (Ferreira-Pereira, 2007, 172).
22 A Poltica Externa de Segurana Comum (PESC) da UE preconiza no futuro a definio de
uma poltica de defesa comum. A Poltica Europeia de Segurana e de Defesa (PESD) tem por
objectivo permitir Unio desenvolver as suas capacidades civis e militares de gesto de crises
e de preveno de conflitos ao nvel internacional. Contribui para a manuteno da paz e da
segurana internacionais, de acordo com os princpios da Carta da ONU. A PESD no tem por
objectivo a criao de um exrcito europeu, mas evolui de forma coordenada com a NATO.
Informao disponvel em http://europa.eu/scadplus/glossary/european_security_defence_policy_pt.htm. Consultado em 2 de Fevereiro de 2008.
23 As estratgias comuns so o instrumento jurdico em que o Conselho Europeu identifica o mbito
material da PESC dentro das zonas em que os Estados-membros tm importantes interesses em
comum, definindo os objectivos, a durao, bem como os meios a facultar pela Unio e pelos
Estados-membros. As estratgias comuns so, posteriormente, executadas atravs de aces
comuns e das posies comuns adoptadas pelo Conselho (art. 13., n. 3, TUE). Ao nvel da
PESD no existem regulamentos nem directivas.
24 Estas misses foram institudas pela Declarao de Petersberg, adoptada na sequncia do conselho
ministerial da UEO, que teve lugar em Junho de 1992, no Hotel de Petersberg, nas proximidades
de Bona, Alemanha. Os Estados-membros da UEO decidiram colocar disposio da UEO mas
tambm da NATO e da Unio Europeia, unidades militares cobrindo todas as especialidades
das foras convencionais.
Nao e Defesa
162

como misses de foras de combate para gesto de crises, incluindo misses de
restabelecimento de paz.
A criao do Alto Representante da Unio Europeia para a PESC (art. 26. TUE)
constituiu igualmente um marco importante, tendo em vista assistir o Conselho nas
questes da PESC, contribuindo nomeadamente para a formulao, elaborao e
execuo de decises polticas do Conselho neste domnio, e quando necessrio,
actuando em nome do Conselho a pedido da Presidncia, conduzir o dilogo poltico com terceiros.
No Conselho Europeu de Colnia, em 3 e 4 de Junho de 1999, os Chefes de Estado
e de Governo tomaram a deciso de dotar a Unio de capacidade de actuao autnoma, apoiada em foras militares, de forma a possibilitar intervenes de resposta a
crises internacionais, sem prejuzo das aces a empreender pela NATO. Este Conselho
Europeu marca, assim, o nascimento da PESD no seio da Unio Europeia
No Conselho Europeu de Helsnquia, em 10 e 11 de Dezembro de 1999 foi
por sua vez acordada a disponibilizao de meios militares e civis para uma
melhor e mais eficaz gesto das crises, prevendo o lanamento e a conduo de
operaes militares sob a direco da Unio Europeia. O passo encerrou uma
enorme ambio. A Unio prope-se contribuir para a paz e a segurana internacionais, de forma autnoma, em conformidade com os princpios da Carta das
Naes Unidas, e em articulao com as demais organizaes internacionais25. Foi
fixado um primeiro objectivo global (que ficou conhecido por Helsinki Headline
Catalogue) de dotar a Unio com uma capacidade de reaco rpida a crises
internacionais, em regime de cooperao voluntria nas operaes lideradas
pela Unio Europeia ou em resposta a pedidos da ONU e OSCE, para evitar
uma duplicao de esforos 26.
25 Concluses da Presidncia do Conselho Europeu de Helsnquia 10 e 11 de Dezembro de 1999,

Anexo IV, Reforo da Poltica Europeia de Segurana de Defesa. Disponvel para leitura e download em: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/pt/ec/00300r1.p9.htm. Consultado em 28 de Janeiro de 2008. Nestas concluses referido que a Unio
reconhece o primado da responsabilidade do Conselho de Segurana das Naes Unidas na
manuteno da paz e da segurana internacionais. De acordo com os objectivos e princpios
da Carta Europeia de Segurana da OSCE, a Unio cooperar com a ONU, com a OSCE, com
o Conselho da Europa e com outras organizaes internacionais, de modo a que a sua aco
se reforce mutuamente, para a promoo da estabilidade, o alerta precoce, a preveno de
conflitos, a gesto de crises e a reconstruo na sequncia de conflitos.
26 Foi enunciado que os EM deveriam estar em condies, at 2003, de posicionar no prazo
de 60 dias e manter pelo menos durante um ano, foras militares at 50.000- 60.000 efectivos,
capazes de desempenhar toda a gama das Misses de Petersberg. Este Conselho definiu ainda
o policiamento civil como uma ferramenta central na gesto de crises e decidiu desenvolver
uma capacidade de reaco rpida neste mbito.
16
Nao e Defesa
Lus Elias
No Conselho Europeu na Santa Maria da Feira em 19 e 20 de Junho de 2000
deram-se passos verdadeiramente importantes na consolidao da componente civil
da gesto de crises. A Unio aprovou uma estrutura de apoio deciso, consubstanciada em rgos permanentes de natureza poltica e tcnica, tendo em vista a
coordenao das misses no quadro da PESD. Neste contexto, foram criados o Comit
Poltico e de Segurana (COPS)27, o Conselho dos Assuntos gerais e das relaes
externas (GAERC)28, o Comit militar da UE (EUMC), o Comit dos Representantes
Permanentes (COREPER)29, o grupo de pessoal militar da UE (EUMS) e o Comit
para os aspectos civis da gesto civil de crises (CIVCOM)30.
27 O
COPS (ou PSC na sigla anglo-saxnica) composto por representantes dos Estados-membros
ao nvel de embaixadores. responsvel pela PESC, sendo o rgo que prope a estratgia
numa situao de crise. Em relao s misses que esto em curso, o rgo que exerce o
controlo poltico e impe a orientao estratgica. O COPS apoiado por dois rgos de
aconselhamento, o EUMC e o CIVCOM, para os assuntos militares ou civis, respectivamente.
O PSC adquiriu uma forma permanente aps a realizao do Conselho Europeu de Nice, em
Dezembro de 2000 (Deciso do Conselho 2001/78/PESC de 22 de Janeiro de 2001). Na sua
misso de acompanhamento da situao internacional no mbito da PESC, o COPS tem por
misso: assessorar o Conselho e contribuir para a elaborao das polticas; examinar os projectos
de concluso do Conselho de Assuntos Gerais; coordenar os diversos grupos de trabalho no
mbito da PESC. O COPS desempenha, igualmente, um papel primordial na definio, acompanhamento e superviso da resposta da UE a um cenrio de crise. O Comit a instncia do
Conselho que examina todas as opes para a resposta da Unio a situaes de crise. Prope ao
Conselho os objectivos polticos que devem ser alcanados e recomenda um conjunto coerente
de medidas com o objectivo de responder a uma crise. Sem prejuzo do papel da Comisso,
compete ao COPS supervisionar a aplicao das medidas decididas, bem como avaliar as suas
consequncias. O Comit pode ser autorizado pelo Conselho a tomar as decises adequadas
quanto ao controlo poltico e direco estratgica da operao de gesto de uma crise enquanto
esta subsistir. O COPS assistido por um Comit para os Aspectos Civis de Gesto das Crises
(CIVCOM). O COPS tambm assistido por um grupo de trabalho poltico-militar, pelo Comit
Militar da UE (CMUE criado pela Deciso do Conselho 2001/79/PESC, de 22 de Janeiro de
2001, e composto pelos chefes dos Estados-Maiores dos Estados-membros, ou por oficiais em
sua representao) e pelo Estado-Maior da Unio Europeia (EMUE criado pela Deciso do
Conselho 2001/80/PESC, de 22 de Janeiro de 2001; faz parte do Secretariado-Geral do Conselho
e constitudo por pessoal militar destacado pelos Estados-membros).
28 O GAERC composto pelos ministros dos negcios estrangeiros dos Estados-membros que
tomam a deciso formal.
29 O COREPER composto por embaixadores das REPER em Bruxelas dos Estados-membros que
discutem os assuntos e preparam as decises do GAERC.
30 As deliberaes para uma potencial operao no mbito da PESD podem ser iniciadas no
PSC, pelo Secretrio-geral ou por um dos Estados-membros no Conselho. Os documentos base
para o planeamento, tais como o conceito de operao (CONOPS) so analisados pelos vrios
rgos entre os quais o CIVCOM, at que se chegue a um entendimento no PSC. A partir
do momento em que se decidiu, o PSC redige uma proposta de aco conjunta (Joint Action)
documento que constitui a autorizao formal da misso, sendo este documento enviado ao
COREPER que o encaminha para o GAERC que, por sua vez, o faz seguir para o Conselho
Europeu. Posteriormente, o Conselho adopta a Aco Conjunta do Conselho, sendo formalmente
criada uma operao PESD.
Nao e Defesa
164

As quatro reas prioritrias identificadas ao nvel da gesto civil de crises da
Unio Europeia foram as seguintes: a polcia1, o Estado de Direito32 rule of law a
administrao civil e a proteco civil4. Foi definido, igualmente, como objectivo
especfico para a componente policial, a disponibilizao de cinco mil efectivos
at 2003, dos quais mil teriam um grau de prontido de 30 dias (vector policial de
reaco rpida)5. Em 2004 foram acrescentadas as misses de monitorizao e as
de apoio aos representantes da UE6. O processo no ficou, porm, por aqui, longe
disso. No Conselho Europeu de Nice em 7, 8 e 9 Dezembro de 2000, o sector penal
e o sector da justia foram tambm includos nas reas prioritrias da gesto civil
de crises.
1 Numa conferncia ministerial sobre o empenhamento de capacidades policiais em 19 de Novembro de 2001 foi reafirmado o nmero total de efectivos policiais para as operaes da UE,
tendo sido esclarecido que as capacidades policiais incluem foras policiais com estatuto civil
e militar, reflectindo a diversidade de modelos policiais dos EM (Gomes, 2005, 22).
32 Para que o desenvolvimento das misses policiais tenha resultados positivos, torna-se necessrio reforar o Estado de direito, designadamente um sistema judicial e penitencirio credvel.
Para alm da criao de infra-estruturas do sistema judicial como tribunais e estabelecimentos
prisionais, fundamental o empenhamento de pessoal especializado neste domnio. Neste
sentido, os EM foram instados a disponibilizar 200 especialistas nesta rea (juzes, agentes do
Ministrio Pblico, peritos no domnio penitencirio etc.).
O Conselho pediu aos EM para melhorar as suas capacidades na seleco, formao e destacamento de peritos em matria de administrao civil para que desempenhem tarefas no mbito
do restabelecimento de sistemas de administrao pblica desintegrados, designadamente
realizar eleies, organizar a fiscalidade, a educao, o abastecimento de gua, etc..
4 A proteco civil foi identificada como uma prioridade, nomeadamente em operaes de assistncia
em situao de catstrofe natural, na vertente de busca e salvamento, combate a incndios, ou outra.
A UE deve ser capaz de, num prazo de trs a sete horas, disponibilizar trs equipas de avaliao
compostas por dez peritos, assim como equipas de interveno compostas por dois mil peritos.
5 Este objectivo foi largamente ultrapassado, tendo os Estados-membros disponibilizado (pelo
menos, na teoria) um conjunto de recursos humanos muito acima do previsto, mesmo no domnio da capacidade de resposta rpida.
6 No Conselho Europeu reunido em Bruxelas em 17 de Dezembro de 2004 foram acrescentados
aos quatro domnios prioritrios, definidos no Conselho Europeu da Feira, as misses de
monitorizao e as de apoio aos representantes especiais da UE. Os Representantes Especiais
da UE chegaram a ser uma figura puramente poltica e representativa do Alto Representante/
Secretrio-geral, mas actualmente tm um papel mais operacional e ligado ao cumprimento
dos objectivos da misso. Tm tambm um papel importante a desempenhar no mbito da
coordenao das vertentes civil e militar, assegurando-se que prosseguem o mesmo objectivo.
Foi tambm focado o aspecto da necessidade de maior investimento na qualidade e na sustentabilidade do pessoal empenhado, bem com na melhoria da capacidade de resposta rpida, tendo
sido definido que cinco dias depois de tomada a deciso de incio de uma misso PESD num
determinado territrio, deve ser aprovado o conceito de operaes pelo Conselho, devendo a
misso ser iniciada 30 dias depois.
165
Nao e Defesa
Lus Elias
No Conselho Europeu de Gotemburgo de 15 e 16 de Junho de 2001 foi aprovado
um Plano de Aco Policial (PAP)7 e criada formalmente a Unidade de Polcia no
seio do Secretariado do Conselho da Unio Europeia, a qual, se constituiu como
um rgo de apoio estratgico e tcnico fundamental na fase de planeamento,
gesto, acompanhamento e coordenao das misses civis no terreno, responsvel
por exemplo, pela elaborao dos conceitos de operaes.
em 21 e 22 de Junho de 2002, o Conselho Europeu de Sevilha confirmou,
formalmente, a sua inteno de assumir responsabilidade pela misso policial na
Bsnia, a qual, foi iniciada em 1 de Janeiro de 2003, sendo designada European
Union Police Mission (EUPM) e tornando-se a primeira misso PESD a ser implementada no terreno. Outro documento importante aprovado neste Conselho foi a
definio das grandes linhas do contributo da PESC, incluindo a PESD para a luta
contra o terrorismo8.
A Unidade de Polcia foi substituda em Agosto de 2007 pela Civilian Planning
and Conduct Capability (CPCC) no mbito da reorganizao da estrutura de comando
e controlo das operaes de gesto civil de crises da Unio Europeia 9.
O CPCC encontra-se mandatado para planear e conduzir as operaes civis da
PESD. Funciona sob o controlo poltico e direco estratgica do COPS, de forma
7 Os EM decidiram desenvolver conceitos num conjunto de reas: planeamento e conduo de
operaes policiais, comando e controlo de operaes policiais ao nvel poltico-estratgico e
operacional, definir um regime do Estado de Acordo das Foras e Regras de Empenhamento, acordos necessrios interoperabilidade das foras policiais, formao e identificao de
modalidades de financiamento das operaes policiais da Unio.
8 Anexo V s Concluses da Presidncia Sevilha, 21 e 22 de Junho de 2002 Declarao do
Conselho Europeu relativa ao contributo da PESC, incluindo a PESD, para a luta contra o
terrorismo. Segundo esta Declarao a aco da UE na luta antiterrorismo, designadamente a
nvel da PESC e da PESD, dever incidir prioritariamente nos seguintes aspectos: intensificar
os esforos consagrados preveno de conflitos; aprofundar o dilogo poltico com pases
terceiros a fim de promover a luta contra o terrorismo, nomeadamente atravs da promoo
dos direitos humanos e da democracia, bem como da no-proliferao e do controlo dos armamentos, e proporcionar-lhes uma assistncia internacional apropriada; reforar os mecanismos
de intercmbio de informaes e desenvolver a apresentao de documentos de avaliao da
situao e de relatrios de alerta rpido, com base numa gama de fontes to vasta quanto possvel; desenvolver uma avaliao comum da ameaa terrorista contra os Estados-membros ou
as foras projectadas para o exterior da Unio em operaes de gesto de crises no quadro da
PESD e, nomeadamente, da ameaa que representa a utilizao terrorista de armas de destruio
macia; determinar as capacidades militares necessrias para proteger de atentados terroristas
as foras deslocadas para operaes de gesto de crises conduzidas pela Unio Europeia; explorar melhor a possibilidade de utilizar capacidades militares ou civis para ajudar a proteger
as populaes civis dos efeitos de atentados terroristas.
9 O CPCC tem, actualmente, um efectivo aproximado de 60 funcionrios, incluindo funcionrios
do Secretariado do Conselho, polcias, peritos da rea da justia e pessoal administrativo. Cerca
de 50% so peritos dos Estados-membros.
Nao e Defesa
166

a assistir e aconselhar o Alto Representante da Unio Europeia para a PESC, as
presidncias e outros rgos relevantes do Conselho. O Director do CPCC assume
a funo de Comandante das Operaes Civis da Unio Europeia, exercendo o
comando e controlo de nvel estratgico, o planeamento e conduo de todas as
operaes de gesto civil de crises, sob o controlo e direco estratgica do COPS,
assim como sob a autoridade geral do Alto Representante.
O Objectivo Global Civil 2008
No Conselho Europeu de Bruxelas de Dezembro de 2004 foi aprovado ainda
o Objectivo Global Civil (OGC) Civilian Headline Goal 2008. O OGC 2008 definiu
as prioridades da Unio Europeia at 2008 em relao aos aspectos civis da PESD,
nomeadamente o reforo das capacidades necessrias da Unio. No seguimento da
adopo da EES, mais uma vez foi ento dado o alerta para a necessidade da Unio
Europeia assumir a sua responsabilidade na segurana mundial, onde a gesto civil
das crises se deve constituir como uma componente essencial da PESD.
O OGC 2008 foi desenvolvido e supervisionado ao nvel do Conselho, sob coordenao do COPS, com a colaborao do CIVCOM, tendo decorrido em quatro
etapas:
definio das hipteses de planeamento segundo cenrios ilustrativos;
elaborao da lista de requisitos em matria de capacidades;
avaliao das contribuies nacionais e a identificao das lacunas;
acompanhamento do OGC de forma a realizar periodicamente um balano
das capacidades.
O Objectivo Global Civil 2010
Durante a Presidncia Portuguesa da Unio do segundo semestre de 2007, a
nossa terceira, e designadamente na Conferncia de Melhoramento das Capacidades
Civis, foi aprovado o relatrio final do Objectivo Global Civil 2008 e chegou-se a
acordo para o OGC 2010. Este novo documento destina-se a assegurar a aptido da
Unio Europeia para conduzir actividades de gesto de crises, de harmonia com
a Estratgia Europeia de Segurana, projectando atempadamente as capacidades
civis adequadas.
Entre os seus principais objectivos contam-se a melhoria da qualidade dos meios
civis, o reforo da disponibilidade destes meios e a realizao de sinergias com as
capacidades militares da PESD, com a Comisso, com outras organizaes internacionais e pases terceiros e com o Terceiro Pilar Europol, Eurojust, CATS e com
167
Nao e Defesa
Lus Elias
a Task Force dos Chefes Europeus de Polcia o que revela uma viso cada vez
mais transversal e multidimensional da segurana. Como resultado da Presidncia
Francesa da Unio Europeia, o Conselho Europeu em 11 e 12 de Dezembro de
2008 aprovou uma declarao sobre capacidades que fixa objectivos quantificados
e precisos para que, nos prximos anos, a Unio Europeia esteja em condies de
conduzir uma srie de misses civis entre as quais, uma dzia de misses civis
no quadro da PESD (i.e. misses de polcia, de Estado de Direito, de administrao
civil, de proteco civil, de reforma do sector da segurana), de diferentes formatos,
inclusive em situao de reaco rpida, incluindo uma misso de grandes propores (at trs mil peritos), susceptvel de durar vrios anos e de operaes militares
de diferentes envergaduras40.
Das Equipas de Resposta Civil
Tendo em conta os novos desafios e a evoluo da prpria noo de gesto
civil de crises, o Conselho apelou ao estudo e criao de um conceito integrado
de reaco rpida. Neste sentido, o Secretariado-Geral apresentou no COPS, em
Junho de 2005, um documento intitulado formato integrado de recursos multifuncionais no mbito da gesto civil de crises as equipas de resposta civil41.
A criao das Civilian Response Teams (CRT) foi inovadora, na medida em que
so equipas multidisciplinares, auto-suficientes42, multinacionais e compostas por
peritos detentores de formao comum ministrada pela Unio Europeia4 tudo
inovaes de monta.
40 Foi definido o destacamento de 60 mil homens em 60 dias para uma operao de grandes propores, na gama de cenrios prevista no Objectivo Global 2010 e no OGC 2010, a planificao e
conduo simultnea de: a) duas operaes importantes de estabilizao e de reconstruo, com
uma componente civil adaptada, apoiada por um mximo de 10 mil homens e com uma durao
mnima de dois anos; b) duas operaes de reaco rpida de durao limitada, recorrendo
nomeadamente aos agrupamentos tcticos da UE; c) uma operao de evacuao de emergncia
de cidados europeus (em menos de 10 dias), tendo em conta o papel preponderante de cada
EM em relao aos seus cidados e recorrendo ao conceito de Estado lder em matria consular;
d) uma misso de vigilncia ou de interdio martima ou area; e) uma operao civil-militar
de ajuda humanitria com uma durao mxima de 90 dias. Para as suas operaes no quadro
PESD a UE recorre aos meios e capacidades dos EM, da UE e, eventualmente NATO para as
misses militares.
41 Civilian Response Team (CRT).
42 Os Estados-membros tm que fornecer o material considerado mnimo e necessrio e suportar
todas as despesas, incluindo transporte e outras despesas com o seu pessoal.
4 Foi ministrada uma formao base a todos os peritos indicados pelos Estados-membros em
quatro cursos, um na Alemanha, um na Sucia, um na Dinamarca e um na Finlndia.
Nao e Defesa
168

Os cem peritos europeus seleccionados so oriundos de um largo espectro de
reas relevantes para a gesto de crises, reunindo competncias e experincias
diversificadas: polcia (21), justia (18), administrao civil (12), proteco civil
(5), monitorizao (7), assuntos polticos (18), administrao e apoio logstico (19).
Segundo a doutrina de emprego desenvolvida no Conselho, as CRT devero ser
utilizadas em trs cenrios-tipo: em misses exploratrias para recolher informao44, na construo inicial de uma misso45 e numa situao de apoio ou reforo
de uma misso j iniciada. Estas so equipas flexveis, variando a sua dimenso e
composio em funo do tipo de misso pretendida.
O elevado grau de prontido das CRT constitui um outro dos factores relevantes,
encontrando-se previsto na sua doutrina de emprego que a projeco das CRT para um
determinado teatro de operaes no deve ultrapassar os cinco dias aps a recepo
da solicitao. A durao das misses, por norma, no ultrapassa o perodo de trs
meses. Portugal tem cinco peritos seleccionados e formados pela Unio Europeia,
constando portanto da listagem europeia de peritos das CRT: trs na especialidade
de Polcia e dois na especialidade de administrao e apoio logstico. Trs destes
peritos so Oficiais da PSP (dois na rea de polcia e um na de administrao), um
deles da GNR e o outro da Direco-Geral das Alfndegas. At presente data,
nunca foram projectados para qualquer teatro de operaes.
Trata-se de um conceito interessante, mas que tem revelado encerrar dentro de
si problemas prticos muito concretos, na medida em que alguns dos especialistas
dos Estados-membros inicialmente seleccionados no esto j disponveis, por razes
pessoais ou profissionais, o que faz temer que estas equipas se possam desagregar
no futuro, dando desse modo origem a uma necessidade imperativa de seleccionar
e formar mais peritos, garantindo a sua efectiva prontido em caso de necessidade.
A sobrevivncia desta configurao multi-modular depender da cooperao dos
Estados-membros, ao nvel de recursos humanos, do apoio material mas, sobretudo, ao nvel do comprometimento poltico dos Estados-membros e da consequente
utilizao, mais frequente e mais diversificada, desta componente.
Aspectos da Componente Policial da Gesto Civil de Crises
Tanto em termos quantitativos como em qualitativos, a componente policial
tem-se revelado como a mais importante no quadro das operaes de gesto civil
de crises da Unio Europeia. Quase em todas as misses PESD desencadeadas at
44 Na expresso em lngua inglesa: Fact Finding Mission (FFM).
45 Na expresso inglesa Mission Build Up.
169
Nao e Defesa
Lus Elias
hoje pela Unio registou-se o empenhamento de contingentes policiais. A primeira
misso PESD, como j aludimos, foi a EUPM na Bsnia-Herzegovina que recebeu
em 1 de Janeiro de 2003 o legado da componente policial da ONU46, onde participaram tambm elementos da PS
Desde 2003 a Unio Europeia concluiu sete misses civis47 e esto em curso 10
outras48. As misses civis so financiadas pela rubrica oramental da Poltica Comum
de Segurana e Defesa, que administrada pela Comisso. Segundo estimativas
do Conselho, o oramento total das misses em curso (autorizaes plurianuais)
de 534.555.000 euros.
No decorrer da avaliao de capacidades levada a cabo no quadro do OGC 2008,
Portugal comprometeu-se a disponibilizar um efectivo policial de 377 elementos
para participar na gesto civil de crises da Unio Europeia: 200 da PSP (dos quais,
129 para uma Unidade Constituda), 160 da GNR (dos quais, 120 para uma Unidade
Constituda) e 17 da PJ.
Segundo os dados disponveis da DGAI, GNR e PSP desde o seu incio participaram em misses de gesto civil de crises os seguintes quadros.
46 International Police Task Force (IPTF). da United Nations Mission in Bsnia-Herzegovina (UNMIBH).
47 EUPOL PROXIMA, na Macednia, entre 15 de Dezembro de 2003 e 14 de Dezembro de
2005 e direccionada para o aconselhamento e formao da polcia local; EUJUST Themis,
na Georgia entre 16 de Julho de 2004 e 14 de Julho de 2005 e direccionada para a reforma
do sistema de justia; MVA, em Ache na Indonsia, entre 15 de Setembro de 2005 e 15 de
Dezembro de 2006 em apoio implementao de acordo de paz com movimento de libertao
do territrio; EUPOL Kinshasa, entre Abril de 2005 e Junho de 2007 direccionada para a
formao de uma unidade integrada de polcia; Apoio da UE componente civil da AMIS
II no Sudo, entre 18 de Julho de 2005 e 31 de Dezembro de 2007; EUPAT na Macednia,
entre 15 de Dezembro de 2005 e 15 de Junho de 2006 direccionada para o aconselhamento
da Polcia local e EU SSR na Guin-Bissau, entre 2008 e 2010, com vista reforma do sector
de segurana.
48 EUPM, EUJUST LEX no Iraque foi iniciada em 1 de Julho de 2005; EUPOL COPPS nos territrios palestinianos foi iniciada em 1 de Janeiro de 2006; a EUSEC RD Congo foi iniciada
a 8 de Julho de 2005; a EUBAM Rafah, em Gaza, foi iniciada a 30 de Novembro de 2005; a
EUPOL RD Congo foi iniciada a 1 de Julho de 2007; a EUPOL Afeganisto foi iniciada em 15
de Junho de 2007; a EU SSR Guin-Bissau foi iniciada em Junho de 2008; a EULEX Kosovo
foi iniciada em 16 de Fevereiro de 2008; a EUMM Gergia foi iniciada em 1 de Outubro de
2008.
Nao e Defesa
170

GNR
9
Oficiais
Sargentos
EUSSR (Guin-Bissau)
Militares
EUPOL Proxima (Macednia)
Oficial
EUPOL Proxima (Palestina)
Sargento
EUPOL COOPS (Palestina)
Oficial
Oficiais
Sargentos
EUPM (Bsnia-Herzegovina)
Oficiais
EULEX (Kosovo)
Oficial
EUMM (Gergia)
Oficial
EUJUST LEX (Iraque)
Oficial
EUPOL Kinshasa e EUPOL Congo
EUBAM Rafah (Palestina)
TOTAL
31
PSP
EUPM (Bsnia-Herzegovina)
EULEX (Kosovo)
EUPOL Kinshasa e EUPOL Congo
EUPOL PROXIMA (Macednia)

EUMM Gergia
TOTAL
171
Oficiais
Chefes
10
Agentes
Oficial
15
Chefes
11
Agentes
Oficiais
Agentes
Oficial
Chefe
Chefe
60
Nao e Defesa
Lus Elias
As foras de segurana nacionais tm, data actual, uma presena mais reduzida comparativamente a outros perodos, sobretudo devido aos constrangimentos
oramentais. Em misses da UE, a GNR tem um militar na misso EUPM na BsniaHerzegovina e outro na EUMM na Gergia e a PSP tem onze polcias na EULEX
Kosovo e um na EUMM na Gergia. Se falarmos em operaes da ONU, a GNR
tem 145 militares na UNMIT (Timor-Leste) e a PSP tem 50 na UNMIT (Timor-Leste)
e dois na UNIOGBIS (Guin-Bissau).
No mbito da PESD, mas desta feita na vertente militar da gesto de crises da
Unio Europeia, a GNR participou na Operao Althea, na Bsnia-Herzegovina,
sendo o seu contingente composto por 72 militares (14 Oficiais, 17 Sargentos e
41 Cabos e Praas) integrados nas reas de interveno e manuteno da ordem
pblica, investigao criminal e no quartel-general da Unidade Integrada de
Polcia (IPU).
Portugal teve tambm trs Oficiais colocados na condio de peritos nacionais
destacados na Clula Civil-Militar do Conselho da Unio Europeia (Watchkeeping
Capability), dois da PSP e um da GNR.
As operaes no quadro da anterior PESD (actual Poltica Comum de Segurana
e Defesa PCSD) podem ser caracterizadas como de estabilizao, de substituio,
de reforo ou de reforma, de monitorizao ou ainda de apoio a organizaes que
tenham a cargo a gesto da crise49. A componente policial pode participar em
qualquer destas vertentes. Nas misses de substituio e de estabilizao, assume
particular importncia o emprego de Unidades Constitudas de Polcia, em formato
49 As misses de estabilizao privilegiam normalmente o empenhamento de foras militares, para

separar ou assegurar a separao das partes envolvidas no conflito ou ainda para impor a paz
numa determinada rea de conflito (caso da Operao Althea), podendo estar integradas nestas
foras, unidades constitudas de polcia. Nas misses de substituio (caso em parte da EULEX
Kosovo, que tem um mandato hbrido), o mandato intrusivo e orientado para o resultado pretendido, sendo fundamental, nestes casos que a UE obtenha um firme compromisso por parte das
autoridades locais. A fora internacional assume responsabilidades de gesto que normalmente
estariam a cargo das autoridades locais, sobretudo no sector da segurana (militar e policial) mas
tambm no mbito do Estado de direito (sistema judicial, sistema prisional). Noutras situaes,
poder ser exercido um poder dito correctivo ou atravs de um poder de interveno subsidirio. Nas misses de monitorizao, a principal funo a de supervisionar a implementao de
um Acordo (caso da misso no Aceh, na Indonsia e da misso EUBAM Rafah, nos territrios
palestinianos). Nas misses de apoio a organizaes que tenham a cargo a gesto da crise, so
usados meios da Unio para apoiar outras organizaes que tem a seu cargo a gesto da crise.
Estas operaes so de natureza instrumental visto que o esforo principal desenvolvido pela
outra organizao. O apoio da UE a outras organizaes pode ser independente (caso da misso
ARTEMIS na Republica Democrtica do Congo), mas complementar, ou pode ser integrado no
prprio esforo de misso, sendo includo na prpria cadeia de comando da outra organizao
(caso da misso AMIS onde a UE apoio a misso da Unio Africana).
Nao e Defesa
172

