FUNDAMENTOS DE UNA ORDENACION DEL TERRITORIO SECTORIAL* Fernando Lépez Ramén Catedratico de Derecho administracivo de la Universidad de Zaragoza La funcién pablica de ordenacién del territorio, conforme a las construcciones te6ricas y a nuestta experiencia normativa, codavia carente de aplicaciones, se caracte- riza por el objetivo de corregir los desequilibrios territoriales, a fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos; objetivo que la ordenacién del terricorio aseguraria en directa conexién con Ja politica econémica, condicionando los planeamientos y decisiones urbanisticas y sectoriales, mediante una planificacién integral. En el presente estudio se trata de averiguar si es posible desenvoiver esa funcién piblica en los términos imaginados —nunca efectivamente practicados, conviene des- tacar— por la doctrina y por el legislador. La critica no puede discutir el objetivo que viene asignindose a la ordenacién territorial. Corregie los desequilibrios tercitoriales conforme a pauras de mejora de la calidad de vida de los ciudadanos es una de las finalidades del poder piblico, incorpo- rada con el cardeter de principio rector de la politica social y econémica a los are, 40 y 45 de la Consticucién. Sin embargo, lo que s{ parece discutible, por l6gica y por eficacia, es la viabilidad de consecuit una funcién pablica que atienda a ese objetivo legitimada por una misteriosa conexién a la politica econémica y dotada de un caric- ter horizoncal e integrador de las reseances funciones péblicas con incidencia territo- rial. Desde la critica a rales caracteristicas de la ordenacién del rerritorio, seré posible formula la proposicién alternativa que constituye la hipétesis de este trabajo: 1a ordenaci6n del cerricorio sectorial. Es decir, 1a posibilidad de alcanzar los objetivos de 1a ordenaci6n del territorio a través de todas las intervenciones que tienen lugar sobre el mismo; desde cada decisi6n de incidencia cecritorial. Conviene honestamence manifestar que la formulacién que se propone parte de tuna radical —y casi, dirfa, ideolégica— desconfianza hacia los mecanismos globales, hacia Ins eécnicas de solucién unitaria de todos los problemas. Ningéin hombre ni ninguna organizaci6n puede atribuirse el papel de la divinidad. La enorme compleji- dad de las vias de intervencién pablica debe impedir que un solo impulso organizati- vo solucione todas las cuestiones. Las técnicas planificadoras globales pretenden justificarse a si mismas presentando el contenido de sus decisiones como resulrados cientificos, cuando, en verdad, s6lo tienen el cardcter de opciones discrecionales, suscentadas por conceptos filos6ficos € * El presente estudio consticuye el capitulo IV de un libro de préxima publicacién, con el ticulo Ordenacién del territorio y planeamiento sectorial: aguas, costes y carrteras. Para su elaboracién se cont6 con tuna ayuda del Insticuto del Terricorio y Urbanismo, en su Programa de 1990. Attonomies, niim. 14, julio de 1992, Barcelona.42 AUTONOMIES - 14 inserumentos técnicos. La mejor prueba de esta critica la proporciona la admisién generalizada de la planificaci6n continua, esto es, de la posible variacién de los planes por cambio de las circunstancias; ahi se produce la discrecionalidad absoluta, con merma de la libertad ciudadana.' No es, en todo caso, una radical negacién de las eécnicas planificadoras lo que aqui se defiende, sino una necesaria reconduccién de las mismas a términos maneja- bles. Rechazar el planeamiento global supone optar por parcelar el podet. La inclusién en las anteriores ideas de la propuesta sobre una ordenacién del territorio de base sectorial no debiera impedir, sin embargo, la aceptacién de ésta, aun rechazando aquéllas. Dentro de los esquemas horizontales, integrales y globales de la ordenacién del territorio, el aseguramiento de los objetivos de esa funcién pablica desde tos mismos planteamientos sectoriales no haria sino reforzar los mecanismos cendentes a idéntica finalidad. Quizé la ordenaci6n sectorial del tertitorio consticuya una erapa hacia su ordenaci6n global. 1. La discutible conexién econémica de la ordenacién del territorio El establecimiento de una secuencia I6gica entre ordenaci6n econémica y cerrito- rial no plancea dificultades concepruales, habida cuenta de los elementos caracteriza- dores de la planificaci6n econémica en el art. 131 de la Constitucién. Sin embargo, si determina el surgimiento de grandes problemas précticos. En efecto, una visién consecuence de la relacién conceptual entre plan econémico general y ordenacién del territorio s6lo puede llevar a la conclusién de la perencori necesidad de poner en priictica la planificaci6n general de la economia a que se tefiere el art. 131 de la Constitucién.? Ahora bien, el problema en tal sentido deriva det abandono generalizado de la idea de una plenificacién econémica encendida como planificaci6n global, sustituida por medidas de ordenacién econémica sectorial.> ¢Cémo sustentar los elementos incegrales de una ordenaci6n del cercicorio depen te de la ordenaciGn econémica, cuando ésta ha abandonado toda pretensién de planifi- caci6n general? Por orra parte, la legistacién autondmica de ordenacién del territorio prescinde casi por compleco de conexiones econdmicas. Recuérdese que s6lo la Ley madtilefia Hega a concebir Ia ordenacién del terricorio como «desarrollo de los criterios de polit ca econémica, social y cultural emanados del Gobierno de la Comunidad de Madrid y, en su caso, del Gobierno de la nacién y de los ayuntamientos» (are, 3.2). 