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La Regionalizacin en Chile

-Desde el ensayo federal a la descentralizacin polticapor


Prof. Dr. iuris utriusque Teodoro Ribera Neumann*
Universidad Autnoma de Chile y Universidad de Chile

I. INTRODUCCIN

Un tema relevante en toda organizacin estatal es determinar la forma como se


distribuye y administra el poder poltico desde una perspectiva territorial. El camino
seguido por Chile desde el ao 1974, ha procurado impulsar un proceso de
descentralizacin y de desconcentracin del poder estatal, al cual ha denominado
regionalizacin. Han surgido, de esta manera, nuevas entidades y rganos entre el poder
central y las antiguas comunas y provincias, perdiendo estas ltimas su anterior relevancia.
Este proceso, intensificado luego en las reformas constitucionales de 1991 y 1994,
experiment un estancamiento en la reforma constitucional del ao 2005, al optarse por
consignar una mera declaracin constitucional y no por avanzar en su profundizacin.
El presente trabajo se refiere a los aspectos histricos de la descentralizacin
administrativa y poltica chilena, y analiza las variables que pueden esperarse a futuro.

I. EL PROCESO DE REGIONALIZACIN EN CHILE HASTA EL AO 1973

1. El Rgimen de Administracin Interior desde la Leyes Federales hasta la


Constitucin de 1833

Durante el ao 1826 se dictaron diversas leyes que asumieron las tendencias


federalistas expresadas en la revolucin de 1822-1823. Como idelogo de este ensayo
federal se destacaba Jos Miguel Infante, fuertemente influenciado por Manuel Aniceto
Padilla. Obnubilado por los notables avances econmicos y sociales en los Estados Unidos
*

Abogado, Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales por la Universidad de Chile (Santiago) y Doctor Iuris
Utriusque, por la Universidad Julius Maximilian de Wrzburg (Repblica Federal de Alemania). Profesor de
la Universidad Autnoma de Chile y de la Universidad de Chile.

de Amrica, atribuy dichos logros al sistema federal imperante en dicho pas. Infante, a la
sazn al mando de un consejo directorial creado para suplir la ausencia del Director
Supremo por encontrarse ste en la expedicin a Chilo, promulg diversas leyes para
impulsar un rgimen federal, las cuales, sin embargo, carecieron de real sustento. Es as
como en el mes de julio de 1826 se decret solemnemente que La Repblica de Chile se
constituye por el sistema federal,1 dividindose al pas en ocho provincias.2 Se orden,
igualmente, que los Cabildos convocaran a eleccin popular de sus Gobernadores3 como la
creacin de las Asambleas Provinciales, conformadas por diputados elegidos por el pueblo
cada dos aos.4 Estas Asambleas estaban dotadas de facultades legislativas y
administrativas, entre las cuales podan destacarse el nombramiento de jueces letrados,
imponer nuevas contribuciones, organizar las milicias y constituir municipios.
La implantacin de un sistema federal de gobierno fue ms bien una expresin de la
rivalidad de Concepcin y Coquimbo con la capital, y no una respuesta a necesidades reales
del pas. Ello, pues las dems zonas del pas denotaban una falta de liderazgos locales,
careciendo adems de fuentes propias de financiamiento que hiciesen sustentable el
sistema.
La doctrina constitucional y los historiadores suelen utilizar para referirse a esta
tentativa la expresin de ensayo federal, frase que sugiere un proceso de tanteo o prueba
del mismo, y no dejan de tener razn. La tentativa federal constituy una reforma poltica
de escritorio, lejana de la realidad nacional, que el Presidente Francisco Antonio Pinto se
encarg de suspender mediante la dictacin de otros cuerpos legales en agosto de 1827.5
Si bien el ensayo federal de gobierno estuvo circunscrito a un perodo
extremadamente breve de nuestra historia republicana, esto es, algo ms de un ao, su
impacto en la concepcin poltica nacional ha sido profundo y ha marcado
significativamente a las generaciones posteriores, en trminos de asociar federalismo con
anarqua, desorden, desmembramiento nacional, etc.
1

Ley de 14 de julio de 1826. Al respecto vase Lus Valencia Avaria, Anales de la Repblica, Imprenta
Universitaria, Santiago 1951, Tomo I, pg. 210.
2
Ley de 30 de agosto de 1826. Estas eran las Provincias de Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua,
Maule, Concepcin, Valdivia y Chilo.
3
Ley de 26 de julio de 1826.
4
Ley de 30 de agosto de 1826.
5
Vase al respecto: Francisco Encina, Historia de Chile, Editorial Nacimiento, Santiago 1954, Tomo IX. pg.
321 y ss.

No obstante el fracaso de las leyes federales, la Constitucin de 1828 mantuvo


algunos elementos de descentralizacin poltica en su artculo 108, disponiendo que el
gobierno y administracin interior de las provincias sera ejercido por el Intendente y una
Asamblea Provincial. Ello, como consecuencia de la resistencia de los partidarios de las
ideas federales a abandonar sus postulados, lo que deriv a que se llegara a una transaccin,
en la cual el redactor de la Constitucin, Jos Joaqun de Mora, debi hacer concesiones,
especialmente en las atribuciones que se dejaran a las provincias.6
As, mientras el Intendente era nombrado por el Ejecutivo de entre los propuestos en
terna por la Asamblea Provincial por un plazo de tres aos (art. 116), las Asambleas
Provinciales estaban compuestas por miembros elegidos popularmente cada dos aos,
poseyendo la atribucin de nombrar a Senadores, y proponer en terna los nombramientos
de Intendentes, vice-Intendentes y Jueces Letrados de primera instancia; autorizar
anualmente los presupuestos de las municipalidades; distribuir las contribuciones entre
los pueblos de la provincia, as como numerosas otras potestades de carcter
administrativo.7 Para Carlos Estvez, estas entidades eran pequeos Congresos dentro de
cada Provincia y respondan al concepto federal de organizacin del Estado que haba
inspirado muchas de las disposiciones de la Constitucin de 1828.8
Luego de designarse una Gran Convencin encargada de reformar la Constitucin
de 1828, se suscit una rivalidad entre Manuel Jos Gandarillas y Mariano Egaa, que
abarc igualmente el tema de la administracin interior del Estado. Mientras el primero era
partidario de suprimir las Asambleas Provinciales, el segundo propugnaba conservarlas,
dndoles ingerencia directa en las elecciones de Presidente de la Repblica y senadores y
confindoles la supervigilancia de los servicios pblicos, pero despojndolas de la facultad
de nombrar Intendentes. Si bien la Gran Comisin rechaz mantener las asambleas
provinciales, hemos hecho referencia a esta discusin para traer a la luz que las ideas de
una participacin de las provincias en su administracin como en el ejercicio del poder

Encina, op.cit., Tomo IX, pg. 388.


Cfr. Art. 114, Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1828
8
Carlos Estvez Gazmuri, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago, 1949, p. 355.
7

poltico, fue una idea que subsisti el fallido ensayo federal y que perdur hasta la
discusin de la Constitucin de 1833.9
Finalmente, buscando institucionalizar el poder poltico, la Constitucin de 1833
hizo un cambio radical en materia de administracin y gobierno interno. Suprimi todo
vestigio de las Asambleas Provinciales y transform a los Intendentes en el agente natural
e inmediato del Presidente de la Repblica, quien ejerca sus atribuciones con arreglo a
las leyes y a las rdenes e instrucciones10 que ste emitiera, todo lo cual signific la
instauracin de una frrea centralizacin poltica. De esta manera, se sustituy la autonoma
provincial por un vigorizado ejecutivo nacional, dotado de amplsimas atribuciones, quien
nombraba a sus representantes y ejerca sus atribuciones sin tener necesariamente en
cuanta a los intereses locales.11
De la historia constitucional puede colegirse que las Asambleas Provinciales
contempladas en la Constitucin de 1828 tuvieron una existencia efmera. No obstante ello,
se les atribuy haberse constituido en foco de controversias, disturbios e incluso de rebelin
contra el poder central,12 sin considerar a los condicionamientos polticos coyunturales y la
debilidad del Estado como las razones principales de la inestabilidad generada. Alcibades
Roldn, connotado profesor de Derecho Constitucional de la poca, reconoca, con todo,
que el temor de que esta autonoma fomentara alteraciones del orden pblico y de que
con ella se debilitase la unidad nacional indujo a centralizar el poder en manos del
Presidente, de acuerdo con los antecedentes histricos del pas.13
Resulta interesante constatar que el debilitamiento experimentado por el sistema
presidencial, en las etapas tardas de la vigencia de la Constitucin de 1833, y su
subrogacin por un sistema neo parlamentario, no conllev un fortalecimiento del poder

Encina, op. cit., Tomo X, pg. 30 y sig.