IPU (Integrated Police Units Unidades Integradas de Polcia) ou FPU (Formed
Police Units Unidades Formadas de Polcia), sobretudo tendo em considerao a
sua capacidade de projeco rpida.
De acordo com a doutrina da Unio Europeia, as IPU so unidades que se
caracterizam por serem auto-suficientes em termos logsticos, pela sua robustez
e por terem capacidade de auto-proteco da fora. As IPU podem revestir dois
formatos: ter um nvel de batalho ou equivalente (cerca de 450 efectivos), o que
corresponde a duas ou trs companhias ou um nvel de companhia (cerca de 150
efectivos). As FPU tm um efectivo entre 100 e 120 elementos; no tm a componente logstica, de alojamento e de alimentao, no sendo por isso auto-suficientes
e dependendo do apoio que lhes seja prestado por unidades militares ou por IPU
e normalmente, no tm capacidade para auto-proteco da fora, designadamente
quanto a ameaas de tipo paramilitar.
Tanto as IPU como as FPU podem desempenhar funes de policiamento geral,
de ordem pblica e de investigao criminal, podendo ser-lhe agregados outras
componentes especiais (operaes especiais, segurana pessoal, inactivao de
explosivos), consoante o mandato da misso.
As misses de reforo ou de reforma50 (caso da EUPOL no Congo ou da EU SSR
na Guin-Bissau), so em muitos casos apoiadas pelos Estados-membros (caso de
Portugal na Guin-Bissau na sua misso bilateral de organizao do Comando-Geral
e da Academia de Polcia) ou pela Comisso Europeia que disponibilizam financiamentos complementares para reas directamente relacionadas com os objectivos
do mandato51. Neste tipo de misses importante a presena de quadros policiais
com formao e experincia de Estado-maior (gesto, planeamento, concepo de
projectos, organizao e comando de unidades operacionais e academias de polcia,
peritos policiais em reas especficas, etc.).
Refere-se tambm o surgimento da EUROGENDFOR (EGF) como um novo
actor ainda em fase de afirmao, o qual, foi criado formalmente em Velsen, nos
Pases Baixos, em 18 de Outubro de 2007, quando foi assinado um Tratado entre
Espanha, Frana, Itlia, Pases Baixos e Portugal que criou a Fora de Gendarmerie
50 Nas misses de reforo ou de reforma pretende-se encorajar e contribuir para a reforma ou
reconstruo dos sectores do Estado (principalmente da polcia, da defesa e da reforma do
Estado de direito) Estas misses so consideradas por muitos especialistas como sendo as mais
complexas e as que constituem um maior desafio. Decorrem ao longo de um maior perodo
de tempo e abrangem geralmente vrias especialidades, necessitando do controlo e direco
do Conselho para pressionar, a nvel poltico, as autoridades locais de modo a garantir algum
compromisso com vista ao sucesso. Deve existir um acompanhamento permanente para evitar
desvios ou paragens.
51 o caso da misso policial EUPM, na Bsnia; da misso policial PRXIMA na Macednia;
da misso EUJUST Themis na Gergia; a misso EUJUST LEX no Iraque; a misso de polcia
EUPOL KINSHASA, etc.
17
Nao e Defesa
Lus Elias
Europeia (EUROGENDFOR)52. Este Tratado foi aprovado pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 55/2008, em 18 de Julho de 2008 e ratificado pelo Decreto do
Presidente da Repblica n. 72/2008, de 26 de Setembro. O Tratado veio formalizar o
processo de criao da EUROGENFOR, iniciado em 2004 e operacionalizado desde 15
de Fevereiro de 2005 com o estabelecimento de um Quartel-General Permanente, em
Vicenza, na Itlia.
O objectivo da EGF consiste em proporcionar um instrumento credvel e eficaz
s misses policiais em operaes de gesto de crises, a ser colocado sobretudo
disposio da Unio Europeia, contribuindo, assim, para o desenvolvimento da
Poltica Europeia de Segurana e de Defesa, podendo contudo actuar tambm sob
a gide da ONU, da OSCE, da NATO e de outras organizaes internacionais ou
coligaes ad-hoc. Trata-se, portanto, de uma iniciativa intergovernamental no
inserida em nenhuma organizao internacional pr-existente.
Aspectos da Componente de Proteco Civil da Gesto de Crises
A UE tem criado, ao nvel da proteco e socorro, diversas estruturas e esquemas
de cooperao e coordenao. Assim, em Setembro de 2001, a Comisso Europeia
props a criao de um mecanismo comunitrio destinado a facilitar uma cooperao
reforada, dentro e fora da Unio em intervenes de socorro no mbito da proteco civil que pudessem exigir uma resposta urgente. Este Mecanismo Europeu de
Proteco Civil, consubstancia-se numa Fora de Interveno ad-hoc, composta por
elementos, equipas ou equipamentos oriundos dos Estados-membros participantes
e cuja dimenso e formao adequada emergncia em causa, tendo como objectivo facilitar uma cooperao reforada no quadro das intervenes de socorro da
Proteco Civil em situaes de ocorrncia ou iminncia de uma emergncia grave.
O Mecanismo destina-se a contribuir para assegurar uma maior proteco, no s
das pessoas mas tambm do ambiente e dos bens, nomeadamente do patrimnio
cultural, em situaes de emergncia grave, como sejam catstrofes naturais, tecnolgicas, radiolgicas ou ambientais, ocorridas dentro e fora da Unio Europeia,
atravs de uma melhor coordenao das intervenes de socorro por parte dos
Estados-membros e da Comunidade. O Mecanismo assenta fundamentalmente nos
seguintes pressupostos:
52 A Declarao de Intenes foi assinada em 17 de Setembro de 2004 em Noordwijk entre os
cinco pases no sentido de criar esta organizao de foras policiais com estatuto militar: Gendarmerie Nationale Francesa, Carabinieri Italianos, Marechaussee Holandesa, Guarda Nacional
Republicana Portuguesa e Guardia Civil Espanhola. O sexto membro da EGF, a Romnia, aderiu
formalmente em 17 de Dezembro de 2008.
Nao e Defesa
174

Criao de um Centro de Informao e Vigilncia no seio da Comisso, acessvel e pronto a intervir imediatamente 24h/24h, encarregue de acompanhar
o desenrolar dos acontecimentos e fornecer informaes MIC (Monitoring
and Information Centre);
Recenseamento preliminar das equipas de interveno disponveis nos
servios da proteco civil ou em outros servios de urgncia dos Estadosmembros;
Programa de formao destinado a reforar as capacidades de reaco aos
acontecimentos e melhorar a coordenao e a transmisso de conhecimentos entre
as equipas de interveno;
Mobilizao de equipas de avaliao e de coordenao que podero ser enviadas
no mais breve espao de tempo possvel de acordo com as necessidades;
Sistema comum de comunicao de urgncia entre as autoridades dos Estadosmembros responsveis pela Proteco Civil e os servios competentes da Comisso
CECIS (Common Emergency, Communication and Information System).
O Mecanismo Comunitrio de Proteco Civil foi activado por inmeras ocasies
de emergncia real, sendo de destacar o sismo na Arglia (2003), as cheias no sul
de Frana (2003), o sismo no Iro (2003), o sismo em Marrocos (2004), os incndios
florestais em Portugal (2003, 2004 e 2005) e o tsunami no sudoeste asitico, entre
outros. A ANPC e diversos agentes de proteco civil participaram com equipas
nacionais nas seguintes intervenes:
Sismo na Arglia (Maio 2003)
Sismo no Iro (Dezembro 2003)
Sismo em Marrocos (Fevereiro 2004)
Tsunami no Sudoeste Asitico (Dezembro 2004/Janeiro 2005)
Cheias na Arglia (Fevereiro 2006)
Incndios florestais na Grcia (Junho 2007)
Sismo no Per (Agosto 2007)
Sismo na China (Maio 2008)
Sismo no Haiti (Janeiro 2010)
Sismo no Chile (Fevereiro 2010)
O Mecanismo Comunitrio de Proteco Civil uma Fora de Interveno
ad-hoc, composta por elementos, equipas ou equipamentos oriundos dos Estadosmembros participantes e cuja dimenso e formao adequada emergncia em
causa, tendo como objectivo facilitar uma cooperao reforada no quadro das
intervenes de socorro da Proteco Civil em situaes de ocorrncia ou iminncia
de uma emergncia grave.
175
Nao e Defesa
Lus Elias
Concluses
Face ao exposto, far sentido distinguir entre gesto civil e gesto militar de
crises? No ser mais racional falar apenas em gesto de crises? Dada a crescente
complexidade das crises, pugna-se cada vez mais por misses integradas (componente poltico-diplomtica, militar, de justia, policial, etc.). Todavia, alguns autores
referem tambm que o excesso de integrao pode dificultar o pragmatismo da
aco internacional. Uma inclusividade excessiva de noes holsticas preferidas
na academia pode, no terreno, vir a dificultar uma maior clareza categorial e
conceptual na circunscrio de espaos, bem como na de prioridades de actuao
com vista necessidade de obteno de resultados rpidos e tangveis em cenrios
truculentos de ps-conflito ou de conflitos congelados. O perigo que espreita o
de no lograrmos, em simultneo, perspectivar o horizonte de realidade de maneira
suficientemente ampla, mantendo os ps em terra, razoavelmente, firme.
A participao nacional na gesto civil de crises tem-se assim expandido ao longo
dos anos, embora se verifique uma estratgia espartilhada entre tutelas e instituies.
Para fazer face ao contexto, cada vez mais patente, de uma crescente transnacionalizao da segurana necessrio que os quatro Ministrios da Soberania (MAI,
MDN, MJ, MNE) actuem coordenadamente nas suas reas de sobreposio.
Apesar da crescente interpenetrao entre segurana e defesa, e de em
Portugal fazer sentido a definio de uma estratgia de Segurana Nacional, no
nos parece que se deva caminhar para a fuso do MDN e do MAI, criando um
Ministrio da Segurana Nacional, como tem sido sustentado por alguns autores,
dado que, apesar da actual conjuntura complexa, no existe uma total sobreposio entre actividades de segurana interna e de segurana externa, bem como das
misses das polcias e das foras armadas. O MAI e o MDN tm o seu quadro de
competncias bem definido e a sua especificidade de actuao, tanto em termos
nacionais como internacionais, embora se deva pugnar por um crescente trabalho
em conjunto, j previsto legalmente (pelo menos, em territrio nacional), mas ainda pouco operacionalizado no terreno. Para tanto, faltar a definio de regras de
empenhamento e do comando e controlo nas situaes em que actuem de forma
combinada em misses no estrangeiro e internamente.
A articulao poltica e institucional, to propalada nos programas do Governo
(i.e. programas dos XVII e XVIII Governos Constitucionais), que permita o melhor
aproveitamento dos recursos humanos e financeiros e impea a continuao da
disperso de meios e a fragmentao das aces, sobretudo numa poca de grandes
restries oramentais, est ainda longe de ser conseguida. Apesar da crescente dimenso externa da segurana interna, da defesa, da justia, da economia, verifica-se
Nao e Defesa
176

uma clara indefinio de prioridades polticas na participao de foras armadas e
foras de segurana em misses internacionais.
Somos, porventura, imperiais, da Amrica Latina sia Central, passando
por frica e acabando na Insulndia, sem esquecer, claro est, a Europa. Em todo
o lado, no entanto, fazemo-lo sem grande massa crtica, nem lugares de deciso
ou de acesso a informao importante. No h estratgia, tomam-se essencialmente
medidas avulso, casusticas e de interesse desconhecido, no se verificando qualquer
preocupao em avaliar ou recolher as lies aprendidas junto dos diplomatas,
militares, polcias, magistrados e peritos em reas diversas que vo desempenhando
(apesar de tudo) algumas posies de relevo no seio de Organizaes Internacionais
e/ou em determinadas misses.
vital que a cooperao policial internacional sedimente uma abordagem
transversal, transdisciplinar e multi-institucional, recorrendo a equipas fluidas de
peritos, de geometria varivel, constitudas de forma ad hoc (Guedes, 2006, 41-53).
Raramente tal tem sido o caso e muitas das insuficincias detectadas radicam
precisamente a.
Tendo em vista a inevitvel inrcia de que sofrem as instituies, e sobretudo as
mais prximas da soberania, decerto que outra coisa no seria de esperar. As mudanas no Mundo, e do nosso lugar nele, no se compadecem, porm, com divises
e estanquicidades que se foram formando sobre a base de uma lgica institucional
criada para um panorama global muito diferente daquele em que hoje estamos
inseridos. Vivemos numa realidade em que os exclusivismos e as competies corporativas so criadoras de rudo e de ineficcia no sistema. A internacionalizao
de todas actividades do Estado vai encontrando respostas sectoriais nos diversos
Ministrios e organismos deles dependentes que dispersam internamente os centros
de iniciativa e de resposta, afectando a capacidade de uma viso global (Moreira,
2007, 25). certo que algumas das caractersticas do desenho anterior devem ser
mantidas. Verifica-se assim, por exemplo, a necessidade de articular as respostas
num centro regulador, e quando necessrio decisor. A funo coordenadora, a
deciso integradora, a responsabilidade pelos objectivos estratgicos assumidos,
5 A segurana de pessoas e infra-estruturas ir seguramente ter de caber a pequenos grupos,

agrupamentos modulares, de homens e mulheres altamente profissionalizados, superiormente
instrudos a nvel tctico e muitssimo, altissimamente, info-includos, to bem treinados
quanto possvel, muito bem equipados, mais reticulados em termos funcionais do que ordenados nos termos hierrquicos tradicionais, com uma grande percentagem de oficiais, que actuem em
conjuno estreita, muito estreita, com servios de informaes portugueses e estrangeiros e com
operacionais anti-terroristas, de maneira a conseguir infiltrar, tomar o pulso, e neutralizar, os
agrupamentos que se dedicam a estes novos tipos de guerra (Marques Guedes, 2006, 41).
177
Nao e Defesa
Lus Elias
no dispensam nem misses plurais e interdisciplinares, nem autoridade final
unificadora (ibid.).
O ltimo esforo de redimensionamento do sistema foi empreendido na vigncia
do XVII Governo Constitucional. Apesar dos objectivos inicialmente traados e das
expectativas criadas, tudo redundou em pouco e gerou sentimentos ambivalentes:
sendo inegvel que foram efectuadas alteraes importantes na organizao, coordenao, competncias funcionais e territoriais, ficou a ideia de uma reforma mitigada
e a convico de no terem sido empreendidas as transformaes necessrias para
um pas com recursos limitados como o nosso e com necessidade de racionalizar
um sistema pesado e redundante como o que temos.
O que se pretende, afinal, para o futuro? Uma homeland security? Um sistema de
segurana nacional e no tanto de segurana interna? Uma fuso entre a defesa e
a segurana (dita interna)? Mais progressiva e prudentemente, a operacionalizao
de parcerias e de empenhamento operacional efectivo entre Foras de Segurana e
Foras Armadas, no s no quadro da segurana interna, mas tambm ao nvel da
segurana externa nas OAP da ONU e misses PESD da Unio Europeia? Uma
abordagem sistmica entre as vertentes security e safety? E para quando uma verdadeira anlise custo-benefcio? Quanto custa o actual sistema de segurana interna?
Quanto poderia custar, com alteraes substanciais na sua organizao? Tendo
em conta a dimenso do nosso pas, justifica-se o nmero existente de instituies
com competncias de polcia? Diversas polcias, note-se, a actuar em matria de
investigao criminal, que acabam por ter competncias concorrentes em diversas
reas de actuao? Ser necessrio voltar a delinear um diploma legal especfico
para a gesto de crises? Ser prefervel rever os diplomas legais em vigor sobre
defesa e segurana interna? Ou, antes de mais, mudar mentalidades e (sub)culturas
corporativas e institucionais?
Os problemas estruturais da arquitectura de segurana e de defesa tm vindo
tambm a ser reflectidos na sua dimenso internacional. Assim, so comuns os
conflitos, as redundncias e as sobreposies, as iniciativas corporativas, os projectos que visam replicar, sobretudo nos pases africanos de expresso portuguesa,
mutatis mutandis, a arquitectura de segurana interna e de defesa nacional, a pouca
consistncia entre as polticas externas dos Ministrios e sobretudo da cooperao
policial, da cooperao judiciria e da cooperao militar.
A diversidade de programas de cooperao bilateral em pases em situao de
fragilidade, preconiza a coordenao entre as estratgias dos diferentes doadores
internacionais. A articulao da estratgia de cooperao portuguesa (incluindo a
tcnico-militar e tcnico-policial), ao nvel da CPLP, com a de Estados com maiores recursos econmicos e tecnolgicos, poder ser muito mais proveitosa para os
Nao e Defesa
178

receptores de apoio, pois permitir potenciar o nosso capital humano, experincia
e ligaes histricas a alguns destes pases, em conjugao com a capacidade econmica de potncias mundiais ou regionais.
Portugal poderia, eventualmente, equacionar a celebrao de uma parceria
estratgica com o Brasil, neste mbito, devido capacidade tecnolgica e logstica
daquele pas, de modo a obter uma maior consistncia e eficcia da nossa cooperao. Os fantasmas que, pelo menos do nosso lado, a isso resistem, so pouco mais
que isso mesmo, fantasmas.
Do mesmo modo, parece-nos importante articular a actuao da cooperao
portuguesa com a de outros parceiros multilaterais como a ONU (PNUD), a Unio
Europeia (Conselho e Comisso), a OSCE, a Unio Africana (UA), entre outras.
As OAP da ONU ou de gesto de crises da Unio Europeia no devem ser o monoplio
de uma nica componente, quer seja a militar, a policial, ou a civil. A aposta ter que ser
cada vez mais no planeamento integrado, na interoperabilidade de meios tendo em vista
a realizao de misses conjuntas ou complementares e a racionalizao de recursos, a
qual, poder ser potenciadora de sinergias entre as diferentes componentes e da obteno
de melhores resultados ao nvel da pacificao e reabilitao do Estado de Direito. O
empenhamento de magistrados, militares, quadros policiais, especialistas em proteco
civil com elevada formao, com experincia de gesto e planeamento e de peritos em
reas especficas representa uma mais-valia para ambos os lados da equao.
A definio de uma estratgia de segurana interna para a Unio Europeia, em
cujas prioridades os EM e os cidados se revejam (Gomes, 2005, 24), parece-nos
fundamental, assim como procurar uma abordagem transversal no quadro da Unio
Europeia: entre a gesto civil e a gesto militar de crises; entre cooperao policial,
cooperao aduaneira e cooperao judiciria; entre a preveno criminal, a ordem
pblica e a investigao criminal; entre a criminalidade de massa e a criminalidade
organizada, de forma a melhor responder a fenmenos to claramente caracterizados
pela complexidade e pela multidimensionalidade (Gomes, 2005, 25).
Outra vertente relevante ser procurar uma maior coordenao entre as reas JAI
e PCSD, dada a evidente intercomunicabilidade de efeitos nas vertentes da segurana
interna e externa numa Europa a 27. O aumento das capacidades operacionais
da Europol, designadamente ao nvel das operaes conjuntas de investigao e o
reforo do princpio da disponibilidade entre os Estados-membros da Unio Europeia
ser tambm prioritrio, de forma a tornar a Europol um pivot central da troca de
informaes entre os Estados-membros, incrementando a cooperao operacional
e obrigando os Estados a organizarem-se internamente.
Dever tambm ter lugar, e t-lo de maneira sustida, uma verdadeira troca de
informaes entre a Europol e as diferentes misses de gesto de crises da UE (casos
179
Nao e Defesa
Lus Elias
sintomticos so os pases europeus em vias de adeso Unio Europeia, Balcs,
a Palestina, o Norte de frica, o Cucaso), de forma a prevenir e combater formas
de criminalidade transnacional que tm como ponto de origem ou de trnsito os
pases objecto de interveno da UE. Este intercmbio poder proteger o espao
europeu, bem como permitir estancar alguns destes problemas nos territrios em
crise ou situao ps-crise.
O incremento do intercmbio de boas prticas em diversas reas da actividade
policial, o desenvolvimento de projectos em parceria entre diversos Estados-membros nas reas JAI e PCSD, candidatura a programas de financiamento, organizao
de seminrios, reunies tcnicas e harmonizao de curricula devero ser tambm
algumas das vias a explorar. Os cursos de formao ministrados ao nvel do CEPOL
devero ser mais operacionais, alargados a um maior nmero de polcias europeus,
deixando de ter um cariz vincadamente acadmico.
A nvel interno, por assim dizer, verificam-se ainda srias lacunas ou rudos
na coordenao inter-ministerial (MAI-MDN-MNE), em relao s operaes de paz
da ONU e de gesto de crises da Unio Europeia, de forma a definir uma estratgia
de aco que permita a Portugal fazer uma escolha mais criteriosa das misses em
que participa, bem como eventual candidatura a posies-chave nas misses ou em
organizaes internacionais e ainda entre o MAI-MJ-MNE no mbito da rea JAI.
Apesar de ser um factor a ter em conta, no nos parece que a dimenso das
unidades/contingentes, que um elevado nmero de polcias e militares seja, por si
s, garantia de visibilidade nas misses. evidente que os contributos nacionais
tm que ser prioritizados, activos e credveis. No entanto, parece-nos que, para alm
do formato de unidades constitudas [o qual nos d um peso inegvel nos teatros
de operaes respectivos], as foras armadas e foras de segurana devero, nas
misses consideradas prioritrias para a poltica externa nacional, nomear Oficiais de
Estado-Maior para ocupar posies-chave, de deciso, no quadro das organizaes
internacionais e das misses no terreno, para que Portugal possa tentar conseguir
um maior peso especfico e uma maior capacidade de influncia nas mesmas.
Alguns passos h ainda a dar se quisermos alcanar uma melhor e mais gil adequao das nossas estruturas nacionais s novas realidades em que decidimos agir. Ser
necessria uma maior superviso e arbtrio ao nvel inter-ministerial, de forma a evitar
iniciativas individuais corporativas de foras e servios que dispersam recursos. Um
ponto a no subestimar, para o qual esforos de monta devem ser envidados. Reaces
institucionais requerem respostas institucionais de fundo tem sido um erro considerar
que intervenes personalizadas e avulsas as contm de maneira continuada.
Por outro lado, parece existir uma tendncia para assumirmos compromissos em
cenrios e contextos securitrios mltiplos, e uma propenso marcada em faz-lo
Nao e Defesa
180

de maneira pouco coerente: ambio, mas sem uma conscincia pica delirante
(Guedes, 2011). Dada a disparidade entre os meios e a ambio, Portugal tem que
saber fazer escolhas.
Como evidente, importa garantir algumas salvaguardas a que fomos fazendo aluso a par e passo. A cooperao portuguesa e a CTP em particular, dever
respeitar a cultura e necessidades dos pases beneficirios e no tentar replicar os
modelos e organizao policial ou a arquitectura de segurana interna nacional,
tendo em considerao as especificidades e contexto scio-poltico e econmico dos
diferentes Estados com quem cooperamos.
essencial que se verifique uma maior congruncia entre a cooperao militar,
policial, judicial, alfandegria, na rea da administrao pblica, de forma a potenciar
os recursos e experincia de alguns destes vectores e a imprimir um carcter holstico
aos programas desenvolvidos pela cooperao portuguesa. Um dos pontos fortes da
CTP consiste na qualidade dos formadores policiais das foras e servios de segurana e dos programas de formao ministrados e um dos pontos menos fortes est
relacionado com o investimento quase exclusivo no capital humano, e muito pouco
na doao de bens, infra-estruturas ou servios o que constitui uma desvantagem
competitiva face a outros pases doadores. H que pensar em colmatar esta desvantagem, o quanto antes, gizando para tanto uma estratgia com ps e cabea.
Num plano mais tctico, ou menos macro, notam-se ainda lacunas na preparao de quadros nacionais para misses internacionais, designadamente a falta de
briefings regulares promovidos ao nvel do MNE em parceria com o MDN, MAI,
MJ, entre outros, sobre os interesses estratgicos nacionais no teatro de operaes,
contexto scio-poltico e eventuais riscos e ameaas para os interesses portugueses.
Por outro lado, a realizao de debriefings prioritariamente direccionados para os
militares/polcias/diplomatas/civis portugueses que desempenharam key positions,
no quadro de diversas misses internacionais, deveria constituir, igualmente, uma
prtica sistemtica, de modo a poder ser colhida informao de mbito estratgico,
tctico ou operacional, levantamento de problemas e dificuldades, bem como para
corrigir erros atravs das lies aprendidas ou replicar boas prticas (dos and donts).
Assimilar as lessons learned
A formao integrada e conjunta entre quadros e unidades militares, policiais,
de emergncia mdica, de proteco civil (incluindo exerccios regulares) que ajudem a robustecer e a consolidar uma interveno integrada em cenrios de crise
parece-nos tambm essencial. Esta formao para cenrios internacionais poderia
ser rentabilizada ao nvel interno, atravs da sistematizao de procedimentos em
situaes de desordem pblica de grande dimenso, atentado terrorista e catstrofe
natural de mbito nacional, o que nem sempre tem sido o caso.
181
Nao e Defesa
Lus Elias
Consideramos igualmente relevante o aprofundamento de uma cultura de intelligence transversal aos diversos Ministrios e s foras e servios de segurana.
Nos teatros de operaes devero ser criados mecanismos integrados de pesquisa
de notcias e tratamento de informaes, de forma a obter uma perspectiva e contextualizao mais aprofundada dos problemas dos territrios alvo de interveno
(sendo estes inputs remetidos aos Ministrios/servios respectivos, de modo a
sistematizar uma viso holstica de sectores como a segurana interna, defesa,
justia, situao poltica e econmica, etc. dos diferentes teatros de operaes). Por
outro lado, mesmo que Portugal no tenha interesses especficos em certas zonas
de conflito ou ps-conflito, o acesso antecipado ou atempado informao da
situao poltica e do estado de segurana nesses teatros, tambm uma forma de
defender os interesses estratgicos nacionais e de identificar ou prevenir ameaas
e riscos no nosso pas.
As foras armadas desempenham um papel crucial nestes contextos crticos,
tanto em termos qualitativos e quantitativos, sendo tambm a parte mais visvel
das operaes de gesto de crises. No entanto, outras dimenses da reconstruo
ps-conflito no devem ser esquecidas: componente humanitria, de direitos humanos, de justia, eleitoral, etc.
Parece-nos poder concluir-se sem quaisquer hesitaes que as foras e servios
de segurana e as unidades de proteco civil desempenham um papel decisivo em
OAP da ONU, nas misses de gesto civil de crises da Unio Europeia, na cooperao
policial europeia e na CTP no seio da CPLAs limitaes e insuficincias apontadas
em nada derrogam nesta constatao. O que h a lamentar o desconhecimento a
que tal papel tem sido votado.
Apesar dos constrangimentos identificados, os mecanismos cooperativos criados e hoje bem instalados so cruciais para a garantia da segurana internacional,
a consolidao do Estado de Direito, a democratizao e sustentabilidade das
foras armadas e foras de segurana locais e, da, tornam-se essenciais para o
consequente desenvolvimento dos pases alvo de interveno. Apesar da crescente
interpenetrao, da chamada interdependncia complexa, existe ainda uma excessiva compartimentao conceptual, ao nvel global e nacional, entre patamares
e dimenses da segurana que afecta as estratgias de interveno reticulares e
abordagens dinmicas. Embora nela muito haja que pode e deve ser melhorado,
o certo que a projeco internacional da cooperao policial, judiciria, de proteco civil constitui sem sombra de dvida um eixo essencial da poltica externa
nacional, sendo potenciadora de alteraes qualitativas ao nvel do enquadramento
legal, organizacional e na agilizao dos mecanismos de coordenao no quadro
de segurana interna.
Nao e Defesa
182

O simples facto de existirem paralelismos bvios entre o modo como a security
and safety e a security and defense tm sido programaticamente enquadradas com
dispositivos de reinforced ou structured cooperations e headline goals que so,
mutatis mutandis, naturalmente anlogos e dotados de ritmos de convergncia e
mecnicas de entrosamento semelhantes demonstram uma crescente necessidade
de desfazer fronteiras conceptuais estanques. Mas muito h tambm a ser feito, e
tem de o ser o quanto antes pela Europa, se pretender no perder o barco das
transformaes globais em curso; por Portugal, se quiser, como parece querer, continuar a contribuir para que a Europa continue a desempenhar um papel relevante
na arena internacional, de modo a ns prprios continuarmos a usufruir da escala
ampliada que da resulta, num Mundo em mudana acelerada.
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Extra Dossi
185
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186
Notas sobre a Grande Estratgia

dos Estados Unidos *
General (R)
Comunicao apresentada no seminrio internacional A Evoluo do Sistema Internacional,

realizado no dia 6 de Junho de 2011 no IDN.
2011
N. 129 5. Srie
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187
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De um modo geral, a grande estratgia seguida pelos Estados Unidos, com
algumas alteraes provocadas pelo aparecimento de questes novas e, particularmente, por resistncias internas de projectos estratgicos alternativos, est a ser
caracterizada pelas linhas de orientao geral que vm da campanha eleitoral feita
por Obama e das suas primeiras comunicaes pblicas durante o mandato. A National Security Strategy, sada luz do dia em Maio de 2010, confirma estas linhas,
por mim j apresentadas no Instituto da Defesa Nacional em 2009. Tentarei fazer
uma anlise de algumas das principais questes que se esto a colocar aos EUA,
dentro da linha geral desta grande estratgia, j iniciada no segundo mandato do
Presidente Bush, quando foi negociado com o Iraque o acordo sobre a situao
das foras norte-americanas no pas onde ficou estabelecida a retirada de todas
os militares dos EUA at ao fim de 2011.
uma grande estratgia que poder ser definida como de retraimento militar e
reforo da aco poltica, ou seja, retirar as foras militares, mas manter e acrescentar
presena e presso poltica. As razes principais desta alterao residem, por um
lado, na necessidade de libertar parte substancial dos meios militares envolvidos em
operaes com a finalidade de ter suficientes foras disponveis para acorrerem a
uma ou vrias crises que venham a surgir, assim readquirindo a liberdade de aco
de que os EUA precisam; por outro lado, a premncia de diminuir fortemente as
despesas que mantm o gigantesco deficit que restringe as capacidades de interveno
norte-americana no mundo e condiciona muitas das suas atitudes face aos desafios
provenientes da China por exemplo, o oramento da Defesa deste ano atinge o
valor de 553 mil milhes de dlares, com as operaes no Afeganisto a custarem
10 mil milhes por ms; finalmente, no facto de a globalizao ter provocado a
emergncia no tabuleiro internacional de outras grandes potncias, cujo poder se vai
acentuando, e ter gerado uma crescente complexidade e fragilidade das sociedades,
fazendo com que mltiplas ameaas transversais tenham que ser respondidas em
conjunto, j que nenhuma potncia capaz de as resolver isoladamente.
As grandes questes internacionais so abordadas pelos EUA com uma certa
continuidade, medida que as diversas administraes se sucedem, tanto republicanas
como democratas. Os equilbrios dos rgos de poder norte-americano dificultam
mudanas bruscas no modo como encaram os principais problemas, equilbrio por
vezes de tendncia paralisadora, tanto no domnio interno como externo, decorrente
das eleies intercalares para o Congresso. Apesar de a Constituio ser presidencialista, o Congresso constitui um poderoso crivo para a adopo de qualquer poltica,
especialmente pelo travo oramental em que se pode transformar.
O poder nacional norte-americano, embora se possa considerar um tanto abalado
pelas crises econmica e financeira, continua a manter-se sem paralelo, quando
189
Nao e Defesa

comparado com o de qualquer outro pas, mesmo aqueles que emergem como seus
futuros eventuais rivais. O principal deles, a China, aproxima-se a passos largos do
seu irmo siams, em termos econmicos e financeiros. Irmo siams, porquanto
estas duas potncias ficaram de tal modo interligadas em termos econmicos e financeiros, que qualquer medida, econmica ou financeira da iniciativa de alguma
delas que afecte significativamente a outra, ter um efeito de retorno atingindo
tambm quem a desencadeou.
como se vigorasse entre os dois pases uma situao de dissuaso pelo terror
econmico, por analogia com a que vigorava durante a Guerra Fria entre os EUA
e a URSS dissuaso pelo terror nuclear. De tal modo assim que aumentam as
ocasies em que o entendimento prvio entre ambos indispensvel e s a partir dele
se podero abrir portas para entendimentos mais alargados. A utilizao frequente
da sigla G2 para designar esta parelha mundial como os mais poderosos do planeta,
traduz com clareza a sua preponderncia global, com frequentes tenses, de que se
destacam as decorrentes da existncia de uma persistente guerra cambial, entre as
duas potncias, com os EUA a acusarem a China de subsidiar as suas exportaes
atravs da desvalorizao intencional do yuan.
Em Maio ltimo, por proposta norte-americana, efectuou-se uma reunio dos
EUA com a China que, pela primeira vez, acrescentou ao dilogo econmico j
existente a componente estratgica, onde ficaram acordadas consultas mtuas a
respeito da situao estratgica na sia Pacfico. Ficou assente que estes encontros
em que tambm participam chefes militares , o Dilogo Estratgico e Econmico
(S&ED, no acrnimo anglo-saxnico), tero lugar todos os anos, o que significa o
reconhecimento pelos EUA do crescente papel da China na regio.
Obama marcou o objectivo de poupar o total de 400 mil milhes de dlares
durante os prximos 12 anos nas despesas militares que, desde 2001, subiram 70%
em termos reais. Leon Panetta, o novo secretrio da defesa, iniciar a operao de
reduo oramental, dadas as provas que j deu na concretizao do emagrecimento
de oramentos noutros domnios da administrao.
A primeira prioridade de todas as estratgias norte-americanas continua intocvel. Abrange o desenvolvimento e desencadeamento das medidas e dos instrumentos, incluindo inovaes tecnolgicas, que consigam barrar os eixos de acesso
ao territrio dos EUA por mar, ar, espao exterior e ciberespao , o que tambm
envolve acordos internacionais de controlo do acesso, produo, ensaios e emprego
de armas de destruio massiva, incluindo armas ciberespaciais. Neste domnio,
foi recentemente publicada a estratgia dos EUA para o ciberespao onde, a par
de considerar indispensvel a liberdade da sua utilizao e de prever aces de
segurana ciberespacial das suas infra-estruturas crticas, defende a colaborao
Nao e Defesa
190