1. En este sentido, escribe Mengoli, Sobre las limisaciones de la poenad de planificacitn urbantuica, RDU nim. 93 (1985), pig. 22: «El planificador tiende a transformarse en soberano absolut, cada vez ‘is implicado en la cadena medios-fines, por lo que cada medio para sacisfacer un fin Hega a convertitse cen un fin en sf mismo, que requiere la incervencién de otros medios, porque si se quiere hacer un “buen ‘uso del suelo”, no hay limites ce6ricos para la penecracién en la vida de los ciudadanos, por privada que ésra sean. 2. Esaes, por ejemplo, una conclusién del estudio de Parejo Alfonso, La organizacién administrativa ce la ordenacién del tervitorio, RDU nim. 105 (1987), pig. 44-47. 3. Véanse Agicregoitia, «Anilisis de las politicas sectoriales de Euskadi» (1988), en el vol. col. Ordenacion del servitorio y medio ambiente, Ofiati, WAP, pag. 12, Fernandez Rodriguez, Planiftcacién econmica, NEJ, ¢. XIX (1989), pag. 791z Ramén, Fundamentos de ana ordenacitm del tervitorio seetorial 43 Ni siquiera con respecto a la propia politica econémica de la Comunidad Aut6no- ma se advierte una vinculacién de las medidas de ordenaci6n territorial. Antes bien, sucede lo contrario en la Ley valenciana, donde se establece que «las determinaciones del Programa de Ordenacién del Terricorio se incorporarén a los programas econémi- cos valencianos» (are. 22). Sin la conexi6n econémica, la funcién ordenadora del tertitotio pierde buena parte de su sentido, para confundirse con otras funciones piblicas, como la de protecci6n ambiental; asi, por ejemplo, la legislacin navarra concibe la politica de ordenaci6n del territorio como una suma de las politicas ambiental y urbanistica (expresamente en la exposiciényde motivos de la Ley navatra de 10 abril 1987, de normas urbanfsci- cas regionales). Si no se tiende un puence efectivo entre las decisiones econémicas y la ordenacién territorial, no seré posible adoptar por medio de ésta tiltima poscuras equilibradas, de cara a la mejora de la calidad de vida. Recuérdese que tal fue ta conclusi6n establecida por la importante STC 64/1982, de 4 noviembre, al sefialar que, junto a la calidad de vida determinada por la proteccién del medio ambiente (ex, art. 45 y 129.1 Conseitu- ci6n), los poderes pablicos ten‘an también «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores econémicos» (art. 130. 1 Constitucién), suscitando la necesidad de ponde- rat adecuadamente ambos bienes constitucionales (el medio ambiente y el desartollo econ6mico). Una ordenacién del territorio que aspie a disciplinar cuantos procesos de asentamiento y actividad se producen en el mismo, no puede establecerse sin partir de los datos de Ia politica econdmica. Conexiones econémicas, que deben tener concretas traducciones orgénicas y funcionales, por completo ausentes de nuestra experiencia juridica, salvado el malogrado intenco del arc. 9 del proyecto de LOAPA. El intento de ordenacién completa del tertitorio quiebra, pues, en la priccica, por arriba, por ausencia de conexiones con la politica econémica. En cualquier caso, si en la ordenaci6n territorial se produjeran las conexiones econémicas postuladas por la doctrina, no por ello quedarian eliminados los inconve- nientes de cara a la real viabilidad del sistema. Por muy completos que sean los estudios ¢ informes sobre las necesidades y posi- bilidades econémicas y de equilibrio territorial, dentro de Los sistemas de econom{a de mercado nunca podrén Ilegar a preverse las actuaciones de los agentes econémicos privados, aparte de otros sucesus imprevisibles. Por afiadidura, las decisiones adopca- das en un plan econémico sélo pueden ser completamente vinculantes para el sector pablico,* Existe una contradic ial, pues, entre una planificaci6n econémica no vin- culante y una ordenacién del territorio obligatoria.” Con lo cual, parece que se llega a un callej6n sin salida: la gran ordenaci6n del cerricorio no es factible prescindiendo de las decisiones econémicas, pero éstas carecen de energia para sustentar las opciones de ordenacién territorial. 4, Sobre Ia vinculacién de los planes econémicos, véanse las atinadas observaciones de Sebastidn Marcin-Retortillo, Derecho Administrative Econdinie, Madrid, La Ley, 1988, t. 1, pag, 367-368. 5. Resaltan esa concradiccién, por ejemplo, Frutos Mejias, Concptualizaciones sobre ordenaci6n del seritorio, ET nim. 3 (1981), pig. 39, donde dice que hay que llegar a tn independencia priccica entre la planificacién cerricorial y la econémica; Rujas LAzato, Integracin de la planificacitn fisica, socionetonbmica y ambiental, ET vim. 3 (1982), pag. 70; Mengoli, Sobre las limitaciones dela potestad de planificacibn urbanti- ‘ita (1985), pg. 21.44 AUTONOMIES 14 2. Eldiscutible cardcter horizontal e integrador de la ordenacién del territorio El alcance real de la funcién piblica de ordenacién del cercitorio, tal como viene siendo concebida, esté fuertemente condicionado por la incidencia de factores diver- sos: funcién de dimensiones desproporcionadas, cuyo cardcter horizontal y consi- guiente pretensi6n de limitar las rescantes funciones piblicas puede