CONVENCIÓN TERRITORIAL

Calatayud, 19 de junio de 2010

“El gobierno de los territorios: el papel de las comarcas”

Índice
1. Los problemas de vertebración territorial de Aragon: La singularidad de Aragón 2
2. El modelo de descentralización aragonés:
Las comarcas, una descentralización necesaria 16
3. Funciones de la comarca 25
4. Gobernanza y comarcas en Aragón 35
5. Propuestas del PAR: retos de futuro 36
“El gobierno de los territorios: el papel de las comarcas”

1. LOS PROBLEMAS DE VERTEBRACION TERRITORIAL DE ARAGÓN:

LA SINGULARIDAD DE ARAGÓN

1.1. LA DESPOBLACIÓN
Aragón, con una extensión de 47.720 Km2 y una población en 2009 de
1.345.473 habitantes tiene una de las densidades medias de población más
bajas de Europa: 28,2 habitantes por kilómetro cuadrado, que contrasta
fuertemente con los 80 de España o los 116 de media de la Unión Europea. A
pesar de que la Comunidad ha aumentado el número de habitantes en los
últimos años, sigue próxima a los límites de lo que demográficamente se
entiende como una situación de despoblación (25 hab/Km2). La densidad del
territorio aragonés sin su capital desciende hasta 14,4 hab/km2.
A nivel provincial, Teruel, con 9,9 hab/km2 podría ser técnicamente
considerada como un desierto demográfico (lo que se considera por debajo de
10 habitantes por kilómetro cuadrado). Huesca es levemente superior, con
14,6 hab/km2, mientras que la densidad de Zaragoza, 56,6 hab/km2, es
considerablemente más elevada, aunque muy inferior a la media española. La
provincia de Zaragoza, sin contar la capital, presenta una densidad de tan sólo
18,2 hab/km2.
Las comarcas más afectadas por la baja densidad con datos comarcales son la
práctica totalidad de las zonas de montaña aragonesas, tanto en el norte como
en el sur, y una franja de tierras áridas interiores que se extiende entre Huesca,
Zaragoza y Teruel. Son 13 las comarcas con una densidad por debajo de los
10 hab/km2: Matarraña / Matarranya, Ribera Baja del Ebro, Bajo Martín, Los
Monegros, Jiloca, Cuencas Mineras, Campo de Daroca, La Ribagorza, Campo
de Belchite, Gúdar-Javalambre, Sobrarbe, Sierra de Albarracín y Maestrazgo.
Representan el 43,2% del territorio aragonés, pero sólo el 9% de su población.

La cuestión demográfica durante el siglo XX

La despoblación aragonesa es un problema con raíces profundas y lejanas en
el tiempo, y con complejas y variadas causas sociales, económicas y
culturales.
La demografía aragonesa a lo largo del siglo XX ha tenido como características
principales a) un crecimiento por debajo de la media española, común con el
resto de regiones de la España interior, y b) el éxodo entre el mundo rural y el
urbano, con polarización de la población en los centros urbanos, dentro de un
proceso de industrialización. Estas circunstancias han tenido como efecto una
situación de paulatina e importante despoblación y una estructura poblacional
que no puede garantizar el mantenimiento de la población. A finales del siglo
XX 15 de las 33 comarcas aragonesas tenían una densidad demográfica por
debajo de los 10 habitantes por kilómetro cuadrado y 11 comarcas habían
perdido más de la mitad de su población durante el siglo.

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Aragón no ha sido nunca una región muy poblada. En el primer censo de
población de 1857 la población de Aragón era de 880.000 habitantes, el 5,5%
de la población española, de los que 140.000, el 15,7% vivían en Zaragoza.
A comienzos del siglo XIX la distribución de la población estaba condicionada a
la disponibilidad de recursos naturales. Las densidades existentes eran
relativamente bajas, aunque bastante homogéneas en el conjunto de Aragón.
El desarrollo de la industria conllevó la concentración de mano de obra en las
zonas con mayores rentas de situación y con capacidad de incorporación de
las nuevas tecnologías, y el consiguiente vaciamiento de otras.
Este proceso tuvo su traslación en Aragón en el crecimiento de la zona central
de Aragón y en la crisis a la que se enfrentaron las zonas de montaña y con
estructuras productivas tradicionales que no tuvieron capacidad de
modernizarse. Esta situación se profundiza en la mitad de siglo. Las zonas de
montaña, pirenaicas o ibéricas, y las más áridas del Valle, se consolidan como
las áreas con un menor crecimiento de la actividad económica, con una
elevada especialización en agricultura de secano y ganadería extensiva.
Mientras, en la depresión central del Ebro se desarrolla una agricultura de
regadío mucho más dinámica, y se desarrolla una concentración de actividades
industriales en torno a la ciudad de Zaragoza.
Consecuencia de los distintos ritmos de crecimiento económico, se establecen
movimientos migratorios hacia las zonas con un crecimiento más intenso. En el
caso de Aragón, la corriente migratoria partió de las zonas rurales, y
especialmente de las áreas de montaña, y se dirigió sobre todo a Barcelona,
Zaragoza, Valencia. Por el contrario, Zaragoza también se convierte en un
centro de atracción de población de zonas próximas de la meseta castellana.
Además, el desarrollo en España del sistema de bienestar en las décadas de
los sesenta y setenta tiene como punta de lanza a las ciudades que comienzan
a ofrecer servicios públicos bien valorados, como educación, sanidad e
infraestructuras, además de posibilidades de ocio desconocidas en muchas
zonas rurales
Todo ello conduce al agotamiento poblacional de amplias zonas rurales en el
último cuarto del s. XX y como consecuencia a un empeoramiento generalizado
de los indicadores demográficos, al aumento de la tasa de envejecimiento y a
la caída de la tasa de natalidad.
Todo este proceso ha tenido una gran relevancia en la configuración territorial
actual. Así, si examinamos la distribución de la población por municipios según
su tamaño, el contraste entre 1900 y la actualidad es poderoso. En 1900 casi la
mitad de la población aragonesa se concentraba en municipios que tenían
entre 1.000 y 5.000 habitantes, y casi un cuarto más en los todavía más
pequeños. Es decir, la población aragonesa era esencialmente rural, no
llegando a un 25% la que vivía en núcleos mayores de 5.000 habitantes. En la
actualidad, por el contrario, más de la mitad de la población aragonesa reside
en la urbe zaragozana, y casi la cuarta parte, en los municipios mayores de
5.000 habitantes. De esta forma, la población estrictamente rural queda
reducida a un 25% del total.

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A nivel comarcal las diferencias también son intensas, ya que mientras once
comarcas han perdido más de un 50% de su población en estos cien años, diez
han perdido entre un 25% y 50%, tres muestran también una evolución
negativa, y sólo siete ofrecen resultados positivos.
Finalmente, las que más intensamente se han despoblado han sido las
pirenaicas (con la excepción del Alto Gállego, que, gracias a la pujanza
demográfica del núcleo industrial de Sabiñánigo, casi ha compensado las
pérdidas del resto de la comarca) y las del Sistema Ibérico zaragozano y
turolense.
Del resto de comarcas rurales sólo han mantenido población aquellas en las
que se ha desarrollado la agricultura de regadío (Litera y Bajo Cinca). El resto
de las comarcas que han ganado población se caracterizan por la importancia
de la industria y las actividades del sector servicios (sobre todo Zaragoza, pero
también Ribera Alta del Ebro, Andorra y Cinca Medio) o por la localización en
ellas de capitales provinciales que han actuado como centros administrativos
(Hoya de Huesca y Teruel).

El cambio de tendencia en el siglo XXI

Sin embargo durante el primer decenio del siglo XXI se ha experimentado un
significativo cambio de tendencia en la casi totalidad de las comarcas
aragonesas. Veinticinco de las treinta y tres comarcas han experimentado un
crecimiento poblacional a partir de dos fenómenos: a) el fin del trasvase
poblacional entre lo rural y lo urbano y el asentamiento de la población
autóctona, b) y a que la población extranjera se ha ubicado en todo Aragón y
en mayor medida en las cabeceras comarcales fortaleciendo la red de ciudades
intermedias que tienen capacidad de estructurar el territorio.
En los nueve primeros años del siglo XXI (2000-2009) la población del conjunto
de Aragón ha crecido en términos absolutos en 155.560 habitantes, un 13,1 %,
con una tasa media anual del 1,5%. Para tomar conciencia del cambio de
tendencia que ha supuesto, debemos relacionarla con lo ocurrido en la última
década del siglo XX, cuando la población aragonesa creció en 1.092 personas
en el periodo 1991-2000.
La causa profunda de este cambio se debe a la llegada masiva de personas
extranjeras a Aragón. En 2009 vivían en Aragón 172.138 personas, el 12,8%
de la población. Por contra, el crecimiento vegetativo ha sido negativo para
todos los tamaños municipales, con la excepción de la ciudad de Zaragoza y su
entorno metropolitano, que lo ha tenido levemente positivo.
Consecuentemente, la afluencia de emigrantes explica el crecimiento
demográfico positivo de la mayor parte de los tamaños municipales en Aragón.

1.2. LA DISPERSIÓN TERRITORIAL Y LA CARACTERIZACIÓN DE LOS

MUNICIPIOS ARAGONESES

La Comunidad Autónoma de Aragón tiene una idiosincrasia territorial propia:

una baja densidad de población; un gran número de municipios con muy poca

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población, y una distribución asimétrica de la población. Características
demográficas que comparten pocas regiones en España y en Europa.
El desequilibrio territorial es, por lo tanto, uno de los rasgos sobresalientes de
Aragón y vendría caracterizado por la extrema concentración de la población y
las actividades productivas en el área metropolitana de Zaragoza, mientras que
en el resto de Aragón el nivel de ocupación humana del territorio y de actividad
económica, oscilaría entre el bajo de las comarcas con mejores resultados, y el
ínfimo de las que hemos caracterizado como desiertos demográficos, que
afecta al 40% de las comarcas aragonesas.
Las 13 comarcas con una densidad por debajo de los 10 hab/km2, que
representan el 43,2% del territorio aragonés, pero sólo el 9% de su población,
contrastan fuertemente con la situación de la Delimitación Comarcal de
Zaragoza, que concentra, en el 4,8% del territorio aragonés, el 55,2% de la
población, con una densidad de 324,7 hab/km2.
Esta falta de tamaño es un grave obstáculo para la existencia de economías de
escala en la provisión de bienes públicos, sociales y económicos, para la
dotación de servicios a las zonas con menor concentración de la población y
para generar un entorno favorable para el desarrollo y atracción de nuevas
actividades.
La mayoría de negocios o empresas requieren un cierto tamaño de mercado
para su viabilidad empresarial. En consecuencia, y como si de un fenómeno
gravitatorio se tratara estas empresas son atraídas a lugares donde se alcance
un nivel crítico de demanda y en un bucle continuo desplazan su población a
estas zonas en busca de mejores servicios.
El valor añadido bruto generado en el área metropolitana de Zaragoza era en
2007 un 59,4% del total de Aragón, siendo la segunda generadora de Valor
añadido bruto en el ranking comarcal la Hoya de Huesca, con el 5,3% del total
regional, y la tercera Ribera Alta del Ebro con el 4,3%. Las comarcas con
menor aportación son Maestrazgo con el 0,13%, Sierra de Albarracín con el
0,17% y Campo de Belchite con 0,25%.