com outros Estados, nomeadamente no mbito global, procurando acordos no
mbito da ONU para estabelecer regras de arms control of cyber weapons aceites
por todos os Estados.
As grandes operaes militares no exterior sero substitudas, progressivamente
e medida que as foras destacadas forem retirando dos teatros de operaes onde
se encontram empenhadas, por uma estratgia operacional que Petraeus, frente da
CIA, iniciou brilhantemente no Mdio Oriente, quando era comandante do Comando
Central dos EUA. Consiste no uso de foras de Operaes Especiais em misses
cobertas, de que a eliminao de Ossama Bin Laden paradigma, sobre objectivos
obtidos pelos servios de informaes norte-americanos, incluindo a CIA, atravs
das actividades de informaes ou explorando as que j existam. Estas operaes,
determinadas em Setembro de 2009, definiam como reas de pesquisa e operao
a Arbia Saudita, Jordnia, Iro e outras zonas exteriores aos teatros de operaes
tradicionais. Tambm foi Petraeus que ampliou o uso de avies no tripulados da
CIA (que se enquadram na mesma estratgia), na fronteira noroeste do Paquisto.
Isto , trata-se de abandonar as operaes de contra-subverso (nation-building),
prolongadas no tempo e dispendiosas em excesso, por aces de contra terrorismo,
pontuais, instantneas e que ficam bem mais baratas.
Elas so levadas a efeito nos espaos estratgicos onde se configurem ameaas, particularmente novas ameaas (terrorismo, conflitos tnicos e religiosos,
instabilidade regional, existncia de zonas desestruturadas e de Estados falhados,
pirataria martima), que possam colocar em perigo o territrio nacional dos EUA
e/ou interesses norte-americanos.
Prev-se que o tandem constitudo por Leon Panetta e Petraeus (o primeiro
que sai da CIA para a secretaria da defesa, e o segundo que assume as funes
deixadas pelo primeiro), ser o eixo bsico desta mudana estratgica singular, que
coloca a presso sobre os adversrios dos EUA num patamar intermdio entre a
pura presso com os vectores de natureza civil e o puro nvel militar tradicional,
dado o tipo de inimigos que necessrio neutralizar novos actores de natureza
no estatal interessados no controlo de territrio.
Alis, a doutrina de Obama para o uso da fora militar, que pode deduzir-se do
seu discurso que justifica a participao dos EUA na implementao da resoluo
do Conselho de Segurana na Lbia, embora continuando a ser fundamentada nas
situaes concretas avaliadas caso a caso, no deixa de ser condicionada pelo factor
custos. Trata-se de uma doutrina (se que se pode chamar doutrina a esta postura),
cujo trao essencial o pragmatismo de abordagem e resoluo dos problemas. Por
um lado, mantm-se o princpio de que a fora militar ser empregue sempre que
estejam em causa os interesses vitais norte-americanos, o que, pela ambiguidade
191
Nao e Defesa

que este pressuposto contm, deixa suficiente margem de manobra ao decisor.
Por outro, considera a possibilidade de ser utilizada quando surjam questes de
natureza econmica que afectem os interesses dos EUA, e ainda nas situaes
que se configurem como graves infraces aos direitos humanos, qualquer delas
a merecer uma anlise especfica, em funo das circunstncias que as envolvam
e caracterizem.
O retraimento das foras expedicionrias ainda em aco no Iraque e no Afeganisto tornou-se num problema crucial para atenuar a impopularidade do modo
como os EUA tm actuado nestes dois teatros de operaes, mas, principalmente,
um componente fundamental da reduo das despesas militares. Ao mesmo tempo,
consegue recuperar reservas de fora militar para atender a crises imprevistas e a
posicionar os EUA em melhores condies para enfrentar os novos desafios que
a retirada das foras militares provocaro, associados aos efeitos que as revoltas
rabes certamente iro originar.
Do Iraque, onde se encontram cerca de 50 mil efectivos, todas as foras devero
sair at ao fim deste ano, conforme o acordo sobre a situao das foras norteamericanas. Os EUA desejam manter algumas unidades militares naquele pas,
com a finalidade de terem alguma hiptese de conteno da influncia do Iro, o
que tem sido difcil conseguir, dado o peso de Moqtada Al Sadr no governo iraquiano. As presses dos curdos e dos sunitas iraquianos, interessados na presena
norte-americana, ter permitido alguma abertura de Maliki, o primeiro-ministro,
at porque h necessidades logsticas para manter o material das foras iraquianas fornecido pelos EUA, de apoio areo e na defesa das fronteiras. Os nmeros
anunciados andam por um efectivo de cerca de 16 mil militares. Registe-se que a
presena do pessoal diplomtico norte-americano ser muito reforada e dispor
de elevado nmero de contratados a empresas militares para funes de segurana
prpria. Esta questo encontra-se em aberto, num brao de ferro entre os adeptos
e os opositores da influncia do Iro.
No Afeganisto, onde se encontra definido um perodo de transio, de Julho de
2011 at ao fim de 2014, para ceder todas as responsabilidades s foras de segurana
(externa e interna) afegs que esto a ser formadas e treinadas, criaram-se condies
polticas para antecipar o regresso das foras estrangeiras aos respectivos pases
com o desaparecimento de Bin Laden. Resta saber se os ganhos adquiridos com o
reforo de 30 mil efectivos decidido em 2008 e consequente estratgia de Petraeus
estaro suficientemente consolidados para a situao no reverter.
Embora os EUA tenham entendimentos com Karzai para a continuao de algumas bases dos EUA no pas, precipitado dar isso por certo. Tudo depender da
natureza dos acordos que forem feitos com os talibs, com quem foram aceleradas
Nao e Defesa
192

as negociaes directas pelos norte-americanos aps a morte de Bin Laden, o que
depende das circunstncias existentes em termos de segurana. O Paquisto ficar
sempre em condies de exercer grande influncia sobre o governo afego, uma
vez que v os terroristas como o brao longo da sua estratgia contra a ndia o
seu inimigo existencial, mas principal aliado estratgico dos EUA na rea , o que
poder ser complementado com o reforo da aproximao China. A tendncia
geral ser para regressar a um equilbrio regional instvel, onde se procuraro
defender os interesses norte-americanos atravs da posio da ndia, no caso de se
virem a deteriorar as relaes dos EUA com o Paquisto, o que parece provvel,
especialmente pelas dvidas decorrentes do eventual apoio dos seus militares
dissimulao de Bin Laden no pas.
No Norte de frica e no Mdio Oriente, grande parte da fermentao democrtica que a se vive resulta das estratgias de promoo da democracia levadas
a efeito pelas aces de formao, treino e financiamento de activistas polticos,
especialmente dinamizadas durante a Era Bush, atravs dos Institutos Republicanos
e Democrticos dos EUA, que foram criados pelo Congresso e so financiados atravs do National Endowment for Democracy, muitas vezes em contraste, mesmo clara
oposio com os enormes apoios fornecidos s lideranas autocrticas dos vrios
pases, o que provocou muitos momentos de grande tenso entres tais lideranas
e a Administrao norte-americana.
Com as revoltas rabes, perante as quais a postura dos EUA se tem procurado
adaptar s circunstncias de cada caso concreto em funo dos seus interesses, a
relao com a regio tender a modificar-se substancialmente. Qualquer que seja o
resultado de cada uma das mudanas em curso, o povo rabe passar a ter bastante
mais influncia nos processos de deciso poltica dos governos do que at agora,
configurando-se uma situao de diminuio do peso regional dos norte-americanos.
Por outro lado, as posies dos vrios actores regionais para com Israel e o conflito
israelo-palestiniano, modificar-se-o, tendencialmente a favor dos palestinianos, e o
Iro aumentar o seu poder regional. Tudo isto far com que os EUA tenham mais
dificuldade em apoiar os israelitas, que se vero forados a mudar a sua postura
estratgica regional de permanente agressividade.
Os instrumentos de interveno dos EUA na regio basear-se-o nas garantias de
segurana que derem aos principais pases sunitas, especialmente Arbia Saudita
e aos restantes Estados-membros da Organizao da Conferncia Islmica, relativamente ao Iro e na poltica que adoptar perante o conflito israelo-palestiniano.
No seu discurso de 19 de Maio ltimo, foi visvel a preocupao de Obama em
compensar os potenciais efeitos negativos das revoltas rabes com a defesa pblica
do estabelecimento de dois estados soberanos, contguos e seguros, com base nas
19
Nao e Defesa

fronteiras de 1967, para resolver o conflito israelo-palestiniano, o que sucedeu pela
primeira vez.
H um aspecto que poderemos considerar como novo. Trata-se do enquadramento
em que a fora militar pode ser usada e do seu peso relativo nas estratgias concebidas
e aplicadas, em relao ao emprego dos restantes factores do poder nacional.
Em primeiro lugar, assistimos a uma atitude mais multilateral do que unilateral.
Existe a preocupao de resolver as grandes questes que se colocam aos EUA,
frequentemente com efeitos transversais, num quadro de natureza cooperativa,
no mbito das organizaes internacionais, e procurando permanentemente a
legitimidade que a ONU concede. No caso da Lbia, esta preocupao foi patente.
De igual modo, foi claro o interesse em deixar de aparecer publicamente como a
potncia lder da coligao constituda, embora isto tenha diminudo a eficcia da
actuao dos aliados, o que pode ter origem principalmente em razes de poltica
interna, como a impopularidade das guerras americanas no mundo muulmano e,
particularmente, nos prprios EUA.
A esta postura no so alheios o facto da questo lbia no afectar os interesses
vitais norte-americanos e ainda a percepo que Obama pretende transmitir ao
mundo islmico, em coerncia com o discurso que proferiu no Cairo, no dia 4 de
Junho de 2009, no qual prope um recomeo nas relaes entre os Estados Unidos e o mundo islmico, com base no interesse mtuo e no respeito mtuo, num
contexto que deve ser marcado por um ambiente em que a Amrica e o Islo no
se excluem mutuamente e no precisam de estar em competio.
Em segundo lugar, as estratgias adoptadas, em vez de privilegiaram o uso da
fora militar, tm o cuidado de procurar resolver as situaes com outros vectores
de interveno de natureza no militar, resguardando o instrumento de coaco para
ltimo recurso ou integrando-o numa globalidade de processos civis de interveno
com a finalidade de garantir a segurana da sua aplicao. aquilo que vem sendo
designado comprehensive approach ou abordagem estratgica abrangente.
Registe-se que estas modalidades de aco, sendo atitudes deliberadas da
administrao dos EUA, se sustentam na nova realidade das relaes de foras
internacionais imposta pela globalizao, pela complexidade e fragilidade crescentes das sociedades modernas, pela natureza transversal das novas ameaas e
pela ascenso das potncias emergentes sem cuja colaborao se torna impossvel
resolver os principais problemas com que o mundo actualmente se confronta: crises
financeira e econmica, o terrorismo internacional, os efeitos dos conflitos regionais,
a proliferao das armas de destruio massiva, as regies desestruturadas e os
Estados falhados, a pirataria martima, os conflitos cambiais, a presso de procura
dos recursos estratgicos, tanto alimentares, como energticos e minrios raros.
Nao e Defesa
194

Apesar da NATO ser uma organizao de segurana multilateral, os pontos essenciais do seu novo conceito estratgico permitem-nos uma viso geral da grande
estratgia dos Estados Unidos, j que a aliana , cada vez mais, um dos instrumentos
para os EUA defenderem os seus interesses com legitimidade poltica acrescentada
com colaborao dos seus parceiros. Os EUA, plo dominante da Aliana, so como
que um sol rodeado por satlites que giram sua volta. No caso de um dos satlites
conseguir configurar-se como potncia capaz de ter interesses importantes em divergncia com o a potncia lder, tender a sair da sua rbita, s ou acompanhada
por unidades polticas que lhe sejam prximas, seguindo o seu prprio destino na
arena internacional, como a Alemanha parece comear a querer fazer.
Embora a NATO tivesse ficado caracterizada como aliana regional, como
pretendiam os europeus, os EUA conseguiram impor a possibilidade de agir
globalmente, quando as ameaas sua segurana se localizarem fora de rea,
sempre que possvel com a colaborao de potncias ou organizaes de segurana, situados na sua proximidade e tambm afectadas por elas, para o que
sero estabelecidas parcerias estratgicas. Este quadro de interveno global
o reconhecimento, pelos EUA, da indispensabilidade de assegurar alianas para
agir multilateralmente. Deduz-se que esta atitude se no alterar, em termos estritamente nacionais, com excepo de casos extremos em que tenham capacidade
bastante para agir sozinhos.
Apesar do sistema internacional tender para a multipolaridade e mostrar alguns
aspectos cruciais onde j existe essa realidade relativamente s relaes de foras entre
os principais actores particularmente no G 20, quanto abordagem de questes
econmicas e financeiras , os EUA continuam a destacar-se nos factores bsicos
do poder nacional. Mantm-se a primeira economia mundial, embora a perseguio
da China ameace coloc-los segundo lugar. Em termos do factor militar, tambm
se destacam a grande distncia dos mais fortes competidores, particularmente no
mbito naval, areo, aeroespacial, onde dispem de domnio absoluto, alm das
capacidades ciberespaciais onde esto entre os primeiros. S apresentam algumas
dificuldades no ambiente terrestre, dadas a caractersticas especficas de atrito e
correspondente desgaste deste ambiente.
O factor geogrfico fsico traz-lhes vantagens assinalveis: tanto na extenso
um pas continente e dotado de vastos recursos naturais como na posio entre
dois oceanos que os protegem e que dominam. No respeitante ao factor geogrfico
humano, apresentam-se como o nico estado desenvolvido com uma demografia
dinmica, em que a taxa de fertilidade se manter elevada os nascimentos ultrapassaro o nmero de mortes em 30 milhes nos prximos 20 anos, ao contrrio
dos restantes pases ricos, cuja tendncia para a diminuio, com a populao
195
Nao e Defesa

activa a aumentar 0,5% ao ano. A sua populao passar dos 310 milhes actuais
para 374 milhes em 2030.
Os EUA tambm nos surgem distanciados das outras grandes potncias, no
respeitante aos factores intangveis do potencial estratgico. Em termos de conhecimento e avanos tecnolgicos continuam a apresentar-se persistentemente nos
primeiros lugares dos rankings mundiais. A sua cultura projecta-se em todo o
mundo e a lngua que falam constitui o latim do nosso tempo.
Este conjunto de capacidades, materiais e imateriais, faz com que os EUA sejam
verdadeiramente indispensveis na resoluo dos grandes problemas globais. Podem
no ser capazes de resolver, isolados, as grandes questes com que eles e o mundo
se confrontam. Mas sem eles nenhuma delas ser resolvida.
De modo geral, os pases procuram a sua aliana para se preservarem de muitas das ameaas que os afectam. Face s ameaas no intencionais, com origem na
natureza ou em comportamentos humanos, ou intencionais, os restantes Estados
procuram a sua proteco. Embora esta situao seja visvel na maioria das regies
do planeta, isto mais visvel no Mdio Oriente, perante o Iro; na Europa, face
Alemanha e Rssia; na sia, tendo em vista a China; em todo o mundo, para se
defenderem do terrorismo. Continuam a ser a principal potncia regional nestas
regies e pertencem s vrias aliana que se constituem para responder a essas
ameaas.
Com uma certa paridade com a China no mbito da economia, os Estados
Unidos aceitaram manter a paridade estratgica nuclear ofensiva com a Rssia,
atravs de um novo START. Mas lanaram novamente a esperana de o mundo
poder caminhar para se livrar dos grandes arsenais nucleares, com o discurso de
Obama sobre este tema, em 24 de Setembro de 2009, alis na sequncia do discurso
de Praga no dia 5 de Abril do mesmo ano. O Conselho de Segurana, presidido por
Obama, aprovou uma resoluo em que se pede aos pases signatrios do Tratado
de no Proliferao Nuclear que respeitem as obrigaes que o TNP implica (reduzir progressivamente os seus arsenais). E apela aos pases no signatrios que
se juntem aos primeiros.
Na sua proclamao, o Presidente dos EUA afirma que se deve caminhar para
um mundo no nuclear, assim diminuindo as probabilidades de extremistas se
apoderarem deste tipo de armas, e indica que ser possvel dissuadir ataques convencionais de outros Estados, (razo que tem levado algumas potncias a avanarem
para as armas nucleares como o Iro e a Coreia do Norte) sem armas nucleares.
A verdade que s os EUA tm essa capacidade, o que se torna em mais um motivo para os Estados que receiam os norte-americanos procurarem armar-se com
este engenhos.
Nao e Defesa
196

Neste domnio, os EUA aceitaram assinar um novo Tratado de limitao dos
arsenais nucleares estratgicos com a Rssia, o que beneficia o Kremlin, pois garantelhe a paridade estratgica nuclear com a maior potncia militar mundial. Em troca,
recebeu mais apoios da Rssia no Afeganisto, que tambm baixou o tom quanto
sua oposio aos sistemas ABM da NATO na Europa, com a promessa de que
permitiria ter uma ampla participao na sua implantao e operao.
Estas questes encontram-se ainda em desenvolvimento, com a Rssia a ameaar
retirar do START se os EUA prosseguirem com um sistema ABM independente que,
segundo as declaraes americanas, visam deter ataques nucleares limitados, como
os que podero vir do Iro. Ainda no conseguiram convencer a Rssia de que
no tm intenes de evoluir para a capacidade de se oporem a ataques nucleares
massivos, o que, a acontecer, tornaria inteis os vastos arsenais russos.
A grande estratgia dos EUA no que se refere a medidas que impeam o acesso
dos extremistas s armas nucleares, no mbito de todas as medidas que tentam
impedir o emprego de armas de destruio massiva, pode passar pela previso de
efectuar raides ao armamento nuclear do Paquisto para o controlar. Esta questo
veio a lume, a propsito da operao norte-americana ao complexo onde se escondia
Bin Laden, sem que os sistemas de deteco do Paquisto a tivesse conseguido detectar, o que levou muitos comentadores paquistaneses a considerarem que as suas
armas nucleares, considerada a capacidade mais importante do Paquisto, podem
no estar a salvo de um raide a efectuar pelos EUA ou mesmo pela ndia.
As concluses das minhas observaes, a respeito da grande estratgia norteamericana, vo desembarcar na afirmao de Madeleine Albright, Secretria de
Estado de Bill Clinton que, data, considerava os EUA como a potncia indispensvel. Paradoxalmente, num mundo que j no unipolar, numa poca em que o
seu poder, embora bem destacado do das outras grandes potncias, perdeu posio
em termos relativos, passou a ser mais indispensvel do que nunca. Na minha
opinio, nenhum dos grandes problemas que afectam o planeta ou cada uma das
suas regies geopolticas se resolve sem a colaborao dos EUA.
197
Nao e Defesa
O Isolamento Internacional
de Taiwan e a Abertura de Canais
Diplomticos No Governamentais
Doutorando em Poltica Internacional e Resoluo de Conflitos pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
Abstract
Taiwan International Isolation and the Opening
of Non-governmental Diplomatic Channels
Resumo
Apesar do aumento das interaces socioeconmi
cas e da melhoria generalizada das relaes entre
a China e Taiwan,1 esta ilha permanece jurdica
e politicamente fragilizada no sistema interna
cional. Pressionada por Pequim, a Repblica da
China (ROC) est impossibilitada de participar
em muitos organismos regionais e globais, em
especial aqueles que incidem em questes de
segurana. Os insulares, no entanto, beneficiam
de um conjunto de intermediaes individuais,
processos e redes da sociedade civil de natureza
no governamental, que ajudam no s a sair do
seu isolamento como a estabelecer relaes com a
China continental. O nosso objectivo avaliar de
que forma essas dinmicas se tm evidenciado nas
relaes bilaterais e qual o seu contributo para a
transformao do conflito.
Despite the increase in socio-economic interactions

across the Taiwan Straits, and the general improvement of relations between China and Taiwan, the
island remains legally and politically weakened in the
international system. Pressed by Beijing, the Republic
of China is unable to participate in many regional
and global organizations, especially those that focus
on issues of international security. The islanders,
however, benefit from a set of non governmental
processes and networks that not only help to get out
from political isolation as to establish relations with
the mainland China. Our main objective is to assess
how these dynamics have been relevant to bilateral
relations and what are their contributions to the
transformation of the conflict.
1 Neste trabalho usamos indistintamente as designaes Formosa, Repblica da China (ROC) ou

Taiwan quando fazemos referncias ilha e China ou Repblica Popular da China (RPC) no
caso da China continental.
2011
N. 129 5. Srie
199220
199
Nao e Defesa
O Isolamento Internacional de Taiwan

e a Abertura de Canais Diplomticos No Governamentais
Introduo
O sistema internacional continua a contar com um conjunto considervel de
estados ditos irregulares, o que de acordo com as linhas gerais da Conveno
de Montevideu1 so aqueles que detm um reduzido reconhecimento poltico.2 So
exemplos a Somalilndia, o Sara Ocidental, a Abecsia, Taiwan ou a Palestina, entre
outros. Limitados na sua aco diplomtica devido aos condicionalismos polticos,
os governos no reconhecidos desses territrios, recorrem habitualmente a canais de
comunicao informais e no oficiais4 (Silva, 2010, 163-179). Trata-se de um conjunto
de contactos e dinmicas comunicacionais, desenvolvidas entre indivduos, grupos
ou redes socioeconmicas, fora da esfera governamental, independentemente do
maior ou menor grau de conflitualidade.5 O aumento destas interaces, nos seus
1 Na designao completa The Montevideo Convention on the Rights and Duties of States (1933),
encontramos no seu artigo 1. os critrios tradicionais para a formao de soberania: uma populao permanente, um territrio definido, um governo e a capacidade de se relacionar com
os outros estados (Rai, 2002, 24).
2 Segundo o direito internacional existem duas teorias distintas sobre a atribuio de reconhecimento a um determinado governo ou estado: a teoria constitutiva e a teoria declaratria.
A primeira define o Estado como um sujeito de direito internacional pblico que para adquirir
soberania necessita de ser reconhecida pelos outros. A segunda preconiza que o reconhecimento
um acto voluntrio, preenchendo os requisitos do artigo 1. da Conveno de Montevideu,
necessitando apenas de uma declarao para que se torne sujeito de Direito Internacional Pblico
(Dixon, 2007, 126-129; Rai, 2002, 28-33).
Ainda que muitas vezes os processos sejam mais polticos que jurdicos, os pases com limitaes
de reconhecimento internacional so de dois tipos. Em primeiro lugar, aquelas que apresentam
o domnio completo ou parcial do territrio reivindicado, tendo portanto um governo autnomo
de facto e declaram o direito de independncia. Em segundo lugar, aqueles que apesar de
no possurem o domnio sobre o territrio reivindicado, recebem o reconhecimento de pelo
menos uma nao reconhecida, sendo portanto uma reivindicao de jure. Na verdade, segundo Malanczuk (2007, 88-89), esta uma asseverao tecnicamente incorrecta, porque deveria
aplicar-se, em primeiro lugar, aos governos ou ao poder e no aos estados.
4 Consideramos existir uma diferena semntica importante entre diplomacia informal e
diplomacia no oficial. Enquanto a classificao de informal procura designar um tipo
de diplomacia que, ainda que possa ser praticada por membros de um governo, decorre num
ambiente relaxado, no sujeito a regras rgidas, registos escritos ou protocolos, que condicionam
o comportamento dos intervenientes, a expresso no oficial pretende designar a diplomacia
praticada sem a permisso ou aprovao de uma determinada autoridade, em que os actores
e as prticas esto totalmente fora da esfera governamental.
5 De acordo com o Conflict Barometer da Universidade de Heidelberg (2010) os conflitos aparecem divididos por no violentos (nveis 1 e 2) e violentos (nveis 3 a 5). Os primeiros, esto enquadrados no
grupo dos conflitos de baixa intensidade e no seio destes encontramos o conflito latente e o declarado.
O conflito latente, de nvel 1, define-se por possuir uma diferena de posio sobre valores definidos
de importncia nacional, atendendo que as reivindicaes so articuladas por uma das partes e
percepcionada pelas outras como tal. O conflito declarado, de nvel 2, em que se enquadra o caso de
Taiwan, inclui o uso de medidas que esto na fase preliminar ao uso de violncia, incluindo a presso
201
Nao e Defesa

diversos nveis, tem dado origem a uma pliade de novos conceitos que apesar
de focaram as mesmas dinmicas variam de caso para caso, so eles: citizenship
diplomacy, second track, multi-track diplomacy, problem-solving workshops, interactive
conflict resolution e back-channel diplomacy, entre outros (Azar, 2003, 23; Chigas, 2003).
O fenmeno ganhou expresso desde o fim da guerra fria e do colapso do comunismo, altura em que emergiu na cena internacional um novo tipo de activismo que
tem colocado os cidados, as fundaes privadas, as empresas, as universidades
e as ONG a partilharem muitas tarefas que anteriormente pertenciam apenas ao
domnio dos Estados. Estas interaces enquadram-se de forma geral no que se
denomina por nova diplomacia, baseada em interaces do tipo bottom-up, isto
, desenvolvidas a partir dos nveis inferiores da sociedade at s elites. Podemos
dizer que estas dinmicas contribuem para a criao de pontes de compreenso
entre comunidades ou sociedades em desarmonia tendendo para aumentar a confiana, corrigir incompreenses, alterar mentalidades acerca de como o outro.
O crescente protagonismo dos cidados nos assuntos de interesse pblico pode ser
visto, por exemplo, no recente projecto de Grande Sociedade desenvolvido por
David Cameron, em Inglaterra, o qual pretende descentralizar o poder, colocando
pais e professores a dirigir as escolas, mdicos a eleger hospitais, eleitores a escolher
chefes de polcia, e assim por diante (Micklethwait, 2010, 10). No mesmo sentido,
tambm constatamos que as operaes de peacekeeping so hoje desempenhadas por
entidades diversas para alm dos estados, quer colectivas ou individuais, dando
fora mxima de que a paz no estabelecida entre lderes, mas entre povos
(Garrison e Philips, 1989, xiii; Mcdonald, 1993).
Este fenmeno justifica-se tambm pelo facto de as interaces oficiais apesar
de serem as mais predominantes, aparecerem marcadas por uma certa ineficincia
e provocarem at efeitos nefastos em determinados cenrios. Torna-se evidente
esta situao em contextos de conflito, sobretudo aqueles que denominamos de
longa durao6, quer internos ou internacionais, motivados por questes tnicas,
verbal, a ameaa explcita com violncia, ou a imposio de sanes econmicas. Os segundos, esto
enquadrados no grupo dos conflitos de mdia (nvel 3) e alta intensidade (nveis 4 e 5). Os de mdia
intensidade, tambm apodados de conflitos de crise, referem-se a situaes de tenso nas quais pelo
menos uma das partes usa a fora da violncia em incidentes espordicos. Os de alta intensidade
esto divididos por crise grave (nvel 4), quando o uso de violncia se faz de forma frequente e
organizada e, finalmente, o estado de guerra (nvel 5), na qual o uso da violncia usado no s de
forma organizada, mas tambm continuada e sistemtica.
6 Os conflitos de longa durao (CLD) so analisados e classificados por Edward Azar (2003,
15-30), por aqueles que assentam, grosso modo, na perpetuao de hostilidade e insegurana,
na oscilao da intensidade do conflito, na ausncia de um ponto de trmino previsvel e no
intricar dos efeitos e na alterao da natureza dos mesmos.
Nao e Defesa
202

de soberania ou religiosas. Nestes casos as exigncias para a transformao destes
conflitos no se podem confinar a interaces oficiais, formais e imediatistas, pois
a profundidade das problemticas obriga ao empenho de dinmicas duradouras,
envolvendo actores no estatais, em ambientes de baixa presso, discretos e seguros,
sem intimidao jurdica ou coerciva. Estas atmosferas permitem a participao de
todos os grupos sociais implicados no conflito, o que normalmente no possvel
atravs das prticas governamentais. Acontece tambm com alguma frequncia,
determinados lderes apenas conseguirem expressar os seus pontos de vista sobre
questes mais sensveis quando estando em ambientes relaxados. Ao mesmo tempo, as trocas de impresses e as ideias ali levantadas so registadas e levadas aos
membros do governo, provocando o que Dlia Dassa Kaye (2007, xiii) classifica
por efeito de transmisso.
O caso que nos propomos analisar a Questo de Taiwan um dos que
melhor exemplifica a importncia e necessidade das dinmicas informais no aumento
da confiana entre os povos. Desde a dcada de 1970 que este pequeno territrio
tem sentido dificuldades em resistir ao isolamento internacional a que foi votada,
tendo actualmente relaes diplomticas com apenas vinte e trs pequenos pases e
a participao condicionada num nmero reduzido de organismos internacionais.7
Esta Questo permanece para Pequim como um assunto interno e portanto
indisponvel para ser abordada em instituies de natureza multilateral e oficial.
Ainda assim, fruto de uma nova arquitectura regional e do florescimento de um
conjunto de novos organismos vocacionados para o desenvolvimento e segurana,
Taip tem conseguido participar em algumas plataformas informais sob determinadas
condies. O presente ensaio pretende demonstrar quais as linhas principais que
marcam as interaces deste gnero, toda a sua amplitude, i. e., desde as dinmicas
semi-formais desenvolvidas por membros do governo s interaces colectivas da
sociedade civil, de forma a verificar como estas esto a contribuir para a transformao do conflito. Comeamos por analisar a evoluo da situao da ilha de Taiwan
no enquadramento geopoltico da RPC, as principais motivaes de Pequim na
reclamao de soberania e os riscos inerentes, no deixando de fazer referncia aos
contornos principais do conflito, em especial os factores que conduziram ao estado
de impasse. Segue-se uma anlise situao de isolamento da Formosa no sistema
internacional, destacando para alm de uma escassa diplomacia oficial, um subtil
7 A
Repblica da China (ROC), mantm relaes diplomticas com os seguintes pases: Em frica, com
o Burquina Faso, a Gmbia, So Tom e Prncipe e a Suazilndia; na Amrica Central e do Sul, com
o Belize, a Repblica Dominicana, El Salvador, a Guatemala, o Haiti, as Honduras, a Nicargua, o
Panam, o Paraguai, So Cristvo e Nevis, Santa Luzia, So Vicente e Granadinas; na Europa com o
Vaticano e na Ocenia, com o Kiribati, as Ilhas Marshall, Nauru, Palau, as Ilhas Salomo e Tuvalu.
203
Nao e Defesa

conjunto de canais8 diplomticos no governamentais que procuram superar as
imposies de Pequim e procurar uma afirmao poltica internacional. Por ltimo,
analisaremos com algum detalhe o conjunto daquelas interaces no estreito de
Taiwan, de forma a perceber o dinamismo das relaes entre as duas comunidades,
como se interligam e podem ajudar a desembaraar o impasse poltico.
Taiwan no Imaginrio Geopoltico de Pequim

A incluso de Taiwan como objectivo primordial na poltica de reunificao territorial da RPC um fenmeno que resulta de alguns condicionalismos histricos, de
factores geoestratgicos, econmicos e polticos. Para as autoridades chinesas perder
Taiwan poderia significar um sinal de fraqueza, a abertura de precedentes capazes
de incendiar territrios como o Tibete ou Xinjiang. Por outro lado, indiscutvel a
capacidade econmico-financeira da ilha, um dos tigres asiticos que serviu de inspirao abertura da China na dcada de 1970 e 1980. Alm disso, e talvez um dos
aspectos mais importantes, a sua localizao geogrfica tem implcitas motivaes de
ordem geopoltica. Taiwan e tambm a ilha de Hainan, tm condies para funcionar
como escudo na defesa do territrio chins e na proteco do trfego martimo
(Wachman, 2007, 142-152). A verdade que a China comunista tem alargado a sua
rea de influncia a um espao regional entre a sia Central, o Sudeste Asitico e
a sia Oriental (Kaplan, 2010, 22-41). A ideia passa pelo estabelecimento de laos
de cooperao e de postos de controlo costeiros que Pequim vai estabelecendo no
espao entre o seu litoral e o mar arbico de forma a assegurar as linhas de abastecimento de recursos naturais (Silva, 2009, 221-251). Sabemos que o milagre econmico
chins se desenvolve predominantemente nas zonas do litoral onde esto instaladas
algumas das suas principais cidades e, portanto, vulnervel ameaa externa. No
admitir que a ilha Formosa pertena aos domnios de Pequim significa disponibilizar
um valioso activo a um qualquer adversrio, incluindo naturalmente os EUA.
curioso verificar, no entanto, como a ilha de Taiwan entrou e saiu vrias vezes da
cartografia oficial chinesa, alternando de acordo com interesses circunstanciais, num
quadro geogrfico imaginrio criado pelos sucessivos governos. Este fenmeno
no mais que um processo mental em que uma determinada comunidade constri
o seu prprio territrio e delimita o do outro, este aparecendo classificado, por
8 A expresso canais tem origem latina e refere-se ao desvio e transporte de gua de um curso
principal, que por analogia aqui se entende como desvio do fluxo diplomtico principal (oficial).
Nao e Defesa
204

vezes, como terra de brbaros (Said, 1978, 54).9 A ilha Formosa comeou por ser
olhada como um lugar perigoso, habitado por selvagens que se encontrava muito para
alm dos mares (Teng, 2004, 1-15). E tanto estava fora dos domnios polticos do pas
que em alguns perodos foi decretada pelas autoridades chinesas a proibio de emigrar
para regies insulares, sob pena de execuo pblica (Roy, 2003, 11). Desta forma Taiwan
foi permanecendo apenas como refgio de exilados polticos, piratas e aventureiros.
A fuga de um grupo de resistentes dinastia Qing no sculo XVII, dedicados pirataria
e liderados por Coxinga em chins Zheng Chenggong interpretado por muitos prointegracionistas como a primeira governao chinesa na Formosa (Clements, 2004, 70-108;
Cunha, 2008, 28). A verdade que mesmo Mao Zedong, numa primeira fase, revelou
desinteresse pela ilha e chegou a apoiar a sua independncia, tratando os taiwaneses no
mesmo p de igualdade que os coreanos e os hainaneses (Wachman, 2007, 84-85).
O combate fratricida entre comunistas e nacionalistas e o trauma da ingerncia
do Japo, acabou por refinar o pensamento de Mao, e moldou o discurso do Exrcito
Popular de Libertao (EPL) (Carrio, 2006, 61), voltando a ilha a ser recolocada no
mapa do imaginrio chins. A partir daqui, nunca mais os comunistas deixaram
de reclamar e at tentar recuperar a soberania da ROC. Olhando para o contexto
actual, podemos dizer que o conflito, grosso modo, representa uma reminiscncia da
guerra civil chinesa, que assolou o Imprio do Meio na primeira metade do sculo
XX, e a consequncia da disputa ideolgica e territorial protagonizadas pelas duas
grandes potncias mundiais no perodo da guerra fria (Silva, 2008, 321). A complexidade da situao d-se com a fuga dos nacionalistas para a ilha de Taiwan, em
1949 e a posterior proteco americana. A ilha v-se atirada para uma situao de
segunda ocupao externa, depois da entrada dos japoneses, e a ONU depara-se com
um problema de reconhecimento diplomtico face existncia de duas Chinas.10
A ROC de Chiang Kai-shek, por influncia dos EUA, ganhou o estatuto de uma das
cinco grandes potncias, tendo sido membro permanente do Conselho de Segurana.
A China Popular, por sua vez, no consegue a representao no seio da ONU, 11
9 Usamos a noo de geografia imaginria por adaptao ao conceito de Edward Said na sua
obra Orientalism (1978) quando este pretende designar o complexo grupo de ideias e imagens
em que concepes geogrficas tais como Oriente e Ocidente so historicamente produzidas
na mente das pessoas (Teng, 2004, 15).
10 As foras nacionalistas instalaram-se no territrio desde 1945, logo aps a capitulao do
Japo, com cerca de 20000 soldados e 200 oficiais, mas a desorganizao e m conduta das
tropas provocou a indignao das populaes, pelo que a chegada em massa em 1949, foi
sentida e aumentou a populao da ilha com mais 2 milhes de pessoas (Lin e Keating, 2008,
57-61).
11 Em Novembro de 1949 o Governo da China Popular, atravs do Ministro dos Negcios Estrangeiros, Chou En-lai, envia um telegrama ao Secretrio-Geral da ONU, Trygve Lie, dando-lhe a
205
Nao e Defesa

sendo sistematicamente boicotada a sua entrada por Washington. Mais uma vez
se verifica que o reconhecimento dos pases obedece mais a imperativos polticos
que jurdicos (Shaw, 2008, 146-147). Num volte-face, em 1971, a Assembleia-Geral
da ONU votou favoravelmente o reconhecimento da RPC como nicos e legtimos
representantes de todo o territrio chins naquele organismo, ao passo que ficou
deliberado expulsar os representantes nacionalistas. A partir de 1972, com o restabelecimento das relaes diplomticas entre os EUA e a China, que incluiu o encontro
entre Nixon e Mao, e o posterior reconhecimento mtuo e o estabelecimento formal
de relaes de 1978 (Cunha, 2008, 37-47), a situao agrava-se e a ROC cai num
progressivo isolamento internacional, embora tenha recebido proteco militar de
Washington atravs do Taiwan Relations Act (TRA).
As Dinmicas Quase-governamentais de Taiwan no Sistema Internacional

