UNIDAD 4 CONTROL FISCAL

4.1 INTRODUCCIN
En esta unidad se han recopilado apuntes de diferentes autores pues se trata de un
tema cuya principal fuente es la legislacin que rige al respecto. Es de especial
atencin pues la Gerencia Pblica implica una gran reto para construir, en las
instituciones del Estado, una gestin, en la que debe primar el inters nacional, pero
que a su vez priman las normas. Recordemos que estamos en un programa de
Administracin de Empresas y que esta asignatura se previ para el caso de que se
ocupe un cargo pblico.
4.2 OBJETIVO GENERAL
El Objetivo general de esta unidad es el de estudiar el control fiscal como elemento
primordial en la gerencia pblica.
4.3 OBJETIVOS ESPECFICOS

Ubicar el control fiscal en la constitucin de 1991

Describir los elementos fundamentales del control fiscal en Colombia.

4.4 EL CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCIN

El esquema de control fiscal, adoptado por la Misin Kemmerer se mantiene en la
normatividad adoptada por la Constituyente de 1991, con algunos cambios, que buscan
hacer de los organismos de Control Fiscal, entes tcnicos y altamente especializados.
La eliminacin de los controles previo y perceptivo, cuyo efecto es eliminar la injerencia
de los organismos de control, en la toma de decisiones, antes llamada
coadministracin, ha sido al mismo tiempo criticada y ensalzada hasta el punto que,
resulta difcil tomar partido en este asunto, por lo tanto lo que interesa aqu, es conocer
las implicaciones de lo actual, para que el Administrador pueda tener nocin clara de su
responsabilidad en la Gerencia Pblica.
El resultado ms notorio de esta determinacin es que concede a las contraloras
autonoma plena y se califican de organismos de carcter tcnico para que ejerzan el
control fiscal a travs de los controles financiero, de gestin y de resultados.
Se trata entonces, de que el control de los actos administrativos de la administracin
pblica, se hace cuando stos ya han sido ejecutados, es decir cuando los recursos
que se pretenden controlar ya han sido aplicados. Es por esto, que algunas personas
son detractores del control posterior, en la teora de que existe un alto riesgo de
violacin al manejo pulcro de los recursos del estado y que por lo tanto su recuperacin
una vez gastados resulta en exceso costosa y difcil.

Los constituyentes de 1991, consideraron que el control previo se haba constituido en

el mayor problema, generador de baja eficiencia de las empresas estatales y de la
ineficacia de las propias contraloras. Se plante que los controladores se aliaban con
los administradores para organizar la corrupcin en el estado, y que se dilua la
responsabilidad de los administradores, ya que haba una especie de doble gerencia en
la que operaba el gerente propiamente dicho, y el auditor, que tena la propiedad de
vetar las decisiones del gerente.
Como nos hemos propuesto no atacar ni defender la situacin actual, miremos
entonces lo que est relacionado con un modelo de control y sus implicaciones. El
problema de Control Fiscal va ms all del esquema que puede aplicarse, interesa ms
el fin que se persiga, es decir el que se resguarden los recursos pblicos y que los
activos que pertenecen a la sociedad sean utilizados conforme a la ley, buscando el
bienestar de la sociedad.
4.4.1 GENERALIDADES DEL CONTROL FISCAL
Antes de entrar a analizar el concepto de Control Fiscal, digamos que el control como
ltima etapa del proceso administrativo consiste en la inspeccin de las actuaciones de
la organizacin con miras a conocer, en primer trmino, si se estn cumpliendo en
forma eficiente y efectiva los objetivos y metas administrativas y determinar acciones a
seguir para corregir las deficiencias encontradas y los procesos que impiden o dificultan
el logro de tales objetivos, y en segundo trmino, con el fin de evitar prcticas
inadecuadas o ilegales que pretendan disminuir los recursos y activos de la empresa.
En ese sentido, el proceso administrativo se convierte en una dinmica continua, en la
cual cada una de las etapas se nutre de los resultados alcanzados en la anterior para
tomar decisiones y acciones que permiten un continuo mejoramiento de la organizacin,
a travs de lo que se ha denominado la retroalimentacin.
El Diccionario de la Lengua de la Real Academia define el trmino control como
inspeccin, fiscalizacin, intervencin y dominio, mando, preponderancia. El primer
sentido limitara el control a lo que hoy llamamos la auditoria, mientras que el segundo
sentido de dominio o mando describe en mejor forma el control interno gerencial dentro
de los conceptos de la administracin moderna. Una definicin ms acertada de control
sera: El proceso a travs del cual las actividades de una organizacin se adaptan a un
plan de accin deseado y dicho plan se acopla a las actividades de la organizacin.

En forma general, se dice que el control es un proceso efectuado por la junta directiva y
la administracin de una entidad, para proveer razonablemente seguridad respecto al
logro de los objetivos en las siguientes categoras: eficiencia y eficacia de las
operaciones; confiabilidad de la informacin financiera; cumplimiento de las leyes y
regulaciones aplicables.
4.4.2 COMPONENTES DEL SISTEMA DE CONTROL
Son componentes de cualquier sistema de control los siguientes:
a)
b)

c)

d)

e)

El ambiente de control que incluye acciones como el anlisis de la integridad y

de los valores ticos, la competencia del recurso humano, la alta direccin y el
comit de auditoria y la filosofa administrativa.
Evaluacin de riesgos que permite definir los objetivos y los riesgos, el anlisis
de dichos riesgos la importancia y los efectos de los mismos, la probabilidad de
ocurrencia, la acciones y con troles necesarios y la evaluacin peridica y el
manejo de los cambios observados.
Actividades de control dentro de las cuales se encuentra el diseo de polticas,
sistemas y procedimientos de control; dentro de los procedimientos se detallan la
aprobacin, autorizacin, verificacin, conciliacin, inspeccin, revisin de
indicadores de desempeo, proteccin fsica de activos, segregacin de funciones,
supervisin, entrenamiento y gestin de seguros entre otras.
La informacin y las comunicaciones corresponden a los controles generales,
controles de aplicacin, sistemas integrados a la estructura de la organizacin,
sistemas integrados a las operaciones, calidad de la informacin reportada y
calidad de las comunicaciones en la administracin.
La monitora del sistema que comprende la auto evaluacin, la auditora interna,
las evaluaciones independientes y los informes de deficiencias.

4.4.3 CONCEPTO DE CONTROL FISCAL

Desde la Administracin tradicional, usted ha podido establecer que el control es el
ltimo paso del proceso administrativo, que consiste en verificar la eficiencia y eficacia
de las actuaciones administrativas, y establecer el cumplimiento de polticas, metas o
estndares que se han fijado previamente en la etapa de planeacin y organizacin.
Con estos elementos resulta ms fcil entender la definicin de Control Fiscal,
consignada en la Constitucin Poltica:
... el Control Fiscal constituye una actividad de exclusiva vocacin pblica que
tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la
garanta del buen manejo de los bienes y recursos pblicos, de manera tal que se
aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aqulla y de promover la
prosperidad general, cuya responsabilidad se confa a rganos especficos del Estado

como son las contraloras (nacional, departamental, municipal), aunque con la

participacin ciudadana en la vigilancia de la gestin pblica (Art., 1, 2, 103, inciso 3 y
270 de la C.P.). Pero si bien el ejercicio del Control Fiscal es responsabilidad de las
contraloras, ello no excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se
realice por los particulares (inciso 2 Art. 267, ibdem).
4.4.4 OBJETIVOS DEL CONTROL FISCAL
Segn los lineamientos constitucionales, un control de tipo gubernamental debe tener
uno o varios de los siguientes objetivos:
1.Determinar si segn la opinin del auditor, los estados financieros reflejan
razonablemente la situacin financiera y los resultados de las operaciones efectuadas
por la entidad, de conformidad con los principios de contabilidad de aceptacin general
u otras disposiciones expedidas por organismos competentes, aplicadas en forma
consistente con el ao anterior (control financiero).
2.Determinar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias tanto
externas como internas que enmarcan las actuaciones administrativas de la entidad, lo
cual incluye necesariamente la realizacin de controles contractuales que determinen si
las contrataciones se han ajustado al objeto de los contratos y a las disposiciones
vigentes sobre el tema (control de legalidad).
Los dos propsitos citados incluyen la determinacin de si los registros y
procedimientos contables son adecuados, verificando la forma como la direccin ha
venido manejando la administracin financiera de la entidad, en lo que podra
denominarse auditora financiera y de cumplimiento, fiscal o de regularidad. Aunque el
compromiso de practicar una auditora financiera por lo general no prev
recomendaciones que impliquen mejoras, el auditor se sentir obligado a hacer algunas
sugerencias a la administracin en lo referente a las posibilidades de efectuar mejoras
en aquellos procesos que han llamado la atencin en el desarrollo de la labor de
auditora. Tambin se considera que dichas auditorias sirven adems, como medio de
control para evitar la prdida de fondos pblicos debido a operaciones fraudulentas o
ineficientes.
3.Evaluar la efectividad con que las operaciones llevadas a cabo por una entidad
alcanzan los objetivos propuestos en los planes, polticas y programas de dicha entidad
y la economa y eficiencia con que la administracin lleva a cabo dichos planes,
polticas y programas (control de gestin); puede incluir una evaluacin de si las
actividades contempladas en los estatutos estn diseadas de tal forma que permitan
cumplir con los propsitos del legislativo (control de resultados).
4.Determinar si las operaciones que realiza una entidad se encuentran debidamente
sustentadas,
y si los documentos demuestran legal, tcnica, contable y
financieramente dicha actuacin (revisin de cuentas).

Todos los objetivos anteriores se relacionan con la evaluacin de la responsabilidad y

las obligaciones de los funcionarios pblicos. Los dos primeros se refieren al
cumplimiento de los requerimientos fiscales y los dos ltimos resaltan la efectividad
administrativa; una auditora que pretenda cumplir con todos estos objetivos se podra
denominar auditora completa o integral.
4.5 FUNDAMENTOS DEL CONTROL FISCAL
El artculo 8 de la Ley 42 de 1993 en concordancia con el artculo 267 inciso 2 de la
Constitucin Poltica, establece que la vigilancia de la gestin fiscal del Estado se
fundamenta en la eficiencia, la economa, la eficacia, la equidad y la valoracin de los
costos ambientales....
4.5.1 LA EFICIENCIA
La Ley 42 de 1993 establece que la eficiencia est dirigida a ..determinar en la
administracin, en un perodo determinado, que la asignacin de los recursos sea la
ms conveniente para maximizar sus resultados...
Aunque los trminos eficiencia y economa estn estrechamente ligados, a veces se
confunden. Se han observado diferencias prcticas en la labor que se dirige hacia el
uso econmico de los recursos en comparacin con aquella que se dirige hacia el uso
eficiente. Mientras los aspectos de eficiencia tienden a enfocarse alrededor de costos
por unidad y la posibilidad de rebajar dichos costos, los aspectos de economa, con
frecuencia tratan del costo agregado o total de un sistema u operacin.
Se pueden establecer diferencias entre los trminos de economa y eficiencia, aunque
se utilizan indistintamente, ya que ambos tienden a la obtencin de informacin que
permita determinar precios, y comparar costos de opciones. El principio de eficiencia,
se vincula con la productividad, debido a que el trabajo puede orientarse al aumento de
la produccin relacionada con los insumos que se utilizan.
Por lo general, el sector estatal no utiliza los sistemas de contabilidad de costos, que
proporcionan informacin importante para la realizacin de auditora de eficiencia y
economa; consecuentemente, este tipo de auditoras exige la preparacin de una
considerable cantidad de datos relacionados con los costos, que en la prctica se
convierten en una barrera, especialmente por la gran cantidad de tiempo que se
requiere para establecer los costos que permitan medir que el logro de las operaciones
fue econmico y eficiente.
El concepto de eficiencia en la gestin pblica se dedica a medir tanto la efectividad de
los resultados de cada entidad, como la eficacia en la utilizacin de recursos, y tomar
esta evaluacin interna-externa de la entidad como base para la evaluacin de sus
posibilidades de desarrollo y por lo tanto, para la toma de decisiones sobre la
asignacin de nuevos recursos.

4.5.2 LA ECONOMA
Este principio de Control Fiscal se encuentra consagrado en la Ley 42 de 1993 cuando
determina ... que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se
obtengan al menor costo... , es decir que la actividad administrativa del Estado
minimice los costos de funcionamiento adquiriendo los bienes y servicios que requiere
para su normal desempeo en las condiciones ms favorables posibles de calidad,
cantidad, lugar, tiempo y precio, sin incurrir en sobrecostos innecesarios o en compra
de bienes que no se requieren para el cumplimiento de sus objetivos sociales, y
conservando los conceptos de austeridad, ahorro y reduccin del gasto pblico.
Tambin, comprende el anlisis de la produccin de bienes y servicios que se
encuentran a cargo de una entidad, de tal forma que stos se obtengan o presten al
menor costo, conservando las condiciones de calidad y oportunidad.
4.5.3 LA EFICACIA
El principio de eficacia consiste segn la Ley 42, artculo 8, en que los resultados de la
accin del Estado se logren de manera oportuna y guarden relacin con los objetivos y
metas de la administracin.
La auditora de eficacia se relaciona con la efectividad de la administracin en el logro
de sus objetivos y con los resultados que la accin del Estado produce. En realidad,
esta clase de auditora consiste en el proceso de comparacin entre el rendimiento en
condiciones actuales y una norma o estndar determinada sobre rendimiento.
La evaluacin del principio de eficacia conlleva mayores niveles de investigacin, en
razn de que requiere una comprensin ms exacta de la actividad que se est
controlando, sus objetivos y metas, sus mtodos de operacin y las restricciones o
dificultades para desarrollar tales operaciones. Para implementar el principio, es
necesario contar con estndares de medida o indicadores adecuados y relacionados
con las actividades que desarrolla la organizacin; estos patrones no pueden limitarse o
vincularse solamente con medidas de tipo financiero o de rendimiento, sino que deben
contemplar campos ms especficos de la organizacin.
En la realidad, las calificaciones que se realizan sobre el comportamiento del principio
de eficacia, se han efectuado en situaciones en las cuales la administracin no ha
desarrollado los sistemas de medicin correspondientes y por lo tanto, se hace
necesario que el encargado de calificar la eficacia, desarrolle en forma alternativa otros
sistemas de medida y recoleccin de informacin aunque no es eloms adecuado.
4.5.4 LA EQUIDAD
El artculo 8 de la Ley 42, establece que mediante la aplicacin de este principio, la
administracin debe permitir identificar los receptores de la accin econmica y el

anlisis sobre la distribucin de los costos y beneficios entre sectores econmicos y

sociales y entre entidades territoriales.
Este principio se encuentra poco desarrollado en los organismos de control, pues no se
han diseado an las herramientas bsicas que permitan su medicin; en ltima
instancia, la equidad debe estar dirigida a medir el grado en que a travs de la accin
del Estado se est redistribuyendo el ingreso; es decir, la forma como la administracin
reparte los beneficios sociales entre la poblacin en general y cmo distribuye tambin
las cargas o imposiciones de acuerdo con la estratificacin social y econmica de la
poblacin afectada.
4.5.5 LA VALORACIN DE COSTOS AMBIENTALES
Para desarrollar el precepto Constitucional contenido en el artculo 267 de la Carta
Poltica, e implementar las nuevas tendencias mundiales sobre la proteccin de los
recursos naturales y del ambiente, se seala en la Ley de Control Fiscal (Art. 8), que la
vigilancia de la gestin fiscal de la administracin debe permitir la cuantificacin del impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y evaluar la
gestin que desarrolla la administracin para la proteccin, conservacin, uso y
aceptacin de los mismos.
El principio, hace que las contraloras evalen el impacto que sobre el medio ambiente
y los recursos naturales tienen los proyectos de desarrollo y la realizacin de obras
pblicas que ejecutan los organismos del Estado; adems, seala que estas entidades
de control debern tambin determinar las acciones que desarrolla la administracin
pblica para proteger y conservar dichos recursos, as como las actuaciones que se
llevan a cabo para mitigar el impacto que sobre estos recursos se tiene, cuando se
ejecuta una obra determinada.
El problema ambiental cada da toma mayor preponderancia universal, pues los
problemas de los recursos naturales y del ambiente, implican que el aprovechamiento
de recursos naturales renovables, se encuentren en proceso de agotamiento por su
sobre explotacin; as las cosas hace que se utilicen mtodos concretos para medir el
agotamiento real.
Para la contaminacin atmosfrica, por ejemplo, se hace necesario establecer
indicadores de calidad atmosfrica para tener parmetros con los cuales comparar,
como las actividades generan impacto positivo o negativo.
En el artculo 8 de la Ley 42 de 1993, la vigilancia de la gestin fiscal se fundamenta
entre otros principios, por la valoracin de los costos ambientales, con el fin de
cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y del medio
ambiente y evaluar la gestin de proteccin, conservacin, uso y aceptacin de los
mismos.
El Contralor debe presentar al Congreso de la Repblica el informe anual sobre el

estado de los recursos naturales y del medio ambiente para lo cual debe reglamentar la
obligatoriedad de toda entidad vigilada de incluir en todo proyecto de inversin,
convenio, contrato o autorizacin de explotacin de recursos, la valoracin en trminos
cuantitativos del costo-beneficio sobre la conservacin, restauracin, sustitucin,
manejo en general de los recursos naturales y degradacin del medio ambiente, as
como su contabilizacin y el reporte oportuno a la Contralora. (Art. 46, Ley 42/93).
El mecanismo para cumplir con la tarea encomendada por la ley, es realizar las labores
de control ambiental desde la ptica del control de gestin, el cual permite establecer
la eficiencia y eficacia de las entidades, en este caso, en la administracin de los
recursos naturales y del medio ambiente; tal eficiencia y eficacia puede ser determinada
mediante la evaluacin de los procesos administrativos y la utilizacin de indicadores de
impacto ambiental y de mitigacin de dicho impacto.
Para lo anterior en necesario disear y mantener un sistema de informacin adecuado
que le permita a los organismos de Control Fiscal ejercer control sobre:
Las entidades y su gestin ambiental.
Los recursos naturales y del medio ambiente, su descripcin particular, estado y
valoracin.
Los programas y proyectos de inversin y todos los actos administrativos que influyan
o causen algn impacto directa o indirectamente en la proteccin, conservacin y uso
de los recursos naturales, los cuales deben incluir como mnimo:
Identificacin general del proyecto o programa.

Ambiente en donde se pretende desarrollar indicando su ubicacin geogrfica,

estado ex-ante del medio ecolgico fsico, econmico y social.

Descripcin del impacto que se pretende causar con la ejecucin del proyecto
incluyendo el desplazamiento social, costo estimado del mismo, afectacin biolgica
etctera.
Inclusin de indicadores de impacto ambiental.
Descripcin de las medidas a tomar para prevenir, mitigar o minimizar el impacto
ambiental.
Anlisis del costo-beneficio de la accin administrativa incluyendo una estimacin de
prdidas y costos; estimacin cuantitativa de las medidas mitigadoras, beneficio
econmico y social del proyecto y contabilizacin de los recursos afectados.
Auditora ambiental. La auditora ambiental es el examen, evaluacin, estudio y
anlisis de la gestin administrativa del gobierno en el manejo de sus proyectos,
programas, objetivos, de los recursos naturales y del medio ambiente, incluyendo sus
sistemas, procesos, informes, estados obtenidos, con el fin de establecer la eficiencia y
eficacia del uso de unos recursos financieros reflejados en sus resultados.
El control ambiental que ejerce la Contralora est relacionado con lo siguiente:
Control de ingresos, gastos, activos y pasivos que tengan relacin con los recursos
naturales.
Contabilidad general y de costos adecuados que presenten informacin o estados

relativos al medio ambiente.