5
6
Pero aun hay otro factor que agrava este desequilibrio territorial: la existencia de un
abundante grupo de núcleos de población con población tan reducida que su propia
supervivencia no está asegurada a medio plazo.
731 municipios y 1.545 núcleos de población da idea de la enorme dispersión
territorial aragonesa.

Municipios y Población 2009

% %
Municipio Població
Tipología Municipio Població
s n
s n
Hasta 250 habitantes 389 46.265 53,2 3,4
250-1.000 habitantes 226 110.814 30,9 8,2
1.000-2.000 habitantes 54 70.518 7,4 5,2
2.000-5.000 habitantes 39 123.950 5,3 9,2
5.000-20.000 habitantes 19 210.221 2,6 15,6
Más de 20.000
4 783.705 0,5 58,2
habitantes
Aragón 731 1.345.473 100,0 100,0

En los siguientes epígrafes, se analizan las características de nuestros

municipios y el problema del minifundismo municipal característico de nuestra
Comunidad.

Los micromunicipios y su fragilidad (Hasta 250 habitantes: 389 - 53,2%)

Más de la mitad de los municipios de Aragón, en concreto 389, tienen menos
de 250 habitantes; es más, en la provincia de Teruel suponen las dos terceras
partes. Esto no es más que el caso extremo del inframunicipalismo aragonés,
donde el 84,1% de los municipios tienen menos de 1.000 habitantes.
Los municipios menores de 250 habitantes o micromunicipios, representan, en
términos relativos, el 53,2% de los municipios y el 3,4% de la población. Su
densidad de población es 3,1 hab./km2.
Este segmento ha crecido, desde el año 2000, en 14 municipios más, lo que no
hace sino demostrar que el problema no ha hecho más que aumentar: en este
rango se situaban 352 municipios en 1991, 375 en 2000 y 389 en 2009.
En el conjunto del Estado, el porcentaje de los municipios menores de 250
habitantes es de casi la tercera parte. Hay dos comunidades autónomas que
resaltan en este aspecto: Castilla y León y Aragón con más del 50% sus
municipios por debajo de este umbral. Esto nos indica que esta situación es
común a una gran parte de España interior que históricamente ha compartido
situación y evolución demográfica y problemas de despoblación,
envejecimiento y falta de una red de pequeñas ciudades que articule en
territorio.

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Los indicadores demográficos de estos municipios revelan una situación muy
precaria. De hecho es el grupo con peores indicadores demográficos. Son los
más envejecidos, los que menos jóvenes tienen, los que presentan una tasa de
natalidad más baja y de mortalidad más alta. La aportación de la inmigración es
ínfima y testimonial, lo que denota poca capacidad de desarrollo del tejido
productivo, que no demanda mano de obra
En lo que se refiere a la tasa de juventud —menores de 15 años— es del 6,2%,
menos de la mitad que la media regional, mientras que su tasa de
envejecimiento —mayores de 65 años— es del 37,4%, el doble que la media
regional.
Los indicadores que explican los cambios poblacionales; natalidad, mortalidad
y migraciones inciden en la misma dirección. El promedio anual de la tasa de
natalidad en el periodo 2001-2006 es de 3,1 nacimientos por cada mil
habitantes, la tercera parte de la media aragonesa, mientras que la tasa de
mortalidad es del 14,4 por mil, cuatro puntos por encima de la media. Esto
significa que presentan una tasa de crecimiento vegetativo negativa del 11,2
por mil, la más elevada de todos los grupos de municipios.
Los micromunicipios carecen de capacidad de atracción sobre nuevos
pobladores, ya que no se han beneficiado de la llegada de extranjeros. Como
demuestra su tasa migratoria del 1% durante el periodo 2000-2006, los
micromunicipios carecen de capacidad de atracción sobre nuevos pobladores,
lo que denota poca capacidad de desarrollo del tejido productivo, que no
demanda mano de obra.
Por consiguiente, los micromunicipios, con mínimas tasas de natalidad y
migración y con tasas de mortalidad por encima de la media, no han podido
revertir la tendencia de pérdida poblacional, como sí lo han hecho los
municipios con mayor tamaño y capacidad, pues en estos años de “bonanza
demográfica” han seguido perdiendo población a un ritmo del 1% anual y
empeorando sus indicadores demográficos, en un proceso que desde hace
años parece irreversible. En efecto, si mueren cinco veces más personas que
nacen y no tienen capacidad de atracción para inmigrantes, podemos concluir
que estos municipios están en situación de agotamiento demográfico
Además hay que tener en cuenta que estamos analizando unos datos
administrativos referentes al empadronamiento de la población sin tener en
cuenta sus diferencias con situación real, como por ejemplo el fenómeno de la
estacionalidad, ya que sin que sea posible cuantificar su magnitud es sabido
que es habitual en personas mayores residir en los meses de invierno en la
ciudad, con redes de apoyo familiares y mayor accesibilidad a servicios,
convirtiendo en estos micromunicipios en prácticamente pueblos abandonados,
mientras que en verano la población puede duplicar o triplicar la oficial, realidad
que no aparece en los registros administrativos pero que afecta a la dotación
de servicios.

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Municipios pequeños (250-1.000 habitantes: 226 – 30,9%)

Los municipios pequeños comparten algunas características con los

micromunicipios, aunque, por otra parte, su mayor tamaño demográfico les
permite superar algunos de sus problemas.
En esta tipología están el 30,9% de los municipios concretamente 226
municipios, con un padrón de 110.814 habitantes, el 8,2% de la población de
Aragón. Estos municipios han perdido población (5,7% desde 2000). El hecho
de que hayan disminuido sus efectivos (en 2009 pertenecen a este segmento
18 municipios menos que en 2000) es debido a que la mayoría de ellos se han
incorporado al segmento de los micromunicipios por pérdida de población.
Se constata, por lo tanto, que los municipios por debajo de 1.000 habitantes
tienen muchas dificultades por mantener su población, a la vez que no han sido
beneficiarios de la «bonanza demográfica» de este primer decenio del siglo.
Sin embargo, en este periodo han experimentado una mejora de los
indicadores demográficos; la tasa de juventud ha pasado del 9,2% al 9,6% y la
tasa de envejecimiento del 32,7% al 29,7%, principalmente debido a la llegada
de población inmigrante.

Municipios medianos (1.000 a 2.000 habitantes: 54 – 7,4%)

La principal expansión demográfica ha tenido lugar en los municipios de más

de 1.000 habitantes, por la irradiación de población autóctona de Zaragoza a
los municipios de su espacio metropolitano y en las capitales comarcales de
este tamaño por la llegada de personas extranjeras.
En general, Este rango de municipios disminuye su importancia en 2009 con
respecto al año 2000, tanto en población como en número de municipios, pues
ha perdido casi 16.000 habitantes y 9 municipios.
Sin embargo, en realidad esta disminución se debe a que en este decenio 14
municipios han abandonado este rango por aumento de población.
Por eso, en un análisis más detallado, considerando los 63 municipios que
pertenecían a este segmento en el año 2000, 39 han ganado población y 24
han perdido. En conjunto han ganado 23.427 habitantes, 27,1% con una tasa
anual del 3%.
Esto es claramente indicativo de que el crecimiento sociodemográfico es visible
ya en los municipios a partir de los 1.000 habitantes.

10
Municipios medianos (2.000-5.000 habitantes: 39 – 5,3%)

En esta tipología encontramos a muchas de las capitales comarcales y su

comportamiento demográfico también ha sido positivo. Esto ha sido gracias a la
capilaridad del fenómeno migratorio que también ha beneficiado social y
demográficamente a este tipo de municipios, lo que ha supuesto un excelente
noticia, en lo que se refiere al ámbito rural aragonés.
A este rango, compuesto por 39 municipios, se han sumado 11 municipios
desde el año 2000. Esto se ha traducido en un aumento de su población nada
menos que de un 49,6%. Es el rango que más crecimiento demográfico ha
experimentado, lo que demuestra la importancia que estos municipios
medianos han tenido en la recuperación del territorio aragonés.
De los 28 municipios, 25 ganan población, en dos casos la perdida es ínfima y
sólo uno pierde población. Representan el 8% de la población, habiendo
aumentado su peso demográfico absoluto ya que este grupo ha aumentado su
población en 12.400.

Municipios grandes (5.000-10.000) y ciudades intermedias (más de 10.000,

sin Zaragoza ciudad) (22 – 3%)

Los municipios con mayor capacidad de estructuración del territorio son lo que
en términos cualitativos más se han beneficiado de esta bonanza demográfica.
La tasa migratoria anual de 28,6 por mil en el caso de los 10 municipios
grandes (entre 5.000 y 10.000 hab.) y del 18,6 por mil en las 12 ciudades
intermedias (más de 10.000 hab.), y un decrecimiento vegetativo mínimo y que
se aproxima al equilibrio, son las causas de un crecimiento de la población de
este segmento municipal del 34,9%% en los municipios grandes y del 24,2% en
las ciudades intermedias, incluyendo Huesca y Teruel capitales.

Resumen comparativo

Las principales conclusiones en un resumen comparativo son las siguientes:

— La tasa de juventud (% de población menor de 15 años sobre el total)

aumenta conforme lo hace la población del municipio: del 6,2% en los
municipios menores de 250 habitantes al 14,9% en las ciudades
intermedias y capitales de provincia (más de 10.000 habitantes).
— Por el contrario, la tasa de envejecimiento diminuye con la población: del
37,4% en los micromunicipios al 17,3% en los mayores de 10.000
habitantes.
— Los municipios que más aumento poblacional relativo han
experimentado entre 2000 y 2009 son los situados entre 2.000 y 5.000
(49,6%), seguidos de los de más de 5.000 a 10.000 (34,9%), y de los
mayores de 10.000 (24,2%, sin contar Zaragoza ciudad).
— En definitiva, los municipios medianos, grandes y las ciudades
intermedias (incluyendo Huesca y Teruel capitales) han crecido
porcentualmente por encima de la media de Aragón (media que ha sido

11
 del 13,1%) y bastante por encima de lo que lo ha hecho Zaragoza
ciudad (11,5%), lo que indica una fortaleza desconocida de los
municipios que vertebran el territorio aragonés, especialmente en los
municipios entre los 2.000 y 10.000 habitantes.
— Por el contrario, como se ha dicho, los municipios por debajo de los
1.000 habitantes (más de 8 de cada 10 municipios aragoneses) son los
únicos que experimentan pérdida de población en el mismo periodo y
tienen serias dificultades en mantenerse estables desde el punto de
vista sociodemográfico.

Evolución de la población según el tamaño de los municipios.