Desde a dcada de 1970 que a ROC tem vivido entre os interesses geopolticos
de Washington, que vai seguindo uma poltica de ambiguidade estratgica, e a
inflexvel politica de unidade nacional de Pequim. O governo taiwans sujeita-se a
seguir uma soberania funcional, reconhecida internamente pelo poder normativo
dos factos, mas estando internacionalmente destituda de reconhecimento, aparecendo
na catalogao dos denominados povos mudos, tal como lhes chamou o presidente
Sukarno (Monteiro, 2001, 24; Cunha, 2008, 97). A situao difcil destes povos levou
criao da Organizao das Naes e Povos no Representados (Unrepresented
Nations and Peoples Organization: UNPO), fundada em 1991 em Haia, a qual visa a
representao de 50 milhes de pessoas sem voz internacional.12
Desde 1993 que a ROC tem intensificado a tentativa de representao na ONU, mas
apesar de algum apoio internacional, tal como a resoluo do Parlamento Europeu
de 1997, tem sido rejeitada a tentativa de colocao na agenda daquele organismo.
Em alguns casos Pequim vai usando o seu poder de veto para actuar contra o que
se poder designar por Estados inimigos, ou seja, aqueles que teimam em apoiar a
posio taiwanesa na sua tentativa de afirmao internacional. Em 1997 e em 1999, a
China vetou as resolues para estabelecer uma misso de observao na Guatemala
e para renovar outra das Naes Unidas na Macednia, tendo em conta que estes
pases tinham relaes diplomticas com Taiwan (Wounters e Ruys, 2005, 11). Esta
conhecer de que os nacionalistas deixaram de ter capacidade para representar o povo chins
naquele organismo (Cunha, 2008, 33 apud Noticias de Macau).
12 Veja-se http://www.unpo.org/
Nao e Defesa
206

postura no retira a vontade da Formosa em tentar participar em organismos internacionais que sirvam os seus interesses. Um dos casos mais conhecidos o esforo
para entrar na Organizao Mundial de Sade (World Health Organization: WHO),
com vista a proteger os direitos de sade dos seus 23 milhes de habitantes. A verdade que se trata de um actor que muito tem contribudo para o desenvolvimento
do sector da sade, em especial no combate a algumas pandemias que ameaam a
regio asitica. S muito recentemente conseguiu participar neste organismo como
observador fazendo uso do nome de Chinese Taipei (Bradsher, 2009). Entretanto, os
esforos diplomticos alargam-se a outros organismos com relativo sucesso, sendo os
de domnio econmicos os que mais se salientam. Em 2002, Taiwan tornou-se membro
de pleno direito na Organizao Mundial de Comrcio (World Trade Oragnization:
WTO), embora sobre a designao de Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu,
Kinmen, and Matsu. Taiwan participa ainda em 27 outras organizaes internacionais,
incluindo o Banco de Desenvolvimento Asitico (Asian Development Bank: ADB), na
figura de observador, mas tambm como membro associado em 21 outras, aparecendo
com estatutos diferenciados (ver quadro 1).
Uma parte significativa dos organismos internacionais de que Taiwan membro tem
uma natureza econmica, ou est vocacionado para as questes do desenvolvimento.
As matrias relacionadas com segurana no estreito, que seriam de extrema importncia
para o futuro das relaes bilaterais esto fora da agenda dos fruns de discusso
regional. Taiwan no participa na Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) e
nem na ASEAN Regional Forum (ARF), organismos onde poderia multilateralmente
debater e encontrar solues para transformar o conflito. Ainda assim, est presente
na Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) e no Boao Forum for Asia. Este ltimo,
um organismo no governamental e sem fins lucrativos que junta, entre outros, lideres de governos, do mundo dos negcios e acadmicos da sia para partilhar ideias
sobre questes de interesse comum (Boao Forum, 2010). Nesta instituio, a delegao
taiwanesa tem oportunidade de discutir directamente com os quadros oficiais da
RPC, embora as relaes bilaterais no passem da esfera da informalidade. Alguns
analistas dizem que encontros deste tipo so de extrema relevncia ao permitirem
que pessoas influentes de ambos os lados do estreito interajam e proporcionam uma
boa oportunidade para testar as guas das matrias que a China est disposta a
negociar (Taiwan Today, 2010). Limitada nas relaes governamentais, na denominada diplomacia no governamental, tanto atravs de interaces comunicacionais
individuais, como atravs de processos estruturados ou dinmicas espontneas que
se vo estabelecendo em rede, que o conflito entre a China e Taiwan tem encontrado
factores de apaziguamento. Segundo Linjun Wu (1996, 45) as relaes informais e
sobretudo no oficiais ajudam Taiwan, pelo menos, a manter o status quo poltico,
207
Nao e Defesa

Quadro 1
Participao e Estatuto de Taiwan em alguns Organismos Internacionais
Organismo
Designao
Organismo
Designao
Fundo Monetrio
Internacional
(IMF: International
Monetary Fund)
Chinese Taipei
Comit Internacional
da Cruz Vermelha
(ICRC: International
Committee of the Red Cross)
Republic of China
Comit Olmpico
Internacional
(IOC: International
Olimpic Committee)
Chinese Taipei
Confederao Mundial
do Trabalho
(WCL: World Confederation
of Labour)
Taiwan
Organizao Mundial
de Sade Animal
(WOAH: World Organization
for Animal Health)
Taipei China
Organizao Mundial
de Sade
(WHO: World Health
Organization)
Chinese Taipei
(Observer)
Banco Mundial
(WB: World Bank)
Chinese Taipei
Banco de Desenvolvimento
Asitico
(ADB: Asian Development
Bank)
Chinese Taipei
Banco Centro-
-Americano de Integrao Econmica
(BCIE: Banco
Centroamericano de
Integracin Econmica)
Republic of China
Sistema de Integrao
Centro-Americana
(SICA: Sistema de la
Integracin Centroamericana)
Republic of China
Cmara de Comrcio
Internacional
(ICC: International
Chamber of Commerce)
Republic of China
Organizao das Naes e

Povos No Representados
(UNPO: Unrepresented
Nations and Peoples
Organization)
Taiwan
Conselho de
Cooperao sobre
Segurana na sia
(CSCAP: Council for
Security Cooperation in
the Asia Pacific)
Participation with
individual capacity
Organizao Mundial
do Comrcio
(WTO: World Trade
Oragnization)
Separate Customs
Territory Taiwan, Pengu,
Kinmen e Matsu
Chinese Taipei
Cooperao Econmica
sia-Pacifico
(APEC: Asia-Pacific
Economic Cooperation)
Chinese Taipei
Forum Boao
para a sia
(BFA: Boao Forum
for Asia)
Fonte: Silva, 2010, 169.
Nao e Defesa
208

a prosperidade econmica e a evitar ficar mais isolada internacionalmente. Taip,
de forma muito subtil, vai fazendo uso de uma diplomacia pragmtica com muitos
pases que no lhes atribuem reconhecimento, atravs de escritrios comerciais,
consulados ou outros organismos similares. A natureza destes fluxos diplomticos
de semi-formalidade ou quase-governamentalidade com funes que procuram
equivaler a embaixadas (Rawnsley, 2000, 22-48).
A Diplomacia no Governamental nas Relaes Sino-Taiwanesas

O no reconhecimento da ROC por parte de Pequim obriga a que as relaes bilaterais entre os dois governos sejam apenas possveis atravs de encontros informais,
fazendo uso de organizaes no governamentais ou quase-governamentais, por
vezes sob apertado secretismo. Trata-se, na verdade, de uma tendncia que marca
os fluxos comunicacionais globais, assentes em crescentes ligaes e interaces na
sociedade civil classificadas por Parag Khanna (2011) por mega-diplomacia, que
consiste num jogo de coligaes entre tecnocratas, activistas, empresrios, filantropos, entre outros. As interaces desta natureza so muitas vezes apontadas como
sendo de second-track, mas que no nosso entendimento uma viso redutora de
todas as dinmicas possveis uma vez que aquelas apenas se referem a processos
de mediao com estruturas com alguma formalidade e bem organizadas. Elas comearam por aparecer associadas apenas as aces dos profissionais da resoluo
de conflitos e envolvendo ONG, mas gradualmente foram-se alargando a outras
dinmicas, como intercmbios culturais e cientficos, envio de delegaes comerciais
e equipas desportivas (Notter e Mcdonald, 1996). Neste sentido, as interaces de
second track foram-se descentralizando at aco individual e aos grupos da sociedade civil, estando na realidade cada vez mais prxima do conceito de diplomacia
multi-track, na medida em que esta consegue incluir num mesmo sistema uma
pliade de actores e dinmicas em aces de peacebuilding. Desta forma, para alm
da esfera governamental, que se estabelece de governo para governo, existe tambm
uma esfera no governamental, que segundo a nossa interpretao e seguindo de
perto os nveis de liderana propostos por John Lederach (1999, 37-61), deve ser
dividida em trs importantes dinmicas, distintas mas interligadas: a intermediao
das elites de poder1, polticas, acadmicas, econmicas ou militares, entre outras,
1 As elites de poder podem ser definidas como pequenos grupos de pessoas que controlam
uma dose substancial de poder, riqueza, privilgios e tm acesso facilitado aos meios polticos
e ao seu processo de deciso (ICON Group International, 2008, 81).
209
Nao e Defesa

fazendo uso das relaes pessoais, os processos mais ou menos dirigidos de mediao
de conflitos, normalmente apelidados de second track, envolvendo um leque variado de
actores entre ONG, grupos religiosos ou profissionais de resoluo de conflitos, e as dinmicas colectivas e espontneas da sociedade civil, no estruturadas, muitas das quais
com crescente tendncia para se institucionalizar (figura 1).
Figura 1
Esquema Representativo das Esferas de Envolvimento
da Diplomacia Governamental, Quase-governamental e No-governamental
Nas relaes actuais entre a China e Taiwan encontramos, grosso modo, o enquadramento terico anterior. Desde logo porque as dinmicas ditas informais fazem
parte da matriz cultural local, pois a sia tem uma tendncia natural para este tipo
de interaces, visvel, por exemplo, no cdigo de conduta estabelecido entre os
membros da ASEAN, cujo modelo conhecido por ASEAN Way (Goh, 2003, 113-
-118). Por outro lado, as relaes pessoais esto assentes na filosofia confucionista,
conhecidas por guanxi, e so baseadas na defesa da interaco das pessoas e na confiana de uma nas outras. Estas relaes, ao contrrio da viso legalista, demasiado
rgida, entram na lgica de favores e retribuies e so muito flexveis.
Nao e Defesa
210

As Interaces no Governamentais: Individuais, Processuais e Reticulares
Para alm das dinmicas de quase-oficialidade que se estabelecem que os dois
governos atravs do Straits Exchange Foundation (SEF) e da Association for Relations
Across Taiwan Strait (ARATS),14 h um conjunto de interaces totalmente fora da
esfera governamental que pela sua relevncia passamos a fazer referncia. Desde logo,
destacamos a actuao de alguns actores individuais da sociedade civil taiwanesa
como agentes de peacebuilding, embora de alguma forma possam ter passado ou
tenham relaes prximas da esfera governamental. Muitos acadmicos, homens de
negcios, lderes religiosos, entre outros, pertencentes a uma certa elite de poder,
devido sua enorme capacidade de envolvimento, autoridade e experincia, tm
funcionado como intermedirios ou interlocutores junto das autoridades chinesas
e influenciado as polticas para a regio.15 Personalidades como Terry Guo, por
exemplo, um dos mais famosos empresrios da elite econmica de Taiwan, tm
uma enorme capacidade de penetrao e influncia nos meios polticos chineses.
Interessados no bom relacionamento entre as duas partes, muitos destes homens de
negcio a operar na China tambm conhecidos por Taishang tm usado as suas
ligaes de guanxi e reforado a cooperao bilateral (Hsing, 1998, 4). Por exemplo,
o estabelecimento de voos directos entre os dois lados do estreito resultou da presso da China Airlines de Taiwan (Entrevista, Huang, 2009). Algumas intervenes
individuais tm sido feitas tambm atravs de encontros, conferncias de cooperao
econmica na regio como o caso da APEC, que j abordmos anteriormente. Embora no estejamos aqui perante um processo de mediao tradicional, as ligaes
informais e pessoais que se estabelecem nestes eventos tem um enorme potencial ao
permitir troca de impresses, pontos de vista e sugestes cujos contedos so registados e chegam facilmente ao conhecimento de ambos os governos. De uma forma
geral, estas elites taiwanesas tanto podem actuar como benemritos em aces de
responsabilidade social, como lderes de opinio junto dos quadros oficiais chineses,
muitas vezes com relaes pessoais com as elites polticas da China, participar em
14 Estes organismos resultaram de um processo negocial secreto ocorrido entre Hong Kong,
Pequim e Taip, impulsionado por empresrios de Taiwan (Wachman, 2007, 7). Tratam-se, na
verdade, de dois veculos negociais entre a RPC e a ROC, articulando-se como verdadeiros
canais de negociao (Mendes, 2004, 182). Apesar de serem consideradas duas organizaes
no governamentais (ONG), mantm estreitas ligaes com os respectivos aparelhos polticos
e so por eles comandados, pelo que no entram verdadeiramente no domnio no oficial.
15 As polticas oficiais chinesas, em especial a politica externa, grosso modo, so mais ou menos
influenciadas por: o Partido, o Conselho de Estado, o Exrcito Popular de Libertao, o sector
empresarial, os governos locais, as instituies acadmicas e de investigao, a imprensa e os
cidados (Jakobson e Knox, 2010; Leonard, 2008; Zhao, 2004).
211
Nao e Defesa

fruns regionais, em alguns em representao do governo taiwans, mas tambm
em processos de mediao. Trata-se de um conjunto de dinmicas que passam pela
comunicao, convivncia, amizade, influncia e mediao. Um exemplo interessante
foi protagonizado Chang Yung-fa, fundador do grupo taiwans Evergreen, quando
na dcada de 1990 procurou intermediar um encontro secreto entre o presidente
de Taiwan, Lee Teng-hui e o presidente chins, Jiang Zemin, a ocorrer num navio
no meio do estreito de Taiwan (Kyodo News, 2005). Embora a iniciativa no fosse
finalizada, em parte devido s transformaes polticas que na altura decorriam
na ilha, percebe-se a capacidade de envolvimento de um s indivduo na esfera
poltica chinesa. Em termos de participao em fruns ou conferncias regionais,
importa notar que o governo taiwans est ausente das principais plataformas de
dilogo multilaterais, como o caso da ASEAN ou da ASEAN Regional Forum, e
nas que participa, como o caso da APEC, apesar da oportunidade que representa,
apresenta bastantes condicionalismos. Ainda assim, o ingresso nestas iniciativas
semi-oficiais tem uma enorme importncia, mesmo que com limitaes. Muitas
vezes acontece que, aps a realizao das sesses de trabalho decorrem momentos
de confraternizao que se designam por hallway chats, ou seja, as conversas de
corredor, onde, frequentemente, de forma descontrada, so afloradas as questes
mais sensveis, os pontos de vista pessoais, e feitos at pedidos e sugestes. Nestas
trocas de opinies, normal os representantes chineses aligeirarem as posies
oficiais, funcionando estes dilogos como Confidence Building Measures (CBM), o
que simultaneamente os coloca na aco preventiva do conflito (Lanteigne, 2005, 96).
E se nos fora econmicos ainda possvel encontrar representantes taiwaneses,
nas questes de segurana a Questo de Taiwan est totalmente bloqueada nas
agendas, embora muitas vezes as questes econmicas abram espao para as de
segurana. Destacamos ainda Zhengyan, lder budista da Tzu Chi Association (Ciji),
que apesar de procurar no imiscuir-se em matrias polticas, as suas actividades no
campo humanitrio na China Popular tm sido um enorme factor de socializao
e integrao na regio (Libert, 2004, 86).
A par das conferncias ou fruns de cariz econmico, as quais proporcionam
um misto de intermediaes individuais, devemos falar tambm de processos de
second track, aqueles que verdadeiramente se especializam em casos de mediao
e discusso de questes de segurana. sobretudo neste tipo de organismos, em
que normalmente juntam ONG, grupos religiosos ou acadmicos e tambm alguns
lderes da elite que falmos anteriormente, que os representantes de Taiwan podem encontrar mais algum espao para a discusso das temticas mais quentes,
mas que mesmo assim a RPC procura vedar os dilogos. O caso mais interessante
o do CSCAA criao deste organismo em 1993, enquadrado no guarda-chuva
Nao e Defesa
212

institucional da ASEAN e ancorado ao ARF, tem procurado preencher as lacunas
deste ltimo ao acolher e promover de forma consistente as iniciativas de natureza
informal. Na verdade, a participao taiwanesa neste organismo tambm foi muito
criticada por Pequim. A China optou por ver o CSCAP como uma instituio semigovernamental em vez de no-governamental, pelo que s em 1995 que se junta a
este organismo. Tudo isto depois de esclarecer que a participao de Taiwan ser,
como noutros organismos, sobre condies muito controladas (Lanteigne, 2005,
95). Trata-se de uma instituio vocacionada para a promoo da cooperao e do
dilogo nas questes de segurana regional, sendo dotado de uma substancial dose
de autonomia capazes de explorar e reinventar as oportunidades criadas. A grande
vantagem do CSCAP em relao ao ARF a sua maior flexibilidade, independncia,
informalidade e, sobretudo, o seu carcter inclusivo, ao procurar acolher membros ou
participantes para l da esfera estatocntrica. O modus operandi passa por intermediar
discusses de grupos representativos da sociedade civil, como institutos, universidades, organizaes no-governamentais, passando pelo universo empresarial at
ao governo (Evans, 2000, 163). A funo mais importante deste organismo filtrar
os contributos da investigao acadmica e outras discusses, atravs dos seus grupos de trabalho e transport-las at diplomatas e quadros de segurana dos pases
membros. Encontramos vrios exemplos de sucesso alcanados com os workshops
do CSCAP, cujos especialistas envolvidos levaram, por exemplo, harmonizao
do uso de tecnologias nas exportaes, emisso de um memorando sobre protocolos
de cooperao martima, estudos sobre desenvolvimento da capacidade regional
em aces de peacekeeping e consultas com o ARF sobre conceitos e princpios de
diplomacia preventiva (Williams e Job, 2007, 7-10).
Apesar de o CSCAP ser provavelmente a instituio mais importante na sia
Oriental, do mbito da diplomacia de second track, podemos encontrar outras iniciativas onde representantes de Taiwan tm oportunidade de participar. Temos,
por exemplo, o Shangri-La Dialogue, um organismo que oscila entre a diplomacia
formal e informal (para alguns track 1.5), que junta delegaes governamentais
encabeadas por ministros da defesa e outros oficiais da regio da sia-Pacfico
(Weissmann, 2008, 73). Taiwan no participa oficialmente no corpo principal dos
trabalhos, mas costuma enviar uma pequena delegao no oficial. Na edio de
2009, por exemplo, na delegao taiwanesa estiveram presentes como convidados
Li Fu-kuo, da Universidade Nacional de Chengchi e Andrew Yange, do Chinese
Council of Advanced Policy e Philip Yang, da Universidade Nacional de Taiwan
(Minnick, 2009). Referimos ainda o Northeast Asia Cooperation Dialogue (NEACD), o
East Asian Vision Group (EAVG) e o Network of East-Asian Think Tanks (NEAT) como
importantes organismos de diplomacia no governamental na regio, este ltimo
213
Nao e Defesa

promovido pelo governo chins pelo que no conta com a participao de Taip,
pelo menos de forma directa (Weissmann, 2008, 71-73).
Na base das interaces no governamentais devemos ainda abordar os
grupos da sociedade civil e as redes que estabelecem entre si, cujas dinmicas
embora escapem imagem da diplomacia e mediao tradicional, so de um
enorme potencial para a transformao do conflito. interessante verificar como
ao longo de dcadas as imposies polticas no demoveram a sociedade civil a
interagir, mesmo sob o risco de severas sanes. Desde a dcada de 1980, com
a abertura do presidente Chiang Ching-kuo, que se intensificaram os fluxos
entre os dois lados do estreito, impulsionando uma integrao progressiva das
duas comunidades, no que Yung Wei (1997) considera como comunidades de
ligao. 16 Os grupos sociais em escala e importncia tornaram-se um elemento
central como presso perante autoridades oficiais chinesas, sobretudo locais
(Lee, 2010, 37-71), mas tambm na transformao das mentalidades colectivas.
No geral, trata-se de grupos de pessoas unidas com o mesmo propsito que
vo desenvolvendo amplos contactos com o sistema oposto, ganhando entre
si uma crescente empatia, compreenso e novas sensibilidades (Wei, 1997,
23-24). As dinmicas desta natureza criam uma espcie de local knowledge, em
que as dinmicas do dia-a-dia fazem com que o pensamento fique ao servio
da aco. Em vez de se aplicarem tcnicas formais de aproximao, as pessoas
desenvolvem solues de oportunidade (Rogoff, 1999, 7). As redes de negcio,
acadmicas, culturais e religiosas estabelecidas entre chineses e taiwaneses de
ambos os lados do estreito so exemplos destas dinmicas. Um simples concerto
de msica, um encontro de entusiastas de uma determina arte, a actividade comercial, as ligaes pela internet ou torneios desportivos so factores no s de
socializao como na formao de elos de ligao que se vo reforando com o
tempo. Nestas interaces so partilhadas preocupaes comuns, experincias e
conhecimentos que muitas vezes se vo institucionalizando. normal que aps
a criao de estruturas mais formais estes organismos ganhem protagonismo e
possam posteriormente participar em iniciativas de mediao. Em parte este
fenmeno fomentado pelas novas tecnologias da comunicao e informao,
em sintonia com os conceitos de Sociedade em Rede de Manuel Castells (2010)
ou da Aldeia Global de Marshall McLuhan (1962). Numa sociedade interligada
desta forma, mesmo o simples comentrio entre amigos ao jantar pode funcionar
como um bater de asas de uma borboleta e iniciar uma tempestade de reconcilia-
16 No original linkage community.
Nao e Defesa
214

o ou uma escalada de um conflito com seis graus de separao (Nan, 2008,
113). 17 Para o bem e para o mal, as redes esto a ganhar aceitao generalizada,
deslocando as tradicionais fontes de poder, diversificando os canais comunicacionais
e influenciando as polticas pblicas (Famula e Florez, 2006, 10).
Concluso
O conflito que divide a ilha de Taiwan da China continental ultrapassa em
muito os ditames jurdicos, revelando-se uma questo predominantemente poltica. O isolamento que a ROC se v forada a enfrentar no sistema internacional,
vai limitando a sua aco diplomtica e deixa poucas oportunidades para que o
diferendo seja debatido nos fruns internacionais. Ao entendermos esta como uma
questo capaz de provocar repercusses regionais e at globais, seria importante
levar esta matria processos de discusso sobre segurana, tal como o ARF. No
assim o entendimento de Pequim, por a considerar uma problemtica interna,
blindando grande parte da aco diplomtica taiwanesa. A verdade que as
limitaes impostas pela China no so suficientes para impedir os insulares de
encontrarem formas alternativas de contactos na cena internacional, ou seja, de
usaram um conjunto de canais diplomticos no governamentais. A par de uma
subtil srie de consulados e escritrios comerciais que lhe vo permitindo interagir
internacionalmente numa quase-oficialidade, uma parte em relaes directas com
Pequim, Taiwan e as relaes com a China popular beneficiam ainda de um conjunto
de dinmicas fora da esfera governamental. Entre elas destacamos as aces das
elites de poder ligadas, sobretudo, ao sector econmico-financeiro e acadmico, os
processos de second track, como o caso do CSCAP e outras estruturas regionais, ou
ainda as interaces espontneas da sociedade civil, estas no estruturadas embora
por vezes com tendncia para a institucionalizao. Algumas das recentes polticas
de cooperao e abertura das duas partes, em que se inclui um abrandamento dos
discursos, parece estar a responder s aspiraes da sociedade civil demonstrada
em todas aquelas interaces. A verdade que ambas as comunidades taiwanesa e
chinesa vo entrando num processo gradual de integrao, desmistificando velhas
ideias, aumentado a compreenso mtua e a confiana. Destacamos, por exemplo, o
papel de alguns filantropos de Taiwan na ajuda ao desenvolvimento na China que,
17 No original Six Degrees of Separation, conceito criado por Frigyes Karinthy e popularizado na pea
com o mesmo nome de John Guare, que alude s ligaes em redes humanas de cada individuo
com os demais na terra, em mdia com pelo menos seis pessoas (Nan, 2008, 112).
215
Nao e Defesa

desta forma, vo contribuindo para um processo gradual de unidade, bem como
as conferncias conjuntas entre acadmicos de ambos os lados para discusso de
questes de interesse comum, ou a aco pacificadora de grupos religiosos como a
Ciji. Estes e outros factores de igual importncia ajudam, por um lado, partilha de
experincias, pontos de vista e percepes conjuntas; por outro, tm a capacidade
de influenciar os decisores polticos, provocando nestes uma vontade de tomar
medidas que favoream a integrao dos dois povos.
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Das Operaes Baseadas em Efeitos

Comprehensive Approach
Guillm Coln
Licenciado em Sociologia e em Cincias Polticas. Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Autnoma de Barcelona. Doutor
em Segurana Internacional pelo Instituto Geral Gutirrez Mellado (Madrid). Professor na rea de Cincia Poltica da Universidade
Pablo de Olavide (Sevilha) e de Estudos Estratgicos no Instituto Geral Gutirrez Mellado.
Abstract
From Effects Based Operations to the Comprehensive Approach
Resumo
As Operaes Baseadas em Efeitos (EBO) cons
tituram, durante cerca de uma dcada, uma
das ideias mais comentadas na esfera militar.
Relacionadas com a Revoluo nos Assuntos Militares e concebidas como um dos princpios que
deviam guiar os processos de transformao
militar, as EBO foram inicialmente concebidas
como um processo para a seleco de alvos a
bater, constituindose, com o passar do tempo,
como uma forma de entender as operaes que
integravam o esforo militar e nomilitar. Esta
nova forma de operar que devia garantir vitrias
rpidas, decisivas e sem efeitos colaterais teve o
seu baptismo de fogo durante a invaso do Afe
ganisto e do Iraque. Os seus modestos resultados
em ambas as campanhas junto com a mudana
de rumo tomada pela transformao americana
e a emergncia do Comprehensive Approach como
novo paradigma da gesto integrada civilmilitar
de crises, desprestigiaram este conceito tendo
provocado o seu desaparecimento das agendas
de transformao militar de vrios pases.
O presente artigo faz uma reviso do nascimento,
evoluo e ocaso das operaes baseadas em
efeitos nas suas duas principais concepes: a
original norteamericana e a sua interpretao
por parte dos aliados.
2011
N. 129 5. Srie
221235
During the last decade, the Effects-Based Operations

(EBO) were one of most discussed concepts among the
defense community all over the world. Closely related
to the Revolution in Military Affairs and encumbered as one of the guiding principles of the military
transformation processes of the advanced countries,
they were initially conceived as a new style of targeting; but they were later understood as a new way
of conducting full-spectrum operations characterized
by the total integration of military and non-military
efforts. Although this new way of fighting that should
guarantee rapid, decisive and clean operations had it
baptism of fire in Afghanistan and Iraq; its modest
results in both campaigns, the change of track taken
by the American military transformation and the
development of the Comprehensive Approach as the
new model for conducting civilian-military crisis
management operations, have discredited this concept
and provoked its disappearance of the transformational
agendas of the advanced countries.
Bearing these elements in mind, this article will analyse
the birth, evolution and crisis of the Effects Based
Approach in its two main conceptions, the American
and the Allied ones.
221
Nao e Defesa

Introduo
Conhecidas popularmente pelo seu acrnimo EBO (Effects Based Operations), as
Operaes Baseadas em Efeitos constituram, durante mais de uma dcada, uma
das ideias mais mediatizadas na esfera militar, estreitamente relacionadas com a
Revoluo nos Assuntos Militares (Revolution in Military Affairs RMA) e caracterizadas como um dos princpios que deviam guiar os processos de transformao
militar das naes avanadas.
Inicialmente, as EBO foram concebidas como um novo processo para a seleco
de alvos a abater (targeting), mas com o tempo prefiguraram-se como um novo estilo
de entendimento das operaes, integrando desde o primeiro momento e ao mais
alto nvel, o esforo militar e no-militar. Esta nova forma de operar que devia
garantir vitrias rpidas, decisivas e sem efeitos colaterais teve o seu baptismo de
fogo durante a invaso do Afeganisto e do Iraque, mas os modestos resultados
em ambas as campanhas junto com a mudana de rumo tomada pela transformao militar norte-americana e a emergncia do Comprehensive Approach como novo
paradigma da gesto integrada civil-militar de crises, desprestigiaram este conceito
provocando seu desaparecimento das agendas de transformao de vrios pases.
O presente artigo far uma anlise do nascimento, evoluo e ocaso das EBO nas
suas duas principais concepes (a original norte-americana e a sua interpretao
por parte dos pases aliados), uma ideia encarada altura como um dos pilares
de numerosos processos de transformao militar e hoje em dia remetida quase ao
esquecimento pela comunidade de defesa internacional.
As Operaes Baseadas em Efeitos (EBO)