cuestionarse, tanto por exigencias derivadas del sistema constitucional y estatutario de distribucién de competencias, como por la prevalencia de las regulaciones seccoriales, formando un cuadro de intervenciones pblicas que, a la postre, ciende a confundirse con otra funci6n pablica, la de proteccién del medio ambiente. ° A) Las dimensiones descomunales Los pretendidos efectos horizontales ¢ integradores de la ordenacién del cerritorio se nutren de dos grandes elementos: la omnicomprensién de perspectivas y la verte- bracién unicaria de todas ellas. Laordenacién del territorio horizontal habria, asf, de comprender directrices relati- vas alos més diversos usos y actividades que se producen en el espacio fisico: comunica- ciones terrestres (ferrocarriles, carreteras, autovias y autopistas), maritimas (puertos, sefializaci6n) y aéreas (actopuertos), comunicaciones por cable, telecomunicaciones, instalaciones eléctricas, celefénicas, gaseoductos, construcciones sanitarias, judiciales, obras hidréulicas, sistema de proteccién de los recursos naturales, obras agrarias, forestales, edificios educacivos y de investigacién, ferias y mercados, museos, bibliote- cas, construcciones deportivas, de asistencia social, viviendas protegidas, industrias. ..° La conviccién de que es posible establecer unitariamente elementos comunes a tan variadas politicas piblicas es producto de la confluencia de diferentes elementos. En la teoria de la ordenacién del cerritorio incide, en primer lugar, un componence utépico a propésico de la organizacién general de la sociedad. Bxiste la idea de que et poder piblico tiene la capacidad y el deber de asegurar la felicidad de los individuos, escableciendo el correspondiente modelo de desenvolvimiento espacial y controlando para su logro cuantas actividades son susceptibles de producirse. El utopismo en la ‘ordenacién del terricorio se craduce, pues, en el establecimiento de formas de control de la vitalidad social en aras a la obcencién del bien comin.’ En la ceorfa de la ordenaci6n territorial influye cambién un componente raciona- lista, que pretende esquematizar la realidad social mediance un sistema planificador cartesiano: sucesivos planes escalonados jerdcquicamente entre ellos, que establecerian desde los grandes principios de organizacién del espacio al detalle de las concrecas obras a realizar. Una cierta soberbia cientifica Ileva a imaginar Ia posibilidad de formular modelos territoriales certados, salvo para quienes posean Ja llave que per su modificacién; ocultando bajo un ropaje técnico el caricter discrecional de las dec siones adopradas, 6. Como un ejemplo de las enormes proporciones con las que se imagina la ordenaci6n del erritorio, véase Figuervelo Almazin, «Procecci6n civil, ordenacién territorial y planeamienco urbano», RDU niim 93 (1985). 7. Sobre los peligros rotalicarios de codo movimiento ut6pico véase Karl R. Poppet, La soiedad abierta y sus enemigos, trad. esp. de E. Loedel, Barcelona, Paidos, 1981, pag. 157 y ss.F. LSpex Ramén, Fundamentos de una ordenacin del territorio sectorial 45 Por iiltimo, la teorfa de la ordenacién del cerricorio se nucre de un componente de tipo corporativo, La llamada al estudio multidisciplinar de los problemas del tertico rio no puede oculcar el predominio ceal de ciertas profesiones. En las ciudades —Gni- cas Areas en las que, por ahora, se ha ensayado, en algunos casos, una planificacién sica total— ese predominio ha correspondido, sucesivamente, a los artistas, a los médicos higienistas, a los ingenieros, a los arquitectos.* La exporcaci6n de tal modelo de ordenaciéa para el tratamiento de todos los problemas del entero territorio tiende a ser protagonizada en la actualidad profesionalmente por economistas y ge6grafos. B) La primacte de las regulaciones secoriales El marco constitucional y estatutario de discribucién de comperencias no permite primar alguna de tales competencias sobre las restantes, de manera que las englobe 0 condicione ineludiblemente por su propio contenido. El caricter horizontal de ciertas funciones piblicas no puede, asi, rener el significado de anular occas funciones publi- cas expresamente asignadas a una determinada esfera competencial. Lo Ginico que cabe admitir es que una funcién horizontal pueda suponer Ia exigencia de una considera- cién expresa de los intereses tutelados por la misma, de cara al desenvolvimienco de otras funciones pablicas. Para condicionar de manera general la adopcién de las decisiones sectoriales, no es suficiente con llevar a cabo un ejercicio meramente dialéctico y conceptual a propésito de la racionalidad que encierra una funci6n péblica de caréccer horizontal. Admitir en términos abstractos la bondad de una ordenacién del territorio de tipo global, no es, pues, el problema, aunque a algunos nos resulce dificil concebie unos instramentos de planeamiento tan amplios. El problema reside en el establecimiento de las condicio- nes y garantias que justifican la atribucién de efeccos prevalences precisamence a una funcién piiblica con cespecto a todas las demas, {Qué elementos del deseavolvimiento de la funcién ordenadora del terricorio determinan su mayor valor? ;Acaso son ms inteligentes los funcionarios encargados de cal funcién que los ocupados en las funcio- nes sectoriales? La propia legislacién auconémica de ordenacién terticorial es consciente de la debilidad de sus puntos de partida en el enfrencamiento con las fanciones sectoriales, de manera que s6lo muy débilmente prevé el condicionamiento de éscas por los instru- mentos de ordenacién del territorio. Con cierea frecuencia, en efecto, las leyes autonémicas de ordenaci6n tertitorial se refieren a los objetivos generales 0 al contenido de los diversos instrumentos que regulan utilizando la palabra «criterios». As{, resulta que en la Ley madrilefia algunos de los objetivos de la ordenaci6n territorial consisten en «establecer los criterios par la compatibilizacién de los procesos de desarrollo» (art. 3.