Razonabilidad de las cifras de carcter ambiental contenidas en los estados
contables.
Revisin de resultados programados en relacin con el costo-efectividad del sistema
de informacin y de las acciones administrativas relacionadas con el medio ambiente.
Calificacin de la gestin ambiental en trminos de eficiencia, eficacia y economa,
mediante la utilizacin de indicadores de gestin ambiental y la evaluacin de procesos
administrativos.
Contabilidad Ambiental. La contabilidad ambiental no se ha desarrollado en el pas de
forma precisa porque resulta muy difcil traducir en valores monetarios el impacto
ambiental por efectos de la accin administrativa. Se requieren de tcnicos y
profesionales especializados para que se enuncien normas que permitan a las
contraloras un cabal cumplimiento de su cometido, sin que se cometan arbitrariedades.
Andrs Gmez Lobo, quien afirma que la explotacin de un recurso no renovable como
un mineral, disminuye el stock de activos de un pas, ya que disminuye el mineral
disponible para la venta en el futuro y, por ende, parte de los retornos de la venta de
ese recurso tiene que invertirse en otro tipo de capital para mantener inalterado el stock
total. Para mantener un nivel de consumo constante sera necesario reinvertir todas las
rentas (ingresos menos costos de extraccin) provenientes de la explotacin de un
recurso no renovable.
4.6 LA AUDITORA
4.6.1 SISTEMA DE CONTROL FINANCIERO Y AUDITORA FINANCIERA
El control financiero es el examen que se efecta con base en las normas de auditora
generalmente aceptadas, con el fin de determinar si los estados financieros de una
entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su
situacin financiera, comprobando que en la elaboracin de los mismos y en las
transacciones y operaciones, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las
autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o
prescritos por el Contador General.
Una auditora financiera incluye, adems, prcticas de control presupuestal que
determinan si las operaciones que afectan las cuentas del presupuesto y del tesoro han
sido correctamente registradas, y corresponden a las legalmente autorizadas en la
norma de expedicin presupuestal correspondiente. Es recomendable efectuar una
auditora financiera cada ao.
4.6.2 NORMAS DE AUDITORA DE ACEPTACIN GENERAL
Las normas de auditora de aceptacin general, estn enfocadas al comportamiento
que del Auditor en el desarrollo del trabajo de auditora. La regulacin de esta clase de

normas se encuentra en nuestra legislacin, en el Rgimen contable colombiano

(Decreto 2649 de 1993), el cual las define como:
Las normas de auditora generalmente aceptadas, se relacionan con las cualidades
profesionales del Contador Pblico, con el empleo de su buen juicio en la ejecucin del
examen y en su informe referente al mismo, y las ha dividido en tres grandes grupos
as:
Normas personales.
Normas relativas a la ejecucin del trabajo de auditora.
Normas relativas a la presentacin de informes.
De acuerdo con la Declaracin de normas de auditora, estas se diferencian de los
procedimientos, en que los procedimientos son actos que han de ejecutarse, en
cambio las normas son medidas relativas a la calidad en la ejecucin de esos actos y
los objetivos que han de alcanzarse mediante el uso de los procedimientos adoptados.
Las normas de auditora se relacionan, no slo con la calidad profesional del Auditor,
sino tambin con el juicio ejercitado por l en la ejecucin de su examen y en la
elaboracin de su informe.
Las Normas personales determinan los requisitos y las cualidades del Auditor, la
calidad de su trabajo profesional y la tica en el desarrollo de su labor. Dentro de stas
normas se pueden citar las siguientes, las cuales corresponden a complementos del
Consejo Tcnico sobre Normas de tica Profesional: El examen debe ser ejecutado
por personas que tengan entrenamiento adecuado y estn habilitadas legalmente para
ejercer la contadura pblica en Colombia .
Es por esto que, las labores de auditora financiera del Control Fiscal que le compete a
las contraloras, slo pueden ser desarrolladas por funcionarios con ttulo profesional en
contadura pblica.
Las labores de auditora que no tengan relacin directa con el anlisis de los estados
financieros, bien pueden ser desarrolladas por profesionales distintos a los contadores
pblicos, especialmente en lo que tiene que ver con las evaluaciones de tipo
presupuestal, de manejo de los recursos financieros y la evaluacin del control interno
contable.
El Contador Pblico debe tener independencia mental en todo lo relacionado con su
trabajo, para garantizar la imparcialidad y objetividad de sus juicios. La independencia
est relacionada con la libertad mental que debe tener el Auditor para emitir su juicio
profesional sobre los hechos econmicos que se estn sometiendo a su examen, de tal
forma que se encuentre libre de prejuicios o predisposiciones que puedan influir en la
objetividad de su criterio; la integridad se entiende como la rectitud, la honestidad y la
sinceridad tanto en la realizacin del trabajo como en la emisin del informe; y la
objetividad implica la actuacin imparcial, libre de influencias o prejuicios.
En la ejecucin del examen y en la preparacin de sus informes, debe proceder con

diligencia profesional. Lo anterior, impone al Auditor la obligacin y la responsabilidad

de cumplir fielmente con el desarrollo del trabajo de auditora, es decir, le impone la
necesidad de realizar un trabajo de alta calidad tcnica y profesional, lo cual debe
demostrar con los papeles de trabajo que demuestran los hallazgos de su labor; la
norma obliga adems, a los supervisores o jefes inmediatos de los funcionarios pblicos
encargados de ejercer la auditora, a establecer mecanismos de control de calidad que
le garanticen a los Organismos Fiscalizadores, el cumplimiento de sta norma de
auditora.
Normas relativas a la ejecucin del trabajo de auditora. Las ms importantes son:
El trabajo debe ser tcnicamente planificado y debe ejercerse una supervisin
apropiada sobre los asistentes, si los hubiere.
La planificacin de la auditora comprende el desarrollo de la estrategia global, que
muestra los objetivos, el alcance del trabajo y la forma en que se espera llevar a cabo el
control. Para planificar la auditora deben considerarse elementos tales como una
adecuada comprensin de la actividad de la entidad, del sector en que opera y de la
naturaleza de sus transacciones; los procedimientos y normas contables que rigen la
entidad, as como el sistema contable que se utiliza, y el grado de eficiencia y
efectividad de los sistemas de control interno imperantes entre otros.
Con base en el plan de auditora, el Auditor debe elaborar el programa de auditora que
se pretende aplicar en la organizacin, el cual constituye la herramienta a travs de la
cual se le dan instrucciones especficas al equipo de trabajo en cuanto a la labor a
desarrollar y la forma como se llevar a cabo el trabajo. Este programa debe indicar con
suficiente claridad los procedimientos de auditora que se consideran pertinentes para
alcanzar los objetivos del plan.
Debe hacerse un apropiado estudio y una evaluacin del sistema de control interno
existente, de manera que se pueda confiar en l como base para la determinacin de la
extensin y oportunidad de los procedimientos de auditora. Como es bien sabido el
control interno se encuentra definido en una forma amplia en la Ley 87 de 1993 que
estableci en su artculo 100 que:
Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organizacin y
el conjunto de los planes, mtodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos
de verificacin y evaluacin adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas
las actividades, operaciones y actuaciones, as como la administracin de la
informacin y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y
legales vigentes dentro de las polticas trazadas por la direccin y en atencin a las
metas u objetivos previstos
El control interno incluye controles que se pueden considerar como contables o
administrativos. As, el Auditor financiero debe centrar su trabajo de evaluacin en los
controles de tipo contable por las repercusiones que estos pueden tener en la prepa-

racin de la informacin financiera de la entidad; sin embargo, debe determinar que

controles de naturaleza administrativa pueden tener importancia para su trabajo con el
fin de tenerlos en cuenta en la revisin.
La revisin del sistema es un proceso de obtencin de informacin con relacin a la
organizacin y a los procedimientos establecidos, para que sirva de base a las
denominadas pruebas de cumplimiento y para la evaluacin misma del sistema. La
informacin se obtiene por lo general a travs de entrevistas con personas claves de
cada caso y mediante el estudio de documentos especializados como manuales de funciones y procedimientos.
Dentro de la evaluacin del sistema de control interno se realizan pruebas de
cumplimiento, cuyo objetivo principal es proporcionar al Auditor una seguridad
razonable de que los procedimientos relacionados con los controles internos estn
siendo aplicados tal como fueron establecidos por la entidad. Tambin podran
catalogarse como pruebas de cumplimiento, la comprobacin de que los procesos
administrativos se estn ejecutando conforme a las normas vigentes que regulan la
actuacin administrativa.
Debe obtenerse evidencia vlida y suficiente por medio de anlisis, inspeccin,
observacin, interrogacin, confirmacin y otros procedimientos de auditora, con el
propsito de allegar bases razonables para el otorgamiento de un dictamen sobre los
estados financieros sujetos a revisin.
La evidencia del Auditor es una demostracin de que los datos expresados en los
saldos de las cuentas contables sometidas a examen estn debidamente soportados en
tiempo y contenido por los hechos econmicos, transacciones y circunstancias que
realmente ocurrieron. La evidencia es el resultado de la aplicacin de las pruebas de
auditora que realiz el Auditor.
La evidencia de auditora se puede obtener de las mismas cuentas examinadas, de los
registros auxiliares de la administracin, de los documentos que soportan las
operaciones, de las declaraciones o versiones de empleados o directivas de la entidad,
de los sistemas internos de informacin y transmisin de datos, de los manuales de
procedimientos y documentos de sistemas, de terceras personas, a travs de pruebas
confirmatorias y de los sistemas de control interno que operan en la organizacin.
Dentro de este aspecto, los procedimientos de auditora que se utilizan son de dos
tipos:
1. Pruebas de detalle de las transacciones y saldos.
2. Inspeccin analtica de razones y tendencias significativas e investigaciones
resultantes de fluctuaciones anormales y partidas cuestionables. Estos procedimientos
se han denominado pruebas sustantivas, cuyo objeto es el de obtener evidencia acerca
de la validez y tratamiento contable apropiados de las transacciones y saldos, o de otra

manera, de errores o irregularidades que puedan estar all reflejados.

Las pruebas sustantivas pueden aplicarse ya sea sobre bases subjetivas o sobre bases
estadsticas. El muestreo estadstico puede ser un medio prctico para expresar en
trminos cuantitativos el juicio del Auditor, concerniente a la confianza que se va a
derivar de tales pruebas y para determinar la magnitud de las muestras y evaluar los
resultados de la muestra sobre esa base.
Normas relativas a la presentacin de informes. La declaracin sobre las normas de
auditora contiene cuatro normas bsicas relacionadas con la presentacin de informes
as:
El informe indicar si los estados financieros se presentan de acuerdo con los
principios de contabilidad generalmente aceptados
El informe indicar si dichos principios se han seguido uniformemente en el perodo
actual, en relacin con el perodo precedente.
Las revelaciones informativas contenidas en los estados financieros deben
considerarse como razonablemente adecuadas, a menos que en el informe se indique
lo contrario.
El informe contendr, ya sea una expresin de la opinin en relacin con los estados
financieros tomados en conjunto, o una aseveracin en el sentido de que no puede
expresarse una opinin. Cuando no pueda expresarse una opinin sobre los estados
financieros tomados en conjunto, deben consignarse las razones que existan para ello.
En todos los casos en que el nombre del Auditor est relacionado con estados
financieros, el dictamen debe contener una indicacin clara y concisa de la naturaleza
del examen del Auditor, si la hay, y el grado de responsabilidad que est asumiendo.
4.6.3 PRINCIPIOS DE CONTABILIDAD PBLICA
El Plan General de Contabilidad Pblica, adoptado por el Contador General de la
Repblica, mediante la Resolucin N0 4444 de 1996, introduce los principios de
contabilidad pblica estableciendo que stos Constituyen, esencialmente, conceptos
bsicos y pautas generales, que orientan e ilustran el proceso contable, para el anlisis
e interpretacin de la informacin relativa a los asuntos y actividades del ente pblico.
Los principios de contabilidad considerados en la normatividad expedida por el
Contador General de la Repblica son los siguientes:
a) Principio de equidad
La informacin contenida en los estados contables e informes complementarios es
absolutamente imparcial. El proceso contable pblico es un modelo de ecuanimidad,
equilibrio, certidumbre y credibilidad.

b) Principio de universalidad
El proceso contable pblico comprende la totalidad de los hechos econmicos,
financieros y sociales del ente pblico.
c) Principio de esencia sobre forma
El requisito de esencia o realidades jurdica, econmica y presupuestal, debe primar
sobre el requisito de forma o instrumental, al momento del reconocimiento de las
actividades o hechos del ente pblico. Cuando se presenten diferencias, sus efectos
deben revelarse en las notas a los estados contables.
d) Control
El proceso contable pblico considerado integralmente, permite suministrar, en forma
eficaz, evidencias de los hechos financieros, econmicos y sociales, para ejercer el
control, en todas sus manifestaciones.
e) Cumplimiento de las normas legales
Los hechos financieros, econmicos y sociales del ente pblico, se registran en el
proceso contable, previo cumplimiento de la normatividad vigente y pertinente.
El Plan General de Contabilidad Pblica, establece adems unas normas generales que
debe cumplir la Contabilidad Pblica, las cuales son concordantes con lo establecido en
el decreto 2649 de 1993, Rgimen contable colombiano; stas normas son las
siguientes:
Ente pblico.
Reconocimiento de los hechos y actividades especficas.
Gestin continuada.
Unidad de medida.
Valuacin.
Causacin.
Prudencia.
Consistencia.
No compensacin.
Revelacin plena.
Hechos posteriores al cierre.
Caractersticas y prcticas de cada ente pblico.
Perodo contable.
4.6.4 LOS RESULTADOS DEL CONTROL FINANCIERO
La Contralora debe rendir un informe de control financiero a la entidad auditada, el cual
contiene las conclusiones del trabajo desarrollado. Este informe constituye el dictamen
del Auditor, el cual de acuerdo con el Rgimen contable colombiano, puede tomar
cuatro connotaciones diferentes que se transcriben a continuacin:

Opinin limpia
Se establece en el informe que los estados financieros de la entidad auditada
presentan, razonablemente en todos los aspectos significativos, la situacin financiera,
los cambios en el patrimonio, los resultados de las operaciones y los cambios en la
situacin financiera de la entidad pblica, de conformidad con los principios de
contabilidad de general aceptacin.
Opinin con salvedades
Corresponde a una opinin con excepciones, que declara que a excepcin de ciertos
asuntos a que se refiere el informe mismo, los estados financieros presentan
razonablemente en todos sus aspectos importantes, la situacin financiera, los cambios
en el patrimonio, los resultados de las operaciones y los cambios en la situacin
financiera de la entidad pblica, de conformidad con los principios de contabilidad de
general aceptacin.
Entre las razones concretas que obligan a dar una opinin con salvedades se
encuentran:
La incongruencia en la aplicacin de los principios de contabilidad con efecto
sustancial sobre los estados financieros.
Incumplimiento de los principios de contabilidad.
Inadecuada consignacin de la informacin.
Limitaciones en el alcance.
Incertidumbre o contingencia sustancial.
Opinin negativa o adversa
Establece que los estados financieros no presentan una situacin financiera razonable,
ni los resultados de operacin, ni los cambios en el patrimonio, ni los cambios en la
situacin financiera de la entidad, de conformidad con los principios de contabilidad de
general aceptacin. Esta clase de opinin hace que el Auditor presente en el informe en
forma clara y concreta la situacin que ha determinado la opinin desfavorable.
Abstencin de opinin
En este dictamen, se declara que el Auditor no expresa una opinin sobre los estados
financieros de la entidad, por alguna de las siguientes causas:
El alcance de las labores de auditora no incluy algn, o algunos procedimientos de
auditora considerados necesarios para formarse una opinin de los mismos, de
acuerdo con las circunstancias (limitaciones graves en el alcance).
Los estados financieros no se encuentran presentados y elaborados de conformidad
con los principios de contabilidad de aceptacin general, o no se han incluido todas
las exposiciones necesarias para una presentacin razonable.
Los estados financieros han sido preparados sobre una base no uniforme con el

ao, o aos anteriores.

Falta de independencia del Auditor.
Inadecuacin de los registros contables de grado, tal que no es posible realizar una
auditora.

La abstencin de opinin se debe presentar cuando la limitacin en el alcance de la

auditora sea tan importante y generalizada que no sea apropiado una clase dictamen
diferente. El denominado descargo de responsabilidad con respecto a la opinin por
parte del Auditor, debe sustentarse en el informe dando las razones para no poder
formular una opinin.
Aun cuando, en caso de que se presente incertidumbre, un Auditor pueda formularse
una opinin con salvedades sobre los estados financieros, si las incertidumbres son tan
grandes que el futuro de la organizacin est amenazado, es posible formular un
descargo de responsabilidad con respecto a la opinin.
4.7 SISTEMA DE CONTROL DE GESTION Y DE RESULTADOS.
Para la Corte Constitucional, ... la funcin fiscalizadora ejercida por la Contralora
General de la Repblica, propende por un objetivo, el control de gestin, para verificar
el manejo adecuado de los recursos pblicos, sean ellos administrados por organismos
pblicos o privados, en efecto, la especializacin fiscalizadora que demarca la
Constitucin Poltica, es una funcin pblica que abarca incluso a todos los particulares
que manejen fondos o bienes de la Nacin.
Fue precisamente el constituyente quien quiso que ninguna rama del poder pblico,
entidad, institucin, etctera, incluyendo a la misma Contralora General de la
Repblica, quedara sin Control Fiscal de gestin...
La legitimidad de la gestin fiscal de la administracin se sustenta por lo expuesto en el
principio de legalidad trasunta de la soberana popular, al cual se adiciona en el
momento presente, la eficacia, eficiencia y economa (C.P, Art. 268-2 y Ley 42 de 1993,
Art. 8-13). El inters general que en todo momento debe perseguir la administracin,
hasta el punto que su objeto y justificacin estriban en su satisfaccin (C.P, Arts. 1 y 2)
y slo se logra realizar si la administracin tutela los recursos del erario ciindose al
principio de la legalidad ya los ms exigentes criterios de eficacia, eficiencia y
economa. Igualmente, el artculo 267 constitucional, posibilita la reorientacin del
Control Fiscal, que adems de la proteccin del patrimonio pblico, procura la exactitud
de las operaciones y de su legalidad y se deber ocupar del control de resultados que
comprende las funciones destinadas a asegurar que los recursos econmicos se
utilicen de manera adecuada, para garantizar los fines del Estado previstos en el Art. 20
de la C.P .
El Estado Colombiano present durante las ltimas dcadas un proceso continuo de
centralizacin en todos los campos: poltico, administrativo y econmico, que condujo a
una tambin ineficiencia creciente, con limitada legitimidad poltica y aislamiento de los

ciudadanos en los asuntos propios del Estado.