Número de habitantes y de municipios

1991 2000 2009

Tipología Población Municipios Población Municipios Población Municipios
Menos 250 44.537 352 45.862 375 46.265 389
251 a 999 125.060 258 117.570 244 110.814 226
1.000 a 1.999 89.825 68 86.408 63 70.518 54
2.000 a 4.999 90.233 31 82.844 28 123.950 39
5.000 a 9.999 64.349 9 56.030 8 75.568 10
10.000 a 99.999 180.419 10 196.564 11 244.041 12
Más 100.000 594.394 1 604.631 1 674.317 1
(en blanco) 2 1
Aragón 1.188.817 731 1.189.909 731 1.345.473 731

12
Evolución de la población según el tamaño de los municipios.
Diferencia en % de habitantes y de municipios

Diferencia % 1991-2000 Diferencia % 2000-2009

Tipología Población Municipios Población Municipios

Menos 250 3,0 6,5 0,9 3,7
251 a 999 -6,0 -5,4 -5,7 -7,4
1.000 a
-3,8 -7,4 -18,4 -14,3
1.999
2.000 a
-8,2 -9,7 49,6 39,3
4.999
5.000 a
-12,9 -11,1 34,9 25,0
9.999
10.000 a
8,9 10,0 24,2 9,1
99.999
Más 100.000 1,7 0,0 11,5 0,0
Aragón 0,1 0,0 13,1 0,0

13
1.3. DESJERARQUIZACIÓN URBANA

Además de ser un territorio extenso con población escasa la inexistencia de una

red de ciudades intermedias ha sido un factor más para el vaciado progresivo de
las zonas rurales. Para una adecuada organización del territorio es necesaria una
distribución eficaz de los núcleos de poblamiento.
La existencia de un sistema estructurado de ciudades es la base para la
distribución equilibrada de las dotaciones, sobre todo de los equipamientos básicos
supramunicipales (educativos, culturales, sanitarios, deportivos y asistenciales), de
algunos servicios públicos y privados.
Y para esto es necesaria una jerarquía que puede venir establecida por el peso
demográfico de cada núcleo o por la cantidad y especialización de la función que
cumple cada núcleo en el territorio.
Desde este punto de vista Aragón se estructura a partir de una cabecera regional,
dos capitales de provincia y nueve cabeceras supracomarcales (Alcañiz, Barbastro,
Calamocha, Calatayud, Ejea de los Caballeros, Fraga, Jaca, Monzón y Tarazona).
La distribución de estas cabeceras formando una corola y situadas a lo largo de los
principales ejes de comunicación, así como el diseño de delimitación comarcal
aragonés, son dos elementos fundamentales del sistema de ciudades de Aragón, a
la hora de corregir los actuales desequilibrios territoriales.
Pero en un territorio tan amplio como Aragón encontramos amplias zonas que
carecen de núcleos demográficos de tamaño adecuado para seguir bajando en la
malla territorial y que conforman el sistema rural con diferentes tipos de
centralidades
En un estudio realizado por el Profesos Casas Torres entre 1946 y 1948 sobre las
Ferias y Mercados de Aragón muestra que en cada una de las provincias
aragonesas había al menos una decena de núcleos centrales capaces de organizar
el territorio. En 1968 los mercados principales se habían reducido a 15 en todo
Aragón, en 1988 eran solo 12 y actualmente son las nueve nombradas
anteriormente.
A respecto de la función de los integrantes del sistema población en el territorio, si
consideramos el peso demográfico la diferencia entre el primer y segundo núcleo
en importancia es enorme; Zaragoza es doce veces Huesca. Sin embargo si
relacionamos la jerarquía urbana con las funciones que desempeñan los núcleos
observamos que la funcionalidad de Zaragoza no es doce veces mayor que la de
Huesca, sino cincuenta veces más. Lo que da idea de las consecuencias de la
fragilidad del sistema territorial aragonés.
La complejidad estructural y profundidad de los problemas territoriales aragoneses
hacen necesarias políticas de largo plazo con el objetivo de reequilibrar
socioeconómicamente Aragón. No puede desarrollarse una transformación efectiva
de los territorios rurales si no se actúa sobre una base comarcal que supere el
micromunicipalismo actual, lo que en la situación particular de Aragón pasa por el
refuerzo de las ciudades pequeñas y medianas en el medio rural como núcleos de

14
cristalización del desarrollo regional y promoción de su integración en redes.
Y estas ciudades con funciones de centralidad comarcal son la solución al
problema de la desjerarquización urbana y la falta de capilaridad en las
ramificaciones finales del sistema territorial aragonés, a la vez que posibilitan de
una manera tangible el acceso de todos los ciudadanos a los servicios y ventajas
del sistema de bienestar.

La importancia de los municipios medianos y grandes aragoneses en la

vertebración territorial

Durante los primeros años del siglo XXI hemos asistido a una expansión
demográfica en los municipios de más de 1.000 habitantes y en mayor medida en
aquellos municipios que cumplen funciones de estructuración del territorio.
También hemos asistido al fin del trasvase poblacional entre lo rural y lo urbano, a
un asentamiento de la población autóctona en el medio rural.
Uno de los factores que ha impulsado este cambio de tendencia ha sido la llegada
de población extranjera, que unido al mantenimiento de la población española en
sus lugares de origen y la disminución del éxodo rural-urbano ha mejorado las
pesimistas perspectivas demográficas que sobre la sociedad aragonesa se cernían
a principios de los noventa, ralentizándose la tendencia negativa en algunos casos
e invirtiéndose y pasando a positiva en otros.
Y sin duda ha tenido singular importancia las políticas de refuerzo de los municipios
medianos y grandes en el medio rural como motores del desarrollo local.
Ya se ha analizado anteriormente que los municipios entre 2.000 y 10.000
habitantes, de vital importancia en la vertebración del territorio aragonés, han
demostrado una pujanza desconocida hasta el momento, con aumentos muy por
encima de la media de la Comunidad y muy por encima de Zaragoza ciudad.
La mejora de los servicios que prestan estos municipios intermedios es un factor
determinante en esta amplia mejora poblacional, a lo que no es ajeno en absoluto
la creación y el desarrollo de las comarcas, como entidades locales que han creado
una administración propia y que han llevado estos servicios al territorio.

15
2. MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN ARAGONÉS: LAS COMARCAS, UNA
DESCENTRALIZACIÓN NECESARIA

Este escenario de despoblación, dispersión y desjerarquización del sistema de

poblamiento aragonés está en el origen de la pérdida de capacidad del mundo rural
para generar dinámicas de desarrollo endógeno y en las acusadas desigualdades
en el acceso a servicios, lo que a su vez retroalimenta esta situación.
Para intentar romper esta dinámica se desarrollan las primeras políticas territoriales
en el último cuarto de siglo pasado sin demasiado éxito en su objetivo de detener la
perdida cuantitativa y cualitativa de recursos humanos.
Tras estas experiencias, quedó patente la necesidad de nuevos modelos de
desarrollo ante la falta de respuesta de los modelos convencionales a las
necesidades de integración de las áreas rurales de baja densidad, en definitiva una
nueva política regional orientada a la organización del territorio mediante
instrumentos de desarrollo endógenos.
En este sentido, los años 90, la Unión Europea aprueba el documento-marco
titulado: Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible
del territorio de la Unión Europea (ETE), en que se apuesta, de cara al mundo rural
despoblado, por el desarrollo endógeno, partiendo del sistema policéntrico de
ciudades y la accesibilidad mediante la red de infraestructuras.
La ETE propone una serie de directrices a desarrollar y adaptar a cada realidad
social entre las que, más interesantes desde el punto de vista del territorio
aragonés son:
14. Refuerzo de las ciudades pequeñas y medianas en el medio rural como núcleos
de cristalización del desarrollo regional, y promoción de su integración en redes.
19. Mantenimiento de unos niveles básicos de servicios y de transportes públicos
en las ciudades pequeñas y medianas de las zonas rurales, en particular en las
áreas en declive.
20. Promoción de la cooperación entre ciudad y campo con el fin de reforzar las
regiones funcionales.
22. Promoción y apoyo de la cooperación en asociación entre ciudades pequeñas y
medianas a escala nacional y transnacional, por medio de proyectos comunes e
intercambios de experiencias.
Estas opciones políticas que marca la Unión Europea para su estrategia territorial
en relación con las zonas rurales despobladas se refieren a políticas poblacionales
en relación con el territorio, que en los países y regiones europeos, envejecidos y
con problemas demográficos generalizables deben venir acompañadas de políticas
demográficas relativas al estímulo de la fecundidad de las familias residentes y a la
atracción y regulación de la inmigración.
Por consiguiente se concluye que los problemas de despoblación no se corrigen
sólo con nuevas políticas demográficas reforzando a las familias residentes y

16
atrayendo inmigrantes, sino que hacen falta además nuevos planteamientos en las
relaciones territoriales, a partir del impulso de las cabeceras comarcales con
capacidad de asumir nuevas funcionalidades y estructurar el territorio.

2.1. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA

Como ya se ha tratado, Aragón contaba con una organización político-

administrativa que no favorecía una prestación de servicios públicos justa, sino que
ofrecía unos servicios insuficientes, que impedían el desarrollo de la sociedad del
bienestar en una buena parte del territorio.
Una de las soluciones que se generalizan por esa época para afrontar la prestación
de los servicios que la demanda ciudadana exige a ayuntamientos, cuya capacidad
de movilizar recursos es realmente escasa dado el tamaño de sus poblaciones, es
la agrupación de municipios en mancomunidades para la prestación conjunta y en
común de determinados servicios. La aprobación de la Ley 6/1987, de 15 de abril,
sobre Mancomunidades de Municipios de Aragón resolvió en parte, los problemas
detectados para la prestación de determinados servicios por los municipios
aragoneses. Fueron muchos los pequeños ayuntamientos que pudieron asegurar a
sus ciudadanos la prestación de ciertos servicios públicos que se generalizan en
estos años (acción social, recogida de basuras, transporte, abastecimiento de
agua, práctica de deportes…). De su utilidad en ese momento histórico puede dar
idea el que hasta el inicio de la comarcalización llegaron a existir 92
mancomunidades con los más diversos fines.
Por otra parte hay que reconocer sus limitaciones para convertirse en instrumentos
para la vertebración del territorio; por una parte fueron desarrollándose sin ningún
tipo de planificación y por otra eran agrupaciones voluntarias para prestar servicios.
Sin embargo, a la hora de generalizar y sistematizar la organización del territorio
son necesarias agrupaciones permanentes de municipios para todos los ámbitos
competenciales y fue necesario revisar el formato administrativo del territorio con la
intención de buscar nuevas fórmulas más funcionales para la superación de las
limitaciones en la prestación de servicios.
Y en este sentido las comarcas tienen los requisitos y condicionantes para ser una
estructura administrativa imprescindible para la articulación del territorio y como
base para solventar el minifundismo municipal aragonés1.
Con este objetivo se puso en marcha la comarcalización: dar respuesta y ofrecer
una alternativa viable a la despoblación, la pérdida de la capacidad de los propios
1
La presentación de la Comunicación de la Diputación General de Aragón sobre propuestas para un política de
organización territorial de Aragón por el Presidente del PAR y entonces Consejero de Presidencia y Relaciones
Institucionales, Sr.Biel, en noviembre de 1991, supuso una apuesta política por la comarca como nivel
intermedio de Administración Local que supone el mejor y más cercano apoyo al pequeño municipio y una
alternativa como soporte de la descentralización de competencias de administraciones de superior nivel
territorial, aprobándose unas Propuestas de Resolución conjuntas de todas las fomaciones políticas para la
puesta en marcha del proceso comarcal.

