EL ROL DEL ESTADO EN EL MBITO DE LA POLTICA INDUSTRIAL

DURANTE EL POST-NEOLIBERALISMO

(2003-2015)

MARCO REFLEXIONES:
DERROTA FPV
NO SOLO CAMBIO SGNO POL ELE GOB --- GIRO CONSERV POL ECON
SI EL KIRCH AMPLIACION AUTONOMIA ESTADO, MACRI REPR DIRECTO
INTERESES EMPRESARIOS EN BENEFICIO SECT MAS CONCENTRADO, ESP
BANCOS TRANSNAC Y EMPR EXTR
EL ESCENARIO DE DESPL FVP PLANTEA INTERROGANTES SOBRE CAUSAS
ESTRUCT Y COYUNTURALES D CRISIS PROY
E LAS PRIMERASLIMITES DE LAS POL ECON
SECTORES PROD EXPERIM CRECIMIENTO SIGNIF Y REPUNTE IND, EXISTEN
CONTROVERSIAS A LA HORA DE EVALUAR ALCANCES Y LIMITES DE LAS
TRASNFORMACIONES ESTRUCTURALES
REFLEXIONES SE INSPIRAN EN LA CONVICCION DE Q UN PROYECTO Q
ASPIRE A UN CRECIM SOSTENIDO Q GARANTICE REDISTRIBUCION PROG DEL
INGRESOS DEBE CONCENTRARSE EN LOGRAR CAMBIOS EN LA ESTRUCT
PRODUCT, C HINCAPIE EN DESARROLLO INDUSTRIAL.

Como veremos a lo largo de este apartado, existen grandes controversias tericas a

la hora de definir qu se entiende por poltica industrial. As, si quisiramos rastrear
algunas notas mnimas, comunes a la mayora de las definiciones, apenas podramos
apuntar algunos pocos elementos. En primer lugar, los distintos abordajes presentes en la
literatura coinciden en que el trmino alude primordialmente a la iniciativa estatal,
comprendiendo distintas formas de intervencin pblica (que en algunos casos se limita a

garantizar un entorno adecuado para la iniciativa privada o a corregir fallas de mercado,

como examinaremos luego). En segundo lugar, los distintos autores concuerdan en que
tales intervenciones tienen como objetivo central promover el desarrollo econmico (sea
mediante un aumento de la productividad y competitividad de las industrias existentes o
bien, para las visiones a las cuales adhiere este trabajo, a travs de la diversificacin de la
estructura productiva).
Sin embargo, si se intenta ahondar un poco ms en las definiciones, surgen
inmediatamente fuertes discrepancias entre los autores. La mayora de las controversias
tienen lugar a la hora de delimitar los alcances de la poltica industrial; esto en varios
sentidos conexos pero analticamente diferenciables, a los cuales nos referiremos a
continuacin.
Una primera cuestin tiene que ver con determinar si el mbito de aplicacin de las
polticas industriales lo constituyen exclusivamente las actividades manufactureras, o si
lejos de circunscribirse al sector secundario, la poltica industrial puede abarcar otras
actividades. Respecto de esta cuestin, Rodrik (2011: 152) seala que las polticas
industriales son aquellas dirigidas hacia las actividades ms dinmicas en general,
independientemente de si se ubican o no en el sector manufacturero propiamente dicho.
Por su parte, la CEPAL (2012) afirma que las polticas orientadas a lograr el cambio
estructural deben enfocarse en la creacin de nuevos sectores intensivos en conocimiento,
sean ellos manufactureros, primarios o de servicios.
De hecho, algunos tericos rechazan una estrategia centrada exclusivamente en las
actividades manufactureras como una va adecuada para que nuestro pas transite el sendero
del desarrollo. Schteingart y Coatz (2015: 74) sealan que una especializacin en
manufacturas de media y alta tecnologa implica necesariamente entrar a competir en
diversas reas con Asia por salarios bajos. Y dada la historia social y sindical argentina ello
es virtualmente imposible. A ello hay que sumar un dato tambin importante: los pases
ensambladores se encuentran prximos a grandes centros del consumo mundial () La
Argentina tendra que tener salarios suficientemente bajos como para suplir el
encarecimiento de los costos de transporte a los grandes mercados. Asimismo, () no es
2

deseable porque subutiliza el enorme potencial de nuestro pas en recursos naturales, que
permite contar con rentas diferenciales con relacin a pases que carecen de los mismos.
Distancindonos de esta perspectiva, consideramos que ms all de que se adopte
una definicin amplia, la manufactura debe considerarse como el eje medular de la poltica
industrial. En efecto, el desarrollo manufacturero resulta central a la hora de encarar una
estrategia de desarrollo econmico con inclusin social, por cuanto permite, entre otras
cuestiones relevantes: aumentar la riqueza socialmente disponible; avanzar hacia una
creciente integracin y diversificacin de la estructura econmica; consolidar procesos de
aprendizaje tecnolgico y de generacin y difusin de conocimientos y saberes, claves para
la conformacin de un sistema nacional de innovacin; aumentar la capacidad generadora
de empleo de la economa; estimular una mayor calificacin de la fuerza de trabajo y, de
esta manera, viabilizar subas en la productividad y los salarios; posibilitar una redefinicin
de la insercin del pas en el mercado mundial, actualmente pasiva y subordinada; facilitar
el mejoramiento del balance externo a travs del ahorro de divisas va procesos de
sustitucin de importaciones; y en el aspecto poltico, disminuir la centralidad estructural y
el enorme poder de veto que poseen los sectores empresarios que son proveedores
mayoritarios de divisas (un ncleo muy reducido de grandes capitales cuya dinmica de
acumulacin y reproduccin gira bsicamente alrededor de la dotacin dada de recursos del
pas y se encuentra fuerte y crecientemente internacionalizada) (Ortiz y Schorr, 2009).
Un segundo debate respecto del alcance de la poltica industrial se refiere a la
extensin de los instrumentos. Al respecto, puede adoptarse una definicin amplia, que
incorpore dentro del campo de las polticas industriales tanto las herramientas sectoriales
como los instrumentos de poltica horizontales o transversales, u optar por reservar el
trmino para referirse nicamente a los instrumentos de tipo vertical (es decir, los
incentivos y regulaciones circunscritos a determinados sectores, firmas u actores). A los
fines de este trabajo, incluiremos en el relevamiento de las herramientas de poltica
industrial implementadas durante el perodo en estudio, tanto las herramientas generales
como las sectoriales, ya que una estrategia de desarrollo industrial permea y orienta ambos
tipos de instrumentos.

En efecto, como afirman Lavarello y Sarabia (2015), a la hora de evaluar la

selectividad o focalizacin de los instrumentos, no resulta tan fundamental centrarse en el
carcter general o sectorial de las herramientas, sino examinar si las polticas poseen un
sesgo hacia el cambio estructural, buscando desafiar las lgicas del mercado. As, es
conveniente reservar la denominacin de polticas industriales para aquellas que sean
selectivas en este sentido especfico.
En este sentido, coincidimos con las afirmaciones de la CEPAL (2012: 292) cuando
se postula que () la autorregulacin de los mercados no optimiza la asignacin de
factores, no promueve sinergias, no integra socialmente, no selecciona de la manera ms
adecuada ni asegura orientacin sostenible en el desarrollo. Estamos, en la segunda dcada
del siglo XXI, ante la evidencia tanto en los mbitos nacionales como a nivel regional y
global, de que la coordinacin y regulacin son fundamentales en las ms diversas esferas
(). Quien puede regular, fiscalizar, seleccionar y coordinar en el mbito nacional, tanto
hacia dentro como hacia fuera, y desde una perspectiva que abarca los distintos mbitos del
desarrollo, es el Estado.
Esto implica discutir con ciertas concepciones para las cuales el Estado debe limitar
su intervencin a la provisin de determinados bienes pblicos, evitando favorecer a
determinadas firmas o sectores. Al respecto, es necesario enfatizar una cuestin central que
los partidarios de esta visin omiten analizar, como es que tales polticas pretendidamente
generales distan de tener efectos neutrales, ya que favorecen tcitamente a determinados
sectores, aquellos seleccionados por la lgica del mercado. En la lnea que cuestionamos se
puede ubicar la definicin adoptada por la Comisin de las Comunidades Europeas (2002:
3) que seala que () la poltica industrial, que por naturaleza es de carcter horizontal,
tiene por objeto garantizar el establecimiento de unas condiciones marco favorables a la
competitividad de la industria. Sus instrumentos, que son los propios de la poltica de
empresa, pretenden crear el entorno necesario para que los empresarios y sus sociedades
puedan acometer iniciativas, explotar sus ideas y desarrollar sus oportunidades.
En el mejor de los casos, para algunas visiones la poltica industrial puede operar
corrigiendo lo que se denomina fallas de mercado. Para los autores que siguen esta lnea,
4