Artculo 116, Constitucin de 1833.
11
No deja de ser llamativo, sin embargo, que un crtico a la Constitucin de 1833, como Manuel Carrasco
Albano, quien indicaba que se haba instaurado la autocracia del Ejecutivo nacional, reconociera, sin
embargo, la efectividad de la existencia de 13 provincias y del rol de los Intendentes como de los
departamentos y sus Gobernadores. As, Manuel Carrasco Albano, Comentarios a la Constitucin de 1833,
Imprenta de la Librera del Mercurio, Santiago, 1874, pg. 155
12
Carlos Andrade Geywitz, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago, 1971, p. 642.
13
Alcibades Roldn, Elementos de Derecho Constitucional de Chile, Imprenta Litografa Barcelona,
Santiago-Valparaso 1917, Segunda edicin, pg. 490.
10

provincial en desmedro del poder central. Slo se produjo un traspaso del poder del
Ejecutivo al Congreso Nacional, pero no de la estructura nacional a las provincias.
La descentralizacin interna del pas se busc ms bien a nivel local, con la Ley de
Municipalidades de 1891, que estableci la comuna autnoma, y con la creacin gradual de
nuevos municipios que facilitaran la participacin local.
La comuna autnoma estaba administrada por regidores y un alcalde elegidos por
sufragio, con un nmero variable segn la cantidad de electores. Sin embargo, exista una
dependencia del Presidente de la Repblica, toda vez que el Intendente respectivo poda
suspender temporalmente aquellos acuerdos o resoluciones que perjudicaban el orden
pblico.14 Sus atribuciones se extendan a asuntos de salubridad pblica, ornato, seguridad
y orden pblico, promocin de la educacin, agricultura, industria y comercio, administrar
los servicios locales, proponer ordenanzas municipales, entre otras.15
Igualmente, el nmero de municipios creados aument radicalmente y, segn
Roldn, en el ao 1914, con la dictacin de una nueva ley orgnica de municipalidades, su
nmero se increment en 195. De esta manera, en el ao 1925 la cantidad de municipios
llegaba a una cifra superior a los 317,16 pero sus atribuciones haban sido paulatinamente
disminuidas para evitar la ruina completa.17

2. El Gobierno y la administracin interior en la Constitucin de 1925

Al discutirse la Constitucin de 1925, se buscaron nuevamente herramientas tiles


para lograr la descentralizacin administrativa. Del debate sostenido durante las sesiones
XIV y XX de la Subcomisin de Reformas Constitucionales, nacieron dos caminos para
lograr ese objetivo.
La primera, propugnada por el seor Hctor Zaartu, abogaba por una nueva
divisin y reordenamiento territorial en provincias, atendiendo a criterios que mejor
sirviesen los objetivos de descentralizacin perseguidos hasta entonces. Buscaba la
14

En este caso, la Municipalidad remita los antecedentes a la Corte Suprema para que esta resolviere. Para
limitar las atribuciones de lo Intendentes, se entenda que se perjudicaban el orden pblico nicamente las
resoluciones que, adems de ser ilegales, alteraban la paz pblica. Cfr. Roldn, ob. cit., pg. 501.
15
Loc. cit..
16
Ibid., pp. 498 y 489, respectivamente
17
Jos Guillermo Guerra, La Constitucin de 1925, Establecimientos Grficos Balcells & Co., Santiago 1929,
pg. 478.

creacin de provincias grandes, con poblacin numerosa e intereses comunes


importantes. Paralelo a ello, aleg que era necesaria la instauracin de las Asambleas
Provinciales, y que era indispensable dotarlas de amplios poderes, con el objeto de servir de
contrapeso a las potestades que la nueva Constitucin confera al Presidente de la
Repblica, que se consideraban con carcter de omnipotencia por parte del comisionado.18
La segunda alternativa, impulsada por el Presidente Arturo Alessandri Palma, se
fundaba en el sistema italiano, el cual amalgamaba dos conceptos: la unidad poltica,
indispensable en un Estado Unitario como el nuestro, y la descentralizacin
administrativa para llegar a establecer en el hecho la vida provincial. Concretamente, se
basaba en el fortalecimiento de los Intendentes y la creacin de Asambleas Provinciales con
funciones de asesora al Intendente. Finalmente la Comisin opt por la alternativa
propuesta por el Presidente Alessandri Palma, fundada en que todos los trastornos, todas
las tentativas revolucionarias tuvieron su cuna en esas Asambleas, rememorando el
periodo de 1820 a 1830.19
En consideracin a lo anterior, las nuevas asambleas provinciales creadas por la
Constitucin de 1925 distaron mucho de aquellas instituidas por la Carta de 1828, en el
sentido que no eran cuerpos de eleccin popular, sino que estaban formados por
representantes que nombraban las Municipalidades de la Provincia, y carecan de
atribuciones de carcter poltico.20 Sus funciones eran consultivas, en cuanto asesoraban al
Intendente de la provincia (art. 94) y ponan en conocimiento del Presidente de la
Repblica las necesidades de esta, proponiendo a ste los fondos necesarios para
satisfacerlas (Art. 99); as como administrativas, estableciendo que una ley determinara las
atribuciones de corte administrativo y las rentas con las cuales contara esta corporacin
para ejercer sus funciones (Art. 98). Adems, estas asambleas eran presididas por el
18

Carlos Andrade Geywitz, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago, 1971, p. 642. Tambin, Encina, ob. cit., Tomo IX, pg. 392.
19
Ministerio del Interior, Actas Oficiales de las Sesiones celebradas por la Comisin y Subcomisiones
encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitucin Poltica de la Repblica, Imprenta Universitaria,
Santiago 1925, Sesin XX y XXI de la Subcomisin de Reformas Constitucionales, celebrada el 10 y 15 de
junio de 1925.
20
El nombramiento de sus integrantes se realizaba a travs de eleccin indirecta, habida consideracin que los
miembros de la municipalidad eran elegidos por votacin popular, y eran estos a su vez quienes nombraban a
los miembros de la asamblea. No se quiso que los miembros de las asambleas provinciales fuesen elegidos
por votacin popular directa, puesto que se quiso evitar que por esta va se formasen oligarquas de carcter
local. As, Estvez, op. cit., p. 355.