¢), 0 «los cricerios y la: prioridades para la programacién de los recursos puiblicos» (art. 3./). Las direccrice: de ordenaci6n territorial desempefian funciones como «suministrat las previsiones \ los criterios bésicos para la formulacién de las politicas sectoriales» (art. 8.¢), mencio ndndose entre sus contenidos e| «sefialamiento de los criterios adoptados, en relaci6: con los problemas objeco de diagnéstico» (are. 9.4), la «fijacién de los criterios para lu 8. Véase Garcia de Enterria y Parejo Alfonso, Leciones de Derecho Urbanfstico, 2.* ed., Madtid, Civicas, 1981, pag. 41 y ss.46 AUTONOMIES - 14 localizacién y ejecucién de las infraestructuras y equipamiencos (arc. 9.5) y los «crite- tios para la financiacién y localizaci6n de viviendas» (art. 9.2). El articulo 2 de la Ley madrilefia define la ordenacién territorial como «el conjunto de criterios expresamen- te formulados, normas y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de asentamiento sobre el terricorio». Se habla con frecuencia de criterios; lo mismo sucede en la Ley navarra (art. 2; 7.6 y 8; 27.1 y 3; 28.6 y 0), en la Ley asturiana (are. 6.2.¢ fy g; 8.8; 18.2.0, en la Ley balear (art. 1.5; 3; 11.5, ¢, 6 f, De ‘Gnicamente en la Ley madcileita sobre ordenacién terticorial cabe encontrar una pauta explicaciva del sentido de los «criterios». Esta Ley, al regular los efectos de las directrices de ordenacién territorial —directrices que suministran y seftalan diversos criterios, segiin se ha visto—, indica que «vendrdn, en todo caso, cardcter vinculante» (art. 11), si bien la vinculacién puede operar de forma «orientativa, debiendo la Administracién compevente concretar la propuesta contenida en las directrices» (are. 11.2.0. Vinculacién orientativa; parece que se trata de obligar a la consecucién de unos objetivos o resultados desde la ordenacién del territorio, pero dejando libertad para el desarrollo y la concrecién de los medios adecuados por parte de las funciones sectoria les. Una técnica de efectos similares a la de las directivas, entre las fuentes del Dere- cho derivado de la Comunidad Europea; pero con la salvedad de que, aplicada a la ordenacién cerritorial, resulta escasamente Gril, ya que, por definicién, esta funcién pUblica debiera volcarse justamente sobre los medios que vertebran e! territori En algunas leyes auonémicas, la relatividad con que la ordenacién del terricorio se plantea frente a las politicas seccoriales se pone también de manifiesco en ta regula cién de los instrumencos que debieran canalizar direccamente tales politicas sectoria~ les. Asi, resulca que los planes territoriales sectoriales de la Ley catalana se elaboran por los diferentes Departamentos implicados (art. 17 y 19); lo mismo sucede con los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal en la Ley navarra (are. 26) © con los planes de accién cerritorial de cardcter sectorial en la Ley valenciana (atc. 38). En definiciva, la propia legislacién de ordenacién territorial termina reconociendo un importante papel a los denoscados planeamientos sectoriales. Da la impresi6n de que el esfuerzo va dirigido, sobre todo, a homogeneizar los procedimiencos y los instrumentos adecuados para la toma de las decisiones sectoriales, relegando a un segundo plano la efectiva vertebracién integral o global del territorio. C) La confusitn con la funcin de tutela ambiental El fracaso o la debilidad de ta funcién pablica de ordenaci6n del tecritorio, enfren- tada a las funciones sectoriales, ha determinado la busqueda de nuevos mbitos de accuacién para la primera. Dado que la ordenacién territorial conecta, al igual que la funcién piblica de proteccién ambiental, con objetivos de mejora de la calidad de vida, ha sido fécil incluir en la ordenaci6n del cecritorio instrumencos de cutela directa de! medio ambiente. ° 9. Para un estudio juridico sobre la técnica de las directrices, aplicado especificamente a las relacio- nes de coordinacién entre el Estado y las comunidades eucénomas, véase Garcia de Entertfa y Fernéndez Rodeiguez, Curso de Derecho Administrativo, +. 1, 5.° ed., Madrid, Civitas, 1989, pig, 342-344. 