el gobierno debe ir ms all de proveer infraestructura y garantizar los derechos de

propiedad, la estabilidad macroeconmica y el cumplimiento de los contratos. En cambio,
debe buscar complementar las fuerzas del mercado, realizando las correcciones necesarias
cuando ste no asigna de manera ptima los recursos.
Rodrik (2011) describe algunos ejemplos tpicos de fallas de mercado. Entre
ellas, destaca las vinculadas con externalidades de informacin y externalidades de
coordinacin. Respecto de las primeras, comienza sealando que para que se logre la
diversificacin de la estructura productiva, los empresarios deben experimentar con nuevas
lneas de productos, para lo cual deben descubrir que se pueden llevar a cabo nuevas
actividades a un costo razonable que las torne rentables. Ahora bien, sucede que cuando un
empresario se involucra en un proceso de descubrimiento de costos, en caso de fracasar
tendr que asumir personalmente el costo, mientras que en caso de tener xito tendr que
compartir el valor de su hallazgo con otros productores que puedan seguir su ejemplo. Por
esta razn, el Estado debe subsidiar la inversin en industrias nuevas y no tradicionales. Sin
embargo, Rodrik aclara que una poltica eficaz contempla tanto incentivos (subsidios de
proteccin al comercio, provisin de capital de riesgo, etc.) cuanto amenazas (es decir,
establecimiento de requisitos de desempeo, monitoreo, etc.). Otro factor clave es la
utilidad social. Es decir, que segn este autor, debe equipararse el costo social marginal de
los fondos de inversin con el rendimiento esperado de los proyectos en nuevas reas.
Respecto de las fallas de coordinacin, Rodrik seala que para que se desarrollen
nuevos sectores rentables es precisa la adecuada coordinacin de un conjunto de
actividades asociadas a una nueva industria (provisin de energa, logstica, entre otras)
para lo cual es necesario que se fomenten simultneamente inversiones hacia arriba y hacia
abajo de la cadena productiva. Para ello, una herramienta adecuada seran los instrumentos

para lograr la articulacin productiva en clusters1.

A fin de superar las visiones de fallas de mercado, consideramos que debe
enfatizarse la centralidad de la iniciativa estatal en la definicin de la trayectoria del
desarrollo industrial. Tal intervencin implica discriminar entre actividades, buscando crear
o apuntalar sectores conforme las prioridades estratgicas de desarrollo. Esta conviccin se
fundamenta en la creencia de que el libre desarrollo de las fuerzas del mercado no es capaz
de generar por s mismo (e incluso ms bien obstaculiza) una transformacin en la
estructura productiva de la economa que apunte en esta direccin. Por otra parte, se apoya
en el postulado de que un crecimiento econmico amplio, sostenido y estable slo es
posible sobre la base de una estructura productiva diversificada, con presencia significativa
de sectores intensivos en conocimiento, tecnologa e innovacin y con capacidad para
insertarse en los segmentos dinmicos de las cadenas globales de valor (CEPAL, 2012).
Existen numerosas definiciones del trmino poltica industrial en la literatura que
apuntan en esta direccin. Chang (2009: 2) afirma que con esta nocin se alude a polticas
que deliberadamente favorecen a industrias particulares por sobre otras, a contramano de
las seales del mercado, usualmente (pero no necesariamente) para mejorar la eficiencia y
promover el aumento de la productividad.
Peres y Primi (2009: 14), en tanto, identifican la poltica industrial con el conjunto
de instrumentos (fundamentalmente incentivos, regulaciones y formas de participacin
directa en la actividad econmica) a travs de los cuales el Estado promueve el desarrollo
1 Segn la definicin de Porter (1999: 32) los clusters son concentraciones geogrficas de
empresas e instituciones interconectadas, que actan en determinado campo. Agrupan a una
amplia gama de industrias y otras entidades relacionadas que son importantes para
competir. Incluyen, por ejemplo, a proveedores de insumos crticos como componentes,
maquinaria y servicios, y a proveedores de infraestructura especializada. Con frecuencia,
tambin se extienden aguas abajo hasta canales y clientes y, lateralmente, hasta
fabricantes de productos complementarios y empresas que operan en industrias
relacionadas por sus habilidades, tecnologas o insumos comunes. Finalmente, muchos
clusters incluyen organismos gubernamentales y otras instituciones universidades,
agencias encargadas de fijar normas, centros de estudio, proveedores de capacitacin y
asociaciones de comercio que proveen entrenamiento, educacin, informacin,
investigacin y apoyo tcnico.
6

de determinadas actividades o agentes econmicos (o de un conjunto de ellos) atendiendo a

las prioridades de desarrollo nacional.
Warwik (2013), siguiendo y ampliando la definicin de Pack y Saggi (2006), define
a la poltica industrial como cualquier tipo de intervencin o poltica gubernamental que
trate de alterar la estructura sectorial de la produccin en beneficio de sectores, tecnologas
o actividades que se espera que brinden mejores perspectivas de crecimiento econmico o
bienestar social que las que tendran lugar sin tal intervencin.
Finalmente, para la CEPAL (2012: 17) las polticas industriales apuntan hacia dos
direcciones complementarias: dotar de mayores capacidades y competitividad a sectores
existentes con claro potencial de especializacin e incorporacin de progreso tcnico, y
diversificar la estructura productiva mediante la creacin de nuevos sectores de alta
productividad y mayor sostenibilidad y eficiencia ambiental. Este es el enfoque que
tendremos presente a la hora de desarrollar este trabajo.
Sin embargo, esta centralidad de la iniciativa estatal no implica desconocer ciertos
riesgos presentes en la ejecucin de la poltica industrial, cuya implementacin
eventualmente puede dar lugar a prcticas de bsqueda de rentas, corrupcin y
patrimonialismo. En el caso de nuestro pas, estos fenmenos remiten a la configuracin de
mbitos privilegiados de acumulacin. Este concepto alude al espacio virtual articulado
por diversas prcticas que permiten la generacin de ganancias extraordinarias para un
conjunto de empresas privadas, beneficios que se sostienen en la existencia de mltiples y
diversos privilegios (que pueden o no estar institucionalizados) (Castellani, 2009: 225).
Las reflexiones en torno de los riesgos vinculados con la proliferacin entre los
funcionarios y el empresariado de prcticas de captura y bsqueda de rentas (rent-seeking),
han dado lugar frecuentemente a la impugnacin en bloque de la poltica industrial en
nombre de las fallas de gobierno. En oposicin a estas visiones, creemos que la existencia
de eventuales incentivos para la discrecionalidad estatal y el surgimiento de
comportamientos rentsticos puede ser conjurada a travs de un adecuado diseo
institucional.
7