De 1986 a 1994 se desarroll la crisis del sistema centralista y se inici un proceso
progresivo de descentralizacin, especialmente con la expedicin del acto legislativo N
1 de 1986, que introdujo en el pas la figura de la eleccin popular de alcaldes y que se
consolid en 1991 con la expedicin de la Constitucin Poltica de ese ao. La nueva
Constitucin estableci instancias generales que delimitaron la estructura y los
principios de la administracin pblica.
4.8 OBJETIVOS DEL SISTEMA DE CONTROL DE GESTIN
El principal objetivo de un sistema de control de gestin es el de facilitar a los
administradores de las entidades pblicas y a los funcionarios que tienen la
responsabilidad de planear y controlar la gestin de la administracin contralores y
oficinas de planeacin, informacin permanente sobre aquellos desempeos buenos
o deficientes, tanto en la prestacin de los servicios, como en la ejecucin de los
programas y proyectos que se hayan propuesto en cumplimiento del Plan de Desarrollo.
El desarrollo y aplicacin del sistema de control de gestin, lleva implcito el uso
generalizado de indicadores de gestin pblica, que por regla general deben ser
definidos por las mismas entidades pblicas a quienes se pretende evaluar. El objetivo
de la informacin es el de alertar a los administradores del Estado sobre los malos o
irregulares comportamientos de los indicadores, en relacin con el desempeo de
actividades estratgicas para el normal cumplimiento del Plan de Desarrollo de la
institucin y en relacin tambin con estndares prediseados.
Implementar indicadores o estndares que permitan a las entidades de control
desarrollar su funcin fiscalizadora no es fcil y ha tenido un sinnmero de dificultades
de todo orden, que no han permitido a las entidades pblicas mostrar desarrollos
significativos en esta materia. Por tal razn, las contraloras han tenido que suplir estas
deficiencias, desarrollando mtodos y elaborando sus propios indicadores para poder
cumplir a cabalidad con la funcin de control que le ha sido encomendada.
4.9 ESTNDARES DE GESTIN
Existe la tendencia a confundir los indicadores de la gestin administrativa con los
estndares utilizados para la evaluacin; el estndar es un parmetro que muestra la
situacin ideal o el deber ser de un proceso o actividad, mientras que, el indicador est
referido a los logros o realizaciones de la administracin.
La elaboracin de estndares puede efectuarse a partir de dos componentes bsicos
as:
Identificar justificacin.

 Identificar las variables o componentes de la operacin a la que se pretende

estandarizar
Recursos que ingresan.
Tiempo del proceso.
Cantidad y calidad de la participacin humana.
Participacin de equipos y maquinaria.
Unidad de medida.
Otras tcnicas especializadas.
Una metodologa para diseo de estndares sugerida por Ulises Guardiola se ilustra en el siguiente esquema:

SITUACIN REPETITIVA
PRRROGA
EXPERIENCIA
EXTRAPOLACI
N

LA
EMPRES
A
ASPECT
O
INTERN
O EXPERIMENTACI
N

COMPARACIN
DE
EXPERIENCIAS

SITUACIN NUEVA
BSQUEDA DEL
RESULTADO
PROBABLE
EXPERIENC
MODELO
IA
SIMULADA BSQUEDA DEL
MEJOR
RESULTADO

ENSAYOS
(LABORATORIOS
)
LA
EMPRES
A
Y LOS
OTROS

COMPARACIN

ANLISIS
DETERMINACIN
TIPOLGICO
ESTRATEGI
DE LA
Y BUSQUEDA DE
A
CONDUCTA
PUNTOS
CRTICOS
AJUSTE DE
REACCIONES

4.10 INDICADORES DE GESTIN

Un indicador es una relacin entre dos o ms datos o cifras significativas que
proporcionan informacin sobre datos crticos de una organizacin; esta relacin puede
efectuarse entre variables cualitativas o cuantitativas con el fin de observar la situacin
actual y las tendencias de cambio presentes en la operacin, proceso o actividad
administrativa, etctera, con relacin a lo esperado.
Un indicador debe reunir las siguientes condiciones:
RELEVANCIA: La informacin que se utiliza para el clculo del indicador debe ser
imprescindible para la organizacin y para la toma de decisiones de la misma.

 PERTINENCIA: El concepto que se pretende extraer con el uso del indicador, debe
ser claro, consistente, adecuado y oportuno.
PRECISIN: La medicin debe reflejar la realidad de los hechos.
ECONOMA: La prctica de la medicin se debe hacer con el mnimo de costos.
OBJETIVIDAD: El indicador debe ser exacto en cuanto a su construccin, calculo e
interpretacin, de tal forma que no se preste para interpretaciones diversas.
SENSIBILIDAD: Debe permitir la medicin de variaciones pequeas.
Los indicadores deben ser dicientes y claros en forma instantnea para los ejecutivos y
les deben permitir actuar en forma proactiva sin esperar anlisis posteriores que dilaten
sus decisiones y acciones; por sta razn no es recomendable que los indicadores
provengan o sean diseados por organismos distintos a la misma empresa o entidad.
En relacin con el Control Fiscal que ejercen las contraloras en Colombia, las normas
sobre planeacin y desarrollo deberan contener en su articulado la obligatoriedad para
las entidades del Estado de incluir, en forma especfica en sus planes de desarrollo, los
indicadores de gestin a utilizar para medir los grados de eficiencia y efectividad de su
actuacin, con el fin de que las entidades de control y vigilancia puedan rea lizar en
debida forma el control de gestin que les compete.
Los indicadores de gestin pblica deben ser diseados para evaluar:
El resultado de las actividades primarias que realiza la organizacin (prestacin de
servicios, de produccin, etctera).
Entradas de procesos intermedios de produccin o servicio, si ellas son indicativas de
la calidad de los productos o servicios.
El proceso utilizado para la prestacin de los servicios.
Los grados en que se alcanzan los resultados esperados y la forma como se ha
beneficiado o afectado la sociedad en general como consecuencia de la actividad que
se desarrolla en la entidad.
Para cada indicador la administracin debe medir los siguientes parmetros:
Valor actual del indicador.
Valor de la capacidad o el mejor valor que puede asignrsele a la variable con el nivel
de recursos disponibles.
Valor potencial o el valor que podra llegar a tener la variable si se eliminaran las
limitaciones y se desarrollaran los recursos.

 Evolucin de los factores clave (clculo oportuno y sistemtico) Principio de

oportunidad.
Objetivos principales claros y explcitos Principio de claridad.
Factores claves de la gestin identificados a partir de los objetivos y en funcin del
resultado Principio de subordinacin.
4.11 EL CONTROL DE LEGALIDAD
Es prctica comn en las contraloras creer que el denominado control de legalidad est
referido solo al control de la contratacin administrativa y por ello, se han creado grupos
espacializados en estudiar los contratos de la administracin tanto en su forma como en
su contenido, como nica forma de cumplir con el mandato legal de ejercer dicho
control.
El artculo 11 de la Ley 42 de 1993 que El control de legalidad, es la comprobacin que
se hace de las operaciones financieras, administrativas, econmicas y de otra ndole de
una entidad, para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son
aplicables. Lo cual significa que el control de legalidad debe efectuarse a todas las
actuaciones de la administracin y no est restringido solamente a los contratos.
La vigilancia de la gestin fiscal a la contratacin administrativa fue limitada a la
realizacin del control posterior desde la expedicin del decreto 222 de 1983, expedido
con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al
Presidente de la Repblica, mediante la Ley 19 de 1982 que en el artculo 298, dice
sobre el control posterior: Consistir en la revisin de los procedimientos y operaciones
que se hayan ejecutado durante el trmite de la contratacin, para verificar si ste se
hizo de acuerdo con las normas, leyes y procedimientos establecidos y agrega el
prrafo que se entiende por control posterior: aquel que se aplica una vez se hayan
realizado y perfeccionado ntegramente los actos administrativos sujetos a ese control y
por lo tanto la Contralora no podr intervenir en ningn proceso administrativo de
contratacin como son la elaboracin de pliegos de condiciones, el estudio de
propuestas, la adjudicacin y perfeccionamiento de los contratos y la liquidacin de
contratos
Podra decirse que el Control Fiscal a la contratacin se ejerce desde dos perspectivas;
la primera ocurre cuando se ha perfeccionado y legalizado el contrato, y la segunda
cuando se liquide o termine dicho contrato; en este ltimo instante, se aplica el control
financiero, de gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad
y la valoracin de los costos ambientales (Art. 65 Ley 80 de 1993).
Para establecer en qu momento se realiza el Control Fiscal a la contratacin, es
necesario determinar qu se entiende por perfeccionamiento de contratos y qu por
legalizacin. Los contratos quedan perfeccionados en el momento en que exista

acuerdo entre las partes sobre el objeto y la contraprestacin y se eleve a escrito (Art.
40 Ley 80 de 1993) y se legalizan con la constitucin de la garanta nica, la reserva
presupuestal, el pago del impuesto y la publicacin del texto. A partir de estos
requisitos, empezar la intervencin de la Contralora.
En la actualidad, la intervencin de la Contralora se realiza una vez se hayan agotado
los trmites administrativos de legalizacin de los contratos, as mismo, el control
posterior se ejerce respecto de las cuentas correspondientes a los pagos originados en
los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las disposiciones legales y al objeto
de los contratos.
Lo anterior significa que el Control Fiscal que ejercen las contraloras a la contratacin
administrativa se efecta en varias oportunidades durante la vida del contrato. En el
momento en que la Contralora realiza por primera vez el Control Fiscal a un
determinado contrato proceso inicial de contratacin, no slo es procedente
cuestionar aspectos relacionados con la etapa objeto de anlisis seleccin de contratistas, perfeccionamiento del contrato, etctera, sino que el organismo de control
puede advertir a la administracin sobre posibles daos o perjuicios futuros que a su
juicio, la contratacin pretendida le causara a la entidad pblica.
4.11.1 CONTENIDO DEL CONTROL FISCAL A LA CONTRATACIN
El Control Fiscal que realiza la Contralora a la contratacin debe contener como
mnimo los siguientes aspectos:
SELECCIN DE CONTRATISTAS Y PROVEEDORES
Evaluacin del sistema de seleccin utilizado.
Consistencia de la valoracin de propuestas.
Pertinencia de la seleccin directa.
Comprobacin de inhabilidades e incompatibilidades del contratista.
Anlisis de la seleccin objetiva.
SUSCRIPCIN DEL CONTRATO
Comprobacin de las formalidades del contrato segn la Ley de Contratacin.
Verificacin de plizas de seguros y sus montos segn las normas.
Necesidades de contratacin o suministros.
Viabilidad del contrato segn las necesidades y condiciones econmicas y

financieras.
Existencia de disponibilidad y reserva presupuestal.
EJECUCIN DEL CONTRATO
Calidad de los bienes, obras, servicios y suministros contratados.
Adecuado registro contable de las operaciones y bienes relacionados con el contrato.
Consistencia de los pagos efectuados segn lo pactado y los bienes, servicios, obras
o suministros entregados.
Cumplimiento oportuno en la ejecucin del contrato.
Anlisis de los costos y beneficios relacionados con la ejecucin.
Justificacin de las prrrogas, adiciones y reajustes de precios autorizados.
4.11.2 CONTROL
MANIFIESTA.

LA

CONTRATACIN

REALIZADA

CON

URGENCIA

Segn el artculo 42 de la Ley 80 de 1993, Existe urgencia manifiesta cuando la

continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestacin de servicios, o la
ejecucin de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones
relacionadas con los estados de excepcin; cuando se trate de conjurar situacio nes
excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o
desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de
situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de seleccin o concurso pblicos
La misma ley, en su artculo 43 determin que:
.... inmediatamente despus de celebrados los contratos originados en la urgencia
manifiesta, estos y el acto administrativo que la declar, junto con el expediente
contentivo de los antecedentes administrativos y de las pruebas de los hechos, se
enviar al funcionario u organismo que ejerza el Control Fiscal en la respectiva en tidad, el cual deber pronunciarse dentro de los dos (2) meses siguientes sobre los
hechos y circunstancias que determinaron tal declaracin.
La diferencia existente entre el control que se ejerce sobre la contratacin normal y el
ejercido sobre la contratacin directa por declaracin de urgencia manifiesta, radica
bsicamente en que en sta ltima no existe la posibilidad de seleccin selectiva.
Las caractersticas del Control Fiscal a esta clase de actuaciones administrativas se
pueden resumir as:

Existe inmediatez en la revisin: Como lo establece la norma, la entidad pblica

contratante debe enviar la documentacin que contenga el acto administrativo que
declare la urgencia, el contrato celebrado y los antecedentes administrativos con las
pruebas de los hechos que motivaron la urgencia al organismo de control, una vez que
el contrato se celebre y ste rgano debe proceder a su revisin y comunicar los
resultados dentro de los dos meses siguientes, lo que indica que tanto la presentacin
de la informacin como la revisin, han de cumplirse sin sujecin a los plazos y formas
de presentacin de cuentas e informes que prescribe el Contralor.
OBLIGATORIEDAD DEL CONTROL: El control debe ejercerse sobre todos los
contratos que celebre la administracin por el mecanismo de la urgencia manifiesta, sin
que medie el proceso selectivo descrito en el artculo 5 de la Ley 42 de 1993.
4.12 LA REVISIN DE CUENTAS
4.12.1 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL CONTRALOR
Por mandato constitucional el Contralor est facultado para prescribir los mtodos y la
forma de rendir cuentas por parte de los responsables del erario pblico y para indicar
los criterios que se han de tener en cuenta para la evaluacin financiera, operativa y de
resultados que debern seguirse (Art. 268, numeral 10, C.P.).
De acuerdo con lo establecido por el artculo 15 de la Ley 42, la cuenta es un informe y
como tal debe contener unos parmetros bien definidos que son reglamentados por la
Contralora (artculo 16); de otra parte, este informe es acompaado de unos
documentos soporte rdenes de pago, contratos, recibos de ingreso, consignaciones,
notas dbito, notas crdito, etctera, que son los que demuestran o comprueban legal
que la actuacin se enmarque dentro de las normas que regulan a la administracin,
etctera, tcnica que se cumplan los parmetros de calidad y especificaciones
especiales de los artculos o servicios adquiridos, y que estos servicios o bienes sean
realmente necesarios para el normal funcionamiento de la entidad etctera, financiera
que existan los recursos disponibles en el presupuesto para realizar la operacin y
que la tesorera gire en forma correcta los valores contratados y contablemente que
se encuentren debidamente registrados en contabilidad los hechos econmicos
realizados como consecuencia de esa operacin administrativa, las operaciones
realizadas por los responsables del erario.
Cabe adems sealar que si la cuenta en un informe acompaado de documentos
soporte, no podra exigrsele a la administracin que dentro de sta se incluyan
documentos que en la realidad no constituyen soporte de las operaciones efectuadas
en el perodo como son los balances de prueba, las ejecuciones presupuestales,
etctera, que constituyen informes de la gestin fiscal distintos de la cuenta y que
puede ser requerida por la Contralora en cualquier momento de acuerdo con lo reglado
en el artculo 268 numeral 4 de la Constitucin Poltica.

Ntese adems que segn el artculo 14 de la Ley 42, la revisin de cuentas es el

estudio especializado de los documentos que integran la cuenta, con miras a establecer
la economa, la eficacia, la eficiencia y la equidad con que la administracin ha actuado,
situaciones que deben estar claramente definidas en los regmenes de rendicin de
cuentas, que adopten las contraloras, los cuales deben prever los mtodos y
procedimientos a utilizar para calificar si en un proceso administrativo determinado, la
administracin actu eficiente, eficaz, econmica y equitativamente.
4.12.2 EL PROCESO DE REVISIN DE CUENTAS
El componente de la revisin de cuentas es probablemente el ms importante de todo
el sistema de auditora pblica, puesto que de un lado, de ella se pueden obtener
indicadores bsicos que alimentan los sistemas de informacin y las evaluaciones de
riesgo, y por el otro, proporcionan informacin sobre cual auditora puede iniciarse
segn las reas crticas detectadas.
Se ha venido mencionando cmo, la Constitucin Poltica y la ley establecen que el
Control Fiscal es selectivo; es decir, que para desarrollar el control las contraloras
pueden extraer conclusiones generales sobre un determinado aspecto de la
administracin sometido a examen, con base en una muestra. Se ha dicho tambin que
dicha muestra debe ser representativa y, que en todo caso el uso de tcnicas de
muestreo implica la existencia de un determinado margen de error, es decir que por
ms representativa que sea la muestra analizada, siempre existe la posibilidad de que
se llegue a conclusiones errneas.
Con respecto a la revisin de cuentas, la ley ha dispuesto que no obstante el Contralor
determina las personas obligadas a rendir cuentas, los mtodos, formas y plazos para
ello, cada entidad conforma una sola cuenta que es remitida a la Contralora por el jefe
del organismo respectivo (Art. 16 Ley 42 de 1993).
De lo anterior se deducen dos situaciones importantes que deben ser tenidas en cuenta
por las contraloras: la primera se relaciona con el hecho de que los funcionarios de
Control Fiscal no pueden iniciar el proceso de revisin de la cuenta, hasta tanto esta no
haya sido debidamente rendida remitida a la Contralora de acuerdo con los mtodos,
formas y plazos que prescriba el Contralor; y la segunda, que el proceso de revisin
de dicha cuenta no puede ser selectivo, en razn, entre otras cosas, a que slo existe
una cuenta para revisar.
a) Mtodos, formas y plazos para rendir las cuentas
Como se ha mencionado anteriormente, es el Contralor quien prescribe los mtodos,
formas y plazos para que los responsables del erario rindan cuenta de sus actuaciones.
Los mtodos de rendicin de cuentas, estn referidos al cmo se presenta dicha

cuenta, describiendo la metodologa que se debe utilizar para conformar las cuentas, es
decir al contenido mismo del informe forma como se deben presentar los estados de
tesorera, los saldos y movimientos de inventarios, etctera, y a la ubicacin y
disposicin de los documentos que soportan la cuenta.
La forma como se deben rendir, se relaciona con la periodicidad con que se deben
presentar dichas cuentas a la Contralora cada cunto, es decir, si la cuenta se
remite en forma diaria, mensual, semestral, anual, etctera; y,
Los plazos estn referidos al cundo; o sea, los plazos con que cuenta la
administracin para presentar dichas cuentas por ejemplo: si es mensual, se deber
indicar en que da del mes siguiente se vence el plazo para presentar la cuenta.
b) La inconveniencia de la revisin selectiva
Se ha aclarado que, legalmente la administracin presenta una sola cuenta y que por
tal motivo no existe la posibilidad de que sobre una poblacin unitaria se pueda
pretender aplicar la metodologa del muestreo de cuentas, como se demostrar ms
adelante; por otra parte, por lo general, e independientemente de la forma prescrita por
el Contralor, la administracin conforma sus cuentas en forma secuencial, es decir, los
movimientos mensuales se componen de movimientos diarios, y los movimientos
anuales estn integrados por movimientos mensuales, de tal forma que una cuenta
anual (por ejemplo), en el fondo est conformada por muchas cuentas diarias.
Para ejemplificar esta situacin, supongamos que por disposicin del Contralor, la forma
de rendir la cuenta es anual; esto no indica sin embargo, que para efectuar la revisin
de dicha cuenta anual, la Contralora pueda seleccionar una muestra representativa de
cuentas mensuales o diarias, para intentar a partir de su anlisis sacar conclusiones
sobre la totalidad de los movimientos y operaciones realizadas por la administracin
durante el perodo, puesto que en este caso, la revisin no estara relacionada con la
cuenta anual presentada.
Adicionalmente, es funcin constitucional del Contralor, revisar y fenecer las cuentas de
los responsables del erario y para tales efectos sera improcedente tomar una decisin
sobre fenecimiento, con base solamente en los movimientos o actuaciones de algunos
meses, haciendo extensivo el resultado a los dems meses del perodo; es decir, sacar
conclusiones sobre el universo (cuentas de un ao) con base en una muestra que si
bien puede ser representativa, no garantiza que el error permisible sea cero; por otro
lado, el mandato Constitucional es imperativo, es decir que obliga a las contraloras a
revisas y fenecer las cuentas de los responsables, motivo por el cual no es procedente
revisar solamente una parte de dichas cuentas.
Esta misma interpretacin la ha sostenido la sala de consulta y servicio civil del Consejo
de Estado, organismo ste que ha dicho:
... Con fundamento en la anterior disposicin constitucional y teniendo en