Intendente, quien contaba con la facultad de vetar las resoluciones y ordenanzas


pronunciadas en ella (Art. 100), lo que cimentaba el control del poder central, a travs de su
agente, sobre estas corporaciones.
De esta manera, las asambleas provinciales resurgieron como organismos no
electos, carentes de representacin poltica, con dbiles atribuciones y como meras
instancias de una descentralizacin administrativa.
A pesar de la forma en la cual fueron creadas, esto es, como rganos de
administracin provincial y con atribuciones principalmente asesoras, las Asambleas
Provinciales no tuvieron utilidad alguna en el proceso de descentralizacin nacional. Al
transcurrir el tiempo y no dictarse una ley orgnica que les permitiese su adecuado
funcionamiento, la Ley N. 7.164 sald esta dificultad de forma provisora (que se
transform en permanente), en el sentido de atribuir las funciones que correspondan a las
Asambleas al Intendente respectivo mientras no se dictase la ley que regulara el
funcionamiento de estas entidades.21 En los hechos, la mentada norma nunca se dict, pues
no existi un inters real de descentralizar el pas. En parte, esto se debi a que la discusin
engendrada en el seno de la Subcomisin Constituyente nunca sald claramente la finalidad
de estas Asambleas Provinciales. En suma, no se pudo superar el temor que estas asambleas
se convirtiesen en focos de turbacin poltica o administrativa, motivo por el cual se
prefiri suspender su vigencia.22
Por otra parte, la intencin descentralizadora se plasm como mandato programtico
en el artculo 107 de la Constitucin, el que dispuso:
Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales y comunales las
atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades,
con el fin de proceder a la descentralizacin del rgimen interior.
Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de
las zonas que fijen las leyes.
21

Su constitucionalidad fue fuertemente cuestionada, al trasladar atribuciones que segn la Constitucin,


correspondan a una entidad a otra, mediante una norma de rango legal. As, Mario Bernaschina Gonzlez,
Manual de Derecho Constitucional, Editorial Jurdica de Chile, 1958, Tomo II, p. 556.
22
Segn lo indica Alejandro Silva Bascuan, Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago 1963, Tomo III, pg. 461, durante su segunda administracin, el Presidente Arturo Alessandri Palma
present un proyecto de reforma constitucional para permitir que la ley sealare el nmero de representantes
de las Asambleas Provinciales y conjuntamente un proyecto de ley para dar forma al mandato constitucional.

En todo caso, la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al


Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica.
Este espritu descentralizador de la Constitucin se circunscriba al mbito
administrativo y no poltico, esto es, se buscaba descentralizar la administracin pblica en
favor de las Asambleas Provinciales y las Municipalidades, lo que deba tener lugar en
forma paulatina, esto es, en forma mesurada y cautelosa, paso a paso. Igual se permita la
descentralizacin de los servicios pblicos en base a zonas administrativas, pero en ambos
casos se reiteraba que la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al
Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica.
La creacin de las Asambleas Provinciales y el espritu descentralizador consagrado
en el artculo 107 de la Constitucin de 1925 no contaron con un clima poltico favorable
para su desarrollo, lo cual redund en que se convirtieron en meras declaraciones
programticas. Dicha situacin no pudo ser superada, a causa de la falta de voluntad
poltica y de capacidad de peso poltico de las provincias.
De todo lo anterior se puede concluir que el trauma federalista derivado de la
experiencia inconclusa del ao 1826 y sus resabios posteriores, y que perdura en la
idiosincrasia nacional hasta nuestros das, se impuso en los hechos. Ello impidi avanzar en
materia de descentralizacin poltica, sin perjuicio que la aspiracin de llegar a la
descentralizacin administrativa se mantuvo formalmente en el artculo 107 de la
Constitucin de 1925.23

3. El Proyecto de Reforma Constitucional de 1964

Con el objeto de romper el estancamiento que afectaba al gobierno y administracin


interior del Estado, el Presidente Eduardo Frei Montalva propuso en el ao 1964 una
reforma constitucional en la materia. El proyecto impulsaba la redistribucin del
ordenamiento poltico-administrativo del pas, agrupando las provincias ya existentes en
zonas o regiones obedientes a criterios geoeconmicos y demogrficos. Para su
administracin creaba dos rganos: El Intendente Zonal, que tena a su encargo la
administracin general de la zona respectiva, coordinando, supervigilando y fiscalizando
23

Estvez, ob.cit. pg. 68.

los servicios pblicos de la zona, y el Consejo de Administracin Regional, que asesoraba


al Intendente Zonal. Dicho consejo se encontraba presidido por el Intendente Zonal, y
estaba formado por los Intendentes de las provincias que conformaban la regin, y los Jefes
Zonales de los Servicios Pblicos que determinara la ley. Se entregaba a una ley la
determinacin de la organizacin, atribuciones y recursos con que deban contar estos
rganos. Adems, sostena mecanismos para lograr que todos los servicios de la
Administracin Nacional lograsen desconcentrar sus funciones en entidades radicadas en
cada una de las nuevas divisiones administrativas.24
En la prctica, el proyecto de reforma constitucional constitua un avance solamente
en materia de desconcentracin administrativa, puesto que su principal mrito era transferir
competencias a rganos de menor jerarqua subordinados al poder central, sin crear
entidades jurdicas nuevas con patrimonio propio. El Consejo de Administracin Regional
era un rgano de coordinacin administrativo, carente de representacin regional autntica,
por lo que el proyecto no constitua un progreso en lo que se refera a la descentralizacin
poltica.
La tramitacin de este proyecto sufri un estancamiento luego de haber sido
aprobado por la Cmara de Diputados y estudiado por la Comisin de Constitucin,
Legislacin, Justicia y Reglamento del Senado. Nunca fue despachado de la Comisin
especial dedicada al estudio de proyectos de reforma constitucional a la cual entr.25

III. LA REGIONALIZACIN EN CHILE A PARTIR DEL AO 1973

1. La labor de la Comisin Nacional de Reforma Administrativa

Durante los inicios de la dcada de los 70, el pas se encontraba dividido en 25


provincias, que se subdividan en departamentos y estos, a su vez, en comunassubdelegaciones, ordenamiento que databa del ao 1927.26 Dicha distribucin comenz a

24

Sobre el particular, vase Andrade, op. cit., p. 646 y ss.


Ibid, p. 647.
26
Este ordenamiento estaba basado en el DFL 8.582 de 1927. No obstante ello, la divisin del pas en
provincias databa de los tiempos de la independencia. As, la Constitucin de 1811 dividi el pas en 3
provincias: la de Coquimbo, Santiago y Concepcin, las cuales se fueron subdividiendo a su vez a lo largo
del tiempo, hasta llegar al ao 1974 con un final de 25.
25

mostrar signos de obsolescencia, lo cual hizo urgente una reorganizacin que adecuase la
divisin administrativa a la siempre cambiante realidad socio-econmica de la nacin.
Sin embargo, estos cambios no eran fciles de implementar, pues la creacin de
nuevas

provincias,

comunas

la

de

macroregiones

administrativas

generaba

necesariamente una reorganizacin de las estructuras polticas y estatales, lo que


demandaba acuerdos partidistas y parlamentarios complejos, los cuales conducan, en
definitiva, a bloquear las iniciativas de cambio.
Vista esta situacin, el gobierno militar impuls una profunda reorganizacin del
Estado, tanto en lo referente a su misin y atribuciones, como en lo relativo a su
organizacin. De un Estado centralizado, rector y protagnico en la vida de las personas,
que desempeaba una funcin de regulacin y distribucin de los recursos, se dio paso a un
sistema en que primaba la subsidiariedad del Estado, consagrando al mercado como el
distribuidor de los recursos.
Las reformas iniciadas en 1974 reflejaron la voluntad del gobierno de lograr una
administracin desconcentrada y descentralizada, y en la cual las competencias y los
centros de decisin se distribuyesen de manera amplia a lo largo del pas. Se buscaba
adecuar la sobredimensionada administracin de 1973, con exceso de funciones y
atribuciones, al principio de subsidiariedad del Estado, en el cual la libertad individual
fuese el motor impulsor del desarrollo econmico-social del pas.
Es as como en diciembre de 1973 se cre la Comisin Nacional de Reforma
Administrativa (CONARA),27 que tuvo a su cargo la creacin de un plan de regionalizacin
gradual que redistribuyera la divisin existente. Sus objetivos fueron lograr un mejor
aprovechamiento de los recursos naturales, alcanzar un equilibrio en la distribucin
geogrfica de la poblacin y tutelar la seguridad nacional, al mismo tiempo de fomentar
una mayor participacin ciudadana en la definicin de sus propios destinos, y permitir una
mayor igualdad en el proceso de desarrollo nacional.28
De esta manera, mediante los Decretos Leyes N. 573 y 575 de 1974 se impuls el
proceso de regionalizacin nacional y se delinearon los valores fundamentales sobre los
cuales se sustenta el actual sistema poltico administrativo del pas. As, dispusieron entre
27

Decreto Ley N. 212 de 1973.


Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, Proceso de
Regionalizacin, Descentralizacin y Desconcentracin Administrativa en Chile, 1986, p. 2.
28

10

otras cosas que el Estado de Chile era unitario, que su territorio se divida en regiones y que
la ley deba propender a que su administracin fuere territorial y funcionalmente
descentralizada.29 As, dividieron el territorio nacional de una forma enteramente nueva,
creando 13 regiones, que se subdividan en provincias y estas, a su vez, en comunas.30
Paralelo a la descentralizacin, se intensific la desconcentracin administrativa,
mediante la creacin de los Intendentes, que se erigieron como agentes naturales e
inmediatos del poder ejecutivo en las regiones. Del mismo modo, se instituyeron a los
Gobernadores como autoridades superiores de las provincias, dependientes de los
Intendentes.
Igualmente, el Decreto Ley N. 575 intensific la desconcentracin administrativa,
creando los Secretarios Regionales Ministeriales, que constituyeron la expresin local de
los distintos ministerios que integraban el gobierno central (Art. 14). Una forma similar
asumi la desconcentracin de los Servicios Pblicos, que fueron representados
regionalmente mediante los Directores Regionales de los mismos (Art. 18).
No deja de ser un contrasentido histrico, que el proceso de desconcentracin y
descentralizacin administrativa tenga sus orgenes ms inmediatos en los decretos leyes de
la Junta Militar de Gobierno y no en leyes o reformas constitucionales emanadas de
autoridades democrticamente instituidas. Ello puede deberse a que los intereses
contrapuestos de las fuerzas polticas, de los parlamentarios, de los grupos de poder, de la
administracin pblica, etc., hacan imposible redibujar el cuadro del gobierno y de la
administracin interior del Estado, aun cuando era claro que se requera un paliativo a la
concentracin del poder en Santiago.
Dada la naturaleza militar del gobierno, se privilegio la descentralizacin
administrativa, as como aquellas acciones orientadas a fortalecer las debilidades
geopolticas. La idea original de fomentar una mayor participacin ciudadana en la
definicin de sus propios destinos, se manifest finalmente en la creacin de los Consejos
Regionales de Desarrollo en la Constitucin de 1980, sobre la base de la representacin
funcional y no por sufragio universal. No obstante lo anterior, debe reconocerse el notable y
29

Art. 1, 2 y 3 Decreto Ley N. 573. Esta modificacin fue recogida en el Acta Constitucional N 2 de 1976
(Decreto Ley 1.551), documento que en gran medida correspondi al actual Captulo I, Bases de la
Institucionalidad, de nuestra actual Carta. En efecto, las disposiciones plasmadas en el Acta Constitucional N
2, posteriormente se consagraron en el artculo 3 de la Constitucin de 1980.
30
Art. 1 Decreto Ley N. 575.

11

significativo aporte realizado por la CONARA al desarrollo y a la descentralizacin


poltico-administrativa del pas.

2. El gobierno y administracin interior en el texto original de la Constitucin de


1980

La Carta de 1980 recogi en su art. 3 una referencia previa realizada en el Acta


Constitucional N 2, con el siguiente tenor:
El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. La Ley
propender a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada.
Este precepto reafirm en su primera oracin el carcter unitario del Estado chileno,
pero precis que su territorio se divida en regiones, esto es, recalc la idea de que el
poder poltico en Chile reconoce una sola fuente originaria que emana de un centro nico.
Asimismo, incorpor la idea de un fraccionamiento del espacio soberano, sin precisar el fin
administrativo del mismo. En su tercera oracin, el artculo dispona, en forma semejante a
como lo haba realizado el artculo 107 de la Constitucin de 1925, que la ley propender
a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada, esto es, indicaba
al legislador un camino, que era inclinarse o tender hacia una gestin como la sealada.
Esta expresin clarificaba la intensidad que el constituyente quiso imprimir al
mandato del legislador, en orden a que la ley deba propender, esto es, inclinarse o tender a
formar una administracin funcional y territorialmente descentralizada, sin asumir un rol
ms vinculante o imperativo para el mismo.
Por otra parte, el Captulo XIII de la Carta Fundamental determin la divisin
poltico-administrativa de la nacin, delineando los fundamentos en vista a los cuales se
realizara la administracin regional, provincial y comunal del territorio nacional.
En primer lugar, estableci que era al Intendente, representante natural e inmediato
del Presidente de la Repblica, a quien corresponda tanto el gobierno como la
administracin interior de cada regin, manteniendo la unidad del Estado. Sin embargo, le
confera en el artculo 100, inciso segundo, la obligacin de formular la poltica del
desarrollo de la regin, ajustndose a los planes nacionales, lo que implicaba otorgarle
una atribucin gubernativa propia, a favor de la zona geogrfica respectiva. Ello implicaba

12

disear o elaborar la poltica particular de desarrollo de cada regin, respetando al mismo


tiempo los planes nacionales que fijase el Presidente de la Repblica.
La Constitucin de 1980 dispuso en su artculo 101, igualmente, la existencia de un
Consejo Regional de Desarrollo en cada regin. Sus funciones fundamentales eran, en
primer lugar, asesorar al Intendente, y en segundo trmino, hacer efectiva la participacin
de la comunidad en el progreso econmico, social y cultural de la regin. Adems, se
estableci que una ley determinara las materias que necesariamente requiriesen la
aprobacin del Consejo, y se dispuso que en todo caso se requiriera dicho acuerdo en la
aprobacin de proyectos relativos al plan regional de desarrollo y al presupuesto regional.
En este organismo se materializ una visin funcional o corporativa que existi al interior
del Gobierno Militar, pues ninguno de sus integrantes era elegido directa o indirectamente
por la ciudadana, sino que representaban a entidades territoriales (juntas de vecinos) o
funcionales (gremios, sindicatos, etc.). A ellos se unan miembros de las Fuerzas Armadas
y Carabineros y otros funcionarios del Estado, pero la representacin mayoritaria
corresponda al sector privado.31
En el mbito provincial se dispuso que el gobierno y administracin superior de la
misma corresponda a un Gobernador, subordinado al Intendente respectivo, y que se
caracterizaba por ser, al igual que el Intendente, cargo de exclusiva confianza del
Presidente de la Repblica.
La administracin comunal se entreg a las municipalidades, que eran integradas
por el alcalde y el consejo de desarrollo comunal respectivo. A diferencia de las
instituciones expuestas anteriormente, las municipalidades no constituan manifestaciones
locales del poder central, y no eran instituciones creadas en base al principio de
desconcentracin. Muy por el contrario, constituan instituciones descentralizadas territorial
y administrativamente, puesto que eran corporaciones autnomas que contaban con
personalidad jurdica y patrimonio propio, distintos del poder central.
No obstante ello, en el ordenamiento original planteado por la Carta de 1980, el
alcalde era designado por el consejo regional de desarrollo respectivo, a propuesta en terna

31

En un principio, estos cuerpos estuvieron regulados por la ley 18.605, Orgnica Constitucional de Consejos
Regionales de Desarrollo, y posteriormente por la ley 19.175, Orgnica Constitucional de Gobierno y
AdministracinRegional, que derog orgnicamente a la primera.

13

del consejo comunal, y en ciertos casos era designado directamente por el Presidente de la
Repblica. Adems, se prevea la existencia de un consejo de desarrollo comunal en cada
comuna, presidido por el alcalde e integrado por representantes de las organizaciones
comunitarias de carcter territorial y funcional y de las actividades relevantes dentro de la
comuna, con excepcin de aquellas de naturaleza gremial o sindical y de la administracin
pblica (Art. 109 original, de la Constitucin). Dicho consejo tena por objeto asesorar al
alcalde y hacer efectiva la participacin de la comunidad en el desarrollo econmico, social
y cultural de la respectiva comuna.