Al respecto, la CEPAL (2012: 294) afirma que () el papel del Estado no es solo
ofrecer incentivos favorables a aquellos dispuestos a invertir en el cambio estructural, sino
tambin penalizar a los que se beneficiaron de estos incentivos sin realizar inversiones. Una
de las principales diferencias entre las exitosas polticas industriales de Asia, y las menos
exitosas adoptadas en Amrica Latina en el pasado, radica, en el caso de nuestra regin, en
la falta de fiscalizacin y en otorgar beneficios permanentes a empresas que no tienen un
comportamiento dinmico, ni en lo tecnolgico ni en las exportaciones.
El desafo resulta ser un adecuado balance entre una fuerte autonoma estatal
(requerida para disciplinar al capital en pos del cumplimiento de los objetivos de
desarrollo) y una adecuada interaccin y coordinacin con el empresariado, necesaria para
obtener informacin sobre las restricciones y potencialidades existentes al interior de cada
actividad, sector o cadena de valor, como precondicin para una planificacin adaptada a la
realidad.
Entre las principales condiciones institucionales2 requeridas para una
implementacin eficaz de la poltica industrial podramos mencionar, entre otras:

la existencia de instancias de monitoreo y evaluacin de resultados, que

establezcan requisitos de desempeo con parmetros claros de cumplimiento
e incumplimiento;

el establecimiento de lmites temporales definidos para la vigencia de las

protecciones o beneficios otorgados, que no deberan prolongarse
indefinidamente;

el eje en la promocin de actividades nuevas (en trminos de productos pero

tambin de procesos);

la focalizacin en sectores capaces de generar derrames y/o

encadenamientos, es decir, en ltima instancia, la consideracin del impacto

2 Algunas propuestas al respecto pueden encontrarse en Rodrik (2011).

8

social de las actividades apuntaladas;

la transparencia y rendicin de cuentas en las decisiones;

la asignacin de la autoridad para la formulacin y aplicacin de las polticas

a dependencias con probada capacidad tcnica;

la coordinacin estratgica entre las diferentes agencias estatales con

competencia en la materia, a travs de una autoridad o instancia
centralizadora;

sin entrar en contradiccin con lo anterior, la ineludible delimitacin de

competencias especficas entre agencias (a fin de evitar la superposicin) y
la existencia de responsabilidades identificables; y

la presencia a nivel de la cpula de funcionarios con autoridad y facultades

suficientes para hacer cumplir las iniciativas y controlar a los burcratas.

Finalmente, a la hora de referirnos a los obstculos que pueden bloquear el xito de

la poltica industrial, corresponde hacer referencia al comportamiento de los actores
empresariales y su capacidad de veto respecto de las iniciativas estatales. Al respecto, es
menester sealar que para el caso del empresariado argentino, se verifican histricamente
prcticas vinculadas con el cortoplacismo, la reticencia inversora y la resistencia a
incorporar tecnologa y desarrollar innovaciones. La reversin al menos parcial de estos
comportamientos de tipo rentstico resulta de inobjetable relevancia a la hora de encarar
una estrategia de desarrollo industrial exitosa. En este sentido, el interrogante crucial (y el
desafo para la prctica poltica) refiere a cules son los sujetos sociales y polticos
interesados en impulsar tal estrategia. La articulacin y movilizacin de estos actores es una
condicin imprescindible para viabilizar una transformacin estructural en el sentido
aludido.
EL SECTOR INDUSTRIAL DURANTE LA POSCONVERTIBILIDAD : CRECIMIENTO
O DESARROLLO ?

EL CONTEXTO: RASGOS CENTRALES DEL ESQUEMA ECONMICO POST -NEOLIBERAL

El colapso de la Convertibilidad se desencaden con una crisis del sector externo,

que trajo aparejada la cesacin de pagos de la deuda externa, declarada en diciembre de
2001, as como la posterior devaluacin del tipo de cambio real ms elevado de la historia
argentina, en enero de 2002. Entre las medidas implementadas por las administraciones de
Rodrguez Sa y Duhalde, se destacan el mantenimiento de un tipo de cambio elevado; la
pesificacin asimtrica de deudas y depsitos (que estableci un tipo de cambio de 1,40
pesos por dlar para los depsitos bancarios y de 1 a 1 para las deudas con el sector
financiero); las compensaciones a las entidades bancarias por los efectos de la pesificacin,
otorgndoles bonos pblicos con vencimiento en 2013; la fijacin de retenciones a las
exportaciones y el congelamiento de las tarifas de los servicios pblicos (Costa, Kicillof y
Nahn, 2004).
A partir del primer gobierno kirchnerista, en 2003, se inici una dcada de
crecimiento que constituy la expansin ininterrumpida ms pronunciada de la historia
argentina, con una tasa de crecimiento anual del 6,7% para el perodo 2003-2013. No
obstante, la etapa en estudio present altibajos, cuya estimacin vara conforme la base de
clculo que se tome como referencia3. Durante el quinquenio 2003- 2008 se registr un
excelente desempeo (recuperacin de los sectores productivos, expansin del empleo,
creacin de nuevas firmas pequeas y medianas, alza de la productividad, entre otros
indicadores relevantes), que fue interrumpido por la crisis internacional. En efecto, el ao
2008 signific un verdadero punto de inflexin en trminos de crecimiento respecto de los
aos previos, y el impacto de la crisis mundial se prolong durante el ao 2009. Hacia 2010
y a lo largo del 2011 tuvo lugar una fuerte recuperacin, aunque la creacin de empleo fue
menor y el crecimiento se bas ms en el aumento de la productividad que en nuevas
inversiones (Kulfas, 2016). En el bienio 2012-2013 se registr una fuerte desaceleracin
(para la ltima revisin, el 2012 fue recesivo) y los dos aos finales (2014-2015) estuvieron
signados por el estancamiento general, o an por la retraccin.

3 En junio del 2016, ya bajo el gobierno de la alianza Cambiemos, se llev a cabo una
revisin del Producto Interno Bruto base 2004.
10

En cuanto a los sectores que lideraron la expansin, durante el perodo 2003-2008,

el mayor dinamismo se concentr en los sectores productores de bienes. Este proceso se vio
potenciado por la vigencia de bajas tasas de inters real, que abaratan el crdito
(fomentando la inversin) y promueven que el excedente sea canalizado en la economa
real, a diferencia de lo que ocurra durante la vigencia del modelo de valorizacin
financiera de la dcada del '90 (Basualdo, 2011). No obstante, entre 2008 y 2013
nuevamente los servicios encabezaron el crecimiento superando a la produccin de bienes
y, especialmente, a la construccin y la produccin agropecuaria (CIFRA, 2015).
El acelerado crecimiento registrado durante el primer lustro del ciclo kirchnerista
estuvo vinculado a un conjunto de factores de distinta naturaleza. La existencia de una muy
elevada capacidad productiva ociosa permiti encarar una rpida reactivacin de la
economa real a medida que se retomaba el proceso de inversin que prcticamente se haba
paralizado durante la crisis. En relacin al comportamiento de la inversin, cabe destacar
que pas del 11,2% del PBI en 2002 al 22,8% en 2012. Asimismo, mientras que entre 1993
y 2001 alcanz el 18,2% del producto en promedio, entre 2003 y 2012 este porcentaje
ascendi al 21%4.
Por otra parte, desde 2002 se asisti a un proceso de reversin de los trminos de
intercambio adversos registrados durante las dcadas anteriores, factor que impuls la
expansin de las exportaciones. Sin embargo, las condiciones que estimularon el
crecimiento no estuvieron dadas nicamente por el contexto internacional favorable, sino
que resultaron cruciales las polticas gubernamentales implementadas durante la etapa.
En este sentido, se destaca en primer lugar la renegociacin de los compromisos
externos que tuvo lugar en 2005, que posibilit una quita sustancial, a lo que se sum
posteriormente el pago de la deuda mantenida con el FMI y el rechazo a las auditoras y
condiciones impuestas por el organismo. En segundo lugar, sobresalen la progresiva
expansin del gasto pblico y las polticas de ingresos, que persiguen el doble objetivo de
recomponer los ingresos de los asalariados e impulsar la demanda interna. Entre estas
ltimas cabe subrayar: el Salario Mnimo Vital y Mvil; el impulso de las negociaciones
4 Fuente: elaboracin propia en base a datos de INDEC.
11