consideracin la importancia que reviste el sistema de revisin de cuentas (que dentro

del desarrollo de la gestin integral de vigilancia fiscal debe ser complementado con
otros sistemas de control, tales como el financiero, de legalidad, de gestin, de resultado, etctera), LA SALA ESTIMA QUE EL MISMO NO PUEDE NI DEBE SER
SELECTIVO, PUES TIENE CARCTER OBLIGATORIO. La condicin de selectivo se
predica del Control Fiscal entendido en su concepcin gen eral, macro fiscalizadora, de
ejercicio de una competencia jurdico-tcnica, pero no en cuanto a la especificidad del
examen de cuentas, por cuanto el mandato constitucional es imperativo: Revisar y
fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario .
De manera que, as la Ley 42 de 1993 (enero 23) entienda por control selectivo,
... la eleccin mediante un procedimiento tcnico de una muestra representativa de
recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el
universo respectivo en desarrollo del Control Fiscal, como expresa su Art. 5, La sala
considera con fundamento en el numeral 2 del Art. 268 de la carta poltica, que el
examen de cuentas no debe formar parte integrante de un control selectivo y que, por
tanto, la obligacin de la entidad fiscalizada es la de llevar todas las cuentas, y la del
organismo de control la de revisarlas en su totalidad.
4.12.3 RESULTADOS DE LA REVISIN DE CUENTAS
Una vez culminada la revisin de la cuenta, la Contralora debe producir una decisin
sobre el resultado de la misma, de tal forma que se establezca si las actuaciones
administrativas se realizaron conforme a las leyes y reglamentos vigentes, o si por el
contrario, de la revisin de las actuaciones administrativas se desprenden presuntas
irregularidades; en el primer caso se debe expedir el correspondiente fenecimiento
fiscal, mientras que en el segundo se debe proceder a la iniciacin del proceso de
responsabilidad fiscal correspondiente
De los resultados de la revisin, el agente fiscalizador produce un informe de revisin
de cuentas, el cual debe ser comunicado en primera instancia a la administracin, con
el fin de que sta rinda las explicaciones pertinentes sobre las inconsistencias
encontradas por la Contralora. Cuando existan observaciones de fondo y las
explicaciones dadas por los responsables no satisfagan los requerimientos del
fiscalizador, se debe producir un oficio de observaciones de fondo, que ser remitido a
la oficina de investigaciones y juicios fiscales de la misma Contralora para iniciar el
proceso de responsabilidad fiscal respectivo.
Por el contrario, si del resultado de la revisin y examen de cuentas no se encuentran
observaciones que justifiquen el inicio del proceso de responsabilidad, se deber decidir
el fenecimiento fiscal de la cuenta correspondiente.
En la actualidad, la Contralora General de la Repblica ha establecido a travs de la
resolucin orgnica N 04998 de diciembre 22 de 1999 que, como resultado de la
revisin de cuentas se debe producir un pronunciamiento que consta de dos elementos

bsicos: la opinin sobre la razonabilidad del sistema de registro y responsabilidad de la

informacin financiera y los conceptos sobre la administracin, manejo y rendimiento de
los fondos, bienes y/o recursos pblicos asignados y el cumplimiento de metas, e
impactos de resultados.
Para que se produzca el fenecimiento de la cuenta se debe presentar simultneamente
un opinin razonable en los estados financieros y un concepto satisfactorio en el
manejo de los fondos y bienes pblicos; si estos postulados no se cumplen, la cuenta
se entiende como no fenecida (Art. 17, pargrafo 10, Resolucin orgnica 04998 de
1999).
La referida norma establece como plazo mximo para fenecer las cuentas un trmino
de dos (2) aos, contados a partir de la fecha en que se presente la informacin, fecha
a partir de la cual se entender que la cuenta ha fenecido.
a)

Fenecimiento fiscal de cuentas

El fenecimiento fiscal de una cuenta, es un acto administrativo mediante el cual el

organismo competente, en este caso la Contralora, aprueba las cuentas de las
actuaciones que el responsable del erario realiz durante un determinado periodo y as
lo hace saber mediante un acto concreto que debe ser notificado al responsable de
rendir las cuentas.
El fenecimiento de la cuenta es funcin constitucional del Contralor y por tal motivo ste
no puede abstenerse de cumplir con tal atribucin. Efectivamente el artculo 268,
numeral 20 de la Constitucional Nacional, establece que es atribucin del Contralor
Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y
determinar el grado de eficiencia, eficacia y economa con que hayan obrado.
No obstante, por mandato legal, el fenecimiento de la cuenta por parte de la Contralora
no es un acto que implique la aprobacin definitiva de la misma o la declaracin de que
sea cosa decidida en materia de Control Fiscal, pues la misma ley ha establecido que
en cualquier tiempo, Si con posterioridad a la revisin de cuentas de los responsables
del erario, aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas
con ellas, se levantar el fenecimiento y se iniciar el juicio fiscal (Art. 17, Ley 42 de
1993).
b)

Caducidad de la accin fiscal

Sin embargo, a criterio de la Corte Constitucional, en sentencia T-973 de diciembre 2 de

1999, esta situacin del levantamiento del fenecimiento es procedente slo dentro de
los dos (2) aos siguientes a la fecha en que haya ocurrido el hecho o la presunta
irregularidad, trmino en el cual opera el fenmeno de la caducidad de la accin fiscal.
En este sentido, ha dicho la Corte, en la sentencia aludida que:
... En conclusin, si luego de transcurridos ms de dos aos a partir del fenecimiento

de la cuenta, como ocurri en el asunto examinado, aparecen pruebas fraudulentas que

comprometen la actividad desplegada por el funcionario accionan te de tu tela, la
Contralora no podr levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de
responsabilidad fiscal (...) porque ya ha caducado la accin fiscal, lo cual no significa,
como se indic en el acpite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su
alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carcter imprescriptible
de estos bienes la accin no caduca.
Lo que se observa realmente en el fallo de tutela referido, es un cambio importante en
la jurisprudencia de la Corte. La misma, haba dicho con relacin con el fenecimiento
fiscal que ste ... es un principio general aceptado, an en materia civil, que la
aprobacin de una cuenta no se extiende al dolo contenido en ella de modo que por
este aspecto carecen de validez los pactos de no pedir ms por las mismas. Si es del
caso, pueden en consecuencia, deducirse alcances de cuentas fenecidas sin
observaciones si ellas se aprobaron sin detectar el dolo que se esconda en sus
soportes. De otra parte, las atribuciones de los rganos de Control Fiscal que decretan
los fenecimientos no alcanzan hasta condonar el dolo que puede viciar las operaciones
examinadas o su presentacin. Finalmente, el fenecimiento se sustenta en la regularidad de las operaciones subyacentes a la cuenta respectiva, y su calificacin depende
de los elementos de juicio que el rgano de control tenga a su disposicin, pudiendo
cambiar si nuevas pruebas revelan realidades inicialmente no percibidas, en cuyo caso
de la primera calificacin no podra derivarse un juicio de tolerancia acerca de la
actuacin ilegal.
As mismo, el hecho de que exista la prescripcin de la accin fiscal, en slo dos aos,
conlleva el incumplimiento por parte de los funcionarios que manejan el erario, del
principio de moralidad consagrado en nuestro ordenamiento constitucional. Al respecto
vale la pena transcribir a continuacin algunos apartes de las consideraciones en las
cuales se bas la Corte Constitucional para decidir la exequibilidad del artculo 17 de la
Ley 42 de 1993, a travs de la sentencia descrita en el aparte anterior:
En lo sustancial el argumento del demandante gira en torno de la violacin del debido
proceso (C.P., Art. 29), la que se produce, a su juicio, como consecuencia de la falta de
sealamiento de un trmino preciso para el ejercicio de la facultad discrecional que la
norma confiere al rgano de Control Fiscal. La vulneracin, segn el actor, adquiere un
grado maysculo cuando se autoriza el levantamiento del finiquito sin recabar el
consentimiento de su beneficiario y con base en pruebas sobre presuntas operaciones
fraudulentas o irregulares que califican autoridades diferentes de las judiciales, todo lo
cual, en su concepto, afecta gravemente la seguridad de las instituciones.
Para el actor el levantamiento del fenecimiento carece de trmino y por ello quebranta
el debido proceso. Por su parte, los defensores de la exequibilidad, coinciden en
apreciar que la observancia del debido proceso se da en la etapa subsiguiente al
aludido levantamiento del fenecimiento, la que corresponde al proceso de
responsabilidad fiscal. En lo que respecta al trmino mismo para llevar a cabo el
levantamiento del fenecimiento, se sostienen tesis contrapuestas inspiradas en una

pluralidad de valores seguridad jurdica, lucha contra la corrupcin, etctera que

van desde la legtima Contralor e ilegtima ausencia de trmino Demandante,
hasta su equiparacin a otros consagrados en la legislacin civil, penal y contencioso
administrativa.
4.12.4 AUSENCIA DE TRMINO PARA PROCEDER AL LEVANTAMIENTO DEL
FENECIMIENTO
..... la disposicin acusada regula una materia el levantamiento del fenecimiento de
una cuenta previamente examinada que si bien normalmente puede conducir a la
iniciacin del juicio fiscal, no se confunde con ste y tiene, por tanto, entidad propia. En
estricto rigor no puede, en consecuencia, defenderse su exequibilidad, como por lo
dems se ha tratado de hacer en este proceso, simplemente puntualizando que la
garanta del debido proceso que echa de menos el actor habr de satisfacerse en la
etapa dU juicio fiscal.
..... 11. La Corte, colocada en la perspectiva del demandante, entiende el significado
del pretendido quebrantamiento del derecho fundamental al debido proceso (C.P, Art.
29). Los funcionarios del erario a los que se refiere la norma, en el pasado rindieron
cuentas de su gestin, presentaron sus saldos y sus soportes y, fenecidas stas sin
observacin alguna, habr de deducirse de ello una situacin equivalente a la de
recepcin de un finiquito otorgado por el rgano de Control Fiscal competente que crea
una situacin concreta e individual capaz de generar en un verdadero derecho
personal.
Se aprecia lo anterior si se repara en la importancia que para el responsable del erario
representa el fenecimiento sin observaciones o glosas de las cuentas sometidas al
escrutinio fiscal. El fenecimiento, realizado en estas condiciones, abona la honra y el
buen nombre del funcionario y es una forma de retornar a la sociedad la confianza
depositada en su rectitud.
Por el contrario, el levantamiento del fenecimiento y el subsiguiente juicio fiscal, abren
la duda sobre su proceder y, de serle desfavorable, adems de afectar su nombre y
credibilidad, puede exponerlo a sanciones penales y disciplinarias y a tener que responder con su propio patrimonio o el de sus garantes por los alcances deducidos y las
irregularidades establecidas. En este orden de ideas, si el fenecimiento no estuviere
dotado de firmeza, se convertira en causa de permanente zozobra, inquietud e
inseguridad para sus beneficiarios que, luego de haber rendido cuentas, as piraran a
que el finiquito que se les extendiera fuera definitivo.
12. El planteamiento del demandante opone al levantamiento del fenecimiento de una
cuenta, el derecho a la firmeza del finiquito previamente obtenido al no haber sido la
misma objeto de observacin como consecuencia del examen fiscal verificado en su
oportunidad. La Corte no dudara en declarar la inexequibilidad de la norma acusada si
se halla que en verdad un tal derecho exista y sobre la base de que su naturaleza sea
constitucional. De no ser as, tendr que confirmar su constitucionalidad.

13. Desde el punto de vista fiscal quiz no resulte objetable y por el contrario se
juzgue conveniente para cerrar el ciclo del gasto y del control la pretensin de que los
actos de calificacin de las rendiciones de cuentas presentadas por los funcionarios del
erario, adquieran firmeza. Esto es, que los fenecimientos sean en principio definitivos.
La regla absoluta, sin excepciones, empero, no podr ser aceptada. A este respecto
debe tomarse en consideracin que al examinar una cuenta y ordenar su fenecimiento
sin observaciones, los rganos de control de la gestin fiscal se basan en sus soportes
y en los elementos de conocimiento y de juicio objetivos y adecuados a la situacin
sujeta a su escrutinio.
Puede ocurrir, sin embargo, que el funcionario del erario apele a maniobras y engaos
para inducir al rgano de control a error, y evitar eficazmente que este deje de advertir
un alcance que, sin mediar esta conducta, habra podido ser observado y, por lo tanto,
investigado y sancionado. tambin puede acaecer que al disponer el fenecimiento sin
observaciones de una cuenta, el fiscalizador no haya podido inferir, por falta de pruebas
en ese momento, las graves irregularidades que han rodeado la operacin y que por
ese motivo no se glosan.
La excepcin a la regla general del carcter definitivo de los fenecimientos fiscales, en
los dos ltimos supuestos que corresponden a las hiptesis a las que la norma
acusada subordina el levantamiento del fenecimiento, se justifica por las siguientes
razones. Es un principio general aceptado, an en materia civil, que la aprobacin de
una cuenta no se extiende al dolo contenido en ella (Cdigo Civil, Art. 1522) de modo
que por este aspecto carecen de validez los pactos de no pedir ms por las mismas. Si
es del caso, pueden en consecuencia, deducirse alcances de cuentas fenecidas sin
observaciones, si ellas se aprobaron sin detectar el dolo que se esconda en sus soportes. De otra parte, las atribuciones de los rganos de Control Fiscal que decretan los
fenecimientos no alcanzan hasta condonar el dolo que puede viciar las operaciones
examinadas o su presentacin. Finalmente, el fenecimiento se sustenta en la
regularidad de las operaciones subyacentes a la cuenta respectiva, y su calificacin
depende de los elementos de juicio que el rgano de control tenga a su disposicin,
pudiendo cambiar si nuevas pruebas revelan realidades inicialmente no percibidas, en
cuyo caso de la primera calificacin no podra derivarse un juicio de tolerancia acerca
de la actuacin ilegal.
La Ley 42 de 1993, como se ha visto, decidi no otorgarle el carcter de cosa decidida
en materia de Control Fiscal a los fenecimientos respecto de los cuales con
posterioridad aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares, lo que
indefectiblemente determina su levantamiento. La razonabilidad de esta excepcin que
contiene la norma en relacin con el rgimen de inmutabilidad normal de los
fenecimientos, ya ha sido objeto de consideracin por parte de la Corte en el apartado
anterior. Bastara agregar que el ordenamiento no ampara situaciones originadas en el
engao, la mala fe y el quebrantamiento de la ley.
..... En el presente caso, el actor pretende equivocadamente parapetarse detrs del

principio de seguridad jurdica para mantener la intangibilidad de operaciones ilegales y

fraudulentas, ignorando que el juicio del legislador fue manifiestamente adverso a las
mismas. A partir del incumplimiento de la ley y del dolo, no pueden construirse derechos
e inmunidades y, menos an, por los responsables de los dineros pblicos de quienes
se espera pulcritud y probidad a toda prueba. La ley no ha querido supeditar a una
seguridad jurdica mal entendida, la validez de los principios superiores de la legalidad
del gasto, esencial en una democracia, y de la honradez y transparencia en el manejo
del erario pblico, fundamental para mantener la confianza ciudadana y la fe en sus
instituciones y en sus gobernantes, razones potsimas para negar validez a los fenecimientos de cuentas relacionadas con operaciones irregulares o fraudulentas y para
exigir que los responsables respondan por los faltantes.
15. Plantear en un momento dado la inmutabilidad del fenecimiento, supone la
existencia de un derecho con ese contenido en cabeza del funcionario del erario. La
nica fuente posible de esa pretensin subjetiva sera la ley. En realidad, el legislador
en su libertad podra establecer un trmino mximo agotado el cual se generara la
firmeza de los fenecimientos y ya no sera procedente reabrir el examen de una cuenta
cubierta por aqullos. Pero, an as podra determinar en qu casos por ejemplo ante
la prueba de la comisin de un fraude o una irregularidad sera viable reabrir el
examen de cuentas. El balance entre seguridad jurdica y rectitud en el manejo de los
dineros pblicos, lo establece el legislador. Siendo esta una materia legislativa, bien
puede la norma negarle ab initio firmeza a los fenecimientos que hayan recado sobre
cuentas irregulares o fraudulentas. De estos fenecimientos no surge derecho alguno ni
el tiempo lo consolida. En estricto rigor, de los fenecimientos cabe nicamente predicar
la existencia de un derecho relativizado por una verdadera condicin resolutoria consistente en la aparicin de hechos nuevos, demostrativos de operaciones fraudulentas o
irregulares, que por razones no imputables al Control Fiscal, no pudieron ser conocidos
al momento de otorgarse el respectivo finiquito. La precariedad propia de situaciones
irregulares y dolosas no puede pretender por la va indirecta ms amparo que el
que la ley les prodiga. Y en este caso no dispens ninguno. No hay, pues, sustrato o
cosa alguna sobre la que pueda edificarse en favor del funcionario del erario, el
fenmeno de la prescripcin adquisitiva.
Debe tenerse presente tambin que la funcin administrativa, en la que se incluye la
gestin fiscal, est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento
en el principio de moralidad (C.P., Art. 209). El erario no puede ser fuente de
enriquecimiento y no es posible que a partir de la deshonestidad, la corrupcin y el
fraude se generen derechos o expectativas que el ordenamiento y la sociedad tengan
que irremediablemente tolerar. No duda la Corte que al socaire de la firmeza de los
fenecimientos aqu referidos pueden consolidarse y legalizarse malversaciones y
adquisiciones, que no son cosa distinta que hurtos efectuados al erario pblico, lo que
vulnera el principio constitucional que prohibe el enriquecimiento y la configuracin de
derechos que tengan esa fuente.
17. La gestin fiscal que cumplen los funcionarios del erario, comprendida en la rbita

de la funcin administrativa, debe desarrollarse con fundamento en el principio de la

moralidad que, en su acepcin constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los
servidores pblicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad
en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que
no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad. La sociedad, a travs de
los rganos de Control Fiscal, tiene derecho legtimo a comprobar, en cualquier
momento, la conducta de sus agentes. Tambin stos tienen en su favor el derecho, de
que la sociedad examine su patrimonio y sus actuaciones y, para el efecto tienen el deber y la carga de facilitar, promover y exigir el ms abierto examen de su conducta y de
las operaciones realizadas. La rendicin de cuentas es una de las principales
oportunidades no la nica ni la ltima de que dispone el funcionario y la sociedad
para verificar el cumplimiento de los deberes y responsabilidades asignados. Si al
organismo de Control Fiscal se le oculta total o parcialmente la verdad sobre la
regularidad y la forma de las operaciones relativas a una cuenta, no es posible atribuir
al fenecimiento decretado en esas condiciones firmeza alguna. No sera moral que el
funcionario de marras alegara como derecho suyo el de oponerse a un nuevo examen.
Tampoco la funcin de Control Fiscal a travs de la cual la sociedad entera indaga
desempeara su funcin pblica de acuerdo con el principio de la moralidad si ante
este alegato en verdad poco convincente se inhibiera de ejercer su cometido
fiscalizador .
Los planteamientos de la Corte Constitucional sobre la caducidad de la accin fiscal,
dieron lugar a que el Congreso de la Repblica expidiera la Ley de Responsabilidad
Fiscal, modificatoria de la Ley 42 de 1993 (Ley 610 de agosto 30 de 2000), que se
tratar en el captulo correspondiente, en la cual se establece en forma clara que la
caducidad de la accin fiscal ocurre cuando transcurridos cinco (5) aos contados a
partir de la ocurrencia del hecho que gener el dao al patrimonio pblico, la
Contralora no ha proferido el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal
(Art. 9).
Esta ley diferencia los conceptos de caducidad y prescripcin de la accin fiscal, siendo
el primero aquel que ocurre, como se acaba de mencionar, cuando la Contralora no
profiere el correspondiente auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal
cuando han transcurrido cinco (5) aos contados a partir de la fecha en que ocurri el
hecho generador del posible dao al patrimonio pblico, y el segundo, el que ocurre
cuando, a pesar de haber proferido el auto de apertura del proceso de responsabilidad
fiscal, la Contralora no ha dictado durante el mismo trmino cinco aos la
providencia en firme que declare tal responsabilidad.
Esta nueva normatividad corrige el vaco generado por el concepto de la Corte
Constitucional y dota a las contraloras de un mecanismo ms flexible en materia de
Control Fiscal, el cual les permite cumplir con su funcin de salvaguarda de los bienes
del Estado en forma ms adecuada, sin permitir a la vez que el mecanismo de la
responsabilidad fiscal se convierta en una isla normativa independiente de nuestro
ordenamiento jurdico general.