17
territorios de generar dinámicas de desarrollo desde dentro de ellos mismos, las
desigualdades en el acceso a los servicios que refuerza, a su vez y
recurrentemente, la pérdida de potencial y fuerza aún más las tendencias a la
despoblación
Se inicia un proceso normativo, en previsión del artículo 5 del Estatuto de
Autonomía de Aragón de 1982, para la puesta en marcha de las comarcas en
Aragón, proceso comarcal impulsado y liderado por el Partido Aragonés desde el
ejecutivo con el respaldo y consenso del resto de fuerzas políticas de Aragón; la
Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón; la Ley 8/1996, de
2 de diciembre de Delimitación Comarcal de Aragón y la Ley 23/2001, de 26 de
diciembre, de Medidas de Comarcalización; además de la puesta en marcha del
Programa de Política Territorial previsto en la Ley de Administración Local de
Aragón de 1999.2
Durante el periodo 2000-2003 se aprueban 32 leyes de las 33 delimitaciones
comarcales previstas, por unanimidad de los grupos políticos; se constituyen los
primeros consejos comarcales; se constituyen también las comisiones Mixtas
Comunidad Autónoma y comarcas y se aprueban los Decretos de traspaso de
funciones y servicios de las materias objeto de transferencia.
Así pues la comarca es una administración local intermedia entre municipios y
Comunidad Autónoma, formada por la agrupación territorial de municipios sobre los
que opera una unidad administrativa con carácter de permanencia, dotada de
competencias, de presupuestos propios, autonomía en la asignación del gasto y
representatividad democrática
Y para que cumplan su función este nivel administrativo tienen que tener contenido.
Así un aspecto importante de nuestro modelo de comarcalización es la
transferencia de competencias a las comarcas frente a la delegación o encomienda
de gestión de algunas competencias del Gobierno autonómico.
Frente a la encomienda de gestión, que puede entenderse como un colonialismo
«comarcal», la nueva administración que se crea en Aragón se ha basado en el
concepto de transferencias que debe llevar consigo simultáneamente el
adelgazamiento de los servicios centrales de la Administración autonómica. La
voluntad política se ejerce en la comarca y el Gobierno pone las competencias
administrativas y los medios en manos de los responsables políticos de la comarca,
perdiendo el Gobierno «central» autonómico sus competencias.
La transferencia de competencias se ha realizado mediante el traspaso de la
titularidad de las mismas mediante el soporte legislativo aprobado por las Cortes de
Aragón por lo que no existe posibilidad de revocación salvo dictado expreso por
otra ley posterior. Asociada a la transferencia de titularidad de una competencia se
2
En la actualidad las normativas referenciadas están refundidas en el Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de
diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se prueba el texto refundido de la Ley de Comarcalización de
Aragón y el Decreto Legislativo 2/2006, de 27 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Delimitación Comarcal de Aragón.

18
traspasan los recursos económicos y los medios precisos y suficientes para su
ejercicio.
Este soporte legal en el que se definen las funciones y servicios a ejercer por las
comarcas y su financiación en cada una de las leyes comarcales aprobadas impide
la reversibilidad del proceso ante posibles arbitrariedades de cualquiera de las
partes.
Esto ha implicado un proceso de descentralización sin equiparación ni en España
ni en la Unión Europea.
La descentralización conllevó un proceso de transferencias y traspasos a las
comarcas, a la vez que la capacidad política propia para la gestión y para ello
desde los diferentes Departamentos del Gobierno autónomo se transfirió un primer
bloque de funciones y traspasaron servicios a las comarcas.

2.2. DESCENTRALIZACION DE SERVICIOS

Para fijar población es necesario el acceso a los servicios que nuestra sociedad
considera inherentes al Estado de Bienestar al mismo nivel que el desarrollo
económico y la oferta laboral.
Todo ello conduce al histórico problema de las Administraciones Públicas para la
provisión de servicios públicos en zonas de baja densidad: la falta de dimensión
demográfica que permita la implementación de servicios y equipamientos en el
espacio rural.
Por ello son necesarias agrupaciones permanentes de municipios para todos los
ámbitos competenciales y las comarcas son la estructura administrativa
imprescindible para la articulación del territorio y como base para solventar el
minifundismo municipal aragonés.
Con este fin las comarcas han desarrollado servicios más ajustados al territorio y
que responden en mayor medida a las demandas de los vecinos tanto en estas
materias transferidas y dotadas económicamente, como en otras que aún no les
han sido transferidas y para las que dedican recursos propios.
Gracias a las comarcas la brecha en el acceso a servicios y en infraestructuras
entre lo urbano y lo rural ha desaparecido, lo que es elemento consustancial al
asentamiento de la población y al repunte demográfico.

Competencias y servicios de las Comarcas

Tras la primera fase de transferencias competenciales a las comarcas, las
comarcas gestionan 8 áreas competenciales: Acción Social, Cultura, Patrimonio
Cultural y Tradiciones Populares, Deporte, Juventud, Promoción del Turismo,
Servicios de recogida y tratamiento de residuos urbanos y Protección Civil y
Prevención y extinción de incendios.
Son funciones que antes las ejercía el Gobierno de Aragón a través de sus
Departamentos y Organismos Autónomos y ahora los prestan las Comarcas. Es
decir, las funciones y servicios que antes eran competencia de la Comunidad
Autónoma y el presupuesto que les dedicaba ha sido transferido a las comarcas,

19
con capacidad y total autonomía para su gestión y desarrollo, por lo que no existe
en ningún caso duplicidad en la prestación de servicios, al delimitarse
claramente el alcance de las competencias transferidas en las disposiciones
normativas aprobadas..
Del estudio llevado a cabo por la Universidad de Zaragoza, se desprende los
principales desarrollos que las Comarcas han llevado a cabo en las diferentes
materias de su competencia:

Acción Social
 Fuerte impulso de la ampliación y generalización de lo servicios sociales a
todos los núcleos de población, a todos y cada uno de los municipios.
 Ampliación de servicios y una oferta diferenciada de servicios en función de
las propias características de cada comarca (oferta adaptada a la demanda).
Deporte
 Importante incremento de las actividades y extensión de la oferta en el
territorio, con un aumento importante de la variedad y calidad de las
actividades deportivas.
 Ampliación a nuevas tipologías de usuarios cada vez más diferenciadas.
 Finalmente, profesionalización de la prestación, debido a la contratación de
personal cualificado.
Juventud
 Aumento de asociaciones juveniles, de las actividades específicas
organizadas y del número de participantes.
Residuos sólidos urbanos (RSU)
 Las comarcas han tenido que adaptarse al Plan de Gestión Integral de
Residuos de Aragón (GIRA), con un planteamiento estratégico ambicioso y
con el objetivo de menor generación de residuos, la reutilización, el reciclado
y la sensibilización ambiental.
 La dinámica generada por los objetivos estratégicos del GIRA ha obligado a
las comarcas a recuperar los retrasos que sufría el medio rural en esta
materia y adecuarse a un planteamiento actual.
 Optimización de las estructuras de almacenaje y tratamiento de los residuos
generados.
Protección Civil, Prevención y extinción de incendios
 Antes competencia municipal, el desarrollo ha sido un tanto desigual, pero
está claro que la comarca juega ya legalmente un papel importante en la
gestión de las emergencias.

20
Cultura
 Desarrollo desigual, pero importante aumento de actuaciones (archivos,
registros, bibliotecas, actividades artísticas, protección y difusión del
patrimonio cultural y museístico).
 Uno de los resultados más valorados es el reconocimiento y aumento de la
legitimidad social de las tradiciones del mundo rural, así como el
fortalecimiento del tejido asociativo.
 El tema cultural comienza a consolidarse en el discurso político y como seña
de identidad comarcal.
 Profesionalización creciente del área y de las actuaciones.
Patrimonio cultural y tradiciones populares
 Área muy nueva, todavía no consolidada efectivamente.
 Pero ha comenzado la profesionalización creciente y del presupuesto.
 Aparece como uno de los pilares que debe sustentar las estrategias de
diversificación de la economía a través de la oferta turística.
Turismo
 Tareas de administración, inspección, control, promoción y fomento de la
actividad turística.
 Creación de sistemas de gestión propios, en función de las características
turísticas de la zona, creando imágenes de marca.
 Promoción y difusión de las potencialidades turísticas de las diferentes
comarcas, que ha permitido que pequeñas localidades pasaran a formar
parte de un proyecto territorial conjunto, mejorando la visibilidad de sus
atractivos, integrándose en un producto turístico de mayor entidad,
 Refuerzo de la imagen e identidad de la comarca.

Unas competencias transferidas de forma homogénea a todas las comarcas cuyo

alcance y desarrollo se ha ajustado a las necesidades planteadas por sus
ciudadanos, a la demanda ciudadana y a la realidad de cada entidad comarcal.
Para la prestación de estas competencias se transfieren asimismo, las cantidades
económicas necesarias para su ejercicio, tomando como punto de partida los
recursos que la administración autonómica destinaba al ejercicio y desarrollo de las
funciones y servicios objeto de traspaso, recursos destinados a las comarcas sin

21
carácter finalista.3
Por otro lado, la dinámica de prestación de servicios cercanos por el mayor
conocimiento de las necesidades sociales empuja y obliga a las comarcas a prestar
servicios que demandan los ciudadanos, con independencia de que se refieran a
materias no transferidas.

Principales servicios propios no competenciales de las Comarcas

Desarrollo local:
 Agencias de desarrollo local

Tratamiento de aguas:
 Potabilización comarcal
 Mejora abastecimiento comarcal
Asesoramiento:
 Asesoramiento urbanístico
 Asesoramiento contable y jurídico y de archivos a municipios
Medio Ambiente:
 Protección recursos naturales
 Lucha contra incendios forestales
 Repoblación forestal
Consumo y comercio:
 Oficinas Comarcales de Consumo
 Promoción de ferias
Empleo:
 Escuelas Taller y Taller de Empleo (en colaboración con el INAEM)
 Inserción sociolaboral de discapacitados
 Oficina de temporeros y programas para inmigrantes
Educación y formación:
 Cursos de verano
 Guardería infantil

3
El anexo del Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, contiene la valoración del coste de las
funciones y servicios asociados al ejercicio de las competencias y la dotación a secuenciar correspondiente a
los costes de personal asociados al ejercicio de las competencias.