paritarias; la extensin del universo de beneficiarios de la jubilacin mnima; la movilidad

jubilatoria que posibilit sucesivos aumentos en el haber; la extensin de las asignaciones
familiares a los desocupados y los trabajadores no registrados (Asignacin Universal por
Hijo). A esto hay que agregar el mantenimiento de las tarifas subsidiadas, junto con la
realizacin de acuerdos de precios. Finalmente, se han llevado a cabo algunas
reestatizaciones de empresas anteriormente privatizadas (Correo Argentino, Aerolneas,
Aguas Argentinas, etc.). En conjunto, estas polticas dan cuenta de mayores niveles de
intervencin del estado en la economa (CENDA, 2010).
Por otra parte, inicialmente se sostuvo un esquema cambiario caracterizado por el
mantenimiento de un tipo de cambio real alto y estable. A diferencia del tipo de cambio fijo
vigente durante la convertibilidad, se prefiri un rgimen de "bandas de flotacin", que
combinaba la estabilidad con la posibilidad de fluctuacin (Frenkel y Rapetti, 2005).
Asimismo, se establece una paridad notablemente ms elevada que la vigente durante la
Convertibilidad, si bien en los aos siguientes la moneda fue aprecindose sostenidamente
debido a la inflacin.
Adelantando lo que trataremos en detalle en la subseccin siguiente, cabe destacar
que el esquema cambiario, adems de apuntalar fuertemente la exportaciones, cumpli la
funcin de barrera de proteccin externa, condicin que posibilit el desarrollo de cierta
industria sustitutiva de importaciones, que por cuestiones de escala y de atraso tecnolgico
sumadas al tipo de cambio atrasado no haba podido hacer frente a la competencia de los
productos forneos durante el perodo de la Convertibilidad. Al mismo tiempo, dio lugar la
obtencin de elevados mrgenes de rentabilidad en los sectores industriales que an en los
'90 haban sido internacionalmente competitivos. (CENDA 2008, 2011; Arceo et al., 2008;
Schorr y Ortiz, 2007).
Respecto de los indicadores sociales, durante todo el perodo tiene lugar una
sostenida disminucin del ndice de desocupacin, as como de los ndices de pobreza e
indigencia, que pasaron del 49,7 y 22,8% respectivamente en 2003 al 17,8 y 4,2% en 2013.
Por otra parte, en esa misma dcada se registr una variacin positiva del 31% en el salario
real (CIFRA, 2015).
12

En materia externa se revirti el dficit comercial que haba predominado en la

Convertibilidad, dando lugar a un importante supervit que viabiliz una amplia
acumulacin de reservas internacionales hasta 2010. Ahora bien, si entre 2003 y 2007 tuvo
lugar un sostenido proceso de aumento de reservas, impulsado principalmente por un
supervit considerable en la cuenta corriente (sostenido a su vez por un muy buen
desempeo comercial) en los aos signados por la crisis internacional (2008-2009), ste se
redujo sensiblemente. En 2010, en tanto, la autoridad monetaria acumul reservas por ms
de 4.000 millones de dlares. En 2011 se deterior severamente el resultado de la cuenta
corriente, que, al articularse con la dinmica de la cuenta capital, trajo aparejada una
notable prdida de reservas. Esta tendencia al deterioro de la cuenta corriente, que fue
suplida por leves supervits en la cuenta capital, se profundiz en los aos posteriores,
revirtiendo el signo positivo que haba caracterizado la primera etapa.
Por otra parte, es menester mencionar los reiterados episodios de fuga de capitales
que tuvieron lugar durante la etapa en anlisis. Considerando el perodo 2002-2011, la
salida de capitales al exterior del conjunto de la economa (estimada como la adicin de la
formacin de activos en el exterior y la remisin de utilidades y dividendos por parte del
capital extranjero) ascendi a cerca de 124 mil millones (Manzanelli, Barrera, Belloni y
Basualdo, 2014).
Respecto de las cuentas pblicas, inicialmente se produjo una recomposicin, va
aumento de los ingresos (por lo obtenido por derechos de exportacin y el aumento de lo
recaudado en concepto de IVA, Ganancias y Contribuciones a la Seguridad Social, debido a
la expansin econmica) y reduccin real de los gastos en materia de jubilaciones y salarios
a empleados pblicos (CENDA, 2010). El gobierno conserv un amplio y estable supervit
fiscal hasta mediados de 2008. A partir de entonces sobrevinieron tres etapas: una primera
de deterioro, en consonancia con la crisis internacional, una segunda de recuperacin, tras
el fin de la crisis, y una tercera de tendencia a la baja desde mediados de 2011. A fines de
2012 y por el resto de la etapa culmina la poca de los supervits primarios y comienzan los
resultados deficitarios (Kulfas, 2016).
Los aos que siguieron al 2007 estuvieron signados por la intensificacin de las
13

pugnas sociales y polticas por la apropiacin del excedente, uno de cuyos hitos fue el
conflicto registrado en 2008 respecto del establecimiento de las retenciones mviles a la
exportacin de soja (Resolucin N 125 del Ministerio de Economa). A partir de 2008, una
vez transcurrido el conflicto del agro y en el marco de la recesin global, la economa
argentina desaceler su ritmo de crecimiento, desatndose la puja distributiva a travs de
una intensa dinmica de aumentos de precios y salarios nominales.
Frente a este nuevo panorama, algunas medidas salientes tomadas por el gobierno
fueron la reestatizacin de las AFJP (que le permiti disponer de ms recursos para afrontar
la universalizacin del sistema y contar con recursos excedentes para financiar al sector
pblico) y una creciente flexibilizacin del rgimen de gestin monetaria en favor de un
Banco Central (BCRA) mejor articulado como actor privilegiado para el financiamiento del
Estado y del conjunto del capital. Los hitos de este proceso fueron la creacin del Fondo de
Desendeudamiento en 2009 y la reforma de la Carta Orgnica del BCRA en 2012. Adems,
la poltica cambiaria abandon la estabilidad que privilegi durante el primer lustro para
comenzar un camino de flotacin progresiva. La combinacin de la ampliacin de la base
fiscal y el cambio en la poltica monetaria buscaron articular una poltica econmica de
carcter expansivo compensatorio en un marco general de contraccin (Fliz, 2012). Por
otra parte, a fin de hacer frente a los desequilibrios externos, se establecieron restricciones a
la compra de divisas (el famoso cepo) y se implement el rgimen de declaraciones
juradas anticipadas de importaciones. Algunas de estas medidas sern analizadas ms
extensamente en el apartado referido a la poltica industrial. Los esfuerzos realizados
lograron acotar los daos y sostener los indicadores sociales, pero no consiguieron resolver
los desequilibrios estructurales. En gran medida, estas dificultades evidenciaron las
limitaciones de las polticas destinadas a operar sobre la estructura productiva, tal como se
abordar luego.
PERFIL Y EVOLUCIN DEL SECTOR INDUSTRIAL 2003-2015
La industria manufacturera fue uno de los sectores que lider el dinamismo de la
economa argentina durante la posconvertibilidad. A partir de 2003, se registr una de las
etapas de crecimiento industrial ms significativa de las ltimas dcadas. Si bien se parti
de un piso muy bajo, como consecuencia de la crisis, hacia 2005 ya se haba recuperado el
14