10. Entre los aurores que reivindican Ia proteceién directa del ambiente natural, como contenido propio de 1a ordenacién del terrirorio, véanse Ortufio Medina, «Espacios naturates y ordenacién det tettitorion, ET niim. 1 (1981), Sanz Cafiada, Gaggiano y Diaz de Liaiio, «Planes y politicas de protec-E. Lépex Ramén, Fundamentas de una ordenatitn del territori sectorial ar Los planes o directrices de ordenacién territorial regulados en las leyes auonémi- cas no se limitan a establecer las Lineas maestras de ucilizacién o conservacién del suelo no urbanizable; en algiin caso, sirven también para ordenar codo posible uso de ese suelo, de forma agocadora o completa. As{ sucede en la figura de las normas urbanisti- cas regionales, aprobadas por Ley navarra de 10 abril 1987, conforme a las previsiones de la Ley navarra de ordenacién del territorio de 1986. Las normas urbanisticas regio- nales regulan todo tipo de actividades y usos, constructivos y no constructivos, en el suelo no urbanizable, que dividen en seis categorias, objeto, a su vez, de subdivisio- aes. Las propias normas declaran tres reservas integrales y cuatenta reservas naturales. Un inscrumento para la proteccién del suelo no urbanizable, previsto en las leyes de ordenacién del cerritorio madrilefia, navarra y balear, son los planes de ordenacién del medio fisico o natural.” Estos planes pueden dictarse en desarrollo de las correspondientes directrices de ordenacién territorial o con independencia de las mismas, aunque en este dltimo caso se exigen trdmices especiales, destacando en la Ley madrilefia el informe favorable de los ayuntamientos afectados (art. 23 Ley madrilefia, 9 y 28.¢ Ley navarra y 26 Ley balear). Su contenido material hace referencia a todos los aspectos relacionados con la proteccién del espacio natural que es objeto de planificaci6n, incluyendo la localiza- cién y demés caracteristicas de posibles unidades de explotacién de recursos naturales, equipamientos ¢ infraestructuras; las actuaciones necesarias para preservar, restaurar © mejorar las distintas zonas; incluso se prevé la constitucién de especiales Grganos de gestién (art. 24 Ley madrilesia, 11 Ley navarra y 27 Ley baleac). La normativa es poco exigente en lo relativo al contenido documental de los planes de ordenacin del medio fisico 0 natural: fa Ley balear silencia la materia; la Ley madrilefia se limita a exigir los «documentos necesarios» (arc. 25), y la Ley navarra impone la exigencia minima de algunos documentos (att. 12). El procedimiento de aprobacién de estos planes sigue el esquema de aprobacién de tas directrices (are. 27 Ley madcilefia, 13 Ley navatra y 29 Ley baleat). cién det medio fisico y gestién de recursos naturales ET nim. 5 (1982), Marin de Agar, Medina Quirés y Ramirez Diaz, «Incorporacién de factores ecol6gicos y ambientales en Ia ordenaciGn del cerrito- tio», ET nim. 6 (1982). 11, El origen de esta figura planificadora se encuentra en los planes especiales de proteccidn del medio fisico y del paisaje, previscos en el art. 17.1 de la Ley del suelo, que han suscicado diversos problemas. Primero, a propésito de su posible existencia como planes independientes, discutiblemence permicida por el art. 76.3.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanistico; precepto considerado valido Por el Consejo de Estada, en su Dictamen de 17 marzo 1981 (adm. 43.147), y por el Tribunal Supremo, fen Sencencia de la Sala Cuarta de 8 noviembre 1983 (Aranzadi, 5.409), Estos planes especiales suscitaron también el problema de su deslinde con respecco a las figuras previstas en la Ley de espacios naturales protegidos: Sentencia de Ia Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 junio 1983 (Aranzadi, 3.366). En los afios serenta se inicié la redaccién de diversos planes especiales de proreccién det medio fisico, en Barcelona, Valencia... Uno de los mas conocidos fue el referido a la subregién central (toda la provincia de Madrid), aprobado por Orden del tio de la Vivienda de 27 de octubre 1975, y anulado en arte por sentencia de la Sala Primera de fo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 ayo 1981. Véanse Garcia de Enverria, «Régimen especial en materia de Urbanismo de la Provincia de Madrid», RDU nGm. 47 (1976), pag. 32-36; Gémez Orea, «El Plan Especial de Proceccién del Medio Fisico de la Provincia de Madrid», CT aim. 2-3 (1976); Bassols, «Ordenacién del Territorio y Medio Ambiente, RAP niim. 95 (1981), pag. 71-73. Bn la nueva Ley ce conservacién de espacios naturales de 1989 se regula la figura de los planes de ordenacién de los recursos naturales (art. 4 a 7).48 AUTONOMIES 140 Los planes de ordenacién del medio fisico clasifican codo el suelo afeceado como suelo no urbanizable (att. 26.2 Ley madrilefia, 10.3 Ley navarra y 28.4 Ley balear); Clasificaci6n que no puede producirse sobre terrenos clasificados como suelo urbano 0 urbanizable que se encuencre en ejecucién (ex. art. 26.3 Ley madrilefia y art. 10.2 Ley navarta). Sus determinaciones vinculan al planeamiento municipsl, que incluso puede ser modificado dicectamente en los casos madrilefio y navarro (art. 26.1 Ley madrilefia, 10.1 Ley mavarra y 2.2 Ley balear). En definitiva, nos encontramos con una completa regulaci6n que pretende incluir elementos de gestién directa dentro de la ordenacién del territorio, con lo cual las pretensiones de horizoncalidad de esa funci6n pablica, ligadas a su cardcter planifica- dor y coordinador no quedan muy bien paradas. 