Muitos foram os generais que, ao longo da Histria e atravs das aces das
suas campanhas, procuraram obter os maiores efeitos possveis sobre o moral e a
vontade de combater do adversrio.
As origens das EBO remontam ao ano de 1991, quando vrios analistas de defesa
norte-americanos fascinados pela actuao da Fora Area durante a Operao
Tempestade do Deserto e seduzidos pela Revoluo nos Assuntos Militares que
prometia transformar a arte da guerra vaticinaram que o poder areo se transformaria na pea central da guerra sculo XXI.
1 Uma breve anlise da Revoluo nos Assuntos Militares pode ser encontrada em OHanlon,
2000 e em Sloan, 2002.
223
Nao e Defesa
Guillm Coln
Para justificar to ousada afirmao, pensadores como John Boyd, John
Warden, David Deptula, Robert Pape ou Edward Luttwak, recuperaram as
teses dos tericos do bombardeamento estratgico da Segunda Guerra Mundial
e aplicaram-nas conjuntura internacional do momento, prevendo que as novas tecnologias (sofisticados sistemas C 4ISTAR e modernas armas de preciso)
permitiriam, ao poder areo, destruir os centros de gravidade do dispositivo de
qualquer adversrio com uma rapidez, efectividade e preciso sem precedentes,
neutralizando com isso qualquer possibilidade de resposta e minando a sua
vontade para continuar com as operaes de combate, e tudo isto sem que fosse
necessria a destruio fsica do seu potencial militar (Warden, 1998; Luttwak,
1996; Fadok, 1994; Pape, 1996).
Alm disso, John Boyd criador do conceito OODA loop para se referir ao processo de tomada de decises baseado na Observao, Orientao, Deciso e Actuao
declarou que os sofisticados sistemas de informao e comunicaes prprios da
RMA permitiriam realizar este ciclo de forma muito mais rpida e efectiva que no
passado, penetrando-se muito mais facilmente no processo de tomada de decises
do adversrio, paralisando-o totalmente sem requerer a destruio completa do seu
potencial militar (Osinga, 2005).
Na mesma linha, David Deptula assegurou que os novos materiais tecnologicamente avanados que estavam a ser incorporados no catlogo de capacidades da
Fora Area norte-americana especialmente os sofisticados sistemas C 4ISTAR, os
primeiros exemplares de veculos areos no-tripulados ou os avanados modelos
de armamento permitiriam realizar operaes de Guerra Paralela (Parallel Warfare),
atacando em simultneo e de forma rpida e decisiva todos os centros de gravidade
do adversrio, alcanando a sua total e completa paralisia e forando a sua rendio
sem ter de recorrer invaso terrestre (Deptula, 1996, 12756).
Essas ideias foram amplamente aceites na Universidade da Fora Area norteamericana, que no perodo imediato do ps Guerra Fria estava em fase de identificao das lies aprendidas na sua participao na Guerra do Golfo e a analisar os
possveis efeitos da RMA sobre os equipamentos, procedimentos e organizao da
Fora Area. Os estudos realizados no s concluram que esta revoluo alteraria
completamente a forma de conceber e dirigir a guerra area, como tambm que
a sua explorao requereria desenvolver novos conceitos operativos que se iriam
concretizar nas EBO, na Guerra Paralela, nas Operaes Rpidas e Decisivas e de
Domnio Rpido.
Assim, enquanto as EBO se materializariam como uma nova forma de seleccionar os objectivos a bater (targeting) sendo determinadas pelos efeitos que a sua
neutralizao poderia ter para a consecuo dos objectivos estratgicos, operacionais
Nao e Defesa
224

e tcticos da campanha2, a Guerra Paralela basear-se-ia neste novo enfoque para
atacar simultaneamente todos os sistemas de combate do inimigo, as Operaes
Rpidas e Decisivas (Rapid Decisive Operations) (USJFCOM J9 Concepts Division,
2001) derrotariam o adversrio de forma decisiva, e as de Domnio Rpido (Rapid
Dominance) visariam paralisar o inimigo com ataques rpidos e coordenados contra
os seus centros de gravidade (Ullman e Wade, 1996).
Em breve estas ideias transcenderam as fronteiras do poder areo para se
integrarem no corpo doutrinrio norte-americano expresso na Joint Vision 2010,
documento marcante da Revoluo Americana nos Assuntos Militares (Chairman
of the Joint Chiefs of Staff, 1996). No obstante, enquanto as Operaes Rpidas e
Decisivas, a Guerra Paralela ou a Dominao Rpida passaram para um segundo
plano devido tanto aos discretos resultados obtidos nos projectos experimentais
Global Engagement IV (1998), Joint Expeditionary Force Experiment (1999) ou Rapid
Decisive Operations (2000) como s disputas entre seus defensores e detractores
destas abordagens conceptuais.
Nesta diatribe as EBO saram reforadas porque, junto com o conceito de Guerra
em Rede (Network-Centric Warfare), foram caracterizadas como um dos pilares da
transformao militar norte-americana, um processo originalmente destinado a
reforar a RMA e a preparar as foras armadas do pas para os desafios futuros,
mediante o planeamento e tailoring de umas foras plenamente conjuntas, organizadas
em rede, operando segundo o conceito de EBO e combatendo em todo o espectro
das operaes (Office of the Secretary of Defense, 2003).
Foi, pois, neste momento que as EBO, que tinham arrancado como uma nova
forma de targeting e tinham evoludo para uma original filosofia operacional baseada
em efeitos, se consolidaram como um novo enfoque das operaes integrando os
diferentes instrumentos militares disposio do Estado para oferecer uma resposta
coerente e satisfatria a qualquer crise internacional (Glesson at al., 2001).
Realmente, em princpios de 2001 um dos mais influentes e reputados centros de
estudo vinculados ao Pentgono publicou uma investigao que colocava a possibilidade de aplicar este novo conceito de EBO como instrumento de emprego do potencial
nacional utilizando-o tanto em tempos de paz como em situaes de crise ou de guerra.
Esta ideia, altura revolucionria, teve uma fantstica recepo entre a comunidade
de defesa norte-americana, tendo sido logo includa na doutrina oficial.
2 Tal como sustenta a doutrina bsica da USAF: fundamental to the Air Forces success in
the next century is its ability to focus on the effects desired to achieve campaign objectives,
whether at the strategic, operational, or tactical levels [] Planners should clearly define the
desired effect, then identify the optimum capability for achieving that effect. (Department of
the Air Force, 1991).
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Nao e Defesa
Guillm Coln
Assim, o Comando Conjunto Norte-americano (United States Joint Forces Command USJFCOM) rgo encarregado de implementar a transformao militar
americana publicou no final de 2001 um livro branco sobre as Operaes Baseadas
em Efeitos onde as definia como um processo destinado a obter um resultado
ou efeito estratgico sobre o adversrio atravs da aplicao sinrgica e acumulativa de todas as capacidades, tanto militares como no-militares, em todos os
nveis do conflito (USJFCOM J9 Concepts Division, 2001). Por outras palavras,
uma operao deste tipo fundamentava-se num amplo conhecimento do ambiente
operacional um sistema de sistemas formado por elementos polticos, militares,
econmicos, sociais, infra-estruturais e informacionais (PMESII)4 com o fito de
influenciar o comportamento dos actores e/ou as caractersticas do sistema mediante
o emprego integrado dos instrumentos do poder nacional (meios diplomticos,
informacionais, militares ou econmicos) para alcanar os objectivos estratgicos
e o end state desejado.
Estas ideias sofisticadas tiveram uma grande aceitao internacional e pases
como a Gr-Bretanha, o Canad, a Itlia, a Frana, Israel, a Austrlia, Singapura,
a China e inclusive a Aliana Atlntica tentaram associar em na sua concepo
inicial de targeting ou no caso da Aliana no planeamento estratgico integral este
novo enfoque s operaes procurando integr-las nas doutrinas nacionais.
No entanto, foi tambm da esfera internacional que saram as bases tericas do
Comprehensive Approach, o concorrente conceptual mais directo das EBO.
Esta conceptualizao foi iniciada pela Gr-Bretanha. As suas foras armadas,
que concebiam as EBO como ...operaes desenhadas para influenciar a vontade do
adversrio, das nossas foras ou de terceiros mediante a aplicao coordenada das
capacidades militares e assim alcanar os objectivos estratgicos desejados (Joint
Doctrine & Concepts Centre, 2004, 12); entendiam que estas constituam a vertente
militar da denominada Abordagem Baseada em Efeitos (Effects Based Approach),
definida como ...a aplicao coordenada e harmonizada das capacidades derivadas dos trs instrumentos do poder nacional [poltico, econmico e militar] com o
fito de alcanar os fins estratgicos desejados. (Joint Doctrine & Concepts Centre,
3 Trs anos mais tarde publicar-se-ia outro trabalho onde se definiriam as Operaes Baseadas
em Efeitos como: operations that are planned, executed, assessed, and adapted based on a
holistic understanding of the operational environment in order to influence or change system
behaviour or capabilities using integrated application of select instruments of power to achieve
directed policy aims. (USJFCOM J9 Concepts Division, 2004).
4 Para analisar este meio complexo estabeleceu-se a Anlise Operacional em Rede (Operational
Net Assessment ONA), que o examinava como um sistema de sistemas cujos domnios
PMESII poderiam ser alterados pelas EBO nas esferas diplomtica, informacional, militar e
econmica.
Nao e Defesa
226

2004, 13). No entanto, e em breve, esta Abordagem Baseada em Efeitos adoptada
tambm por pases como a Austrlia e o Canad (Graham e Smith-Windsor, 2004 e
Australian Defence Force, 2005) passou a denominar-se de Comprehensive Approach
(Joint Doctrine & Concepts Centre, 2006).
Enquanto este novo modelo de actuao, baseado no emprego integrado dos
diferentes instrumentos do poder nacional passou a receber grande ateno por parte
da comunidade internacional (muitos so os pases que esto a desenvolver cada
um dos conceitos de Comprehensive Approach), as EBO foram perdendo atraco.
Esta menor atraco foi muito mais reforada aquando da invaso do Afeganisto
e do Iraque quando se deu incio s operaes de estabilizao, contra-insurreio
e contra-terrorismo num cenrio hbrido (Hoffman, 2007) e contra um adversrio
irregular (Colom, 2009). Mais tarde, em 2006, Israel que durante a dcada de
noventa tinha importado e integrado na sua doutrina estes conceitos e ideias ao
aplic-las para combater o Hezbollah em territrio libans, obteve resultados pouco
satisfatrios (Mattews, 2008).
Eventos como estes no s motivaram uma mudana de rumo na transformao
militar norte-americana, que se tornaria efectiva com a nomeao de Robert Gates
para Secretrio da Defesa (Kagan, 2006, 323-25); como tambm incitaram ao recm
nomeado Chefe de Estado Maior-General das Foras Armadas norte-americanas,
o General James N. Mattis, a emitir uma circular na qual instava os trs ramos a
abandonarem as EBO j que estas campanhas atrs referidas tinham revelado as
grandes lacunas desta abordagem doutrinria (Mattis, 2008).
Muitas eram as razes avocadas por Mattis para apoiar to drstica deciso,
indo desde a especial referncia ao descomunal volume de informao necessrio
para a sua correcta aplicao, impossibilidade prtica de prever as reaces do
adversrio, sua excessiva f na anlise quantitativa ou sua incapacidade em
influenciar decisivamente a actuao dos actores no estatais.
Esta deciso provocou uma grande polmica entre as fileiras da US Air Force
(USAF), a qual tinha at ao momento sido a promotora e principal defensora deste
conceito doutrinrio. Havia-se atingido um ponto de viragem e os restantes ramos
no tardariam a abandonar estudos no sentido de uma maior e melhor operacionalizao das EBO.
Abordagem s Operaes Baseadas em Efeitos (EBAO) no Contexto NATO

A Aliana Atlntica tambm aderiu ideia das operaes baseadas em efeitos com
a sua peculiar Abordagem s Operaes Baseadas em Efeitos (Effects Based Approach
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Nao e Defesa
Guillm Coln
to Operations EBAO), apresentado de maneira apcrifa como o princpio do seu
processo de transformao militar. Muito similar sua contra-parte norte-americana
no foi em vo que esta surgiu quando o Chefe do recm criado Comando Aliado
de Transformao (ACT) era Edmund Giambastiani, um fervoroso seguidor da
Revoluo nos Assuntos Militares, e que assumiu um maior protagonismo quando
o General da Fora Area Lance Smith assumiu o comando do ACT. A EBAO tem
as suas origens em Agosto de 2004, quando os recm-criados Comando Aliado
de Operaes (ACO) e ACT apresentaram o primeiro documento marcante sobre
como deveria ser definido o processo de transformao militar da NATO (nATO
Strategic Commanders, 2004).
Uma das ideias recolhidas por este estudo foi que a maioria das operaes de gesto
de crises que se tinham realizado no ps-Guerra Fria tinha requerido o emprego de
uma variada gama de ferramentas de tipo militar e civil (polticas, diplomticas, judiciais, econmicas, humanitrias, informacionais, policiais, etc.). Portanto, se a Aliana
Atlntica queria manter a sua privilegiada posio na gesto de crises internacionais,
era vital que reforasse os laos com organizaes como as Naes Unidas ou a Unio
Europeia e empregasse todos os meios sua disposio mas sem ultrapassar os limites
fixados pelo Guia de Poltica Geral (Comprehensive Political Guidance), que determina
que a NATO no desenvolver capacidades especficas para fins civis5.
Estes planeamentos foram ratificados na Cimeira de Istambul, onde nasceu o
compromisso poltico com vista a empreender o desenvolvimento da EBAO, como
um novo enfoque conceptual s operaes, caracterizado pela harmonizao dos
diferentes instrumentos do potencial aliado (poltico, econmico, civil e militar)6
reforado com a cooperao prtica e pragmtica com os restantes actores participantes na gesto das crises, pretendendo alcanar um planeamento e conduo
das operaes militares de forma mais eficiente, coerente e sustentada nas aces
e efeitos que pudessem realizar-se tanto na esfera militar como civil, tudo isto com
o fim de resolver a crise de forma satisfatria e duradoura.
5 O Guia de Poltica Geral aprovado pelo Conselho do Atlntico em 2005 e referendado na

Cimeira de Riga um ano depois analisa as grandes tendncias estratgicas dos prximos
quinze anos, identifica as ameaas mais previsveis com que a Aliana dever confrontar-se
e define as capacidades que esta dever desenvolver para lhes fazer frente. Isto transformou-o, de facto, num pseudo-conceito estratgico que marcou a direco poltica aliada
at aprovao do novo Conceito Estratgico em 2010 na Cimeira de Lisboa.
6 Neste sentido, o instrumento poltico entende-se como o emprego de meios polticos e
diplomticos em cooperao com outros actores internacionais relevantes; o econmico
como a utilizao de incentivos e sanes econmicas adoptadas pelas Naes aliadas
ou ONU; o civil como actuaes de natureza judicial, policial, educativa, informativa ou
administrativa; e o militar como a dissuaso ou emprego efectivo da fora.
Nao e Defesa
228

No entanto, para realizar a EBAO no bastava integrar o instrumento militar
e civil, mas tambm que as foras da Aliana pudessem projectar-se rapidamente
para qualquer ponto do globo e uma vez l assegurar uma sustentao logstica
integrada. Adicionalmente, e uma vez no teatro de operaes, as foras da NATO
deveriam conhecer melhor o territrio que as foras inimigas, podendo operar em
rede em todo o espectro das operaes, assegurando que os efeitos produzidos
pelas operaes militares fossem coerentes com os gerados pelos restantes instrumentos no militares do potencial aliado. Em consequncia, a coerncia nos efeitos,
a superioridade na deciso e o desdobramento e apoio conjunto das operaes no
s deviam corresponder aos elementos necessrios para uma efectiva execuo das
EBAO, mas tambm deveriam estar em sintonia com as reas bsicas elencadas para
a transformao militar aliada.
O desenvolvimento conceptual da EBAO foi atribudo ao ACT, que apresentou
dois projectos do Conceito para as Operaes Futuras da Aliana (Concepts for
Alliance Future Joint Operations CAFJO), um documento que apresentava o catlogo de capacidades necessrias para a NATO enfrentar os desafios do terceiro
milnio, enquadrando-os conceptualmente neste novo modelo. No entanto, ante
a impossibilidade de alcanar o consenso requerido para aprovar o documento, o
Comit Militar optou por desenvolver a EBAO em duas fases: uma inicial, orientada
para definir militarmente o conceito e outra posterior para criar um documento
estratgico similar ao CAFJO.
Aps rduas discusses entre as delegaes nacionais sobre o alcance e implicaes da EBAO, em meados de 2006 o Comit Militar aprovou pelo procedimento
de silncio este conceito, definido como ...a aplicao coerente e integral dos diferentes instrumentos do potencial aliado que, junto com a cooperao com actores
externos NATO, criar os efeitos precisos para atingir os objectivos planeados,
alcanando assim a situao final desejada pela Aliana. (MCM-0052-2006, 2006);
e procedeu imediatamente ao seu desenvolvimento e implementao com a criao
de um grupo de trabalho com representantes de ambos os comandos estratgicos
de modo a integrar a EBAO na doutrina militar aliada.
Foi precisamente nesta conjuntura que se alavancaram as bases conceptuais da
Abordagem Abrangente (Comprehensive Approach), que se viria a prefigurar, indiscutivelmente, como a grande iniciativa quanto ao futuro modus operandi da Aliana
Atlntica (Smith-Windsor, 2008). Enquanto se estava a articular a EBAO, em Abril de
2006 um grupo de sete pases formados pelo Canad, Repblica Checa, Dinamarca,
Hungria, Holanda, Noruega e Eslovquia apresentaram um curto documento denominado Concerted Planning and Action, como objectivo alimentar o debate sobre a
natureza e implicaes da EBAO. Este trabalho propunha vrias medidas destinadas
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Nao e Defesa
Guillm Coln
a favorecer a coordenao dos meios militares e civis disposio da NATO em
coordenao com outros actores internacionais relevantes em matria de gesto de
crises. O enfoque partiu da necessidade de, de uma forma coerente, como referido
no Guia de Poltica Geral, melhorar a coordenao interna na Aliana e entre esta
e os outros actores, descartando no entanto o desenvolvimento de capacidades
especficas para fins civis.
Na Cimeira de Riga de Novembro de 2006 lanou-se esta iniciativa considerada
inicialmente como a vertente civil da EBAO ou uma referncia geral de actuao da
Aliana Atlntica em matria de gesto de crises com a denominao provisria
de Concerted Action antes de passar denominao definitiva de Comprehensive
Approach.
Desde ento, e de acordo com a solicitao do Secretrio-Geral, a configurao
da Comprehensive Approach, corre a cargo de um Comit Poltico Reforado (Political
Committee at Senior Level Reinforced SPC-R) que est a desenvolver um documento
conceptual e um plano de aco destinados a aplicar e impulsionar a Comprehensive
Approach dentro da estrutura poltico-militar aliada.
Mesmo que ainda no se tenha conhecimento pblico de detalhes concretos
sobre a evoluo deste trabalho conceptual (alm de que este versar sobre a
melhoria dos instrumentos internos da Aliana em matria de gesto de crises e
das suas relaes com outros actores relevantes na avaliao da situao) o planeamento e conduo das operaes incluir medidas para melhorar o intercmbio
de informao, o treino conjunto e a comunicao pblica entre os representantes
civis e militares aliados, as ONG e as organizaes internacionais como a OSCE, a
Unio Europeia ou as Naes Unidas (Jacobsen, 2008). Alm disso, este plano de
aco constitui a base sobre a qual trabalha a Comprehensive Approach Task Force,
um grupo de estudo multidisciplinar formado por representantes do Estado-Maior
Internacional, do Comando Aliado para as Operaes, do Comando Aliado para
a Transformao, do Comit Militar e outros rgos auxiliares com o objectivo de
implementar esta iniciativa no seio da Aliana.
Nas Cimeiras de Bucareste, de Abril de 2008 e de Estrasburgo-Kehl um ano depois, os Chefes de Estado e de Governo aliados ratificaram o valor da Comprehensive
Approach para a gesto de crises internacionais e enalteceram os esforos realizados
pelo SPC-R na sua definio, articulao e implementao. Nesta ltima cimeira os
governantes elogiaram a nova estratgia da NATO para o Afeganisto que, baseada
na aplicao prtica da Comprehensive Approach, pretende concertar o esforo aliado
nos planos poltico, diplomtico, militar, informacional, e de ajuda ao desenvolvimento para reforar a credibilidade e a imagem local da Fora Internacional de
Assistncia Segurana (ISAF) e assim contribuir para a estabilizao do pas.
Nao e Defesa
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Em resumo, a Comprehensive Approach uma iniciativa patrocinada por uma
NATO vida por manter a sua razo de ser e apresentada ante a opinio pblica
euro-atlntica como a grande iniciativa para adaptar o funcionamento, estrutura
e capacidades da Aliana aos desafios do terceiro milnio substituiu de facto a
EBAO como modus operandi e fulcro dos debates poltico-militares sobre o futuro
da Aliana Atlntica. No obstante, a estrutura militar continuou a desenvolver
estudos sobre a definio da EBAO (com a elaborao de um manual pr-doutrinrio
onde se integrou esta filosofia no novo processo de planeamento operacional e se
desenvolveram ferramentas informticas para facilitar o seu planeamento, conduo
e avaliao), apesar de esta abordagem ter os dias contados.
A sentena de morte da EBAO como conceito operacional e pilar conceptual do
processo de transformao militar aliado foi ditada por James N. Mattis, o mesmo
General que acabou com a EBO norte-americana. A circular elaborada por Mattis
que at Setembro de 2009 tambm tinha sido o comandante do ACT, ia dirigida
s suas foras armadas e sublinhava que esta deciso no tinha extrapolao automtica para a EBAO. No entanto, a suspenso da EBO iria alastrar, inevitavelmente,
para a EBAO.
Apesar desta conjuntura desfavorvel, as autoridades militares aliadas no
abdicaram de revitalizar a EBAO. Concomitantemente, no s tentaram apresentar esta ideia como a vertente militar da Comprehensive Approach como tambm
promoveram um Pensamento Baseado em Efeitos (Effects Based Thinking) que
refinasse o corpo doutrinrio aliado e melhorasse o processo de planeamento
aos nveis estratgico e operacional. Foi tambm lanada uma nova terminologia
Capacidade Integral para o Planeamento e Conduo de Operaes (Comprehensive Operations Planning and Execution Capability) que acentuava a integrao
dos diferentes instrumentos do potencial aliado e abandonava qualquer possvel
relao com o legado das EBO.
No entanto, este conjunto de iniciativas serviu de muito pouco e a EBAO foi
finalmente banida da linguagem aliada em Fevereiro de 2010 com a apresentao
de um relatrio no qual os dois comandos estratgicos resolviam abandonar definitivamente o conceito. Deste conceito somente se manter o Pensamento Baseado em
Efeitos com o intuito de enquadrar o desenvolvimento da Comprehensive Approach
e facilitar a compreenso poltica da complexidade contida em qualquer processo
de planeamento operacional. O conceito de efeito empregar-se- para identificar
os objectivos a alcanar nos nveis estratgico e operacional. O resto dos elementos
vinculados EBAO desaparecero e a transformao militar aliada um processo vagamente definido ter perdido o que era, de facto, o seu princpio fundamental.
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Nao e Defesa
Guillm Coln
Concluses
Veneradas por militares, polticos e acadmicos de todo o mundo durante mais
de uma dcada, as Operaes Baseadas em Efeitos surgiram como um produto da
Revoluo nos Assuntos Militares e materializam-se como um dos princpios que
deviam guiar os processos de transformao militar de muitos dos Estados ocidentais.
Mesmo que, no plano terico, este novo estilo de planeamento militar prometesse
muitos sucessos, as experincias afeg, iraquiana ou libanesa encarregaram-se de
expor as suas carncias e importantes limitaes. Esta reduzida utilidade prtica,
unida mudana de rumo assumida pelos processos de transformao militar e
ascenso da Comprehensive Approach como novo paradigma da gesto integrada
civil-militar de crises, materializou o declnio das Operaes Baseadas em Efeitos
e o posterior desaparecimento deste conceito das agendas poltico-militares dos
pases aliados.
Actualmente, as Operaes Baseadas em Efeitos j so parte da histria, sendo
muitas as Foras Armadas que integraram este conceito no seu processo de planeamento operacional e muitos os pases que tambm esto a adoptar o derivado
directo das EBO: o Comprehensive Approach.
Por outras palavras, mesmo que as conceptualizaes associadas s Operaes
Baseadas em Efeitos tal e qual como foram pensadas originalmente tenham
sido ultrapassadas, estas no passaram ao esquecimento, pois a sua filosofia ainda
continua viva e a sua herana persiste, especialmente fora da esfera militar.
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Nao e Defesa
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235
Nao e Defesa
O Controlo de Exportaes
de Armamentos como
Meio de Preveno
de Conflitos Armados
Jos Carlos Mira
Tenente-coronel da Fora Area. Ps-graduado em Estudos da Paz e da Guerra pela UAL. Oficial de Estado-Maior, Diviso de Recursos
do Estado-Maior da Fora Area
Abstract
Control of Armaments Exports as a Tool of Armed
Conflicts Prevention
Resumo
O controlo de exportaes de armamento um
instrumento pouco conhecido de interveno no
relacionamento interestados e, mais do que isso,
tambm no controlo dos armamentos convencio
nais que poderiam ser empregues por actores
noestatais ou em regies de conflito.
Se correctamente empregue, aquele instrumento
permite intervir sobre a capacidade de iniciar
ou manter um conflito armado, sendo portanto
de grande utilidade nas diligncias ligadas
preveno de conflitos.
O presente artigo pretende debruarse sobre a
negao ou restrio da obteno do armamen
to necessrio manuteno ou incremento da
capacidade blica de um ou mais contendores.
Aborda as caractersticas do comrcio internacio
nal de armamento, o enquadramento terico do
controlo de exportaes, os seus enquadramentos
poltico e jurdico e a concretizao prtica do
mecanismo estudado.
2011
N. 129 5. Srie
237262
Armament export controls are a not-so-well known

instrument of intervention in inter-state relationships
and, furthermore, also in conventional armaments
control that are used by non-state actors in conflict
regions.
If correctly employed, this instrument will allow the
intervention over the capability of starting or maintaining an armed conflict, hence being of great utility in
the demarches related to conflict prevention.
This article intends to address the denial or restriction
of obtaining the armament necessary to maintain or
increase the war fighting capability of one or more
warring parties. It touches on the characteristics
of international armament trade, the theoretical
framework of armament export controls, its political
and jurisdictional frameworks and the practical enforcement of the mechanism under study.
237
Nao e Defesa
O Controlo de Exportaes de Armamentos

como Meio de Preveno de Conflitos Armados
Introduo
O caso meditico ocorrido, em Julho e Agosto de 2009, com o navio cargueiro
russo Arctic Sea, cujos contornos no so ainda totalmente conhecidos, poder
constituir um exemplo de violao das normas jurdicas (neste caso, da Federao
Russa) relativas ao controlo de exportaes de armamento, isto a crer na teoria
segundo a qual o navio executava o transporte dissimulado, para o Golfo Prsico
e sem a emisso da correspondente licena de exportao, de sistemas de msseis
superfcie-ar S-300PMU (cdigo NATO: SA-10/GRUMBLE) enviados por uma
organizao criminosa do enclave de Kalininegrado1.
Em que consiste o controlo de exportaes de armamento, que caractersticas
apresenta e de que forma se integra no relacionamento inter-estados e na preveno de conflitos armados? objectivo deste artigo 2 responder a tais questes,
sem excessivas pretenses acadmicas, mas procurando lanar alguma luz sobre
um assunto ainda algo desconhecido em vrios sectores ligados s Relaes Internacionais.
Pode afirmar-se que a ecloso ou manuteno de um conflito armado seja ele
intra ou inter-estatal, depende de dois factores respeitantes a cada parte: vontade
e capacidade.
A vontade, dos actores em presena, de iniciar ou de manter um conflito armado
ser, talvez, o factor de mais complexa anlise, dado que est ligado s mltiplas
causas sociais e polticas que afectam um grupo ou grupos, histria e cultura
desse(s) grupo(s) e at psicologia dos seus membros, em especial dos seus dirigentes.
O presente texto no pretende incidir sobre tal questo, por importante que ela
seja.
O artigo agora apresentado, pretende, sim, debruar-se sobre aspectos relacionados com o segundo factor, ou seja, com a capacidade dos actores de iniciarem ou
manterem um conflito armado. Este factor, que muitas vezes pode ser trabalhado
de forma numrica, uma vez que pelo menos alguns dos seus aspectos podem ser
quantificados, est ligado questo dos recursos necessrios ao conflito, recursos
esses humanos, financeiros e materiais.
1 Conforme relatado em BBC News (2009 e 2009a). Veja-se, ainda, o pargrafo 7 do documento,
datado de 8 de Fevereiro de 2010, disponvel em http://www.guardian.co.uk/world/us-embassy-cables-documents/247712.
2 Baseado numa monografia destinada obteno da ps-graduao em Estudos da Paz e da
Guerra nas Novas Relaes Internacionais, do Departamento de Relaes Internacionais da
Universidade Autnoma de Lisboa e motivado por um anterior desempenho de funes como
Chefe de Diviso na Direco-Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa do MDN.
239
Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

Entende-se que a preveno dos conflitos armados dever incidir sobre os dois
factores acima identificados: desejvel e principalmente sobre a vontade, por ser
esta a abordagem que garantir resultados mais duradouros e profundos na resoluo
do conflito. No entanto, concorrentemente com tal abordagem, ou separada dela em
caso de dificuldade na sua aplicao, outra abordagem dever incidir sobre o factor
capacidade, nomeadamente pela negao ou restrio dos recursos humanos,
financeiros e materiais a uma ou mais das partes em conflito.
Tambm no pretenso deste texto abordar a totalidade de tais tipos de recursos, mas unicamente o aspecto dos recursos materiais, concretamente o armamento
empregue no conflito3 e especificamente no que diz respeito sua obteno a partir
de fontes exteriores ao(s) Estado(s) no(s) qual(ais) aquele ocorre, por meios legais
ou ilegais segundo o Direito Internacional4.
Se no caso do factor vontade, a preveno (ou resoluo) do conflito recorre a
uma panplia de instrumentos que a diplomacia preventiva5 consagrou (negotiation,
enquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement) (United Nations, 1945)
ou mesmo a operaes de peacekeeping, j a interveno sobre a capacidade dos
contendores poder utilizar instrumentos polticos, legais e administrativos, por parte
dos actores neutrais no conflito, para controlo do acesso das partes beligerantes ao
necessrio armamento. neste tipo de interveno que se inscreve o mecanismo
designado por controlo de exportaes.
Genericamente, tal mecanismo consiste nas medidas legais e administrativas
que cada Estado entende pr em vigor, no seu Direito interno mas com reflexos em
termos de Direito internacional, para evitar a proliferao indesejada de armamento6, especialmente para regies em conflito. A violao dolosa daquelas medidas
configura o crime vulgarmente conhecido por trfico de armas.
3 Este artigo, focar-se- apenas no armamento dito convencional, o qual no nuclear, nem
biolgico, nem qumico. Traduo de NATO (2006).
4 Refira-se que a perspectiva adoptada neste artigo a de considerar apenas os aspectos de relaes internacionais envolvidos nas transferncias inter-estatais de armamentos. A perspectiva
incidindo sobre movimentaes de armamento intra-estados para fins criminosos comuns, sendo
igualmente importante, no ser focada, a no ser para mencionar que, nalguns pases, tambm
estas movimentaes acabam por assumir contornos polticos, nomeadamente quando ocorrem
em larga escala.
5 Preventive diplomacy is action to prevent disputes from arising between parties, to prevent
existing disputes from escalating into conflicts and to limit the spread of the latter when they
occur. Em An Agenda for Peace (A/47/277 S/24111,17 June 1992), citado em Duarte (2008).
6 Armamento esse designado de forma mais abrangente, nos fora e documentos da especialidade, como bens e tecnologias militares. A expresso sinnima material de guerra tem
sido historicamente empregue em Portugal, sendo material blico a expresso brasileira
equivalente.
Nao e Defesa
240

O controlo de exportaes pode ainda apresentar uma outra vertente (que, na
realidade, a mais tradicional) quando o Estado (ou conjunto de Estados) que
exerce aquele controlo , no uma entidade neutral no conflito armado (existente
ou potencial) mas sim uma das partes nele envolvidas. O controlo de exportaes
procurar, assim, impedir que o adversrio, ou potencial inimigo, tenha acesso,
directa ou indirectamente, a bens ou tecnologias militares que possam vir a ser
usados contra o(s) primeiro(s)7. Configura, assim, uma medida no-militar de
Defesa Nacional.
de sublinhar ainda que uma viso realista da questo do controlo de exportaes considerar que aqueles mecanismos podero servir tambm como barreira
disseminao (fuga) de tecnologias de elevado valor comercial, no sentido de
evitar conferir vantagens comerciais aos seus receptores, mesmo sendo estes Estados
considerados amigos.
Nem s as entidades estatais (polticas, diplomticas e militares) tm interesse
nas matrias relativas ao controlo de exportaes. Tambm o mundo empresarial
tem interesse nesta temtica, em especial as empresas que desenvolvam e pretendam
exportar bens ou tecnologias que tenham potencial interesse militar. Por vezes,
tal interesse surge em reas onde, partida, seriam pouco expectveis como, por
exemplo, na indstria corticeira.
Sendo certo que, como se disse, este artigo incide sobre o controlo de exportaes de armamento como medida de restrio do acesso ao mesmo de partes em
conflito, cabe dizer que tal mecanismo tambm aplicvel aos chamados bens e
tecnologias de duplo-uso, os quais, segundo o site das alfndegas portuguesas, so
definidos na legislao comunitria como: quaisquer produtos, incluindo suportes
lgicos e tecnologia, que possam ser utilizados tanto para fins civis como para fins
militares, incluindo todos os bens que possam ser utilizados tanto para fins no
explosivos como para, de qualquer modo, auxiliar no fabrico de armas nucleares
ou outros engenhos explosivos militares. (DGAIEC).
7 Um exemplo significativo desta situao mencionado no pargrafo G. ii (Parlamento Europeu,

2008) onde se pode ler: A evoluo da Poltica Europeia de Segurana e de Defesa (PESD),
no mbito da qual esto a ser realizadas cada vez mais misses militares e civis durante as
quais o pessoal da Unio Europeia pode ser ameaado com armas fornecidas anteriormente
por Estados-membros.
241
Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

O Comrcio Internacional de Armamento
Segundo a organizao no-governamental sueca SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) no existem actualmente convenes ou tratados
globais proibindo ou restringindo transferncias de armas convencionais. Os
embargos da ONU so as nicas proibies globais e juridicamente obrigatrias de transferncias de armas. Alguns grupos de Estados concordaram em
regras e padres mnimos para regular as exportaes de armas convencionais
e esto em curso discusses, no mbito da ONU, sobre a viabilidade, mbito e
parmetros para um Tratado sobre Comrcio de Armas, global e juridicamente
obrigatrio. 8.
Neste enquadramento, verifica-se um intenso e vultuoso comrcio internacional
(legal) de armamento, abarcando desde as armas de fogo ligeiras9 at sistemas de
armas de elevado custo e complexidade como navios, aeronaves ou electrnica
militares.
Ser necessrio, ento, tentar quantificar o valor financeiro de tal comrcio.
Ainda segundo o SIPRI A nica forma de fazer avaliaes do valor financeiro
do comrcio de armas confiando nos dados oficiais fornecidos pelos governos
e entidades industriais. Existem limitaes significativas no uso de dados oficiais
nacionais desta forma. Primeiro, no existe uma definio internacionalmente
aceite sobre o que so armas e os governos usam diferentes listas quando coligem
e reportam dados sobre os valores financeiros das suas exportaes de armas.
Segundo, no existe uma metodologia padronizada referente a como coligir e
reportar tais dados10.
De qualquer forma, a pgina do SIPRI apresenta os seguintes valores para o
comrcio internacional de armamento (milhes de dlares americanos, a preos
constantes de 2007):
8 Traduo do autor com base em SIPRI (2009).