3. La reforma constitucional de 1991 en lo relativo al gobierno y administracin


interior

En el ao 1991 se efectu una relevante reforma constitucional orientada a restituir


la eleccin por sufragio universal a nivel municipal, lo que conllev negociaciones con la
oposicin que derivaron en darle al proceso regionalizador iniciado por el gobierno militar
un mayor nfasis, eliminando igualmente la representacin funcional en los Consejos
Regionales de Desarrollo.
Sin embargo, dicha reforma se enfrent a reticencias por parte del poder central, en
lo relativo a perfeccionar el proceso de regionalizacin. Ello, pues el entonces Presidente de
la Repblica, Patricio Aylwin Azcar, expres que la reforma del gobierno y
administracin regionales nos lleva a terra ignota., expresando as temores de que una
reforma en materia de gobierno y administracin regional poda afectar el carcter unitario
del Estado chileno.32
Recogiendo preocupaciones en orden a que la forma verbal propender no
enfatizaba suficientemente la voluntad descentralizadora del constituyente, se modific la
segunda parte del artculo 3 por el siguiente texto: Su territorio se divide en regiones. Su
administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su
caso, en conformidad con la ley. De esta manera, la nueva redaccin increment la
fuerza del precepto, al reemplazar el verbo propender por ser, transformando una

32

Cuenta pblica del Presidente de la Repblica al pas, 21 de mayo de 1991.

14

disposicin que podra interpretarse como programtica hasta constituirla en un claro


imperativo para el legislador.
Una propuesta del ejecutivo, posteriormente desechada, apunt a incluir tambin los
trminos provincias y comunas luego del trmino regiones, de tal modo que la
redaccin de esa parte de la disposicin rezara Su territorio se divide en regiones,
provincias y comunas, todo lo anterior con el objeto de concordar el artculo 3 con la
normativa del captulo XIII. Sin embargo, dicha proposicin fue rechazada debido a que lo
que se quera consagrar como base de la institucionalidad era el proceso de regionalizacin,
y no divisiones relativas a la administracin interior del Estado.
Conjuntamente, la reforma constitucional de 1991 modific latamente el captulo
XIII, realizando cambios estructurales a todos los rganos regulados en dicho acpite.
El Intendente conserv como suya la funcin de gobierno interior, como
representante natural e inmediato del Presidente de la Repblica en su regin (art. 100)
como al igual la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos
creados por ley para el funcionamiento de las funciones administrativas que operen en la
regin (art. 101, inc. 1).
La reforma constitucional cre, en un hecho indito, un gobierno regional
constituido por el Intendente, quien lo preside y el consejo regional, entidad dotada de
personalidad jurdica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo social, cultural
y econmico de la regin (art. 101, inc.2 y 3).
Por su parte, las funciones del antiguo Consejo Regional de Desarrollo fueron
ampliadas, convirtiendo al nuevo Consejo Regional en un organismo normativo, resolutivo
y fiscalizador, conservando a su cargo la participacin efectiva de la ciudadana regional y
dando un paso en la democratizacin de la eleccin de sus integrantes. La Ley N. 19.175,
Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, regul la composicin
del consejo regional, disponiendo que estar integrado, adems del Intendente, por
consejeros que sern elegidos por los consejales de la regin, constituidos para estos
efectos en colegio electoral por cada una de las provincias respectivas.33 Este artculo
instituye as al consejo regional como un organismo de eleccin indirecta, puesto que sus

El artculo XXX se refiere a los consejales y no a los concejales, toda vez que el precepto en cuestin
no ha sido actualizado luego de las ltimas reformas.
33

15

integrantes, con la salvedad del Intendente, son elegidos por los concejales, que a su vez
son elegidos por sufragio universal.34 De esta manera, la reforma constitucional de 1991
elimin la representacin funcional a nivel regional y en la administracin municipal, pero
se crearon, fruto de la negociacin poltica, dos rganos que la conservaron a nivel
provincial y municipal, tales son, los consejos econmicos y sociales provinciales y los
consejos econmicos y sociales comunales.35
Igualmente el art.102 de la Constitucin confiri al Consejo Regional la atribucin
de aprobar los planes de desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto del gobierno
regional, ajustados igualmente a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la
Nacin, tal como lo precisaba la Constitucin de 1980, en su versin original, como al igual
el resolver la inversin de los recursos consultados para la regin en el fondo nacional de
desarrollo regional, sobre la base de la propuesta formulada por el Intendente.
Por otra parte, el artculo 104 de la Carta Fundamental orden observar como
principio bsico la bsqueda de un desarrollo territorial armnico y equitativo, mandando al
legislador a respetar dichos principios, conjuntamente con promover un desarrollo solidario
entre las regiones al igual como al interior de ellas, en lo referente a la distribucin de los
recursos.

34

Dado que la eleccin de los consejeros regionales se produce por los concejales, las comunas menos
densamente pobladas tienen una sobrerepresentacin respecto de las que cuentan con mayor poblacin. Ello,
por cuanto los Concejos Comunales eligen 6 concejales, mientras otras comunas, con una mayor cantidad de
ciudadanos inscritos, eligen 8 y 10 concejales.
35
El art. 105, inciso final, de la Constitucin, seal que en cada provincia existira un consejo econmico y
social provincial de carcter consultivo y que la ley orgnica constitucional determinara su composicin,
forma de designacin de sus integrantes, atribuciones y funciones. Sin embargo, la creacin de la regiones
conllev la perdida de casi todo significado de las provincias, por lo que los consejos econmicos y sociales
provinciales, carentes de atribuciones reales, perdieron toda relevancia y a pesar del esfuerzo de algunos
Gobernadores de mantenerlos con vida, fueron desapareciendo ante la futilidad de su atribuciones, el
aburrimiento de sus integrantes y la intrascendencia de su existencia.
En lo relativo a las comunas, la reforma de 1991 signific el desaparecimiento del antiguo consejo comunal, y
la creacin de un nuevo organismo, el concejo, institucin que aglutin facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras y dems atribuciones legales, y cont con la misin de hacer efectiva la participacin de la
poblacin respectiva en la administracin comunal. Adems, agreg al inciso 1 del artculo 107 que la ley
orgnica establecer un consejo econmico y social comunal de carcter consultivo. Esta institucin, que
tena caractersticas de rgano asesor, era presidido por el alcalde y se compona de representantes de la
comunidad local organizada. Este rgano deba asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias
de carcter territorial y funcional, recibiendo el traspaso de la representacin que antiguamente atesoraba el
consejo de desarrollo comunal. La reforma constitucional de noviembre de 2007 elimin este organismo, el
cual haba perdido toda relevancia.

16

Respecto de esta reforma constitucional, podemos indicar que vino a constituir un


nuevo paso, trascendental y profundo, en materia de descentralizacin administrativa
estatal. As, se crearon gobiernos regionales con personalidad jurdica y patrimonio propio,
descentralizando efectivamente su estructura desde un punto de vista administrativo. Si
embargo, se ved por el momento entrar en la faceta poltica de la descentralizacin al no
impulsar procesos de autonoma regional, en aras de preservar la caracterstica de unitario
de nuestro Estado.