3. La ordenacién del territorio sectorial La funcién pablica de ordenacién del tertitorio, segtin la concepcién mas ex- tendida de la misma, termina acrofiada por su propio gigantismo. En palabras de Agitcegoitia, «parece ingenuo y condenado al fracaso, intentar la creacién de un marco jeratquizado y dnico en la iniciativa y el protagonismo de la ordenacién del tettitorio»; Ia rarea més importante para logear los fines de equilibrio territorial y mejora de la calidad de vida reside en «disciplinar el proceso de coma de decisiones de los responsables de cada politica sectorial».” A) La ordenacién del territorio como finalidad piiblica Para construir adecuadamente una ordenacién sectorial del tertitorio, es preciso comenzar sefialando que la correccién de los desequilibrios territoriales conforme a pautas de mejora de la calidad de vida consticuye un principio rector de la politica social y econémica, derivado de la conexién encre los art, 40 y 45 de Ia Constitucién. El are. 40 impone a los poderes péblicos promover las condiciones favorables «para una distribucién de la renta regional y personal més equitativan y el arc. 45 les obliga a velar por la utilizaci6n racional de los recursos naturales «con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida». A partir de ahi, no parece forzado identificar la existen- cia de una finalided piblica de ordenacién del terricorio. Finalidad general del poder piblico que debe despojarse de las condiciones formales con las que normalmente se rodea (vinculacién al plan general econ6mico y caréccer integral o global); al menos, debe despojarse de rales condicionamientos entendidos como requisitos imprescindibles para que se produzca la ordenaci6n territorial. El im- perativo material de la Constirucién reside en que se obtenga el fin expresado, no en que se utilicen precisamente unos instcumentos para lograrlo. De esca manera, Ia ordena- ibn del territorio podré conseguirse conforme a las pautas integrales o globales propug- nadas por la generalidad de los autores, pero también desde las politicas secroriales. En realidad, la ordenacién sectorial del terricorio debiera constituir, aun para los mismos defensores de su ordenacién global, el paso previo que permiciera —en un 12. Agirregoitia, Andliss de las politicas secoriales en Euskadi (1988), pig. 466.F. Lépez Ramén, Fundamentos de una ordenacitn del terrisorio secorial 49 fururo que, no obstante, algunos vislumbramos incierto— la formulacién de la gran estrategia de ordenaci6n territorial completa. En todo caso, a los efectos aqui pretendidos, la afirmacién de que existe una finalidad piblica de ordenaci6n del cerricorio y que esta finalidad puede y debe ob- tenerse, al margen de otros mecanismos, desde las mismas politicas sectoriales, parece tuna afirmaci6n incontestable. Aun los mismos valedores de las tesis globales sobre 1a ordenacién del terricorio deben admitir que el intenco de profundizar en la coma de decisiones sectoriales es una via valida, teil y compatible con sus puntos de partida. No hay por qué cerrar las puercas a la utopfa. Ahora bien, desde la critica aqui formuiada a los planceamientos globales de la ordenacién del territorio, la afirmacion de que ésta constituye una finalidad pablica debe completarse con alguna solucién para entender el significado de Ia ordenacién del cerritorio en cuanto a materia atri- buida a la comperencia de una instancia de poder. Ciertamente, en el art. 148.1.3." de la Constieucién y en las correlativas normas de los estatutos de autonomia, la ordenacién del territorio no es s6lo un fin pGblico, sino una concreta materia traduci- ble en una especifica funci6n publica. En tal sentido, la ordenacién del territorio como funcién publica diferenciada, atribuida a la competencia de las comunidades aurénomas, podrfa reconducirse funda- mentalmente a una funci6n directiva del urbanismo municipal. Los mismos términos en que el art. 148. 1.3.* de la Constitucién recoge la referencia a la ordenacién territo- rial, justo antes que el urbanismo, debieran llevar a esa conclusién."? Conclusién que se refuerza si atendemos al dato de la tradicional vinculaci6n de la ordenacién del territorio a la legislaciOn urbanistica. Encauzar el ejercicio de la potestad urbanistica municipal es carea de enorme trascendencia préctica —piénsese simplemente en la falta de criterios de fondo para ejercer adecuadamente la potestad de aprobacién definitiva de planes urbanisticos municipales, por parte de las administraciones autonémicas—; carea mas modesta, sin duda, que la gran ordenaci6n del cecritorio omnicomprensiva, pero también con mayores posibilidades de incidencia real sobre la configuraci6n del espacio. En buena medida, a ese aspecto se limitarén probablemente los efectos reales de los instrumen- cos de planificacién territorial regulados en las leyes autonémicas de ordenacién del retricorio; leyes en las que no se advierte —como ya ha quedado expuesto— una decidida incidencia sobre las decisiones sectoriales; si acaso, alguna de esas leyes pre- tende racionalizar la adopcién de tales decisiones sectoriales, mediante la imposici6n de un detetminado procedimiento uniforme —controlado, no obstante, por los rga- nos sectoriales— de aprobaci6n de los correspondientes planes. ‘Junto a la fanci6n direcciva de! urbanismo municipal, los instramentos de ordenaci6n certitorial también pudieran servir de vehiculo de expresién de un programa de gobierno, sin efectos jurfdicos, sicuado Ginicamente bajo el control politico del parlamento. Posibi- lidad éta a Ia que quizé obedezca la reicerada utilizaci6n de los «criterios» como conteni- do de las directrices de ozdenacién territorial en las leyes auconémicas. De acuerdo con codo lo dicho, son tres los