4.13 EL CONTROL FISCAL EN LA PRIVATIZACIN

4.13.1 ASPECTOS GENERALES
Como consecuencia de las polticas internacionales de reduccin del papel del Estado,
se ha desarrollado una nueva tendencia gubernamental que pretende hacer de las
organizaciones pblicas entidades dedicadas exclusivamente al cumplimiento de
funciones propias del Estado, sin que ste intervenga en forma directa en la prestacin
de servicios o en el cumplimiento de funciones que bien pueden ser desarrolladas por
los particulares. Para cumplir con estos objetivos se pretende, como poltica
gubernamental, dejar en manos de los particulares el desarrollo de dichas actividades y
el cumplimiento de determinadas funciones, que en teora pueden ser efectuadas en
forma ms eficiente por la empresa privada, dejando en cabeza del Estado nicamente
las actividades de regulacin y control.
La privatizacin de entidades pblicas no slo se ejecuta cuando se enajena en forma
definitiva al sector privado una entidad pblica determinada empresa industrial o
comercial del Estado, sino cuando el Estado decide vender las acciones que posee
en una empresa de economa mixta.
Una variedad significativa de entidades pblicas han sido organizadas para prestar
servicios pblicos, que segn la Constitucin y la ley tambin pueden ser prestados por
entidades de carcter privado; la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente al respecto:
(...) a) La Constitucin Poltica de 1991 destin el Captulo 5, artculos 365 -370, para
referirse a los servicios pblicos. Seal que tales servicios son inherentes a la finalidad
social del Estado, pues contribuyen al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin. Que pueden prestarse en forma directa o indirecta por el
Estado, por las comunidades organizadas, o por los particulares, y para ello, se
sometern al rgimen jurdico que determine la ley. Pero, el Estado siempre tendr la
regulacin, el control y la vigilancia de estos servicios.
b) La Ley 142 de 1994 por la cual se establece el rgimen de los servicios pblicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones (...), y, para el caso que interesa a esta
accin, hay que decir que el artculo 32 de la ley, seal que los actos y contratos de
esta clase de empresas, se regulan por el derecho privado. Sobre este asunto, la Corte,
en sentencia C-066 de 1997, se refiri a esta norma. All se analiz el alcance de lo
pblico y privado en cuanto a la prestacin de servicios pblicos domiciliarios.
Resulta oportuno transcribir algunos apartes de la sentencia:
En efecto, pretende la ley objeto de control someter a un rgimen de derecho privado
los actos y contratos que celebren las empresas prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios. No es otro el objetivo del envo que el artculo 31 de la Ley 142 de 1994
hace, en tratndose de contratos celebrados por dichas empresas, al pargrafo 1 del
artculo 32 del Estatuto General de la Contratacin Administrativa, salvo cuando la

primera ley citada disponga otra cosa. En igual forma y directamente, el artculo 32 de
la misma ley deja en manos de las reglas propias del derecho privado, salvo en cuanto
la Constitucin Poltica o la misma ley dispongan lo contrario, la constitucin y dems
actos de las empresas de servicios pblicos, as como los requeridos para su
administracin y el ejercicio de los derechos de todas las personas socias de ellas.
Pero independientemente de la anterior discusin doctrinal sobre qu debe ser objeto
de normas del derecho pblico o del derecho privado, considera la Corte que esa sola
apreciacin no puede constituir base suficiente para declarar la inexequibilidad del
rgimen establecido por el legislador para la prestacin de los servicios pblicos
domiciliarios, en vista de que la norma constitucional que los organiza no lo determina
expresa y menos privativamente. Al respecto, simplemente el Constituyente dej en
manos de la ley, sin tener en cuenta su pertenencia a un rgimen de derecho pblico o
privado, la fijacin de las competencias y responsabilidades relativas a la prestacin de
tales servicios, su cobertura, calidad, financiacin, tarifas, etc. Luego, el legislador, en
uso de la facultad constitucional consagrada en los artculos 365 y 367 de la Carta, ex
pidi en el ao de 1994 la Ley 142 y entreg a las normas que regulan la conducta de
los particulares la forma de actuar y contratar de las empresas prestadoras de los
servicios tantas veces citados, sin transgredir con ello la normatividad superior.
De otra parte, si las actuaciones y contratos de las empresas prestadoras de servicios
pblicos domiciliarios y de sus empleados deben someterse a los principios estipulados
en el ttulo preliminar de la ley objeto de control (artculo 30), y no directamente a los del
artculo 23 de la Ley 80 de 1993, no hay sustento constitucional suficiente para la
preocupacin del actor en este punto, pues no es cierto que, por lo sealado, tales
servidores pblicos puedan desempear lo de sus cargos sin transparencia,
responsabilidad y economa, y ello no les pueda ser exigido por las autoridades
encargadas de vigilar sus actuaciones, ya que los principios que rigen la prestacin de
los servicios pblicos domiciliarios no son solamente los arriba enunciados, sino los de
eficiencia, eficacia, calidad, informacin, no abuso de la posicin dominante, acceso,
participacin y fiscalizacin de los servicios, cobro solidario y equitativo, neutralidad,
legalidad, esencialidad, garanta a la libre competencia, etctera; todos establecidos a
lo largo del ttulo preliminar de la Ley 142 acusada (artculos 1 0a 14), cuya consecucin
incluye, indudablemente, el cumplimiento de los principios que tanto preocupan al actor,
desarrollando as cabalmente los principios esenciales de prestacin eficiente y
cobertura total de los servicios pblicos, consagrados en el artculo 365 de la Carta.
(Sentencia C-066 de 1997, magistrado ponente: Fabio Morn Daz).
Por otra parte, el mismo artculo 60 de la Carta Poltica establece que de acuerdo con
la ley el Estado promover el acceso a la propiedad y, segn la misma norma,
corresponder a la ley reglamentar la materia atinente a las enajenaciones de la
participacin estatal, las medidas conducentes a la democratizacin de la titularidad de
las acciones y el sealamiento de condiciones especiales para su adquisicin por los
trabajadores y el sector solidario de la economa.
El mtodo por medio del cual se llega a la transferencia de la propiedad accionaria
estatal a los particulares es complejo, como quiera que comprende varios momentos,

desde la decisin de proceder a la venta de la participacin oficial, hasta la celebracin

y perfeccionamiento de los respectivos contratos, pasando por las etapas de oferta y
adjudicacin, en los trminos que la ley seale.
La preceptiva constitucional se limita a estatuir, como derroteros, los de la promocin
del acceso a la propiedad, en cuanto forma de incrementar la democracia participativa,
y las especiales condiciones del mismo para los sectores laboral y solidario, dejando
todos los detalles de carcter jurdico y administrativo a la libre definicin legislativa. Es
claro que en las operaciones de enajenacin de acciones de propiedad del Estado se
halla implcito un indudable y claro inters pblico, cual es el de democratizar la
propiedad estatal de las empresas pblicas y adquirir recursos financieros que podrn
destinarse a inversin de tipo social.
Dentro de la ya enunciada complejidad de la enajenacin de activos pblicos, la fase
contractual es apenas una de las varias etapas de aquellos, y durante ella se concretan
las prestaciones entre las partes, mirado el contrato como un acto jurdico bilateral. El
Control Fiscal sobre tales contratos ha de ejercerse con base en las funciones que
sobre estos actos tienen las contraloras, en aras de proteger el inters pblico
inherente a la venta, el cual est resguardado adems, con las acciones contencioso
administrativas que se pueden intentar en las distintas fases previas al contrato.
Es bien sabido que en aos anteriores, el Estado colombiano ha participado en forma
directa en ciertas actividades propias del sector privado, a travs de la creacin de
entidades de naturaleza pblica que han entrado a competir en forma directa con los
particulares en la prestacin de ciertos servicios o en el desarrollo de terminadas
funciones. As, tenemos el caso de la banca pblica, algunas empresas industriales y
comerciales del Estado y de empresas de economa mixta, hacia las cuales el Estado
ha encausado montos importantes de recursos pblicos con el objetivo de participar en
actividades que pretenden la obtencin de beneficios econmicos va rentabilidad.
El monto actual de recursos pblicos invertidos en empresas de carcter pblico, que
desarrollan actividades propias del sector privado, es muy importante. El
posicionamiento de las entidades pblicas en el mercado, los bienes adquiridos para el
funcionamiento de las empresas pblicas y los insumos humanos y tecnolgicos
existentes en dichos entes, constituyen una capital pblico adicional importante que
debe ser tenido en cuenta, cuando se decide la venta parcial o total de la entidad y que
lgicamente es objeto del Control Fiscal que ejercen las contraloras del pas.
Las consideraciones anteriores, permiten comprobar la necesidad de efectuar un
control de naturaleza especial a los procesos de privatizacin de entidades estatales, ya
sea a la venta de acciones de entidades pblicas o a la enajenacin total del ente
estatal.
4.13.2 CLASES DE CONTROL EN EL PROCESO DE PRIVATIZACION
Si bien el control ideal que debera aplicarse a los procesos de privatizacin es el

control previo o perceptivo, por disposicin de la Constitucin Poltica y de la Ley 42 de

1993, el Control Fiscal que aplica la Contralora es de carcter posterior y selectivo. Sin
embargo, este control debe tener caractersticas particulares cuando se trata de examinar la actuacin administrativa en un proceso en donde se pretenden vender bienes del
Estado en los montos y condiciones operantes en un proceso de privatizacin.
El control posterior que ha de aplicarse en estos casos debe en primer lugar ser
oportuno, es decir efectuarse inmediatamente despus de culminado el proceso de
venta de los activos pblicos e incluso debe ser efectuado en forma posterior a cada
una de las etapas que se establezcan por la administracin para la venta del activo
pblico. En segundo trmino, dicho control no debe ser selectivo, pues la selectividad
implica la escogencia, mediante procedimientos tcnicos, de una muestra
representativa de cuentas, actividades, acciones etctera, que para el caso de la venta
de bienes pblicos no es procedente por razones de la naturaleza misma de las
operaciones all realizadas. Si se aplica control selectivo, es posible que se dejen de
revisar actuaciones de mucha importancia para el Estado que pueden potencialmente
poner en riesgo el patrimonio pblico. Por ltimo, el control a los procesos de privatizacin debe ser integral. Es decir que se analice no solamente si el valor en que se ha
realizado la venta de los activos estatales est acorde con el precio de mercado, sino
que se estudie las implicaciones sociales y el entorno econmico que tiene para toda la
sociedad la decisin de vender los bienes.
En fin, el control que ha de aplicarse para estos casos, debe tambin evaluar de una
manera ms profunda los principios de la gestin fiscal, de tal forma que se atienda
principalmente a las siguientes consideraciones:
Conveniencia socio econmica de la accin administrativa.
Salvaguarda de los recursos del erario pblico.
Garanta en la prestacin de los servicios.
Cumplimiento de las disposiciones vigentes.
Impacto social y econmico de la decisin.
Evaluacin del costo beneficio financiero y social de la decisin administrativa.
4.13.3 ASPECTOS PUNTUALES DEL CONTROL
El control fiscal debe aplicarse a partir de la informacin que la administracin le rinda a
la contralora, para lo cual los organismos de control deben incluir dentro de sus
reglamentos todos los aspectos relacionados con esta actividad, indicando que
informacin debe ser presentada por la administracin cuando se decide la venta de
una empresa pblica o la enajenacin de acciones de propiedad del Estado.

Es obligacin de las contraloras efectuar el Control Fiscal a todo proceso de venta o

enajenacin de bienes pblicos, pues en ellos existe grave riesgo de prdida o merma
de los bienes del Estado, es necesario entonces que analicen los siguientes elementos
que sustentan la decisin:

Contratos de enajenacin de acciones de propiedad estatal.

Estudios tcnicos y econmicos que demuestran la necesidad de vender los activos

estatales.

Mtodos de valoracin utilizados para determinar el precio de los activos a vender.

Estudios del mercado realizados que demuestran el valor actual de los activos.

Mtodos utilizados para el levantamiento de inventarios fsicos y su valoracin a

precios de mercado

Rentabilidad vigente de la entidad o de los activos a enajenar.

Objetivos y cumplimiento de los mismos en el proceso de privatizacin

Recursos destinados al proceso.

Realizacin efectiva de los recursos provenientes de la privatizacin y uso de los

mismos

Estados financieros de la entidad a vender y revisin de los avalos de las

propiedades e inventarios.

Revisin de las garantas constituidas por los oferentes, el grado de solvencia de los
mismos, el cumplimiento del proceso de privatizacin, el ingreso de los recursos
financieros correspondientes, y los criterios de seleccin utilizados, entre otros.

4.14 LA RESPONSABILIDAD FISCAL

Los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las contraloras tienen claro
sustento constitucional. As, la Carta seala que corresponde a la Contralora proteger
el buen manejo de los fondos pblicos, atribucin que incluye la posibilidad de adelantar
juicios fiscales. La Corte Constitucional seal que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el dao
causado al erario por su conducta dolosa o culposa.

El proceso se desarrolla en forma independiente de la etapa de auditora, pero es

complementario de la misma, pues constituye la parte final del sistema de control, y es
all donde se determina si dentro de una actuacin administrativa determinada ha
existido prdida de recursos pblicos y cules fueron los funcionarios responsables de
tales acciones en contra de los intereses de la sociedad. Esta etapa se deriva, por lo
general, de los resultados obtenidos en las diferentes auditoras gubernamentales
practicadas por el organismo de control, pero puede tambin tener como fuente,
solicitudes de la ciudadana, de funcionarios pertenecientes a las mismas entidades
vigiladas o por indicios de posibles fraudes al erario pblico.
4.14.1 CONCEPTUALIZACIN
Para la Corte Constitucional, la responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones
materiales y jurdicas que adelantan las contraloras con el fin de determinar la
responsabilidad que les corresponde a los servidores pblicos y a los particulares, por
la administracin o manejo irregulares de los dineros o bienes pblicos. La
responsabilidad fiscal conduce a las contraloras a obtener una declaracin jurdica, en
la cual se precisa con certeza que un determinado servidor pblico o particular debe
cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la
gestin fiscal que ha realizado y que est obligado a reparar el dao causado al erario
pblico por su conducta dolosa o culposa.
De la definicin precedente se desprenden varias situaciones: la responsabilidad fiscal
slo conduce a cuantificar el dao emergente es decir que no encarga de evaluar el
perjuicio, que es el equivalente al valor de reposicin de los fondos o bienes objeto
del fallo de responsabilidad fiscal; ste dao ha de valorarse con factores tales como la
certeza, la anormalidad y la cuantificacin con arreglo a su real magnitud; de otro lado,
si bien se debe cuantificar el dao producido, debe tambin analizarse si eventualmente
a pesar de la irregularidad de la gestin fiscal, la administracin obtuvo o no algn
beneficio.
En relacin con la naturaleza jurdica de la responsabilidad fiscal, se puede decir que
ste es un proceso de tipo administrativo, fiscal y resarcitorio, es decir que mediante el
proceso, se pretende recuperar o resarcir el mal causado a la administracin;
adicionalmente, la responsabilidad puede ser individual o solidaria teniendo la
incidencia de los hechos materia del proceso.
Las apreciaciones anteriores estn contenidas en la Ley 610 de agosto 30 de 2000,
por medio de la cual se establece el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal
de competencia de las contraloras; dicha norma establece como definicin de la
responsabilidad fiscal lo siguiente:
ARTCULO 1. DEFINICIN: El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas por las contraloras con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores pblicos y de los particulares, cuando en

ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de sta, causen por accin u omisin y en
forma dolosa o culposa un dao al patrimonio del Estado.
A diferencia de la anterior normatividad contenida en la Ley 42 de 1993, la nueva ley
introduce una definicin clara y perentoria de lo que se puede entender por
responsabilidad fiscal, y le da una clara connotacin de actuacin administrativa.
4.14.2 CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
La Corte Constitucional, a travs de la jurisprudencia sentada en la sentencia referida,
ha establecido cuatro (4) caractersticas bsicas del proceso, que me permito transcribir
a continuacin:
Es un proceso de naturaleza administrativa
En razn a su propia naturaleza y materia como es el establecimiento de la
responsabilidad que corresponde a los servidores pblicos o a los particulares que
ejercer funciones pblicas por el manejo irregular de bienes o recursos pblicos. Su
conocimiento y trmite corresponde a autoridades administrativas, como son: la
Contralora General de la Repblica y las contraloras, departamentales y municipales.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha establecido.
(...) La Corte reitera entonces sus criterios sobre la naturaleza esencialmente
administrativa de los procesos de responsabilidad fiscal, por lo cual no encuentra
ninguna objecin constitucional contra las expresiones impugnadas. Sin embargo,
resultaba imposible estudiar los apartes acusados en forma aislada pues stos forman
una unidad de sentido con los incisos correspondientes de los artculos 80 y 81 de la
Ley 42 de 1993.
As, la expresin, Si el acto administrativo del artculo 80 hace referencia al acto que
da apertura al juicio fiscal y precisa que si ste no se hubiera podido notificar
personalmente, una vez transcurrido el trmino para su notificacin por edicto, la
Contralora designar un apoderado de oficio para que represente al presunto
responsable en el juicio. La Corte no encuentra ninguna objecin a ese mecanismo,
siempre y cuando se entienda que la expresin presunto responsable debe ser
interpretada de conformidad con la presuncin de inocencia consagrada en la Carta
(C.P. Art. 29). Esto significa que no puede considerarse que la ley ha establecido una
presuncin de culpabilidad, pues en tal caso podra vulnerar la Constitucin, sino que la
norma se est refiriendo a la persona investigada, esto es a un eventual responsable,
frente al cual la Contralora debe comprobar que efectivamente ha ocasionado un dao
al erario publico por su conducta doloso o culposa. En tal entendido, la Corte considera
que ese inciso es constitucional, y as se declarar en la parte resolutiva de esta
sentencia.