22
  Educación de adultos
 Formación geriátrica
 Transporte escolar
 Limpieza pública y jardinería:
 Poda y jardinería
 Limpieza alcantarillado
 Limpieza viaria y mantenimiento de caminos
 Sociedad de la Información:
 Biblioteca móvil e interconexión telemática
 TIC, intranet municipal, comarcal
Mujer:
 Mujer, centro de información y servicios (con IAM)
Otros servicios:
 Programas europeos, Leader +, Interreg 3ª, Life
 Prevención drogodependencias
 Parque de maquinaria comarcal
 Servicio itinerante de podología
 Transporte sociosanitario

La Comarca, una administración cercana volcada en los servicios al

ciudadano

Tras la culminación de la primera fase de transferencias competenciales a las

comarcas, pactadas por todos los grupos políticos con representación en las
Cortes de Aragón, las comarcas gestionan ocho áreas competenciales, con un
presupuesto conjunto de casi 140 millones de euros y con una media de 4,3
millones por comarca. Cuentan con una plantilla de 2.200 personas, lo que
supone casi 70 trabajadores de media en cada comarca, de los que 60 están
vinculados a la prestación directa de servicios a los ciudadanos y 10 a la gestión y
administración.
Todos estos servicios de atención directa a las personas son por propia definición
intensivos en mano de obra y necesitan de trabajadores que los presten.

23
 De las 2.200 personas que trabajan para las comarcas, 1.850 son trabajadores
directamente vinculados con los programas y servicios de contacto directo con los
ciudadanos y 350 apoyan los programas desde la gestión y administración. No
hay ninguna Administración que vincule el 85% de sus trabajadores a la
prestación directa de sus servicios y sólo un 15% a labores burocráticas y
administrativas. El capítulo I de personal representa el 29% de los gastos totales
del conjunto de las comarcas.
En cuanto al presupuesto, las comarcas dedican el 78% de sus gastos a la
prestación directa de servicios al ciudadano.

Presupuesto ejecutado y personal de las Comarcas

Presupuesto % Trabajadores %
Competencias
79.177.641 57,7 1.494 68,2
transferidas
Acción Social 28.502.508 20,8 892 40,7
Residuos S. Urbanos 14.584.360 10,6 110 5,0
Turismo 10.401.661 7,6 61 2,8
Deportes 6.590.992 4,8 221 10,1
Cultura 5.502.313 4,0 40 1,8
Protección civil 4.031.761 2,9 61 2,8
Juventud 3.116.664 2,3 65 3,0
Patrimonio Cultural 2.587.286 1,9 15 0,7
Función varias 3.860.095 2,8 29 1,3
Resto competencias 27.961.825 20,4 351 16,0
Total servicios directos 107.139.466 78,0 1.845 84,2
Resto 30.152.029 22,0 346 15,8
100,
Total 137.291.495 2.191 100,0
0
Fuente: Liquidación de presupuestos de la comarcas, 2007.

2.3. DESCENTRALIZACION DEL PODER DE DECISION

El tercer aspecto sobre el que se apoya este proceso de descentralización es la

verdadera capacidad de autonomía en la gestión y en el poder tomar decisiones
sobre su ámbito territorial.
En los Consejos Comarcales reside la verdadera gobernabilidad de estos nuevos
espacios locales y los convierte en auténticos gestores de su territorio al poder

24
tomar decisiones propias. La ampliación de tamaño, la multiplicación de relaciones,
el número de gente involucrada, trasciende las dimensiones del pequeño municipio
y propicia formas novedosas de relación entre los administradores, entre lo público
y las iniciativas privadas y la participación ciudadana.
Los nuevos centros de gobierno territorial que se han creado, materializados en los
Consejos Comarcales, no sólo han supuesto una clara redistribución del poder
político sobre el territorio y acercado la capacidad de gobernar y diseñar políticas
propias a las necesidades de la población y el territorio, sino que están siendo
también una posibilidad para revitalizar la vida política, acercar el debate y las
decisiones a la sociedad civil.
La visión supramunicipal de las cosas, la creciente participación y consulta a la
hora de adoptar decisiones, van urdiendo un conjunto de relaciones y
procedimientos de decisión, en la que técnicos de la administración comarcal y los
representantes elegidos por los ciudadanos, exploran y refuerzan fórmulas
cooperativas y participativas de diálogo, en el que se configuran decisiones que
luego serán sancionadas en el órgano con capacidad para ello: el Consejo
Comarcal. Simplemente, se llama la atención sobre estas sutiles transformaciones
que refuerzan la implicación cívica de los ciudadanos, en el gobierno de sus
propios territorios.
El potencial para experimentar con nuevas fórmulas que acerquen la democracia
representativa y la participativa tiene un marco idóneo en la escala comarcal.
Posibilidades que la pertinencia del modelo comarcal deja abiertas a ser
exploradas a medio plazo, cuando el proceso iniciado arraigue y haya completado
su rodaje.

3. FUNCIONES DE LA COMARCA

3.1. SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL

La falta de dimensión demográfica y la dispersión poblacional constituyen unos de

los más graves problemas para la implementación de servicios y equipamientos en
el espacio rural.
- Por accesibilidad: La dispersión de la población hace que la proximidad a la
sede desde donde se prestan los servicios esté alejada en tiempo y
distancia, lo que provoca la exclusión de las personas que no disponen de
transporte individual
- Por coste: Si se quiere disminuir el coste de acceso a los servicios hay que
aumentar el número de sedes, con el consiguiente aumento de los costes
fijos y si no estos costes de desplazamiento de los individuos al centro de
prestación del servicio son soportados por los usuarios.
25
 - Por falta de recursos humanos especializados que quieran vivir en zonas no
urbanas. Los profesionales prefieren vivir en las zonas urbanas o áreas
metropolitanas en las que tienen mayor posibilidad de desarrollo profesional.
Las comarcas cumplen una función de sostenibilidad medioambiental, como un
instrumento de primer orden para vencer la desertización. Las comarcas ocupan el
territorio, un modelo de organización que se adapta a la realidad territorial, forman
parte del proceso de redefinición del territorio. Es decir, llevan los servicios a todos
los rincones del mismo, contribuyendo a la transformación efectiva de los territorios
rurales al establecer las condiciones necesarias de acceso a los servicios
inherentes al Estado de Bienestar. Las comarcas han ocupado el territorio
creando una administración cercana y accesible. El territorio es más fuerte
gracias a las comarcas.
Las comarcas por su cercanía al ciudadano, su conocimiento de la realidad diaria
de nuestros pueblos y ciudades tienen un mayor compromiso con la sociedad civil.
Esta implicación esta en la base de la creación de multitud de servicios y
programas de atención que hacen real la equiparación de servicios entre el espacio
rural y el urbano.
Este es el objetivo de las comarcas: articular el espacio rural profundamente
alterado en el pasado siglo por el intenso proceso de urbanización que llevo al
vaciamiento poblacional, incluso desertización del mundo rural.
Es aquí donde las comarcas encuentran su potencialidad, nacen con la vocación
de apoyo municipal y de garantizar la supervivencia de los pequeños municipios. Y
lo pueden hacer por tener la dimensión necesaria para poder ofrecer servicios
legales, humanos, técnicos y económicos de alta especialización a los que no
tendrían acceso de otra manera.

3.2. VERTEBRACION TERRITORIAL Y REEQUILIBRIO SOCIOECONOMICO

La complejidad estructural y profundidad de los problemas territoriales aragoneses

hacen necesarias políticas de largo plazo con el objetivo de reequilibrar
socioeconómicamente Aragón.
Era necesaria una organización territorial y administrativa más eficaz y adaptada a
la realidad aragonesa con unos objetivos que no pueden conseguir los municipios
que había quedado patente no podían satisfacer las nuevas demandas de
servicios. Una organización territorial que promoviera la cohesión interna y que
asumiera la dimensión geográfica que enriquece un espacio tan diverso como el
nuestro.
No puede desarrollarse una transformación efectiva de los territorios rurales si no
se actúa sobre una base comarcal que supere el micromunicipalismo actual, lo que
en la situación particular de Aragón pasa por el refuerzo de las ciudades pequeñas

26
y medianas en el medio rural como núcleos de cristalización del desarrollo regional
y promoción de su integración en redes.
Y estas ciudades con funciones de centralidad comarcal son la solución al
problema de la desjerarquización urbana y la falta de capilaridad en las
ramificaciones finales del sistema territorial aragonés, a la vez que posibilitan de
una manera tangible el acceso de todos los ciudadanos a los servicios y ventajas
del sistema de bienestar.
Los municipios rurales de mayor tamaño demográfico se muestran como entidades
con capacidad suficiente para su desarrollo y para prestar servicios a sus
ciudadanos y los municipios de menor tamaño. Estos municipios están inmersos en
un círculo vicioso demográfico que dificulta el desarrollo de servicios y que favorece
la pérdida poblacional, por lo que necesitan de una inercia externa que rompa esta
dinámica.
Para ello las comarcas se conforman como una unidad de desarrollo territorial con
la dimensión demográfica, social y económica necesaria para hacer desaparecer la
brecha en el acceso a los servicios públicos y privados existente entre el mundo
urbano y el rural, tiene como objetivo principal la mejora de los servicios públicos y
la equiparación de las condiciones de vida y trabajo de todos los aragoneses, con
independencia de su lugar de residencia. Bajo esta premisa nacen las comarcas
aragonesas; ser la pieza angular en la solución del secular problema de la
vertebración territorial mediante la modernización de la estructura local aragonesa,
institucionalizando como Entidades locales de ámbitos territoriales más amplios,
adaptados a las necesidades actuales de prestación de los servicios públicos.
Las comarcas han sido pieza clave en el cambio demográfico experimentado en
Aragón en estos últimos años. El primer éxito de las comarcas aragonesas ha sido
la potenciación de una malla de ciudades-cabeceras comarcales con roles y
funciones de liderazgo en la recomposición de la sociedad rurales. Durante los
primeros años del siglo XXI hemos asistido a una expansión demográfica en los
municipios de más de 2.000 habitantes y en mayor medida en aquellos municipios
que cumplen funciones de estructuración del territorio.
Resulta innegable que en este siglo XXI se ha añadido al desarrollo económico otro
factor a la hora de fijar población en territorio. Es condición necesaria el acceso a
los servicios que nuestra sociedad considera inherentes al Estado de Bienestar al
mismo nivel que el desarrollo económico y la oferta laboral.
Las comarcas están actuando en el territorio como entidades promotoras de
desarrollo y están jugando un papel clave en un triple sentido y en este sentido
están generando sinergias entre los actores sociales de su ámbito.
En primer lugar las comarcas están incidiendo en que el acceso a la calidad de
vida, entendida como recursos y servicios sea más equitativo en todo el territorio,
pone las bases para que el tejido económico y social esté más repartido y sea más

27
accesible. Mejora, por lo tanto, la equidad interterritorial, lo que legitima a la
institución.
En segundo lugar, refuerza las potencialidades participativas, mediante una mayor
cercanía a la sociedad. Contribuye en gran medida a poner en valor la opinión del
ciudadano. Es lo que podríamos caracterizar como la profundización democrática.
En este sentido hay que tener en cuenta que los Consejos Comarcales tienen su
base democrática en que son elegidos por el computo directo de los votos de los
ciudadanos de su comarca, sin ningún intermedio de transmisión.
En tercer lugar, están incidiendo muy directamente en su desarrollo
socioeconómico. La comarca está ayudando en gran medida a una importante
revalorización del territorio, pasando de ser un espacio soporte a un recurso para el
desarrollo.
Las comarcas potencian un sistema territorial descentralizado, ya que la existencia
de cabeceras comarcales cumplen una función de punto de apoyo para la
sustanciación de inversiones que reestructuran el espacio aragonés y sus
posibilidades y pequeños núcleos de población funcionan con capacidad de
atracción en su territorio.