extremos que deberian quedar claros en este apartado: a) La ordenacién del terricorio es una finalided péblica que debe inser- 13. En eal sentido, aunque auspiciando la recuperacién del concepto global e incegrador de la ordenaci6n del territorio, véase Séen2 de Buruaga, «Sentido de la ordenaci6n territorial en Ja Espana actual», ET nim, 7 (1982), pag. 22.50 AUTONOMIES - 14 tarse en las politicas seccoriales; 6) La ordenacién del cercicorio es también una funcién piiblica especifica arcibuida a las comunidades autnomas, que consiste bésicamente en dirigir los contenidos discrecionales del planeamiento urbanistico municipal; ¢) La ordenaci6n del territorio pudiera ser, ademés, una funcién piiblica integradora de todos los usos y actividades susceptibles de producirse en el espacio fisico, aunque ello presen- te grandes dificultades y requiera afinar el sistema de disccibucién de comperencias. B) Las exigencias organizativas y procedimentales La puesta en prictica de ia finalidad de ordenacién del terricorio desde las policicas sectoriales requiere arbitrar técnicas que hagan posible su logro, pues no cabe duda de que desde planteamientos organizativos y funcionales cecrados es imposible obtener ese fin piblico. Tradicionalmente, las organizaciones administrativas sectoriales se caraccerizan por su impenettabilidad técnica, al estar dominadas por una determinada profesién (cuerpo de funcionarios), y por su actuacién descoordinada, al faltar coneactos con los restantes 6rganos de Ia misma Administracién y con las demés administraciones pi- blicas. Para fucilitar el logro de los fines de ordenacién territorial, setfa necesario vertebrar esas organizaciones conforme a criterios incerprofesionales, intersectoriales interadministrativos. La interprofesionalidad e interdiciplinariedad de las organizaciones administrati- vas debe traducirse en su apertura a las diversas profesiones, evitando el monopolio corporativo en manos de unos eécnicos concretos. Los criterios interseccoriales e inter- administrativos deben cener el significado de posibilitar el contacto, el intercambio de informacién y coordinacién de actuaciones entre los diversos Srganos de una misma Administracién piblica y entre las diversas Adminiscraciones. Los problemas surgen a la hora de establecer las técnicas adecuadas para lograr esa vertebracién interprofesional, incersectorial ¢ interadminiscrativa en cada una de las organizaciones administrativas sectoriales cuyas accuaciones cengan incidencia territo- rial. No existen formulas magicas que aseguren tales caracteristicas, pero sf posibles caminos de actvaci6n experimental, sugerencias a valorar. a) Las relaciones de puestos de trabajo Nuestra legislacién oftece posibilidades ciertas de quebrar el dominio corporativo de ias organizaciones sectoriales. En tal sentido, resulca fundamenal el punto de parti- da oftecido por el art. 26.1 de la Ley de reforma de la funcién piblica de 1984, donde se dispone que «los cuerpos y escalas de funcionatios no podrén tener asignadas facul- tades, funciones 0 atribuciones propias de los érganos adminiscrativos». De esa manera, trata de quebrarse una tendencia secular de nuestra organizaci6n pablica, que hacia depender la estructura y funciones de los érganos administrativos de ia estructura y funciones de los cuerpos de funcionarios que debian servirlos. 14, Sobre la apropiacién corporaciva de la organizaci6n en la experiencia administcativa espatiola cabe remitir al conocido estudio general de E. Gascla de Encertia, La organizacitn y sus agentes: revsidn de catructuras (1961), Madrid, Alianza, 1985, pig. 101-128 y més especificamente a Andrés de la Oliva de Casero y Alberto Gutiérrez Refién, «Los cuerpos de funcionatios» en el vol. col. Soriologla de la Ad- ministraciOn Publica epatola, Madrid, Centro de Estudios Sociales, 1968, pag. 136-138,F. Lépez Ram6n, Fundamentos de una ordenacién del rervitovio setorial 31 En la actualidad, esté claro que los 6rganos administrativos no son legalmence coto cerrado de una determinada profesién ni de un cuerpo o escala de funcionarios. Sélo las relaciones de puestos de trabajo «podein decerminar los cuerpos o escalas de fancionarios que puedan desempefiar los puestos a los que corresponda el ejercicio de las citadas funciones» de los érganos administrativos, dice el art, 26.1 de la Ley de reforma de la funcién publica. Las relaciones de puestos de trabajo se convierten, asf, en inscrumencos éptimos para establecer, junto a los aspectos retributivos, el equilibrio interprofesional reque- rido dencro de los diferentes 6rganos administrativos. Aunque a nadie se le escapa que sin una adecuada regulacién del procedimienco y las competencias de elaboraci6n aprobacién de las relaciones de puestos de erabajo, la utilidad de éseas como mecanis- mos de equilibrio interprofesional puede set muy escasa. Quiz una soluci6n eficaz del problema podria consistir en someter Ia elaboraci6n de las relaciones de puestos de crabajo de cada organizaci6n sectorial al mismo proce- dimiento que las restantes decisiones. Esto es, considerar Ia decisi6n sobre la estructu- ra interna de una organizacién sectorial como una de las decisiones basicas que en ella se adopean, requerida, en consecuencia, de las medidas que tiendan a asegurar los criterios interprofesionales, intersectoriales ¢ inceradministrativos. 