4. La reforma constitucional de 2005 en lo relativo al gobierno y administracin


interior

4.1. Aspectos concretos de la reforma constitucional relativa al tema

Las reformas constitucionales relativas a la regionalizacin se circunscribieron al


artculo 3, 49 (45 antiguo) y 110 (99 antiguo), pero sin abarcar modificaciones en la
estructuracin de la descentralizacin poltica y de las atribuciones de los rganos
regionales.
Con esta reforma, el artculo 3 qued como sigue:
Artculo 3.El Estado de Chile es unitario.
La administracin del Estado ser funcional y territorialmente descentralizada, o
desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.
Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del
pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del
territorio nacional.
De esta manera, se mantuvo la referencia a la condicin de unitario del Estado de
Chile, pero se elimin la mencin que haca a que el territorio del Estado se divide en
regiones.
El resto del artculo primitivo fue separado en un inciso nuevo, y se agreg un
inciso 3 al artculo, disposicin que constituye un mandato en orden a fomentar la
regionalizacin nacional por parte de la administracin estatal. La redaccin de este
precepto es amplia, dado que los destinatarios de la norma son los rganos del Estado en su

17

acepcin ms general, y no se circunscribe al legislador como ocurra en el texto original de


la Carta de 1980. Por otra parte, la disposicin manda un desarrollo igualitario a lo largo de
todas las regiones del pas (equitativo), y el fortalecimiento de la integracin del territorio
nacional (solidario).
La idea de equidad fue un criterio central que se manifest desde los inicios de la
discusin de este precepto constitucional. En efecto, el proyecto inicial de la Alianza por
Chile ya contemplaba que el Estado de Chile deber promover la regionalizacin del pas
y la equidad poltica, econmica y educacional entre las regiones y comunas de Chile. El
trmino equidad est orientado a resguardar la integracin armnica a que se refiere el
artculo 1, e implica una regla de trato aplicable al Poder Central respecto de todas las
regiones del pas que debe concretarse, entre otros aspectos, en la distribucin de los
recursos fiscales.
Por otra parte, el trmino solidario constituy una modificacin introducida en el
segundo trmite constitucional en la Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia de la
Cmara de Diputados, y obedeci a incorporar criterios de solidaridad entre las regiones,
como al interior de ellas, en lo referente a la distribucin de los recursos pblicos, lo cual
constitua un objetivo que ya se tena presente al tramitar la reforma constitucional
impulsada por la ley 19.097.36
La consagracin constitucional de los criterios de igualdad y solidaridad constituyen
la cristalizacin de dos de los objetivos principales y originarios de la regionalizacin,
vislumbrados hace ms de 30 aos atrs,37 cuando se inici este proceso, y se encuentran
refrendados por otras disposiciones de la Carta Magna, como lo es el actual artculo 115.
En relacin con los cambios realizados en el artculo 3, el constituyente del 2005
elimin la referencia que la Constitucin realizaba a las trece regiones del pas en su
artculo 45 antiguo, hoy 49. Conjuntamente con ello, se reform el inciso segundo del
artculo 99 antiguo, hoy artculo 110, disponiendo que la creacin, supresin y
denominacin de regiones, provincias y comunas, y la modificacin de sus lmites y la
fijacin de las capitales de las regiones y provincias seran materia orgnica constitucional.
Todo lo anterior se materializ en el nacimiento de la Regin de los Ros producto de la
Humberto Nogueira Alcal (Coordinador), La Constitucin Reformada de 2005, Centro de Estudios
Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Santiago, 2005, p.26.
37
Cfr. considerandos 3. y 4. d., DL 573.
36

18

divisin de la Regin de Los Lagos, y la Regin de Tarapac engendrada por la escisin de


la Regin de Arica y Parinacota.
No obstante que el proceso de modificacin de las regiones fue de este modo
flexibilizado, permitiendo un futuro ajuste en el nmero o forma de las regiones, no es
menos cierto que su rango legal fue disminuido, y que el nmero de regiones pas de ser
consagrado constitucionalmente, a ser materia de ley de qurum calificado, a igual nivel de
comunas y provincias. Es por ello que debe ponerse atencin en iniciar un proceso que
mutile progresivamente las regiones, hasta llegar a un nmero similar a las 25 provincias
con las cuales el DFL 8.582 de 1927 orden el pas. En tal caso, podra darse por terminada
la regionalizacin.

4.2. La reforma constitucional de 2005: una oportunidad desperdiciada

La

reforma

constitucional

del

ao

2005

constituy

una

oportunidad,

lamentablemente desperdiciada, de debatir en profundidad el proceso regionalizador y de


darle un nuevo impulso. Ello, pues al momento de discutirse la reforma constitucional en
materia de regionalizacin, existan proyectos de reforma constitucional que apuntaban a
establecer la eleccin de los consejeros regionales mediante sufragio universal. Sin
embargo, dicha reforma se encontraba detenida al no contar con el respaldo poltico
suficiente para su aprobacin.
Ms an, durante el debate de la reforma, surgieron propuestas en orden a avanzar
ya no por el campo de la descentralizacin exclusivamente administrativa, sino que tambin
por el lado de la descentralizacin poltica, lo cual cuestionaba la naturaleza misma del
Estado en Chile. Ello, pues al hablar de descentralizacin poltica, ya no se estara hablando
de un estado unitario, sino de uno regional.
Sin embargo, se dej constancia que la propuesta de la Alianza por Chile no
propici estructurar a las regiones como unidades con autoridades elegidas y
autogobernadas. Ms bien, el proceso propuesto se centraba en la promocin de la
regionalizacin por la va de la entrega de atribuciones, funciones y recursos a los
organismos ya existentes, todo lo cual condujere a un desarrollo armnico de todo el pas.
Ello pues, a juicio de los impulsores de la propuesta, el avanzar en el campo poltico no

19

resolvera los problemas de fondo de las regiones, que es su retraso econmico con respecto
al poder central. La solucin apuntada era profundizar la va de la descentralizacin
econmica, con el objeto de alcanzar la autosustentacin de cada regin. 38
En definitiva, la reforma constitucional de 2005 como lo indica el profesor Augusto
Quintana, en lo que atae a la disyuntiva entre centralismo poltico y una verdadera
regionalizacin, entendida sta como el florecimiento libre de las autonomas regionales,
refleja la falta de voluntad poltica de nuestras autoridades para abrir los espacios de
libertad necesarios.39 El profesor Jorge Tapia Valds es aun ms duro en su evaluacin,
pues argumenta que las reformas producen un silenciado debilitamiento de las regiones y
de la idea misma de regionalizacin. Aqullas son transformadas en un elemento ms de la
divisin poltico-administrativa y en un mero dato de tipo electoral. La regionalizacin,
que en esencia es un concepto tcnico de orden jurdico-poltico idealmente coincidente
con una determinada realidad territorial, histrica y antropolgica cultural, resulta
rechazada por una mayora parlamentaria y por el gobierno, cuyo discurso oficial pro
descentralizacin es desmedido en los hechos. De este modo se rechaza todo intento de
eleccin directa de las autoridades as como el establecimiento de elementos de
autogobierno.40
La pregunta que debemos formularnos, es por qu la regionalizacin no fue un tema
central ms de la reforma, tal como lo fue la modificacin de la conformacin del Senado o
la reformulacin del rol de las Fuerzas Armadas en el sistema constitucional. La
explicacin de ello radica en que el Ejecutivo no las consider entre aquellas materias de
relevancia poltica. Por otra parte, la eleccin directa de los Consejeros Regionales y
eventualmente del Intendente Regional o del Presidente del Consejo Regional, en su caso,
conllevaba incrementar la competencia poltica por los cargos de Diputados y Senadores,
pues generaba instancias electas con capacidad de gestin directa ante las personas,

As, Reformas Constitucionales 2005, Historia y Tramitacin, documento oficial del Honorable Senado
de la Repblica, 2006, P. 15, y Reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica de 1980, documento
oficial del Honorable Senado de la Repblica, 2001, p. 58.
39
Augusto Quintana Benavides, Reforma a las bases de la institucionalidad: Entre lo superfluo, el
contrabando y la inocencia, Revista de Derecho Pblico Volumen 68, 2006, pg. 162.
40
Jorge Tapia Valds, Las reformas constitucionales de 2005, un triunfo del centralismo, en: Humberto
Nogueira Alcal, La Constitucin Reformada de 2005, Centro de Estudios Constitucionales de la Universidad
de Talca, Librotecnia, Santiago, 2005, Pg. 45.
38

20

atribuciones que los parlamentarios carecen, por lo que cualquier avance en la materia
despertaba temores y suspicacias entre quienes deban aprobar dichos proyectos.
El resultado de esta constelacin de intereses fue claro: preferible era no introducir
cambios relevantes que pudieran cuestionar lo existente.

IV. EL FUTURO DE LA REGIONALIZACIN

1.

Descentralizacin administrativa o poltica?