9 As chamadas Armas Ligeiras e de Pequeno Calibre (ALPC), em ingls Small Arms and Light
Weapons (SALW).
10 Traduo do autor com base em SIPRI (2009).
Nao e Defesa
242

Tabela 1: O comrcio internacional de armamento
(em milhes de dlares americanos)
Ano
Valor
1998
45 449
1999
44 022
2000
35 709
2001
30 541
2002
5 11
2003
40 192
2004
46 158
2005
42 469
2006
45 118
2007
50 593
Fonte: http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/researchissues/measuring_atrans/
/financial_values/constant
O SIPRI apresenta ainda um ficheiro sobre as exportaes por pas (tambm em

milhes de dlares americanos), do qual transcrevemos, por ordem decrescente,
apenas os dados respeitantes aos exportadores com mais de um milho de dlares
de exportaes em 2007 e os valores respeitantes a Portugal11:
11 No caso portugus, apresenta-se o valor da exportao de bens e de servios de manuteno

de equipamento militar.
243
Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

Tabela 2: Exportaes de armamento por pas
Estado
Valor (2007)
EUA
12 793
Rssia
7 400
Frana
6 211
Israel
4 300
Reino Unido
4 142
ustria
1 877
Itlia
1 74
Sucia
1 421
Alemanha
1 412
Espanha
1 277
Blgica
1 232
Pases Baixos
1 196
Portugal
7
Fonte: http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/measuring/financial_values/Constant_USD.xls
Nota-se, na tabela, o posicionamento elevado de Israel, com valores superiores

aos de potncias industriais como o Reino Unido, a Itlia ou a Alemanha, gerados
por uma indstria de Defesa de primeira linha, inovadora a nvel mundial em vrias
reas e resultante dos especiais requisitos militares daquele pas.
Sublinha-se ainda que, se se somar os valores respeitantes aos dez Estados-
-membros da UE constantes da lista, se obtm um total de 20 539 milhes de dlares
americanos, o que excede em muito o valor exportado pelos EUA, fazendo da UE
o maior exportador mundial de armamento.
O SIPRI diz-nos ainda, no seu SIPRI Yearbook Summary 2009 (SIPRI, 2009), quais
foram as dez maiores empresas de armamento do mundo em 2007:
Nao e Defesa
244

Tabela 3: As dez maiores empresas de armamento do mundo
Vendas de
material militar
Empresa
Boeing (EUA)
30 480
BAE Systems (Reino Unido)
29 850
Lockheed Martin (EUA)
29 400
Northrop Grumman (EUA)
24 600
General Dynamics (EUA)
21 520
Raytheon (EUA)
19 540
EADS (Europa)
13 100
L-3 Communications (EUA)
11 240
Finmeccanica (Itlia)
9 850
Thales (Frana)
9 350
Fonte: adaptado de SIPRI, 2009
Vista a oferta, impe-se dizer algo sobre a procura, ainda recorrendo ao SIPRI
Yearbook Summary 2009. Assim, os cinco maiores importadores de armas convencionais entre 2004 e 2008 foram:
Tabela 4: Os cinco maiores importadores de armas convencionais
Percentagem das importaes

a nvel mundial
Estado
China
11
ndia
Emirados rabes Unidos
Repblica da Coreia
Grcia
4
Fonte: adaptado de SIPRI, 2009
j vulgar ver referida, em diversas fontes, a crescente dimenso militar da

China, acompanhando o seu crescimento econmico, no tanto no que respeita
245
Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

aos aspectos quantitativos, que sempre foram invulgares, mas sim melhoria
do aspecto qualitativo, induzida quer por importaes muito significativas de
material de fabrico russo (caas Su-27, navios de guerra, msseis SA-10, etc.)
quer pela introduo de material de fabrico domstico, resultante muitas vezes
da obteno de tecnologias militares de origem estrangeira (caso, por exemplo,
do caa J-10). Obviamente que estes desenvolvimentos so seguidos com muito interesse por vrias entidades, especialmente aquelas ligadas questo de
Taiwan.
Junta-se ao comrcio legal atrs quantificado, o comrcio internacional ilegal
de armamento (vulgo, trfico de armas), o qual o controlo de exportaes, entre
outras medidas, visa combater.
Enquadramento Terico do Controlo de Exportaes de Armamento

No sendo o ponto fundamental que se pretende transmitir neste artigo, julgase adequado, no entanto, fazer uma breve abordagem dos aspectos tericos das
Relaes Internacionais relacionados com o controlo de exportaes, sublinhando
especialmente a passagem de um paradigma de uma interveno quase exclusiva
dos Estados nestas questes, para um outro, no qual mais actores se movimentam,
de forma cada vez mais sensvel.
As consideraes at agora apresentadas permitem deduzir que as actividades
de controlo de exportaes de armamento evoluem no contexto das relaes entre
os Estados integrantes do Sistema Internacional. Assim, poder colocar-se a questo
sobre de que forma o controlo de exportaes de armamento poder ser relacionado
com os diversos modelos de anlise das Relaes Internacionais.
Analisando as trs grandes tradies tericas em Relaes Internacionais e respectivas caractersticas (a tradio realista, a tradio universalista e liberal
e a tradio marxista e neo-marxista12) e considerando o que foi dito at agora,
parece-nos poder definir o mesmo, partida, como uma expresso da tradio
realista. Com efeito, os elementos centrais da teoria realista so 1:
Quanto aos actores: a centralidade do Estado;
Quanto ao contexto da aco: a anarquia internacional;
Os Estados como actores racionais, autnomos e unitrios, representantes do
interesse nacional;
12 De Moita (2008a).
1 Segundo Moita (2008).
Nao e Defesa
246

O choque dos interesses como fonte da viso conflitual da vida internacional;
A diplomacia e a guerra como expresses do relacionamento inter-estatal;
. O equilbrio dos poderes como factor de conteno face anarquia.
o Estado que cria os instrumentos jurdicos que concretizam, no seu territrio,
o controlo de exportaes, o Estado que, representando o seu interesse nacional,
dialoga com os seus homlogos, num cenrio de anarquia internacional, sobre o
comrcio internacional de armamento e seu controlo, procurando todos os participantes gerir os choques dos vrios interesses em jogo, a diplomacia que se assume,
tambm neste campo, como a expresso do relacionamento inter-estatal.14.
No entanto, como se disse, o paradigma est a mudar. Se a viso anterior,
realista pura, era a existente at h alguns anos, a chamada globalizao,
a grande preocupao que muitos sectores da sociedade civil ocidental actualmente demonstram pela circulao internacional de armamentos, a cada vez
maior actividade das organizaes no governamentais no campo das questes
humanitrias e de direitos humanos15, levam a que se comece a configurar um
cenrio de uma maior aproximao teoria universalista ou liberal, concretizada na movimentao de actores como, alm dos Estados, os organismos
internacionais16, as firmas multinacionais da indstria de Defesa e as referidas
ONG. Verificam-se assim, tambm no campo do controlo de exportaes, maior
integrao, transnacionalismo, multilateralismo e cooperao, criando-se uma rede
de diversos interesses e agendas.
Ainda relativamente abordagem realista, uma outra perspectiva a considerar,
hipoteticamente, seria a transferncia para as armas convencionais da viso de
Kenneth N. Waltz17 relativa s armas nucleares, ou seja, e simplisticamente, quanto
14 Seja dito que, tambm nesta matria, se verifica a chamada hierarquia das potncias, um dos
temas-chave do realismo: as potncias mais fortes e industrializadas tm tendncia a impor os
seus critrios e pontos de vista s restantes, no que respeita a destinos sensveis, materiais a
controlar, etc.
15 Se ainda no participam nos trabalhos dos regimes inter-estatais de controlo de exportaes, j
o fazem, algumas com direito a interveno, nas conferncias da ONU relativas a armamento:
por exemplo, as da Conveno das Armas Convencionais.
16 Alm de regimes de controlo de exportaes (como o Acordo de Wassenaar e o MTCR, ambos
a explicitar adiante) e da ONU, a Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa
(OSCE), a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Comunidade Econmica dos Estados da frica do Oeste (CEDEAO), pelo menos, tm documentao sobre transferncia de
armamentos, especialmente sobre ALPC. Sublinhe-se que a Comunidade de Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP) no parece interessar-se por este tema, o que poder merecer uma reflexo,
dada a presena na mesma de um pas com forte indstria de defesa (Brasil) e de outro com
grandes quantidades de material militar excedentrio (Angola).
17 Professor adjunto de Cincia Poltica na Universidade de Columbia.
247
Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

maior a proliferao, maior a probabilidade de paz, o que levaria, como corolrio,
quase extino dos mecanismos de controlo de exportaes de armamento.
Embora as teorias de Waltz no possam ser directamente transferidas do
campo nuclear para o convencional, a realidade parece conferir alguma solidez
quela viso. Por exemplo, o j mencionado SIPRI foi estabelecido em 1966 para
comemorar 150 anos de paz ininterrupta na Sucia 18. Esta paz, diro talvez os
realistas, no aconteceu apenas devido neutralidade, a uma apurada diplomacia e a uma louvvel atitude no-agressora: a Sucia foi (e ainda ) um dos
pases mais bem armados da Europa, possuindo uma indstria de Defesa de
primeira linha. A Sua, pas tambm normalmente associado paz, dados a
sua neutralidade e o estatuto que Genebra possui no que respeita a contactos
internacionais, tambm, desde h dcadas, um dos pases militarmente mais
forte do continente europeu 19.
Enquadramento Poltico e Jurdico do Controlo de Exportaes de Armamento

As linhas que se seguem incluem no seu mbito o enquadramento jurdico nacional do tema em anlise, vigente data da redaco do presente artigo. No entanto,
encontra-se em desenvolvimento nova legislao sobre esta matria, baseada em
normas europeias, a qual dever entrar em vigor a breve prazo. No entanto, ambos
os enquadramentos legislativos possuem conceitos fundamentais comuns.
Em Portugal, exportao , no mbito da Defesa Nacional e segundo a Lei n.
49/2009 de 5 de Agosto, a sada de Portugal, temporria ou definitiva, de bens
e tecnologias militares, com destino a pases terceiros20, bem como a transmisso
para o estrangeiro, por meios telefnicos ou electrnicos, de bens ou tecnologias
militares, e ainda a prestao de assistncia tcnica ou o fornecimento de dados
tcnicos relativos queles bens ou tecnologias.
Na ausncia de definio nacional explcita de controlo de exportaes de armamento, mas baseando-nos no texto da referida Lei (artigo 3.) tal controlo poder
ser definido como sendo o conjunto das medidas tendentes a assegurar que aquelas
exportaes, includas pela Lei nas actividades de comrcio de armamento, ocorram
em estrita subordinao salvaguarda dos interesses da defesa e da economia
18 Em SIPRI (2009).
19 Ver, por exemplo Mira (2003).
20 Ou seja, que no sejam Estados-membros da UE. As expedies de bens e tecnologias militares
para os outros Estados-membros obedecem a regras aplicveis s chamadas transferncias
intra-comunitrias.
Nao e Defesa
248

nacionais, da tranquilidade pblica, da segurana interna e externa e do respeito
pelos compromissos internacionais do Estado portugus.
Tambm tm relevncia para a matria as definies, constantes daquela Lei, de
bens militares (os produtos, suportes lgicos, equipamentos ou os componentes
respectivos, especificamente concebidos, desenvolvidos, produzidos ou transformados para fins militares) e de tecnologias militares (todas as informaes, qualquer
que seja o suporte material, necessrias ao desenvolvimento, produo, ensaio,
transformao e uso para fins especificamente militares, excepto tratando-se de
informaes do domnio pblico ou resultantes do trabalho experimental ou terico
efectuado principalmente tendo em vista a aquisio de novos conhecimentos e
primariamente orientado para uma finalidade ou aplicao especfica).
A definio de exportao atrs vista inclui a expresso prestao de assistncia
tcnica. Isto significa que actividades como, por exemplo, a manuteno de equipamento militar de outro pas, esto sujeitas aos mesmos critrios das exportaes
fsicas de material21 no que respeita ao controlo de exportaes de armamento.
A deciso de exportar, ou de recusar a exportao (export denial) de armamento (ou seja, bens e tecnologias militares22) uma deciso poltica, enquadrada na
soberania de cada Estado. Tal est bem expresso na legislao portuguesa sobre a
matria: no Decreto-Lei n. 1/86 de 2 de Janeiro e, especialmente, na recente Lei
n. 49/2009 de 5 de Agosto, a qual regula as condies de acesso e exerccio das
actividades de comrcio e indstria de bens e tecnologias militares (revogando
alguns diplomas mais antigos). Neste diploma legal, pode ler-se que compete ao
ministro da Defesa Nacional:
a) Estabelecer, por acordo com as entidades competentes de outros pases, a
aceitao de encomendas de bens e tecnologias militares para execuo pela
indstria nacional de armamento;
b) Autorizar as empresas nacionais a aceitar as encomendas referidas na alnea
anterior com destino a outros pases e autorizar a exportao, reexportao
e o trnsito de bens e tecnologias militares;
c) Sancionar a exportao de bens e tecnologias militares alienados pelas Foras
Armadas ou pelas foras de segurana;
d);
e).
21 Desde h alguns anos que a maior actividade exportadora portuguesa neste mbito consiste
na manuteno de aeronaves militares estrangeiras, conforme referido nos Relatrios de Actividade da Diviso de Controlo de Exportaes e Importaes de Bens e Tecnologias Militares,
do Ministrio da Defesa Nacional, (MDN, 2003).
22 Incluindo, em Portugal e como se viu atrs, a prestao de assistncia tcnica.
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Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

Apresenta ainda especial relevncia o seguinte texto do mesmo diploma, provando a estreita ligao destas matrias aos aspectos de poltica externa:
2 Compete ao Ministro dos Negcios Estrangeiros pronunciar-se sobre a oportunidade e convenincia das operaes mencionadas nas alneas a) a c) do
nmero anterior, do ponto de vista da poltica externa.
Outros diplomas nacionais aplicveis a esta temtica so o Decreto-Lei n. 436/91,
de 8 de Novembro, que estabelece os procedimentos que permitem controlar as
operaes comerciais de bens e tecnologias sujeitos a licenciamento e cria os impressos para o efeito e a Portaria n. 439/94, de 29 de Junho, a qual aprova a lista
dos bens e tecnologias sujeitos a licenciamento e certificao prvios.
Esclarece-se que, em Portugal, o controlo de armas de uso civil23, se encontra
definido na Lei n. 5/2006 de 23 de Fevereiro (com as alteraes introduzidas pela
Lei n. 59/2007, de 4 de Setembro) a qual aprova o novo regime jurdico das armas
e suas munies. Quando as armas, munies e acessrios sejam classificados como
tendo utilizao militar, as autorizaes para exportao e o respectivo processo de
notificao internacional seguem o disposto na legislao anteriormente vista, no
mbito do Ministrio da Defesa Nacional.
Dada a qualidade de Portugal como Estado-membro da Unio Europeia, impe-se
referir que a Unio possui instrumentos aplicveis ao controlo das transferncias internacionais de armamentos, salientando-se o Cdigo de Conduta da Unio Europeia
sobre a Exportao de Armas (Cdigo de Conduta) como o principal instrumento
nesta matria, no mbito da Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC).
O Cdigo de Conduta, sendo anteriormente apenas politicamente condicionante,
sofreu em 2008 uma alterao de estatuto para Posio Comum, o que o transformou num instrumento juridicamente vinculativo para o controlo da exportao de
armas em todos os Estados-membros. Em documentao emanada do Parlamento
Europeu, pode ler-se (Parlamento Europeu, 2009):
Neste contexto, congratula-se com a adopo da Posio Comum 2008/944/PESC do
Conselho, de 8 de Dezembro de 2008, que define regras comuns aplicveis ao controlo
das exportaes de tecnologia e equipamento militares, que torna vinculativo o Cdigo
de Conduta relativo Exportao de Armas; congratula-se, alm disso, com o facto de
os Estados-membros da UE poderem continuar a adoptar medidas mais rigorosas a
ttulo individual.
23 Fundamentalmente armas de caa, defesa pessoal, desporto e coleco.
Nao e Defesa
250

O Cdigo constitui o principal guia que os Estados-membros da Unio utilizam
na anlise dos pedidos de exportao de bens e tecnologias militares. Todos os
Estados-membros concordam em aplicar o Cdigo de Conduta quando avaliarem
pedidos de exportao de items listados na Lista Militar Comum, pretendendo tambm o Cdigo melhorar a troca de informaes entre Estados-membros e aumentar
a compreenso mtua das respectivas polticas de controlo de exportaes.
Associado ao Cdigo e destinado a auxiliar os Estados-membros na sua aplicao, existe um Guia dos Utilizadores. O Guia faz uma resenha das orientaes
acordadas para a interpretao dos critrios do Cdigo e aplicao das suas disposies operativas. Destina-se, principalmente, a ser usado por funcionrios do
licenciamento de exportaes.
Finalmente, publicado anualmente um relatrio sobre o Cdigo de Conduta,
detalhando as exportaes de armamento realizadas pelos Estados-membros.
A coordenao de polticas dos Estados-membros relativas efectiva aplicao
do Cdigo ocorre no Grupo de Trabalho do Conselho da Unio Europeia sobre
Exportaes de Armas Convencionais (sigla COARM) um dos Grupos de Trabalho
que funciona no mbito da PESC.
O primeiro embargo de armas aplicado pela UE ter ocorrido em 1984, com o
embargo de armas ao Iro e ao Iraque (Teles, 2007, 46). Subsequentemente, a Unio Europeia tem aplicado uma larga categoria de sanes e medidas restritivas, que incluem
embargos de armas e equipamento militar, com vista a parar o fluxo de armamento
para reas de conflito e para regimes repressivos que usem essas capacidades para
represso interna e/ou para perpetrarem agresses contra outro pas. As medidas
aplicam-se tanto a pases terceiros como a entidades no-estatais e a indivduos de
pases no membros, como a grupos terroristas ou a lderes repressivos24.
Por outro lado, em 2005 o Conselho Europeu adoptou a Estratgia Europeia de
luta contra a acumulao ilcita e o trfico de armas ligeiras e de pequeno calibre
(ALPC) e respectivas munies. No contexto da execuo dessa estratgia, a UE apoia
o programa de aco da ONU neste domnio e continuar a desenvolver actividades
de combate ameaa que as ALPC ilcitas representam. (Unio Europeia, 2008).
Podem ainda considerar-se outros aspectos das polticas europeias neste domnio
(Unio Europeia, 2008):
A UE apoia com determinao a ideia de um tratado internacional sobre o comrcio
de armas e decidiu apoiar o processo que dever conduzir sua celebrao. A UE
24 Medidas restritivas listadas em http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/index_en.htm
251
Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

tambm um dos mais importantes doadores no contexto da luta contra as minas, tendo
desempenhado um papel activo de apoio e promoo da Conveno de Otava sobre
as Minas Antipessoal25 em todo o mundo. A Conveno de Oslo sobre as munies de
fragmentao26, aprovada em Dublin em Maio de 2008, constitui um avano significativo
no plano da reaco aos problemas humanitrios provocados por este tipo de munies,
que suscitam a maior preocupao de todos os Estados-membros. A aprovao de um
protocolo sobre este tipo de munies, a adoptar no quadro das Naes Unidas, associando
todas as grandes potncias militares seria um importante passo em frente.
Deduz-se da anterior enumerao de alguns tratados, programas e convenes

relativas a armamento convencional que o Direito Internacional Humanitrio tem
uma especial preocupao com tal temtica. Diz a Cruz Vermelha que o direito
internacional humanitrio um conjunto de normas destinadas a limitar os efeitos
dos conflitos armados. Esse direito ... pe limites aos meios e mtodos de combate
a serem utilizados pelos combatentes.. Assim, o Direito Internacional Humanitrio contm normas e princpios fundamentais que regulam a escolha e probem
o emprego de certas armas, meios e mtodos de guerra (CICV).
Daqui decorre que o Direito Internacional Humanitrio procura garantir, entre
outros aspectos, que as armas, seja as que esto em uso, seja as que esto em desenvolvimento, respondem s normas internacionais existentes.
Documentos como as j referidas Conveno de Otava sobre Minas Antipessoal ou Conveno de Oslo sobre Munies de Disperso e ainda a Conveno das Naes Unidas sobre a Proibio ou Restrio do Uso de Certas
Armas Convencionais que Causem Ferimentos Excessivos ou que Tenham
Efeitos Indiscriminados, e respectivos Protocolos Adicionais (Conveno
das Armas Convencionais), so exemplos de instrumentos internacionais
que incluem, nos seus articulados, medidas de restrio ou proibio de
transferncia inter-estados das munies objecto dos seus textos.
Especificamente no que respeita Conveno das Armas Convencionais, os
seus Protocolos regulamentam a proibio ou limitao do uso daquelas armas,
da seguinte forma: Protocolo I armas que deixem fragmentos indetectveis no
corpo humano, Protocolo II minas, armadilhas e outros dispositivos idnticos,
25 E no minas anti-pessoais como tantas vezes se v escrito na imprensa. Tambm frequente
ver o termo minas anti-tanque, quando o termo militar portugus correcto minas anticarro (de combate).
26 Erro frequentssimo, nos media e mesmo em documentos oficiais, como se v, na traduo
para portugus do termo ingls cluster munitions. O termo tcnico militar portugus correcto
munies de disperso.
Nao e Defesa
252

Protocolo III armas incendirias, Protocolo IV armas laser cegantes e Protocolo
V explosivos remanescentes de guerra. (MDN, 2003).
Explicitando um pouco mais este aspecto: No respeitante s regras sobre
armas, est em causa a abolio ou proibio de algumas delas, assim como a regulamentao de outras, restringindo o seu emprego. (Carreira, 2004).
E ainda: So armas proibidas as que tm efeitos indiscriminados (no distinguem
militares de civis) v.g. minas anti-pessoais (sic); as que causem males suprfluos,
v.g. que produzam fragmentos no detectveis por raios X no corpo humano; ou,
ainda, as que causem efeitos traumticos excessivos, v.g. armas incendirias; assim
como as armas laser que se destinem a provocar cegueira. (Carreira, 2004).
Neste enquadramento, o controlo de exportaes permite concretizar as medidas de restrio ou proibio de transferncias, bem como as medidas de
interrupo completa ou parcial das relaes econmicas, previstas no art. 41 do
Captulo VII da Carta das Naes Unidas, especialmente no que se refere aos j
mencionados embargos de armas, decididos atravs de Resolues do Conselho
de Segurana27.
Refira-se que, embora tais Resolues sejam oriundas do Conselho, os assuntos
de desarmamento e no-proliferao so tambm tratados, na ONU, pelo seu Departamento de Assuntos de Desarmamento o qual, entre outros objectivos, promove os
esforos de desarmamento na rea das armas convencionais, especialmente minas
terrestres e armas ligeiras28.
Neste campo, h algum tempo (6 de Dezembro de 2006) foi adoptada, pela Assembleia Geral das Naes Unidas e com o apoio de 153 Estados-membros, a Resoluo
A/RES/61/89, Towards an arms trade treaty: establishing common international
standards for the import, export and transfer of conventional arms.
Ainda a bem da transparncia internacional no campo do armamento convencional, a ONU mantm, desde 1992, um Registo de Armas Convencionais
(United Nations Register of Conventional Arms) ao qual os Estados so obrigados
a declarar as transferncias de qualquer item das sete categorias consideradas,
nomeadamente carros de combate; veculos blindados de combate; sistemas de
artilharia de grande calibre; avies de combate; helicpteros de ataque; navios de
guerra (incluindo submarinos) e msseis e lana-msseis (incluindo sistemas de
defesa area portteis)29.
27 Sendo exemplos recentes os casos do Iro e da Coreia do Norte. Segundo o SIPRI, a ONU
decretou 27 embargos de armas entre 1990 e 2006 (Fruchart et al., 2007).
28 Ver http://www.un.org/disarmament/
29 ONU (2007).
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Nao e Defesa
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Finalmente, de mencionar que a NATO, tradicionalmente ausente das actividades diplomticas de no-proliferao e controlo de armamento convencional,
comea a assumir um papel nesta rea, por exemplo com a criao do Euro-Atlantic
Partnership Council's Ad Hoc Working Group on Small Arms and Light Weapons
(SALW) and Mine Action (MA)30.
Aplicao Prtica do Controlo de Exportaes de Armamento

Para aplicar efectivamente as decises polticas referentes a controlo de exportaes de armamento existem, nos diversos Estados, estruturas governamentais de
variveis graus de complexidade e dimenso, consoante o volume de exportaes
de cada um1. Genericamente, tais estruturas executam as funes de licenciamento
(licensing) e controlo (enforcement).
Assim, em Portugal, o Artigo 33. da j mencionada Lei n. 49/2009 de 5 de
Agosto refere que:
1 Incumbe DGAED a superviso das actividades de comrcio e indstria
de bens e tecnologias militares32 em Portugal e, quando desenvolvida por
entidades de nacionalidade portuguesa ou que tenham residncia ou sede
em Portugal, no estrangeiro.
A DGAED mencionada , actualmente, a DGAIED (Direco-Geral de Armamento e Infra-estruturas de Defesa), do Ministrio da Defesa Nacional, encarregue
dos procedimentos administrativos de licenciamento das exportaes de bens e
tecnologias militares, a montante e a jusante da deciso poltica de exportao ou
de recusa de exportao.
Para tal, a DGAIED cumpre e faz cumprir o preceituado no j referido DecretoLei n. 436/91, de 8 de Novembro, o qual estabelece os procedimentos que permitem
controlar as operaes comerciais de bens e tecnologias sujeitos a licenciamento e
cria os impressos para o efeito.
Se o licenciamento das exportaes de armamento est a cargo da DGAIED, o
controlo fsico dos bens (fiscalizao ou enforcement) encontra-se atribudo Direc-
30 NATO (2009).
1 Refira-se que alguns Estados, nomeadamente extra-europeus, com notveis indstrias de Defesa,
apresentam estruturas de controlo de exportaes muito rudimentares, de duvidosa eficcia.
32 Viu-se j que as exportaes so includas pela Lei nas actividades de comrcio de armamento.
Nao e Defesa
254

o Geral das Alfndegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, atravs das
suas delegaes aduaneiras, as quais verificam se a documentao de exportao
se encontra correcta e se o material a exportar corresponde efectivamente ao que
foi autorizado.
Sublinha-se, ainda, o papel insubstituvel dos Servios de Informaes, internos
e externos, no apoio prtico a um eficaz controlo de exportaes de armamento,
atravs da pesquisa, processamento e disseminao de informao sobre transferncias de armamento e suas tecnologias.
Assim, poder dizer-se que o controlo de exportaes de armamento se processa no tringulo servios de informaes entidades de licenciamento entidades de fiscalizao.
A nvel internacional, vrios Estados coordenam as suas actividades de controlo
de exportaes de armamento convencional e trocam informao no seio de dois
grupos ou regimes, j superficialmente abordados neste texto. Assim, tem-se:
Missile Technology Control Regime (MTCR). Foi criado em 1987, com o
objectivo de obstar proliferao de msseis4 e veculos areos no pilotados, que possam lanar armas de destruio macia, e seu equipamento e
tecnologias associadas, integrando actualmente a participao de 33 pases.
Portugal faz parte do Regime desde 1992. (MDN, 2003).
Acordo de Wassenaar sobre Controlos de Exportao para Armas Convencionais e Bens e Tecnologias de Duplo Uso5. Foi criado em Dezembro de
1995 e estabeleceu as suas bases estruturais em Julho de 1996, de forma a
contribuir para a segurana e estabilidade regionais e internacionais, pela
promoo da transparncia e maior responsabilidade nas transferncias de
armas convencionais e bens e tecnologias de duplo uso, prevenindo, assim,
situaes desestabilizadoras. Os Estados participantes procuram, atravs
das suas polticas nacionais, assegurar que as transferncias destes itens no
contribuem para o desenvolvimento ou melhoria de capacidades militares
que prejudiquem aqueles objectivos e que tais itens no so desviados
para apoiar aquelas capacidades. Fazem parte do Acordo de Wassenaar
33 pases (MDN, 2003).
Ainda a respeito do Acordo de Wassenaar, este o sucessor do grupo internacional
designado por COCOM (abreviatura de Coordinating Committee on Multilateral
Ver www.mtcr.info
4 Desde que capazes de transportar uma carga til de 500 quilogramas a 300 ou mais quilmetros,
ou armas no-convencionais.
5 Ver http://www.wassenaar.org/
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Export Controls), um acordo informal iniciado em 19496 e que visava coordenar o
controlo das exportaes de bens e tecnologias considerados estratgicos, de modo
a no carem em poder da Unio Sovitica ou pases com ela alinhados7, incluindo
a Repblica Popular da China. Fundaram este grupo a Blgica, Canad, Dinamarca,
Estados Unidos, Frana, Repblica Federal da Alemanha, Grcia, Itlia, Japo, Luxemburgo, Noruega, Pases Baixos, Portugal, Reino Unido e Turquia. Mais tarde, Espanha
e Austrlia entraram no grupo. Existiam, ainda, pases cooperantes com o COCOM,
nomeadamente ustria, Finlndia, Irlanda, Nova Zelndia, Sucia e Sua.
O Acordo de Wassenaar apresenta uma significativa diferena relativamente ao
seu antecessor: enquanto o COCOM previa que os Estados submetessem os pedidos
de exportaes aos outros Estados participantes para fins de aprovao (podendo
qualquer um deles vetar uma exportao alheia), o Acordo de Wassenaar baseia-se
na prerrogativa nacional, ou seja, os Estados participantes partilham objectivos
e listas de controlo comuns, com cada Estado a decidir como implementar aqueles
objectivos e listas de controlo. Quando um Estado participante informa os restantes,
atravs do Secretariado do Acordo, em Viena, que recusou uma exportao para
determinado Estado no-participante, nenhum dos outros Estados participantes
aprovar uma exportao semelhante para o mesmo utilizador final sem consulta
prvia ao Estado que recusou a exportao (Cox, 1999).
O Acordo de Wassenaar baseia-se, assim, no consenso entre os Estados participantes, sendo idntico, nestas matrias, o modo de funcionamento da Unio
Europeia, nomeadamente no j mencionado Grupo de Trabalho do Conselho da
Unio Europeia sobre Exportaes de Armas Convencionais (COARM).
As listas de controlo acima referidas so documentos publicamente disponveis, nos trs grupos (MTCR, Acordo de Wassenaar e COARM), listando os bens
e tecnologias sujeitos a licena. Em Portugal, a lista em vigor a que consta da j
mencionada Portaria n. 439/94, de 29 de Junho, especialmente os seus captulos
XIII e XIV, semelhantes Lista Militar Comum da UE8.
Existe um aspecto do controlo de exportaes de bens e tecnologias militares
que, passando algo despercebido dado que no diz respeito a bens fsicos mas
sim a informao, poder ser polmico: trata-se do controlo da transferncia de
6 Embora nos Estados Unidos, por exemplo, o controlo de exportaes existisse j desde antes
da Segunda Guerra Mundial, com vista a assegurar que existiriam stocks suficientes de bens
estratgicos para o caso de guerra (Cox, 1999).
7 Em particular, pases do COMECON, organizao econmica que agrupava os pases da rbita
sovitica.
8 Portaria que dever ser substituda aquando da entrada em vigor da nova legislao atrs
mencionada.
Nao e Defesa
256

informao tcnica para cidados estrangeiros, por telefone, e-mail ou em aulas de
mbito tecnolgico9. Em pases muito industrializados, as Universidades tcnicas
possuem regras especficas sobre esta ltima situao40.
um facto que, nos Estados industrializados, as actividades de controlo de
exportaes de armamento decorrem num difcil equilbrio entre as presses de
vrios actores nacionais e internacionais (organizaes no-governamentais (ONG)
nacionais e estrangeiras, governos estrangeiros), as quais visam restringir a exportao daquele tipo de bens, e as presses da indstria de Defesa local, que procura
maximizar as suas oportunidades de negcio41.
Assim, o controlo de exportaes evolui num sistema de foras no qual existe
traco das indstrias, por motivos econmicos, no sentido de maior liberalizao
dos controlos e mais exportaes; traco de vrios actores internacionais, por motivos humanitrios, no sentido de maior aperto dos controlos e menos exportaes;
e traco de algumas entidades responsveis pela segurana e defesa, em cada
Estado, tambm no sentido de maior aperto dos controlos e menos exportaes,
por motivos de manter superioridade tecnolgica em armamento42.
Como apontamento final, cabe dizer que o controlo de exportaes de armamento
constitui o ltimo meio no-blico para limitar o factor capacidade de um ou mais
contendores, subsequentemente s dmarches diplomticas. Em caso de falha deste
mecanismo, restaro instrumentos com potencial ou efectivo emprego de violncia,
como a intercepo em viagem de meios de transporte de material blico4 (o campo
de actuao da chamada PSI Proliferation Security Initiative) e, em ltimo caso,
operaes militares visando a neutralizao in loco deste material44.
9 A j vista ...transmisso para o estrangeiro, por meios telefnicos ou electrnicos, ... e ainda
a prestao de assistncia tcnica ou o fornecimento de dados tcnicos... mencionadas na lei
portuguesa aplicvel.
40 Ver, por exemplo (COGR, 2004).
41 Isto mesmo reconhecido pelo Parlamento Europeu: As recentes declaraes de alguns Estados-membros manifestando vontade de aumentar as exportaes de armas como meio de
promover os interesses econmicos. Parlamento Europeu, 2008.
42 Neste ltimo aspecto, algumas das solues encontradas consistem em: (1) o material exportado
ter capacidades degradadas relativamente quele em uso pelo Estado exportador e ou (2) o Estado
importador ter um acesso muito limitado s tecnologias de base do material por si adquirido,
acordando em que este seja inspeccionado localmente, sempre que o Estado exportador assim
o entenda, para que este se assegure que no houve desvio dos bens adquiridos. Estaremos,
neste ltimo caso, perante uma quebra de soberania?
4 O que poder ter acontecido no caso do Arctic Sea, ocorreu efectivamente na anterior situao
do cargueiro Karine A (BBC News, 2002) e tambm, mais recentemente, no caso do cargueiro
Francop (BBC News, 2009b).
44 Aplicando uma estratgia contrafora (Dougherty e Pfaltzgraff, 2003, 451) mas de mbito convencional (conventional counterforce).
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Nao e Defesa
Jos Carlos Mira