nivel de producto industrial de 1997. Entre 2002 y 2010 el producto industrial se duplic. A
su vez, nacieron 20.000 nuevas firmas entre 2004 y 2008 (Kulfas, 2016).
El crecimiento de la industria se apoy en la expansin del consumo privado,
mientras que la inversin bruta fija result ser el componente ms dinmico de la demanda
agregada y la demanda externa desempe un papel favorable y complementario. A
diferencia de lo ocurrido en los aos noventa, el crecimiento industrial de este perodo se
caracteriz por una expansin generalizada de las distintas ramas manufactureras, en
especial de aquellas ms agredidas por el contexto y la recesin previa (como la textil5), lo
que produjo efectos favorables para la recuperacin de las pequeas y medianas empresas y
para el crecimiento del empleo industrial. No obstante, no hubo un cambio en los
contenidos unitarios del empleo, como poda esperarse del abaratamiento relativo de la
mano de obra a causa de la fuerte devaluacin real. La puesta en funcionamiento de los
elevados niveles de capacidad ociosa, en un principio, y las ampliaciones posteriores
facilitaron la creacin de nuevos puestos de trabajo, al tiempo que se expandi la
productividad laboral media (Porta, 2015).
En cuanto a la reinversin de utilidades, si bien la industria manufacturera muestra
una tendencia creciente a lo largo de la dcada, es preciso sealar que la inversin tanto en
este sector como en el resto de la economa fue baja en comparacin con las utilidades. La
industria manufacturera manifiesta una baja propensin a invertir que se evidencia en un
coeficiente de inversin sobre ventas muy por debajo del margen de utilidad (Cassini,
2015).
En este sentido, la estrategia privilegiada por las grandes empresas fabriles consisti
en sustentar buena parte de su expansin y su consolidacin de mercado en la minimizacin
de la inversin reproductiva y en la captacin diferencial de excedentes, bsicamente a
travs de la fijacin oligoplica de precios y la percepcin de una amplia gama de
subvenciones estatales (Schorr, 2013).
5 Se trata de un sector que se expandi de modo considerable en la posconvertibilidad, pero
asociado a la consolidacin de un segmento informal muy grande, con un rol destacado de
micro, pequeas y medianas unidades econmicas y un componente elevadsimo de trabajo
precario (Schorr, 2013).
15

La expansin acelerada de las exportaciones manufactureras desde 2004 fue otro

rasgo destacado del crecimiento industrial reciente y determin un nuevo salto de nivel en
el valor de las ventas externas y la virtual duplicacin del coeficiente de apertura
exportadora sectorial con respecto a la dcada de 1990. Este salto exportador se sustent
sobre todo en un aumento del volumen de ventas, tanto de las manufacturas de origen
agropecuario como de origen industrial (Porta, 2015).
Ahora bien, el nuevo esquema macroeconmico no parece haber representado un
incentivo suficiente para alcanzar una produccin ms sofisticada o marcados cambios
innovadores en los productos o procesos que representaran cambios de importancia en el
perfil de especializacin e insercin internacional de la industria domstica. En efecto,
contina la especializacin en las ventajas comparativas (agroindustria y algunos
commodities industriales) y en algunos espacios privilegiados por las polticas pblicas
(como la armadura automotriz y el ensamble de productos electrnicos en Tierra del
Fuego), es decir, en mbitos en los cuales las corporaciones oligoplicas manifiestan una
presencia por dems elevada y difundida, y que adems se encuentran fuertemente
extranjerizados. De hecho, el proceso de concentracin econmica experimentado durante
los 90 se ha profundizado, como lo muestra el hecho de que en 2010 las ventas de la
cpula (200 empresas de mayor facturacin) significaron el 27,1% del valor bruto de
produccin, frente a registros del 22,8% en 2001 (Schorr, Manzanelli y Basualdo, 2012).
Por otra parte, las actividades que lideran el crecimiento se caracterizan por
presentar escasos eslabonamientos interindustriales y una reducida capacidad generadora de
empleo; y por el hecho de que para las empresas lderes que se desenvuelven en tales
espacios, los salarios pesan mucho ms como un costo empresario que como un elemento
dinamizador de la demanda interna.
Asimismo, ante las limitaciones en el proceso de sustitucin de importaciones, el
desempeo manufacturero en la posconvertibilidad no logr revertir el cuadro histrico de
dependencia tecnolgica de la industria argentina. Entre otras cosas, esto se expresa en el
dficit comercial estructural de gran parte de las industrias (sobre todo las de mayor
densidad tecnolgica), con la salvedad de unas pocas vinculadas con las ventajas
16

comparativas estticas del pas. La no reversin de la dependencia tecnolgica termin

entonces reforzando la centralidad estructural y el poder de veto de los grandes proveedores
de divisas en la Argentina, que desarrollan actividades con un bajo (o nulo) grado de
industrializacin.
LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PERODO KIRCHNERISTA: MUCHOS
INSTRUMENT OS, UNA ESTRATEGIA?

En consonancia con la definicin amplia planteada en el apartado de

consideraciones tericas, y a efectos de lograr una mayor amplitud analtica, en la presente
seccin nos referiremos tanto a elementos de poltica monetaria, cambiaria, fiscal y
comercial (en tanto pueden operar como estmulos o desincentivos para el desarrollo
industrial) como a los instrumentos de promocin industrial propiamente dichos.
Asimismo, de modo coherente con lo desarrollado en el segundo apartado, haremos
hincapi en aquellas herramientas de carcter selectivo, que contribuyan a complejizar y
diversificar la estructura productiva. As, a la hora de evaluar si efectivamente hubo
poltica industrial (y no meramente poltica para la industria) durante el perodo,
tendremos en cuenta los avances registrados en trminos de instrumentos focalizados, que
presenten un sesgo hacia el cambio estructural.
Por otra parte, es conveniente aclarar que la presente exposicin se limita al examen de las
polticas nacionales, sin incluir las desarrolladas por los niveles gubernamentales
provinciales y municipales.
En primer lugar se proceder a travs de un enfoque diacrnico, a efectos de dar
cuenta de las distintas etapas que atraves la formulacin e implementacin de la poltica
industrial a lo largo del ciclo kirchnerista. Luego brindaremos una breve caracterizacin de
la oferta de incentivos sectoriales, sobre la base de la informacin gubernamental que se
sistematiza en el documento Programas y Beneficios para la industria argentina (Ministerio
de Industria, 2014).
EVOLUCIN DE LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PERODO

17

2003-2015

A la hora de analizar la poltica industrial durante el kirchnerismo, surgen notables

contrastes entre el primer lustro y los aos posteriores. Durante el primer quinquenio (2003
hasta 2007/08), el principal incentivo estuvo dado por el sostenimiento de un tipo de
cambio elevado. Los pocos instrumentos especficos que se aplicaron, muchos de ellos
heredados de los 90, favorecieron fundamentalmente a las empresas lderes y, por ende,
reforzaron en sus aspectos esenciales el esquema vigente durante esa etapa. La segunda
etapa se inicia en forma contempornea con la irrupcin de la crisis internacional de 2008, a
partir de la cual fue agotndose progresivamente el modelo del dlar alto. Durante estos
aos se implementan crecientemente instrumentos de fomento industrial propiamente
dichos (entre los que se destacan las herramientas de promocin de las pymes, las de
articulacin productiva y las de ciencia, tecnologa e innovacin) y surgen polticas
novedosas relacionadas con la administracin del comercio exterior, el rol del BCRA en el
financiamiento productivo y la figura del Estado como productor y usuario.
Tal como mencionamos ms arriba, durante el perodo 2003-2007 la poltica
macroeconmica constituy la principal herramienta de apoyo a la industria. Las polticas
de expansin de la demanda y la fijacin de un tipo de cambio real competitivo y estable,
junto con el establecimiento de derechos de exportacin diferenciales para la industria
manufacturera y el complejo agropecuario (con un sesgo positivo hacia la primera),
implicaron en la prctica un sistema de tipos de cambio mltiples.
Asimismo, durante este primer quinquenio se sancionan la ley 25.924 de Promocin
de Inversiones, y la Ley 25922 de Promocin de la Industria del Software, ambas del ao
2014. La primera gener un rgimen de incentivos a la inversin consistente en
desgravaciones impositivas y un sistema de amortizacin acelerada de los bienes de capital
adquiridos para nuevos proyectos. La segunda de las normas mencionadas, en tanto, tuvo
como objetivo fomentar las exportaciones de estas empresas, a travs de beneficios fiscales
y de la creacin del Fondo Fiduciario de Promocin de la Industria del Software
(FONSOFT).
Por otra parte, continuaron vigentes los regmenes de promocin regional heredados
de etapas anteriores. Se trata del Rgimen Cuatro Provincias: La Rioja (Ley 22.021), San
18

Luis y Catamarca (Ley 22.702) y San Juan (Ley 22.973); el rgimen de promocin de
Tierra del Fuego, Antrtica e Islas del Atlntico Sur (Ley 19.640); y el rgimen de
promocin a las exportaciones por Puertos Patagnicos (Ley 23.018). Por otra parte, se
adoptaron nuevos instrumentos de promocin sectorial (bienes de capital y software) que se
sumaron al rgimen automotriz existente.
Desde el ao 2007 aproximadamente se comenz hacer ms hincapi en las polticas
de CTI (ciencia, tecnologa e innovacin), as como en programas de apoyo a las PyMEs.
Asimismo, se registr un mayor nfasis en las polticas de articulacin productiva
(Proyectos Integrados de Aglomerados Productivos (PI-TEC) del FONTAR6; programa
Cluster, luego denominado Sistemas productivos locales, de la SEPYME). Con la creacin
del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva7 hacia finales de ese ao, se
pusieron en marcha una serie de instrumentos selectivos de apoyo a las capacidades en
nuevos paradigmas tecnolgicos (software, nanotecnologa y biotecnologa) (Porta y
Lugones, 2011). A pesar de la mayor selectividad de las polticas tecnolgicas, los criterios
de focalizacin de los instrumentos de apoyo a las nuevas tecnologas transversales
(ciencias de la vida, TIC, medioambiente y nanotecnologa, nuevos materiales), no se
articularon, en lneas generales, con los sectores favorecidos por los regmenes sectoriales
creados en los aos previos (con la excepcin de las TIC). Es decir, existi un desfasaje
entre las polticas de promocin sectorial y los instrumentos de fomento de las actividades
de ciencia y tecnologa.
Por otra parte, en cuanto a las herramientas de administracin del comercio exterior,
6 El FONTAR se encuentra bajo la rbita de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica
y Tecnolgica de la Argentina y tiene como objetivo apoyar proyectos dirigidos al
mejoramiento de la productividad del sector privado a travs de la innovacin tecnolgica.
7 El Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva tiene como misin
formular polticas y acciones tendientes a fortalecer un modelo productivo que genere
mayor inclusin social y mejore la competitividad de la economa argentina, bajo el
paradigma del conocimiento como eje del desarrollo. En este sentido, se ocupa de impulsar
polticas de financiamiento de proyectos de investigacin e innovacin en reas prioritarias
para el sector productivo, configurar mecanismos que promuevan la obtencin de la
propiedad intelectual o industrial y la publicacin de los resultados de las investigaciones y
establecer espacios propios para la investigacin cientfica e innovacin tecnolgica.
19

durante el perodo en consideracin se instrument el mecanismo de las licencias no

automticas a la importacin, que a lo largo del tiempo empezaron a ampliarse a cada vez
ms productos. En tanto, en el ao 2012, a partir de la Resolucin General 3252 de la
Administracin Federal de Ingresos Pblicos, se implementa un nuevo sistema de
autorizaciones previas sobre la actividad comercial externa: el rgimen de las declaraciones
juradas anticipadas de importaciones (DJAI). Se debe tener en cuenta que la
implementacin de medidas de esta naturaleza enfrenta severas restricciones debido a la
normativa de la Organizacin Mundial de Comercio. Esto es as en tanto contina vigente
lo establecido por la ley 24.425 de 1994, por la cual se aprueba el Acuerdo sobre
Procedimientos para el trmite de Licencias de Importacin, incluido en el Acta final en
que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay y el Acuerdo de Marrakech. De
hecho, en agosto de 2014 la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) fall en contra de
la Argentina ante una denuncia por trabas comerciales iniciada en mayo de 2012 por la
Unin Europea, Estados Unidos y Japn. Un panel integrado por tres rbitros de ese
organismo dictamin que el pas viol reglas internacionales de comercio al aplicar desde
febrero del 2012 licencias de importacin no automticas. En enero de 2015 la OMC
ratific el fallo, en virtud de lo cual en julio de ese ao la Argentina acord un plazo de 11
meses y 5 das a partir de la adopcin de las recomendaciones y resoluciones del rgano de
Solucin de Diferencias, para proceder a su aplicacin8.
En el ao 2010 se ampla el rgimen de Tierra del Fuego, a travs de la apertura a
proyectos de empresas productoras de celulares y computadores porttiles. Dicha reapertura
se vera reforzada por un conjunto de medidas que aumentaran el tamao y el grado de
proteccin del mercado interno: la poltica de ingresos (como el impulso al crdito personal
para consumo con tarjetas de crdito, promociones bancarias y de supermercados), la
implementacin del plan Conectar Igualdad para distribuir netbooks en escuelas, y la
sancin, en noviembre de 2009, de la Ley 26.539 por la cual se modificaron la ley de
impuestos internos y la del IVA, que acarre una subvencin adicional para el rgimen
fueguino (Lavarello y Sarabia, 2015).

8 Fuente: OMC, Diferencia DS445.

20

Asimismo, durante el ltimo lustro de la etapa considerada reaparece la figura del

Estado como productor y usuario. En este sentido, se destacan los proyectos en reas de
I+D relativos a tecnologas satelitales, energticas y de defensa, bajo la rbita de las
carteras de Defensa y de Planificacin Federal, as como las compras gubernamentales para
sustituir importaciones de vacunas.
En este marco, sobresale la experiencia de la empresa Argentina de Soluciones
Satelitales S.A. (ARSAT), impulsada por la Comisin Nacional de Actividades Espaciales
(CONAE)9 dentro de la rbita del Ministerio de Planificacin. Creada por Ley 26.092,
ARSAT es la empresa nacional encargada de desarrollar el Sistema Satelital
Geoestacionario Argentino de Telecomunicaciones, que implica el diseo y construccin en
el pas de sus primeros satlites de este tipo, su lanzamiento y puesta en rbita y la
correspondiente comercializacin de los servicios satelitales y conexos (Drewes, 2014).
ARSAT lanz en octubre del ao 2014 el ARSAT-1 y en septiembre de 2015 puso en rbita
el ARSAT-2. En 2006, ARSAT design a INVAP10 como contratista principal para el
desarrollo de la plataforma satelital geoestacionaria, su fabricacin, integracin y ensayos.
La decisin de expropiar el 51% del capital accionario que tena el Holding
REPSOL en la empresa YPF en el ao 2012 se present como otro hito en esta nueva etapa,
que dio lugar a la creacin de Y-TEC2 y el Programa SUSTENTA3 de desarrollo de
proveedores. El fuerte dinamismo inversor de la compaa acarre un importante efecto
9 La Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) es un organismo del Estado
argentino que disea, ejecuta, controla y maneja proyectos en materia espacial en todo el
mbito de la Repblica Argentina. Su antecesor fue la CNIE (Comisin Nacional de
Investigaciones Espaciales) dependiente de la Fuerza Area, que se especializaba en el
desarrollo de cohetes sondas.
10 La empresa INVAP Sociedad del Estado fue creada en la dcada de 1970 a partir de un
convenio firmado entre la Comisin Nacional de Energa Atmica de Argentina (CNEA) y
el Gobierno de la Provincia de Ro Negro. Su Sede Central se encuentra en la ciudad de San
Carlos de Bariloche. Emplea actualmente a ms de 1300 personas. Sus principales reas de
negocios son la nuclear, aeroespacial y gobierno, industrial y energas alternativas y los
sistemas mdicos.