6) Las soluciones orginicas La toma de decisiones en las organizaciones sectoriales conforme a los repetidos critetios interprofesionales, intersectoriales e interadministrativos no ofrece soluciones univocas, Cabe imaginar, en primer término, una inscrumentacién orgénica, bien general, para todos los sectores, bien en relaci6n con cada uno de ellos. La solucién orgénica general consistiria en consticuir grandes 6rganos colegiados en el. Estado y en las comunidades aut6nomas, con represencances de todas las organi- zaciones sectoriales que inciden sobre el cerritorio, competences para aprobar definiti- vamente los planes de actuacién de los diferentes sectores de competencia estatal 0 autonémica. En cal sentido, no existe ningiin inconveniente, derivado del sistema constitucio- nal y estatutario de disteibucién de competencias, que impida al Estado y a las comu- nidades auténomas consticuir tales Srganos de cara al ejercicio de sus propias compe- cencias con incidencia cerritorial, ofteciendo una representaci6n a las demés instancias de poder territorial. Los problemas que tal férmula plantea, aparte de la generosidad necesatia en el Estado y en las comunidades auténomas para su practica, detivan de la enorme varie- dad de cuestiones técnicas que habrian de pasar por un mismo 6rgano, siendo los conocimientos de sus componentes, por fuerza, limitados. Orra posibilidad organizativa, a los fines indicados, consiste en promover dentro de cada una de las organizaciones sectoriales la conscituci6n de un 6rgano colegiado en el que participaran representantes de las restantes organizaciones sectoriales de la misma Administraci6n y de las demas administraciones cerritorialmente implicadas; confitiendo a ese érgano la potestad de aprobar, al menos, el plan de actuaciones del correspondiente sector. Es ésca una solucién empleada, por ejemplo, muy caracteristicamente, en relaci6n con las actuaciones hidedulicas, dentro de las confederaciones hidrogréficas, Sin em- bargo, pudiera ser un mecanismo excesivamente complejo para generalizarlo a todos52 AUTONOMIES - 14 los sectores. Piénsese en un trasiego constante de los funcionarios de una organizacién sectorial hacia las reuniones de los Srganos colegiados de las restantes organizaciones sectoriales y viceversa, Es posible que tanta coordinacién generara el efecto de agocarse en si misma, imposibilitados los empleados pGblicos de cumplir adecuadamente con sus cometidos especificos. También pudiera suceder que la opcién generalizada por mecanismos orgénicos de este cipo se cradujera, a la postre, en un intercambio de favores reciprocos entre las diferences organizaciones sectoriales, con quiebra coral de los objecivos perseguidos. Habré que ser cautos. Experimentar sector por sector las soluciones y los equili- brios necesarios para garantizar una toma de decisiones penetrada por los criterios interprofesionales, intersectoriales ¢ interadministrativos. ¢) Las soluciones procedimencales Otro tipo de mecanismos para obtener la penetraci6n seccorial de los cricetios coordinadores sefialados puede desarrollarse a través de los procedimientos adminis- rativos de coma de decisiones; mecanismos procedimencales que no son incompati bles con las anteriores soluciones orgdnicas. Quiza la condicién procedimental més importance que podria introducirse en todos Los secrores de incidencia territorial sea la necesatia actuaci6n conforme a un plan o un programa. Esto es, la eliminacién de ta toma de decisiones caso por caso, estableciendo la obligatoriedad de que cada organizaci6n sectorial defina en un plan sus actuaciones certitoriales 0, al menos, programe para ciertos periodos de tiempo rales accuaciones. Existe, sin duda, la centaci6n de que una regla de ese tipo vaya acompafiada del establecimiento de un modelo uniforme de plan o programa, aprobado en todos los. casos conforme a iguales crémices procedimencales."” En ese aspecto, conviene, de nuevo, extremar cautelas, contemplando especificamente todos los seccores afectados. Una solucién conocida para los problemas de coordinaci6n es la exigencia de informes de las diferentes organizaciones sectoriales como condicién procedimencal de la coma de decisiones en cada uno de los sectores. Los informes escrieos posibilitan la adopcién sosegada y reflexiva de los criterios de un 6rgano, aunque también es cierto que pueden convertirse en un simple teémite, sobre todo, habida cuenca de que es dificil configurarlos siempre como vinculantes. Es posible que una manera adecuada de enfrentarse a ese problema pasara por poner en relacién los informes procedimentales con las anteriores soluciones orgédnicas, de ma- nera, por ejemplo, que s6lo los informes negatives motivacan la intervencién del 6rgano colegiado. ©) Le evaluacitn de impacto territorial Dentro de una ordenaci6n del territorio sectorial, debe garancizarse que las incer- venciones especificas, somecidas 0 no a la exigencia de previa planificacién o progra- macién, se corresponden efectivamente con la finalidad iltima de evicar los desequili- 15, Véanse, en tal sencido, Agitregoicia, Andlisis de las polticas scoriales en Euskadi (1988), p&g- 466-467, Areso, «Compecencias de ta Comunidad Aucénoma del Pais Vascon, vol. col. Ordenacién del tervitoria y medio ambiente, Ofati, VAP, 1988, pag. 45-46.