Concluses
Do que fica exposto, pode afirmar-se que o controlo de exportaes de armamento
uma ferramenta indispensvel, quer nos aspectos operacionais, quer nos aspectos
estruturais da preveno de conflitos e contribui para a preveno de conflitos armados atravs da interveno sobre a capacidade de os iniciar ou manter, criando
restries de acesso aos armamentos convencionais que poderiam ser empregues
por actores no-estatais ou em regies de conflito.
Os instrumentos polticos, legais e administrativos que constituem este mecanismo
permitem concretizar as medidas de restrio ou proibio de transferncia
inter-estados das munies que so objecto dos tratados, programas e convenes relativas a armamento convencional que o Direito Internacional Humanitrio
enquadra, bem como permitem operacionalizar as medidas de interrupo completa ou parcial das relaes econmicas, previstas no art. 41 do Captulo VII da
Carta das Naes Unidas, especialmente no que se refere aos embargos de armas,
decididos atravs de Resolues do Conselho de Segurana.
O controlo de exportaes de armamento encerra ainda uma outra vertente, mais
tradicional: a de impedir que um adversrio, ou potencial inimigo, tenha acesso,
directa ou indirectamente, a bens ou tecnologias militares que possam vir a ser
usados contra o(s) Estado(s) que institui(em) o referido mecanismo.
da maior importncia a coordenao das actividades dos Estados no controlo de
exportaes de armamento convencional, feita no seio de dois grupos ou regimes, o
Missile Technology Control Regime (MTCR) e o Acordo de Wassenaar sobre Controlos
de Exportao para Armas Convencionais e Bens e Tecnologias de Duplo Uso.
No caso particular dos Estados-membros, a Unio Europeia tem aplicado uma
larga categoria de sanes e medidas restritivas, incluindo o embargo de armas e
equipamento militar, salientando-se a observncia do Cdigo de Conduta da Unio
Europeia sobre a Exportao de Armas, no mbito da Poltica Externa e de Segurana
Comum, operacionalizado no mbito do Grupo de Trabalho do Conselho da Unio
Europeia sobre Exportaes de Armas Convencionais (COARM).
Constituindo o controlo de exportaes de armamento o ltimo meio no-blico
para limitar o factor capacidade de um ou mais contendores, subsequentemente
s dmarches diplomticas, atribumos-lhe uma elevada importncia, que no transparece do relativo desconhecimento a que ainda est sujeito.
Nao e Defesa
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Nao e Defesa
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Nao e Defesa
262
O Papel da Geopoltica
na Posio da Alemanha
na I e na II Guerras Mundiais *
Marisa Fernandes
Mestre em Cincia Poltica e Relaes Internacional pela FCSH da Universidade Nova de Lisboa
Abstract
The Role of Geopolitics in Germany between the
1st and the 2nd World Wars
Resumo
Este artigo tem como principal objectivo demons
trar em que medida que a Geopoltica poder
ou no ter influenciado o papel desempenhado
pela Alemanha na I Guerra Mundial (19141918)
e na II Guerra Mundial (19391945), fazendo uma
anlise da geopoltica alem no perodo entre
guerras e reflectindo sobre as relaes existentes
entre o espao da Geografia Poltica de Friedrich
Ratzel (18441904) e o poder da Alemanha de
Guilherme II e, entre o espao da Geopoltica
de Karl Haushofer (18691946) e o poder da
Alemanha de Adolf Hitler.
This article has as its main objective to demonstrate

the extent to which the Geopolitics may or may not
have influenced the role played by Germany in World
War I (1914-1918) and in World War II (1939-1945).
The object of study is an analysis of German geopolitics
in the interwar period, reflecting on the relationship
between the space of Political Geography of Friedrich
Ratzel (1844-1904) and the power of Germany's
Wilhelm II and, the space between the Geopolitics of
Karl Haushofer (1869-1946) and the power of Adolf
Hitler's Germany.
Herr Morgado. Este texto, desenvolvido a partir da dissertao de Mestrado em Cincia Poltica
A
e Relaes Internacionais (rea de especializao em Relaes Internacionais) na Faculdade de
Cincias Sociais e Humanas Universidade Nova de Lisboa, foi orientado pelo Prof. Doutor
Antnio Horta Fernandes e defendido publicamente a 26 de Maro de 2010. Aqui deixo os meus
agradecimentos ao Centro Portugus de Geopoltica (CPG), do Instituto Superior de Cincias da
Informao e da Administrao de Aveiro, e em particular ao Professor Doutor Antnio Horta
Fernandes e ao Major-General Jos Manuel Freire Nogueira, bem como ao Dr. Nuno Morgado
e minha famlia.
2011
N. 129 5. Srie
263287
263
Nao e Defesa

Objecto e Metodologia
Neste texto pretende-se apresentar as nossas concluses quanto seguinte questo de partida: em que medida que a geopoltica poder ou no ter influenciado
o papel desempenhado pela Alemanha na I Guerra Mundial (1914-1918) e na II
Guerra Mundial (1939-1945).
E, para tal, mantendo a perspectiva analtico-descritiva, maioritariamente qualitativa, j anteriormente adoptada, assumimos como objecto da nossa anlise o
perodo compreendido entre o ano de 1890, cuja importncia se deve sada de
Bismarck do poder, e consequente alterao das percepcionadas relaes entre o
espao e o poder germnicos decorrente da Weltpolitik, e o ano de 1945, em que se
verificou o fim da II Guerra Mundial.
Este texto encontra-se dividido em duas grandes partes intituladas Enquadramento
histrico e conceptual e Os contributos de Friedrich Ratzel e de Karl Haushofer na
Alemanha entre Guerras. Na primeira procuramos, por um lado, introduzir o tema
da Geopoltica em associao com o caso alemo sobre o qual nos debruaremos mais
adiante, e pelo outro, apresentar a perspectiva de mudana que to caracterstica
nas relaes entre o Espao e o Poder em virtude do passar do Tempo. , todavia, na
segunda parte que se encontra o essencial da nossa investigao, na medida em que
primeiramente abordaremos os aspectos que consideramos como fundamentais do
pensamento de Friedrich Ratzel (1844-1904) no contexto da passagem da Alemanha
de Bismarck para a Alemanha de Guilherme II, e do atinente s relaes estabelecidas
entre o poder e o espao germnicos em termos prticos e com impacto na poltica
externa alem at ao eclodir da I Guerra Mundial (1914-1918); e em seguida, debruar-nos-emos sobre o pensamento de Karl Haushofer (1869-1946) desde a Repblica
de Weimar (1919-1933) at Alemanha de Adolf Hitler (1933-1945), quanto s suas
principais caractersticas, procurando identificar pontos convergentes e divergentes
entre a geopoltica daquele e a aco poltica deste ltimo. Por fim, quer no caso de
Ratzel, quer no caso de Haushofer, procuraremos determinar at que ponto que
as suas teorias tero influenciado ou no os dirigentes polticos alemes de ento, e
contribudo para o iniciar da I e da II Guerras Mundiais.
Enquadramento Histrico e Conceptual

A Geopoltica quanto sua Origem, Desenvolvimento e Associao com o Caso Alemo
Conhecimento moderno, a Geopoltica nasceu numa era de rivalidade imperialista, de expansionismo colonial e industrializao, num perodo de modernizao
265
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
industrial e tecnolgica, bem como de profundas transformaes sociais e culturais,
tendo acompanhado o surgimento dos nacionalismos entre a dcada de 70 do sculo
XIX e o ano de 1945 (Tuathail, 2006, 17), e encontrando-se intimamente ligada
histria europeia e mundial (Fernandes, 2003, 1).
Lorot & Thual (1997, 67) consideram que Le nationalisme est un facteur gopolitique de premire importance, non seulement parce quil est laffirmation de la
spcificit voire de la superiorit dun groupe sur les autres, mais quil est toujours
revendicatif 2. Neste sentido, de referir a importncia de que se reveste a ideia
de uma Grodeutschland3, a presente ideia de Reich integrante do subconsciente alemo em todas as pocas, crenas e ideologias, que mais no do que o desejo de
regresso e concretizao a um dos mitos da Nao alem, o do Imprio Carolngio
(Vives, 1972, 22-23).
A consolidao da Alemanha como potncia hegemnica no espao europeu
um aspecto transversal ao II Reich politicamente unificado por Otto von Bismarck
em 1871, Alemanha de Guilherme II e, posteriormente, Alemanha de Adolf
Hitler.
Entre os finais do sculo XVIII e a primeira metade do sculo XX so vrias as
teorias filosficas e cientficas, provenientes quer de pensadores germnicos (como
Johann Fichte (1807-1808), um precursor do pangermanismo, conhecido pela autoria
dos Reden an die Deutsche Nation4 (1807-1808)), quer de pensadores germanfilos e
no germnicos (como Joseph Arthur de Gobineau (1816-1882) que, no seu Ensai
sur lingalit des races humaines5 (1865), defendia um racismo biolgico explicando
o destino dos povos, a ascenso e a queda dos imprios atravs da desigualdade
racial, e da superioridade da raa caucasiana na qual inclua os germnicos (Correia, 2004, 126), uma raa de elite que conservava a beleza, a fora, a inteligncia
e a superioridade da expresso verbal (Gallois, 1990, 234-235); ou como tambm
Houston Chamberlain (1885-1927), em The Foundation of the 19th Century6 (1899),
acreditando que o futuro da Europa e do Mundo se encontrava na Alemanha,
uma vez que esta se caracterizava por uma fora expansiva manifesta em todos
os domnios que fomentaram a tese da superioridade do povo germnico, da sua
raa, do seu sangue, da sua lngua, da sua cultura.
2 Traduo livre da autora: O nacionalismo um factor geopoltico de primeira importncia, no
apenas porque a afirmao da viso especfica de superioridade de um grupo sobre os outros,
mas tambm porque se constitui como uma forma de protesto (Lorot & Thual, 1997, 67).
Grande Alemanha.
4 Discursos Nao Alem.
5 Ensaio sobre a Desigualdade das Raas Humanas.
6 Os fundamentos do sculo XIX.
Nao e Defesa
266
O Papel da Geopoltica na Posio da Alemanha na I e na II Guerras Mundiais

a vitria prussiana nas guerras contra a ustria (1866) e a Frana (1870/1871)
o elemento aglutinador da identidade nacional da nova Alemanha (Fischer, 2007,
98). Triunfou a ideia de Kleindeutschland7 de Otto von Bismarck, enquanto o pangermanismo ansiava por uma Grodeutschland, que reunisse todos os alemes, e a
burguesia por uma poltica colonial e por uma Weltpolitik8 que s conheceu depois
da sada deste chanceler do poder.
A ideia de Grodeutschland voltou a ser afastada novamente depois da I Guerra
Mundial, pelas disposies do Tratado de Versalhes e do Tratado de Saint-Germainen-Laye (1919). Todavia, numa Alemanha espacialmente insatisfeita, a antiga ideia
de Reich semelhante estrutura supranacional com pretenso universal que havia
sido o Imprio de Carlos Magno, filho do ltimo dos Pepinos, uma das mais brilhantes pocas dos germanos (Dawson, 1941, 12), ressurgiu durante a Repblica
de Weimar, mas sobretudo com o II Reich de Adolf Hitler.
Associada teorizao relativa superioridade do povo germnico, foi a ideia
de Reich que influenciou o desenvolvimento de uma concepo geopoltica prpria,
pois tal como defende Chauprade (Bessa e Dias, 2007, 21), a cultura de cada Estado
influi na disciplina. E de facto, cada um dos Estados rivais do Imprio Britnico
como a Rssia, a Frana, a Itlia, os EUA, mas sobretudo e a pouco e pouco, o II
Reich, e mais tarde o Japo, desenvolveu o seu prprio discurso geopoltico (Tuathail, 2006, 17).
Todavia, no respeitante s designadas geopolticas clssicas europeias so de
destacar a britnica e a germnica, com os seus dois maiores expoentes e rivais,
Halford Mackinder e Karl Haushofer respectivamente (Fernandes, 2003, 1), graas
competio existente entre o Imprio Britnico e as crescentes aspiraes imperiais
da Alemanha no centro da Europa. No caso alemo, de referir que o nascimento
da Geopoltica se verificou apenas aps o fim da I Guerra Mundial, uma guerra
cujo esprito se revela atravs das palavras de Rupert Smith (2008, 141):
Numa combinao de orgulho nacional e entusiasmo militar, a noo de guerra
como a coroa de glria lgica da poca era acenada por polticos, soldados e civis. O
orgulho na capacidade industrial da nao tambm atestava a sua capacidade militar
(); o crescimento da sua populao tambm era a prova da sua capacidade industrial
de colocar homens no campo de batalha, assim como o comprimento e velocidade dos
caminhos-de-ferro e esquadras. A prosperidade da poca comprovava a prontido para
a guerra.
7 Pequena Alemanha.
8 Poltica mundial.
267
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
Ainda antes do fim da II Guerra Mundial, e sobretudo a partir do ano de 1942,
iniciou-se um processo de descredibilizao da Geopoltica com a publicao de
diversos trabalhos da autoria de imigrantes oriundos da Europa Central, radicados nos EUA. So de destacar, a ttulo exemplificativo, Hans Weigert9 e Robert
Strausz-Hup10.
De igual modo, num artigo intitulado Geography versus Geopolitics (1942),
Isaiah Bowman considerava que a Geopoltica representava uma viso distorcida
das relaes histricas, polticas e geogrficas do Mundo e das suas partes, sendo
que os argumentos geopolticos tal como eram desenvolvidos na Alemanha apenas
serviam para sustentar o caso da agresso alem (Fernandes, 2003, 22). Hans Morgenthau encarava mesmo a Geopoltica como uma pseudocincia, referindo-se, neste
sentido, a uma viso particular da Geopoltica, a Geopolitik, ou seja, a Geopoltica
do III Reich (Fernandes, 2002, 23).
Com o fim da Guerra Fria, o aparecimento de conflitos que se afastam da confrontao ideolgica e o maior distanciamento temporal face II Guerra Mundial
verificou-se a reintroduo do termo com autores como Yves Lacoste, Michel Korinman, Pierre Gallois, Paul Claval, Franois Thual, ou Alexandre Del Valle (Fernandes,
2002, 13). Nos EUA, a reentrada do termo ocorreu graas utilizao que Henry
Kissinger fez da palavra, durante a dcada de 70, nas suas anlises sobre conflitos
internacionais, associando-a ao realismo poltico (Fernandes, 2002, 14). No entanto,
tal acarretou consigo a mediatizao do discurso geopoltico e, consequentemente,
verificou-se a banalizao do termo (Correia, 2008, 22-23).
Em Portugal, neste esforo de recuperao da escola geopoltica portuguesa so
de destacar o papel desempenhado por Antnio Marques Bessa, Polbio Valente
de Almeida, entre outros nomes como o de Adriano Moreira, Borges de Macedo,
Loureiro dos Santos, Arajo Geraldes, Franois Martins, ou Virglio de Carvalho
(Nogueira, 2007, 14-15), nas Escolas Superiores das Foras Armadas e no actual
Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas (Bessa e Dias, 2007, 13-14). ainda
de relevar o importante contributo que o Centro Portugus de Geopoltica, fundado
em 2005 e que a partir de 2007 passou a contar com a publicao da Revista Geopoltica, tem vindo a desenvolver neste mbito.
9 Autor de Generals and Geographers: The Twilight of Geopolitics (Generais e Gegrafos: O Crepsculo
da Geopoltica, 1942).
10 Com o trabalho Geopolitics: The Struggle for Space and Power (Geopoltica: A Luta pelo Espao
e pelo Poder, 1942).
Nao e Defesa
268

O Poder e o Espao: uma Relao Evolutiva no Tempo
Tratando-se de um conhecimento especfico e multidisciplinar, a Geopoltica
pertence mais Cincia Poltica do que Geografia (Werner Cahman, apud, Bessa
& Dias, 2007, 27), sendo esta ideia partilhada pelo criador sueco do vocbulo Rudolf
Kjelln (1864-1922), no incio do sculo XX. Envolve o estudo da actividade humana
na sua relao com o espao, tendo como factores fundamentais o espao, o tempo
e o poder (Bessa e Dias, 2007, 17, 27 e 48).
Espao poder, o que desde sempre originou diferendos quer para conservar o
equilbrio j existente (agonstica defensiva), quer para conquistar novos equilbrios
(agonstica ofensiva) (Defarges, 2003, 93-95).
Factor esttico, o espao permanece (Coutau-Bgarie, 2008, 821-822), enquanto
a guerra e a poltica se constituem como produtos particulares da poca em que
ocorrem (Defarges, 2003, 97).
Sendo o conhecimento espacial e a conscincia geogrfica humana indissociveis
das evolues econmicas, culturais e polticas, importar certamente salientar
os Descobrimentos como um ponto de viragem naquela que era a viso da terra
conhecida ou o conhecimento e representao do espao. De facto, se at aos Descobrimentos apenas se representavam e cartografavam fragmentos da terra conhecida,
no sculo XVI e como fruto das grandes viagens, o homem acedeu a representaes
da totalidade da terra (Defarges, 2003, 23-24).
Entre os sculos XVI e XVIII, a Geografia passou a assumir-se como uma
cincia, sendo mesmo uma disciplina cujo conhecimento passou a afigurar-se essencial, especialmente aps o Congresso de Viena em 1815, ao deixar de ser um
conhecimento exclusivo de prncipes, chefes militares, exploradores ou comerciais
para passar a ser um conhecimento generalizado, graas obrigatoriedade do seu
ensino (Lorot, 1995, 8).
Assistiu-se de igual modo ao nascimento das primeiras sociedades de gegrafos11
organizando misses12 e pesquisas, publicando livros e revistas e internacionalizao da Geografia com a realizao do primeiro congresso em Anturpia, no ano
de 1871 (Defarges, 2003, 25-26).
O sculo XIX ainda caracterizado por uma espcie de mstica do espao, ao
existir a necessidade de conquistar novos territrios capazes de albergar simulta-
11 Em Paris (1821), em Berlim (1828), em Londres (1830), na Rssia (1845) e em Nova Iorque (1852).
12 Os gegrafos eram sobretudo viajantes, utilizando as viagens para acumular conhecimentos
sobre as diferentes regies do globo. Este foi, por exemplo, o caso de Alexander von Humboldt
(1769-1859).
269
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
neamente, e sob uma mesma organizao poltica, populao nacional residente e
populao nacional emigrada. Ter sido este o objectivo da Alemanha, desde 1848
at I Guerra Mundial (Defarges, 2003, 35). Este ainda um perodo de explorao
dos continentes, com destaque para frica, destinada procura de matrias-primas
e de novos mercados para o escoamento de produtos (Dias, 2005, 54).
s Contributos de Friedrich Ratzel e de Karl Haushofer na Alemanha entre

O
Guerras
Friedrich Ratzel (1844-1904), a Alemanha de Guilherme II e a I Guerra Mundial
(1914-1918)
Desde 1871, ano da sua unificao poltica, at ao incio da I Guerra Mundial em
1914, a Alemanha experimentou uma srie de mudanas polticas e intelectuais que
transformaram radicalmente o seu carcter (Fullbrook, 2008, 137) e que acabaram por
influenciar o pensamento de Friedrich Ratzel (1844-1904) (Gallois, 1990, 209): da Kleindeutschland de Bismarck poltica colonial e desta Weltpolitik de Guilherme II.
A Alemanha de Ratzel, compreendendo a era Bismarckiana (1862-1890) e mais
tarde a era Guilhermina (1888-1918), tinha trs traos essenciais:
recentemente unificada e em crescimento;
die versptete Nation1 em relao partilha do mundo e vida de ter um
espao de expanso para si prpria;14
auto-considerada como a nao da cincia (Defarges, 2003, 70-73).
Se a Alemanha de Bismarck foi apresentada como uma nao satisfeita, atingida a unificao poltica e arquitectada uma poltica de alianas fundada sobre
o equilbrio de poderes, a Alemanha de Guilherme II, com a sada de Bismarck
a partir de 1890, queria uma Weltpolitik, sendo que para tal deveria investir na
Colonizao: ter colnias dispor de mercados, de matrias-primas, ser grande
e respeitado! (Defarges, 2003, 72 e 98).
Espao segurana, num perodo em que o Darwinismo Social se aplicava
cena internacional, onde a ameaa constante, analisando as rivalidades entre
os Estados como uma luta pela sobrevivncia. A Alemanha sentia-se ameaada a
Oeste pela Frana e a Leste pela Rssia, naquela que julgava ser uma insuficiente
dimenso, constituindo-se como um enclave na Europa Central.
1 A Nao atrasada.
14 Ambio acentuada com a crise econmica de 1873 (Defarges, 2003, 71).
Nao e Defesa
270

La position mdiane est toujours trs menace; elle ne possde pas de frontires naturelles, ce
qui lui confre gnralement quelque chose dincertain et de fluctuant. () La position mdiane
est gnralement aussi une position close, du fait que ltat central se trouve press de tous
ctes.15 (Ratzel, 1988, 256).
este sentimento acentuar-se-ia com a aproximao franco-russa consubstanciada

no estabelecimento de uma aliana em 1893-1894 (Defarges, 2003, 97).
Friedrich Ratzel, enquanto pangermanista, defendia que a Alemanha devia
reunir num s Estado todos os alemes (Defarges, 2003, 77) pelo que apoiava
quer o projecto de Mitteleuropa16 quer um projecto colonial, considerando que o
Reich se deveria elevar categoria de continente17 de forma a assumir a posio
de Weltmacht18.

La communaut de langue et de coutume favorise lunification politique et prpare lextension
du territoire national. Cette communaut suscite progressivement dans les consciences () un
sentiment national et exerce ds lors une fonction de rassemblement et de cohsion.19 (Ratzel,
1988, 201).
A par deste espao continental, e influenciado por Alfred Mahan (1840-1914)

(Murphy, 1997, 7), importava igualmente o domnio martimo il sagit de la
matrise des mers, condition dune domination universelle ()20 (Ratzel, 1988, 224)
, pelo que defendia a criao de uma frota capaz de equilibrar o poder martimo
britnico e reforar o poder internacional alemo (Bessa e Dias, 2007, 34; Correia,
2004, 131). E defendia-o j em 1900, aquando da publicao da sua obra Das Meer
15 Traduo livre da autora: a posio mediana est sempre muito ameaada; no possui fronteiras
naturais, o que lhe confere geralmente qualquer coisa de incerto e flutuante. () A posio
mediana geralmente tambm uma posio fechada, o que faz com que o Estado central se
sinta pressionado por todos os lados ()
16 Um conceito original de Friedrich Naumann (1860-1919), que consistia na liderana alem da Europa
do Meio, ou seja, do Mar do Norte e Mar Bltico at ao Mar Adritico e Mar Negro, dispondo da
linha que vai da foz do Reno foz do Danbio como diagonal (Correia, 2004, 131).
17 Esta ideia de elevar o Reich alemo categoria de continente surgiu aps a viagem que realizou
aos EUA em 1873. Foi igualmente esta viagem que o ter levado a publicar a sua primeira obra
completa Die Vereinigten Staaten von Nord-Amerika (Os EUA da Amrica do Norte), em 1878-1880,
antecedida por Stde-und Kultur Bilder aus Nord-Amerika (Quadros das Cidades e da Civilizao
da Amrica do Norte), e a dedicar-se aos estudos da geografia, ainda que a sua formao de
base fosse em farmcia e em zoologia (Korinman, 1990, 33).
18 Potncia mundial.
19 Traduo livre da autora: a comunidade de linguagem e costumes favorece a unificao poltica e prepara a extenso do territrio nacional. Esta comunidade suscita progressivamente
nas conscincias () um sentimento nacional e exerce, portanto, a unio e a coeso.
20 Traduo livre da autora: o domnio dos mares uma condio para a dominao do mundo ()
271
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
als Quelle der Vlkergrsse21, antes mesmo que o projecto do Almirante Tirpitz
tivesse sido aceite por Guilherme II (Korinman, 1990, 76).
Com efeito, Ratzel pretendia que a sua geografia poltica se tornasse num
instrumento til ao servio dos dirigentes alemes absorvidos num plano nacional, propondo-lhes uma soluo em que a cincia e a poltica no se exclussem
mutuamente e pretendendo lanar as bases de uma cincia espacial do poder
estatal (Bessa e Dias, 2007, 34; Defarges, 2003, 74). Desejando ser o conselheiro
do prncipe na formulao justa da poltica (Defarges, 2003, 76), a importncia
de Ratzel e da sua teorizao viria a ser reconhecida sobretudo aps o fim da I
Guerra Mundial por aquela que viria a ser a futura Escola de Munique. A obra
Politische Geographie22 foi mesmo lida pelos geopolticos alemes como se de um
catecismo se tratasse (Korinman, 1990, 45). Todavia, como considerou Korinman
(1990: 85):
On risquera donc lhypothse suivante: la geodoxa ratzlienne avait certainement pntr
les milieux gouvernementaux (...) mais titre didologie. (...) Le dogme ratzlien ne se discutait
pas. Une fois assimile par les politiques, il pouvait leur tenir lieu de philosophie du monde, sousjacente, dautant plus dangereuse quelle se prsentait comme une science.23
Neste sentido e a ttulo de ideologia, Ratzel ter contribudo de algum modo

para o Imperialismo alemo deste perodo, semelhana do que se verificou
tambm, por exemplo, com o historiador Heinrich von Treitschke (1834-1896),
que tendo exercido uma grande influncia sobre os jovens intelectuais, exaltava
a poltica de poder e fazia a apologia da guerra. A Alemanha, na sua perspectiva,
devia possuir colnias de forma a assegurar o seu poder. Ratzel e von Treitschke
partilhavam em conformidade com uma viso assente na superioridade do povo
alemo, semelhana de outros intelectuais alemes dessa poca que mais no
21 O Mar, Fonte de Poder dos Povos. Ratzel retomou e desenvolveu nesta obra um assunto que j
havia abordado no captulo XXII da Politische Geographie, em 1897.
22 Geografia Poltica. Editada em 1897 pela primeira vez, constitui a mais completa adequao de
conhecimentos geogrficos evoluo das sociedades polticas. Com esta teoria da questo
do poder do Estado e das respectivas formas territoriais (Lorot, 1995,14), Ratzel pretendeu
fornecer um instrumento para os dirigentes prussianos fundamentarem espacialmente as suas
decises polticas, mediante o desenvolvimento de um geographischer Sinn sentido geogrfico
(Korinman, 1990, 37).
23 Traduo livre da autora: Arrisquemos a seguinte hiptese: a geodoxa ratzeliana tinha penetrado
certamente nos meios governamentais () mas a ttulo de ideologia. () O dogma ratzeliano
no se questionava. Uma vez assimilado pelos polticos, podia manter o seu lugar de filosofia
do mundo, subjacente, da sua ainda mais perigosa apresentao como uma cincia (Korinman,
1990, 85).
Nao e Defesa
272

foram do que produto uns dos outros, este desejo de incentivar, embora com
ngulos de viso diferentes, o expansionismo sob a direco do Estado prussiano
(Correia, 2004, 131; Da Silva, 2003, 2; Korinman, 1990, 84; Poidevin, 1983, 30).
Assim, Ratzel esforou-se por conferir um fundamento cientfico aos impulsos
de extenso imperial alem, pelo que no fim do sculo XIX e no incio do sculo
XX, foi mesmo considerado como o chefe da escola alem de geografia humana 24
(Gallois, 1990, 214).
Porm, e por um lado, ser de recordar que Ratzel morreu em 1904, dez anos
antes do eclodir da Guerra de 1914-1918, sem testemunhar a rivalidade franco-alem
pelo controlo de Marrocos, nas crises em Tnger (1905) e em Agadir (1911), nem
assistir crescente instabilidade e ao estado de paz armada que a partir de 1911 se
instalou na Europa, associados ao acentuar da tenso entre as potncias nos Balcs
(Defarges, 2003, 77-78; Milza, 1999, 177). Por outro lado, a I Guerra Mundial teve
mltiplas origens na sua ecloso, tendo resultado no apenas numa questo de
luta poltica e econmica entre os Estados principais, mas tambm como fruto do
processo de desenvolvimento econmico, poltico e social de modernizao de
toda a sociedade Ocidental (Calleo, 1990, 29).
J no decurso da Guerra, a Geographische Zeitschrift25 props anlises da evoluo
das operaes recorrendo a uma abordagem que, para alm de no se afastar da
geografia fsica, tambm no ultrapassava a descrio das incidncias dos factores
naturais. Os oponentes da Alemanha no so encarados como actores capazes de
intencionar, reagir e se adaptar s manobras armadas alems. Deste modo, justificou-se o facto do general Erich Luddendorf (1865-1937), que assumira o comando
supremo das Foras Armadas no dia 29 de Agosto de 1916 juntamente com Paul
von Hindenburg (1847-1934)26, se ter referido ao saber dos gegrafos como Professorenweisheit27, uma vez que no permitia a obteno de nenhuma viso estratgica
(Defarges, 2003, 78; Fischer, 2007, 241).
Efectivamente, e em jeito de sntese, Ratzel no deixou directivas concretas para
a aco poltica, todavia lanou as bases do pensamento geopoltico que viria a
surgir com o fim da I Guerra e, sobretudo, na sequncia da imposio do Tratado
de Versalhes Alemanha.
24 rea sobre a qual comeou inicialmente por teorizar, tendo publicado em 1882 Antropogeographie
(Antropogeografia), onde procurou estudar os mecanismos de interaco entre a natureza e as
comunidades humanas, e que acabaria por servir de base obra Politische Geographie (Defarges,
2003, 76).
25 Revista de Geografia, fundada em 1895.
26 Tendo estabelecido na Alemanha uma ditadura militar (Fischer, 2007, 241).
27 Saber professoral.
273
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
Karl Haushofer (1869-1946), a Alemanha de Adolf Hitler e a II Guerra Mundial
(1939-1945)
O Tratado de Versalhes (1919) entendido como o ponto de partida para o surgimento do pensamento geopoltico28 na Alemanha durante a Repblica de Weimar,
uma vez que, com todas as imposies que consigo acarretou para o espao e poder
germnicos, acabou por acentuar a j generalizada sensao de crise29 (Forman,
1983, apud Da Silva, 2003, 3).
A Alemanha encontrava-se numa luta pela sobrevivncia tanto ao nvel externo
(imposies do Tratado Versalhes30, de que o Estado francs foi mesmo o principal
responsvel tendo em vista o ansiado isolamento da Alemanha), como ao nvel
interno (resultado do declnio da energia biolgica1 e da ignorncia geopoltica dos
seus cidados (Murphy, 1997, 46). Neste sentido, caberia Geopoltica, enquanto
Wegweiser32, traar o caminho em direco a um futuro melhor evitando cometer
os erros do passado (Murphy, 1997, 21).
O ano de 1924, em que a Zeitschrift fr Geopolitik comeou a ser publicada,
tido como o verdadeiro ano de nascimento da Geopoltica. Com esta publicao
mensal, destinada a fazer da Geopoltica um saber de massas, pretendia-se que o
poder da vontade, as qualidades raciais e a excepcionalidade da tecnologia alem
invertessem a crise, rectificando a sua posio poltica temporariamente enfraquecida
e ensinado aos alemes qual a melhor forma de explorar a sua posio geogrfica
(Murphy, 1997, 47 e 54).
28 Murphy (1997, 46) considera at que sem este Tratado, os geopolticos nunca teriam sado da
obscuridade; foram a crticas desenvolvidas a este Diktat que contriburam para a sua insero
na vida pblica alem.
29 Crise poltica, econmica, moral, intelectual, cultural e cientfica, resultante de uma rpida
industrializao, do aumento populacional e da crescente urbanizao verificadas na ausncia
de estruturao econmica, poltica e social num perodo de disputas espaciais quer no seio
da prpria Europa, quer pelas colnias ultramarinas em busca de mercado consumidor e de
matrias-primas (Da Silva, 2005, 3).
30 Vide Milza, 2007, 19-21.
1 A I Guerra Mundial acarretou consigo um enorme custo humano para a Alemanha: de uma
populao de 70 milhes perdeu, entre 1914-1918, dois milhes de homens (Bessa & Pinto, 2009,
166 e 167), nas operaes militares, e devido falta de condies de higiene, s privaes e s
doenas. De atentar tambm o dfice de nascimentos alemes, de 3 705 000, que se verificou
em virtude da separao de casais, sendo que a taxa de natalidade alem nunca voltaria a atingir
os elevados valores que registava antes do incio da Guerra (Milza, 2007, 25).
32 Guia prtico para a aco poltica.
Revista de Geopoltica.
Nao e Defesa
274