El proceso de regionalizacin sufre hoy las consecuencias del cansancio de sus


promotores, as como de una falta de claridad en los objetivos que deben alcanzarse, todo lo
cual confluye a un estancamiento del mismo. Qu es lo que debe lograrse?, es una
interrogante poltica crucial, no resuelta y que debe dilucidarse para construir mayoras
aportantes a dichos cambios.
La regionalizacin en Chile surgi por impulso de la CONARA, y desde un
principio estuvo orientada a lograr un mejor aprovechamiento de los recursos naturales,
alcanzar un equilibrio en la distribucin geogrfica de la poblacin y tutelar la seguridad
nacional, al mismo tiempo de fomentar una mayor participacin ciudadana en la definicin
de sus propios destinos, y permitir una mayor igualdad en el proceso de desarrollo nacional.
En sus propsitos es reconocible, de esta manera, la bsqueda clara de criterios de eficacia
y eficiencia administrativa, como tambin de generar una mayor participacin ciudadana en
la construccin de sus futuros, si bien este ltimo aspecto, dada las caractersticas
jerrquicas del gobierno, que conducan per se a la centralidad, se manifestaron slo en una
participacin estamental o funcional luego de promulgarse la Constitucin de 1980.
Con la reforma constitucional de 1991, sin embargo, los criterios de eficiencia y
eficacia administrativa fueron unidos al de participacin ciudadana, mediante la eleccin de
los Consejeros Regionales por sufragio universal indirecto, esto es, por los concejales de
cada una de las comunas.
De una u otra manera, el eje del debate regionalizador en los ltimos aos se ha ido
encajonando en el tema de la participacin ciudadana, esto es, en si los consejeros
regionales y el Intendente deben ser cargos de eleccin popular, perdiendo relevancia los

21

otros objetivos finales del proceso regionalizador. A ello se une que no existe en las
autoridades nacionales y regionales, ni en los partidos polticos, un modelo consensuado de
gobierno regional a alcanzar, lo que dificulta su concrecin. Fuera de lo anterior deben
tenerse presentes los intereses de los diversos actores relevantes del proceso, los que
difcilmente cedern de buenas a primeras sus atribuciones o expondrn sus cargos a
riesgos mayores. Este nuevo eje de discusin ha generando, as, una detencin del proceso
descentralizador.41
Por ello, antes de enfrascarse en una discusin relativa a la forma en que deben
designarse las autoridades regionales, debe determinarse para qu se eligen, esto es, las
atribuciones que deben detentar para los objetivos que se quieren lograr.
El proceso regionalizador dentro de un Estado unitario tiene lmites conceptuales y
principios inspiradores que no deben olvidarse. En un Estado unitario no existen verdaderos
gobiernos regionales autnomos, capaces de gestionar su propio destino ni parlamentos
regionales que legislen en materias civiles, comerciales o tributarias. Ms bien, los
gobiernos regionales desarrollan su labor dentro de los planes nacionales de desarrollo,
esto es, aprueban los respectivos planes de accin y los ejecutan para lograr los objetivos
nacionales trazados, sin perjuicio que puedan ser dotados de atribuciones para decidir y
gestionar polticas en algunos mbitos precisos. De esta manera, el campo de accin
poltica de las regiones es limitado, pues el modelo de Estado unitario ha confiado la
representacin poltica a las autoridades municipales o nacionales. Consecuentemente, en
un modelo de Estado unitario, la justificacin ms relevante para impulsar la
descentralizacin es principalmente lograr una mayor eficacia y eficiencia administrativa.
En Chile, sin embargo, obnubilados por el proceso espaol de las autonomas, se
esgrime dicha realidad como un ejemplo digno de evitar. El error, con todo, radica en que
el proceso autonmico espaol, fruto de un acuerdo poltico logrado durante la transicin,
esconde en s un reconocimiento aguado de los antiguos estatutos forales y la especificad de
Catalua y el Pas Vasco, principalmente, ante lo cual se gener un Estado Autonmico
41

Y ello es claro, pues regionalizar significa ceder poder del Estado central a las regiones, como al igual
redistribuir el mismo al interior de ellas. Sin embargo, an se sostiene que ellas no realizarn un uso adecuado
del mismo, pues faltaran las capacidades tcnicas y humanas para gestionar adecuadamente las nuevas
atribuciones. En otras palabras, se cree que en las regiones no existe un conocimiento tcnico ni poltico ni las
visiones necesarias para decidir polticas de desarrollo. A ello se une que ciertos planteamientos
regionalizadores conllevan incrementar la eventual competencia para los parlamentarios, todos quienes
deberan votar las iniciativas que se formulen.

22

como una forma de otorgar a otras regiones de Espaa la misma especificidad, para as
camuflar las histricamente existentes. En la prctica, Espaa transita a pasos agigantados
hacia un Estado federal, si no lo es hoy, en los hechos lo es, y nadie sabe si de ello se pasar
a un una situacin de disgregacin sin retorno.
Para que un Estado federal o autonmico tenga justificacin, debe encontrarse su
fundamento en los hechos o la historia, esto es, requiere de centros de poder equivalentes
diversos que debe compensarse, o bien diferencias culturales, raciales o histricas que
deben respetarse. Por lo dems, dicho ordenamiento demanda grupos poblacionales
significativos para sustentar el proceso econmico de la duplicacin de estructuras, tema no
menor para los pases con densidad poblacin dispareja y baja.

2. Profundizar la descentralizacin administrativa como validacin para una


descentralizacin ms poltica

Lo que necesitamos hoy como pas es avanzar en los temas de fondo del proceso de
regionalizacin, esto es, los que conlleven un traspaso de las atribuciones de los poderes
centrales a los rganos regionales, sin poner como eje central o principal de debate la
eleccin de los consejeros regionales y del Intendente. Dichas materias pueden afectar los
intereses de los parlamentarios y del Presidente de la Repblica, y as entorpecer la
discusin de fondo.
Por ello, debemos partir del supuesto que un nuevo impulso regionalizador debe
centrarse en incrementar, en una primera etapa, todas y cada una de las actuales funciones y
atribuciones establecidas en la Constitucin y las leyes, tanto para el gobierno regional
como para el consejo regional y los miembros del mismo, y dejar para ms adelante los
procesos ms polticos como es la eleccin de las autoridades y su desvinculacin de las
autoridades nacionales.
A manera de ejemplo, consideramos necesario que los fondos de decisin regional
sean de verdadera decisin regional, dado que cada ao se inventan nuevas provisiones o
glosas presupuestarias que terminan por convertir a las regiones en un verdadero cajero
automtico, donde cada institucin del Estado acude para pedir recursos. Ello, pues a nivel

23

central se fijan programas, polticas o se hacen promesas que se financian con recursos
regionales, pero sin ninguna participacin de la comunidad regional.
Por otra parte, los Consejos Regionales carecen de una asesora y apoyo suficiente
para ejecutar su funcin. El actual artculo 43 de la Ley Orgnica Constitucional sobre
Gobiernos Regionales establece una secretara para la asesora y apoyo a las funciones del
Consejo Regional. Esta estructura debera ampliarse y redefinirse para contemplar un
presupuesto de funcionamiento para el Consejo, independiente de la del Ejecutivo del
Gobierno Regional.42
Parece adems conveniente separar las funciones del Presidente del Consejo
Regional de las del Intendente, como Ejecutivo Regional, dejando al Intendente con su
actual rol de agente natural e inmediato del Presidente de la Repblica, pero estableciendo
que el Consejo Regional elija su propio presidente. Ello, sin perjuicio de establecer un
sistema de vetos, insistencias e iniciativas para forzar una mayor coordinacin entre el
Consejo Regional y la autoridad ejecutiva regional.
Finalmente, un problema que adolece el sistema descentralizador chileno es la
ausencia de una instancia jurisdiccional que salvaguarde los derechos de las instancias
estatales inferiores como que resuelva las contiendas de competencia entre las comunas,
regiones y el Estado central. Creemos que el Tribunal Constitucional podra ser la instancia
adecuada en orden a resguardar las atribuciones que la Constitucin le ha otorgado a una, y
que, en la prctica mediante la dictacin de cuerpos legales y reglamentarios, no siempre
son respetadas.