Por su parte, la expresin y acciones de ley del artculo 81 hace referencia a la

procedencia de los recursos contenciosos contra el fallo con responsabilidad fiscal, que
puede dictarse, terminado el proceso, por medio de providencia motivada que debe
notificarse a los interesados en la forma y trminos que establece el Cdigo
Contencioso Administrativo. Ninguna objecin encuentra la Corte contra esa regulacin.
Siempre y cuando se entienda, tal y como lo precis la sentencia SU-620 de 1996 que
la condena en estos juicios necesita de la prueba de la existencia del dao al erario
pblico debido la conducta doloso o culposa del agente. En tal entendido, la Corte
declarar igualmente la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del artculo
81 de esa ley.
La nueva Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 610 de agosto 30 de 2000) establece
tambin en forma clara la naturaleza administrativa que caracteriza al proceso, al
establecer que ... es el conjunto de actuaciones administrativas...
La responsabilidad que se deriva de dicho proceso es individual
Del funcionario pblico, o de una persona que ejerce funciones pblicas, por el
incumplimiento de los deberes que les incumben, o por haber incurrido en conductas
prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos pblicos y
lesionan, por consiguiente el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es adems patrimonial, porque como consecuencia de su
declaracin, el imputado debe resarcir el dao causado por la gestin fiscal irregular,
mediante el pago de una indemnizacin pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido
por la respectiva entidad estatal.
Adicionalmente, la declaracin de la referida responsabilidad tiene indudablemente
incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultas
afectadas intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos
polticos, etctera.
La responsabilidad fiscal recae slo sobre quienes hayan manejado bienes o
fondos pblicos, incluso en los particulares
Si bien la responsabilidad fiscal puede ser solidaria o compartida por quienes
conjuntamente influyeron o participaron en los hechos que han dado lugar a que el
erario se viera afectado, esta solidaridad est relacionada con aquellas decisiones que
en desarrollo de actividades propias del manejo, recaudo, inversin, custodia, o
administracin de fondos o bienes pblicos, efectan los funcionarios pblicos, o los
particulares que han sido delegados por el Estado para el desarrollo de las mismas;
esto significa que dicha responsabilidad recae nicamente sobre aquellos sujetos que
cumplan con tales caractersticas con el fin de desarrollar la gestin fiscal que les ha
sido encomendada.

Como se mencionara atrs, la gestin fiscal ha sido definida por el honorable Consejo
de Estado en concepto de julio 31 de 1996 con radicacin N 0 848 en los siguientes
trminos:
(...)Gestin Fiscal es, entonces, el conjunto de actividades econmico jurdicas
relacionadas con la adquisicin, conservacin, explotacin, enajenacin, consumo o
disposicin de los bienes del Estado, as como la recaudacin, manejo e inversin de
sus rentas en orden a cumplir los fines de stos (sic) y realizadas por rganos o
entidades de naturaleza jurdica pblica o por las personas naturales o jurdicas de
carcter privado.
De igual forma, la nueva Ley de Responsabilidad Fiscal define tambin claramente el
concepto de gestin fiscal, al establecer en el artculo 35 lo siguiente:
ARTICULO 3. GESTIN FISCAL. Para efectos de la presente ley, se entiende por
gestin fiscal el conjunto de actividades econmicas, jurdicas y tecnolgicas, que
realizan los servidores pblicos y las personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos pblicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisicin, planeacin, conservacin, administracin, custodio, explotacin, enajenacin,
consumo, adjudicacin, gasto, inversin y disposicin de los bienes pblicos, as como
a al recaudacin, manejo e inversin de sus rentas en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujecin a los principios de legalidad, eficiencia, economa,
eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoracin de los
costos ambientales.
Es abundante la jurisprudencia existente sobre el tema de la responsabilidad fiscal,
tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. Este ltimo Tribunal
estableci lo siguiente en consulta del 3 de octubre de 1995 con radicacin 732:
En nuestro pas la responsabilidad fiscal ha adquirido suficiente grado de identidad, ...
surge cuando el dao al patrimonio del Estado es producido por un agente suyo que
acta en ejercicio de la gestin fiscal de la ADMINISTRACIN O PARTICULARES O
ENTIDADES QUE MANEJAN FONDOS O BIENES PBLICOS y como consecuencia
de irregularidades encontradas por los funcionarios de los organismos de Control
Fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los respectivos procesos, deducir la
consiguiente responsabilidad e imponer las sanciones pertinentes ...
Contina agregando:
El objeto de la responsabilidad fiscal consiste en que las personas encargadas de la
recaudacin, manejo o inversin de dineros pblicos o de la custodio o administracin
de bienes del Estado, que por accin u omisin y en forma dolosa o culposa, asuman
una conducta que no est acorde con la ley o cualquier otro funcionario que contraiga
a nombre de los rganos oficiales obligaciones no autorizadas por aquella, debern
reintegrar al patrimonio pblico los valores correspondientes a todas las prdidas,
mermas o deterioros que como consecuencia se hayan producido.

As las cosas, tenemos que la responsabilidad fiscal recae en forma directa sobre los
funcionarios pblicos o sobre los particulares que manejan bienes o recursos del
Estado y que sta, se deriva de una conducta contraria a la ley. Para que exista
responsabilidad fiscal, estas dos situaciones deben pues presentarse en forma
simultnea, es decir, que el implicado en el proceso de responsabilidad sea
funcionario pblico o particular debe haber manejado o administrado bienes del
Estado por una parte, y haber asumido conductas contrarias a la ley, por otra.
Para el caso de los particulares, si no estn presenten estas dos condiciones, la
Contralora no puede determinar responsabilidad fiscal en ellos; en lo relacionado con
los sujetos pasivos del Control Fiscal, el artculo 20 de la Ley 42 de 1993 sobre la
organizacin del sistema de Control Fiscal Financiero, y los organismos que lo ejercen,
expresa en forma clara quines son dichos sujetos, al establecer que:
ARTICULO 2. Son sujetos de Control Fiscal los rganos que integran la rama
legislativa y judicial, los rganos autnomos e independientes como los de control y
electorales, los organismos que hacen parte de la estructura de la administracin
nacional y dems entidades nacionales, los organismos creados por la Constitucin
Poltica y la ley que tienen rgimen especial, las sociedades de economa mixta, las
empresas industriales y comerciales del Estado, LOS PARTICULARES QUE MANEJEN
FONDOS O BIENES DEL ESTADO, las personas jurdicas y de cualquier otro tipo de
organizacin o sociedad que manejen recursos del Estado en lo relacionado con stos
y el Banco de la Repblica...
Por su parte, la honorable Corte Constitucional, en sentencia SU-620 de 1996,
estableci que:
(...) Vencido el trmino de la investigacin o su prrroga y cuando del acervo probatorio
se establezca que existe mrito para deducir responsabilidad fiscal a quienes han
resultado imputados, se ordenar la apertura del juicio fiscal. Etapa que tiene por objeto
DEFINIR Y DETERMINAR LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS CUYA
GESTIN FISCAL HAYA SIDO OBJETO DE OBSERVACIN.
La gestin fiscal es el conjunto de actividades econmico-jurdicas, relacionadas con la
adquisicin, conservacin, explotacin, enajenacin, consumo o disposicin de los
bienes del Estado, as como la recaudacin, manejo en inversin de sus rentas, en
orden a cumplir los fines de ste y realizadas por rganos o entidades de naturaleza
jurdica pblica, o por las personas naturales o jurdicas de carcter privado.
La Corte Constitucional, en sentencia SU 620-96, dijo que:
(...) Es decir, que la responsabilidad fiscal podr comprender a los directivos de las
entidades y dems personas que profieran decisiones que determinen la gestin fiscal,
as como a quienes desempeen funciones de ordenacin, control, direccin y
coordinacin, ya los contratistas y particulares a los cuales se les deduzca
responsabilidad dentro del respectivo proceso, en razn de los perjuicios que hubieren
causado a los intereses patrimoniales del Estado.

En todo caso, para que se predique la existencia de responsabilidad fiscal es necesario

que confluyan los tres (3) elementos contenidos en el artculo 5 de la Ley 610 de agosto
30 de 2000, a saber:
Existencia de una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestin fiscal.
Existencia de un dao patrimonial al Estado.
Un nexo causal entre los dos elementos anteriores
La responsabilidad fiscal no tiene un carcter sancionatorio, ni penal, ni
administrativo
(Artculo 4 Ley 610 de agosto 30 de 2000). La declaracin de la responsabilidad tiene
una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnizacin por el
detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una
responsabilidad independiente y autnoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que
pueda corresponder por la comisin de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir
una acumulacin de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se
advierte que si se percibe la indemnizacin de perjuicios dentro del proceso penal, no
es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a travs de
dicho proceso.
4.14.3 PRINCIPIOS Y ETAPAS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
De acuerdo con lo establecido por el artculo 20 de la Ley 610 de agosto 30 de 2000,
los principios orientadores del proceso de responsabilidad fiscal son los siguientes:
Principio del debido proceso (Art. 29, C.P.).
Principios de la funcin administrativa (Art. 209, C.P.): igualdad, moralidad, eficacia,
economa, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Principios contenidos en el Cdigo Contencioso Administrativo, artculo 3.
4.14.3.1 ETAPAS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL
La Ley 42 de 1993, estableca dos etapas del proceso de responsabilidad fiscal:
investigacin fiscal y juicio fiscal. En la nueva Ley 610 de agosto 30 de 2000, dicha
diferenciacin desaparece y el proceso de responsabilidad fiscal es concebido como
uno solo, en el cual se deben adelantar las investigaciones que se consideren
necesarias para culminarlo.

La citada Ley 42, determinaba que, La investigacin fiscal es la etapa de instruccin

dentro del proceso que adelantan los organismos de Control Fiscal, en la cual se
allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas
en el proceso de responsabilidad. La nueva ley por su parte, incluye un captulo
especfico que trata de las pruebas y la forma en que stas deben ordenarse y
practicarse.
Anteriormente, durante la etapa de investigacin se decretaban las medidas cautelares
que fueran pertinentes, sobre los bienes de las personas presuntamente responsables
de un faltante de recursos del Estado, actuacin que con la nueva normatividad se
puede surtir en cualquier momento del proceso, tal como lo seala el artculo 12.
Es deber del investigador ordenar y practicar todas las pruebas que considere
pertinentes para llevar a buen trmino el proceso, as como decretar aquellas pruebas
que le sean solicitadas por las personas implicadas, de tal forma que en todo momento
se garantice el debido proceso dentro de las actuaciones que se realicen, tal como se
menciona ms adelante.
La investigacin fiscal puede ser iniciada de oficio o a peticin de parte (Art. 80, Ley 610
de agosto30 de 2000). Si como consecuencia de las labores propias del Control Fiscal,
en la etapa de auditora se advierte la existencia de un presunto detrimento o
menoscabo al patrimonio pblico, la respectiva dependencia de contralora deber
elevar una solicitud formal ante la oficina encargada de las investigaciones fiscales,
aportando todos los antecedentes y pruebas que se consideren pertinentes
comprobatorias del posible detrimento patrimonial. Adicionalmente, cualquier ciudadano
en uso de sus derechos constitucionales y legales, podr solicitarle al ente de Control
Fiscal, adelantar el proceso de responsabilidad fiscal, cuando considere que existen
hechos dolosos o culposos, que lesionan los bienes del Estado.
Sobre estos aspectos la Corte Constitucional, en sentencia SU-620 de 1996, dispuso lo
siguiente con relacin a la justificacin de ese trmino perentorio:
Es de anotar, que la etapa de investigacin slo tiene cabida cuando los funcionarios
de los organismos de Control Fiscal que realicen funciones de investigacin fiscal,
quienes se encuentran investidos de las atribuciones previstas en el Cdigo de
Procedimiento Penal y las especiales que seala el artculo 76, han adelantado
oficiosamente las indagaciones preliminares que se requieran por hechos relacionados
contra intereses patrimoniales contra el Estado, y determinado, mediante el acopio de
las informaciones y pruebas correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible
incidencia en la gestin y en la responsabilidad fiscal la identificacin de los autores o
partcipes y de sus bienes. Es decir, que cuando el resultado de las diligencias
preliminares amerite la apertura de investigacin se proceder a ello mediante la
expedicin de un auto del investigador, en el que se ordenarn las diligencias que se
consideren pertinentes...

4.14.3.2 TRMINOS EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

La Ley 42 de 1993 sealaba como trmino, dentro del cual se deban surtir las
diligencias de la investigacin fiscal, un lapso no mayor de treinta (30) das prorrogables
hasta por otro tanto, es decir, que dicha etapa del proceso deba de culminarse como
mximo dentro de los sesenta (60) das hbiles; trmino al final de cual, se procedera,
segn fuera el caso, al archivo del expediente o a dictar auto de apertura del juicio
fiscal. Con la nueva Ley de Responsabilidad Fiscal, este trmino es eliminado y en su
lugar se establecen los siguientes:
Seis (6) meses para llevar a cabo la indagacin preliminar correspondiente, cuando no
existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causacin del dao patrimonial, la
entidad afectada y los presuntos responsables. Al cabo de dicho lapso, slo puede
ordenarse el archivo del expediente o abrir el proceso de responsabilidad fiscal (Art. 39
Ley 610 de agosto 30 de 2000).
Tres (3) meses prorrogables hasta por dos (2) meses mas para adelantar las
diligencias correspondientes al proceso de responsabilidad fiscal apertura del
proceso, garantizar la debida defensa de los implicados, nombrar los apoderados de
oficio cuando a ello haya lugar, vincular a la compaa de seguros o a los garantes de
los implicados, analizar y valorar las pruebas. Finalizado este trmino se deber de cidir el archivo del proceso o dictar auto de imputacin de responsabilidad fiscal (Art.
45).
Diez (10) das contados a partir del da siguiente a la fecha de notificacin personal del
auto de imputacin de responsabilidad fiscal, o de la desfijacin del edicto, para que los
presuntos responsables fiscales argumenten su defensa de las imputaciones
efectuadas en el auto y aporten o soliciten las pruebas que consideren pertinentes.
Treinta (30) das para que el funcionario competente ordene la prctica de las pruebas
solicitadas, o decrete oficiosamente las que considere pertinentes y conducentes.
Cinco (5) das para interponer los recursos de reposicin y apelacin contra el auto
que rechace la solicitud de pruebas.
Treinta (30) das para proferir una decisin de fondo sobre el proceso de
responsabilidad fiscal y emitir el fallo, con o sin responsabilidad fiscal. Contra esta
decisin proceden los recursos de ley en los trminos del Cdigo Contencioso
Administrativo.
Veinte (20) das hbiles para que el funcionario de segunda instancia decida sobre el
recurso interpuesto por los implicados.
Diez (10) das hbiles para que se practiquen las pruebas que de oficio haya
decretado el funcionario de segunda instancia.

La suspensin de trminos que anteriormente presentaba vacos importantes en la

normatividad de la Ley 42 de 1993, es reglada en el artculo 13k de la nueva ley, que
slo permite tal actuacin cuando medie fuerza mayor o caso fortuito o por la existencia
de la tramitacin de una declaracin de impedimento o recusacin.
Por otra parte, si con posterioridad al fenecimiento de una cuenta el ente de Control
Fiscal encuentra pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares, relacionadas con
dichas cuentas, se levantar el fenecimiento y se iniciar el proceso de responsabilidad
fiscal a que hubiere lugar (Art. 17 Ley 42 de 1993).
Concordante con lo anterior, el pargrafo del artculo 40 de la Ley 610 de agosto 30 de
2000, establece que:
Si con posterioridad a la prctica de cualquier sistema de Control Fiscal cuyos
resultados arrojen dictamen satisfactorio, a parecieren pruebas de operaciones
fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestin fiscal analizada, se desatender
el dictamen emitido y se iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.
Por ltimo, es de resaltar el hecho de que los funcionarios de la Contralora que
adelantan funciones de investigacin fiscal tienen el carcter de autoridad de polica
judicial, por mandato del artculo 76 de la Ley 42 de 1993; en tal sentido, estn
investidos de las funciones que para tales efectos fija el Cdigo de Procedimiento
Penal, adems de las enumeradas en el artculo precitado.
La citada norma no es aplicable a los funcionarios de las contraloras que ejercen
funciones de auditora o que desarrollan los Sistemas de Control Fiscal previstos en la
ley, debido al carcter taxativo de la norma, de tal manera que el uso de dichas
facultades ha sido restringido en forma exclusiva a tales funcionarios.
4.14.4 DEBIDO PROCESO EN LOS JUICIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL
En el trmite de la responsabilidad fiscal, se deben observar las garantas sustanciales
y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la
naturaleza propia de las actuaciones administrativas que se rigen por reglas propias de
orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de
satisfacer, en forma urgente e inmediata, necesidades de inters pblico o social, con
observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, a travs de las actividades propias de intervencin o de
control de la actividad de los particulares, o del ejercicio de la funcin y de actividad de
polica, o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores pblicos o a los
particulares que desempean funciones pblicas.
En tal virtud, a la responsabilidad le son aplicables las garantas sustanciales y
procesales contenidas en el artculo 29 de la Constitucin Poltica, relacionadas con la
legalidad, juez natural o legal, favorabilidad, presuncin de inocencia, derecho de
defensa derecho a ser odo a intervenir en el proceso directamente o a travs de

abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con

violacin del debido proceso y a interponer recursos contra la decisin condenatoria,
debido proceso pblico sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho.
El debido proceso es aplicable entonces, a todo el proceso de la responsabilidad fiscal,
en la cual, si bien, la administracin debe guardar cierta reserva en relacin con l, con
el fin de impedir que su conocimiento o publicidad pueda permitir la destruccin o la
manipulacin de las pruebas o la interferencia de extraos y an de los posibles
implicados que la hagan fracasar, es necesario brindar las garantas necesarias que le
permitan a los involucrados, ejercer su defensa y oponer sus criterios a los esgrimidos
por el ente de control en relacin con la valoracin de las pruebas y el anlisis de las
mismas. En este sentido la Corte Constitucional, en la sentencia que hemos venido
mencionando, ha dicho que:
(...) De este modo, el proceder unilateral de la administracin actuacin unilateral de
la administracin se justifica por la necesidad de que pueda establecer con certeza,
objetivamente y libre de influencias e injerencias perniciosas los hechos investigados,
su incidencia en el manejo irregular de los bienes y recursos pblicos y la identificacin
de los presuntos responsables. Igualmente, se justifica dicha actuacin unilateral para
efectos de decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado, con el fin de prever que no
sea ilusoria la declaracin de responsabilidad fiscal en cabeza de un imputado, al
asegurar a travs de dichas medidas el pago de la indemnizacin que llegue a
decretarse.
Pero necesariamente el avance de la investigacin puede determinar que en un
momento dado exista un acopio de pruebas que permitan deducir con claridad la
existencia y naturaleza de los hechos constitutivos de las infracciones, y establecer la
identidad de los autores o partcipes. En tal circunstancia, y dada la situacin de
desigualdad o desequilibrio en que se encuentran stos, se impone la necesidad de
garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una igualdad o balance
entre la verdad establecida por la administracin, que surge de la actuacin que ha
adelantado y que pone en duda la inocencia del posible imputado, y la verdad que ste
puede ofrecer al permitrsele ser odo y en aportar, as sea preliminarmente y antes del
juicio, la prueba de sus descargos.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU-620 de 1996, dispuso lo siguiente con
relacin con el debido proceso que deben guiar las actuaciones administrativas,
anteriormente a la etapa de investigacin fiscal:
(...)Aprecia la Corte que en la forma como est diseado el proceso de responsabilidad
fiscal no existe una idea de equilibrio y proporcionalidad, en las dos etapas del proceso.
En efecto, en la etapa de investigacin la autoridad de Control Fiscal reco pila
pacientemente y en forma unilateral las pruebas contra el imputado en un trmino no
mayor de treinta (30) das, prorrogables por otro tanto, es decir, sesenta (60) das
hbiles, y luego una vez iniciado el juicio, sin haber ejercido su derecho de defensa

durante la investigacin, es cuando tiene la oportunidad de controvertir, en una

situacin de evidente desventaja, la prueba recopilada unilateralmente durante sta.
No slo razones de justicia avalan la solucin propuesta, sino la de garantizar
adecuadamente el derecho de defensa en una actuacin administrativa que puede
conducir a una afectacin grave del patrimonio econmico de una persona y a sus
derechos fundamentales, e igualmente, la necesidad de preservar los principios de
igualdad, celeridad, economa, eficiencia y eficacia de las actuaciones administrativas,
en el sentido de que en forma rpida y oportuna, se defina si hay lugar o no a iniciar el
respectivo juicio de responsabilidad fiscal, porque sin habrsele dado oportunidad al
posible imputado de exponer su versin de los hechos y de producir la prueba de
descargo, nicamente se cuenta con una verdad unilateral.
La participacin del presunto imputado en la etapa de investigacin permite asegurar
no slo el derecho de defensa, sino que contribuye a dar certeza a aqulla, y a
garantizar su eficiencia y eficacia, porque es posible determinar en forma pronta y
oportuna que no hay lugar a exigirle la responsabilidad fiscal a aqul, o que por el
contrario, se requiere adelantar el trmite del juicio para establecer si hay lugar a
declararla o no.
Es de anotar, que el artculo 81 de la Ley 190 de 1995, la cual entr en vigencia el 6 de
julio de 1995, fecha de su publicacin en el Diario Oficial 41.878, en materia de
garantas procesales en los procesos penales, contravencionales o disciplinarios,
dispuso:
GARANTAS PROCESALES. La presente ley, o cualquiera otra de carcter penal,
sustantivo o procesal de efectos sustantivos, no podrn aplicarse con retroactividad.
Igualmente, las mismas normas no se aplicarn una vez producidos todos sus efectos.
Se exceptan de esta prescripciones las normas creadoras de situaciones de
favorabilidad para el sindicado o procesado.
Nadie podr ser condenado por juez o autoridad competente sin que exista en su
contra plena prueba alguna y oportuna, de todos los elementos constitutivos del delito,
infraccin disciplinaria o contravencional y de la consecuente responsabilidad.
Toda duda, conforme al principio in dubio pro reo, debe resolverse por el juez o la
autoridad competente a favor del sindicado o procesado.
En desarrollo de las actuaciones penales, disciplinarias y contravencionales, prevalece
el principio de la presuncin de inocencia. En consecuencia, en todo proceso penal,
disciplinario o contravencional la carga de la prueba estar siempre a cargo del Estado,
tanto en las etapas de indagacin preliminar como en las del proceso.
En caso de existir imputado o imputados conocidos, de la iniciacin de la investigacin,
se notificar a ste o stos, para que ejerzan su derecho de defensa.