Karl Haushofer (1869-1946) integrou o grupo da revista4, que foi sofrendo vrias
alteraes5, desde o incio da sua publicao at ao momento em que, enquanto
director, recebeu, a 2 de Setembro de 1944, a ordem de cessar a publicao da
mesma (Korinman, 1990, 317).
Tido como um dos expoentes mximos da geopoltica alem (Haushofer apud
Tuathail, 2006, 53), este general gegrafo era um conhecedor dos espaos da sia
e do Pacfico (De Almeida, 1990, 119). Alis, foi da sua misso no Japo, entre 1908
e 1910, onde desempenhou funes de conselheiro como instrutor de artilharia e
estudou o prprio exrcito japons, que nasceu a sua vocao pela geopoltica:
Le grand amour que je porte la culture et la gographie du Japon vient de ce
que jai vcu pendant deux ans dans lintimit de ce pays et de cette civilisation 6
(Haushofer, 1986, 160). E, neste sentido, de referir que a sua experincia no Extremo Oriente se reflectiu em obras como:
Dai Nihon. Betrachtungen ber Gross-Japans Wehrkraft, Westellung und Zukunft
em 1913;7
Japan und die Japaner em 1923;8
Der deutsche Anteil an der geographischen Erschliessung Japans un des subjapanischen Erdraums un deren Frderung durch den Einflu von Krieg und
Wehrpolitik em 1914;9
Grundrichtungen in der geographischen Entwicklung des Japanischen Reichs
(1854 bis 1919) em 1919;40
Das Japanische Reich in seiner geographischen Entwicklung em 1921.41
4 Importa tambm salientar que, para alm de Haushofer, Kurt Vowinckel foi nico nome que
sempre constou na revista (Da Silva, 2003, 8).
5 Do grupo que se reuniu pela primeira vez nos dias 15 e 16 de Dezembro de 1923, em Berlim,
integrado por Kurt Vowinckel, Karl Haushofer, Erich Obst, Otto Maull, Hermann Lautensach
e Fritz Hesse, de referir, por exemplo, que tanto Obst como Maull abandonaram a revista no
final de 1931 (Da Silva, 2003, 6 e 7; Korinman, 1990, 163 e 263).
6 Traduo livre da autora: O grande amor que tenho cultura e geografia do Japo vem do
que vivi durante dois anos na intimidade deste pas e desta civilizao.
7 O Grande Japo. Observaes Sobre a Defesa, a Posio Mundial e o Futuro do Grande Japo.
8 O Japo e os Japoneses.
9 A Contribuio Alem na Explorao Geogrfica do Espao Sub-japons do Japo assim como o Desenvolvimento (destas zonas geogrficas) pela Influncia da Guerra e da Poltica de Defesa.
40 Direces Bsicas Geogrficas no Desenvolvimento do Imprio Japons (de 1854 at 1919).
41 O Imprio Japons no seu Desenvolvimento Geogrfico. Estas trs ltimas obras so consideradas
fundamentais na sua carreira como acadmico (Losano, 2007, 224).
275
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
Foi igualmente influente no processo de reconstruo das relaes culturais entre
a Alemanha e o Japo42 (Losano, 2007, 229), bem como na criao do Pacto Anti-Komintern, assinado entre os dois Estados, a 25 de Novembro de 1936, em Berlim.
Talvez tambm por esta experincia, enquanto membro do grupo da Zeitschrift
fr Geopolitik, Haushofer tenha ficado encarregue da discusso de assuntos ligados
ao Indo-Pacfico, ao passo que os demais membros ficariam alocados do seguinte
modo: Erich Obst trataria das temticas da Europa e do Norte de frica, a Fritz
Termer corresponderiam a Amrica e as demais reas de frica, sendo que o mbito
da literatura geral e sistemtica geopoltica respeitaria a Hermann Lautensach. Kurt
Vowinckel encarregar-se-ia da organizao dos temas e da formatao e Fritz Hess
seria o chefe de redaco (Da Silva, 2003, 6).
Relativamente ao pensamento geopoltico alemo, nascido durante a Repblica
de Weimar, so de considerar a existncia de dois perodos distintos: o primeiro,
entre o ano de 1919 e o ano de 1933, correspondente ao surgimento da Zeitschrift
fr Geopolitik cujas linhas principais temos vindo a destacar; o segundo, entre os
anos de 1933 e 1945, assumindo-se o ano de 1933, com a subida de Adolf Hitler ao
poder, como um ponto de viragem na publicao. De facto, se at 1933, a revista
tinha a ver com a Alemanha porque pretendia a restaurao do poder germnico
mas no tinha qualquer compromisso com o nazismo (De Almeida, 1990, 21),
a partir da, a geopoltica alem deixou de pertencer ao campo da cincia para se
converter num mecanismo do Estado (Vives, 1972, 52), destinado justificao das
polticas raciais e expansionistas do Nacional-Socialismo, considerado o pior inimigo
da geopoltica (Murphy, 1997, 23).
O curso da carreira de Haushofer, sob o Nacional-Socialismo na Alemanha,
acabou mesmo por acompanhar o destino das ideias geopolticas em geral, entre
1933 e 1945: da sua proeminente influncia no meio acadmico, substituda pelo
desencantamento poltico e perda pessoal, irrelevncia do seu pensamento no
curso da vida poltica do Reich (Murphy, 1997, 145 e 244), sobretudo a partir da
invaso da Unio Sovitica, na designada Operao Barbarossa, em 1941.
No que respeita a este segundo perodo na vida da Zeitschrift fr Geopolitik e
da sua Escola Alem, podemos ainda dividi-lo em duas fases: a viragem, de 1933
a 1936 e o caminho para a extino, de 1936 a 1945.
42 Como, por exemplo, a fundao do Instituto Alemo-Japons, em Berlim, e do Instituto JaponsAlemo, em Tquio. De referir, ainda, o facto de Haushofer se ter constitudo como membro
da Deutsche-Japanische Gesellschaft Sociedade Germnico-Japonesa na Baviera (Losano, 2007,
230 e 231).
Nao e Defesa
276

Nesta primeira fase, propagandstica, a Escola Alem foi sujeita presso do Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei (NSDAP), denotando-se a influncia do seguidor
das teorias germanfilas de Gobineau e de Chamberlain, Alfred Rosenberg (1893-1946),
o principal terico da doutrina racista ariana do III Reich (Correia, 2004, 147).
Desde Maro de 1934, que Rudolf Hess atribura trs funes, de acordo com
a doutrina Blut und Boden,4 ao Arbeitsgemeinschaft fr Geopolitik44: constituio de
uma cincia de Estado em matria de poltica espacial; educao das massas alemes em conformidade com os princpios do NSDAP, que deviam integrar; e, em
colaborao com o Ministrio da Propaganda, o desenvolvimento do prestgio do
Reich no estrangeiro (Korinman, 1990, 263-264).
Tornou-se imperiosa a necessidade de modernizao da Zeitschrift fr Geopolitik,
associada importncia que a Escola Alem percepcionava na tecnologia. Passou,
assim, a ser frequente o recurso aos meios de comunicao e, sobretudo, a cartografia
geopoltica assumiu um papel essencial enquanto instrumento pedaggico de divulgao e efectivao do iderio geopoltico alemo a todas as camadas da populao ao
exprimir o desejo expansionista e a supremacia racial ariana (Da Silva, 2003, 12).
Ruppert von Schumacher, engenheiro e gegrafo austraco, apresentou em 1934
e 1935 propostas de cartografia, considerando a utilizao das cores e dos sinais
para destacar certos elementos em detrimento de outros. Uma das ideias, presente
num dos mapas mais conhecidos de Schumacher, era a de que a Alemanha se
encontrava ameaada por todos os lados, sendo o recurso fora a nica soluo
(Da Silva, 2003, 12).
A contribuio de Schumacher permitiu que a Zeitschrift fr Geopolitik se tornasse num instrumento relevante para a actuao prtica, acessvel a todo o tipo
de pblico que, deste modo, passaria a estar consciente da situao presente da
Alemanha na Europa e no Mundo (Da Silva, 2003, 11-13), e dos outros pases, e a
tomar contacto com uma doutrina de segurana e de poder para a ptria e com as
grandes opes para o futuro do Reich (Claval, 1996, 30).
Quanto segunda fase, compreendida entre os anos de 1936 e de 1945, a Escola
de Munique ficou inteiramente submetida poltica do III Reich, tendo-se tornado
num instrumento de promoo do esforo blico Hitleriano. Segundo o acordo de
10 de Dezembro de 1936 (Vives, 1972, 53), a geopoltica passou a ser encarada como
uma cincia de fundamentao territorial e racial determinante no desenvolvimento
4 Sangue e solo.
44 Grupo de Trabalho para a Geopoltica, criado em 1931 sob orientao de Kurt Vowinckel e que
era composto por membros do NSDAMais tarde passou a exercer funes de censura sobre os
artigos publicados na revista (Da Silva, 2003, 9).
277
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
dos povos e dos Estados (Correia, 2004, 147), a cincia poltica oficial do III Reich,
de orientao poltica e estratgica internacional (Vives, 1972, 59-60).
A 25 de Outubro de 1936, assinou-se um acordo entre a Alemanha e a Itlia,
estabelecendo uma cooperao entre ambos no respeitante questo da Guerra
Civil Espanhola, que os aproximou e contribuiu de algum modo para a criao do
Eixo Roma-Berlim, e rea danubiana (Milza, 2007, 194).
Durante o ano de 1937, sucederam as visitas de dirigentes alemes a Itlia,
sendo que, em 16 de Novembro de 1937, a Itlia aderiu ao Pacto anti-Komintern,
juntando-se Alemanha e ao Japo (Milza, 2007, 194).
A 22 de Maio de 1939, a Alemanha e a Itlia assinaram o Pacto de Ao, do qual
se destaca o artigo 3., estipulando que se uma das partes entrar em guerra, a outra
dever entrar igual e imediatamente em guerra, como aliada e apoiando-a de todas
as formas: na terra, no mar e no ar (Milza, 2007, 215).
Albrecht Haushofer notou, em Julho de 1939, relativamente razo motivadora
da proibio da segunda edio do livro do pai, Karl Haushofer, Grenzen in ihrer
geographischen und politischen Bedeutung45 (1939) que qualquer oposio feita
actual situao do Tirol do Sul despoletava a ira de Hitler, sendo que esta era a
nica regio na Europa em que uma reviso fronteiria conforme o princpio das
nacionalidades no seria mencionada (Defarges, 2003, 81; Korinman, 1990, 294).
No respeitante Zeitschrift fr Geopolitik e com o incio da II Guerra Mundial (1939),
foi-se registando de ano para ano uma diminuio do nmero de pginas, sendo
que, a partir de 1942 e de forma progressiva, as contribuies de Karl Haushofer, o
mentor da Escola de Munique, se reduziram. As crnicas desapareceram da revista
e os seus trabalhos resumiam-se a uma espcie de catlogo de palavras-chave, a
um amontoado de ttulos e nomes e a uma srie de datas. Haushofer limitava-se a
um realce histrico, aspecto que se acentuou em 1944, sendo disso exemplo a obra
Binnenbau, Raumordnung und Staatsfhrung in der Geschichte46 (Korinman, 1990, 317,
320-321). Em 1943, os artigos literrios deste general gegrafo resumiam-se s
relaes entre a geopoltica e a religio, a geopoltica e a medicina, a geopoltica e
a etnologia (Korinman, 1990, 321).
No mesmo ano, verificou-se a fuso da Zeitschrift fr Geopolitik com a revista
Schule der Freiheit47 anti-semita e anti-sovitica, o que possibilitou uma publicao,
a 1 de Julho, de um volume maior destinado a um leque mais amplo de leitores.
45 As Fronteiras no seu Significado Geogrfico e Poltico.

46 Estrutura Interna, Desenvolvimento do Espao e da Poltica na Histria, pleno de citaes de Haushofer
s suas prprias obras (Korinman, 1990, 321).
47 Escola da Liberdade.
Nao e Defesa
278

Em 2 de Setembro 1944, enquanto director da Zeitschrift fr Geopolitik, Haushofer
recebeu ordem para cessar a sua publicao (Korinman, 1990, 317).
Tambm em 1944, Karl Haushofer e o filho Albrecht foram presos, tendo este
ltimo sido libertado ao fim de oito semanas. O atentado perpetrado contra Adolf
Hitler, a 20 de Julho, conhecido como Operation Walkre48 e no qual Albrecht ter
estado envolvido, acabou por conduzi-lo novamente priso, juntamente com o
seu irmo Heinz (1906-1986), sendo que na noite de 22 para 23 de Abril de 1945,
Albrecht foi assassinado (Korinman, 1990, 324).
Com o fim da II Guerra Mundial, as foras americanas detiveram e interrogaram Haushofer que, no decorrer do Outono de 1945, foi ouvido no processo de
Nuremberga como testemunha (Defarges, 2003, 82), tendo referido que tudo o que
disse ou escreveu desde 1933 f-lo sob presso e sob censura (Haushofer, 1948,
apud Tuathail, 2006, 53-54).
Haushofer nunca esteve sozinho com Hitler. A ltima vez que o viu foi a 8 de
Novembro de 1938, na presena de testemunhas. Tendo entrado em desacordo com
Hitler a propsito da Operao Barbarossa e sobretudo a partir do momento em
que Rudolf Hess viajou em Maio de 1941, ficou exposto s perseguies da Gestapo.
Recusou-se a rever Mein Kampf49 antes da sua publicao, por no se tratar de uma
obra relacionada com a geopoltica mas sim de um livro destinado agitao alem
(Haushofer, 1948, apud Tuathail, 2006, 55; Losano, 2005, 286).
Na perspectiva de Karl Haushofer, Hitler nunca compreendeu correctamente os
princpios de geopoltica que lhe foram transmitidos por Hess, que juntamente com
o Ministro dos Negcios Estrangeiros, Konstantin Freiherr von Neurath (1873-1956),
ainda revelava um certo conhecimento desta, sem contudo estar capacitado para a
praticar. Joachim von Ribbentrop (1893-1946), a quem o general gegrafo ensinou
a analisar um mapa, foi o principal responsvel pela distoro da geopoltica na
mente do Fhrer alemo. Assim, os conceitos geopolticos acabaram distorcidos e
usados de forma incorrecta pelo III Reich (Haushofer, 1948, apud Tuathail, 2006,
54; Walsh, 1948, apud De Almeida, 1990, 123-124). Um exemplo desta distoro
pode ser encontrado na definio que o conceito de Lebensraum, originariamente
da autoria de Ratzel, vai assumir pela Escola Alem j durante o regime de Hitler
e, principalmente, aps o momento em que passou a integrar a sua poltica.
Se, para Ratzel, o Lebensraum consistia no Politisches Raum50, ou seja, o espao
ou territrio em que se desenvolve a actividade de um Estado (Vives, 1972, 70),
48 Operao Valquria.
49 A Minha Luta.
50 Espao poltico.
279
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
para Haushofer, tambm um pangermanista, o conceito em causa identifica-se com
a frmula Blut und Boden, consistindo na capacidade de um determinado espao
geogrfico para atender s necessidades da sociedade humana (etnologicamente
diferenciada) que o habita (IAEM, 1982, apud Dias, 2005, 128). Tal interpretao
Haushoferiana deve-se ao facto deste ser adepto da concretizao da ideia de
Grossdeutschland, j defendida por Ratzel e pelo sueco Rudolf Kjllen (1864-1922),
que reunisse num mesmo espao e corpo nico todos os povos de lngua e cultura
germnicas (Klein, 1986, 127). Assim, e de forma a sobreviver na cena internacional
s presses laterais da Frana e da Rssia, a Alemanha deveria conquistar Lebensraum, dispondo este de um sentido simultaneamente econmico, ao possibilitar a
concretizao de uma auto-suficincia alem (De Almeida, 1990, 126).
No entanto, de referir que at 1936, os geopolticos alemes no pareciam considerar o espao vital como fundamento de uma poltica de expanso de qualquer
Estado, preferindo utilizar o termo Raumsgefhl51. Foi preciso que a poltica se apoderasse do termo Lebensraum para que este passasse a representar as reivindicaes
naturais alems, equivalendo assim ao direito do Reich de possuir o seu prprio
lugar ao Sol, reunindo dentro das suas fronteiras todo o povo alemo espalhado
pelo mundo (nomeadamente em Estados como a ustria, a Checoslovquia e a
Polnia, segundo Bessa & Pinto, 2009, 186) e todo o espao que, no mundo, fosse
necessrio ao seu sustento vital (Vives, 1972).
Deste modo, a frmula Haushoferiana, Blut und Boden, converteu-se em irredentismo nacionalista e autarquia econmica, pelo que desde a a necessidade de
Lebensraum se constituiu como justificao dos desgnios de expanso territorial
Nacional-Socialista e, como fundamentao preparatria de uma eminente agresso
militar (De Almeida, 1990, 125; Vives, 1972, 71-72). Vale assim a pena salientar, que
o Anschluss da ustria, a que se seguiram as invases da Checoslovquia e da Polnia, se constituiu como uma concretizao do iderio de Haushofer transformado
de acordo com a Weltanschauung52 Hitleriana.
A guerra de 1939-1945 constituiu um prolongamento das razes beligerantes da
guerra de 1914-1918: darwinismo social, reivindicaes de espao vital. O objectivo
de Karl Haushofer era encontrar o justo lugar da Alemanha no Mundo, na sequncia
do fim da I Guerra Mundial, mas sobretudo perante as imposies do Tratado de
Versalhes que acabaram por deixar fora da Alemanha vrias minorias alems (Defarges, 2003, 82-83 e 105-106). Com efeito, o Revisionismo era um desejo partilhado
por Haushofer, por Hitler e pela maioria dos alemes neste perodo (Klein, 1990,
32), ainda que de forma diversa.
51 Sentido de espao.
52 Viso do mundo.
Nao e Defesa
280

Hitler era o Fhrer de uma ideologia totalitria e Haushofer cientista de uma
disciplina no ideolgica, a geopoltica, entendendo-se esta como uma cincia prtica5 fundada a partir da anlise dos factos, destinada a fornecer uma conscincia
geogrfica capaz de conduzir ao acto poltico (Defarges, 2003, 83). A geopoltica
alem trazia consigo um ideal conservador, possivelmente reaccionrio e aristocrtico, sem o objectivo de preparar caminho para a agresso Nacional-Socialista na
Europa (Vives, 1972, 50).
Hitler e Haushofer tinham em comum a rejeio do que se encontrava consignado
no Tratado de Versalhes e o desejo de uma Alemanha maior. No entanto, as ideias
geopolticas do general gegrafo so utilizadas de forma viciada, os seus conselhos
so ignorados, a moderao pedida e a sua oposio aos excessos polticos e militares
que o III Reich levava a cabo no eram tidas em conta (Gallois, 1990, 262-263).
O espao cultural alemo deveria reencontrar a sua unidade, Volkstum, na sua
rea de expanso natural, a Europa Central (Defarges, 2003, 83). A conquista de
Lebensraum e a reconquista do poder mundial pela Alemanha assentava em duas
alianas (ou eixos), capazes de integrar um bloco continental: uma com o Japo, de
forma a fazer face s potncias martimas, a Gr-Bretanha e os EUA54; e outra com
a Unio Sovitica, tendo em vista o domnio do Heartland55 de Halford Mackinder
(1861-1947)56 (Claval, 1996, 30; Klein, 1986, 28).
O centro da divergncia entre Haushofer e Adolf Hitler era a Unio Sovitica
(De Almeida, 1990, 132). Para Adolf Hitler, a Unio Sovitica, continha em si o
perigo bolchevique, constituindo o principal adversrio da Alemanha. Durante
sculos a Unio Sovitica, colosso do Este, mantivera-se graas ao ncleo germnico das suas esferas superiores, entretanto substitudo por judeus, fermento
de decomposio. O fim do domnio judaico na Unio Sovitica seria tambm o
fim da Unio Sovitica como Estado. A Alemanha seria, deste modo, testemunha
de uma catstrofe que se constituiria como a prova da verdade da teoria racista
(Hitler, 2003, 250).
5 E dinmica, caractersticas que levaram Haushofer a recusar a publicao de um manual de Geopoltica, considerando que tal poderia dificultar as aplicaes prticas deste saber (Klein, 1986, 25).
54 Muito embora, segundo Defarges (2003, 86), os EUA fossem ignorados ou subestimados pela
geopoltica de Haushofer.
55 Tratava-se de uma enorme massa continental dominante, situada na Eursia, entre a Europa
Oriental e a Sibria, contendo muitas matrias-primas necessrias industrializao, o que lhe
permitiria tornar-se no centro do poder mundial. A dificuldade nos acessos, a extenso da rea
e o clima rigoroso garantir-lhe-iam a capacidade de defesa (Dos Santos, 2008, 33-34).
56 Cuja obra The Geographical Pivot of History Haushofer considerou como uma obra magistral da
geopoltica (Weigert, 1942, apud Tuathail, 2006, 24),
281
Nao e Defesa
Marisa Fernandes
A reestruturao racial da sociedade alem constitua o mago da poltica interna Nacional-Socialista, sendo que a Raa era igualmente central no respeitante
poltica externa. Os geopolticos consideravam a Raa importante, mas sempre
como estando subordinada ao Espao:Raum, not Rasse, was at the core of their understanding of the world57 (Murphy, 1997, 247). Verifica-se, assim, uma diferena
de perspectivas, quanto ao papel desempenhado pela Raa, em cada uma destas
duas vises do mundo.
Em discurso proferido quarenta e oito horas aps o incio da Operao Barbarrossa
em que se verificou a invaso da Unio Sovitica pela Alemanha, a 22 de Junho de
1941, Hitler referiu a inconcretizao do seu desejo inicial de estabelecer uma aliana
entre a Gr-Bretanha e a Alemanha, perdida para o futuro (Hitler, 2003, 15).
Por oposio, a Escola Alem, inspirada na viso de Mackinder a propsito da
importncia do Heartland, estava interessada na constituio de um poder continental, pelo que a Alemanha se devia aliar Unio Sovitica, capaz de suplantar
o poder martimo da Gr-Bretanha, que era indiferente para a poltica externa
Nacional-Socialista (Da Fonseca, 2003, 13), pois para Hitler era o Drang nach Osten58, destinado a estabelecer uma relao natural entre a densidade e o aumento
populacional e a extenso e a qualidade do espao habitado, garante da subsistncia
da raa ariana (Hitler, 2003, 243), que desempenhava um papel primordial na sua
Weltanschauung.
Prova disso o facto de, nas vsperas da II Guerra Mundial, no final do ms de
Agosto de 1939, Hitler ter desejado obter a condescendncia da Gr-Bretanha para com o
plano Nacional-Socialista em direco ao Leste europeu, oferecendo em troca a garantia
do III Reich no interferir no espao do Imprio Britnico (Murphy, 1997, 246).
O desejo de Hitler em contrair uma aliana com a Gr-Bretanha manifesto, em
1926, aquando da redaco da segunda parte do seu livro. Para o Fhrer alemo,
se a Alemanha pretendia lutar por se assumir como um poder mundial, e se essa
luta se fazia pela existncia da ptria, da unidade da nao alem, e necessitando
de obter aliados na Europa, s a Gr-Bretanha e a Itlia deviam ser tidas em conta
(Hitler, 2003, 234).
A Gr-Bretanha, embora no admitisse a Alemanha como potncia mundial, no
queria uma Frana cujo punho militar, livre de todo o impedimento na Europa,
entrasse em conflito com os interesses britnicos. A Itlia, tendo interesses territoriais no Mediterrneo, no poderia ver com agrado a consolidao da supremacia
57 Traduo livre da autora: O espao, no a raa, esteve no centro da sua compreenso do
mundo (Murphy, 1997, 247).
58 Expanso para o Leste.
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francesa na Europa. Alis, o objectivo italiano de entrada na I Guerra Mundial,
no era contribuir para o fortalecimento francs, mas sim destruir a ustria, a sua
odiada rival no Adritico (Hitler, 2003, 234).
Haushofer defendia igualmente a concretizao de um eixo entre Berlim e Roma,
embora os eixos Berlim-Tquio e Berlim-Moscovo fossem mais relevantes para o
poder alemo. No caso das Pan-Regies, s o Japo, poder nascente no Pacfico e a
maior regio fisiogrfica do mundo, e a Unio Sovitica, imenso poder continental
proveniente do Leste dos Urais (De Almeida, 1990, 131), tinham a seu cargo uma
funo directora na Pan-sia Oriental e na Pan-Rssia respectivamente.
Em termos prticos, verificou-se a reaproximao entre a Alemanha e o Japo,
graas a Haushofer, consubstanciada no Pacto anti-Komintern de 1936 (Klein,
1986, 38). Quanto a Itlia, o general gegrafo s admitia uma participao mais
activa desta na Pan-Eurofrica, que seria orientada pela Alemanha (De Almeida,
1990, 130). Korinman (1990, 313) e considerava, neste sentido, que o Fascismo e o
Nacional-Socialismo se associaram por necessidade geopoltica.
A influncia prtica da teoria de Haushofer igualmente visvel num documento
indito de 1943, um Tratado entre os Estados do Eixo, que no tendo chegado a
ser ratificado, entre a Alemanha, a Itlia e o Japo, consignava uma tentativa de
dar forma jurdica homognea a todas as conquistas territoriais do Eixo em todo
o mundo, uma magna carta para as colnias da Alemanha na Europa, da Itlia no
Mediterrneo e em frica, do Japo na sia no contexto da nova ordem mundial,
em que a Gr-Bretanha e a Frana seriam encaradas como intrusas (Losano, 2005,
281 e 293).
Destinando-se a coordenar o Drang nach Osten do III Reich, com o Spazio al sole
da Itlia e com o Greater East Asian Co-Prosperity Sphere do Japo, tratava-se de
uma proposta para organizar os Grandes Espaos ou Pan-Regies, definidos como
Grostaaten59 e dotados de personalidade jurdica na nova Comunidade Internacional.
Em conformidade com o Direito Internacional proposto por Carl Schmitt, estes trs
Estados assumir-se-iam como Estados-guia ou Poderes-guia, capazes de exercer a
sua supremacia sobre os demais Estados. Seria a Alemanha e a Itlia na Europa, e
o Japo na sia Oriental (Losano, 2005, 281-282, 287 e 291).
Entre 1933 e 1940, Hitler ter multiplicado as tentativas para demonstrar que os
fins perseguidos pelos Nacional-Socialistas correspondiam s teorias e s previses
geopolticas. Para tal, serviu-se de um artigo publicado em 1933, da autoria de Karl
Haushofer, Der nationalsozialistische Gedanke in der Welt60 e, em 1939, fez um balano
59 Grandes Estados.
60 O Pensamento Nacional-Socialista no Mundo.
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positivo da poltica externa da Alemanha na realizao da maioria dos objectivos
partilhados pelos partidrios do Deutschtum (Klein, 1986, 36).
No entanto, os planos de conquista imperial nunca foram favorecidos por
Haushofer (1948, apud Tuathal, 2006, 54), nem as anexaes de territrio estrangeiro ao povo germnico. A concepo Haushoferiana assentava na unio cultural e
lingustica germnica sobre um mesmo espao, numa Grodeutschland tal como j
referimos anteriormente, pelo que foi favorvel ao Anschluss da ustria, recuperao dos Sudetas e do Memel, j que estes consagravam o triunfo da ideia de
Volkstum (Klein, 1986, 36).
Foi, sobretudo, durante a II Guerra Mundial que a geopoltica Haushoferiana e
o projecto Hitleriano divergiram de forma acentuada. A geopoltica no inspirou
verdadeiramente os dirigentes do III Reich e Haushofer ter desempenhado um
papel limitado na elaborao da poltica estrangeira do seu pas. A invaso da Unio
Sovitica foi condenada desde o incio por Haushofer (Klein, 1986, 36-37).
Podemos concluir que Haushofer enquanto pangermanista no partilhava os
ideais racistas do Nacional-Socialismo61, tendo a sua famlia sido perseguida a partir
do momento em que a proteco de Hess se deixou de verificar (Klein, 1986, 38-39).
Ao invs, Hitler ter-se- apropriado da geopoltica Haushoferiana, adaptando-a
sua Weltanschauung, j que Hitler podia convencer multides, mas era a Escola
que convencia as elites (De Almeida, 1990, 124).
Concluses Finais
Como verificamos, tanto Ratzel como Haushofer eram pangermanistas, adeptos
da Grodeutschland, segundo um mtodo prprio, o da Geografia Poltica e o da
Geopoltica, respectivamente.
Ambos desejavam ser conselheiros da poltica espacial germnica, que seria,
posteriormente, decidida e accionada por Guilherme II e Adolf Hitler. Na perspectiva de conselheiro poltico, Haushofer esteve mais prximo do que Ratzel, falecido
algum anos antes do eclodir da I Guerra Mundial e sem percepcionar a importncia
que o seu pensamento viria a desempenhar no para a poltica Guilhermina, mas no
lanamento das bases do surgido pensamento geopoltico, de que Haushofer viria a
ser considerado o expoente mximo, com o fim da I Guerra Mundial e, sobretudo,
face s imposies do Diktat de Versalhes.
61 Ainda que por vezes tenha sido sensvel aos argumentos do anti-semitismo poltico (Klein,
1986,38).
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Contudo, de ressalvar que apesar da sua maior proximidade ao poder, a partir
de 1933, o trabalho de Haushofer e da Escola de Munique tornou-se num instrumento
ao servio da propaganda Nacional-Socialista e, desde 1936, a geopoltica alem
foi adoptada como fundamentao territorial e racial determinante na orientao
poltica e estratgica do III Reich.
Haushofer esteve preso, o filho Albrecht foi morto pela Gestapo, e acabou por
se suicidar, juntamente com a mulher, de origem judia, aps o fim da II Guerra
Mundial. Aconselhou Hitler a no invadir a URSS, e o Japo a no invadir a China. Motivados por razes ideolgicas, militares, econmicas, ou porventura at
estratgicas, quer o governo de Hitler, quer o governo japons optaram por fazer
exactamente o contrrio (Bessa e Dias, 2007, 54), divergindo do aconselhamento
que a geopoltica de Haushofer lhes havia ministrado.
Neste sentido, e tendo procurado com esta investigao compreender em que
medida que a Geopoltica poder (ou no) ter influenciado o papel desempenhado
pela Alemanha no eclodir da I e da II Guerras Mundiais, esperamos tambm ter
contribudo para o recuperar da Geopoltica clssica alem, nem sempre encarada
de forma isenta, desapaixonada e cientfica, dado as ligaes e as contribuies
que habitualmente se acredita terem existido de forma manifesta, no caminho
de expansionismo racista trilhado pelo III Reich alemo em direco II Guerra
Mundial, uma guerra total.
Ser ainda de assinalar que este estudo visou, sobretudo, despertar um maior
interesse pela questo alem do perodo entre guerras, no apenas no que ao estudo
da Geografia Poltica e da Geopoltica diz respeito, como tambm no concernente
ao pensamento da Alemanha deste perodo, cuja bibliografia em portugus muitas
vezes escasseia, dificultando o acesso cultura germnica.
Em jeito de concluso, na nossa perspectiva, a influncia da Geopoltica no papel
desempenhado pela Alemanha na I e na II Guerras Mundiais reduz-se ao facto de
ser aos governos que, pese embora toda a instruo e educao cientfica fornecidas
quanto s relaes entre o espao e poder, cabe a deciso e aco poltica.
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