3.3. APOYO A LOS PEQUEÑOS MUNICIPIOS

Es evidente que el cambio demográfico experimentado en Aragón en estos últimos

años no ha tenido un efecto generalizado. La falta de capilaridad territorial en las
ramificaciones finales del sistema territorial aragonés es un problema que debe ser
atacado desde una óptica multidisciplinar que englobe aspectos legales, humanos,
técnicos y económicos.
Los municipios rurales de mayor tamaño demográfico se muestran como entidades
con capacidad suficiente para su desarrollo y para prestar servicios a sus
ciudadanos y los municipios de menor tamaño estén inmersos en un círculo vicioso
pérdida de población-falta de servicios-despoblación, por lo se necesita de una
inercia externa que rompa esta dinámica.
Es aquí donde las comarcas encuentran su potencialidad, nacen con la vocación
de apoyo municipal y garantizar la supervivencia de los pequeños municipios.
Estas nuevas entidades administrativas, integradas por nuestro Estatuto de
Autonomía en la organización territorial de la Comunidad Autónoma son la
instancia más adecuada para garantizar a los aragoneses el acceso a los servicios
públicos y la equiparación de las condiciones de vida y trabajo, con independencia
de su lugar de residencia, función que difícilmente pueden prestar los municipios de
menor talla demográfica.
Está claro que Aragón cuenta con una singularidad en la organización municipal
por lo que hay que implementar políticas y soluciones para superarla. En este

28
sentido las Comarcas tienen como uno de sus objetivos mejorar la gestión de los
servicios públicos y favorecer que todos los aragoneses, con independencia de su
lugar de residencia, tenga igualdad de oportunidades, tal y como consagra nuestro
Estatuto de Autonomía.
Es en el papel de apoyo a los pequeños municipios donde las comarcas
encuentran una de sus dimensiones más características, ya que aquéllos no
pueden subsistir sin ayudas externas. En efecto, a la situación de agotamiento
sociodemográfico que padecen los micromunicipios aragoneses, y que se ha
analizado de manera amplia anteriormente, hay que añadir su situación financiera.
Según datos de los presupuestos de liquidación del ejercicio de 2008, los ingresos
medios de los micromunicipios (menores de 250 habitantes)4 ascienden a 310.000
euros y los gastos a 306.000 euros. El 29 % se destina a gastos de personal, el 58
% a gastos en bienes corrientes y servicios, el 2 % a gastos financieros y el 11 % a
transferencias corrientes. Estos datos contrastan con lo que sucede a nivel estatal,
en donde los porcentajes de gastos de personal y gastos en bienes corrientes y
servicios prácticamente se igualan, suponiendo aproximadamente el 40 % en cada
uno de los dos capítulos. De ello puede extraerse la conclusión de que el
importante peso del capítulo 2 de gastos en los pequeños municipios aragoneses
(que casi duplica al capítulo 1) impide que puedan destinar más recursos a gastos
de personal y por tanto a Administración, por lo que la gestión en la prestación de
servicios necesariamente se tiene que resentir en estos municipios.
Por otro lado, calculando primero el ahorro bruto de estos municipios, es decir, la
diferencia entre ingresos y gastos corrientes, resulta que en el 27% de ellos el
ahorro bruto es negativo, con lo cual los Ayuntamientos de estos municipios no
pueden financiar sus gastos corrientes con los ingresos corrientes que obtienen.
Otros Ayuntamientos no tienen ahorro bruto negativo, pero sus gastos en los
capítulos 1 y 2 son muy bajos, por lo que difícilmente pueden prestar los servicios
mínimos. Si observamos únicamente la diferencia ingresos y gastos, resulta que el
41% de estos municipios ha liquidado en desequilibrio y por tanto han precisado
financiación. Este importante número de municipios no genera recursos ordinarios
suficientes para satisfacer sus gastos corrientes y por tanto, para prestar los
servicios mínimos obligatorios, ya que los gastos de prestación y mantenimiento de
los servicios mínimos obligatorios se imputan a gastos corrientes.
Por lo tanto, la mayoría de los municipios menores de 250 habitantes —
recordemos que son el 53,2% de los municipios de Aragón— tienen dificultades
importantes para prestar los servicios mínimos obligatorios y desde luego, no
pueden ofrecer a sus ciudadanos los servicios que prestan los municipios mayores,
provocando que cada vez se produzca una mayor salida de habitantes de los
pequeños municipios hacia territorios más poblados, agravándose el problema de
la despoblación de las zonas rurales aragonesas.
En este sentido, las Comarcas deben jugar un papel esencial en la vertebración del
4
Datos referidos a los 121 municipios que han presentado la liquidación de presupuestos 2008 a 31.03.10.

29
territorio aragonés, colaborando con los pequeños municipios y sobre todo con los
más pequeños y frágiles, a la prestación de los servicios mínimos obligatorios que
deben prestar y que el artículo 44 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración
Local de Aragón, concreta en los siguientes: Abastecimiento domiciliario de agua
potable, alcantarillado y tratamiento adecuado de las aguas residuales; alumbrado
público; cementerio y policía sanitaria mortuoria; recogida, transporte y eliminación
de residuos urbanos; pavimentación y conservación de las vías públicas, limpieza
viaria, acceso a los núcleos de población; gestión de los servicios sociales de base;
control sanitario de alimentos, bebidas y productos destinados al uso o consumo
humano, así como de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana y de
industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones, y garantizar la
tranquilidad y pacífica convivencia en los lugares de ocio y esparcimiento colectivo.
La Comarca es la Administración que, dotándola de suficientes recursos, tanto
personales como materiales, puede llevar a cabo esta tarea, porque además de
estar más cerca de los ciudadanos, es una institución nueva y más ágil que otras
instituciones supramunicipales, que, a pesar de su antigüedad, nunca han hecho lo
suficiente por solucionar los problemas de los pequeños municipios aragoneses.

3.4. LA COMARCA, IMPULSORA DE LA MODERNIZACIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN LOCAL

La Administración Local ha iniciado un profundo cambio en su gestión, un cambio

que necesita completar para responder a las nuevas exigencias de la sociedad
actual, una sociedad del conocimiento, de la transparencia, de la participación, de
la gobernanza.
Este cambio, esta modernización, esta «puesta al día» abarca todos los ámbitos y
todos los niveles. Para dar respuesta a esta exigencia nace, desde el
Departamento de Política Territorial, Justicia e Interior, dirigido por el Partido
Aragonés, el Plan Localidad como un instrumento de planificación integral para
ayudar a las Entidades Locales de Aragón a lograr este reto.
Este proceso exige dos cosas: en primer lugar, una actitud proactiva por parte de
todas y cada una de las Entidades Locales; en segundo lugar, un liderazgo claro de
las comarcas a la hora de impulsar este cambio, especialmente en los municipios
que por sus escasos recursos tienen más dificultades para lograrlo.
El Plan Localidad surge de la necesidad de articular el papel impulsor de las
comarcas en las políticas territoriales de los agentes locales y como apoyo a los
municipios con menor capacidad de liderazgo social, desarrollar una discriminación
positiva hacía los eslabones más débiles de las administraciones públicas para que
tengan los medios y capacidades técnicas, humanas y tecnológicas para mejorar
sus relaciones con los ciudadanos.
El proceso de modernización que debe acometer la Administración Local
aragonesa es integral y abarca múltiples aspectos. Sociedad de la información,

30
relación con los ciudadanos, asunción de la cultura de la calidad y de los principios
de responsabilidad social, participación, transparencia, gestión adecuada de los
recursos humanos y económicos.
En este sentido, el Plan Localidad no sólo pretende cubrir carencias en materia de
administración electrónica y de las TIC, sino que pretende trasladar al ámbito local
una nueva cultura organizativa y de gestión, y de comunicación con el ciudadano.
Además del eje de Administración Electrónica, el Plan desarrolla cuatro ejes más:
responsabilidad social y medioambiental, calidad, gestión económica y financiera, y
gestión integral de los recursos humanos.
Se trata de implementar la administración electrónica para facilitar la relación de los
ciudadanos con sus ayuntamientos, y que estos cumplan con las exigencias de la
Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y
que todos los trámites estén a disposición de ciudadanos y empresas por medios
electrónico.
De introducir la calidad y la responsabilidad social y medioambiental mediante
Cartas de Servicios y Códigos de Conducta personalizados y adaptados a la
realidad de cada Entidad Local, de ayudar a la modernización burocrático-contable
de la Administración Local Aragonesa mediante procedimientos de recursos
humanos, de elaboración presupuestaria y de control del gasto.
De modernizar la organización interna introduciendo un modelo de gestión integral
de los recursos humanos en la Administración Local y un sistema de indicadores de
gestión de servicios públicos y presupuestarios. Es necesario poner en valor la
figura del empelado público local mejorando su formación y compartiendo su
experiencia.
Las comarcas pueden y deben tener un papel de liderazgo fundamental en este
proceso de cambio para permitir que ellas mismas y los municipios puedan cumplir
con su función de servicio público con herramientas propias del siglo XXI.
Como una de las medidas del Plan Localidad, y como el principal instrumento para
ejercer su liderazgo en este cometido, las Comarcas disponen del Servicio de
Asistencia Técnica a los Municipios (SATEC); en tres comarcas piloto este Servicio
está compuesto por un secretario-interventor, un arquitecto y un técnico
informático, mientras que en el resto de comarcas está dotado con un técnico
informático.