21

multiplicador sobre el entramado de proveedores. Los mayores recursos canalizados hacia

el complejo hidrocarburfero permitieron expandir la produccin local y avanzar en el
proceso de sustitucin de importaciones (CEPAL, 2015).
Por otra parte, en los ltimos aos se avanz en la orientacin estratgica de los fondos de
apoyo a la ciencia y tcnica del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Respecto
de los incentivos a la generacin de capacidades tecnolgicas en el sector privado, a lo
largo de la dcada se produjo un aumento significativo y, a partir de la creacin de los
Fondos Tecnolgicos Sectoriales, un gradual desplazamiento desde instrumentos
horizontales hacia instrumentos ms focalizados (Lavarello y Sarabia, 2015).
Finalmente, respecto del financiamiento de la inversin, a partir de la reforma de la
Carta Orgnica del Banco Central en el ao 2012 se avanza en un marco regulatorio
tendiente a promover la inversin productiva y la orientacin selectiva de su destino, a
partir de la posibilidad de regular las condiciones de los prstamos estableciendo lmites a
las tasas de inters, extender plazos, o utilizar encajes diferenciales para dar crdito en
orientaciones especficas11. En lnea con estos cambios surge un conjunto de instrumentos
de financiamiento orientados hacia el aumento de la inversin productiva y el acceso al
crdito para PYMES. Al respecto, se exigi a los bancos que destinaran el 5% de sus
depsitos a una lnea de crdito con una tasa de inters fija (15%) destinada a financiar
exclusivamente proyectos de inversin cuyo objetivo fuera la adquisicin de bienes de
capital y plantas en diversos sectores12.
Finalmente, cabe destacar que en el ao 2011 se presenta el Plan Estratgico
Industrial 2020, cuya elaboracin fue coordinada por el Ministerio de Industria de la
Nacin, el cual define una serie de lineamientos generales y especficos para el crecimiento
y consolidacin de la industria nacional, con nfasis en una serie de once sectores
productivos (que representan el 80% del PBI industrial nacional), de cara al ao 2020. Los
rubros escogidos son: Alimentos (Carne aviar y huevos, Lcteos y Carne porcina); Cuero,
calzado y marroquinera; Textil e Indumentaria; Foresto-Industrial; Automotriz y
11 Fuente: Ley 26.739.
12 Fuente: Comunicacin "A" 5319 del BCRA.
22

Autopartes; Maquinaria Agrcola; Bienes de Capital; Materiales para la construccin

(Cemento, Hierro y Acero, Aluminio); Qumica y Petroqumica; Medicamentos para uso
humano; Software y Servicios Informticos.
BREVE CARACTERIZACIN DE LA OFERTA DE INSTRUMENTOS
Esta subseccin examina las caractersticas de la oferta de herramientas y programas
vigentes al ao 2014, sobre la base de la informacin gubernamental sistematizada en el
documento Programas y Beneficios para la industria argentina (Ministerio de Industria,
2014).
En este sentido, cabe destacar que conforme surge de los datos compilados en la
publicacin aludida, el esquema de fomento a la produccin vigente a nivel nacional est
compuesto por un importante nmero de instrumentos de promocin, que presentan
diversas reas de intervencin y emplean distintos mecanismos de incentivo. A su vez, este
esquema cuenta con la participacin de un complejo entramado de organismos de
aplicacin, entre los que se destacan el Ministerio de Industria13; el Ministerio de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Productiva; el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas y el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. A estos organismos se suma el Consejo
Federal de Inversiones14 y los bancos pblicos nacionales (Banco Nacin y BICE15).
La publicacin referida clasifica a los instrumentos de acuerdo con varios criterios,
de los cuales resultan relevantes para el presente estudio los siguientes:
13 El Ministerio de Industria (actualmente absorbido por el Ministerio de la Produccin)
tena como misin coordinar y promocionar las polticas de desarrollo industrial de la
Argentina para fomentar la agregacin de valor en todas las cadenas de produccin en
conjunto con empresas, trabajadores, universidades, organizaciones no gubernamentales,
gobiernos provinciales y municipios.
14 El Consejo Federal de Inversiones es un organismo federal cuyo objetivo fundacional es
promover el desarrollo armnico e integral de las provincias y regiones argentinas,
orientando las inversiones hacia todos los sectores del territorio nacional. Los dos ejes en
los que el CFI sustenta su accionar son el Federalismo y el Desarrollo Regional. Opera
como un organismo permanente de investigacin, coordinacin y asesoramiento. Desarrolla
mltiples lneas de accin, entre las que se encuentra el financiamiento a proyectos nuevos
o existentes a travs de Lneas de Crdito a PYMES, cuyas condiciones de fomento se
demuestran principalmente a travs de las tasas de inters y los plazos de devolucin.
23

o Por Instrumento:

Aportes no reembolsables (subsidios que usualmente financian un

porcentaje del proyecto y el solicitante debe contar con fondos
disponibles para afrontar el resto de la inversin).

Beneficios impositivos o fiscales (descuento en impuestos nacionales

o recupero de un porcentaje de lo abonado, a travs de
desgravaciones o bonos fiscales).

Crditos a tasa subsidiada y otras facilidades financieras (lneas de

prstamos a tasas inferiores a las del mercado o instrumentos que
facilitan el acceso al crdito).

Asistencia tcnica y capacitacin (servicios de asesoramiento o

consultora, la mejora de competitividad y el desarrollo de las
empresas, a un costo ms accesible de los que ofrece el mercado o en
forma totalmente gratuita)

o Por Destinatario:

Emprendedores y Nuevas Empresas

Mipymes16

Grandes Empresas

15 El Banco de Inversin y Comercio Exterior (BICE) es una institucin pblica creada en

1991, cuyo nico accionista es el Estado Argentino. Desde su creacin oper como banco
de segundo piso, otorgando crditos de largo plazo al sector bancario, con una estructura de
Sociedad Annima anloga a la que poseen los bancos comerciales. Durante la Presidencia
de Nstor Kirchner, en agosto de 2003, se dio lugar a una reforma en el estatuto del BICE
que tambin le permiti operar sin la intermediacin de entidades financieras. A partir de
entonces, la entidad comenz a financiar proyectos de inversin de largo plazo dirigidos a
la pequea y mediana empresa y a impulsar el crecimiento del sector exportador.
16 Definidas conforme la Resolucin n 21/2010 de la Sepyme y normas complementarias.
24

Grupos de Mipymes.

o Por tema o necesidad a cubrir:

Inversin en bienes de capital

Instrumentos dirigidos a apoyar innovaciones productivas

Instrumentos dirigidos a promover exportaciones

Gestin empresarial.