Se pone de presente que ella indudablemente constituye un desarrollo del mandato del
artculo 29 de la Constitucin, al determinar que debe permitirse el ejercicio del derecho
de defensa en las actuaciones administrativas, en las cuales deba deducirse algn tipo
de responsabilidad, disciplinaria, contravencional o fiscal, desde la investigacin,
cuando exista imputado o imputados conocidos .
Concordante con lo expuesto, se pregunta la Corte: Cul es el momento preciso para
que dentro de la etapa de investigacin se garantice al imputado o imputados el
derecho de defensa?
En la forma como aparece diseada la etapa de investigacin, con el objetivo claro
antes especificado, que tiene un trmino de duracin de treinta (30) das, prorrogables
por un trmino igual, entiende la Corte que ste debe ser el lapso mnimo en que debe
mantenerse la actuacin unilateral del funcionario competente para tramitar el proceso
de responsabilidad fiscal, y que vencido dicho trmino o su prrroga, y siempre que los
elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la iniciacin del juicio fiscal,
ste debe sealar un trmino prudencial adicional para que quienes resulten imputados
puedan ejercer el derecho de defensa en los trminos del Art. 29 de la Constitucin.
La Ley 610 de agosto 30 de 2000, incluy en forma expresa el dere cho de defensa de
los presuntos implicados en el proceso de responsabilidad fiscal, de tal forma, que
incluso desde la indagacin preliminar, les es permitido solicitar o aportar las pruebas
que estimen conducentes.
As mismo el artculo 32 de dicha norma establece lo siguiente:
ARTCULO 32. OPORTUNIDAD PARA CONTROVERTIR LAS PRUEBAS: El
investigado podr controvertir las pruebas a partir de la exposicin espontnea en la
indagacin preliminar, o a partir de la notificacin del auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal.
4.14.5 CADUCIDAD DE LA ACCIN FISCAL
Establece el artculo 90 de la nueva Ley de Responsabilidad Fiscal que la accin fiscal
caduca a los cinco (5) aos contados a partir de la fecha en que ocurrieron los hechos
que generaron el posible dao al patrimonio pblico, si dentro de dicho trmino no se
profiere el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
La inclusin de este concepto guarda coherencia con lo planteado por la Corte
Constitucional en la sentencia T-973 de 1999, con ponencia del magistrado lvaro Tafur
Galvis, en el sentido de que el fenmeno jurdico de la caducidad es una consecuencia
de la inactividad de los interesados para obtener por medios jurdicos, la defensa y
proteccin de sus derechos.
En la Ley 42 de 1993 este concepto de caducidad, as como en el de prescripcin
que se trata adelante no existan, de tal forma que no se protega en debida forma la
defensa de los involucrados. Las actuaciones de las contraloras en materia de

responsabilidad fiscal podan extenderse por tiempo indefinido, sin que las personas
involucradas en dicha responsabilidad vieran resuelta su situacin. Es por ello que la
Corte Constitucional, a travs de la sentencia citada, estableci que no poda existir
proceso alguno que no tuviera un trmino para su culminacin, y que el proceso de
responsabilidad fiscal slo se poda iniciar, a ms tardar dentro de los dos aos
siguientes, contados a partir de la fecha en que se hubiere realizado el acto de
fenecimiento de la respectiva cuenta.
Por ltimo, la Corte establece que:
La ocurrencia de la caducidad de un accin implica, por consiguiente, la extincin del
derecho a la accin por la expiracin del trmino fijado en la ley para ejercer la
respectiva accin. Plazo que constituye una garanta para la efectividad de los
principios constitucionales de la seguridad jurdica y de la prevalencia del inters
general.
4.14.6 PRESCRIPCIN DE LA ACCIN FISCAL
Al igual que el fenmeno de la caducidad de la accin fiscal, la ley estableci que la
responsabilidad fiscal prescribir en cinco (5) aos contados a partir de la fecha en que
se profiera el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho
trmino la contralora no ha dictado providencia en firme que lo declare.
Lo anterior significa que si los organismos de Control Fiscal, a pesar de haber iniciado
en debida forma el proceso de responsabilidad fiscal, no culminan o no deciden de
fondo y mediante providencia en firme que declare la existencia de una responsabilidad
fiscal, en el trmino de cinco aos, se considerar que la accin ha prescrito.
4.15 LECTURA RECOMENDADA
LECTURA RECOMENDADA UNIDAD IV
Esta lectura se trata de la Ley 610 de Agosto 15 del 2000, muy importante porque
complementa lo que se analiza y estudia en el material. Como lo habamos advertido,
cuando se estudian las normas y Leyes siempre se est en la posibilidad de
desactualizarse, afortunadamente antes de quemar el CD, logramos incluir esta ley que
establece el trmite de procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
auditoras.
LEY 610 DE 2000 AGOSTO 15
Por la cual se establece el trmite de procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las auditoras

El Congreso de Colombia
DECRETA:
TITULO I
ASPECTOS GENERALES
Artculo 1. Definicin. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas por las Contraloras con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores pblicos y de los particulares, cuando en
el ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de sta, causen por accin u omisin y en
forma dolosa o culposa un dao al patrimonio del Estado.
Artculo 2. Principios orientadores de la accin fiscal. En el ejercicio de la accin de
responsabilidad fiscal se garantizar el debido proceso y su trmite se adelantar con
sujecin a los principios establecidos en los artculos 29 y 209 de la Constitucin
Poltica y a los contenidos en el Cdigo Contencioso Administrativo.
Artculo 3. Gestin Fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestin
fiscal el conjunto de actividades econmicas, jurdicas y tecnolgicas, que realizan los
servidores pblicos y las personas de derecho privado que manejen o administren
recursos o fondos pblicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisicin,
planeacin, conservacin, administracin, custodia, explotacin, enajenacin, consumo,
adjudicacin, gasto, inversin y disposicin de los bienes Pblicos, as como a la
recaudacin, manejo e inversin de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales
del Estado, con sujecin a los principios de legalidad, eficiencia, economa, eficacia,
equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoracin de los costos
ambientales.
Artculo 4. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad Fiscal tiene por
objeto el resarcimiento de los daos ocasionados al patrimonio pblico como
consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestin fiscal
mediante el pago de una indemnizacin pecuniaria que compense el perjuicio sufrido
por la respectiva entidad estatal.
Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendr en cuenta el
cumplimiento de los principios rectores de la funcin administrativa y de la gestin
fiscal.
Pargrafo 1. La responsabilidad fiscal es autnoma e independiente y se entiende sin
perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad.
Pargrafo 2. El grado de culpa a partir del cual se podr establecer responsabilidad
fiscal ser el de la culpa leve.
Artculo 5. Elementos de la responsabilidad fiscal estar integrada por los siguientes
elementos:

Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestin
fiscal.
- Un dao patrimonial al Estado.
- Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
-

Artculo 6. Dao patrimonial al estado. Para efectos de esta ley se entiende por dao
patrimonial al Estado la lesin del patrimonio pblico, representada en el menoscabo,
disminucin, perjuicio, detrimento, prdida, uso indebido o deterioro de los bienes o
recursos pblicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestin
fiscal antieconmica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en trminos
generales, no ce aplique al cumplimiento de los cometidos y de ]os fines esenciales del
Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional. programa o proyecto
de los sujetos de vigilancia y control de las contraloras.
Dicho dao podr ocasionarse por accin u omisin de los servidores pblicos o por la
persona natural o jurdica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa
produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio pblico.
Artculo 7. Prdida, dao o deterioro de bienes. En las casos de perdida, dao o
deterioro por causas distintas al desgaste natural que sufren las cosas, de bienes en
servicio o inservibles no dados de baja, nicamente proceder derivacin de
responsabilidad fiscal cuando el hecho tenga relacin directa con el ejercicio de actos
propios de la gestin fiscal por parte de los presuntos, responsables.
En los dems eventos de prdida, dao o deterioro de este tipo de bienes, el
resarcimiento de los perjuicios causados al erario proceder como sancin accesoria a
la principal que se imponga dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por
tales conductas o como consecuencia civil derivada de la comisin de hechos punibles,
segn que los hechos que originaron su ocurrencia correspondan a las faltas que sobre
guarda y custodia de los bienes estatales establece el Cdigo Disciplinario nico o a los
delitos tipificados en la legislacin penal.
Articulo 8. Iniciacin del proceso. El proceso de responsabilidad fiscal podr iniciarse
de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de
las propias contraloras, de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades
vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organizacin
ciudadana, en especial por las veeduras ciudadanas de que trata la Ley 563 de 2000.
Articulo 9. Caducidad y prescripcin. La accin fiscal caducar si transcurridos cinco
(5) aos desde la ocurrencia del hecho generador del dao al patrimonio pblico, no se
ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este trmino
empezar a contarse para los hechos o actos instantneos desde el da de su
realizacin, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carcter permanente o
continuado desde la del ltimo hecho a acto.

La responsabilidad fiscal prescribir en cinco aos, contados a partir del auto de

apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho trmino, no se ha
dictado providencia en firme que la declare.
El vencimiento de los trminos establecidos en el presente articulo no impedir que
cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparacin de la totalidad del
detrimento y dems perjuicios que haya sufrido la administracin, a travs de la accin
civil en el proceso penal, ,al que podr ser ejercida por la contralora correspondiente o
por la respectiva entidad pblica.
Artculo 10. Los servidores de las contraloras que realicen funciones de investigacin o
de indagacin, o que estn comisionados para la prctica de pruebas en el proceso de
responsabilidad fiscal, tienen el carcter de autoridad de polica judicial.
Para este efecto, adems de las funciones previstas en el Cdigo de Procedimiento
Penal, tendrn las siguientes:
1. Adelantar oficiosamente las indagaciones preliminares que se requieran por hechos
relacionados contra los intereses patrimoniales del Estado
2. Coordinar sus actuaciones con las de la Fiscala General de la Nacin.
3. Solicitar informacin a entidades oficiales o particulares en procura de datos que
interesen para solicitar la iniciacin del proceso de responsabilidad fiscal o para las
indagaciones o investigaciones en trmite, inclusive para lograr la identificacin de
bienes de las personas comprometidas en los hechos generadores de dao patrimonial
al Estado, sin que al respecto les sea oponible reserva alguna.
4. Denunciar bienes de los presuntos responsables ante las autoridades judiciales, para
que se tomen las medidas cautelares correspondientes, sin necesidad de prestar
caucin.
Pargrafo. En ejercicio de sus funciones, los servidores de los organismos de control
fiscal a que se refiere este artculo podrn exigir la colaboracin gratuita de las
autoridades de todo orden.
Artculo 11. Grupos interinstitucionales de investigacin. Las Contraloras, la Fiscala
General de la Nacin, la Procuradura General de a Nacin, las personeras y las
entidades de control de la administracin, podrn establecer con carcter temporal y de
manera conjunta, grupos especiales de trabajo para adelantar investigaciones que
permitan realizar la vigilancia integral del manejo de los bienes y fondos pblicos, as
como las actuaciones de los servidores pblicos.
Las pruebas practicadas por estos grupos especiales de trabajo tendrn plena validez
para los respectivos procesos fiscales, penales, disciplinarios y administrativos.
Artculo 12. Medidas cautelares. En cualquier momento del proceso de responsabilidad
fiscal se podrn decretar medidas cautelares sobre los bienes de la persona

presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio pblico, por un monto

suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario
que las ordene tenga que prestar caucin. Este ltimo responder por los perjuicios que
se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe.
Las medidas cautelares decretadas se extendern y tendrn vigencia hasta las
culminacin del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con
responsabilidad fiscal.
Se ordenar el desembargo de bienes cuando, habiendo sido decretada la medida
cautelar se profiera auto de archivo o fallo sin responsabilidad fiscal, caso en el
cual la Contralora proceder a ordenarlo en la misma providencia. Tambin se podr
solicitar el desembargo al rgano fiscalizador, en cualquier momento del proceso o
cuando el acto que estableci la responsabilidad se encuentre demandado ante el
tribuna competente, siempre que exista previa constitucin de garanta real, bancaria, o
expedida por una compaa de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto
detrimento y aprobada por quien decret la medida.
Pargrafo. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de
jurisdiccin coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta se
encuentra pendiente de fallo ante la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo,
aquellas no podrn ser levantadas hasta tanto no se preste garanta bancaria o de
compaa de seguros, por el valor adeudado ms los intereses moratorios.
Artculo 13. Suspencin de trminos. El cmputo de los trminos previstos en la
presente ley se suspender en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por la
tramitacin de una declaracin de impedimento o recusacin. En tales casos, tanto la
suspensin como la reanudacin de los trminos se ordenar mediante auto de trmite,
que se notificar por estado al da siguiente y contra el cual no procede recurso alguno.
Artculo 14.
Unidad procesal y conexidad. Por cada hecho generador de
responsabilidad fiscal se adelantar una sola actuacin procesal, cualquiera sea el
nmero de implicados; si se estuviere adelantando ms de una actuacin por el mismo
asunto, se dispondr mediante auto de trmite la agregacin de las diligencias a
aquellas que se encuentren ms adelantadas. Los hechos conexos se investigarn y
decidirn conjuntamente.
Artculo 15. Acumulacin de procesos. Habr lugar a la acumulacin de procesos a
partir de la notificacin del auto de imputacin de responsabilidad fiscal y siempre que
no se haya proferido fallo de primera o nica instancia, de oficio o a solicitud del sujeto
procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren adelantando dos o ms
procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y siempre que se trate de la misma
entidad afectada, o cuando se trate de dos o mas procesos por hechos conexos que no
se hubieren investigado conjuntamente.
Contra la decisin de negar la acumulacin procede el recurso de reposicin.

Artculo 16. Cesacin de la accin fiscal. En cualquier estado de la indagacin

preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, proceder el archivo del expediente
cuando se establezca que la accin fiscal no poda iniciarse o proseguirse por haber
operado la caducidad o la prescripcin, cuando se demuestre que el hecho no existi o
que no es constitutivo de dao patrimonial al Estado o no comporta el ejercicio de
gestin fiscal, o se acredite la operancia de una causal eximente de responsabilidad
fiscal o aparezca demostrado que el dao investigado ha sido resarcido totalmente.
Artculo 17. Reapertura. Cuando despus de proferido el auto de archivo del expediente
en la indagacin preliminar o en el proceso de responsabilidad fiscal, aparecieren o se
aportaren nuevas pruebas que acrediten la existencia de un dao patrimonial al Estado
o la responsabilidad del gestor fiscal, o se demostrare que la decisin se bas en
prueba falsa, proceder la reapertura de la indagacin o del proceso.
Sin embargo, no proceder Ia reapertura si despus de proferido el auto de archivo, ha
operado la caducidad de la accin o la prescripcin de la responsabilidad fiscal.
Artculo 18. Grado de consulta. Se establece el grado de consulta en defensa del
inters pblico, del ordenamiento jurdico y de los derechos y garantas fundamentales.
Proceder la consulta cuando se dicte auto de archivo, cuando el fallo sea sin
responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el
responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de oficio.
Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisin, deber enviar
el expediente dentro de los tres (3) das siguientes a su superior funcional o
jerrquico, segn la estructura y manual de funciones de cada rgano fiscalizador.
Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido
la respectiva providencia, quedar en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin
perjuicio de la responsabilidad disciplinaria, del funcionario moroso.
Artculo 19. Muerte del implicado y emplazamiento de herederos. En el evento en que
sobrevenga la muerte del presunto responsable fiscal antes de proferirse fallo con
responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado, se citarn y emplazarn a sus
herederos con quienes se seguir el trmite del proceso y quienes respondern hasta
concurrencia con su participacin en la sucesin.
Artculo 20. Reserva y expedicin de copias. Las actuaciones adelantadas durante la
indagacin preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal son reservadas hasta su
culminacin. En consecuencia, hasta no terminarse el proceso de responsabilidad
fiscal, ningn funcionario podr suministrar informacin, ni expedir copias de piezas
procesales, salvo que las solicite autoridad competente para conocer asuntos judiciales,
disciplinarios o administrativos.
El incumplimiento de esta obligaci0n constituye falta disciplinaria, la cual ser
sancionada por la autoridad competente con multa de cinco (5) a diez (l0) salarios
mnimos mensuales.