3. La descentralizacin del poder poltico

En cuanto a la descentralizacin del poder poltico, debemos tener presente que es


un tema en s mismo, de notable profundidad y complejidad en un Estado, por tradicin y
necesidad centralista, como lo fue Chile en el siglo XIX.

42

Igualmente, la ausencia de inhabilidades o incompatibilidades entre los cargos de Consejeros Regionales y


funcionarios pblicos o designaciones de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, dificulta a
algunos consejeros regionales ejercer su funcin con la debida independencia del gobierno nacional.

24

Mientras el modelo econmico vigente durante una parte considerable del siglo XX
radicaba en el Estado decisiones relevantes del desarrollo econmico y le permita una
fuerte ingerencia en el mercado, la centralidad en la toma de decisiones potenciaba a
quienes detentaban el poder estatal, como al igual a los centros poblacionales que los
cobijaban.
De una u otra manera, la ciudad de Santiago, erigida como capital y guardiana de la
unidad del Estado, retroaliment su centro de poder, el cual impuls con vigor un sistema
econmico de sustitucin de las importaciones y que conceba al aparato pblico como
principal generador y distribuidor de bienes de trascendencia pblica, tal como lo son la
educacin y la salud. Este modelo de administracin estatal, de esta manera, centraliz las
oportunidades econmicas, de estudio y laborales y gener una significativa emigracin del
capital humano desde las dems regiones hacia la capital.
El cambio de modelo de desarrollo implementado en los aos 70 del siglo pasado,
en el cual el mercado asumi un rol determinante en la distribucin de los recursos,
disminuy la relevancia de la ingerencia estatal y con ello liber igualmente a las dems
regiones y a sus habitantes de la centralidad de la capital nacional, permitiendo a las
personas y a las regiones el descubrimiento de sus propios potenciales, asumiendo el Estado
un rol subsidiario. Este nuevo modelo econmico, orientado a la exportacin, ha generado
para aquellas regiones fuertemente exportadoras un beneficio significativo y ha permitido a
otras despercudirse del tutelaje centralista. A ello se une el rol protagnico que han jugado
las universidades tradicionales y privadas en la formacin de capital humano en las propias
regiones, disminuyendo su emigracin a los centros de estudios universitarios ms
tradicionales (Santiago, Valparaso y Concepcin) y generando consecuentemente una
nueva elite regional, desvinculada de las metrpolis y con sus propias redes de contactos
intraregionales.
Esta nueva realidad, unida a la disminucin de la relevancia de los Estados a nivel
internacional como a la democratizacin de los conocimientos a travs del Internet y de la
masificacin de las comunicaciones, coloca a las elites regionales en una posicin diversa a
las anteriores generaciones, ms acostumbradas a mirar a la metrpolis, pues contando con
mayor formacin demandarn a futuro ms eficiencia administrativa y participacin en la
toma de las decisiones.

25

Sin embargo, debemos precisar que dicha demanda por mayor participacin no debe
derivar en localismos o en la captura de las elites locales del poder regional en su beneficio,
como sucede en algunas provincias argentinas, pas paradigmtico por su aparente
federalismo. Ello conllevara un crecimiento malsano de las estructuras estatales como al
igual ineficiencias para la sociedad como un todo.
Previo a avanzar hacia una mayor descentralizacin poltica debemos determinar los
lmites conceptuales y sistmicos que se derivan para la misma la existencia de un Estado
unitario y un mundo que avanza hacia la globalizacin. Ello, pues actualmente en las
comunidades de Estados, como en Europa, los propios Estados ven menguar sus
atribuciones hacia arriba, creando organismos supraestatales, como hacia abajo,
transfiriendo atribuciones a sus municipios. En otras palabras, las regiones, como mbitos
de descentralizacin poltica que conlleven atribuciones normativas amplias, esto es,
facultades de acoger las particularidades locales mediante la normativizacin, vienen a ser
cuestionadas a un mundo que ansa la construccin de espacios legales y econmicos
extensos, que faciliten la circulacin de bienes y servicios.
Por ello, no debemos sino sostener que la regionalizacin poltica en un Estado
unitario debe necesariamente reconocer como uno de sus fundamentos la eficiencia y
eficacia de la gestin pblica. De igual modo, debe dilucidarse si el eje relevante de la
participacin poltica debe centrarse en la Regin o bien en la Comuna, asumiendo en este
caso la regin el rol de precisar polticas nacionales, coordinarlas y ejecutarlas, si las
mismas trascienden el mbito municipal.
Con posterioridad a lo anterior, pero no como un tema central que inhiba el avance
en aspectos diversos, debe debatirse la eleccin de las autoridades regionales.
Al respecto puede analizarse conservar la figura del Intendente, como representante
del Presidente de la Repblica, y crear derechamente el cargo de Presidente del Gobierno
Regional, el que puede ser electo por sus pares para que defienda sus intereses,
estableciendo entre ambos una relacin equivalente a la que existe entre Presidente de la
Repblica y Congreso Nacional a nivel superior, con sistema de vetos suspensivos, etc.
Igualmente parece adecuado debatir con mayor altura de mira la eleccin de los Consejeros
Regionales, pues parece difcil sostener que los mismos deban seguir siendo designados
mediante una eleccin por sufragio indirecto, puesto que la eleccin directa de los

26

Consejeros Regionales conlleva darle mayor poder y participacin a los ciudadanos y a las
regiones.

PALABRAS FINALES

El nuevo rol del Estado establecido en el artculo 1 de la Constitucin, con su


carcter servicial y subsidiario, unido al proceso de regionalizacin impulsado desde
mediados de la dcada de los 70, ha revitalizado la vida de las comunas y regiones,
estableciendo mejores condiciones de vida para sus habitantes y disminuyendo la brecha de
la desigualdad entre stas y la capital Santiago.
Estudios recientes demuestran que estos elementos positivos son ms producto de
un sistema econmico de mercado que rige en Chile, que potencia las ventajas
comparativas de cada zona, que un derivado de la accin del Estado. En otras palabras; al
disminuir el Estado un rol relevante en materia econmica, menor importancia tienen los
centros del poder poltico, que se retroalimentaban de su propia estructura preponderante.43
Desde el explosivo surgimiento de nuevas instituciones de educacin superior en
Chile a partir de los aos 80 del siglo pasado, la emigracin de las elites intelectuales de
provincia a los pocos centros educativos antiguamente existentes (Valparaso, Santiago y
Concepcin) ha disminuido notablemente, educndose ahora en forma importante en sus
propias regiones, con la consiguiente formacin de capital intelectual que ha nutrido a las
regiones de nuevos liderazgos. Ello es, sin lugar a dudas, un requisito indispensable para
impulsar nuevos procesos regionalizadores.
Si bien es cierto que la regionalizacin impulsada por el Gobierno Militar estuvo
orientada a darle ms eficiencia y eficacia a la administracin del Estado, y que la
implementada por la reforma constitucional de 1991 se destin a otorgarle un mayor cariz
poltico o de representacin ciudadana, la maduracin y toma de conciencia de las nuevas
elites regionales, desvinculadas socialmente de los antiguos centros de poder, conllevar la
exigencia de un Estado ms eficiente y eficaz, pero igualmente ms participativo e
incluyente. Por ello, sera errneo considerar el proceso regionalizador como un trmite
43

Para un amplio anlisis del desarrollo regional en Chile, consltese a Juan Carlos Ramrez J., Ivn Silva
Lira, Globalizacin y desarrollo regional: evolucin econmica de las regiones chilenas, 1990-2002, en:
Revista CEPAL, N 95, Agosto 2008, pp. 103 y ss.

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para darle eficacia y eficiencia administrativa al Estado, o considerarlo nicamente desde


un prisma de poder poltico. Una estructura estatal eficaz y eficiente, pero carente de
legitimidad se ve en riesgo de ser rechazada, tanto como un sistema legitimado
democrticamente, pero ineficiente e improductivo.
Avanzar considerando ambos elementos es, de esta manera, el desafi que tenemos
por delante.

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