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32
33
34
4. GOBERNANZA Y COMARCAS EN ARAGÓN
El Partido Aragonés está haciendo una apuesta decidida por implantar un nuevo
estilo de afrontar los problemas de los ciudadanos y los territorios. A este respecto
estamos trabajando para asegurar la calidad democrática y social de Aragón. Es
una condición indispensable para el progreso y la cohesión interna, con ello
creamos un proyecto de comunidad compartido en el que se asegura la calidad de
vida y la equidad de todos los aragoneses, con independencia del punto geográfico
en el que vivan. Para ello es imprescindible que las instituciones políticas dialoguen
con la sociedad en un sistema mixto de toma de decisiones, es lo que se viene
denominando como gobernanza en la nueva filosofía política de la que la
institución comarcal debe de participar plenamente.
La palabra gobernanza es un concepto polisémico, sensible y que plantea dudas a
la hora de ser interpretado y muchas más a la hora de ser aplicado. Se refiere a la
«manera de hacer las cosas», más allá del gobierno en donde las iniciativas y las
decisiones se construyen de forma unívoca dentro del ámbito puramente político y
no en el ámbito de la ciudadanía.
La gobernanza es el sistema de reglas formales e informales que configuran un
marco institucional para la interacción entre diferentes actores, tanto públicos como
privados, en el proceso de toma de decisiones. La gobernanza significa otro estilo
de gobierno alejado del principio de la jerarquía, pues se centra en la acción
colectiva, en la participación y en la cooperación. Los cinco principios de la
gobernanza son:
- apertura
- participación
- responsabilidad
- efectividad
- y coherencia
Sin duda, la escala más adecuada para ejercitar la gobernanza es el gobierno local
y aún mucho más en su faceta comarcal, ya que es donde mejor se identifica la
conexión entre Territorio-Institución-Progreso que son el trípode para generar
nuevas prácticas. La Comarca se constituye así en un motor de Planificación del
Desarrollo Territorial Sostenible, donde la función de la Ordenación Territorial
ha de ser más preventiva que paliativa en búsqueda del Desarrollo Territorial
Armónico a través de la coordinación y la planificación.
La Comarca surge como elemento clave en esta filosofía, ya que su objetivo
primero es el territorio, donde trata de regular, gobernar, gestionar las dinámicas
territoriales a través de la coordinación de una multiplicidad de actores que afectan
a su territorio y que, bien gestionados, contribuirán sin duda alguna al desarrollo

35
social, intelectual y político, es decir al desarrollo territorial. Un proceso que ha de
estar basado en un uso no destructivo de las especificidades municipales,
colectivas e incluso individuales, con el objetivo de mejorar la cohesión territorial
desde el respeto a la identidad.
La Comarca es el marco idóneo para construir un consenso interinstitucional y
ponerse de acuerdo en la contribución que hará cada uno en la realización de una
estrategia de desarrollo común y comunitaria. La Comarca es el medio natural para
desarrollar la «gobernanza territorial», porque en ella se dan los procesos de
organización y coordinación de los actores públicos y privados que comparten el
objetivo de desarrollar el capital territorial sin destruir al patrimonio social existente
y así contribuir a la cohesión territorial en el nivel supramunicipal de su
demarcación.
La Comarca en Aragón es sinónimo de Modelo Territorial Sostenible en espacios
con problemas seculares, pues es el fruto de un tránsito hacia un nuevo Gobierno
del territorio que necesita de tiempo y recursos. La Comarca está transformando el
conflicto en consenso, evitando las vías ásperas para solucionar los problemas y,
sobretodo, abriendo una puerta a la participación directa en el diseño de cada
territorio, en definitiva está poniendo en práctica una democracia cualificada: la
llamada gobernanza.

5. PROPUESTAS DEL PAR: RETOS DE FUTURO

La propuesta de comarcalización emprendida en Aragón, liderada por el PAR,

supone un reto político y administrativo sin precedentes en nuestro país.
Una realidad irreversible, definida y en funcionamiento que ha supuesto una mejora
innegable para reequilibrar el territorio, corregir desigualdades, mejorar las
condiciones de vida y oportunidades para los aragoneses en todo el extenso
territorio aragonés.
Para avanzar en esa consolidación, continuar y fortalecer el proceso de
comarcalización y con una significada voluntad política, el Partido Aragonés
presenta las siguientes propuestas como retos de futuro a plantear en todas las
instituciones.

5.1. FOMENTAR LA AUTONOMÍA, EL PROTAGONISMO Y LA PARTICIPACION

DE LAS COMARCAS
Como primera propuesta de la cual se va a derivar el desarrollo de las siguientes,
es necesario el fomento de la autonomía y protagonismo de las Comarcas por
parte de todo el entramado institucional autonómico, local y estatal.
Hoy, en el siglo XXI, el lema que el ejecutivo de Aragón asumió para las Comarcas,
36
«Motor de Futuro»”, se ha convertido en una realidad en el territorio. A partir de
esta primera premisa, y una vez consolidado el sistema comarcal, es necesario
desarrollar todavía más la autonomía de las mismas, en aras de optimizar su
funcionamiento y conseguir los objetivos buscados.
Ligado a lo anterior, la Comarca ha asumido ya un protagonismo innegable en la
realidad social y económica del territorio aragonés. Ha conseguido acercar la
administración al ciudadano, así como la toma de decisiones al objeto de las
mismas. El desarrollo y fortalecimiento de su actividad contribuirá coherentemente
a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, muy especialmente de
aquellas zonas en las que la prestación de los servicios públicos ha sido
tradicionalmente más complicada.
No obstante, el protagonismo de las Comarcas no sólo debe fomentarse «ad
intra»”, sino también «ad extra», como administración asentada participativa en
cuantos proyectos de carácter autonómico y general pudieran afectarle. La visión
que aporta la Comarca sobre cualquier materia o competencia debe tenerse en
cuenta, al contener de forma inequívoca una perspectiva tan real como olvidada a
lo largo de muchas décadas hasta, precisamente, la puesta en funcionamiento de
las Comarcas. Las comarcas aragonesas son y deben ser actores preferentes de la
actividad económica y de los servicios públicos al objeto de impulsar proyectos de
desarrollo adecuados y acordes con sus características y necesidades. La
participación de las comarcas en los proyectos autonómicos que les afecten debe
ser una realidad en el diseño y puesta en marcha de las políticas públicas.
El Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado en 2007 abunda en esta finalidad.
De hecho, el reconocimiento de las Comarcas como uno de los elementos que
estructuran territorialmente Aragón (artículo 5 «…Aragón estructura su
organización territorial en municipios, comarcas y provincias…»), su carácter
fundamental para el desarrollo de Aragón (artículo 81 «…Las comarcas son…
fundamentales para la vertebración territorial aragonesa…»), y las importantes
funciones reconocidas igualmente en la norma institucional básica aragonesa
(artículo 81.2 «Las comarcas tienen a su cargo la prestación de funciones y
servicios y la gestión de actividades de ámbito supramunicipal,
representando los intereses de la población y territorio comarcales en
defensa de una mayor solidaridad y equilibrio territorial…») apuntan
claramente en la dirección que aquí se expone.
En conexión con lo anterior, será necesario la aprobación de la Ley de delimitación
de competencias entre las diferentes administraciones que operan en el territorio,
tal y como ya propuso el Grupo Parlamentario del PAR en las Cortes de Aragón a
través de propuesta de resolución en el Debate sobre el estado de la Comunidad
Autónoma de Aragón del año 2009 : «… Las Cortes de Aragón instan al
Gobierno de Aragón para que estudien la posible reorganización de
competencias locales dada la consideración, en el nuevo Estatuto de

37
Autonomía, de las comarcas como fundamentales para la vertebración
territorial aragonesa…», y en el mismo debate del año 2008: «Las Cortes de
Aragón instan al Gobierno de Aragón a elaborar un proyecto de ley sobre el
Gobierno Local en Aragón que distribuya las responsabilidades
administrativas entre los distintos niveles de organización territorial tal y
como establece el artículo 85.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón,
asumiendo las comarcas su papel vertebrador del territorio…»”.
Especialmente importante tiene, en este último sentido, el papel a definir de las
Diputaciones Provinciales. Dentro del marco constitucional vigente, resulta evidente
que las provincias se definen como una agrupación de municipios y territorio sobre
el que actúa la Administración del Estado (artículo 141), pero no lo es menos el
hecho de que la Comunidad Autónoma goza de la capacidad para autoorganizar su
territorio. Lo anterior, ligado a que las tres Diputaciones Provinciales actualmente
vigentes llegaron al acuerdo de conformar una Comunidad Autónoma, resulta obvio
que en la práctica se dio una evidente cesión de competencias a un ente superior,
y por dicha razón las Diputaciones no deberían ejercer competencias
claramente autonómicas, sino limitarse al apoyo técnico y económico a los
municipios y comarcas .No se debe obviar tampoco que el principio de
autonomía local posibilitó en su momento que el mayor número de competencias
(tal y como establece la legislación de administración local) recae precisamente
sobre los municipios, restando únicamente dos funciones fundamentales para las
Diputaciones provinciales: la ya citada de apoyo y asesoramiento a municipios, y la
defensa del interés general de la provincia (delegada en la propia Comunidad
Autónoma). Nada impide solicitar, en su caso, la posible supresión de las
Diputaciones provinciales.
Por todo lo anterior, el protagonismo activo de las Comarcas, su cercanía al
ciudadano y la efectividad de sus acciones invitan a exigir la no injerencia de las
Diputaciones Provinciales en competencias comarcales, a que aquéllas
establezcan sus planes de obras y servicios teniendo en cuenta la organización
comarcal en su conjunto y a constituir para ello las Comisiones Mixtas establecidas
en la legislación comarcal.

5.2. IMPULSAR EL SEGUNDO BLOQUE DE COMPETENCIAS A LAS

COMARCAS

Tal y como aprobaron las Cortes de Aragón a propuesta del Grupo Parlamentario
del PAR en los debates generales del estado sobre la Comunidad Autónoma de los
años 2008 y 2009, resulta totalmente necesario para un desarrollo estratégico y
planificado de las Comarcas avanzar de forma consensuada entre fuerzas
políticas y agentes implicados en cuantas actuaciones de carácter normativo

38
y ejecutivo sean necesarias para realizar el traspaso del segundo bloque de
competencias a las Comarcas.
El resultado positivo derivado para los ciudadanos del territorio en la prestación de
los servicios públicos asumidos por las Comarcas hasta la fecha, aconseja plantear
y acelerar el traspaso de un nuevo bloque de competencias a las comarcas
aragonesas. No obstante lo anterior, resulta totalmente imprescindible que el
segundo bloque de competencias conlleve garantizada la financiación
correspondiente, situación a pactar con las diversas fuerzas políticas que
conforman el arco parlamentario aragonés.
El segundo bloque de competencias, tal y como manifestó el Consejero de Política
Territorial, Don Rogelio Silva, en el Parlamento Aragonés, comprende las materias
de protección del medio ambiente, transportes, ordenación del territorio,
urbanismo, artesanía, ferias y mercados comarcales y protección de los
consumidores y usuarios, tal y como se deriva del acuerdo alcanzado por las
diversas fuerzas políticas en la reunión mantenida en el año 2000 en el Monasterio
de Piedra. Nuevas competencias que incrementaran la gestión política y la
autonomía comarcal, en aras a acercar y mejorar los servicios y funciones a las
necesidades territoriales detectadas.
Hacer efectivo el mencionado traspaso y la financiación adecuada conlleva realizar
un amplio y exhaustivo estudio previo al objeto de definir con meridiana claridad
no sólo el alcance de la competencias transferidas de acuerdo con la normativa
comarcal aprobada, sino y sobre todo las cuantías económicas y medios
personales, materiales y unidades administrativas afectadas por el traspaso. Dicho
estudio, en el que ya está trabajando el Gobierno de Aragón, es esencial para
lograr el menor coste económico público posible y la máxima efectividad de
sus funciones, máxime en un momento de contención de gasto público y crisis
económica generalizada como el que estamos viviendo.
No obstante lo anterior, y ante diversas afirmaciones en los últimos días de alguna
formación política en Aragón poniendo en cuestión la comarcalización en relación
con su coste económico, hay que resaltar el resultado de las encuestas y estudios
realizados que avalan no sólo la mejora en la prestación de los servicios adaptados
a las demandas de los ciudadanos, sino la profesionalización en la prestación de
los mismos. El 80% del presupuesto comarcal y el 85% del personal va dirigido o
es prestador de servicios públicos necesarios y demandados para todos y cada uno
de los municipios que integran las comarcas.
Hoy por hoy, la descentralización política y administrativa que suponen las
comarcas en Aragón son la solución a la realidad territorial y poblacional de
nuestra comunidad.