Los sujetos procesales tendrn derecho a obtener copia de la actuacin para su uso
exclusivo y el ejercicio de sus derechos, con la obligacin de guardar reserva sin
necesidad de diligencia especial.
Articulo 21. Traslado a otras autoridades. Si con ocasin de adelantamiento de los
procesos de que se trata la presente ley se advierte la comisin de hechos punibles o
faltas disciplinarias, el funcionario deber dar aviso en forma inmediata a las
autoridades correspondientes.
TITULO II
ACTUACION PROCESAL
CAPlTUL0 I
Pruebas
Artculo 22. Necesidad de la prueba. Toda providencia dictada en el proceso de
responsabilidad fiscal debe fundarse en pruebas legalmente producidas y allegadas o
aportadas al proceso.
Artculo 23. Prueba para responsabilizar. El fallo con responsabilidad fiscal slo
proceder cuando obre prueba que conduzca a la certeza del dao patrimonial y de la
responsabilidad del investigado.
Artculo 24. Peticin de pruebas. El investigado o quien haya rendido exposicin libre y
espontnea podr pedir la prctica de las pruebas que estime conducentes o
aportarlas.
La denegacin total o parcial de las solicitadas o allegadas deber ser motivada y
notificarse al peticionario, decisin contra la cual proceden los recursos de reposicin y
apelacin.
Articulo 25. Libertad de pruebas. El dao patrimonial al Estado y la responsabilidad del
investigado podrn demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente
reconocidos.
Artculo 26.Apreciacin integral de las pruebas. Las pruebas debern apreciarse en
conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crtica y la persuasin racional.
Artculo 27. Comisin para la prctica de pruebas. El funcionario competente podr
comisionar para la prctica de pruebas a otro funcionario idneo.
Articulo 28. Pruebas trasladadas. Las pruebas obrantes vlidamente en un proceso
judicial, de responsabilidad fiscal, administrativo o disciplinario, podrn trasladarse en
copia o fotocopio al proceso de responsabilidad fiscal y se apreciarn de acuerdo con
las reglas preexistentes, segn la naturaleza de cada medio probatorio.
Los hallazgos encontrados en las auditoras fiscales tendrn validez probatoria dentro
del proceso de responsabilidad fiscal, siempre que sean recaudados con el lleno de los

requisitos sustanciales de ley.

Articulo 29. Aseguramiento de las pruebas. El funcionario de la Contralora en ejercicio
de las facultades de polica judicial tomar las medidas que sean necesarias para
asegurar que los elementos de prueba no sean alterados, ocultados o destruidos. Con
tal fin podr ordenar entre otras las siguientes medidas: disponer vigilancia especial de
las personas, de los muebles o inmuebles, el sellamiento de stos, la retencin de
medios de transporte, la incautacin de papeles, libros, documentos o cualquier otro
texto informtico o magntico.
Artculo 30. Pruebas inexistentes. Las pruebas recaudadas sin el lleno de las
formalidades sustanciales o en forma tal que afecten los derechos fundamentales del
investigado, se tendrn como inexistentes.
Artculo 31. Visitas especiales. En la prctica de visitas especiales. el funcionario
investigador proceder a examinar y reconocer los documentos, hechos y dems
circunstancias relacionadas con el objeto de la diligencia y simultneamente ir
extendiendo la correspondiente acta, en la cual anotar pormenorizadamente los
documentos, hechos o circunstancias examinados y las manifestaciones que bajo la
gravedad del juramento hagan sobre ellos las personas que intervengan en la
diligencia.
Cuando lo estime necesario, el investigador podr tomar declaraciones juramentadas a
las personas que intervengan en la diligencia s solicitar documentos autenticados,
segn los casos, para incorporarlos al informativo.
Artculo 32. Oportunidad para controvertir las pruebas. El investigado podr controvertir
las pruebas a partir de la exposicin espontnea en la indagacin preliminar, o a partir
de la notificacin del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
CAPTULO II

Impedimentos y recusaciones

Artculo 33. Declaracin de impedimentos. Los servidores pblicos que conozcan de

procesos de responsabilidad fiscal en quienes concurra alguna causal de recusacin,
debern declararse impedidos tan pronto como adviertan la existencia de la misma.
Articulo 34. Causales de impedimento y recusacin. Son causales de impedimento y
recusacin para los servidores pblicos que ejercen la accin de responsabilidad fiscal,
las establecidas en los Cdigos Contencioso Administrativo, de Procedimiento Civil y
Procedimiento Penal.
Artculo 35. Procedimiento en caso de impedimento o recusacin. El funcionario
impedido o recusado pasar el proceso a su superior jerrquico o funcional, segn el
caso, fundamentando y sealando la causal existente y si fuere posible aportar las
pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida de plano si acepta el impedimento o
la recusacin y en caso afirmativo a quien ha de corresponder su conocimiento o quien

habr de sustituir al funcionario impedido o recusado.

Cuando haya dos o ms funcionarios competentes para conocer de un mismo asunto y
uno de ellos se declare impedido o acepte la recusacin, pasar el proceso al siguiente,
quien si acepta la causal avocar el conocimiento. En caso contrario, lo remitir al
superior jerrquico o funcional, segn el caso, para que resuelva de plano sobre la
legalidad del impedimento o recusacin.
CAPITULO III
Nulidades
Artculo 36. Causales de nulidad. Son causales de nulidad en el proceso de
responsabilidad fiscal la falta de competencia del funcionario para conocer y fallar; la
violacin del derecho de defensa del implicado; o la comprobada existencia de
irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. La nulidad ser decretada
por el funcionario de conocimiento del proceso.
Articulo 37. Saneamiento de nulidades. En cualquier etapa del proceso en que el
funcionario advierta que existe alguna de las causales previstas en el articulo anterior,
decretar la nulidad total o parcial de lo actuado desde el momento en que se present
la causal y ordenar que se reponga la actuacin que dependo del acto declarado nulo,
para que se subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente conservarn su
plena validez.
Artculo 38. Trmino para proponer nulidades. Podrn proponerse causales de nulidad
hasta antes de proferirse el fallo definitivo. En la respectiva solicitud se precisar la
causal invocada y se expondrn las razones que la sustenten. Slo se podr formular
otra solicitud de nulidad por la misma causal por hechos posteriores o por causal
diferente.
Contra el auto que resuelva las nulidades procedern los recursos de reposicin y
apelacin.
CAPITULO IV
Trmite del proceso
Articulo 39. Indagacin preliminar. Si no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la
causacin del dao patrimonial con ocasin de su acaecimiento, la entidad afectada y la
determinacin de los presuntos responsables, podr ordenarse indagacin preliminar
por un trmino mximo de seis (6) meses, al cabo de los cuales solamente proceder el
archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
La indagacin preliminar tendr por objeto verificar la competencia del rgano
fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectacin al patrimonio estatal,
determinar la entidad afectada e identificar a los servidores pblicos y a los particulares
que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a l.
Artculo 40. Apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Cuando de la indagacin
preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier accin de vigilancia o

sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un dao patrimonial al

Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario
competente ordenar la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. El auto de
apertura inicia formal mente el proceso de responsabilidad fiscal.
En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de
que ejerzan el derecho de defensa y contradiccin, deber notificrseles el auto de
trmite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede recurso
alguno.
Pargrafo. Si con posterioridad a la prctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos
resultados arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones
fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestin fiscal analizada, se desatender
el dictamen emitido y se iniciara el proceso de responsabilidad fiscal.
Artculo 41. Requisitos del auto de apertura. El auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal deber contener lo siguiente:
1. Competencia del funcionario de conocimiento.
2. Fundamentos de hecho.
3. Fundamentos de derecho.
4. Identificacin de la entidad estatal afectada y de los presuntos responsables fiscales.
5. Determinacin del dao patrimonial al Estado y estimacin de su cuanta.
6. Decreto de las pruebas que se consideren conducentes y pertinentes.
7. Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales debern hacerse
efectivas antes de la notificacin del auto de apertura a los presuntos responsables.
8. Solicitud a la entidad donde el servidor pblico est o haya estado vinculado, para
que sta informe sobre el salario devengado para la poca le los hechos, los datos
sobre su identidad personal y su ltima direccin conocida o registrada; e igualmente
para enterarla del inicio de las diligencias fiscales.
9. Orden de notificar a los presuntos responsables esta decisin.
Artculo 42. Garanta de la defensa del implicado. Quien tenga conocimiento de la
existencia de indagacin preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra
y antes de que se le formule auto de imputacin de responsabilidad fiscal, podr
solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposicin libre y espontnea, para
cuya diligencia podr designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el
proceso, y as se le har saber al implicado, sin que la falta de apoderado constituya
causal que invalide lo actuado.

En todo caso, no podr dictarse auto de imputacin de responsabilidad fiscal si el

presunto responsable no ha sido escuchado previamente dentro del proceso en
exposicin libre y espontnea o no est representado por un apoderado de oficio si no
compareci a la diligencia o no pudo ser localizado.
Artculo 43. Nombramiento de apoderado de oficio. Si el implicado no puede ser
localizado o citado no comparece a rendir la versin, se le nombrar apoderado de
oficio con quien se continuar el trmite del proceso.
Para este efecto podrn designarse miembros de los consultorios jurdicos de las
Facultades de Derecho legalmente reconocidas o de las listas de los abogados inscritos
en las listas de auxiliares de la justicia conforme a la ley, quienes no podrn negarse a
cumplir con este mandato so pena de incurrir en las sanciones legales
correspondientes.
Artculo 44. Vinculacin del garante. Cuando el presunto responsable, o el bien o
contrato sobre el cual recaiga el oficio del proceso, se encuentren amparados por una
pliza, se vincular al proceso a la compaa de seguros, en calidad de tercero
civilmente responsable, en cuya virtud tendr los mismos derechos y facultades del
principal implicado.
La vinculacin se surtir mediante la comunicacin del auto de apertura del proceso al
representante legal o al apoderado designado por ste, con la indicacin del motivo de
procedencia de aquella.
Articulo 45. Trmino. El trmino para adelantar estas diligencias ser de tres (3) meses,
prorrogables hasta por dos (2) meses ms, cuando las circunstancias lo ameriten,
mediante auto debidamente motivado.
Articulo 46. Decisin. Vencido el trmino anterior, se proceder al archivo del proceso o
a dictar auto de imputacin de responsabilidad fiscal, mediante providencia motivada
segn sea el caso.
Artculo 47. Auto de archivo. Habr lugar a proferir auto de archivo cuando se pruebe
que el hecho no existi, que no es constitutivo de detrimento patrimonial o no comporta
el ejercicio de gestin fiscal, se acredite el resarcimiento pleno del perjuicio o la
operancia de una causal excluyente de responsabilidad o se demuestre que la accin
no poda iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripcin de la
misma.
Artculo 48. Auto de imputacin de responsabilidad fiscal. El funcionario competente
proferir auto de imputacin de responsabilidad fiscal cuando est demostrado
objetivamente el dao o detrimento al patrimonio econmico del Estado y existan
testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos,
peritacin o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidad fiscal de los
implicados.

El auto de imputacin deber contener:

1 . La identificacin plena de los presuntos responsables, de la entidad afectada y de la
compaa aseguradora, del nmero de pliza y del valor asegurado.
2. La indicacin y valoracin de las pruebas practicadas.
3. La acreditacin de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y la
determinacin de la cuanta del dao al patrimonio del Estado.
Articulo 49. Notificacin del auto de imputacin de responsabilidad fiscal. El auto de
imputacin de responsabilidad fiscal se notificar a los presuntos responsables o a sus
apoderados si los tuvieren y a la compaa de seguros si la hubiere, en la forma y
trminos establecido en el Cdigo Contencioso Administrativo.
Si la providencia no se hubiere podido notificar personalmente a los implicados que no
estn representados por apoderado, surtida la notificaci0n por edicto se les designar
apoderado de oficio, con quien se continuar el trmite del proceso. Para estos efectos,
se aplicar lo dispuesto en el articulo 43.
Artculo .50. Traslado. Los presuntos responsables fiscales dispondrn de un trmino de
diez (10) das contados a partir del da siguiente a la notificacin personal del auto de
imputacin o de la desfijacin del edicto para presentar los argumentos de defensa
frente a las imputaciones efectuadas en el auto y solicitar y aportar las pruebas que se
pretendan hacer valer. Durante este trmino el expediente permanecer disponible en
la Secretara.
Artculo 51. Decreto y prctica de pruebas. Vencido el trmino anterior, el funcionario
competente ordenar mediante auto la practica de las pruebas solicitadas o decretar
de oficio las que considere pertinentes y conducentes, por un trmino mximo de treinta
(30) das. El auto que decrete o rechace las pruebas deber notificarse por estado al
da siguiente de su expedicin.
Contra el auto que rechace la solicitud de pruebas procedern los recursos de
reposicin y apelacin; esta ltima se conceder en el efecto diferido. Los recursos
debern interponerse dentro de los cinco (5) das siguientes a su notificacin, en la
forma prevista en el Cdigo Contencioso Administrativo.
Artculo 52. Trminos para proferir el fallo. Vencido el trmino de traslado y practicadas
las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferir decisin de fondo,
denominada fallo con o sin responsabilidad fiscal, segn el caso, dentro del trmino de
treinta (30) das.
Artculo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferir fallo
con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre
prueba que conduzca a la certeza de la existencia del dao al patrimonio pblico y de

su cuantificacin, de la individualizacin y actuacin cuando menos con culpa leve del

gestor fiscal y de la relacin de causalidad entre el comportamiento del agente y el dao
ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligacin de pagar una
suma lquida de dinero a cargo del responsable.
Los fallos con responsabilidad debern determinar en forma precisa la cuanta del dao
causado, actualizando a valor presente al momento de la decisin, segn los ndices de
precios al consumidor certificados por el DANE para los perodos correspondientes.
Artculo 54. Fallo sin responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferir fallo sin
responsabilidad fiscal, cuando en el proceso se desvirten las imputaciones formuladas
o no exista prueba que conduzca a la certeza de uno o varios de los elementos que
estructuran la responsabilidad fiscal.
Artculo 55. Notificacin del fallo. La providencia que decida el proceso de
responsabilidad fiscal se notificar en la forma y trmino que establece el Cdigo
Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos all sealados,
interpuestos y debidamente sustentados por quienes tengan inters jurdico, ante los
funcionarios competentes.
Articulo 56. Ejecutoriedad
ejecutoriadas:

de

las

providencias.

Las

providencias

quedarn

1. Cuando contra ellas no proceda ningn recurso.

2. Cinco (5) das hbiles despus de la ltima notificacin, cuando no se interpongan
recursos o se renuncie expresamente a ellos.
3. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
Artculo 57. Segunda instancia. Recibido el proceso, el funcionario de segunda instancia
deber decidir dentro de los veinte (20) das hbiles siguientes.
El funcionario de segunda instancia podr decretar de oficio la prctica de las pruebas
que considere necesarias para decidir la apelacin, por un trmino mximo de diez (10)
das hbiles, libres de distancia, pudiendo comisionar para su prctica.
TITULO III
CONSECUENCIAS DE LA DECLARACION
DE RESPONSABILIDAD FISCAL
Artculo 58. Mrito ejecutivo. Una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal,
prestar mrito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se
har efectivo a travs de la jurisdiccin coactiva de las Contraloras.
Articulo 59. Impugnacin ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. En
materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente ser demandable ante la

jurisdiccin de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina cl

proceso, una vez se encuentre en firme.
Artculo 60. Boletn de responsabilidades fiscales. La Contralora General de la
Repblica publicar con periodicidad trimestral un boletn que contendr los nombres
de las personas naturales o jurdicas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligacin
contenida en l.
Para efecto de lo anterior, las contraloras territoriales debern informar a la Contralora
General de la Repblica, en la forma y trminos que esta establezca, la relacin de las
personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, as como de las
que hubieren acreditado el pago correspondiente, de los fallos que hubieren sido
anulados por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo y de las revocaciones
directas que hayan prohibido, para incluir o retirar sus nombres del boletn, segn el
caso. EI incumplimiento de esta obligacin ser causal de mala conducta.
Los representantes legales, as como los nominadores y dems funcionarios
competentes, debern abstenerse de nombrar, dar posesin o celebrar cualquier tipo de
contrato con quienes aparezcan en el boletn de responsables, so pena de incurrir en
causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el articulo 6 de la Ley
190 de 1995. Para cumplir con esta obligacin, en el evento de no contar con esta
publicacin, los servidores pblicos consultarn a la Contralora General de la
Repblica sobre la inclusin de los futuros funcionarios o contratistas en el boletn.
Articulo 61. Caducidad del contrato estatal. Cuando en un proceso de responsabilidad
fiscal un contratista sea declarado responsable, las contraloras solicitarn a la
autoridad administrativa correspondiente que declare la caducidad del contrato, siempre
que no haya expirado el plazo para su ejecucin y no se encuentre liquidado.
TTULO IV
DISPOSICIONES FINALES
Articulo 62. Aplicacin extensiva. El procedimiento establecido en la presente ley para
el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal, le ser aplicable a la Auditora
General de la Repblica.
Artculo 63. Control fiscal excepcional. La Contralora General de la Repblica tiene
competencia prevalente para adelantar hasta su culminacin los procesos de
responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad
excepcional de control establecida en el articulo 267 de la Constitucin Poltica.
Artculo 64. Delegacin. Para establecer la responsabilidad que se derive de la gestin
fiscal, los contralores podrn delegar esta atribucin en las dependencias que, de
acuerdo con la organizacin y funcionamiento de la entidad, existan, se creen o se
modifiquen, para tal efecto. En todo caso, los contralores podrn conocer de los
recursos de apelacin que se interpongan contra los actos de los delegatarios.

Articulo 65. Constitucin en parte civil. Los contralores, por si mismos o v intermedio de
sus apoderados, podrn constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que
se adelanten por delitos que atenten contra intereses patrimoniales del Estado, tales
como enriquecimiento ilcito de servidores pblicos, peculado, inters ilcito en la
celebracin de contratos, contrato celebrado sin requisitos legales, delitos contra el
patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado, siempre y cuando la entidad
directamente afectada no cumpliere con esta obligacin, segn lo dispuesto por el
artculo 36 de la Ley 190 de 1995.
Las entidades que se constituyan en parte civil debern informar a las contraloras
respectivas de su gestin y resultados.
Pargrafo. La parte civil al solicitare) embargo de bienes como medida preventiva no
prestar caucin.
Artculo 66. Remisin a otras fuentes normativas. En los aspectos no previstos en la
presente ley se aplicarn, en su orden, las disposiciones del Cdigo Contencioso
Administrativo, el Cdigo de Procedimiento Civil y el Cdigo de Procedimiento Penal, en
cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal.
En materia de polica judicial, se aplicarn las disposiciones del Cdigo de
Procedimiento Penal.
Artculo 67. Actuaciones en trmite. En los procesos de responsabilidad fiscal, que al
entrar en vigencia la presente ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o
se encuentren en la etapa de juicio fiscal, continuarn su trmite hasta el fallo definitivo
de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de 1993. En los dems
procesos, el trmite se adecuar a lo previsto en la presente ley.
En todo caso, los trminos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y
diligencias que ya estuvieren en curso, se regirn por la ley vigente al tiempo de su
iniciacin.
Artculo 68. Derogatoria. Derganse los artculos 72 a 89 y el pargrafo del artculo 95
de la Ley 42 de 1993.
Artculo 69. Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicacin.
El Presidente del honorable Senado de la Repblica,
Miguel Pinedo Vida!.
El Secretario General del honorable Senado de la Repblica,
Manuel Enrquez Rosero.
La Presidenta de la honorable Cmara de Representantes,
Nancy Patricia Gutirrez Castaeda.
El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes,

Gustavo Bustamante Moratto.

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publquese y ejectese.
Dada en Santa Fe de Bogot, D. C., a 15 de Agosto de 2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro del Interior,
Humberto de la Calle Lombana.