Los programas e instrumentos relevados en el documento se distribuyen bastante

homogneamente entre las cuatro categoras de instrumentos. Del nmero total (181), un
22,6% son Aportes No Reembolsables, un 26,51% corresponde a Beneficios impositivos o
fiscales, un 28,17% a Crditos a tasa subsidiada y otras facilidades financieras y el restante
22,6% a Asistencia tcnica y capacitacin.
En cuanto a los destinatarios, las Mipymes pueden aplicar a la mayora de los programas,
seguidas por las grandes empresas, que sin embargo estn excluidas del acceso a varias
herramientas. Por otra parte, los emprendedores pueden aplicar slo a 28 de los programas
y nicamente 21 tienen como destinatarios a grupos de mipymes. Ms all de que
formalmente las Mipymes puedan aplicar a la mayora de los programas, los requisitos
exigidos en muchos casos (especialmente las condiciones para ser consideradas sujetos de
crdito) crean un escenario complejo para el acceso concreto a los beneficios. A fin de
profundizar el anlisis, en el sentido de dar cuenta del peso efectivo de estas empresas en el
universo de beneficiarios, sera menester recabar y sistematizar informacin relativa al
nmero y monto de los beneficios otorgados por cada programa, desagregados por tipo de
25

destinatario.
En cuanto a los temas o necesidades a cubrir (que en varios casos son ms de uno
por programa), ms de la mitad (61,8%) se orienta a la gestin empresarial; un 23,2% de
los programas, en tanto, se ocupa parcial o exclusivamente de promover la inversin en
bienes de capital; un 25,9% se dirige a apoyar innovaciones productivas; y un porcentaje
menor (18, 2%) se destina a incentivar las exportaciones.
Al margen de los criterios de clasificacin propuestos en la publicacin, se puede
observar que la mayora de los instrumentos tiene carcter horizontal, con algunas
excepciones en los sectores de bienes de capital, automotriz, motos y motopartes,
biotecnologa y software, para las cuales existen polticas focalizadas.
COMENTARIOS FINALES
Las polticas macroeconmicas promovidas por el Estado durante la postconvertibilidad, tales como el sostenimiento de la demanda agregada, el mantenimiento de
bajas tasas de inters real y el rgimen de tipo de cambio competitivo y estable, junto con
las retenciones a las exportaciones y los subsidios a los servicios pblicos, implicaron un
sesgo positivo hacia la produccin de bienes transables, que se manifest en un indito
crecimiento industrial. No obstante, ese dinamismo no se tradujo en modificaciones
sustantivas en la estructura productiva, que contina especializndose en rubros como la
agroindustria, la produccin de acero y de aluminio y algunos pocos mbitos privilegiados
por las polticas pblicas, todos los cuales se caracterizan por presentar escasos
eslabonamientos interindustriales, una reducida capacidad generadora de empleo y un perfil
marcadamente concentrado y extranjerizado. Al respecto, cabe resaltar que el capital
transnacional concentra sus procesos de inversin en el centro de sus redes globales de
produccin, por lo que tiende a bloquear la reinversin de utilidades. Una estrategia
alternativa requiere redefinir el peso de estas corporaciones en la economa, en favor de
ramas que permitan producir localmente bienes y servicios orientados al consumo de los
sectores populares, con alta integracin nacional y baja dependencia de las importaciones.
En resumen, el proceso de reindustrializacin de los ltimos aos se caracteriz por
26

un nuevo rgimen de crecimiento, en el que la gran mayora de las ramas industriales

crecieron al mismo tiempo que la productividad y el empleo, pero sin que se produjeran
avances trascendentes hacia una mayor diversificacin de la estructura productiva. En
efecto, no se modific sustancialmente la composicin sectorial de la produccin heredada
de la posconvertibilidad, centrada en actividades de bajo contenido tecnolgico.
En cuanto a la poltica industrial, conforme el recorrido descrito en el ltimo
apartado, comenz con los instrumentos macroeconmicos (tipo de cambio, derechos de
exportacin) y los incentivos sectoriales, a lo que sigui un impulso a las capacidades
tecnolgicas, junto con el apuntalamiento de las PYMES y las polticas de articulacin
productiva. Finalmente, en el ltimo quinquenio se destaca la aparicin de instrumentos de
administracin del comercio, compra gubernamental y reorientacin del BCRA a efectos de
promover la inversin productiva.
Por otra parte, aunque en los ltimos aos se observa la aparicin de nuevos
incentivos para sectores especficos (como bienes de capital, software, motos y motopartes, biotecnologa), el grueso de las polticas contina orientado a resolver fallas de
mercado, sin discriminar entre actividades ni buscando crear nuevos sectores, lo que
debera constituir el objeto primordial de la poltica industrial tal como la entendemos en el
presente estudio. En efecto, el Plan Estratgico Industrial 2020, no parte de la necesidad de
impulsar el desarrollo de nuevos sectores sino que se plantea la necesidad de identificar
cuellos de botella en cadenas productivas preexistentes. De hecho, las once cadenas o
complejos productivos seleccionados representan el 80% del PBI industrial nacional.
Adicionalmente, las dificultades registradas a lo largo del ciclo estuvieron
vinculadas a la acotada coordinacin entre las distintas reas de intervencin pblica y la
falta de una instancia estatal centralizadora con poder suficiente para disciplinar al resto de
los organismos. Ambos inconvenientes constituyen obstculos para una intervencin
gubernamental eficaz, tal como hemos examinado en el segundo apartado. En efecto, la
falta de coordinacin y de autoridad centralizada genera superposicin entre reas, seales
eventualmente equvocas, desaprovechamiento de recursos, y, en suma, impide la
definicin de prioridades estratgicas que orienten el desarrollo. En este sentido, se destaca
27

especialmente la dbil articulacin entre los diferentes instrumentos de apoyo a la

generacin de capacidades tecnolgicas y aquellos que incentivan las capacidades
productivas.
Asimismo, se observa como una fuerte limitacin en la implementacin de la
poltica industrial, la falta de mecanismos de monitoreo y auditora de resultados, que
eventualmente puedan culminar en la penalizacin de aquellas firmas que no hayan
cumplido los objetivos propuestos. En ausencia de tales mecanismos, se otorgan beneficios
para promover inversiones que probablemente se hubieran realizado en ausencia de esos
mecanismos, aumentando la masa de ganancias en lugar de la inversin. El Estado debe ser
capaz de generar instrumentos de proteccin temporaria para la construccin de ventajas
sectoriales competitivas, en lugar de dar lugar a beneficios permanentes que demandan
recursos crecientes al Estado sin un provecho para la sociedad en general. En este sentido,
deberan revisarse algunas polticas como el rgimen de promocin fueguino, aunque es
evidente que una vez que surgen intereses creados en torno de una determinada situacin,
resulta difcil atacarlos.
Finalmente, debe garantizarse el acceso efectivo (y no slo en el papel), de las
Mipymes a estos beneficios, ya que son las principales generadoras de empleo de la
economa, y, por otra parte, constituyen los actores ms dbiles dentro del sector (y, por
tanto, los que ms requieren de la intervencin estatal).
Para encarar las transformaciones necesarias se requiere de un Estado que goce de
un elevado margen de independencia respecto de los empresarios, a efectos de permitir un
control y sancin efectivos. En este sentido, si la dcada kirchnerista, ms all de sus
limitaciones, haba significado una ampliacin de los mrgenes de iniciativa autnoma del
Estado, la fuerza poltica que lleg al gobierno en diciembre del ao 2015 parece operar
como representante directa del empresariado, lo cual obstaculiza una reorientacin en el
sentido aludido. Sin embargo, la historia contina escribindose, y examinar los aciertos y
lmites de la experiencia de los doce aos transcurridos, puede ser de utilidad en una
estrategia que permita a las fuerzas populares retornar al poder.

28

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