39
5.3. APROBAR UNA LEY DE FINANCIACION COMARCAL: ACTUALIZAR LA
FINANCIACIÓN

Como decíamos en el punto anterior, nos encontramos ante un momento de crisis

económica que afecta a la totalidad de administraciones y territorios de forma
globalizada. La contención del gasto público, la reducción del déficit público y con
la salvaguardia de las actuaciones de carácter social que deben quedar
plenamente garantizadas, influye de forma necesaria en cuantas acciones se
puedan llevar a cabo desde las administraciones públicas.
En este sentido, la financiación de las comarcas debe impregnarse de dichos
principios, sin dejar de lado la máxima efectividad y aprovechamiento de
cuantos recursos financieros y materiales puedan destinarse a las mismas.
Si las Comarcas suponen un acercamiento de la gestión al ciudadano del territorio
y una mejor provisión de ésta, la financiación a las comarcas está más que
justificada. El esfuerzo realizado por el Gobierno de Aragón en cuantas
responsabilidades pertenecen al Partido Aragonés, ha sido muy importante y así
debe reconocerse. Resulta indiscutible que la única opción política que ha
apostado sin ningún «pero», sin ninguna excepción, sin ninguna salvedad a todo el
proceso que conlleva el desarrollo de las Comarcas, ha sido el Partido Aragonés.
Todas las políticas planteadas desde nuestro partido en los ejecutivos siempre han
tenido en cuenta la realidad comarcal y, sobre todo, la finalidad buscada por ésta:
la vertebración y equilibrio territorial, el acceso a los servicios en igualdad de
condiciones independientemente del lugar de residencia, en definitiva
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Por todo lo anterior, desde el PAR se apuesta y requiere un mayor esfuerzo
desde el ejecutivo aragonés en la debida dotación económica destinada a las
Comarcas, complementando y reforzando la actuación de las comarcas, a través
de las correspondientes ayudas y convenios, en coherencia con las importantes
competencias, materias y servicios transferidos, y sin perder de vista nunca el
propio espíritu de la Comarca: facilitar el desarrollo social y económico del territorio
creando oportunidades y bienestar social en sus ciudadanos.
La actualización de la financiación comarcal deberá tener en cuenta, tal y como se
ha establecido igualmente en el punto anterior, la nueva situación generada por el
traspaso del segundo bloque de competencias, todo ello con los estudios
técnicos previos: actualización de las funciones y servicios transferidos, coste del
traspaso de las nuevas competencias y coste del personal estrictamente necesario
para su prestación.
Los requisitos y condiciones para una actualización de la financiación de las
Comarcas, para aprobar una Ley de Financiación Comarcal que permita afrontar
con más garantías la prestación de servicios transferidos y asunción de nuevas

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competencias, bajo la óptica del PAR, deberán ser tres:
- Acuerdo político con consenso de todas las formaciones políticas: se trata de
un elemento esencial que garantice la estabilidad y desarrollo futuro del
sistema de financiación comarcal.
- Suficiencia: la dotación de fondos debe asumir los compromisos de
actuación competencial de las comarcas, y muy especialmente deberá tener
en cuenta la situación derivada del traspaso del segundo bloque de
competencias a las Comarcas y la actualización de la financiación de las
competencias ya transferidas.
- En virtud de lo anterior, se deberán realizar las debidas reformas legales.

5.4. POTENCIAR LA IDENTIDAD, EL CONOCIMIENTO Y LA COLABORACIÓN

COMARCAL

En los próximos años desde el ejecutivo aragonés y desde las propias Comarcas,
deberá desarrollarse más el estudio sobre la propia identidad de la Comarca
como elemento estructurador del territorio, así como la indagación más profunda
sobre su funcionamiento. A partir de estos datos será posible fijar un punto de
partida real que permita una mayor optimización de las relaciones de colaboración
entre Gobierno de Aragón y Comarcas.
Los primeros pasos ya se han dado desde el Departamento de Política Territorial,
Interior y Justicia del Gobierno de Aragón. El Decreto 195/2009 creó el denominado
«Observatorio Aragonés de las Comarcas», cuyo principal objetivo es
precisamente prestar su cooperación al mejor funcionamiento del sistema comarcal
en Aragón, mejorando la eficacia del mismo y procurando la utilización racional
de los recursos. Para conseguir tal fin, el decreto de referencia cita las siguientes
funciones:
a. Constituirse como órgano técnico de colaboración, intercambio y
comunicación entre las comarcas y el Gobierno de Aragón que permita
conocer las demandas de las comarcas aragonesas y anticipar respuestas.
b. Realizar informes sobre la situación y prestación de servicios en las
comarcas.
c. Actuar como órgano permanente de recogida y análisis de información
comarcal de acuerdo a un sistema uniforme u homogéneo que el
observatorio arbitrará.
d. Proponer criterios de actuación armónicos y coordinados con referencia a
las competencias compartidas entre el Gobierno de Aragón y las Comarcas,
así como actuaciones de gestión y colaboración intercomarcales.
41
 e. Realizar el seguimiento de otras experiencias internacionales o nacionales
en cuanto a organización comarcal se refiere.
f. Aquellas otras que determine el Departamento de Política Territorial, Justicia
e Interior.
Los datos así obtenidos tendrán un importante papel en los procesos de
transferencias futuras a las Comarcas, así como para el establecimiento de las
reformas necesarias en su caso sobre su sistema de financiación. Así, es
necesario potenciar el Observatorio Aragonés de las Comarcas para el desarrollo
de sus funciones.
Igualmente, el ejecutivo aragonés debe continuar trabajando en la implantación
generalizada del SATEC (Servicio de Asistencia Técnica a los Municipios) en
todas las comarcas y del SIC (Sistema de Información Comarcal), como
instrumento de ordenación sistemática de la propia información comarcal. Esta
aplicación informática, que cuenta con 300 variables de estudio y 70 indicadores
diferentes, ya se ha puesto en marcha en cuatro Comarcas (Valdejalón, Matarraña,
Somontano de Barbastro y Comunidad de Calatayud). Desde el PAR deseamos
que esta importante herramienta quede implantada en el resto de Comarcas en el
menor plazo posible.
En relación con lo anterior, la plasmación de la realidad comarcal en los estudios
que puedan desarrollarse, implicará por una parte un mayor conocimiento de esta
administración pública territorial por parte de los ciudadanos, como la
administración más cercana y prestadora de servicios esenciales del Estado de
Bienestar, además de una mayor efectividad en la tarea de colaboración entre
las diversas Comarcas y entre éstas y el Gobierno de Aragón. Impulsar la
cooperación entre las comarcas, a través de la coordinación del Gobierno de
Aragón, permitirá aprovechar las oportunidades que les abre su
complementariedad económica, cultural o social, siempre respetando la autonomía
comarcal.

5.5. CULMINAR EL PROCESO DE COMARCALIZACIÓN

La culminación del proceso de comarcalización aragonés comprende dos

elementos que deben discurrir a la par:
a. La creación de la comarca 33.
b. La aprobación de la Ley de capitalidad de Zaragoza.
Tal y como indicó el Vicepresidente del Gobierno de Aragón y Presidente del PAR,
Don José Angel Biel, en comparecencia ante la Comisión Institucional de las Cortes
de Aragón en el año 2009, el proyecto de ley de capitalidad de la ciudad de

42
Zaragoza se encuentra en fase de preparación y de negociación con el
Ayuntamiento de dicha ciudad. Esta ley es consecuencia del desarrollo del artículo
87 del Estatuto de Autonomía de Aragón que establece que «Zaragoza, como
capital de Aragón, dispondrá de un régimen especial establecido por ley de
Cortes de Aragón».
La Ley de Capitalidad de Zaragoza deberá afrontar las especiales necesidades de
la ciudad de Zaragoza, atendiendo a las posibilidades de desarrollo de financiación
especial y competencias para el conjunto urbano que alberga a más del cincuenta
por ciento de la población aragonesa.
La Ley que permitirá la necesaria creación y regulación normativa de la Comarca
Central de Zaragoza deberá seguir el modelo, con las líneas generales del resto de
comarcas creadas pero con una singularidad específica. Así, la ciudad de Zaragoza
es parte de la Comarca Central de Zaragoza, tal y como indica el Texto Refundido
de la Ley de Delimitación Comarcal, pero su tamaño poblacional así como el
volumen de servicios de que disfrutan sus habitantes ocasionan que uno de los
presupuestos de la comarcalización, como es el de la ayuda de la comarca a los
municipios que la integran y la prestación de servicios de carácter supramunicipal,
no tengan sentido en su aplicación a la ciudad de Zaragoza.
Este hecho, unido a la futura Ley de Capitalidad, origina que la posición del
municipio de Zaragoza no pueda ser dentro de la Ley de la Comarca de Zaragoza
semejante a la de otro municipio y, por lo tanto, existirán unas relaciones
especiales entre el municipio de Zaragoza y la Comarca Central en la que se
integra.
Bibliografía consultada
La lucha contra la despoblación todavía necesaria. Políticas y estrategias sobre la
despoblación de las áreas rurales en el siglo XX. CEDDAR
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio. Fundear
Ley de Directrices de Ordenación del Territorio
Aragón, población, envejecimiento y déficit demográfico. Mª Carmen Faus Pujol.
Jornadas de Despoblación y Políticas Públicas en Aragón.
La despoblación en Aragón: el proceso histórico y sus consecuencias Vicente
Pinilla Navarro
Jornadas del CEDDAR sobre Políticas Demográficas y de población
Eurostat regional yearbook 2009
IAEST
El proceso de comarcalización de Araqón.Análisis político y administrativo.
Comarcas de Aragón: la historia de un reto. Alfredo Boné.2003
Informe sobre situación económico-financiera de los municipios aragoneses de
menos de 250 habitantes. Dirección General de Administración Local.
Departamento de Política Territorial, Justicia e Interior. Gobierno de Aragón.

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