O CONCEITO DE ADMINISTRAO

1.

As necessidades colectivas e a Administrao Pblica

Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um conjunto de

necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental
para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaze-la, em
nome e no interesse da colectividade.
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administrao
Pblica, trata-se em sntese, de necessidades colectivas que se podem
reconduzir a trs espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar.
Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade
colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos Tribunais,
satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela
tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da prpria
Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial.
Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa
e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que
se costuma chamar Administrao Pblica.
2.

Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica

So dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso

Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou funcional.
A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constituda pelo
conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais entidades pblicas
que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e
contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar.
A administrao pblica, em sentido material ou funcional, pode ser
definida como a actividade tpica dos servios e agentes administrativos
desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfao regular e
contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo
para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes.
3.

Administrao Pblica e Administrao Privada

Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a Administrao

Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto que
incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.
Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre necessidades
colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade,
ao passo que a Administrao Privada incide sobre necessidades individuais, ou
sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de
uma colectividade inteira.
Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir
sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as entidades
pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a
Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou
particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no
econmicos e at nos indivduos mais desinteressados, de fins puramente
altrustas. Mas so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao
interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele.
Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao privada os
meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela
igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em regra, no
podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de um
acordo livremente celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico
do mundo das relaes privadas
Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de
necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem
de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo pela lei
geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios
que estes empregam uns para com os outros.
A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que
possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter
de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua vontade.
O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de
essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto
normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a forma de
deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo).
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o uso de
poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so autorizados a
utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a Administrao

Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao por restries,

encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira.
4.

A Administrao Pblica e as funes do Estado

a)

Poltica e Administrao Pblica:

A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico:

definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe para
prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse geral
definido pela poltica.
O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os
rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a satisfao
regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bem-estar
econmico e social.
A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas zonas pela
Constituio, ao passo que a Administrao Pblica tem carcter condicionado e
secundrio, achando-se por definio subordinada s orientaes da poltica e
da legislao.
Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa tambm
execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a prpria
administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os seus mtodos,
que se impe e sobrepe autoridade poltica, por qualquer razo enfraquecida
ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do poder dos funcionrios.
b)

Legislao e Administrao:

A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo

Poltica.
A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de hoje, a
Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada lei: o
fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa.
H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades
que convm desde j salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm decises
de carcter administrativo.
De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem todos o
carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da lei, para j no

falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por actos da
Administrao.
c)

Justia e Administrao Pblica:

Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so secundrias,

executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir.
A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao Pblica
visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda
passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a
Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas
que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos interesses, desinteressada,
no parte nos conflitos que decide; a Administrao Pblica defende e
prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada.
Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por
vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos casos praticar
actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode praticar actos
materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente
qual o critrio a utilizar material, orgnico ou formal a distino subsiste e
continua possvel.
Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da Administrao
Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos importante o da
submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para apreciao e
fiscalizao dos seus actos e comportamentos.
d)

Concluso:

A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser

definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos que, sob a
direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da
colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua das
necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social,
nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos Tribunais
competentes.
A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a
direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades
necessrias satisfao das necessidades colectivas.
OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
5.

Generalidades

Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de organizao,

funcionamento e controlo da Administrao Pblica.
Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema
tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs (ou de
administrao executiva).
6.

Sistema administrativo tradicional

Este sistema assentava nas seguintes caractersticas:

a) Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicional e,
consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os rgos do
poder executivo e do poder judicial;
b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e
consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos
particulares face administrao.
O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta
situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas
obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do
princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de
origem parlamentar como reflexo da vontade geral.
Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a
revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os
particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela.