Historiainstitucional Caja Previsión Social

HISTORIA INSTITUCIONAL
DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL

DE BOGOT
1933- 1996
HISTORIA INSTITUCIONAL
DE BOGOT
1933- 1996
LUIS ENRIQUE RODRGUEZ BAQUERO

SAYDI NEZ CETINA
2 HISTORIA INSTITUCIONAL
LUIS EDUARDO GARZN
Alcalde Mayor de Bogot, D.C
ENRIQUE BORDA VILLEGAS

Secretario General
LUIS MIGUEL DOMNGUEZ GARCA

Subsecretario General
GERMN RODRIGO MEJA PAVONY

Director Archivo de Bogot
LUIS ENRIQUE RODRGUEZ BAQUERO

SAYDI NEZ CETINA
Autores
GYZELA GIRALDO FERNNDEZ

Edicin y coordinacin editorial
BERNARDO GONZLEZ GONZLEZ

Diagramacin y armada electrnica
GYZELA GIRALDO FERNNDEZ

Diseo de cartula
SECRETARA GENERAL
UNIDAD IMPRENTA DISTRITAL
Impresin
ISBN
958-97841-3-5
Primera edicin 250 ejemplares 2006

Alcalda Mayor de Bogot
Impreso en Colombia
3
CONTENIDO
PRESENTACIN 9
INTRODUCCIN 11
1 CONTEXTO HISTRICO DE LA CPSD 15

Las relaciones obrero-patronales y la seguridad social 17
Las dcadas antecedentes 1900 - 1930 23
La economa de los aos treinta 27
La seguridad social 1940 - 1968 31
La reforma de 1968 y su impacto en la seguridad social 35
1980 2000: Crisis y ley 100 41
2 CAJA DE PREVISIN SOCIAL DE EMPLEADOS Y OBREROS

DEL MUNICIPIO DE BOGOT 45
La ciudad de Bogot en los aos treinta 47
Proyectos y necesidades que antecedieron a la CPS 51
Evolucin institucional de la CPS 57
3 EXPECTATIVAS Y REALIDADES DE UNA CREACIN:

LAS FUNCIONES SOCIALES DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL
ENTRE 1933 Y 1968 73
Evolucin de las obligaciones de la CPS 77
Auxilios por accidentes de trabajo 83
El seguro de vida colectivo 89
Recompensas por retiro o cesantas 93
Las pensiones de jubilacin 97
4 EVOLUCIN LEGAL DE LOS INGRESOS DE LA CPS 1933 - 1968 101

Cambios en los aportes. Aos 1933 y 1934 103
Cambios en los aportes. Ao 1940 109
Cambios en los aportes. Aos 1955 y 1956 119
5 LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL DEL DISTRITO Y LA REFORMA DE 1968 125

Rentas y estructura de la CPSD a finales de los aos 60 131
Los aos setenta para la CPSD 137
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIN DISTRITAL DE BOGOT
6 TRANSFORMACIONES ORGNICAS Y LIQUIDACIN

DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL. 1981 - 1996 153
La Caja de Previsin Social en la dcada de los ochenta 155
Direccin de servicios de salud 157
Direccin financiera 161
Reglamentacin de los servicios de salud 163
La CPSD y el nuevo rgimen de Seguridad Social 167
Estructura organizacional de la CPSD entre 1991 - 1995 169
CONCLUSIONES 177
BIBLIOGRAFA 183
PRESENTACIN
ES POCO LO QUE HOY SABEMOS SOBRE LA HISTORIA del

gobierno de Bogot. Esta afirmacin, debemos admitirlo, es apli-
cable a cualquiera de las pocas que han dado forma a la ya
larga y compleja historia de la ciudad. El por qu de esto puede
ser largamente discutido, pero al final no queda otra cosa que el
vaco mismo y, lo que es ms importante, la urgente necesidad
de llenarlo, de corregir el error, de sentar las bases para que esa
labor de conocimiento se realice de la mejor y ms completa
forma posible. Esta coleccin quiere, precisamente, aportar en
esta direccin.
La atencin de los investigadores urbanos se ha centrado en la
arquitectura, en las producciones y circulaciones, en los conflic-
tos, en los servicios pblicos, en los ritmos y disciplinas citadinas,
en fin, en la siempre difcil relacin de lo pblico con lo privado,
para mencionar apenas algunos de los asuntos que hoy sentimos
urgentes. Sin embargo, sistemticamente olvidamos que toda esa
trama de tpicos y problemas est atravesada, sin excepcin, por
lo institucional. En otras palabras, la administracin de una ciu-
dad es una de las variables que no puede dejar de ser tenida en
cuenta si queremos entender a la ciudad y, basados en ello, me-
jorar nuestra capacidad de regirla.
Conocer a fondo la historia del gobierno de una ciudad significa
explorar en detalle la naturaleza de las instituciones que no solo
hacen posible ese rgimen sino que lo historizan, esto es, que lo
singularizan en el tiempo y en el espacio. Ahora bien, por lo
general, las instituciones se materializan en entidades pues go-
bernar no es en forma alguna una actividad etrea. Es en este
sentido que nos parece extrao el reiterado olvido en que man-
tenemos a la historia institucional en beneficio de una historia
del discurso, de la representacin y, por supuesto, de la ya reco-
nocida historia de la poltica. Por supuesto, no es que stas no
sean importantes, sin duda lo son, pero cmo entender el dis-
curso o la poltica o, an ms, el Estado, sin detenernos a exami-
nar su materialidad, esto es, el ensamble de entidades, de insti-
tuciones, que hacen concreto e histricamente significativo el
acto de gobernar? La respuesta es evidente: las instituciones y,
con ellas, el conjunto de leyes y otras disposiciones legales y nor-
mativas que las legitimizan, as como las prcticas, los procesos y
6
las funciones que en ellas se realizan y traducen en el espacio un

modo especfico de habitar, dicen del soporte, del ensamble, de
la estructura que hace viable la duracin de una ciudad, esto es,
su permanencia en el tiempo.
Esta coleccin que publica el Archivo de Bogot con clara con-
ciencia de la importancia que tiene la historia institucional, reco-
ge de manera sistemtica el componente jurdico que sustenta la
institucionalidad de la ciudad. Son pues, estos materiales, fuente
indispensable para el investigador y una herramienta esencial para
el gobernante y el administrador, todava ms cuando hoy el go-
bierno de la ciudad est empeado en su modernizacin me-
diante una profunda reforma administrativa.
ENRIQUE BORDA VILLEGAS
7
INTRODUCCIN
LOS HISTORIADORES NO DICTAN CTEDRA, NI

INTENTAN FORMULAR NINGN IMPERATIVO. NOS ENTRE-
GAN UNA MULTIPLICIDAD DE HECHOS CIERTOS, EN LOS
CUALES ENCONTRAMOS LA MANERA EN LA QUE LAS GENE-
RACIONES QUE NOS PRECEDIERON HAN RESUELTO LOS
PROBLEMAS QUE NOS PLANTEAMOS.
FRANOIS EWALD
LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL de obreros y empleados del

Municipio de Bogot es una entidad cuyos orgenes se conectan
de manera directa con los inicios de lo que hoy se conoce como
la seguridad social. Como entidad fue la primera del pas creada
para que se ocupara en forma integral y exclusiva del pago de las
prestaciones sociales de los trabajadores. Su estructura y funcio-
namiento sirvieron de modelo al gobierno nacional para la crea-
cin de la Caja Nacional de Previsin y del Instituto Colombiano
de Seguros Sociales en los aos cuarenta.
La concepcin de integralidad en la atencin a las necesidades

de los trabajadores permiti que adems de administrar, calcular
y pagar los dineros de las prestaciones legales correspondientes,
la entidad abordara temas como la salud, la vivienda, la educa-
cin, la atencin a la familia del trabajador y hasta el impacto del
costo de los vveres en la economa familiar.
Materias como la salud de los trabajadores, para solo enunciar

un ejemplo, tuvieron una evolucin que fue ampliando los cam-
pos de incidencia pues se pas de atender a los trabajadores
accidentados a suministrar tratamientos para enfermedades no
profesionales, a llevar a cabo procedimientos odontolgicos y a
aplicar los conceptos de la medicina preventiva. Luego estos ser-
vicios se extendieron a las familias de los afiliados y a sus hijos.
Un desarrollo igual tuvieron otras reas de atencin como la edu-
cacin, la vivienda, los prstamos y otras prerrogativas de las que
gozaban los trabajadores municipales.
El nacimiento, evolucin y final de esta formidable herramienta

diseada en los aos treinta es un hecho de mucho inters para
las ciencias histrica, administrativa, econmica, poltica y social
en la actualidad. Los puntos de quiebre, los errores cometidos
en su manejo, el aumento de la poblacin protegida, las proyec-
ciones realizadas por sus directivas, los mltiples acuerdos del
Concejo ordenando cambios, la influencia de la poltica munici-
8
pal y distrital en su interior, entre otros muchos aspectos son to-

das esferas de los hechos que deben ser expuestas con mayor
profundidad al anlisis de los investigadores cuando la documen-
tacin de la entidad, o lo que queda de ella, est organizada
convenientemente en un archivo.
El trabajo que aqu se presenta ha abordado el hecho histrico

de la Caja de Previsin Social de empleados y obreros del muni-
cipio a partir de establecer algunas conexiones entre el contexto
social, poltico y econmico en que se desarrollaban las relacio-
nes trabajadores patronos y sus consensos expresados en lo
que hoy se conoce como poltica de seguridad social. Adicional-
mente, este esfuerzo, enmarcado en el registro de los cambios
institucionales, busc brindar la evolucin de la estructura admi-
nistrativa que le dio vida a la entidad, resultado considerado de
valor para el propsito de organizar su archivo documental.
Por otra parte, la evolucin de algunas de las funciones sociales a

ella confiadas refleja el impacto de los cambios y ajustes de la
legislacin nacional y municipal o distrital en la entidad, al mis-
mo tiempo que muestra los vasos comunicantes entre una y otra
y la manera como a partir de una legislacin dispersa, catica y
contradictoria va surgiendo una poltica de seguridad social uni-
ficada, construida con base en grandes y pequeas reformas.
Un aspecto ms domstico de la entidad lo constituye el segui-

miento realizado a las disposiciones y los cambios de stas que
afectaron los fondos econmicos de que se surta la institucin
para cumplir con su objeto social. Un acuerdo del Concejo mo-
dificando los porcentajes de aporte de trabajadores y municipio
o distrito a los fondos de la Caja no era sino el colofn de la crisis
fiscal del momento que causada por malos clculos, por aportes
no pagados por el municipio o distrito, o por el crecimiento des-
mesurado de la nmina llev en varias ocasiones a la entidad al
borde de la quiebra.
Los cambios estructurales sucedidos en el Distrito Especial con

motivo de la reforma de 1968 y su incidencia en la concepcin
de la seguridad social son analizados desde el punto de vista de
9
CONTEXTO HISTRICO DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL DE BOGOT
la regulacin del rgimen de prestaciones de los empleados p-

blicos y los trabajadores del Distrito. Cambios que se expresaron
en una mayor cobertura, especialmente en el rea de la salud
con la formulacin de nuevos programas, renovacin de equipos
mdicos, montaje y apertura de la Clnica Fray Bartolom de las
Casas y una serie importante de servicios.
La documentacin que sirvi de base para la realizacin de este

trabajo est constituida en forma principal por un vasto nmero de
Acuerdos del Concejo de la ciudad y sus expedientes, as como la
consulta de documentacin publicada en rganos de difusin del
Distrito, especialmente los relacionados con los informes de los
gerentes, las estadsticas publicadas por la Contralora Municipal
en los aos cuarenta, algunas actas y resoluciones de la Junta
Directiva, y las leyes nacionales sobre los derechos y prestaciones
de los trabajadores. La documentacin indita de los archivos como
las nminas, los comprobantes de egreso, las actas de la Junta
Directiva y las resoluciones aportaron informacin valiosa acerca
de los cambios en la estructura de la entidad.
La bibliografa consultada permiti esbozar un panorama histri-

co, social y poltico del siglo XX colombiano a partir de cuyas
caractersticas se ha delineado una serie de relaciones entre as-
pectos de la poltica nacional sobre el tratamiento dado a las
aspiraciones de los trabajadores, la poltica de seguridad social
constituida a lo largo de la centuria y su influencia en las normas
vigentes en el municipio o desarrolladas por el Concejo, todo lo
cual ayud a configurar la situacin en medio de la cual se des-
envolvi el discurrir institucional de la entidad.
10
11
1 CONTEXTO HISTRICO
DE BOGOT
LAS RELACIONES OBRERO-PATRONALES
Y LA SEGURIDAD SOCIAL
LA CONSTRUCCIN DE LA HISTORIA INSTITUCIONAL de una entidad encargada

de la administracin y el pago de dineros relacionados con el sistema de proteccin
de empleados y trabajadores de la ciudad de Bogot como fue la Caja de Previsin
Social de los empleados y obreros del Municipio de Bogot y que luego se llam Caja
de Previsin Social Distrital pareciera ser un objeto asequible dadas sus condiciones
de tiempo, espacio y objeto social. Sin embargo, la esencia de su misin remite a
examinar una serie de relaciones de alcance cada vez mayor que le dan marco y
justifican su existencia. Por ejemplo, el anlisis de la funcin principal de una entidad
como la aludida remite directamente, en su marco ms general y primigenio, al desa-
rrollo histrico de las cambiantes relaciones entre capital y trabajo, esencia del siste-
ma capitalista industrial de produccin. Pero tambin, en su acepcin ms moderna,
a aquello que hoy llamamos seguridad social, que es algo ms que una definicin
permanentemente actualizada por quienes disean las polticas sociales en el mbito
nacional, o dentro de la formulacin de la poltica econmica en el aspecto terico.
La seguridad social se entiende en principio como una entidad histricamente cons-
truida, que adopta la forma de instituciones que ofrecen determinado nmero de
servicios segn el espectro al cual se haya ampliado. Para mayor precisin, la seguri-
dad social adopta la forma de mecanismos y programas de atencin de riesgos profe-
sionales (salud y apoyo econmico en casos de accidentes de trabajo y/o enfermeda-
des profesionales), pensiones para sobrevivientes o por invalidez y vejez, o en algunos
casos por antigedad o cesanta, atencin de salud por enfermedades no laborales y
maternidad, auxilios funerarios, prstamos de vivienda o educacin, entre otros1. La
amplitud del rango de sus posibilidades para los beneficiarios depende de la cober-
tura legalmente reglamentada, fijada segn la madurez de su existencia dentro de
una sociedad especfica.
En relacin con la primera acepcin puede decirse que Europa a finales del siglo
XVIII y durante el XIX fue escenario de conflictos entre los dueos del capital y los de
la fuerza de trabajo, y de la constante medicin de fuerzas de ambos bandos encami-
nadas a obtener el dominio poltico con la consecuente imposicin de reglas favora-
bles a los intereses del triunfador. Dicha puja por el poder se defini a favor de los
primeros y dej en los segundos, o al menos en algunos de sus sectores, la certidum-
bre de la imposibilidad de derrumbar el sistema para constituir un Estado en que las
1 scar Rodrguez et al, Es-
condiciones fueran impuestas por los trabajadores. tructura y crisis de la segu-
Si bien estas aspiraciones no pudieron llevarse a cabo, esa lucha dej como saldo la ridad social en Colombia,
1946-1992, Bogot, CID-
conciencia de la importancia fundamental del papel de los trabajadores dentro del Universidad Nacional de
sistema de produccin. Tal claridad les permiti reforzar la consecucin de metas Colombia, 1992, pg. 19.
17
relacionadas con el mejoramiento de las condiciones en el sitio de trabajo y de otras

de mayor alcance que afectaban su nivel de vida y la pervivencia y proteccin de su
familia ante las adversidades; logros en los cuales tuvieron importancia destacada el
papel asumido por los sindicatos y el uso de la huelga como factor de presin.
El mejoramiento de las condiciones de trabajo fue un proceso lento de innumerables
luchas obreras, de represiones policiales y polticas que cobraron no pocas vidas, y
de mltiples metas logradas a lo largo de muchas dcadas, cuyos matices relaciona-
dos con los pases y las pocas han sido perfilados por la historiografa europea. Por
supuesto el grado de xito, el alcance social y la durabilidad de las conquistas varia-
ron de acuerdo con la fortaleza de los movimientos reivindicatorios, el tipo de go-
bierno que enfrentaban y la importancia de la rama industrial a que pertenecan los
obreros dentro del complejo econmico del Estado en cuestin. Por otra parte, los
logros obtenidos por los trabajadores de un sector determinado, por lo general perte-
necientes al rengln ms importante de la economa nacional, pronto empezaban a
ser demandados por quienes laboraban en otras reas, de tal manera que en el trans-
curso de varios aos los beneficios se fueron extendiendo a un conjunto importante
del total de la fuerza laboral de esos pases.
Ahora bien, a pesar de los fracasados intentos de unidad de organizaciones de traba-
jadores de distintos pases en un rgano internacional, el hecho que sus intereses
reivindicatorios hayan concurrido hacia ciertos puntos focales estara mostrando por
una parte las caractersticas generales del sistema productivo en Europa, la manera
como los trabajadores se sentan afectados por ste y el modo en que crean podan
mitigarse sus molestias. Sin embargo, esto no sera suficiente para explicar el surgi-
miento de reivindicaciones de carcter similar en el seno de movimientos obreros
cuyos contextos polticos y econmicos nacionales eran diversos.
De hecho, el proceso de generalizacin de las conquistas de los obreros pudo darse
con base en tres factores. El primero de ellos relacionado con el necesario reconoci-
miento hecho por trabajadores y capitalistas de la importancia del otro para la super-
vivencia del sistema por medio de acuerdos promulgados en forma de leyes que
consagraron de esta manera las reglas de juego en la esfera poltica de los Estados. Un
segundo factor que contribuy en alto grado a la homogeneizacin y generalizacin
de las reclamaciones de los trabajadores fue la actividad desplegada por sus organi-
zaciones, el muy variado tipo de eventos en los cuales se discutan desde los prop-
sitos unificadores internacionales de clase hasta los problemas de la cotidianidad de
la masa obrera. Un ltimo factor fue la participacin de la prensa obrera en la asun-
cin de una actitud del trabajador hacia los problemas relacionados con las necesi-
dades inmediatas de su entorno.
De este proceso da cuenta el Cuadro No. 1 que muestra el perodo en el cual diver-
sos pases adoptaron la obligatoriedad para los patronos de adquirir seguros que
ampararan a sus trabajadores contra accidentes en el desempeo de funciones pro-
ductivas.
De igual forma, en ciertas naciones la necesidad de cubrir contra accidentes a los
trabajadores se desarroll con el transcurrir de los aos al punto de beneficiar a
obreros y empleados de diversas ramas de la economa, alcanzando de esta forma a
algunos sectores cuya insercin en el proceso de industrializacin no haba sido tan
rpida como la de las industrias del siglo XIX europeo.
CUADRO NO. 1
ADOPCIN DEL SEGURO OBLIGATORIO CONTRA ACCIDENTES EN EL TRABAJO
AO PAS TRABAJADORES Y/O EMPLEADOS DE
1884 Alemania Industria

1886 Alemania Agricultura, construccin y navieras
1903 Blgica Varios sectores
1925 Chile -
1905 Dinamarca Navieras
1908 Dinamarca Agricultura
1916 Dinamarca Todos los ramos
1911 E.U. -
1931 Espaa Agricultura
1932 Espaa Industria y comercio
1895 Finlandia Asalariados en general
1898 Francia
1936 Francia Industria, comercio y agricultura
1906 Inglaterra Todos los trabajadores
1934 Inglaterra Minera
1898 Italia Industria, comercio
1917 Italia Agricultura
1905 Japn Vigencia de leyes de proteccin por accidentes
1931 Japn -
1894 Noruega Asalariados en general
1901 Suecia Asalariados en general
1911 Suiza Industria, artesana y transportes
1934 Uruguay -
FUENTE: tabla construida con base en los datos proporcionados por Alfonso Bonilla Gutirrez, El
Seguro Social y su implantacin en Colombia, Bogot, Editorial guila, 1940, Pgs. 10 - 15.
As mismo debe entenderse la aparicin del seguro que contemplaba la necesidad de

amparar al trabajador contra el riesgo de sufrir una enfermedad que comprometiera
su subsistencia y la de su familia. Esta contingencia poda presentarse por causas
naturales o derivadas del trabajo realizado en condiciones difciles y en ese momen-
to an no reguladas. Adicionalmente, a finales del siglo XIX en algunos pases, al lado
del seguro de enfermedad se obligaba al patrono a adquirir un amparo que procura-
ra proteger a la familia del trabajador activo de las condiciones a que se vera some-
tida con motivo del nacimiento de un nuevo miembro.
En los Cuadros 1 y 2 se observa una evolucin importante de las circunstancias que
inicialmente fueron contempladas por los amparos obligatorios determinados por las
leyes de diversos pases en relacin con las condiciones de los trabajadores. En pri-
mer lugar, tales formas de asegurar se ocuparon de la contingencia inmediata y coti-
diana de frecuente ocurrencia: los accidentes; debidos en buena parte a las precarias
medidas de seguridad en las cuales se desarrollaba la labor productiva. Despus, los
factores asegurables fueron extendidos del mbito de trabajo hacia espacios externos
personales del trabajador, como sus quebrantos de salud no ocasionados por acci-
dentes de trabajo, y la proteccin de su familia en caso de maternidad.
C A J A D E P R E V I S I N S O C I A L D E B O G O T 1 9 3 3 - 1 9 9 6 19
CUADRO NO. 2
ADOPCIN DEL SEGURO OBLIGATORIO POR ENFERMEDAD Y MATERNIDAD
AO PAS SEGURO OBLIGATORIO DE TRABAJADORES / EMPLEADOS
1883 Alemania Enfermedad y maternidad Industria y comercio

1886 Alemania Enfermedad y maternidad Agricultura
1923 Alemania Enfermedad Estatales y artesanos.
1934 Argentina Maternidad
1844 Blgica Enfermedad
1931 Brasil Enfermedad Servicios pblicos
1932 Brasil Enfermedad Mineras
1924 Chile Enfermedad-maternidad Asalariados
1934 Cuba Maternidad Industria y comercio
1929 Espaa Maternidad Asalariados
1894 Francia Enfermedad Minera
1911 Inglaterra Enfermedad Algunos sectores
1888 Italia Enfermedad-maternidad Industria y comercio, antiguas
provincias austracas.
1927 Italia Enfermedad-maternidad Totalidad del pas.
1922 Japn Enfermedad-maternidad Mineros y fabriles
1934 Japn Enfermedad-maternidad Mineros y fabriles
1911 Noruega Enfermedad-maternidad Asalariados
Seguro Social y su implantacin en Colombia, Bogot, Editorial guila, 1940, pgs. 10 - 15.
Las luchas obreras con respecto al desamparo vivido por trabajadores que luego de
laborar buena parte de su vida se vean impelidos junto con sus familias a la miseria
en los aos de su vejez extendi la proteccin del entorno personal en la etapa
productiva del trabajador al amparo de su familia en caso de muerte y la eventuali-
dad de alguna forma de invalidez. Todas estas circunstancias fueron objeto de lucha
y negociacin durante largos aos, despus de los cuales logr imponerse como una
norma de proteccin casi general para los trabajadores de distintas ramas del queha-
cer econmico.
En el caso de Amrica del Sur, especialmente de pases como Argentina, Brasil, Uru-
guay y Chile cuya insercin en la economa mundial se dio a finales del siglo XIX y
principios del XX, los beneficios producidos por el amparo de los seguros solo vinie-
ron a ser obligatorios por mandato legal hacia finales de la segunda y tercera dcadas
del siglo XX y con cierta parsimonia se extendieron hacia ramas no centrales de las
economas de los pases mencionados.
Puede afirmarse, entonces, que el conjunto descrito de sistemas de proteccin desa-
rrollados a principios del siglo XX constitua la seguridad social de la poca y que su
aparicin dentro de las estructuras del Estado moderno respondi al deber de cum-
plimiento de las premisas de las sociedades democrticas surgidas en Europa occi-
dental y central, slo posteriormente fue adoptado en E.U., pero dependa de las
necesidades de sectores sociales marginados cuyas angustias se deban resolver en
forma prctica y rentable. Sin duda la coyuntura de su aparicin, la Alemania en
proceso de industrializacin a finales del siglo XIX, tambin era una va de escape
para la presin social sobre las clases dirigentes. Gobernantes e industriales podan
CUADRO NO. 3
ADOPCIN DEL SEGURO OBLIGATORIO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE
AO PAS SEGURO OBLIGATORIO DE TRABAJADORES / EMPLEADOS
1889 Alemania Invalidez y vejez Obreros y empleados

1899 Alemania Invalidez y vejez Asalariados agrcolas
1911 Alemania Muerte
1919 Argentina Invalidez, vejez y muerte Trabajadores ferroviarios
1921 Argentina Invalidez, vejez y muerte Empresas privadas que
exploten servicios pblicos
1923 Argentina Invalidez, vejez y muerte Bancarios
1935 Argentina Invalidez, vejez y muerte Periodistas y trabajadores
de industrias grficas
1884 Blgica Invalidez, vejez y muerte Navieras
1911 Blgica Vejez Mineros
1920 Blgica Muerte Mineros
1924 Blgica Invalidez Minera
1924 Blgica Muerte Obreros
1930 Blgica Vejez y muerte Obreros
1926 Bolivia Invalidez, vejez y muerte Bancarios
1921 Dinamarca Invalidez Ciertos grupos
1933 Dinamarca Invalidez Todas de 21 a 60 aos
1937 E.U. Vejez Industria y comercio
1928 Ecuador Invalidez, vejez y muerte Bancarios
1919 Espaa Vejez Asalariados en general
1885 Francia Invalidez, vejez y muerte Navieras. A principios del
XX se extendi a diversos
sectores de trabajadores.
1912 Inglaterra Invalidez Ciertos sectores
1925 Inglaterra Vejez y muerte Ciertos sectores
1919 Italia Invalidez, vejez y muerte Comercio, industria,
agricultura
1924 Paraguay Invalidez, vejez y muerte Ferroviarios
1913 Suecia Invalidez y vejez Adultos, funcionarios
pblicos
1916 Suiza Invalidez, vejez y muerte Todos entre 17 y 65 aos
1909 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Empresas servicios pblicos
1922 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Portuarios
1928 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Periodistas y trabajadores
de industrias grficas
1933 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Comercio e industria
1934 Uruguay Invalidez, vejez y muerte General
Seguro Social y su implantacin en Colombia, Bogot, Editorial guila, 1940, pgs. 10 - 15.
evitar la huelga con carteras generosas para beneficio de sus asalariados. En ltimas,
la seguridad social se ubic en las sociedades occidentales como parte de las necesa-
rias modificaciones a las estructuras tradicionales del trabajo y la subordinacin al
mandato jurdico, luego del acomodamiento de la democracia liberal en Europa. Es
as como sus principios rectores sobresalen en la esfera de la interaccin Estado-
ciudadanos, y de cuya interpretacin por distintos gobiernos surgen modalidades tan
variadas.
LAS DCADAS ANTECEDENTES
1900 - 1930
LA CONTRAPARTE DEL CRECIMIENTO DE LA ESFERA INDUSTRIAL en la mayora de

los pases de Amrica del Sur fue el aumento de la poblacin urbana disponible para
trabajar en las incipientes industrias. Fenmeno que signific la duplicacin y a veces
la triplicacin de la poblacin en las tres primeras dcadas del siglo XX2. La explica-
cin del aumento demogrfico para la mayora de las ciudades industriales latinoa-
mericanas estriba en que el desarrollo econmico atrajo flujos migratorios que uni-
dos a la baja de la mortalidad en un 25% entre 1900 y 1930, y al crecimiento
vegetativo, provocaron altas tasas demogrficas llevando en dicho lapso a la duplica-
cin de la poblacin de Amrica latina3.
Los inicios del proceso de industrializacin en Colombia fueron lentos y aislados
durante los aos finales del siglo XIX y las dos primeras dcadas del XX segn corres-
ponde a las caractersticas de la formacin social colombiana de esos aos definidas
por Camilo Gonzlez y Salomn Kalmanovitz como una economa mercantil simple
basada en la produccin de mercancas por productores independientes o por traba-
jadores directos sujetos a relaciones precapitalistas, e inserta dentro de condiciones
de la divisin internacional del trabajo que le asignan funcin de abastecedora de
materias primas para los pases metropolitanos y de ser mercado de bienes de consu-
mo personal o producidos localmente4. Condiciones en las cuales el desarrollo de la
industria fabril era incipiente y su papel en el conjunto de la economa, subordinado
y secundario, lo que aparej un rgimen de trabajo asalariado poco significativo y
poco numeroso5.
Ese ritmo empez a romperse a partir de los aos veinte cuando la dinmica de la
industria adquiri proporciones notables para una economa caracterizada por la 2 Fundacin Misin Colom-
exportacin de materias primas. En las causas del proceso que impuls la industria en bia, Historia de Bogot,
Bogot, Villegas editores,
esta coyuntura pueden verse factores relativamente favorables para la consolidacin
1988, tomo III, pg. 3.
e incluso la ampliacin de ciertas plantas industriales como fueron la mano de obra 3 Luis Vitale, Contexto lati-
barata, los altos costos del transporte que deban asumir las mercancas extranjeras y noamericano de la historia
el abandono del mercado nacional por parte de Inglaterra y Alemania despus de la moderna de Colombia
Primera Guerra Mundial6. Es as como en los procesos de industrializacin de princi- (1886-1930), En: Nueva
Historia de Colombia, Bo-
pios del siglo se perfilara buena parte de las tendencias predominantes durante l, pues got, Editorial Planeta,
hacia 1900 Bogot era el mayor centro industrial del pas con la presencia de doce tomo III, 1989, pg. 122.
fbricas en su jurisdiccin; le segua Antioquia con diez y Boyac y Bolvar con una. 4 Vctor Manuel Moncayo y
Sin embargo, en 1916 Bogot contaba con trece fbricas y Antioquia encabezaba la Fernando Rojas, Luchas
obreras y poltica laboral
lista como centro industrial con ms de veinticinco fbricas, especialmente de textiles en Colombia, Bogot, La
instaladas en su territorio. Le seguan Atlntico con ms de diez y Bolvar con ocho. En Carreta, 1978, pg. 36.
consecuencia, el crecimiento fabril en Bogot y Cundinamarca creci en menor pro- 5 Ibd.
porcin y pronto la ciudad y el departamento se vieron rezagados ante el empuje en 6 Ibd., pg. 37.
23
otras regiones. A pesar de ello, en los aos siguientes, diversas industrias montaran sus
fbricas en la ciudad y sus alrededores. Cerveceras, cementeras, fbricas de tejidos,
de fsforos, de calzado, y pequeas factoras de jabones, velas y pastas alimenticias
conformaron el sector industrial de Bogot7, trayendo una poca de recuperacin que
durara desde 1923 hasta la crisis econmica mundial del ao 19298.
LA POBLACIN DE BOGOT
Al igual que en otras ciudades de Amrica latina, la emergencia de procesos de in-
dustrializacin a comienzos del siglo XX vino acompaada de cambios importantes
en la poblacin de las ciudades. Por ejemplo, el comportamiento de la poblacin de
Bogot fue similar al registrado para otras urbes de Suramrica, aunque en menor
escala y en parte auspiciado por razones diferentes. Ya desde el siglo XIX el creci-
miento tena ritmos caractersticos. En 1801 la poblacin de la ciudad era de 21.000
habitantes, cantidad que logr duplicar en 1870 con 40.833. A partir de ese ao, el
ritmo cambi cuando la curva de crecimiento se elev, alcanzando en 1905, los
100.000 habitantes. Entre este ao y 1928, el nmero de habitantes casi se triplic
pues lleg a los 285.4219. En consecuencia, la tasa de crecimiento promedio anual
entre 1870 y 1928 fue del 3.8%10.
La explicacin para los ritmos crecientes de aumento poblacional de la ciudad estri-
ba en factores, ya mencionados como la atraccin que las mejores condiciones y
salarios de la ciudad ejercieron sobre las masas campesinas. Sin embargo, este proce-
so de urbanizacin estuvo alimentado tambin por consecuencias de orden local
como las descritas por el Personero Municipal de Bogot en 1943, Gerardo Molina,
quien afirm que:
En 1902, al acabarse la ltima guerra civil, vivi el pas aquellas horas turbulentas
7 Jess Antonio Bejarano, que vienen al finalizar una contienda armada. Las masas, que la haban hecho, se
El despegue cafetero encontraron con los caminos cerrados, con su organizacin anterior rota, en una
(1900- 1930), En: Histo- especie de desequilibrio moral. Sentan anhelos de mejoramiento pero no saban
ria Econmica de Colom- precisarlos. Los artesanos que haban ido a la lucha militar, al ser desmovilizados,
bia, Jos Antonio Ocampo
(compilador), Bogot, Pre- no hallaron sus viejos medios de existencia; el pequeo propietario rural descu-
sidencia de la Repblica, bri al regresar que ya no era propietario. Ese doble aluvin artesanal y rural vino
1997, pgs. 249 - 250. a robustecer la corriente del proletariado. Era un proletariado en boceto, porque
8 Luis Vitale, Contexto lati- apenas empezaba a configurarse como clase autnoma. Pero ya era la base nece-
noamericano de la historia saria, el presupuesto humano indispensable para que hubiera un Derecho del
moderna de Colombia
(1886-1930), pg. 122.
Trabajo, un derecho que parte de la realidad innegable de la divisin de la socie-
9 Bernardo Tovar Zambra-
dad en sectores opuestos, desiguales entre s, por lo cual traslada su nfasis y su
no, La economa colom- amparo a la parte dbil11.
biana (1886 1922), En:
Nueva Historia de Colom- El estado de nimo y las motivaciones que le dieron forma a ese proletariado de
bia, Bogot, Editorial Pla- principios del siglo XX son descritos por Molina cuarenta aos despus con base en
neta, tomo V, 1989, pg. las observaciones de alguien contemporneo a ese proceso. Una inteligencia mvil,
18.
docta en la interpretacin del alma popular, la de Rafael Uribe Uribe, recogi aque-
10 Ibd.
llos propsitos confusos, y en su ya histrica conferencia del Teatro Municipal de
11
Gerardo Molina, El dere-
cho del trabajo en Colom- Bogot, en 1904, postul una serie de reformas, propias ya del Derecho Obrero:
bia, su evolucin y sus ca- prohibicin del trabajo de los nios, limitacin del femenino, establecimiento del
ractersticas, En: Registro reposo semanal, indemnizacin por accidentes12. Tales afirmaciones son una mues-
Municipal, Bogot, Im-
prenta Municipal, XIII, tra valiosa del sentir de una parte de la dirigencia poltica de principios de siglo a
1943, pg. 146. cuyos herederos les correspondera plasmar en leyes esas aspiraciones durante la
12
Ibd. llamada Repblica Liberal.
PRIMEROS PROCESOS ORGANIZATIVOS

Paralela al crecimiento del sector industrial se fue conformando una poblacin asala-
riada numricamente cada vez mayor, que pronto dio pie a incipientes procesos
organizativos. A su actividad y a la presin de algunos sectores liberales se debi la
expedicin de la Ley 37 de 1905, la cual determin como de descanso los das
festivos; siendo la primera expedida con un carcter autnticamente social que, por
otra parte, seal una nueva direccin del Estado colombiano en relacin con la
pugna entre trabajadores y patronos13.
Los primeros sindicatos aparecieron hacia 1907. Estos son descritos as: eran atisbos
no ms, por lo mismo que queran servir de instrumento a una masa todava inco-
nexa (...) No eran centros de lucha y resistencia como los que conocemos hoy, sino
corporaciones mutualistas, de vida introspectiva, que funcionaban solo para prestar-
le a los afiliados una ayuda, insignificante, desde luego, en las horas difciles, como
las de enfermedad y cesanta14.
Con la finalizacin del quinquenio del General Reyes se ampli el espacio para las
primigenias organizaciones obreras que influidas por la labor poltica de algunos inte-
lectuales abrieron en varias ciudades casas del pueblo y adelantaron hacia 1912, los
primeros ensayos de huelgas en Colombia15. El descubrimiento de este poderoso ins-
trumento de resistencia estimul su uso por parte de obreros, empleados y campesi-
nos y estableci en ellos la conciencia de su importancia en el proceso productivo. Su
poder de presin era tan fuerte que gracias a l, el Congreso de la Repblica expidi
en 1915 la Ley 57 con la cual se aprob el pago de una indemnizacin por accidentes
de trabajo. A pesar de consagrar en ella el riesgo profesional, tal norma solamente
cobijaba a los trabajadores de la industria y dejaba desprotegidas a grandes muche-
dumbres campesinas, salvaguardando los intereses de agricultores y ganaderos, y es-
tableciendo una injusta diferencia entre los trabajadores urbanos y rurales16.
EL APOGEO DE LAS HUELGAS

Para los aos de 1917 y 1918, los movimientos huelgusticos se hicieron ms fre-
cuentes y afectaron renglones sensibles de la economa como el transporte y la ener-
ga. Por ejemplo, los braceros de puertos fluviales como La Dorada, Girardot y Beltrn,
los electricistas en El Charquito y los campesinos de Bolvar y Magdalena; hecho que
contradijo las supuestas relaciones idlicas que algunos interesados decan que carac-
terizaban las relaciones de trabajo en la zona rural17. El aumento del nmero de
huelgas a lo largo y ancho del pas y la manera como el Estado las enfrentaba crearon
un clima de conflicto grave, pues la nica legislacin que contemplaba el contrato 13 Ibd.
entre trabajadores y patronos era el Cdigo de Comercio y era a la luz de ste o del 14 Ibd, pg. 147.
Cdigo Civil como se enfrentaban las crecientes protestas de los trabajadores18, que 15 Ibd.
en el ao de 1919 llevaron a cabo 15 huelgas, en 1920 realizaron 31 y 9 en 192119. 16 Ibd.
17 Ibd.
Es necesario caracterizar los conflictos laborales generados en los aos veinte, los
18 Vctor Manuel Moncayo, y
cuales respondan a dos circunstancias de la formacin social en que estaban inmersos. Fernando Rojas, Luchas
Por un lado estaban los generados en el sector de la pequea produccin, la manu- obreras y poltica laboral,
factura y la artesana que se expresaban a travs del llamado sindicalismo gremial o pg. 36.
de oficios y que tena su correspondencia con la importancia marcada de la produc- 19 Mauricio Archila Neira,
cin independiente o bajo relaciones no capitalistas. De otro lado estaban los con- Cultura e identidad obrera.
Colombia 1910 1945,
flictos originados en incipientes centros de industria fabril, en los enclaves extranje- Bogot, CINEP, 1991, pgs.
ros, en las actividades de transporte y embarque de productos y en las obras pblicas. 435 - 436.
Todas las anteriores giraban en torno al rgimen salarial propiamente dicho y se rela-
cionaban con el relativo despegue de actividades productivas o en forma indirecta
productivas bajo la forma capitalista. En ambos casos los conflictos acusaron la mis-
ma recurrencia a finales de los aos veinte20.
La dcada de 1920 se inici en consecuencia con el intento no siempre exitoso por
parte del Estado de constituir un conjunto de normas e instituciones que le permitie-
ran enmarcar dentro de sus referentes la lucha reivindicativa y la forma de enfrentar
los conflictos. Con ese objeto especfico fueron desarrolladas la Ley 78 de 1919 que
reconoci como lcito el fenmeno de la huelga y la Ley 21 de 1920 que cre proce-
dimientos para la conciliacin y el arbitraje.
El clima de conflictos obreros caracterstico de la dcada de los aos veinte desbord
la capacidad del Estado para atenderlos y le impuso retos constantes consignados en
las demandas de los obreros. Ese accionar tuvo tambin como resultado la certidum-
bre en los empresarios de la importancia del trmino obrero en la ecuacin de la
produccin. De esa conclusin es resultado el cmulo de normas expedidas durante
esta dcada relacionadas con la construccin de habitaciones baratas por parte de
los municipios con destino a los obreros, la constitucin de un auxilio de enfermedad
para los empleados pblicos nacionales, la obligatoriedad de adquirir un seguro co-
lectivo, las medidas relacionadas con las reglas de higiene en la explotacin de hidro-
carburos entre otras muchas21.
La legislacin promulgada en esos aos tena la caracterstica de ser una serie inco-
nexa de mandatos emitidos al calor de las presiones ejercidas por las acciones desa-
rrolladas por los trabajadores y, probablemente, por los intereses de otros particula-
res. Estas leyes que se supona deban regir las relaciones entre las dos partes de la
ecuacin obrero-patronal, estaban condenadas a convertirse en letra muerta, al me-
nos primero, puesto que en la prctica sus mandatos no eran cumplidos por el patro-
no y no exista un control por parte del Estado, hecho que queda demostrado por la
inexistencia hasta bien entrados los aos veinte de un organismo dedicado a obte-
20 Vctor Manuel Moncayo y ner la aplicacin metdica y permanente de esos cnones, tan propensos a ser viola-
Fernando Rojas, Luchas dos, por lo mismo que afectan intereses palpitantes22. Fruto de la legislacin que
obreras y poltica, pg. 37.
conceda derechos a los trabajadores y de la burla que de ella hacan los patronos fue
21 Gerardo Molina, El dere-
cho del trabajo en Colom- la huelga de las bananeras organizada en 1928, cuyo resultado fue la masacre de
bia, pg. 148. trabajadores que simplemente estaban reclamando el cumplimiento de las leyes re-
22 Ibd. lativas al seguro de vida, a las habitaciones populares para los trabajadores y al reco-
23 Ibd. nocimiento de la indemnizacin por los accidentes de trabajo23.
LA ECONOMA
DE LOS AOS TREINTA
EN GENERAL, DURANTE EL PERODO CONOCIDO COMO HEGEMONA CONSERVA-

DORA el trato dado a los conflictos surgidos de la relacin desigual entre patronos y
trabajadores, expresados en la manifestacin de movimientos sindicales y agrarios,
fue un asunto de orden pblico. Los gobiernos liberales adoptaron a partir de 1930
una poltica enteramente diferente, acorde con la idea de que era necesaria una
reforma social24. Slo una percepcin abierta logr establecer la seguridad social
como prioridad gubernamental, cuyos beneficios equilibraran las demandas obre-
ras, libraran a los empresarios de contingencias de salud impredecibles. Tambin
poda permitir la expansin econmica para amortiguar los efectos de los ciclos eco-
nmicos, y oficiara como una variable positiva en trminos de la demanda interna
de mano de obra y productos de consumo en cada nacin en tanto los recursos all
ahorrados se destinaran con provecho a la inversin.
Emparentada con este sentir, la seguridad social apareci en Colombia como pro-
ducto de las tendencias propias de la modernizacin entendida como proceso gen-
rico, a la vez que como una consecuencia de las medidas emprendidas por los go-
biernos luego de la crisis mundial de los aos 30. Estas ltimas implicaban una cobertura
auspiciada por el Estado para solucionar las necesidades de la sociedad en el tema de
la salud y la seguridad econmica, cuyo prlogo, como ya se vio, ocurri en la Ale-
mania de Bismarck, y ya en el siglo XX recibi un guio favorable con la poltica
econmica sugerida por J. M. Keynes para las economas capitalistas occidentales, en
especial para EEUU, frgiles en su conjunto tras el derrumbe del otoo negro de
1929. Sin embargo, y como sola suceder, la seguridad social recibi una atencin
tarda en Amrica latina, excepcin hecha de los empleados productivos estatales y
24 Jos Antonio Ocampo,
gremios laborales consolidados; tal moratoria fue producto de las dificultades de Crisis mundial y cambio
presupuesto de los gobiernos, y la renuencia de los sectores econmicamente privi- estructural (1929-1945),
legiados y algunos gremios empresariales en proceso de acomodamiento a las condi- En: Historia econmica de
Colombia, Jos A. Ocam-
ciones propias del mercado con posterioridad a los aos 3025. po, (editor), Bogot, Presi-
La dcada de los aos treinta ha sido caracterizada como un perodo de marcado dencia de la Repblica,
1997, pg. 311.
crecimiento industrial y como una poca notoriamente distinta de la Hegemona
25 Leopoldo Cristancho, Co-
Conservadora debido al gran dinamismo de la industria con respecto a los restantes lombia y los modelos de se-
sectores de la economa. Tambin se identifican estos aos como aquellos en los guridad social en el mundo.
cuales se ampli el mbito de la intervencin con el diseo y aplicacin de instru- Bogot, Tercer Mundo Edi-
tores, 1989, pgs. 32 - 40.
mentos en materia econmica por parte del Estado. Y por ltimo, en este tiempo se
26 Jess Antonio Bejarano,
registran los esfuerzos para adecuar la sociedad rural al mbito de una economa en La economa entre 1930
camino hacia la industrializacin26. y 1945, pg. 116.
27
Con respecto a estos aos es necesario aclarar que existen discrepancias entre los
estudiosos acerca de la duracin de la crisis, pues mientras Posada extiende sus efec-
tos hasta el ao 193327, Bejarano toma los primeros aos de la dcada como parte
inicial del crecimiento econmico que caracteriz los dos primeros gobiernos libera-
les que conquistaron la presidencia en las elecciones de 1930 y 1934, dando por
terminado el perodo de cuarenta y cinco aos de hegemona conservadora28. La
diferencia de apreciacin se debe a que las consecuencias de la crisis mundial sobre
Colombia fueron menores comparadas con las padecidas por otros pases del rea
latinoamericana. Por ejemplo, entre 1929 y 1933, el PIB de Colombia creci en total
un 9.9%, en tanto que el de Argentina registr un decrecimiento cercano al -9.7%,
Mxico uno del 10.3%, Chile uno del 36.9% y Brasil apenas creci un 2.6% en
estos aos29.
CRECIMIENTO ECONMICO COLOMBIANO

Ahora bien, en el caso colombiano, el ndice de los aos 1929 - 1933 resulta mayor
si se le compara con el registrado en 1928. Ello debido en parte al desempeo del
sector agrcola, al incremento de las exportaciones de oro y caf y al impacto de la
reforma arancelaria proteccionista aplicada en 1931, cuyos efectos inmediatos co-
menzaron a verse en la recuperacin de la demanda interna y que a largo plazo se
reflejaran en el crecimiento del PIB, un total del 31.6% para los aos 1933-193930.
Las anteriores cifras, tomadas para demostrar las proporciones del crecimiento econ-
mico de esos aos, son un indicativo de que algunos sectores de la economa salieron
fortalecidos de la crisis de los aos anteriores. Cules fueron esos sectores? Si se mira
la produccin del sector agrcola se tiene que, con la crisis ste fue uno de los menos
golpeados aunque su crecimiento no haya sido sobresaliente. Recurdese que la ex-
pansin de la demanda de alimentos en el segundo lustro de los aos veinte haba
obligado a expedir una ley que autorizaba su importacin como manera de establecer
control sobre los precios. En medio de la crisis esta ley fue derogada en 1931, con lo
cual se estimul la produccin interna y se registr un aumento de precios31.
Sin embargo, en el periodo 1933-1939, el sector agrcola apenas si creci en un
2.9%, en tanto que sus estructuras tradicionales experimentaban cambios impercep-
tibles y lentos como los aumentos de produccin de estos aos, especialmente de
caf, que corrieron a cargo de las pequeas parcelas; se registr el inicio de una
especializacin regional de cultivos (azcar y arroz en el Valle, Tolima y Bolvar, etc.);
los niveles de mecanizacin en la labor agrcola se aumentaron; y por ltimo, las
27 Carlos Esteban Posada,
polticas en torno a la agricultura empezaron a privilegiar el estmulo directo a la
La gran crisis en Colom- expansin de la elaboracin de ciertos productos por medio del crdito y los planes
bia: el periodo 1928- de desarrollo para el sector en lugar del antiguo sistema de manejo de tarifas caracte-
1933, En: Nueva Historia rizado por el escaso crdito32.
de Colombia, Bogot, Edi-
torial Planeta, tomo V, Los esfuerzos realizados generaron resultados parciales tanto en la introduccin de
1989, pg. 77.
nuevos cultivos como en el mejoramiento de su parte tcnica, lo cual evidenci la
28 Jess Antonio Bejarano,
La economa entre 1930 poca flexibilidad a los cambios de la estructura del sector agrcola, expresada en el
y 1945, pg. 115. recrudecimiento, durante los aos treinta, del malestar campesino que termin afec-
29 Ibd. pg. 116. tando la produccin agrcola de las zonas con mayores ndices de modernizacin por
30 Ibd. pg. 117. medio de la invasin a propiedades y la disolucin de los regmenes de hacienda
31 Ibd. pg. 125. propios de estas regiones. A ello, sin duda, contribuyeron los efectos de la Ley 200 de
32 Ibd. pgs. 126 - 127. 1936, y la posterior Ley 100 de 1944, que apuntaron a adecuar la utilizacin pro-
33 Ibd. pgs. 129 - 130. ductiva del suelo a los requerimientos del desarrollo industrial y urbano sometidos a
un crnico desfase respecto del suministro de materias primas y bienes alimenticios

y clarificar la propiedad de los terrenos con base en presumir que eran baldos si no
se explotaban econmicamente33.
Es evidente entonces que no fue la agricultura, con todos sus problemas de moderni-
zacin, el sector que auspici el crecimiento econmico de los aos 1933-1939. En
cambio s lo fue la industria. En efecto, en estos aos la produccin industrial logr
casi duplicarse con un ritmo promedio anual del 10.8%, excepcional con respecto a
las tendencias de perodos anteriores (3% entre 1925 y 1930), y tambin en compa-
racin con otros pases de Latinoamrica. Sin embargo, el crecimiento no fue general
para todos los sectores sino que la expansin de la produccin se dio fundamental-
mente en aquellos ligados al consumo corriente: alimentos, bebidas, tabaco, textiles,
entre otros. Bienes de consumo con amplia acogida en los sectores urbanos creados
por los procesos migratorios y de inversin en obras pblicas de los aos veinte, que
en este caso constituyeron un factor importante en la ampliacin de la demanda.
Otro fenmeno que colabor en el crecimiento industrial fue la reforma arancelaria
de 1931, cuya concepcin desligada de la tradicional alcabala, buscaba aumentar la
competitividad de la industria nacional y no tanto la generacin de ingresos fiscales.
Aunque su efectividad proteccionista fue de corto alcance, ella estimul la expansin
del sector, especialmente del textil34. En conclusin, en la dcada de 1930 a 1940 la
industria creci en un 62.7%35.
En relacin con la poltica econmica del Estado durante el perodo 1933 1939, es
necesario decir que tuvo como elementos esenciales el ajuste de las polticas respec-
to del manejo de aranceles; la reforma tributaria cuyo rasgo ms sobresaliente fue el
establecimiento de la tributacin directa como la base de los ingresos del Estado; y 34 Ibd. pgs. 119 - 120.
una continua presencia de la intervencin estatal en el rea econmica a travs de 35 Ibd. pg. 121.
una serie de instrumentos legales destinados a regular la actividad, cuyo complemen- 36 Ibd. pgs. 136 - 138.
to ms adecuado consisti en realizar una mayor transferencia de recursos para el 37 Jess Antonio Bejarano,
fomento del desarrollo econmico. Todas estas acciones emprendidas tienen en co- La economa colombiana
entre 1922 y 1929, En:
mn que su aplicacin no implic crecimiento alguno en el tamao del Estado36. Los Nueva Historia de Colom-
cambios grandes y pequeos adoptados por el Estado ante la crisis motivaran la bia, Bogot, Editorial Pla-
emergencia de un orden econmico orientado hacia la industrializacin y de un neta, tomo V, 1989, pg.
69.
estado caracterizado por ser polticamente ms abierto y modernizado en sus institu-
ciones, pero tambin provocaran el surgimiento de un orden social mucho ms
conflictivo que exiga la presencia de nuevas fuerzas polticas capaces de encauzar el
clima de reformas que acomodaban al pas a las nuevas circunstancias37.
LA SEGURIDAD SOCIAL
1940 - 1968
LAS CONDICIONES POLTICAS DE LOS AOS TREINTA a los cincuenta tuvieron

como principal escenario una ciudad cuyas cifras de crecimiento de la poblacin
muestran que Bogot se multiplic por 2.7 veces, entre los aos 1934 y 1954. En la
primera fecha la ciudad contaba con 279.829 habitantes que para la segunda au-
mentaron a 765.36038. Es decir, que el nmero de citadinos se elev en 485.531 a lo
largo de dos dcadas, o sea unos 23.120 anuales. Si se compara este nmero con el
clculo hecho entre los aos 1928 y 1938 que determin el crecimiento promedio
anual de la ciudad en unos 9.500 pobladores39, se tiene que multiplicado por 2.7
veces da una cifra de 25.650, cercana a las 23.120 personas en que aument la
ciudad anualmente entre 1934 y 1954. Al igual que en los perodos anteriores en
que se ha tratado el tema de la poblacin de la ciudad, es tambin evidente que el
ritmo de crecimiento no corresponde slo al aumento vegetativo, sino que en l
gravitan explicaciones ampliamente tratadas en la caracterizacin de los periodos
econmicos colombianos del siglo XX. Vale decir que ha existido desde el siglo XIX
una migracin continua aunque de proporciones modestas hacia Bogot, acompa-
ada de algunas de mayor envergadura como las registradas a mediados de los aos
veinte, a finales de los aos treinta, a mediados de los cuarenta y a principios de los
aos cincuenta.
En general, la ciudad vio duplicada la cantidad de sus barrios, los cuales crecieron en
muchos de los casos de manera propia, pues el municipio se hallaba imposibilitado
fiscalmente para desarrollar planes que atendieran las demandas de vivienda del
creciente nmero de sus habitantes. Esta situacin trajo como consecuencia que, al
lado de la actividad desplegada por los agentes particulares y por las entidades muni-
cipales encargadas del tema de vivienda, crecieran importantes procesos de
autoconstruccin en los barrios de obreros y trabajadores, algunos de los cuales con-
taron con el auspicio de asesores al arbitrio de comunidades religiosas, sindicatos,
asociaciones de vecinos y juntas comunales.
Ahora bien, el surgimiento de barrios y la actividad constructora que ello demand 38 Departamento Adminis-
fueron procesos muy dinmicos, de acuerdo con las cifras. La tendencia que ellas trativo Nacional de Estads-
sealan y su congruencia con los momentos econmicos y polticos del pas y de la tica, Anuario estadstico de
Bogot, 1956, Bogot,
ciudad no dejan lugar a dudas sobre su confiabilidad. As, se tiene que en los aos
pg. i, No. 17, diciembre
asociados a la poca de desarrollo econmico y social del primer gobierno de Alfon- 1957, pg. 29.
so Lpez Pumarejo, la construccin se elev de manera considerable con respecto a 39 Eduardo Santos Rubio, El
la etapa de la crisis de principios de los aos treinta. Ese crecimiento, por encima del <Anuario municipal de es-
ciento por ciento, se vio atenuado en los aos siguientes por la pausa que en materia tadstica> de Bogot, En:
Registro municipal, Bogot,
econmica implic el gobierno de Eduardo Santos, por la inestabilidad de la segunda tomo XI, Imprenta Munici-
administracin de Lpez Pumarejo y por los efectos de la Segunda Guerra Mundial, pal, 1941, pg. 311.
31
especialmente relacionados con la restriccin del crdito. Bajo estos condicionantes

apenas creci el 22% y para el quinquenio siguiente se desplom al 0.8%, momento
en el cual entraron a contar adicionalmente las consecuencias fiscales y econmicas
del Bogotazo cuya magnitud para los patrimonios privados fue calculada en ms de
ochenta y nueve millones de pesos, nueve y medio de los cuales corresponden a los
daos ocasionados a la finca raz de los particulares40.
POBLACIN, ECONOMA Y SEGURIDAD SOCIAL

La dinmica de crecimiento poblacional y econmico de la ciudad de Bogot fue en
cierto modo general para Amrica latina, y se expres en el surgimiento de condicio-
nes favorables para empresarios y trabajadores del sector pblico y privado, tales que
permitieron, por ejemplo, en los aos posteriores a la II Guerra Mundial, la adopcin
de seguros econmicos en sectores de importancia econmica como el comercio, la
industria, la agricultura intensiva, la extraccin de productos minerales, o el amplio
sector de servicios. Este auge permiti que los pases de la regin promediaran sus
tasas de crecimiento en favor del tamao de la economa de cada nacin, cuyo
resultado fue la demanda de mecanismos de modernizacin administrativa e institu-
cional propia de las pocas de auge.
El crecimiento econmico se presentaba paralelo a la ampliacin social de beneficios
en materia de salud, ya que los trabajadores requeran garantas para su subsistencia
futura y el bienestar de su crculo familiar. Luego de 1945, la mayora de pases del
subcontinente albergaba en su oferta de seguridad social la atencin por invalidez,
vejez o muerte; enfermedad general y maternidad; accidentes de trabajo y enferme-
dades profesionales; y en menor medida casos como los de Chile, Uruguay y Argen-
tina con seguros para desempleo y asistencia familiar. Estos ltimos pases haban
logrado un desarrollo de la proteccin a trabajadores pblicos y del sector privado,
merced a su temprano proceso de industrializacin y a las presiones gremiales y
sindicales extendidas desde los ltimos aos del siglo XIX.
Administrados como parte de las funciones del Estado, los seguros econmicos tuvie-
ron un manejo autnomo a nivel institucional, y en muchos casos los empleados
estatales pertenecan a organismos independientes frente a los planes de cobertura de
los trabajadores del sector privado. Esto se deba en parte a la temprana proteccin
estipulada en los contratos de los funcionarios pblicos, sector privilegiado en mate-
rias como la salud, resultado de la temprana aparicin de sindicatos que presionaban
por mejores condiciones de subsistencia. Las clases obreras tenan reivindicaciones
de esta naturaleza, pero slo hasta la dcada de los 40 se tom plena conciencia de su
necesidad como vlvula de escape ante un posible estallido social. Sin embargo, los
sindicatos fueron un arma de doble filo en la implementacin nacional de estrategias
de seguridad social, pues la promocin en su aparicin y ampliacin caracterstica de
40 Mariano Ospina Prez, la primera mitad del siglo, result ser el detonante de su crisis luego de los aos 70.
Las consecuencias fiscales
y econmicas del 9 de Tales esquemas de seguridad social dependan de variables como la magnitud de los
abril (fragmento) En: Nue-
va Historia de Colombia,
sectores econmicos involucrados en actividades comprendidas como modernas,
Bogot, Editorial Planeta, la consistencia y sistematizacin de los recaudos en los salarios, y la fortuna de las
tomo V, 1989, pg. 143. inversiones que se emprendieran con dichos recursos. El resultado de los primeros
41 Carmelo Mesa-Lago, El aos, en general halagador para el Estado y sus beneficiarios, solo mostrara fallas
desarrollo de la seguridad
cuando una de las variables sealadas desajustara el balance, o como ocurri en casi
social en Amrica Latina,
Santiago de Chile, Cepal, todos los contextos de Centro y Suramrica, cuando el crecimiento del mercado
1985, pgs. 12 - 14. laboral y la poblacin beneficiada superaran las expectativas del ejercicio asistencial41.
Los requerimientos de poblaciones urbanas en expansin, producto de tasas de nata-

lidad y esperanza de vida en crecimiento, rangos de enfermedades ms amplios y
costosos, y cuotas insuficientes para unos sistemas de seguridad que evolucionaban a
un ritmo no pronosticado, desembocaron en una crisis de los modelos implementados,
cuya resolucin deba ser rpida, adecuada en trminos sociales, y sobre todo con
perspectiva de largo plazo. De lo contrario, y merced al provecho inversionista al que
se destinaron los recaudos, el desequilibrio podra haber alcanzado proporciones in-
sospechadas ya que la correlacin de la seguridad social en los mbitos social y eco-
nmico rpidamente mostr rasgos de dependencia o coexistencia con todos los sec-
tores de la sociedad. El problema, dadas estas proporciones, requera de una esmerada
atencin y soluciones que aseguraran su permanencia. Dicha ayuda era ofrecida por
pases con tradiciones de seguridad social ms arraigadas, donde la experiencia de los
aos 30 haba permitido el desarrollo de paquetes de estrategias efectivas. Claro est,
por este camino venan atadas presiones de orden poltico internacional.
CRISIS DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL

Fue as como en los aos 60, paralelo a la crisis de los sistemas de seguridad latinoame-
ricanos, EEUU implementaron un plan regional encaminado a estabilizar las democra-
cias liberales y el capitalismo econmico: la Alianza para el Progreso42. Para evitar que
las tensiones sociales, a las que se sumaba la crisis de los seguros econmicos, no lle-
varan a un acomodamiento del socialismo como en el caso cubano, las instituciones
como el Banco Interamericano de Desarrollo BID y la Organizacin de Estados Ame-
ricanos OEA aseguraron la cooperacin de expertos analistas y comisionados en la
reparacin de la seguridad social en cada pas. Para entonces la situacin en Colombia
no era distinta. Desde 1945 se experimentaba un crecimiento econmico sostenido,
con base en el afianzamiento del sector industrial, un mercado interno pujante, expor-
taciones de caf que ofrecan periodos de bonanza e ingresos de divisas con tendencia
a la estabilidad. Pese al auge de las rivalidades ideolgicas entre liberales y conserva-
dores, la Violencia no haba penetrado los principales sectores productivos urbanos,
ms bien los alimentaba con mano de obra barata, ni los proyectos agroindustriales del
Cauca, Magdalena Medio y Antioquia en proceso de maduracin43.
Por otro lado, los buenos oficios de cada gobierno beneficiaron las estrategias de 42 Luis Alberto Restrepo, La
solucin de la crisis del sistema de seguridad social de los aos 60. Desde la presi- crisis poltica de Amrica
Latina y los nuevos movi-
dencia de Laureano Gmez la legislacin nacional empez a profundizar la mientos sociales, En:
normatividad reguladora de la asistencia a los sectores obreros para legar las vicisitu- Anlisis Poltico, No 6,
des conflictivas a las zonas campesinas, sin que esto significara una absoluta paz enero-abril, IEPRI-Univer-
sidad Nacional, 1989,
laboral. Principalmente estas reglamentaciones afianzaban el papel de intervencin pgs. 41 - 42.
del Estado propia de la poca de sustitucin de importaciones, que con solo una 43 Jess Antonio Bejarano, El
pausa, el gobierno de Alberto Lleras Camargo 1958-1962, permiti refinar la super- despegue cafetero (1900
visin estatal en materia social, pero sobre todo en el mbito econmico. Los aos 1920) En: Historia Econ-
mica de Colombia, Jos
60 dictaban en lo regional una nueva concepcin acerca del papel que deba asumir Antonio Ocampo, (compi-
el Estado en el proceso econmico, en variables como la distribucin del ingreso, el lador) Bogot, Siglo XXI -
manejo de la poltica social y la formacin del ahorro44. Fedesarrollo, 1987, pgs.
257 - 266.
Dicha intervencin contaba con el auspicio del manejo de la planeacin econmica. 44 scar Rodrguez, et al, Es-
La presencia activa del sector pblico deba favorecer el aumento de la tasa de creci- tructura y crisis de la segu-
ridad social en Colombia.
miento, y el acondicionamiento necesario para garantizar un desarrollo autosostenido 1946 - 1992, Bogot, CID
del capitalismo. Para esto haba un requisito, que era un principio de la poltica eco- - Universidad Nacional,
nmica keynesiana: el incremento y centralizacin del ahorro. La frmula consista en 1992, pgs. 172 - 180.
que este ltimo estimulara la inversin productiva nacional, disminuira el desempleo

y beneficiara sectores como la construccin y la industria; a su vez los ingresos por
salario del obrero flexibilizaran la demanda interna de bienes de consumo, luego la
masa monetaria fluira ms rpidamente, reduciendo la inflacin, y con sistemas de
redistribucin del ingreso se saneara la economa en trminos generales45.
Esto dictaba la teora econmica, pero como remedio no result del todo eficaz. Era
justamente all cuando entraban en juego los sistemas de seguridad nacional, puesto que
las reservas de los seguros econmicos permitiran financiar proyectos de inversin en
favor del aparato productivo; solo era necesaria una decidida creacin de instituciones
de fomento y fondos que destinaran a sectores especficos dichos dineros.
Durante la dcada de los 60, los anteriores puntos de poltica econmica eran fuente
de debate en el sistema poltico nacional, en especial en el Senado. Tan traumticos
podan ser sus efectos para los intereses de los sectores privilegiados del pas, que su
resuelta aplicacin se impeda por las instancias legislativas; el Frente Nacional, espa-
cio simblico donde se reproducan de forma controlada las rivalidades del mundo
poltico colombiano, en sus primeros dos gobiernos prob los errticos caminos exis-
45 Ibd. tentes para darle un rumbo concertado a la economa nacional.
LA REFORMA DE 1968
Y SU IMPACTO EN LA SEGURIDAD SOCIAL
EL TERCER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL, 1966-1970, a cargo de Carlos Lleras

Restrepo, transform los lineamientos anteriores y el panorama general de la seguridad
social. Un golpe de mano defini la intervencin del Estado en lo econmico y lo social
basado en el principio de la racionalizacin administrativa, por medio de la planifica-
cin. La imposicin de los cambios que ms adelante se sealarn, deba mucha de su
acogida a la conciencia despertada en los organismos administrativos y en algunos sec-
tores de las capas dirigentes de la sociedad, frente a un manejo regulado del sector pblico,
cuyo proceso se consolid con la Reforma Constitucional de 196846.
Para entonces, la figura de Carlos Lleras Restrepo llenaba los televisores de los hoga-
res colombianos, con un tipo innovador de gobierno presencial que estableca una
relacin directa de la figura ejecutiva ante los problemas ms preocupantes del pas.
Por primera vez desde la pausa dictatorial de Gustavo Rojas Pinilla, el Estado em-
prenda un proceso de fortalecimiento, que se podra sealar como resultante de la
crisis del sistema de coalicin bipartidista, y la debilidad en la administracin del
solio ejecutivo por parte del conservador Guillermo Len Valencia. Luego de 1966 la
crisis social y econmica colombiana era muy aguda, poda estallar en contra de un
sistema poltico cada vez ms ilegtimo ante los ojos de la ciudadana y los sectores
de oposicin poltica.
En consecuencia, era necesario un plan de choque. Sus medidas se iniciaron con el
levantamiento del estado de sitio, cuyo objeto fue generar confianza. A su vez, se
desarroll la intervencin econmica por medio de reformas administrativas: cre el
Departamento Nacional de Planeacin y a su interior el Conpes, Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Social, para supervisar desde el gobierno el comportamiento
macroeconmico; suprimi la libre importacin y estableci su control a travs de
un nuevo Estatuto de Comercio Exterior; recompuso el panorama financiero con
medidas de emergencia impopulares como el bloqueo de cuentas en dlares y el
otorgamiento al Banco de la Repblica del control de la compra y venta de divisas
por medio de un nuevo estatuto cambiario que unific la tasa de cambio y evit la
devaluacin acelerada; reform el control de la inversin industrial pblica y privada
a travs del Instituto de Fomento Industrial IFI; nacionaliz el subsuelo, la actividad
46 Daniel Pcaut, Crnica de
minera y aument las regalas petroleras con un nuevo estatuto minero; impuls la
dos dcadas de poltica en
reforma agraria a travs del fortalecimiento del Incora y la creacin de la Asociacin Colombia. Bogot, Siglo
Nacional de Usuarios Campesinos Anuc como forma de inclusin de los trabajadores XXI, 1989, pgs. 55 - 58.
agrcolas en la administracin de la gestin agraria; finalmente, control la destina- 47 Ibd. Pgs. 52 - 62. Tam-
cin del ahorro nacional por la va de la concentracin de las cesantas de empleados bin en: Jess Antonio
Bejarano, El despegue
oficiales, al sector privado le impidi tocar las de sus trabajadores, a travs del Fondo cafetero (1900 1920),
Nacional del Ahorro, cuyo capital sera destinado a la construccin de vivienda47. pgs. 266 - 268.
35
INCREMENTO DE RECURSOS PARA EL SISTEMA

DE SEGURIDAD SOCIAL
Estas ltimas medidas le permitieron la inyeccin de capital en sectores estratgicos:
infraestructura, industrializacin, diversificacin de exportaciones. Sin embargo, los
fondos recaudados -ahorro social- de las cuotas de quienes integraban el sistema de
seguridad social, en principio destinados a la inversin productiva, no fueron retri-
buidos con efectividad como deudas del sector privado con el Estado, impidiendo la
reproduccin del modelo econmico aplicado. La cartera morosa de los sectores
beneficiados con prstamos de corto y mediano plazo se difera en periodos de tiem-
po cada vez ms largos, y los de largo plazos amenazaban con hacerse de dudoso
recaudo, situacin que rest liquidez al conjunto del sistema de seguridad social en
detrimento de sus afiliados y su ampliacin.
Para entonces algunos problemas en la cobertura de la seguridad social requeran
una destinacin de recursos de rpida recuperacin ante la creciente demanda de
servicios de salud pues haba aumentado la poblacin protegida; otros factores como
el aumento de la expectativa de vida con la consiguiente elevacin de las mesadas
pensionales, y la inclusin de nuevas enfermedades profesionales como resultado de
las demandas sindicales que elevaban por entonces su presin sobre el gobierno
afectaron la autorreproduccin del sistema asegurador, bloqueando de paso las ini-
ciativas presidenciales.
La reforma constitucional implic una reforma administrativa previamente reglamen-
tada en los Decretos 62 y 65 de 1967. En estos se otorgaba facultades extraordinarias
al presidente de la repblica para modificar la estructura y funcionamiento de la
administracin pblica tanto central como descentralizada. Especficamente el De-
creto 3130 de 1968 cambi el estatuto orgnico de las entidades descentralizadas
del orden nacional, como una tarea de control antes que de estrechamiento de su
autonoma. As cada consejo directivo deba contar con la presencia de un represen-
tante del ejecutivo, con el fin de no crear roces administrativos en la definicin de la
poltica econmica y la elaboracin de programas sectoriales ejecutables. Del mismo
modo, la reglamentacin de la carrera administrativa para los trabajadores oficiales
busc disminuir problemas de corrupcin y baja idoneidad dentro de las estructuras
orgnicas del Estado.
A este cuadro, se deba sumar la necesaria transformacin administrativa que se ha-
ba formalizado en las normas posteriores a la Reforma Constitucional de 1968, y
que para el caso de las entidades aseguradoras pblicas implicaba dificultades en las
jerarquas y sus correspondientes jurisdicciones. Fue as como muchos de los organi-
gramas de las cajas de servicios de salud y proteccin al trabajador, de prestaciones
sociales y pensiones, tuvieron que redefinir sus fronteras de intervencin y los reg-
menes autnomos que las distinguan desde mediados del siglo XX, sobre todo en los
mbitos nacional y departamental.
Estas eran consecuencias que la seguridad social presenci al finalizar los aos 60 y
durante los 70, y de all en adelante los problemas se acumularon para decantarse en
una crisis estructural del sistema. La bsqueda de paliativos para la seguridad social
planteaba retos como la eficiencia administrativa, la lgica orgnica, el cumplimiento
de sus prioridades frente a la sociedad colombiana, y la perdurabilidad en trminos
econmicos. Todas estas carencias provocaron debates parlamentarios cuya copiosa
produccin de normas solo permita soluciones inmediatas para el corto plazo.
NUEVAS REFORMAS
Luego de la administracin de Carlos Lleras Restrepo y las fallas de sus iniciativas por
la destinacin de las inversiones auspiciadas por el Estado, la poltica econmica del
cuatrienio de Misael Pastrana Borrero 1970-1974 concentr esfuerzos en disminuir el
desempleo. La estrategia era homloga a la de su antecesor: incrementar el ahorro.
Este punto dbil de la economa nacional trat de corregirse con la creacin del siste-
ma Upac cuyo fin era elevar el rendimiento del ahorro a largo plazo, y la aparicin de
las primeras entidades dedicadas a su manejo: las corporaciones de ahorro y vivien-
da. Se mantena la intervencin institucional de la asignacin del crdito de inversin,
pero a favor del control del inters que reciban. Adems, se pretendi rescatar el
Fondo Nacional del Ahorro, pero ya no como institucin centralizadora a la manera
de Carlos Lleras, sino formado por fondos regionales que invertiran en cada una de
sus jurisdicciones. Dichos fondos regionales de capitalizacin social estimularan la
industria Instituto de Fomento Industrial, y la construccin de vivienda pues se cre
el Fondo de Ahorro y Vivienda Favi, adscrito al Banco de la Repblica.
De all que aparecieran al nivel regional, municipal, o distrital entidades como Favidi,
que eran focos de capitalizacin para asegurar la liquidez permanente de los siste-
mas de seguridad social que a la vez impulsaban una modernizacin financiera del
pas, y promovan la construccin de vivienda urbana. Su formacin orgnica res-
ponda a los principios de eficiencia y racionalidad, buscados por Lleras Restrepo,
pero mantenan una discrecionalidad mayor frente al destino de las inversiones. El
Estado empezaba a dejar a un lado la intervencin directa, para pasar por una tarea
de control meticuloso puesto que muchas de las nuevas entidades eran de reciente
formacin y merecan la mayor atencin del ejecutivo en tanto de su funcionamiento
dependa en buena parte del cumplimiento de las metas trazadas en el proyecto
econmico del cuatrienio.
Durante este cuatrienio se estimul la movilizacin masiva hacia las ciudades, proce-
so acompaado de una restructuracin urbana a nivel organizativo48. El crecimiento
de estas perfil nuevas situaciones desfavorables para la seguridad social. En primer
lugar, la mano de obra no calificada entrara al sector de la construccin aportando
porcentajes bajos para el sistema general. En segundo lugar, la expectativa de vida
con la que se planificaron las anteriores reformas de la seguridad social no cont con
esta nueva configuracin social del pas, pues en las ciudades la esperanza de vida
aument significativamente como es palpable al observar los ndices de morbilidad y
mortalidad en el campo desde los aos 40. En tercera instancia, como el sector de la
construccin no poda acaparar toda la mano de obra llegada a las ciudades, crecera
el sector informal con la consiguiente prdida en el nmero relativo de beneficiarios
y aportantes al sistema de seguridad social. Algo era favorable a pesar del difcil pa-
norama: si los ingresos de la masa trabajadora empezaban a destinarse al ahorro, se
fortalecera el proceso de reproduccin de las inversiones de sectores productivos.
Todo dependa del comportamiento de la coyuntura econmica.
Al respecto hay versiones encontradas. Aquellos que cifran sus anlisis en los datos
macroeconmicos aseveran que haba un crecimiento innegable: PIB de 6.5%, in-
versin promedio del 7% anual, y cifras tambin halagadoras de la industrializacin. 48 Daniel Pecaut, Crnica de
Pero una inflacin creciente perturbaba tan prsperas perspectivas econmicas pues dos dcadas de poltica en
los afectados eran los sectores de bajo poder adquisitivo. Esto tendra un carcter Colombia, Bogot, Siglo
XXI, 1989, pgs. 289 - 291.
negativo para el sistema de seguridad social, pues las presiones del Estado se encami-
49 Ibd. Pg. 293. Y scar Ro-
naban a aumentar las participaciones de empresarios y trabajadores en sus aportes drguez et al, Estructura y
por cobertura, medida que poda desestimular la insercin en el mismo, generando crisis de la seguridad, pgs.
desequilibrio49. La brecha social segua abrindose. 176 - 177.
El costo social de la reforma urbana de Misael Pastrana Borrero se haca evidente en

el descontento campesino por el freno a la reforma agraria. Adems, la bsqueda de
una ampliacin en la cobertura de servicios sociales prestados a los sectores menos
favorecidos era una realidad relativa: haba crecido el nmero de afiliados a los reg-
menes de salud, prestaciones, proteccin por vejez, invalidez o muerte, pero la cober-
tura no era plena pues las familias de muchos contribuyentes al sistema padecan
restricciones o simplemente quedaban excluidas. La crisis creca en sus proporciones.
Cuando an estaba implementndose la legislacin correspondiente a la reforma de
1968, se concentraron esfuerzos de los sectores involucrados en el problema Esta-
do, empleadores, trabajadores y sindicatos para desarrollar medidas novedosas. Por
un lado era clara la imprescindible recomposicin de la salud y el papel del Estado en
su control como una de las prioridades promulgadas en la constitucin; adems, la
inviabilidad del sistema era corroborada por numerosos informes especializados que
en los anlisis actuariales demostraba la inminencia de desajustes financieros que
afectaran la proteccin de los beneficiarios, y el rgimen de seguridad social en su
conjunto para los siguientes aos.
Alfonso Lpez Michelsen durante su presidencia, 1974 - 1978, pretendi acortar
distancias entre ricos y pobres en Colombia, para lo cual destin gran cantidad del
presupuesto nacional en prioridades como salud, educacin, vivienda o proteccin a
los sectores productivos rurales de bajo ingreso. Uno de sus focos de concentracin
fue la explosin demogrfica; los anteriores planes de gobierno hacan mencin de
este fenmeno y dejaban entrever la necesidad de reducir la tasa de crecimiento de
la poblacin50. De all que las innovaciones en el sector salud, antes que diferenciarse
de las polticas previas, planteaban una reorganizacin profunda. Se buscaba una vez
ms el aumento de la cobertura de los servicios de salud prioritariamente para mater-
nidad y salud infantil y de neonatos, la disminucin de la mortalidad generada por
enfermedades mediante la medicina preventiva y, sumado a ello, una mejor prepara-
cin de los mdicos y la coordinacin eficaz de las instituciones que respondan a
este tipo de servicios.
CREACIN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

Parte de la solucin se crey alcanzada con la racionalizacin administrativa, que tras
la creacin del Sistema Nacional de Salud en 1975, ofreca un modelo de ampliacin
de la cobertura sobre poblaciones antes desprotegidas. Dividida en cuatro niveles
para la atencin mdica -universitario, regional, local y rural- una de sus innovacio-
nes estuvo en la transferencia de fondos monoplicos del Estado por impuestos a los
juegos de azar y las bebidas alcohlicas que podan garantizar una liquidez perma-
nente51.
Esto imprima una nueva organizacin al manejo de la salud de parte del Estado y
determinaba mecanismos de control sobre la actividad ofrecida por entidades priva-
das, todas finalmente Integradas en torno al feliz cumplimiento de un derecho de la
comunidad. En adelante el proceso de acomodamiento institucional a las nuevas
50 Daniel Pecaut, Crnica de directrices estara garantizado por la supervisin estatal, pese a los traumticos reve-
dos dcadas, pg. 302.
ses que luego debieron experimentar las instituciones que no podan responder a la
51 scar Rodrguez et al, Es-
tructura y crisis de la segu- demanda de servicios ni a la modernizacin permanente requerida para suministrar
ridad, pgs. 180 - 187. beneficios ptimos para la salud.
Otro aspecto que mostraba un modesto porvenir era la necesaria modernizacin de

las instalaciones de prestacin de servicios. Esto sobre todo trascenda en el mbito
nacional ICSS como resultado de las diferencias en las transferencias de dinero del
Estado para el rubro de habilitacin hospitalaria. Las instituciones reguladoras de
stas, especficamente el Fondo Nacional Hospitalario, se resentan an de la restruc-
turacin impulsada por Carlos Lleras Restrepo. Menos afectadas estaban las clnicas
de entidades autnomas como la Caja de Previsin Social del Distrito cuya capa-
cidad instalada era ptima, y su renovacin mantena un ritmo aceptable.
La cobertura tambin entr a ser parte de la agenda de discusiones, pues los benefi-
cios cubran fundamentalmente al sector privado y al estatal este ltimo singular-
mente privilegiado merced a los significativos logros sindicales mientras los sectores
rurales apenas tenan a su disposicin servicios de salud caracterizados por la preca-
riedad y la insuficiencia en aspectos como la salud especializada y las intervenciones
quirrgicas consideradas como bsicas. En esta materia los logros fueron progresi-
vos, estimulados por el rigor de la funcin del Fondo Hospitalario52. 52 Ibd.
1980 2000:
CRISIS Y LEY 100
COMO SE PODR NOTAR, la trayectoria histrica de la seguridad social en Co-

lombia, y en general en Suramrica, es la de un continuo ir y venir de crisis que cada
vez parecen ms graves. Pese a que funcionaban los sistemas de previsin, las pers-
pectivas siempre sealaban amenazas novedosas, tal como sucedi desde finales de
los aos 70 hasta el presente. El mundo padeci una nueva crisis econmica, que
aunque no tom las proporciones de la de los aos 30, s afect de forma significativa
los pases latinoamericanos.
El tamao del Estado en los pases de la regin creci en forma desmesurada en las
dcadas previas, merced a un control sistemtico de la esfera econmica y social,
que se resolva con la ampliacin en el nmero de empleados, instancias administra-
tivas y demandas sindicales de proteccin y garantas. Aunque parte de las medidas
sugeridas por organismos multilaterales en los 60 vean como provechosa esta ten-
dencia, algunos efectos en las economas domsticas europeas y de EEUU, sobre
todo la inflacin elevada, llevaron a una contraccin en la demanda de productos de
Latinoamrica. El cierre de estos mercados, que favorecan el sector externo de cada
pas por el ingreso de divisas y la sostenibilidad de la industrializacin, afect consi-
derablemente los presupuestos de las administraciones estatales.
Por otro lado, con esquemas burocrticos enormes, los presupuestos nacionales se
hacan insuficientes para solucionar la coyuntura en trminos de pagos de nmina y
servicios de la deuda externa. Cada Estado intent disminuir sus inversiones oficiales
por medio de establecer pausas en la contratacin laboral de empleados medios
calificados, y a travs del endeudamiento con la banca internacional para poder
superar los dficit de presupuesto.
La presin sindical se elevaba, no slo con nuevas exigencias en el sector pblico,
sino adems con bloqueos sistemticos ante la posibilidad de reducciones del tama-
o del Estado que iban en detrimento de sectores sociales otrora estabilizados dentro
del mercado laboral. Demandas acompaadas de numerosos paros, se convirtieron
en uno de los principales traumatismos para los presidentes de la regin, que deban
enfrentar problemas cuyo principal componente era la escasez del presupuesto para
solucionar peticiones inmediatas.
LA CRISIS
Prcticamente todos los pases afrontaron esta situacin, cuya solucin a travs del
endeudamiento afect todos los renglones de la economa: el ingreso de los prsta-
mos econmicos internacionales permiti una especulacin de precios evidente en
41
las tasas de inflacin que se dispararon a cifras hasta de 4 dgitos, sobre todo en el
cono sur, factor agravado por la disminucin de los recaudos por impuestos. La infla-
cin de cada pas, que provocaba una devaluacin sostenida de las distintas mone-
das locales, hizo que los pagos de la deuda se hicieran insostenibles: no slo los
servicios a la deuda se hacan irrisorios para la banca internacional, sino que adems
el valor real de la misma ascenda vertiginosamente. All vino el proceso casi genera-
lizado de moratorias y solicitud de revisiones de la cartera morosa de cada pas53.
Colombia, que no tena una deuda externa tan elevada, sufri menos angustiosamente
los efectos inmediatos. Sin embargo, con una fiel tradicin de pago anual, tuvo que
padecer las consecuencias un par de aos despus de que economas como la Ar-
gentina se declararan en emergencia. Los efectos de la crisis latinoamericana, aun-
que en realidad todas las economas occidentales entraron en recesin, no tocaron
de inmediato los regmenes de seguridad social de Colombia; sin embargo, su fragi-
lidad caracterstica desde dcadas anteriores hizo que la coyuntura desfavorable de-
terminara un final desafortunado54.
Mientras se restructuraban los organismos de cobertura social del pas, un factor re-
vel facetas cuya proporcin no se sospechaba: la financiacin de los sistemas con-
tributivos se haca insostenible a mediano plazo. Factores como el acelerado cre-
cimiento demogrfico, el repunte de los niveles de expectativa de vida, y la presin
sindical desproporcionada, afectaron el sistema hasta sus ltimas consecuencias.
Los estudios actuariales aplicados a las mayores entidades de seguridad social, tenan
en cuenta variables predecibles, pero el desajuste en los recaudos por parte del Esta-
do dficit fiscal, y la insuficiencia de las contribuciones al sistema, pronosticaban
pasivos pensionales difcilmente superables y una prdida progresiva de la calidad de
los servicios de previsin y salud ofrecidos.
Fue as como la calidad de los hospitales baj, merced a la precariedad de los equipos
de infraestructura instalada que perdan vigencia o simplemente dejaban de funcio-
nar; as mismo, y esta es una caracterstica de la naturaleza de los sindicatos del pas,
el servicio de atencin a usuarios de la salud y prevencin de riesgos y enfermedades
baj su calidad en forma alarmante. Es decir, las fallas del sistema fueron un sntoma
que debieron padecer sus usuarios en lugar de los verdaderos responsables de la
crisis. Una transferencia de responsabilidades de este tipo genera sospecha sobre el
efectivo vnculo Estado-funcionario, revelado en la sistemtica apropiacin de las
empresas por parte de sus empleados. Para la muestra, desde entidades como el
Instituto del Seguro Social, cuyo tamao es muy considerable, hasta pequeas cajas
de previsin de tipo sectorial como la del Distrito, debieron replantear su funcin de
forma radical luego de 1990, y como sabemos, la ltima tuvo que ser liquidada.
La recuperacin del capital invertido en fondos de vivienda se hizo incierta cuando
las posibilidades de pago quedaron condicionadas al mejoramiento de la economa
en trminos generales, y ms an cuando los montos otorgados a instituciones de
53 Luis Alberto Restrepo, La fomento productivo fueron objeto de malversacin, peculado, o simplemente no
crisis poltica de Amrica
rindieron los frutos esperados. Mayor desazn apareca cuando se hacan evidentes
Latina... Pg . 45 y si-
guientes. fraudes sistemticos, fuera por parte de los funcionarios o a travs de beneficiados;
54 Len Zamocs y Francisco tal es el caso de los innumerables desfalcos al erario a travs de pensiones liquidadas
Leal, Al filo del caos. Crisis de tal forma que su monto era muy superior al valor real del salario final a la fecha de
poltica en Colombia de los cumplimiento de la edad o tiempo de cotizaciones. As, la corrupcin fue otro factor
aos 80, Bogot, IEPRI -
Tercer Mundo, 1990, que oper en la debilidad general del sistema de seguridad social, bsicamente en su
pgs. 301 - 313. aspecto financiero durante los aos 80.
Evidenciados todos estos dilemas, el gobierno nacional buscaba solucionar los pro-
blemas de la seguridad social en el pas pero esto no pas de ser una buena inten-
cin. Muchos de los debates estaban marcados por la esterilidad de las propuestas
para salvar un rgimen, y la incapacidad de hacer que las medidas coyunturales
respondieran con coherencia a un problema prctico.
LEY 100
Sin embargo el futuro de los sistemas de seguridad social vendra a ser transformado
por la emergencia y auge de la economa de mercado. Esta se caracteriz por la
propia regulacin de sus fluctuaciones, relevando al Estado de funciones que tradi-
cionalmente le concernan como las garantas de vivienda, educacin, salud y bien-
estar, y dejndole el papel de garantizar el libre juego de los actores sociales y econ-
micos a travs del manejo de la justicia, la seguridad y la libertad de accin. En
efecto, uno de los principios de la economa de mercado sealaba al Estado como
agente de interferencia negativa en el libre flujo de las determinaciones de los acto-
res en la esfera econmica, cuyas ataduras volvan rgida su dinmica en detrimento
del crecimiento, nico camino este hacia el desarrollo.
Este renacimiento del liberalismo econmico permiti que agentes privados asumie-
ran las funciones bsicas de oferta de bienestar para la sociedad antes monopolizadas
por el Estado. El beneficio sera la eficiencia propia del manejo gerencial del sector
privado, que prometa reducir los costos de sostenimiento de los establecimientos que
ofrecen los servicios, luego se dara una libre posibilidad de competir en el mercado sin
restricciones. All vendran las reducciones sustanciales en el precio para pagar por su
prestacin salud, educacin, vivienda en cumplimiento de la universalidad en el acceso
a los bienes y servicios. Finalmente, la calidad de stos no se vera afectada, puesto que
en una sana competencia quien ofrece algo busca que su cliente retorne, para lo cual
ofrece la mxima calidad. Es decir, la solidaridad sera otro de sus pilares.
Esta tendencia de la poltica econmica nacional se podra explicar en muchos trmi-
nos. Por ejemplo desde la carta constitucional firmada en 1991, que buscaba privile-
giar un acceso del pas a la modernizacin a travs de una lgica democrtica que subraya
el valor del capitalismo actual. As garantiza la libertad de los agentes econmicos en
la toma de sus decisiones siempre y cuando no estn en contradiccin del bien pblico
individual y la sociedad. De all nacen los principios con los que el Estado suscribe un
pacto de proteccin a sus ciudadanos, soportados en la eficiencia, la universalidad y la
solidaridad55. En este sentido, son paralelas a los principios de regulacin de la activi-
dad pblica y privada en una economa. Slo que al formar parte del fundamento legal
de una nacin, se convierte en el objetivo de las polticas emprendidas por el Estado.
Apareca entonces el sector privado como parte de la solucin al problema de la
seguridad social. Esto haba sido contemplado anteriormente, solo que obstculos
legislativos impedan su puesta en prctica; la esperanza de salvar la seguridad social
desde el Estado perdur hasta cuando los agentes econmicos privados tuvieron
efectivamente la posibilidad legal de ofrecer los mismos servicios.
La Ley 100 de 1993 acerca del Nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, apareca
como la respuesta buscada ante su aguda crisis. All, el Estado y los particulares tenan
la libertad de competir en el mercado por las afiliaciones de los trabajadores y perso-
nas independientes, con el objeto de lograr una racionalizacin de los servicios pres-
55 Constitucin Poltica de
tados, y su ampliacin de cobertura a todos los rincones del pas. Colombia. Artculo 48.
HISTORIA DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL DE BOGOT
Los interesados en beneficiarse de tan provechoso negocio, abierto para que todos
los colombianos participaran en su organizacin, deban respetar parmetros bsicos
que garantizaran su funcionamiento en beneficio de la estabilidad econmica. As,
era prioritario mandato legal determinar la capacidad de subsistencia en el esque-
ma de oferta de los servicios como pensiones, salud ocupacional, salud general, vi-
vienda, seguros por enfermedad, invalidez o muerte. Sobre todo la capacidad de las
instituciones existentes a la fecha de implementacin de la ley, deba demostrarse en
el sistema pensional, ya que el dficit actuarial de las ms importantes entidades
daba saldos negativos en la mayora de casos, y el Estado estaba incapacitado para
inyectar los recursos necesarios y salvar el sistema de forma general.
Segn la Ley 100, cada entidad existente deba demostrar su viabilidad econmica
segn parmetros establecidos como aceptables para su sostenimiento. Todas las
instituciones deban contratar expertos que determinaran esa viabilidad, y de tener
un resultado negativo la decisin de subvencin o liquidacin dependera del rector
del manejo presupuestal en la jurisdiccin correspondiente: presidente, gobernador,
alcalde. Los resultados mostraron lo profundo de la crisis del sistema. Como si se
tratase de un padecimiento endmico, la mayora de los balances de las instituciones
de seguridad y prevencin resultaron deficitarios, e incluso algunas encontraban la
exploracin actuarial como una novedad tcnica. El resultado: la seguridad social del
pas se reformara estructuralmente dadas las deficiencias padecidas por aquellas
entidades que aplicaron a la reglamentacin de la Ley 100.
En adelante la viabilidad sera factor fundamental en la reproduccin del sistema de
servicios de seguridad, garanta para su progresiva cobertura sobre la totalidad de la
poblacin colombiana.
2 CAJA DE PREVISIN SOCIAL
DE EMPLEADOS Y OBREROS
DEL MUNICIPIO DE BOGOT
LA CIUDAD DE BOGOT
EN LOS AOS TREINTA
EL PANORAMA QUE OFRECE BOGOT en las tres dcadas que van de principios
de los aos treinta a los finales de los cincuenta, permite percibir un pronunciado desfase
entre las dinmicas de crecimiento de la sociedad acompaadas de la consecuente de-
manda de servicios y las magras posibilidades econmicas del gobierno de la ciudad para
crear la infraestructura que proporcionara la satisfaccin de tales necesidades. Dicho
desfase se produjo y acrecent bsicamente porque los ritmos de crecimiento vegetativo
y migratorio de la poblacin citadina fueron muy superiores a los clculos hechos por
las administraciones de esos aos y a los esfuerzos realizados en materia de diseo y
creacin de entidades que atendieran problemticas especficas.
La estrategia seguida por el gobierno de la ciudad para hallar soluciones y acelerar su
aplicacin consisti en disear herramientas administrativas cuyos objetivos especfi-
cos y dotacin de recursos deberan permitir la realizacin de un diagnstico tcnico
del problema, la creacin de una poltica duradera que atendiera la situacin, el plan-
teamiento de posibles soluciones y el desarrollo de acciones con miras a satisfacer las
demandas. En consecuencia, el tamao del sector encargado de la administracin
municipal empez a crecer en la medida en que los retos de la ciudad eran ms com-
plejos. La administracin municipal a principios de la dcada de los treinta tena la forma
que le haba dado la Ley 72 expedida en el ao 1926, por medio de la cual el Congreso
de Colombia haba concedido facultades al Municipio de Bogot. Ella design como
jefe de la administracin al alcalde quien se apoyara para el cumplimiento de su labor
en un secretario de gobierno, uno de hacienda y otro de obras pblicas56.
EL EJECUTIVO MUNICIPAL
La concentracin de funciones institucionales asignadas a esta estructura municipal
as como la heterogeneidad de temas que deban ser atendidos por una sola entidad,
pueden verse ejemplificados en los encargos que tena asignados para su atencin la
Secretara de Gobierno en el ao 1933. Un primer encargo se relacionaba con el
ejercicio de las funciones de gobierno y control en las zonas de la jurisdiccin muni-
cipal: la ciudad y el sector rural. Este ltimo se hallaba dividido en inspecciones y
corregimientos. Un segundo encargo tena que ver con la coordinacin y prestacin
de algunos servicios pblicos vitales como cementerios, alumbrado pblico y aseo. 56 Congreso Nacional, Leyes
Una tercera agrupacin de responsabilidades estaba vinculada con la instruccin expedidas por el Congreso
pblica desarrollada en las escuelas municipales y los institutos de enseanza de Nacional en su legislatura
del ao de 1926, Bogot,
labores artesanas, as como con la inspeccin escolar necesaria. Un cuarto encargo Imprenta Nacional, 1926,
asignado era la higiene y la asistencia sanitaria para lo cual contaba con el apoyo de pgs. 142 y 143.
47
una polica sanitaria, una clnica para la lucha antivenrea, un servicio mdico domi-
ciliario, un laboratorio bacteriolgico, una oficina de desinfecciones, una botica
municipal y una seccin de proteccin infantil. Finalmente, bajo su responsabilidad
estaba el manejo de la Imprenta Municipal y de la oficina de beneficencia57.
Con similares caractersticas estaba constituida la Secretara de Hacienda de la poca
que, a sus naturales funciones como agente encargado del establecimiento y cobro
de impuestos, las cuales ejerca por medio de oficinas como la tesorera municipal,
recaudaciones fiscales, industria y comercio y el departamento de catastro, estaban
unidas las de manejo y administracin de la Proveedura municipal, los cosos y corra-
les, el matadero municipal, el teatro municipal y las plazas de mercado de la ciu-
dad58. En el caso de la Secretara de Obras Pblicas sus funciones estaban ms acor-
des con los propsitos de una entidad encargada del ramo con unidades como las de
arquitectura e ingeniera, construccin de obras y el plano de Bogot59.
A la institucionalidad del ejecutivo descrito, se aada la contraparte legislativa enca-
bezada por el Concejo Municipal, responsable del nombramiento directo del
Personero y del Contralor, y de dotar a la ciudad de administradores de justicia a
travs de los juzgados municipales. Finalmente, comparta al lado de los bancos pri-
vados varios escaos en la junta directiva de las Empresas Municipales encargadas de
administrar por delegacin el suministro del servicio de acueducto y prestar el de
transporte60.
Los retos y las demandas planteadas por el crecimiento acelerado de la ciudad y la
obligacin del aparato municipal de proveer solucin a los pedidos de la sociedad,
auspiciaron un proceso paulatino de crecimiento de la administracin municipal que
exigi un aumento en el nmero de las herramientas institucionales cuya estructura
fue tornndose compleja a partir del incremento de las funciones asignadas y de la
especificidad de las mismas. Un caso ejemplar de esta situacin lo constituye la Con-
tralora municipal que pas de ser un cargo asignado a una persona con el encargo
de ejercer vigilancia sobre los recursos, a constituirse en una entidad que en el ao
de 1933 contaba con una secretara, una oficina de ordenaciones, una de estadstica
municipal y otra de contabilidad61.
En los aos treinta del siglo XX los retos para enfrentar por la administracin exigan
no solamente un crecimiento en las funciones asignadas a las entidades existentes,
57 Enrique Ortega Ricaurte, sino tambin una mayor jerarquizacin de las mismas dependencias dedicadas a
La organizacin munici- objetivos institucionales precisos. De hecho, en estos aos muchas de las oficinas de
pal de Bogot, En: Regis-
tro Municipal, Bogot, las secretaras existentes pasaron a convertirse en direcciones encargadas de atender
tomo I, Imprenta Munici- temas especficos de la ciudad. As, por ejemplo, y slo en lo relacionado con el tema
pal, 1933, pgs. 16 17. de los servicios pblicos y la vivienda, entre 1930 y 1940, la ciudad fue dotada de
58 Ibd. una Direccin de Circulacin y Trnsito, una Direccin de Aseo y una Direccin de
59 Ibd. Empresas Municipales encargada de la administracin del Acueducto y el Tranva.
60 Ibd. Por otra parte, posea una empresa de energa elctrica y tena acciones en otra,
61 Ibd. adems compr una empresa de telfonos y cre el Instituto de Accin Social y la
62 Patricia Echeverri, Saydi Caja de Vivienda Popular, a principios de los aos cuarenta62.
Nez y Luis Enrique Ro-
drguez B. Fuentes docu- El crecimiento de la ciudad junto con la atencin a los mltiples retos que ello impli-
mentales para la historia
de la administracin pbli- caba, provoc un ensanchamiento del aparato administrativo en todas sus reas y
ca de Bogot en el siglo XX, una especializacin del mismo, en principio muy tmida, en los temas nuevos con
Bogot, Archivo de Bogo- que la realidad citadina abrumaba la cotidianidad de los funcionarios. El acto de
t, Secretara General de
la Alcalda Mayor de Bo-
gobernar requiri entonces de mltiples esfuerzos y saberes cuya labor tuvo un im-
got, Tomo II, 2005. pacto hacia fuera y otro hacia dentro del conjunto administrativo de la ciudad. En
CAJA DE PREVISIN SOCIAL DE EMPLEADOS Y OBREROS DEL MUNICIPIO DE BOGOT
efecto, la presencia de grandes cantidades de obreros y empleados, y en menor

proporcin de tcnicos y profesionales tuvo una incidencia directa en las finanzas de
ese momento y en los aos venideros de la ciudad. Los salarios y las prestaciones
reconocidas por la ley crecieron en la misma forma que el nmero de personas en la
nmina por lo cual el municipio debi proceder a darle un manejo tcnico a esa
responsabilidad creciente con las personas a su servicio.
Varios proyectos, adaptados de experiencias en otras instituciones del orden nacional,
fueron propuestos en el Concejo Municipal con miras a ordenar el manejo de los re-
cursos para este asunto. Todos ellos se convirtieron en antecedentes e insumo de una
solucin que poco a poco pretendi atender todas las necesidades de sus afiliados.
PROYECTOS Y NECESIDADES
QUE ANTECEDIERON A LA CPS
AUNQUE LA DCADA DE LOS AOS TREINTA ha sido caracterizada como un pe-

rodo de recuperacin econmica, los efectos de dicha coyuntura no pueden hacerse
extensivos e inmediatos al conjunto de la economa ni al de la sociedad. De hecho,
esta apreciacin de los historiadores est circunscrita bsicamente al terreno de la in-
dustria. Por otra parte, como ya se haba mencionado, algunos autores extienden los
efectos de la crisis hasta el ao 1933, en tanto que otros ven las primeras manifesta-
ciones de reactivacin al inicio mismo del decenio, planteamientos que estaran
mostrando que la recuperacin de la crisis no tuvo un efecto homogneo sobre el
conjunto sino que tard en llegar ms para unos sectores que para otros.
Si bien a principios de los aos treinta la industria asentada en la ciudad de Bogot
mostraba signos de recuperacin, no ocurra lo mismo con el municipio, dado que,
segn un testigo, la ciudad se hallaba agobiada por una...terrible crisis fiscal y eco-
nmica... cuyo carcter escapaba a toda comprensin que fuera ms all de decir
que se trataba de ...fenmenos de orden econmico y social que (...) se desarrollan
en el pas para los cuales no se ...ha hallado una solucin que ponga remedio al
estado de crisis63. Si la naturaleza de la crisis escapaba a la comprensin del testigo,
no as su dimensin nacional, la inutilidad de las soluciones puestas en marcha y los
efectos que sobre el entorno inmediato de la institucionalidad municipal causaba:
De una parte, se palpa un decrecimiento constante de los productos de las rentas,
que implica, en proporcin igual, la reduccin de gastos; de otra, existe una acumu-
lacin de intereses por deudas pendientes que obliga a posteriores sacrificios. La
necesidad hace indispensables nuevos rbitros rentsticos que pueden ser contrapro-
ducentes, porque generan el encarecimiento de la vida e imposibilitan la puntuali-
dad de los pagos64.
La situacin fiscal del municipio no permita una solucin diferente a la disyuntiva
...o se atiende a los intereses del Municipio o a los intereses de la comunidad so-
cial65. Obviamente, en consonancia con las decisiones del departamento y de la
nacin, prevalecieron los intereses del municipio. La reduccin de gastos afect ne-
cesariamente la nmina del engranaje administrativo de la ciudad. Desde entonces,
...a diario vemos que por fuerza de las economas que en todos los sectores del
fisco, sea nacional, departamental y municipal se han impuesto dolorosamente a un 63 Archivo de Bogot, Fondo:
sinnmero de empleados y funcionarios que dejan de figurar en las nminas y cesan Concejo de Bogot, Libro
de expedientes de acuer-
en forma intempestiva en el ejercicio de sus cargos, quedando sin ocupacin, y sin dos 1928-1932, tomo
que el Estado les ofrezca el menor apoyo66. As en la poca presente hemos pre- 113, folios 368 - 375.
senciado cun triste es la suerte de los sin trabajo, que por imprevisin no supieron 64 Ibd.
ahorrar y quedaron en la calle sin otras perspectivas que el hambre, la miseria o el 65 Ibd.
delito y sin que sea posible obtener jams una retribucin equivalente a la que tuvie- 66 Ibd.
51
ron en pocas de abundancia. De modo que si no se remedia este mal, el nmero de

vctimas seguir aumentando...6.
Las problemticas planteadas por los legisladores del Concejo con respecto a los
trabajadores municipales eran mltiples y conforme se analizaban los efectos socia-
les y econmicos a corto y largo plazos para quienes por cualquier circunstancia
quedaban cesantes en sus trabajos, los propsitos de las entidades proyectadas para
atender esas necesidades iban en crecimiento. As, por ejemplo, al hecho de quedar
cesante intempestivamente se aada la carencia de casa de habitacin para la fami-
lia del trabajador y la ausencia de medios para pagar un alquiler. Ello llev a formular
proyectos relacionados con la dotacin de casas para empleados y trabajadores del
municipio todava activos en la nmina. Igual espritu estaba en la base de las dems
formulaciones acerca de la proteccin de los asalariados municipales en caso de
accidentes, incapacidad permanente, vejez y muerte, como se ver en los proyectos
que antecedieron a la creacin de la Caja. Tales proyectos tienen la importancia de
haber sido las primeras formulaciones del orbe legislativo con respecto del problema
y la virtud de que la complementariedad de sus objetos cumpli la tarea de perfec-
cionar la idea de la Caja de Previsin Social del municipio.
PROPUESTAS INSTITUCIONALES
Un primer proyecto tuvo que ver con la necesidad municipal de fundar una entidad
que con base en los recursos propios de la administracin de la ciudad tuviera como
encargo la atencin y cubrimiento de las necesidades de los trabajadores y emplea-
dos vctimas de casos fortuitos como enfermedades, accidentes, muertes, etc. Dicha
entidad llevara el nombre de Caja de Auxilios68. Como se ve el rea de cubrimiento
estaba relacionada con las causas fortuitas que impediran a un trabajador el cumpli-
miento de sus compromisos con el municipio.
Paralelamente al anterior se estudiaba un segundo proyecto cuyo efecto estara gravi-
tando sobre la vida presente y futura de todos los trabajadores al servicio de la ciu-
dad. Este consista en crear una de Caja de Fondos de Retiro Municipal, cuya finali-
dad qued planteada en el proyecto de acuerdo 181 del ao de 1931. En l se
seal que por medio del fomento del ahorro en el pas, establecido por la Ley
Nacional No. 124 de 1928, y teniendo como base las experiencias de sectores como
el Ejrcito, la Polica Nacional, la Educacin Pblica y el ramo de correos y telgrafos;
el municipio deba fomentar el ahorro con miras a asegurar el bienestar de los traba-
jadores a quienes se hara una pequea deduccin de sus sueldos y salarios para
crear la Caja de Fondos de Retiro, la cual, al cabo de cierto nmero de aos de
servicio del trabajador, debera estar en capacidad de garantizarle el pago de las
67 Ibd., folio 373.
cantidades descontadas cuando ste quedara cesante69.
68 Archivo de Bogot, Fondo: Adicionalmente, se estimaba que para garantizar el buen manejo e inversin de los
Concejo de Bogot, Libro
dineros del fondo de retiro, provenientes de los descuentos de nmina de los traba-
dos 1932-1933, tomo jadores, se deba contar con la presencia de las autoridades fiscalizadoras del muni-
114, folios 410 - 439. cipio y del representante de las entidades federadas de empleados y obreros. De esa
69 Archivo de Bogot, Fon- manera, se dara una base de confianza que permitiera la formacin de cooperativas
do: Concejo de Bogot, de consumo prioritarias para evitar el alza de precios que generaba el acaparamiento
Libro de expedientes de
acuerdos 1928-1932, de los productos de primera necesidad; cooperativas que fomentaran la construc-
tomo 113, folio 372. cin de casas baratas cuya venta financiada permitira abonar el pago de intereses
a los saldos individuales acumulados; y cooperativas encargadas del manejo de res-

taurantes higinicos y restaurantes escolares para los hijos de los servidores pblicos,
las cuales con un manejo cientfico y honrado seran una fuente de recursos cuyo
radio de accin se extendera ms all de la ciudad, abarcando a los productores
campesinos. Como consecuencia de toda esta actividad el municipio tendra em-
pleados estimulados con participaciones en empresas productivas y con seguro de la
propiedad raz, aunque con sueldos modestos en apariencia pero suficientes en la
realidad70.
El planteamiento final del proyecto consista en la aplicacin a actividades productivas
desarrolladas en beneficio de los mismos trabajadores y empleados del municipio de
cerca de $25.000 anuales requeridos para cubrir los pagos por retiro de trabajadores.
Con ello se lograra asegurar a los empleados del municipio de Bogot, independiente
de que fueran funcionarios de alta categora o simples obreros, el disfrute de un medio
de subsistencia en las circunstancias adversas de un retiro del ejercicio de sus funcio-
nes o por ancianidad, invalidez o cesacin de su empleo. La creacin de las condicio-
nes y la aplicabilidad de los beneficios enumerados seran posibles a travs de las Cajas
de Retiro que de acuerdo con la argumentacin del proyecto eran instituciones de
conocida organizacin en todos los rdenes de actividad oficial o privada. Ellas estn
admirablemente dotadas en los pases civilizados, muy particularmente en los muni-
cipios de culturas tan avanzadas como las de Estados Unidos de Amrica y Argentina,
y aqu mismo entre nosotros ellas rigen ya con respecto a los empleados de los Correos
y Telgrafos y en muchas compaas industriales. En el Banco de la Repblica, socie-
dad que goza de una magnfica organizacin, est funcionando con toda regularidad
para sus empleados y dependientes71.
Sentada la utilidad de ese tipo de instituciones era necesario articular los dos proyec-
tos caracterizados porque si bien los objetivos del proyecto de la Caja de Auxilios
apuntaban a un tipo de contingencias diferentes de las que pretenda cubrir la Caja
de Fondos de Retiro Municipal, ambas propuestas estaban orientadas a dar respuesta
a problemticas que eran preocupacin comn de trabajadores, funcionarios del
ejecutivo municipal y legisladores del Concejo. Para los primeros porque las condi-
ciones de desproteccin eran maysculas en caso de despido o de un caso fortuito;
en tanto que para los funcionarios el tema radicaba en la dificultad de darle un
manejo adecuado al presupuesto anual a fin de cumplir los compromisos adquiridos
con los servidores municipales en virtud de la legislacin nacional vigente, y para los
Concejales el asunto consista en establecer un orden en la legislacin municipal,
aislada y catica, sobre los derechos adquiridos por los trabajadores.
As las cosas, el Concejo design una comisin con el objeto de estudiar los proyectos
de Acuerdo sobre la Caja de Auxilios y la Caja de Fondos de Retiro del Municipio, cuyo
informe destac la importancia de su utilidad social y el hecho de que sirvieron de base
para realizar una formulacin y ampliacin de disposiciones con fundamento en los 70 Ibd.
preceptos legales que regan en ese momento en el pas sobre proteccin a los emplea- 71 Ibd., folio 375.
dos y obreros, dando origen a una obra armnica y ordenada sobre auxilios, seguro 72 Archivo de Bogot, Fondo:
colectivo, jubilaciones, indemnizaciones por accidentes y enfermedad, proteccin a Concejo de Bogot, Libro
la mujer embarazada, recompensas por retiro y tiempo, y servicio de mutualidad basada dos 1932-1933, tomo
en la solidaridad colectiva que deba prestar la entidad proyectada72. 114, folios 410 - 439.
LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL

Los pilares que estructuraron el proyecto de creacin de la Caja de Previsin Social
fueron el apoyo en la legislacin nacional para imprimirle un mismo espritu a la
municipal acerca de los derechos de los trabajadores, el anlisis que procuraba hallar
la manera ms conveniente de manejar los recursos necesarios para la proteccin de
los empleados, el estudio de entidades que con similares caractersticas a la propues-
ta funcionaban en el pas, y la bsqueda de una herramienta que permitiera a la
administracin municipal la determinacin, manejo, proyeccin, previsin, apropia-
cin y control de aquellos para responder a los compromisos con sus servidores.
Los motivos expresados por los proponentes en el proyecto del Acuerdo fundador de
la Caja de Previsin Social aducen razones de ndole variada sobre la conveniencia
para todas las partes de la creacin de la entidad. Una de las virtudes centrales de la
propuesta consiste en que el sistema que el proyecto implanta es aquel segn el
cual todos los empleados cooperan en su propio, directo y exclusivo beneficio, en la
atencin de aquellas cargas y en procurar a la Caja los fondos necesarios para dar
cumplimiento a todos aquellos propsitos, por medio del descuento de sus sueldos.
El municipio apenas contribuye para aumentar los fondos de la Caja con el medio
por ciento de sus entradas73. Es decir, que la creacin sera de gran alivio para las
finanzas del municipio por cuanto la erogacin anual no se vera aumentada dado
que el aporte del medio por ciento representaba una suma equivalente a la que cada
ao apropiaba para el pago de las gratificaciones contempladas en los acuerdos vi-
gentes74. Adems, los nuevos fondos, provenientes de los sueldos de los propios tra-
bajadores del municipio, permitiran atender las reas de bienestar de los mismos
que legalmente no correspondan a los patronos y que antes pesaban sobre el erario
de la ciudad, el cual las atenda con notoria dificultad e ineficiencia75.
El sistema propuesto consistente en la presencia de aportes mutuos tanto del munici-
pio como de los trabajadores, remplaz el que con dificultades funcion a finales de
los aos veinte y principios de los treinta en donde el municipio era el aportante
nico de recursos para el cumplimiento de los derechos adquiridos por los trabaja-
dores y reconocidos por el Estado. La modalidad contemplada gozaba de beneplci-
to por los resultados obtenidos en otros mbitos; segn los proponentes: es bien
sabido que en varios organismos oficiales vienen funcionando con el ms lisonjero
xito, cajas de organizacin semejante a la que contempla este proyecto y que han
sido creadas con un espritu de mutualismo que convierte en realidad provechosa la
aspiracin de solidaridad colectiva de los trabajadores76. Los proponentes conside-
raban adems que por los fines que las han inspirado, los eficaces resultados que
han logrado y el desarrollo que han tenido (...) debe fomentarse oficialmente la crea-
cin de tan benficas instituciones en todos los organismos pblicos de que dependa
gran nmero de empleados y obreros77.
Adicionalmente, a las virtudes del nuevo sistema de aportes y al xito de la modali-
73 Ibd., folio 424. dad administrativa de las Cajas, se argumentaba que otra de las ventajas que traera
74 Ibd. para el municipio la adopcin de este proyecto, era la de poner orden en la frondo-
75 Ibd. sa, contradictoria y arbitraria legislacin municipal sobre la materia. Segn el propo-
76 Ibd., folio 423. nente, eran muchas las disposiciones que sobre ella se haban expedido, sin que en
77 Ibd. realidad se mejorara la situacin ni se levantara el nivel econmico de los empleados
78 Ibd. y obreros78.
NOBLES INTENCIONES
Dado por sentado que el cambio de la situacin de los trabajadores se dara a partir
del ordenamiento de la legislacin, la vida sera un sueo porque mediante l se va
a despertar una noble emulacin entre los empleados y obreros, a efectos de hacerse
acreedores a los beneficios que el proyecto les reporta, cuando se conducen en el
desempeo de sus cargos con correccin, competencia y asiduidad. Se abren para
ellos de esta manera horizontes menos sombros que los que pueden esperar en el
actual abandono en que se encuentran. Se desarrolla en ellos el espritu de solidari-
dad colectiva, que es una de las grandes palancas del progreso nacional. La coopera-
cin y el mutualismo, con la secuela consiguiente de buenos frutos, comenzar a
tener desarrollo, con innegable beneficio para la sociedad79. Una utopa.
Un prrafo que seala con mucha puntualidad uno de los propsitos que animaba la
creacin de la Caja, y que desliza una idea al parecer en boga en esos tiempos es el
siguiente: ...las cuestiones sociales cobran cada da mayor importancia y las corpo-
raciones de origen popular estn, ms que ninguna otra entidad, obligadas a aten-
derlas (...) hasta ahora, y es doloroso decirlo, las entidades pblicas han destinado
toda su atencin a los problemas de la clase meramente proletaria, seguramente
porque ella ha pedido a voz en cuello y en diversas formas su mejoramiento. Est
muy bien que as sea, y ella ha obrado en uso de un perfecto derecho. Pero no por
eso debe olvidarse, como se ha olvidado hasta ahora a la sufrida clase media, integra-
da en su gran mayora por los empleados. Este proyecto es el primer paso que se da
en beneficio del gremio mencionado y nos parece muy bien que sea la capital de la
Repblica la que inicie esa cruzada y se adelante a las inquietudes que ya empiezan
a esbozarse80.
Al proyecto creador de la Caja se le adjudica la cualidad final de atender a un sector
de la poblacin que hasta ese momento no haba recibido atencin alguna, al pare-
cer debido a prejuicios que establecan una fuerte diferenciacin entre la actividad
de los obreros y la de los trabajadores de escritorio, y por tanto se consideraba que
los reconocimientos dados a unos no implicaban necesariamente que eran extensi-
vos al otro. La idea de superar tal discriminacin qued explcita en el nombre dado
a la entidad que se encarg del objeto en cuestin: Caja de Previsin Social de los 79 Ibd., folio 423.
Empleados y Obreros del Municipio de Bogot. 80 Ibd., folio 425.
EVOLUCIN INSTITUCIONAL
DE LA CPS
EL ESTUDIO DEL PROYECTO DESCRITO ANTERIORMENTE dio como resultado la

creacin de la Caja de Previsin Social de los empleados y obreros del Municipio de
Bogot, efectuada por medio de los Acuerdos No. 35 y 37, expedidos respectivamen-
te el 2 de octubre y el 22 de noviembre de 1933, por el Concejo Municipal de Bogot.
Luego, en el ao 1934, le fue reconocida su personera jurdica por medio de la Re-
solucin No. 13, firmada por el Presidente de la Repblica, Enrique Olaya Herrera y
por su Ministro de Gobierno, Gabriel Turbay81.
LA JUNTA DIRECTIVA Y SUS FUNCIONES

En el artculo primero del Acuerdo 35 de 1933, despus de crear la Caja de Previsin
Social de los empleados y obreros del Municipio de Bogot, el Concejo orden que
el alcalde de la ciudad fuera su representante legal y que el manejo de la misma
estuviera orientado por una junta directiva integrada de la siguiente forma: el alcal-
de, o como su delegado el Secretario de Gobierno; por el Tesorero y Contralor muni-
cipales; por el gerente de las Empresas Municipales y por tres miembros designados
por el Concejo82.
AO NORMA REPRESENTANTE JUNTA DIRECTIVA
1933 Acuerdo 35 Alcalde - Alcalde o secretario de Gobierno

- Tesorero municipal
- Contralor municipal
- Gerente Empresas municipales
- Tres representantes del Concejo
81 Caja de Previsin Social de

Nominalmente, la composicin de la junta directiva resultaba equilibrada en rela- Bogot, Caja de Previsin
Social de Bogot 1938, Bo-
cin con la representacin de los poderes ejecutivo y legislativo de la ciudad pues got, Editorial el Grfico,
tendra tres miembros del ejecutivo municipal (alcalde, gerente de las Empresas P- 1938, pg. 5.
blicas y tesorero municipal) y tres representantes del Concejo. Un sptimo miembro 82 Ibd, pg. 17.
actuaba como representante de los organismos de control (el contralor municipal), 83 Enrique Ortega Ricaurte,
aunque cabe decir que la Contralora dependa directamente del Concejo de la ciu- La organizacin munici-
pal de Bogot, En: Regis-
dad83. Finalmente, nombr como secretario de la junta al oficial mayor de la Secreta-
tro Municipal, Bogot,
ra de Hacienda. En consecuencia, todos los miembros de la junta perteneceran a Tomo I, Imprenta Munici-
ella por espacio de dos aos, segn lo determin el artculo 34 del Acuerdo 35. pal, 1933, pgs. 16 - 17.
57
Por otra parte, dicho Acuerdo determin que la junta deba asignar funciones a los
empleados de la caja y la autoriz para dictar los reglamentos y normas necesarios a
fin de realizar los reconocimientos relacionados con el seguro colectivo, la jubilacin
y la indemnizacin por accidentes y enfermedad. En relacin con los reconocimien-
tos de los derechos a los trabajadores la junta directiva deba, previo estudio propio
y concepto del personero municipal, reconocerlos por medio de resoluciones contra
las que caba el recurso de la reposicin84.
Posteriormente, en noviembre 22 del ao 1933, el Concejo mediante el Acuerdo
No. 37 modific y ampli el alcance del artculo 1 del Acuerdo No. 35. Los cambios
estaban relacionados con la conformacin de la junta directiva y las modificaciones
con el nombramiento de otros cargos de la Caja de Previsin Social de los empleados
y obreros del Municipio de Bogot.
Los cambios desarrollados con respecto a la conformacin de la junta directiva tuvie-
ron importancia en la medida en que con ellos se vari la correlacin de fuerzas
entre los sectores representados en su seno. En primer lugar fueron eliminados dos
de los representantes del ejecutivo quedando como miembro en pleno derecho el
alcalde de la ciudad. A su vez, la representacin del Concejo fue recortada de tres a
dos personas, situacin que abri el espacio para que los empleados y los obreros
municipales designaran cada uno a un representante de sus intereses, por medio de
eleccin que deba ser reglamentada por la junta directiva de la Caja de Previsin
Social de los empleados y obreros del Municipio de Bogot.
AO NORMA REPRESENTANTE JUNTA DIRECTIVA CPS
1933 Acuerdo 35 Alcalde Miembros con pleno derecho:

- Alcalde o secretario de Gobierno
- Dos concejales
- Un representante de los empleados
- Un representante de los obreros
Con voz en las deliberaciones:
- Personero municipal
- Tesorero municipal
- Contralor municipal
- Gerente de las Empresas municipales
84 Concejo Municipal de Bo- Como miembros de la junta directiva con el nico derecho a tener voz en las delibe-
got, Acuerdos expedidos raciones, fueron integrados cuatro representantes, dos del ejecutivo: el tesorero mu-
por el Concejo Municipal
de Bogot en los aos 1930 nicipal y el gerente de las Empresas Municipales; uno del legislativo: el personero
1933, Bogot, Imprenta municipal y uno de los organismos de control: contralor del municipio. Por ltimo, el
Municipal, 1984, pgs. artculo 2 estableci que el perodo de los miembros sera de un ao con la posibili-
752, 760 y 761.
dad de ser reelegidos indefinidamente85.
85 Caja de Previsin Social
de Bogot, Caja de Previ- El Acuerdo 37 de 1933 determin que la Junta Directiva se encargara de hacer el
sin Social de Bogot
1938, pg. 17.
nombramiento de los empleados de la caja y establecer su nmero, asignacin men-
86 Concejo Municipal de Bo-
sual y las funciones por desempear dentro de la entidad. En relacin con la prctica
got, Acuerdos expedidos administrativa le seal la responsabilidad de estudiar las cuentas de la institucin,
por el Concejo Municipal previamente al escrutinio practicado por la Contralora municipal. Adems, hizo es-
de Bogot durante el ao pecial nfasis en el papel que este rgano rector deba tener en el estudio y defini-
de 1933, Bogot, Impren-
ta Municipal, 1934, pgs. cin del reconocimiento y pago que por diversos conceptos se haca a los empleados
173 175. y trabajadores86.
Nueve meses despus, en agosto de 1934, el Concejo Municipal expidi el Acuerdo

29 por medio del cual fueron reformados los Acuerdos 35 y 37 de 1933. En primera
instancia cabe resaltar que en el artculo 18 se dispuso que el periodo de los miem-
bros de la Junta Directiva fuera, nuevamente, de dos aos.
Ahora bien, aunque la mayora de los cambios estaba relacionada con los fondos de la
Caja de Previsin Social, tambin hubo variaciones en relacin con las funciones de la
junta directiva. En el artculo 10 se especifica el mecanismo mediante el cual ella
cumplira la funcin de asesorar al director municipal de higiene en los casos en que
fuera necesaria la hospitalizacin de un empleado o un obrero municipal para un
tratamiento mdico. Por otra parte, dentro del programa de dotacin de habitaciones
para los empleados y obreros del municipio, el Acuerdo 29 le encomend la funcin
opcional de solicitar la participacin de la Secretara de Obras Pblicas y o del tcnico
urbanista en los estudios previos precisados para la construccin de viviendas87.
En el ao de 1945, la manera de escoger los dos representantes, uno por los obreros
y otro por los empleados del municipio a la junta directiva de la Caja de Previsin Social
fue cambiada por el Acuerdo No. 67. En su artculo tercero dispuso que la escogencia
de tales delegados deba ser hecha por parte de las organizaciones sindicales del
municipio. As, el representante de los obreros y su suplente seran elegidos en sesin
plenaria de las directivas de los sindicatos obreros, de ternas propuestas por las asam-
bleas generales respectivas; en tanto que el representante del sindicato de empleados
municipales y su suplente se elegiran en el pleno de su asamblea general88.
Sin embargo, este acto de reconocimiento a la vocera de las organizaciones sindica-
les del municipio tendra corta duracin; el Concejo, encabezado por su presidente
Plinio Mendoza Neira, expidi el Acuerdo 90 de 1945 por medio del cual substituy
el artculo 3 del Acuerdo 67 y de paso estableci los mecanismos para elegir dichos
representantes. De acuerdo con ello, en la segunda quincena de diciembre del ao
anterior a la renovacin de la junta, los obreros del municipio votarn directamente
por un principal y un suplente. Resultarn elegidos como vocales de la junta, el prin-
cipal y el suplente que obtengan mayora relativa de votos. De igual forma se estipu- 87 Concejo Municipal de Bo-
l para los empleados. En relacin con la mecnica de la eleccin se dispuso que la got, Acuerdos expedidos
inscripcin de los candidatos se hiciera ante el alcalde de la ciudad, quien fijara la de Bogot en el ao de
fecha de las elecciones y nombrara los escrutadores correspondientes. Como conce- 1934, Bogot, Imprenta
sin a los sindicatos, el artculo 2 del Acuerdo 90 estableci que los dos representan- Municipal, 1934, pgs.
214 221.
tes tanto de obreros como de empleados deberan trimestralmente rendir informes
escritos a las respectivas organizaciones sindicales del municipio acerca de su desem- got, Acuerdos expedidos
peo en la junta directiva89. Esta disposicin sera adicionada con el Acuerdo 44 de por el Concejo Municipal de
1959 por medio del cual se permiti que en la eleccin de los representantes de los Bogot en el ao de 1945,
empleados y obreros a la junta directiva de la Caja de Previsin Social, participaran Bogot, Imprenta Munici-
pal, sin fecha, pg. 143.
los antiguos servidores del Distrito en ese momento pensionados. Determin, tam-
89 Ibd, pgs. 202 - 203.
bin, que la junta directiva reglamentara la eleccin y dispusiera lo necesario para
hacer efectivo ese derecho90. got, Acuerdos expedidos
por el Concejo Municipal de
La situacin financiera y administrativa de la Caja de Previsin Social de los emplea- Bogot en el ao 1959, Bo-
dos y obreros del Distrito Especial de Bogot a comienzos de los aos sesenta amerit, got, Imprenta Distrital de
a los ojos del Concejo, una reorganizacin que llev a cabo por medio de la expedi- Bogot, 1960, pg. 188.
cin de un estatuto orgnico contenido en el cuerpo del Acuerdo No. 44 de 196191. 91 Concejo Municipal de Bo-
got, Acuerdos expedidos
En lo relacionado con la junta directiva y sus funciones dicho estatuto, inspirado en por el Concejo Municipal
los pactos polticos realizados entre los partidos liberal y conservador, cuya esencia de Bogot en el ao 1961,
Bogot, Tomo I, Imprenta
era la alternancia en el poder y la distribucin burocrtica paritaria, determin que Distrital de Bogot, 1961,
su composicin se ciera a tales preceptos. Es as como a la luz del estatuto, la junta pgs. 212 - 220.
qued constituida de la siguiente manera: el alcalde mayor o en su defecto un secre-

tario de su despacho de su misma filiacin poltica designado por l; un secretario
del ejecutivo distrital designado por el alcalde, de filiacin poltica distinta a la de
ste; dos representantes del Concejo de diferente filiacin poltica, y dos represen-
tantes de los trabajadores afiliados a la caja, de distinta filiacin poltica, elegidos por
stos. Para la eleccin de los ltimos el estatuto dej en manos del alcalde la regla-
mentacin de la eleccin de principales y suplentes92.
AO NORMA REPRESENTANTE JUNTA DIRECTIVA CPS
1961 Acuerdo 44 Entidad - Alcalde o secretario de despacho de la

autnoma misma filiacin poltica.
descentralizada - Un secretario de despacho de distinta
con personera filiacin poltica del alcalde.
jurdica y - Dos representantes del Concejo de
patrimonio distinta filiacin poltica.
propio. - Un representante de empleados.
- Un representante de obreros
- Contralor distrital, con voz en las
deliberaciones de la Junta.
En cuanto a la dinmica interna de la junta directiva se determin que sus miembros

tuvieran un periodo de ejercicio de dos aos, y que esta operara con un presidente y
un vicepresidente elegidos por mayora absoluta de votos para perodos de seis me-
ses. Las decisiones adoptadas deberan tomarse con una mayora de votos, y se esti-
m que el qurum suficiente fuera conformado con la presencia de cuatro de sus
miembros. Las atribuciones otorgadas a la Junta eran las siguientes:
a) Expedir el presupuesto anual de la CPS, aprobar los balances que le fueran pre-
sentados, crear cargos y fijar las asignaciones civiles del personal al servicio de la
institucin.
b) Celebrar contratos hasta por $300.000, abrir y adjudicar licitaciones, efectuar
remates y operaciones similares.
c) Dictar resoluciones reglamentarias cuando as lo dispusieran los acuerdos muni-
cipales, con aplicacin de las disposiciones legales pertinentes.
d) Reglamentar las disposiciones estatutarias.
e) Orientar las inversiones de la CPS.
f) Conocer los recursos de apelacin que contra las providencias de la gerencia
interpusieran los interesados.
g) Elegir al gerente, subgerente de la caja, jefes de departamentos y quienes tuvie-
ran asignaciones iguales o superiores a los jefes de departamento.
h) Establecer las tarifas para los servicios que preste la CPS a los afiliados y a sus
familiares y al Distrito y empresas en general.
92 Ibd., pgs. 212 - 213. i) Las dems que por acuerdos posteriores le fueran asignadas.
Adicionalmente, la Junta Directiva poda delegar en el Gerente o en la Junta de

Compras, las atribuciones contenidas en el literal b), reservndose, si as lo quisiera,
el derecho de su aprobacin final93.
EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

La estructura de la organizacin administrativa de la Caja de Previsin Social del
Municipio de Bogot es uno de los temas de esta institucin que infortunadamente
cuenta con escaso material para documentar su existencia en las primeras dcadas
luego de su fundacin. No se han hallado organigramas ni documentacin propia o
exgena que refleje la disposicin de sus unidades administrativas durante buena
parte de sus primeros aos.
Un primer documento acerca de su estructura es el Acuerdo No. 35 del 2 de octubre
de 1933, expedido por el Concejo Municipal, que en su artculo 31 orden que la
Caja tuviera un jefe y dos ayudantes mecangrafos. Como funciones encarg al jefe
la redaccin de los proyectos de resolucin de reconocimientos de derechos a em-
pleados y obreros, los cuales deba poner a disposicin de la junta directiva para su
aprobacin94. Posteriormente, en virtud del Acuerdo 37 de noviembre 22 de ese
mismo ao, especific que el nombramiento de dicho funcionario deba contar con
el requisito de tener conocimientos en la ciencia del derecho; que tendra voz en las
sesiones del Concejo; y que en lo sucesivo el cargo se denominara Gerencia. Ade-
ms, determin que los fondos de la caja seran manejados por el Gerente con inter-
vencin de la junta directiva95.
Los estatutos de la Caja de Previsin Social del municipio, compilados y publicados
en 1938, muestran que adems de la funcin ya enumerada, el gerente deba ocu-
parse en:
Ejecutar y hacer ejecutar los actos y operaciones de los que la Caja deba ocuparse.
Convocar a la Junta Directiva.
Manejar los fondos de la caja con intervencin de la junta directiva; es decir:
recaudar las sumas que deban ingresar a ella y hacer efectivos los dems
valores pertenecientes a la misma;
efectuar los pagos de las cuentas o documentos que tengan el visto bueno del
presidente de la junta; 93 Ibd.
pedir que se dicten las medidas que se estimen convenientes para la seguri- got, Acuerdos expedidos
dad y custodia de los fondos de que es responsable; por el Concejo Municipal de
Bogot en los aos 1930
recibir las cantidades que deban ingresar a la Caja y consignarlas en el Banco 1933, Bogot, Imprenta
de la Repblica; Municipal, 1984, pg. 760.
firmar los cheques y dems giros de pagos conjuntamente con el Secretario, got, Acuerdos expedidos
de acuerdo con las autorizaciones conferidas por la junta directiva. por el Concejo Municipal
de Bogot durante el ao
Las dems que le sean conferidas por la Junta Directiva96. de 1933, Bogot, Impren-
ta Municipal, 1934, pg.
Para poder cumplir con sus responsabilidades durante el periodo, que era igual al de 173 175.
la junta, se exiga del nombrado otorgar fianza de responsabilidad por los bienes que 96 Caja de Previsin Social de
Bogot, Caja de Previsin
iba a manejar, inmediatamente se posesionara, a satisfaccin y con las condiciones Social de Bogot 1938,
legales que determinara el Contralor Municipal. pgs. 12 13.
En los estatutos de la CPS, se menciona el cargo de Secretario con la funcin de citar

a la junta directiva a sesiones ordinarias y extraordinarias cuando lo ordenaran el
presidente, el alcalde o el gerente. Tambin deba redactar las actas de las sesiones y
autorizarlas con su firma, as como todos los actos de la institucin en que fuera
necesario este requisito. El cargo segua siendo desempeado por un funcionario
ajeno a la entidad como era el oficial mayor de la Secretara de Hacienda, quien no
reciba ninguna remuneracin por su desempeo97.
Un esquema de la conformacin administrativa y de servicios mdicos de la Caja de
Previsin Social del Municipio fue publicado en 194598. All se muestra que la CPS
estaba segmentada en tres reas bsicas:
rea de direccin: compuesta por la junta directiva, el gerente, el coordinador y
el tesorero. Asesorada y controlada por el auditor, el personero y el contralor
municipales.
rea administrativa: conformada por el secretario, el contador, el jefe de cartera
y el cajero.
rea cientfica: dirigida por dos mdicos directores, un cirujano jefe y un odon-
tlogo jefe.
El esquema simplificado de la CPS no estipula la complejidad de las oficinas que
conformaban el rea de la direccin ni de la administracin, datos que s aporta con
respecto a la cientfica, conocida como Policlnica99. Este nombre no haca referencia
a un lugar determinado sino al espectro de servicios mdicos prestados y reas de la
salud cubiertas.
Los servicios prestados por la Policlnica a los empleados y obreros del municipio
estaban divididos en, primero: medicina general y especial; segundo: odontologa; y
tercero: farmacia.
Primero: los servicios de medicina general y especial se prestaban en los consulto-
rios, en las clnicas y hospitales, y a domicilio. En relacin con los consultorios esta-
ban especializados en a) medicina general, b) medicina infantil, c) enfermedades
venreas y vas urinarias, d) rganos de los sentidos, e) maternidad y servicio prena-
tal, f) ciruga general. Tambin exista el servicio de visitas mdicas domiciliarias.
Para atender los casos de medicina especial en las clnicas y hospitales, la CPS conta-
ba con dos mdicos: uno hospitalario y otro cirujano. En caso de requerirse la inter-
vencin de personal especializado la CPS proceda a contratar los servicios. Por lo
general estos casos tenan que ver con afecciones pulmonares como la tuberculosis,
afeccin de glndulas de secrecin interna, enfermedades mentales, entre otras.
Los exmenes qumicos y bacteriolgicos eran atendidos en laboratorios privados al
igual que los que requirieran de radiodiagnstico. Tambin contaba la Policlnica con
servicio de enfermera general donde se aplicaban inyecciones y se hacan las cura-
ciones ordenadas al igual que se seguan los tratamientos estipulados para las enfer-
97 Ibd., pg. 13.
medades venreas.
got, Registro Municipal, Segundo: los servicios odontolgicos se prestaban por turnos durante todo el da y
Bogot, Tomo XV, Impren-
ta Municipal, 1945, pg. contaban con la colaboracin de varios dentistas especializados en diferentes reas.
763. Hasta ese momento se contaba con cuatro puestos y se proyectaba montar una sala
99 Ibd. de Ciruga Dental.
Tercero: los servicios de farmacia eran atendidos por dos farmacuticos graduados
con una dotacin extensa de productos patentados y de droga blanca para atender al
despacho de las frmulas.
Finalmente, la Policlnica contaba en el ao 1945 con tres consultorios situados en
diferentes partes para facilitar la atencin mdica: uno en el Tranva Municipal aten-
dido por dos mdicos y un dentista; otro en el Acueducto y otro en el Matadero
Municipal.
El manejo administrativo de toda la actividad de atencin mdica a los empleados y
obreros corra por cuenta de varias oficinas:
La oficina de Informacin y Registro: archivaba y coleccionaba por dependencias las
tarjetas de inscripcin en donde se identificaba a cada uno de los empleados y obre-
ros que solicitaban servicios mdicos, para lo cual deban traer una boleta expedida
por sus superiores. En esta misma oficina se encontraba el archivo de las historias
clnicas que se solicitaban con la identificacin y nmero de registro del paciente y se
pasaban a los consultorios para el momento de la atencin.
La oficina de Contabilidad: llevaba el archivo de las tarjetas de las existencias de
drogas, y diariamente se revisaban las frmulas expedidas. Tambin tena a su cargo
la liquidacin de las drogas suministradas a los parientes que tenan derecho a los
servicios mdicos y tal liquidacin se haca al precio de costo. Esta oficina llevaba un
libro en el cual se anotaban las entradas por concepto de servicios prestados a los
parientes. El jefe de esta oficina de consuno con la direccin haca los pedidos para
mantener debidamente dotada la farmacia.
La oficina de estadstica y archivo: estaba a cargo de un tcnico y se podan obtener
los datos relativos al movimiento general de la Policlnica. En esta oficina se archiva-
ban las papeletas de consulta, los exmenes de cada uno de los pacientes, datos de
laboratorio, historias clnicas de hospitalizaciones. Cada uno de los empleados y obre-
ros del municipio tena una carpeta en donde se archivaban todos los datos relativos
a sus enfermedades, frmulas, etc. Cuando los datos estaban coleccionados pasaban
a la mquina perforadora de acuerdo con las normas establecidas y as se obtenan
las cifras parciales y generales de consultas de cada una de las especialidades, nme-
ro de visitas, operaciones, frmulas con su respectivo valor, etc.
La Direccin de la Policlnica: se encargaba de la coordinacin y buena marcha de
todos y cada uno de los servicios que conformaban su totalidad y del suministro
oportuno de los elementos necesarios. Contrataba servicios de los mdicos particula-
res, visitaba las diferentes dependencias y controlaba los servicios prestados en las
clnicas y hospital. Adems colaboraba con los mdicos y haca parte de las juntas
mdicas que se practicaban a determinados pacientes, diriga tratamientos con los
especialistas, haca los pedidos necesarios para la buena atencin de los enfermos,
de los hospitales y de las clnicas y en general buscaba que la marcha de los servicios
no fuera modificada. Su encargo final era el de informar al gerente y a la junta direc-
tiva de la CPS de cada uno de los asuntos relacionados con la marcha de la Policlnica100.
La estructura de la CPS de los aos posteriores a 1945 no cuenta con datos publica-
dos ni de archivo sino desde el ao 1950 en que con base en la nmina pagada se
pudo determinar que sus reas administrativa y de servicios tenan la siguiente es-
tructura: 100 Ibd., pgs. 773 - 774.
AO NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5
1950101 Gerente Secretario Abogado

Revisor fiscal Contador Caja
Censo y
estadstica
Informacin
Recompensas
Direccin
mdica
Ciruga
Obstetricia
Medicina
general
Odontologa
Medicina
nios
Cajero
Un aporte de este esquema radica en que proporciona una figura de la parte admi-
nistrativa de la CPS y su distribucin de cargos que haban sido mencionados con
anterioridad, pero no lo haban podido ser en relacin con los dems dentro de un
esquema de niveles aproximados de jerarqua. Las nminas consultadas del ao 1950,
si bien no necesariamente reflejan tales especificidades brindan una idea muy cerca-
na de la organizacin de dicha entidad si se toma como base la escala salarial que
presentan. Aunque sobre dicha escala pudiera discutirse el criterio de asignacin del
monto de los salarios, es bien sabido que con mayor o menor precisin ella reflejar
de todas maneras los niveles de autoridad dentro de la institucin en consideracin.
Sin embargo, y en gracia a discusin a continuacin se relaciona un listado de los
cargos que la Caja tena en el ao 1950 y que permite contrastar esta informacin
con la aportada por las nminas.
CARGOS ADMINISTRACIN SALARIO EN PESOS
Gerente 1.070.oo
Secretario 750.oo
Contador 550.oo
Cajero segundo 500.oo
Oficial mayor 460.oo
Revisor de cuentas 430.oo
Jefe de censo y estadstica 410.oo
Contador de prstamos primero 450.oo
Contador de prstamos segundo 400.oo
Jefe de informacin 380.oo
Abogado 300.oo
Cajero auxiliar 380.oo
Ayudante revisor de cuentas 350.oo
Registrador de cheques 335.oo
Secretaria mecangrafa de gerencia 350.oo
101 Archivo de la Caja de Pre- Ayudante oficina de recompensas 260.oo
visin Social de Bogot, Ayudante de censo 300.oo
Libro de comprobantes de
Ayudante de censo 300.oo
contabilidad, nmina de
abril de 1950, libro 001, Chofer 250.oo
sin foliar. Mecangrafa de la secretara 250.oo
continuacin
continuacin
CARGOS ADMINISTRACIN SALARIO EN PESOS
Cartero 160.oo
Ascensorista 130.oo
Revisor fiscal 750.oo
Oficial de estadstica 375.oo
Ayudante de estadstica 250.oo
Cajero liquidador de la Policlnica 400.oo
Oficial de registro 300.oo
Ayudante del cajero liquidador 260.oo
Mecangrafa de la direccin mdica 250.oo
Celador 130.oo
CARGOS MEDICINA SALARIO EN PESOS
Director general de servicios mdicos 1.000.oo

Cirujano jefe 760.oo
Gineclogo ayudante de ciruga 520.oo
Mdico especialista de los sentidos 1 600.oo
Mdico especialista de los sentidos 2 560.oo
Mdico medicina general 520.oo
Mdico vas urinarias 520.oo
Mdico obstetra 720.oo
Mdico obstetra 700.oo
Mdico especialista nios 1 450.oo
Mdico especialista nios 2 440.oo
Mdico jefe tranva 560.oo
Mdico ayudante tranva 460.oo
Mdico acueducto 520.oo
Mdico hospitalario 520.oo
Mdico residente en el hospital 300.oo
Ayudante de urologa 340.oo
Enfermera sala de tratamientos 340.oo
Enfermera ayudante sala de tratamientos 290.oo
Enfermera del Matadero 250.oo
Enfermera rganos de los sentidos 250.oo
Enfermera visitadora 250.oo
Enfermera del tranva 1 265.oo
Enfermera del tranva 2 250.oo
Enfermera del acueducto 250.oo
Farmacutico jefe 410.oo
Farmacutico ayudante 355.oo
Odontlogo jefe 700.oo
Odontlogo 510.oo
Odontlogo 510.oo
Odontlogo 510.oo
Odontlogo 510.oo
Auxiliar consultorios odontolgicos 300.oo
Oficial de rayos X 250.00 102Concejo Municipal de Bo-
Enfermera dental 250.oo got, Anales del Concejo
Mensajero 120.oo de Bogot, Bogot, tomo
XX, Imprenta Municipal,
Odontlogo tranva y acueducto 510.oo
enero -junio de 1950,
Enfermera dental tranva y acueducto 250.oo 102 pgs. 36 - 38.
Evidentemente, el listado de cargos facilita una visin ms profunda de las activida-

des desarrolladas por la Caja en sus reas administrativa y mdica, al igual que el de
sueldos permite establecer ciertas jerarquas, en especial entre profesionales que
podran resultar del mismo rango. Sin embargo, a partir de esta informacin no se
puede determinar la existencia de unidades administrativas precisas, sustentadas en
los elementos legales que requieren su creacin y determinacin.
Ahora bien, una mayor precisin en la descripcin de las unidades administrativas en
las nminas del ao 1953, permiti percibir algunos cambios importantes en la es-
tructura de la CPS con respecto a la de 1950.
1953103 Gerente Secretario Contador Cajero Ayudante

cajero
Asesor Jefe de Oficial de
jurdico estadstica liquidaciones
Jefe de Oficial de
censos informacin
Oficial
de registro
Mdico Cirujano jefe Mdicos
director especialistas
Obstetricia Mdicos Enfermeras
jefe generales
Mdico del Enfermera
matadero del matadero
municipal municipal
Mdico del Enfermera
acueducto del acueducto
Mdico jefe Enfermeras
del tranva del tranva
Farmaceuta Farmaceuta
jefe ayudante
Oficial de
krdex
Cajero
liquidador
Odontlogo Odontlogos Auxiliares
jefe
Rayos X
Enfermera
dental
Comparadas las estructuras de 1950 y 1953, la parte administrativa de la CPS mues-

tra la aparicin de un asesor jurdico y modificaciones relacionadas con los procesos
estadsticos y el manejo de la informacin acerca de los derechos de los trabajadores.
Con respecto a la parte de servicios mdicos los cambios son protuberantes en la
medida en que por debajo de la direccin mdica ya no aparecen algunos departa-
103 Archivo de la Caja de Pre- mentos especializados como en 1950, sino que se designaron en este lapso jefaturas
visin Social de Bogot, para dichas modalidades, y se extendieron, hacia abajo en los niveles de jerarqua,
libro de comprobantes de los grupos de apoyo tanto en el aspecto geogrfico de la ciudad (consultorios en el
contabilidad, nmina de
mayo de 1953, libro 009, matadero, en el acueducto, en el tranva) como en el proceso de atencin a los
sin foliar. pacientes (mdicos generales, especialistas, farmaceutas, radilogos, enfermeras, etc.).
Al mismo tiempo se percibi la presencia de un oficial de krdex y un cajero cuya

aparicin est confirmando el manejo de un gran volumen de documentacin de
origen mdico que ya se haba hecho explcita en los reportes del ao 1945.
La documentacin consultada mostr algunas aparentes inconsistencias en cuanto a
la denominacin de los cargos y el nivel jerrquico de los mismos, determinadas con
base en la remuneracin reportada para cada uno de ellos. As se tiene que en el
esquema del ao 1953 se presentan denominaciones como, por ejemplo, jefaturas
con variaciones apreciables de sueldo entre unas y otras, lo cual permiti que fueran
agrupadas en diferentes niveles de jerarqua al lado de salarios similares. Es el caso de
las jefaturas de ciruga, obstetricia y odontologa cuyos sueldos en nada se pueden
comparar con los recibidos por los jefes de estadstica, censos, farmacia, o an con el
del jefe del servicio mdico del tranva.
Un indicio del crecimiento de la CPS a lo largo de la dcada de los aos cincuenta es
el registrado en la estructura del ao 1960 si se la compara con la presentada siete
aos atrs, en 1953:
1960104 Gerente Subgerente Abogado Substanciador Auxiliar

-secretario
Jefe de Cajero Cajero
contabilidad general auxiliar
Contador
general
Jefe de Auxiliar
cartera de cartera
Jefe de Auxiliares
liquidaciones
Jefe Oficiales
estadgrafo
Proveedor
almacenista
Oficial Ayudante de
mayor de informacin
informacin
Farmaceuta I Farmaceuta
ayudante
Mdico Mdico
director asistencial
Mdico
visitador
Mdico
residente
Servicios
especiales
Ciruga
Jefe
oficina de
profilctico
Mdico
laboral
Mdico
104 Archivo Caja de Previsin
bioestadstico Social de Bogot, libro de
Odontlogo Odontlogos Enfermera comprobantes de diario,
jefe jefe nminas de noviembre de
Enfermera 1960, libros 078 y 079, sin
proveedora foliar.
El primer cambio que se percibe es el de la denominacin del secretario tambin

como subgerente de la entidad, y la presencia de un abogado en remplazo del asesor
jurdico. A su vez, el contador dio paso al jefe de contabilidad bajo cuya responsabi-
lidad se concentr el manejo financiero, estadstico y contable de la entidad con
apoyo del contador, el proveedor y las jefaturas de cartera, de liquidaciones y de
estadstica.
En lo relacionado con el servicio mdico se ampli la cobertura a los pacientes con la
adopcin de nuevos conceptos para los tratamientos, los cuales se tradujeron en la
presencia de los mdicos asistencial, residente, laboral y visitador, y la aparicin de una
unidad encargada de implementar mtodos profilcticos en la salvaguarda de la salud
de los obreros y empleados de la CPS. Por otra parte, el manejo de la informacin de
los pacientes adquiri un carcter tcnico e investigativo, sin antecedentes en la ins-
titucin, con la designacin del mdico bioestadstico encargado de correlacionar las
sintomatologas, los diagnsticos, las drogas formuladas, el desarrollo de los procedi-
mientos mdicos y los resultados obtenidos en los pacientes tratados.
En el ao 1961, por medio del Acuerdo 44 se expidi el estatuto orgnico de la Caja
de Previsin Social de los Empleados y Obreros del Distrito Especial de Bogot, en
cuyo encabezamiento se defini a la institucin como una entidad autnoma des-
centralizada con personera jurdica y patrimonio propio con domicilio en Bogot, D.
E.105. Este acuerdo modific en buena parte el rea administrativa de la entidad. As,
las funciones encomendadas al gerente abarcaron un mbito ms amplio con rela-
cin a las que haba recibido anteriormente, pues le fue asignada la responsabilidad
de proponer nuevos destinos para las inversiones de la CPS y nuevas formas de fun-
cionamiento para el conjunto de reas que conformaban la entidad por medio de
reorganizaciones. De otra parte, el manejo administrativo y financiero se conserv
casi intacto en sus manos, pero le fueron adicionadas funciones que antes eran de la
junta directiva. Por ejemplo, con respecto a la aprobacin de prstamos y a la expe-
dicin de resoluciones de reconocimiento de prestaciones sociales.
La ampliacin de las funciones tcnicas del gerente y las responsabilidades confiadas
a su manejo, como la representacin legal de la entidad, hicieron del cargo un em-
pleo complejo para el cual se solicit, en el artculo octavo del acuerdo, que el esco-
gido fuera un profesional con ttulo universitario. La duracin en el cargo sera de dos
aos y podra ser reelegido106. Las funciones asignadas al gerente eran:
Dictar las resoluciones sobre reconocimiento de prestaciones asignadas a la
institucin.
Ordenar la prestacin de servicios mdicos.
Manejar los fondos de la caja con intervencin de la junta directiva, recaudar las
sumas que deban ingresar a ella y hacer efectivos los dems valores pertene-
cientes a la misma, efectuar los pagos de las cuentas o documentos debidamen-
te autorizados por el auditor de la caja, ejercer las delegaciones que le confera
la junta.
got, Acuerdos expedidos Elaborar el proyecto de presupuesto de la caja y presentarlo a la junta directiva
para su aprobacin en los primeros treinta das de cada ao.
de Bogot en el ao 1961,
Bogot, Tomo I, Imprenta Autorizar los prstamos y descuentos.
Distrital de Bogot, 1961,
pg. 212. Elaborar los proyectos sobre reorganizacin administrativa y cientfica de la caja,
106 Ibd., pg. 213 - 214. y presentarlos a la junta para su aprobacin final.
Elaborar los planes de inversin y presentarlos a la junta.

Nombrar y remover el personal de la institucin con las restricciones aprobadas.
Designar los integrantes de los comits y dems juntas cientficas cuya labor
tendiera al mejoramiento del nivel cientfico de la institucin con la asesora del
mdico jefe, previa aprobacin de la junta directiva.
Las dems que le fueran asignadas por acuerdos107.
Por otra parte, el Acuerdo 44 de 1961 ratific que la CPS tuviera un subgerente cuyo
nombramiento era facultad de la junta directiva y que se desempeara en el cargo
por un periodo de dos aos a partir de la fecha de la eleccin. Dos condiciones eran
necesarias para el nombramiento: contar con estudios universitarios y tener una filia-
cin poltica distinta a la del gerente. Adems de remplazar al gerente en sus faltas
accidentales o temporales, el subgerente tena las siguientes funciones:
Actuar como secretario de la junta directiva y citarla a sesiones ordinarias o cuando
lo ordenara el presidente de la junta, a sesiones extraordinarias.
Autorizar con su firma las resoluciones y actos administrativos emanados de la
gerencia.
Vigilar el estricto cumplimiento de los reglamentos internos de la caja y aplicar
las sanciones disciplinarias a que hubiera lugar.
Dar posesin a los empleados y expedir los certificados de conducta e idonei-
dad del personal al servicio de la caja.
Notificar, de acuerdo con las disposiciones legales pertinentes, las resoluciones
emanadas de la junta directiva o de la gerencia108.
Los cambios descritos y propiciados por el acuerdo en mencin estuvieron enmarcados
en una divisin de la entidad por reas de afinidad de acuerdo con las funciones
establecidas dentro del engranaje institucional. De esta forma se plante la presencia
de un nivel ejecutivo compuesto por la junta directiva, el gerente y el subgerente-
107 Ibd.
secretario. Este ltimo asumi el peso de la administracin por medio de la subordi-
nacin de las dems reas de la entidad: departamento legal, el departamento de got, Acuerdos expedidos
contabilidad y costos, los servicios generales, las liquidaciones y estadstica, y la teso- por el Concejo Municipal
rera e informacin. Algunos de ellos encabezados por un jefe especializado en el de Bogot en el ao 1961,
Bogot, tomo I, Imprenta
tema. En el siguiente cuadro pueden observarse las reas de la empresa y los niveles Distrital de Bogot, 1961,
jerrquicos a que estaban sometidas. pgs. 214 - 215.
1962109 Ejecutivo
Gerente Subgerente Servicios
secretario generales
Proveedor Farmaceuta
-almacenista ayudante
Jefe de
krdex
Departamento
legal
Abogado Substanciador
-jefe
Contabilidad
y costos
Jefe de Contador I Oficial de
contabilidad prestaciones
Jefe de
cartera
Liquidaciones
y estadstica
Jefe de Oficial de
liquidaciones liquidacin
Jefe de Oficiales de
estadstica estadstica
y archivo
Tesorera
e informacin
Cajero Cajero
general auxiliar
Direccin
mdica
Mdico - jefe Mdico
asistencial
Mdico
visitador
Bioestadstico
Cirujano Mdico Enfermera
jefe residente jefe
Mdico Enfermera
especialista Salud pblica
Urlogo
109 Archivo Caja de Previsin cirujano
Social de Bogot, Libro de Mdico Laboratorista
comprobantes de diario, radilogo
nminas de enero de Odontlogo Odontlogos
1962, libros 124 y 125,
jefe
tomos I y II, sin foliar.
Aunque con muy pocos y pequeos cambios, esta estructura permaneci vigente a
lo largo de la dcada de los aos sesenta hasta 1968, momento en que una reforma
profunda, que afect a buena parte de la institucionalidad del Distrito Especial de
Bogot, determin una nueva disposicin de las unidades administrativas de la enti-
dad, la cual opt por tener una direccin financiera y otra administrativa de las cua-
les dependan diversas secciones especializadas en uno y en otro ramo, como se ver
con profundidad en los captulos referidos a los periodos posteriores a 1968.
EVOLUCIN DE LAS FUNCIONES DE CONTROL EN LA CPSD

En relacin con las funciones de control que el municipio tena y deba ejercer sobre
la administracin de la Caja de Previsin Social, el acuerdo de su fundacin No. 35
de 1933 orden que en su junta directiva tuviera asiento el Contralor Municipal. As
mismo determin que la Contralora Municipal se ocupara de llevar la estadstica del
personal de empleados y obreros municipales, con anotacin del tiempo de servicio
de cada uno de ellos y las fechas de nombramiento y posesin, a fin de expedir las
correspondientes copias de las hojas de servicios, las cuales servan de prueba en las
reclamaciones formuladas ante la CPS. Adicionalmente, le fue encomendada la fun-
cin de visitar y fiscalizar la CPS de manera peridica y prescribir las normas de
contabilidad y estadstica necesarias110.
Posteriormente el Acuerdo 37 de 1933 le dio cabida en la junta directiva tanto al
Contralor municipal como al Personero, en virtud de que siendo el alcalde el repre-
sentante legal de la CPS, corresponda al Personero la asuncin de la realizacin y
legalizacin de la contratacin. Por otro lado, comision a la Contralora municipal la 110 Concejo Municipal de Bo-
realizacin del estudio de las cuentas de la CPS, luego de ser examinadas por parte por el Concejo Municipal
de su Junta Directiva y le concedi la facultad de fijar las fianzas que deban prestar de Bogot en los aos 1930
los empleados de manejo de la caja111. 1933, Bogot, Imprenta
Municipal, 1984, pgs.
El estudio del manejo de los dineros y la forma de llevar las cuentas de la CPS, 761 - 762.
encomendadas a la Contralora y ejercidas por personal de esa entidad fueron modi- 111 Ibd., pg. 174.
ficados por el Acuerdo 67 de 1945, en virtud del cual se orden que tanto el auditor 112 Concejo Municipal de Bo-
como el personal perteneciente a esa dependencia de la caja en adelante fueran por el Concejo Municipal
nombrados por el Contralor Municipal, sus sueldos fijados por el Concejo y pagados de Bogot en el ao de
con fondos de la caja112. 1945, Bogot, Imprenta
Municipal, sin fecha, pgs.
Por otra parte, la autonoma administrativa de la entidad gener la desaparicin del 143 - 144.
papel desempeado por el Alcalde como su representante legal y, por tanto, ya no 113 Concejo de Bogot, Acuer-
dos expedidos por el Conce-
fue necesaria la presencia del Personero distrital en los procesos de contratacin,
jo de Bogot en el segundo
funcin que le fue encomendada al gerente de la entidad por medio del Acuerdo 46 semestre de 1960, Bogot,
de 1960 en el artculo 6 donde le nombra como el ordenador del gasto con sujecin Imprenta Distrital de Bogo-
a las decisiones de la junta directiva113. t, sin fecha, pg. 17.
114 Concejo de Bogot, Acuer-
Finalmente, con motivo de la reforma de la Caja de Previsin Social de Empleados y dos expedidos por el Con-
Obreros del Distrito Especial de Bogot, promulgada por el Acuerdo 44 de 1961 se cejo de Bogot en el ao
1961, Bogot, Tomo I,
refrend la permanencia en el asiento que tena el Contralor en la junta directiva Imprenta Distrital de Bogo-
conservando su derecho a ser escuchado en las deliberaciones de la misma114. t, 1961, pgs. 213 - 215.
3 EXPECTATIVAS Y REALIDADES
DE UNA CREACIN:
LAS FUNCIONES SOCIALES DE LA CAJA DE
PREVISIN SOCIAL ENTRE 1933 Y 1968
LA CREACIN DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL de los Empleados y Obreros
del Municipio de Bogot fue un acontecimiento que gener muchas expectativas en
los crculos locales y nacionales. Creada cerca al final del primer gobierno liberal del
Siglo XX, en una poca de efervescencias sindicales y partidarias, esta entidad fue la
primera de su gnero que agrup a empleados y obreros de distintas entidades del
orbe oficial municipal. Ella antecedi con mucho a instituciones como la Caja de
Previsin Social Nacional Cajanal y al Instituto Colombiano de Seguros Sociales ICSS,
ambos de jurisdiccin nacional.
No es raro, en consecuencia, que el clima con respecto a la reciente creacin estu-
viera cargado de una serie de expectativas ambiciosas. Por ejemplo, el Personero
municipal de Bogot escribi en octubre 31 de 1933 un editorial en el cual haca
algunas consideraciones sobre la recin fundada Caja de Previsin Social de los Em-
pleados y Obreros del Municipio: ...es una bella idea, que responde a necesidades
inaplazables y que tiene amplsimas perspectivas...a fin de que pueda cumplir una
misin social.... Luego, carg de obligaciones los hombros de una creacin que
tena fines ms bien modestos. As, mientras no se tengan, por ejemplo, adecuados
establecimientos para dar instruccin a los empleados y a sus hijos; para fomentar la
crianza de los nios segn lo aconsejado hoy por la ciencia moderna; para refinar
dentro del arte y la cultura su conformacin espiritual, y al mismo tiempo tengan
habitaciones higinicas y confortables, y alimentacin nutritiva, sana y barata, bien
puede decirse que la Caja de Previsin Social no ha cumplido los fines que incansa-
blemente debe perseguir115. Un ideal, sin duda.
Sin embargo, los propsitos que la entidad se traz eran mucho ms modestos con
respecto a las expectativas planteadas. As el objeto de la Institucin estaba definido
a manera de precepto general en el Acuerdo 35 de 1933, en cuyo artculo 5 se
seala que los fondos de la Caja de Previsin se destinarn preferentemente al pago
del seguro de vida colectivo obligatorio de los empleados y obreros municipales, y al
de las jubilaciones, indemnizaciones por accidentes de trabajo, auxilios por enfer- 115 Germn Zea Hernndez,
La Caja de Previsin So-
medad, recompensas de retiro y recompensas por servicios de los mismos emplea- cial del Municipio, En: Re-
dos y obreros...116. gistro Municipal, Bogot,
Tomo II, Imprenta Munici-
Como virtudes de esta disposicin edilicia se sealaba su sentido moderno en rela- pal, 1933, pgs. 632 - 633.
cin con el reconocimiento igualitario al derecho de la cuota del seguro colectivo 116 Concejo Municipal de Bo-
tanto al hijo legtimo como al hijo natural, de la misma manera que a la concubina got, Acuerdos expedidos
cuando mediara una convivencia marital ms o menos larga y no existiera matrimo- Bogot en los aos 1930
nio anterior del asegurado. Tambin se sealaba como avance el descarte del caso 1933, Bogot, Imprenta
fortuito como causal para relevar a la caja del pago de indemnizaciones en caso de Municipal, 1984, pg. 753.
75
accidentes de trabajo. Otros aspectos significativos como proteccin a la mujer em-

barazada, establecimientos de salas-cunas, y el servicio de mutualidad orientado a la
adquisicin y construccin de habitaciones para empleados y obreros eran destaca-
dos como avances en la proteccin de las clases obrera y media. Finalmente, se
destacaba como pionera, y an no establecida por la ley, la concesin de las pensio-
nes vitalicias cuando la enfermedad provocara invalidez definitiva117.
El reconocimiento de todos estos derechos, es decir, seguro de vida colectivo obliga-
torio, jubilaciones, indemnizaciones por accidentes de trabajo, auxilios por enferme-
dad, recompensas de retiro y recompensas por servicios a favor de los empleados y
obreros del municipio, se produjo en el marco de la promulgacin de las leyes que
buscaban regular todos los aspectos relacionados con la decisin poltica de brindar
garantas y proteccin a los trabajadores. Las temticas que cubran eran mltiples y
deban su existencia a procesos reivindicatorios de diversa ndole desarrollados por
los sindicatos a lo largo de las dcadas de los aos veinte y principios de los treinta, y
que obtuvieron como respuesta la expedicin de normas que reconocan el estado
de desventaja del trabajador en relacin con los azares que presentaba la economa;
en medio de los cuales se hallaba indefenso para afrontar eventuales casos de enfer-
medad, prdida de trabajo, accidentes, etc. Por esa razn, la legislacin contempl
en diversos momentos y formas, el modo de ampararle en casos como los accidentes
117 Germn Zea Hernndez. de trabajo, las enfermedades, un amparo de jubilacin para la vejez o con ocasin
La Caja de Previsin So-
cial del Municipio, pg.
de una invalidez, el seguro de vida en caso de muerte, y para garantizar una adecua-
633. da reposicin de fuerzas reglament el descanso laboral y las vacaciones.
EVOLUCIN DE LAS OBLIGACIONES
DE LA CPS
UN VISTAZO A LA EVOLUCIN DE LAS OBLIGACIONES que por mandato de la ley

le fueron asignadas a la Caja de Previsin Social de empleados y obreros de Bogot
muestra el constante aumento del nmero de temas importantes para la vida de los
trabajadores que la entidad deba atender.
En el momento de la fundacin de la Caja de Previsin por medio del Acuerdo 35 de
1933, le fueron asignadas funciones que deba cumplir con los fondos de que se le
haba dotado en otros artculos del mismo acuerdo. Tales fondos deban destinarse
preferentemente al cubrimiento de las siguientes obligaciones con los empleados y
obreros municipales:
1. Pago del seguro de vida colectivo
2. Pago de las jubilaciones
3. Pago de las indemnizaciones por accidentes de trabajo
4. Pago de auxilios por enfermedad
5. Pago de recompensas por retiro
6. Pago de recompensas por servicios.
Adicionalmente, el acuerdo estableci el servicio de mutualidad para el cual se utili-
zara el 75% de los dineros sobrantes del ejercicio, si los hubiere, luego de haber
cubierto todos los dbitos de la entidad. Tales recursos se dedicaran a la construc-
cin de habitaciones baratas para los empleados y obreros del municipio las cuales
seran vendidas a precio de costo por medio de hipotecas.
Tambin se estableci que en la medida de las capacidades econmicas de la Caja,
estableciera una sala-cuna dotada de los elementos necesarios en donde se pudieran
mantener los hijos de las empleadas y obreras que tuvieran como nico ingreso el
sueldo o jornal que reciben del municipio. En el artculo 30, cuya redaccin no es
muy clara, acord la realizacin de prstamos a los empleados y obreros sin que el
inters por cobrar por los mismos sobrepasara el 1% mensual. As, se tiene que la caja
atenda desde su fundacin seis compromisos obligatorios y tres aparentemente op-
cionales. 118 Concejo Municipal de Bo-
7. Construccin de habitaciones baratas por el Concejo Municipal
de Bogot en los aos 1930
8. Establecimiento de una sala-cuna. 1933, Bogot, Imprenta
9. Prstamos de dinero descontables de los sueldos118. 753 - 760.
Pero esto no era suficiente. El Concejo de la ciudad apoyado en la idea de que toda
creacin humana puede ser mejorada, resolvi aumentar las reas de proteccin de
los empleados y obreros al servicio del municipio. De conformidad con las disposi-
ciones emanadas del Acuerdo 29 de 1934, la Caja de Previsin no solamente deba
realizar los pagos por concepto de auxilio de enfermedad, sino que se le autoriz
para suscribir los contratos precisos a fin de que los empleados y obreros que requi-
rieran en su tratamiento de hospitalizacin fueran atendidos en las clnicas y hospita-
les de la ciudad a travs de la Direccin Municipal de Higiene. As mismo, orden
que a las mujeres en estado de gravidez se les deba prestar la asistencia mdica
necesaria119.
Por otra parte, en virtud de este mismo acuerdo, en sus artculos 14 y 17 se sealaron
dos obligaciones adicionales. La primera se relacionaba con la cesin de algunos
terrenos en los cementerios de la ciudad para que la Caja de Previsin se ocupara de
construir mausoleos con destino a los trabajadores y empleados del municipio. Y la
segunda, con la posibilidad de que dispona para fomentar la formacin de Coope-
rativas de consumo al servicio de los trabajadores y empleados del municipio y en
defensa del poder adquisitivo de sus ingresos120.
Una recapitulacin de las obligaciones de la Caja de Previsin Social de empleados y
obreros del municipio de Bogot, podr decir que a un ao de la fundacin de la
entidad estaba encargada, taxativamente en algunos casos y opcionalmente en otros,
de los siguientes temas:
1. Pago del seguro de vida colectivo
2. Pago de las jubilaciones
3. Pago de las indemnizaciones por accidentes de trabajo
4. Pago de auxilios por enfermedad
5. Pago de recompensas por retiro
6. Pago de recompensas por servicios
7. Construccin de habitaciones baratas
8. Establecimiento de una sala-cuna
9. Prstamos de dinero descontables de los sueldos
10. Servicios mdicos de hospitalizacin y maternidad
11. Construccin de mausoleos
12. Fomento de las cooperativas de consumo.
La idea de llevar a cabo una medicina preventiva estuvo en la base de las nuevas
por el Concejo Municipal tareas encomendadas a la Caja en el ao de 1937. En esa poca, los directivos y
de Bogot en el ao de facultativos argumentaban sobre la necesidad imperiosa de crear un servicio
1934, Bogot, Imprenta odontolgico dependiente de la Caja de Previsin Social del Municipio dado que
Municipal, 1934, Pg .
117. entre las funciones ms importantes de la CPS figura la relacionada con la asistencia
120 Ibd., Pgs. 117 - 118. mdica que se ha venido prestando de manera normal y hoy se estudia la posibilidad
121 Archivo de Bogot, Fon- de extender ese servicio a los familiares inmediatos de cada uno de los trabajadores;
do: Concejo de Bogot, pero como es obvio, para complementar la asistencia mdica, hay necesidad de
Libro de expedientes de instalar el Servicio Odontolgico, pues se ha llegado a la conclusin de que muchas
acuerdos expedidos por el
Concejo de Bogot entre de las enfermedades que sufren ahora los trabajadores municipales dependen de
1935 y 1937, tomo 119, manera casi exclusiva, del estado de abandono de las dentaduras. Por otra parte, este
folios 1139 - 1142. servicio ha sido pedido insistentemente por los empleados y obreros121 .
EXPECTATIVAS Y REALIDADES DE UNA CREACIN: LAS FUNCIONES SOCIALES DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL ENTRE 1933 Y 1968
La consistencia entre el pedido de los trabajadores y la poltica en desarrollo de la

entidad surtieron el efecto esperado: con el nimo de iniciar un programa relacio-
nado con la medicina preventiva y convencidos de la necesidad que tiene la Caja de
conocer la verdadera enfermedad profesional, as como tambin animados del de-
seo de hacer extensivos estos servicios a los familiares de los empleados y obreros, la
Junta Directiva resolvi ampliarlos, poniendo al frente de ellos a uno de los ms
prestigiosos profesionales con que cuenta la capital122. Llevar a cabo este enfoque
de la medicina en la Caja de Previsin se expres en la ampliacin de los servicios
prestados por el sistema de atencin mdica, que eran ms conocidos bajo el nom-
bre de Policlnica, a los empleados y trabajadores as como a sus familiares. En el
desarrollo de esta poltica, el Concejo de la ciudad cre los Consultorios odontolgicos
mediante el Acuerdo 32 de 1937123 y posteriormente, en aras de reducir los gastos
generados por la presencia de intermediarios privados en el suministro de medica-
mentos a sus pacientes, cre la Botica por medio del Acuerdo 3 de 1938124.
En septiembre 1 de 1939, el Concejo Municipal aprob el Acuerdo No. 12, cuyo artculo
15 cre becas para los hijos de los trabajadores del municipio con el fin de fortalecer
el programa de educacin. De igual forma, reform el artculo 30 del Acuerdo 35 de
1933 sobre prstamos a los empleados, autorizando a la Caja de Previsin a girar sumas
por este concepto hasta por el valor de dos meses de sueldo, siempre y cuando el
trabajador hubiera servido ms de cinco aos y tuviera una urgencia manifiesta rela-
cionada con una enfermedad grave o la defuncin de alguno de sus familiares125.
Como ya se haba dicho, el Acuerdo 29 de 1934 orden a la Caja de Previsin
realizar los contratos necesarios a fin de que los empleados y obreros que requirieran
en su tratamiento de hospitalizacin que fueran atendidos en las clnicas y hospitales
de la ciudad a travs de la Direccin Municipal de Higiene. El Acuerdo 46 de 1940
modific tal decisin y orden que en lo sucesivo esos servicios fueran prestados por
la Caja a cuenta propia y sin derecho a reembolso por parte de las entidades a las
que pertenecan los pacientes. Adicionalmente, el mismo acuerdo en su artculo 13
autoriz a la CPS para proceder a crear un Comisariato de vveres para los emplea-
dos y obreros del Municipio126.
El nmero de prestaciones aument con los aos debido principalmente a obligacio- 122 Roberto Gaviria Franco,
nes derivadas del ejercicio de hacer extensivos e integrales los servicios ofrecidos por Caja de Previsin Social.
Informe del gerente en 31
la Caja de Previsin Social. As en 1944, en un informe presentado al Ministerio de de diciembre de 1939,
Trabajo, higiene y previsin social, el gerente enumer las prestaciones que a esa En: Registro municipal,
fecha la entidad municipal otorgaba a sus afiliados: Bogot, tomo X, Imprenta
1. Seguro de vida colectivo obligatorio 214 - 221.
123 Ibd.
2. Auxilios por accidentes de trabajo
124 Ibd.
3. Auxilios por enfermedad 125 Concejo Municipal de Bo-
4. Auxilios por maternidad por el Concejo Municipal
de Bogot en el ao de
5. Recompensas por retiro 1939, Bogot, Imprenta
Municipal, s.f., pg. 50.
6. Recompensas por servicios
7. Pensiones vitalicias got, Acuerdos expedidos
8. Pensiones de jubilacin Bogot en el ao de 1940,
Bogot, Imprenta Munici-
9. Anticipos a cuenta de jubilacin pal, s.f., pgs. 115 - 117.
10. Gastos de entierro y funerales

11. Suministros de drogas o medicamentos
12. Hospitalizaciones
13. Servicios mdicos y de odontologa
14. Adjudicacin de becas
15. Auxilios de habitaciones
16. Adjudicacin de habitaciones a los trabajadores municipales
17. Servicios de prstamos y descuentos127.
La multiplicacin de las prestaciones y servicios se convirti en una carga onerosa
para la Caja pues stas crecan de acuerdo con los mecanismos de presin que los
trabajadores pusieran en ejecucin. As, por ejemplo, con origen en el pacto de
conciliacin celebrado por la comisin negociadora del pliego de peticiones presen-
tado por los trabajadores al servicio del municipio, segn consta en acta suscrita por
los conciliadores y negociadores del pliego el da 4 de marzo de 1947, se acord
entre otras muchas cosas la creacin del empleo titulado abogado-defensor de los
trabajadores municipales128. De esta manera, el Concejo municipal aprob el Acuerdo
2 de 1947, en cuyo artculo 13 se puede leer: La Caja de Previsin Social crear el
empleo de abogado-defensor de los trabajadores municipales. Este funcionario, que
deber ser titulado, intervendr en la defensa de los empleados y obreros del Muni-
cipio cuando por razn del servicio se les presenten cuestiones con terceros ante las
autoridades judiciales en el ramo penal o ante las autoridades de polica129.
Los procesos reivindicatorios de los trabajadores cargados de exigencias, el manejo
administrativo recibido por la entidad durante aos y el incumplimiento en los pagos
por parte de las instituciones y empresas municipales que deban transferir a la Caja
los dineros de la carga prestacional de sus empleados, la llevaron a un estado de crisis
cuya manifestacin principal fue, bsicamente, la iliquidez de los fondos necesarios
para el cumplimiento de las obligaciones contradas con los trabajadores. La demora
en las cancelaciones oportunas se convirti en una de las caractersticas que golpe
tanto a los afiliados como a las empresas que le prestaban servicios. Estas fueron las
razones ms importantes que motivaron la expedicin del Acuerdo 44 de 1961 por
127 Roberto Pars Gaitn, medio del cual se llev a cabo una reorganizacin profunda de la entidad.
Caja de Previsin Social.
Informe al Ministerio de En relacin con el tema tratado bajo este numeral cabe decir que las reas objeto de
Trabajo, higiene y previ-
sin social, En: Registro
prestaciones e indemnizaciones reconocidas por la Caja no solamente se redujeron
municipal, Bogot, tomo en comparacin con aos anteriores debido a la disminucin de las ayudas propor-
XIV, Imprenta municipal, cionadas, sino tambin en parte debido a una mayor elaboracin tcnica y avance
1944, pgs. 285 - 292.
en la determinacin de los derechos. Por otra parte, se observa que la reforma apun-
128 Archivo de Bogot, Fondo:
t a eliminar las actividades cumplidas por otras entidades tales como la vivienda o
de expedientes de acuer- los programas relacionados con la conservacin del poder adquisitivo de los salarios
dos expedidos por el Con- como las cooperativas de consumo. Tales programas quedaron enunciados de mane-
cejo de Bogot entre 1945 ra optativa para el administrador de la entidad. En consecuencia, el ncleo bsico de
y 1947, tomos 137 y 138,
folios 1569 - 1583 y 2057 las prestaciones e indemnizaciones cubiertas por la entidad qued as:
- 2062, respectivamente.
1. Enfermedades no profesionales
got, Acuerdos expedidos 2. Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
de Bogot en el ao de 3. Medicina preventiva
1947, Bogot, Imprenta
Municipal, s.f., Pg. 6. 4. Maternidad
5. Pensin de invalidez y jubilacin

6. Muerte
7. Cesanta definitiva
8. Anticipos de cesanta
9. Recompensa por servicios
10. Servicios para los parientes de los afiliados
11. Servicios de prstamos y descuentos
12. Gastos de entierro y funerales130.
En lneas generales puede decirse que la evolucin de las obligaciones de la Caja de
Previsin Social en los aos treinta sigui un curso ms o menos definido dictado por
la norma de creacin de la entidad y por los ajustes en los reconocimientos a los
trabajadores hechos por la legislacin nacional. Sin embargo, la presin poltica de
los sindicatos acompaada de la influencia poltica de los partidos tradicionales y del
espritu de transaccin que acompa el manejo de los asuntos del Estado torcieron
en buena parte del deber bsico de la Caja, la colocaron en la posicin de ocuparse
de asuntos muy ajenos a su espritu y la deterioraron econmicamente de manera
importante. La reforma planteada en 1961 trat de racionalizar la vena rota de las
indemnizaciones y reconocimientos que haban llevado a la entidad a la prdida de
la solvencia econmica para cumplir con todos sus compromisos y as parece mante-
nerse hasta el ao 1968 a pesar de la ya aludida instalacin de la crcel.
Ahora bien, la medicin de la actividad de la Caja de Previsin en el periodo seala-
do no solamente puede hacerse por el nmero de temas en los que deba intervenir,
tambin es importante ver la complejidad jurdica de los mismos derivada de dos
fuentes de cambio principales: la evolucin del reconocimiento de garantas para los
trabajadores hecha por la legislacin nacional y los cambios motivados en la esfera
municipal y/o distrital. En consecuencia, por tratarse del marco legal en medio del
cual la Caja de Previsin Social de Bogot se desempe en sus primeros aos, es
necesario tener un referente de la evolucin legal de algunas de las ms importantes
prestaciones que eran reconocidas por la entidad, y que a decir de los concejales de
los aos treinta solucionaban cuatro de los grandes males econmicos que aqueja-
ban a los trabajadores de entonces: las indemnizaciones en caso de accidentes de 130 Concejo de Bogot, Acuer-
trabajo, el seguro colectivo para proteger la familia en caso de muerte; la recompen- dos expedidos por el Conce-
jo de Bogot 1961, Bogot,
sa de retiro en caso de que llegara un periodo de desocupacin y la pensin de Imprenta Distrital, tomo I,
jubilacin para no padecer miseria en los aos de la vejez. 1961, pgs. 212 - 220.
AUXILIOS
POR ACCIDENTES DE TRABAJO
LA OCURRENCIA CONTINUA DEL ACCIDENTE DE TRABAJO dentro del mbito labo-

ral fue objeto de investigacin, definicin, prevencin y reparacin en la medida en
que su acontecer afectaba los intereses de capitalistas y obreros. Este reconocimiento
es el ms antiguo e importante que conquistaron los trabajadores en el siglo XIX. En
1884, la legislacin alemana fue la primera en incluirlo dentro de su reglamentacin
para la industria metalrgica, y posteriormente, en 1886 se extendi su beneficio a
otros renglones de la economa como la agricultura, la construccin y los astilleros.
De igual manera, en la legislacin colombiana el accidente de trabajo fue la primera
circunstancia en ser tipificada. Efectivamente, en el amanecer del capitalismo de
industria, en noviembre 15 de 1915 se expidi la Ley 57 sobre reparaciones por
accidentes de trabajo. En ella se defini que como tal deba entenderse un suceso
imprevisto y repentino sobrevenido por causa y con ocasin del trabajo, y que pro-
duce en el organismo de quien ejecuta un trabajo por cuenta ajena una lesin o una
perturbacin funcional permanente o pasajera circunstancia que englobaba una
condicin indispensable: que todo deba ocurrir sin culpa del obrero131.
Para el mbito econmico del pas resultaban tan novedosas las relaciones de pro-
duccin del capitalismo de industria que la utilizacin de la palabra obrero motiv,
en el Artculo 1 de la mencionada ley, la necesidad de tipificar este tipo de contrato
socialentindese por patrono toda persona, natural o jurdica, duea de las indus-
trias, obras o empresas en que por s o por interpuesta persona se est verificando un
trabajo, y por obrero a toda persona cuyo salario no exceda de seis pesos oro sema-
nales, que ejecute trabajo por cuenta del patrono132.
En cuanto a la responsabilidad por los accidentes ocurridos sta era imputable al
patrono si ocurran a sus operarios con motivo del trabajo y en el ejercicio de su
profesin. La responsabilidad era desplazada al obrero si el evento ocurra por su
imprudencia, descuido, arrojo innecesario, embriaguez, desobediencia a rdenes
expresas de sus superiores o a los reglamentos de la empresa o fbrica y a todo acto
de omisin que produzca consecuencias desgraciadas. En la realizacin de obras
para los municipios, los departamentos o la nacin, stos responderan en tales even-
131Roberto Gaviria Franco,
tos; sin embargo, si tales obras estaban encomendadas a un contratista deba ser ste Caja de previsin social de
quien respondiera por las reparaciones del accidente133. Bogot, 1938, Bogot,
Editorial El Grfico, 1939,
De igual forma, la Ley 57 de 1915 se dio a la tarea de mensurar las consecuencias de pg. 83.
los accidentes para poder disponer acerca de las reparaciones a los mismos. As las 132 Ibd., Pg. 84.
dividi en: 133 Ibd., Pg. 84.
83
Incapacidad temporal cuando la lesin o perturbacin era pasajera y se termina-

ba por la curacin completa.
Incapacidad permanente parcial, cuando la vctima quedaba con una disminu-
cin definitiva de la capacidad obrera que no tena al tiempo del accidente.
(Bsicamente: la prdida anatmica de un miembro o de un segmento de l; la
prdida funcional por lesin orgnica o la disminucin de validez de un miem-
bro o segmento de l; la prdida de un ojo; la prdida de la audicin, bien sea
completa o incompleta, una enfermedad traumtica que no condene a la inac-
cin total, etc. )
Incapacidad permanente total, cuando la invalidez dejaba al obrero definitiva-
mente impotente para todo trabajo industrial til. (Por ejemplo, las perturbacio-
nes mentales incurables, la prdida de dos miembros por parlisis o amputaciones,
la prdida de ambos ojos, de ambas manos o de ambos pies, las enfermedades
traumticas graves de las vsceras abdominales o torcicas)
Muerte del trabajador134 .
Las reparaciones o indemnizaciones para los eventos de las magnitudes anteriormen-
te citadas se estipularon de la siguiente forma:
En el caso de la incapacidad temporal se pagara al lesionado durante el tiempo
de la incapacidad para trabajar la asistencia mdica necesaria y las dos terceras
partes del jornal que ganaba al tiempo del accidente.
Cuando las caractersticas del evento entraran en las definidas para la incapaci-
dad permanente parcial se pagara al lesionado la asistencia mdica necesaria y
el jornal entero correspondiente hasta un mnimo de noventa das y un mximo
de ciento cuarenta das, segn el grado de incapacidad definitiva.
Para la incapacidad permanente total se pagara al lesionado la asistencia mdi-
ca necesaria y una suma igual al valor del salario correspondiente a un ao,
teniendo en cuenta el salario semanal que ganaba al tiempo del accidente.
Si se produca la muerte del trabajador se pagara una indemnizacin igual al
jornal entero de un ao, si la muerte ocurriera por consecuencia y efecto natural
del accidente dentro de los sesenta das siguientes a ste. Tal reconocimiento se
hara a uno de los siguientes herederos, en orden de preeminencia y en las
proporciones sealadas por la ley:
Viuda.
Viuda y herederos legtimos.
Herederos legtimos.
Ascendientes legtimos.
Hijos naturales.
Padres naturales135.
As, los gastos relacionados con el entierro del fallecido obrero, las diligencias nece-
sarias y los traumatismos en la produccin deban ser asumidos por el patrono. Sin
embargo, la ley estipul un mecanismo para que sin eludir su responsabilidad, el
patrono recibiera el menor impacto posible en su actividad productiva. Es as como
134 Ibd., pgs. 84 85. la Ley 57 de 1915, en su Artculo 7, autoriz a los patronos para sustituir la obligacin
135 Ibd., pgs. 85 - 86. de reparar los accidentes de trabajo, con el seguro, hecho a su costa y a favor de los
trabajadores, siempre que la suma que correspondiera al obrero por concepto del
seguro no fuera inferior a la que recibira como reconocimiento de reparacin136.
En relacin con la asistencia mdica que deba recibir el obrero accidentado la ley
era explcita en la rapidez de su prestacin y en la calidad profesional de quienes
deban brindarle dicha atencin. A fin de prevenir demoras en los procedimientos de
auxilio y en el suministro de los medios necesarios para evitar el deterioro de la salud
del accidentado, la ley estableci multas onerosas, a cargo del patrono, por cada da
de demora en tales procesos137.
La anterior legislacin tena un radio de accin limitado a las empresas dedicadas a
actividades cargadas de riesgos de accidentes como las del alumbrado pblico, los
acueductos municipales, los ferrocarriles y tranvas, las fbricas de licores, las de fs-
foros, las empresas de arquitectura o construccin y de albailera en que trabajen
ms de quince obreros, las explotaciones de minas y canteras, las dedicadas a la
navegacin por medio de embarcaciones mayores, las empresas industriales servidas
por maquinaria con fuerza mecnica y las encargadas de la realizacin de obras
pblicas nacionales. Para las empresas de cualquier tipo con capital inferior a mil
pesos oro, no exista la obligacin de pagar indemnizaciones aunque s la de cubrir
los gastos mdicos necesarios138.
Los efectos jurdicos derivados del accidente y las consiguientes reclamaciones e
intervenciones a que pudiera dar lugar tal suceso fueron contempladas, estipuladas y
reguladas por una serie de procedimientos, instancias jurdicas y plazos de tiempo
fijados por la ley a fin de acopiar toda la informacin necesaria sobre el accidente
para la controversia judicial y las actuaciones ante las jueces competentes139.
Esta legislacin sobre accidentes en el trabajo permaneci vigente en su integridad
hasta el ao 1922, en que la Ley 32 adicion y reform la Ley 57 de 1915 sobre
accidentes de trabajo y la Ley 37 de 1921 sobre seguros de vida. As esta ley determi-
n que el patrono o las entidades que cumplieran con la contratacin del seguro de
vida, quedaban exentos de la obligacin de pagar al lesionado una suma igual al
salario correspondiente a un ao, como lo ordenaba la Ley 57 en los casos de inca-
pacidad permanente total140.
En 1931, nuevamente se adicionaron y reformaron algunas disposiciones relativas al
seguro de vida obligatorio bsicamente con relacin a las indemnizaciones corres-
pondientes a la incapacidad permanente parcial y la permanente total. En efecto,
para la primera, la Ley 57 de 1915 haba estipulado el reconocimiento del jornal
entero desde un mnimo de noventa das y un mximo de ciento cincuenta. La Ley
133 de 1931 en su artculo octavo determin ampliar el tiempo de reconocimiento a
fin de que la indemnizacin se graduara desde un mnimo de dos meses de salario
hasta el mximo de un ao. Graduacin que, en caso de discordia, sera determina-
da por los mdicos legistas del respectivo municipio o departamento. En cuanto a la
incapacidad permanente total la Ley 57 de 1915 haba estipulado como indemniza-
cin el reconocimiento de una suma igual al valor del salario correspondiente a un
ao. La Ley 133 de 1931 en su artculo octavo determin ampliar el tiempo de
reconocimiento a fin de que la indemnizacin fuera por una suma equivalente al
136 Ibd., pg. 86.
salario de dos aos141.
137 Ibd.
En 1932, el Decreto 800 expedido por la Presidencia de la Repblica, determin que 138 Ibd., pg. 87.
todas las entidades pblicas o privadas que estuvieran obligadas a reparar los acciden- 139 Ibd., pg. 88.
tes de trabajo y que cumplieran con las disposiciones sobre el seguro colectivo para 140 Ibd., pg. 89.
sus trabajadores no estaban obligadas a pagar las indemnizaciones sealadas por el 141 Ibd.
artculo 6 de la Ley 57 de 1915, pues de ello se encargaba el seguro, sino que deban
asumir los costos de la atencin mdica del accidentado y pagar los gastos indispen-
sables del entierro. Si el empleado accidentado tuviera un sueldo por encima de los
$ 4.200 anuales, techo mximo estipulado para ser incluido en el seguro de vida
colectivo, el patrono deber pagar la indemnizacin legal correspondiente142.
Con motivo de la creacin de la Caja de Previsin Social por medio del Acuerdo 35
del ao 1933, el municipio traslad a la entidad la responsabilidad de manejar las
indemnizaciones por accidentes de trabajo. Para que cumpliera con ello, el Concejo
en el acuerdo sealado, en los artculos 16 a 19, correspondientes a tales reparacio-
nes, recogi casi en forma literal lo sealado por la mencionada Ley 57 de 1915. En
primer lugar se le orden reconocer la indemnizacin si en el accidente no mediaba
descuido del obrero y seal como culpables la misma tipificacin de conductas que
haba expresado la ley. En segundo trmino, se acogi en su totalidad a las cuatro
clases de consecuencias de los accidentes determinados por la ley, y por ltimo,
acogi los cuatro montos de indemnizacin fijados por la ley y las reformas posterio-
res a su expedicin y modific sensiblemente algunos:
En el caso de la incapacidad temporal se pagara al lesionado durante el tiempo
de la inhabilidad para trabajar la asistencia mdica necesaria y las dos terceras
partes del sueldo o jornal que ganaba al tiempo del accidente como lo dispuso la
Ley 57 de 1915.
Para la incapacidad permanente parcial se pagara al lesionado la asistencia m-
dica necesaria y una indemnizacin que se graduara desde un mnimo de dos
meses de sueldo o jornal hasta un mximo de un ao, segn el grado de invali-
dez dictaminado por los mdicos de la Caja.
En cuanto a la incapacidad permanente total la Ley 57 de 1915 haba estipulado
como indemnizacin el reconocimiento de una suma igual al valor del salario
correspondiente a un ao. La Ley 133 de 1931 en su artculo octavo determin
ampliar el tiempo de reconocimiento a fin de que la indemnizacin fuera por
142 Ibd., pg. 90. una suma equivalente al salario de dos aos. En este punto el Municipio de
143 Concejo Municipal de Bogot, a travs de su Concejo, determin que se pagaran al lesionado la asis-
Bogot, Acuerdos expedi- tencia mdica necesaria y una suma igual al valor del sueldo o jornal de dos
dos por el Concejo Muni- aos. Pero si el lesionado hubiera trabajado por ms de veinte aos al servicio
cipal de Bogot, en los
aos 1930 1933, Bogo- del municipio, adems de esta indemnizacin, recibira la respectiva pensin de
t, Imprenta Municipal, jubilacin; y si hubiere trabajado por ms de cinco aos, recibira una pensin
1984. Acuerdo 35 de equivalente al veinte por ciento (20%) del sueldo o jornal que devengue.
1933, pgs. 756 y 757.
144 Germn Zea Hernndez, Si se produca la muerte del trabajador se pagara a los herederos o a las perso-
La Caja de Previsin So- nas designadas por el trabajador el valor del seguro143.
cial del Municipio, En:
Registro Municipal, Bogo- De esta manera, la creacin de la caja permiti al municipio ponerse al da con la
t, tomo 1, Imprenta Mu- legislacin ms actualizada de ese momento sobre accidentes de trabajo, pero ade-
nicipal, Pgs. 632 y 633.
ms estableci unas garantas que, de acuerdo con la visin del Personero Municipal
145 Roberto Pars Gaitn, In-
forme del gerente En: Re- de ese entonces, no haban sido reconocidas por la ley, siendo en ello pionero el
gistro Municipal, Bogot, Municipio144.
tomo XV, Imprenta Muni-
cipal, 1945, Pgs. 767 - Una posterior consideracin legislativa sobre el tema de los accidentes de trabajo fue la
768. Y, Concejo Municipal Ley 6 de 1945 que estableci prestaciones sociales a los trabajadores nacionales y modific
de Bogot, Registro Muni- algunas de las ya estipuladas para los particulares. Como se haba mencionado, el per-
cipal, Bogot, tomo XVI,
Imprenta Municipal, sonal municipal conserv las prestaciones cuyas condiciones eran superiores a las indi-
1946, Pg. 570. Acuerdo cadas por la Ley 6, y fue equiparado a las mismas en el caso de los auxilios por enferme-
86 de 1946. dad, cuyos reconocimientos eran mejores que los ordenados por el municipio145.
Posteriormente, la Ley 64 de 1946 adicion y reform en aspectos como la jornada

laboral, el tipo de contratos de trabajo y las sanciones por su incumplimiento, las
vacaciones, las prestaciones sociales, y un amplio espectro de temas referentes a las
relaciones obrero-patronales que haban sido tratadas por la Ley 6 de 1945.
Especficamente en lo concerniente a los accidentes de trabajo la mencionada ley
dispuso que las indemnizaciones deban reconocerse en proporcin al dao sufrido
y de conformidad con la tabla de valuaciones correspondiente, hasta por el equivalen-
te del salario en dos (2) aos; la asistencia mdica, farmacutica, quirrgica y hospi-
talaria a que haya lugar. Adems el salario completo hasta por seis (6) meses146. Con
este mismo tratamiento incluy la indemnizacin de las enfermedades profesionales.
En cuanto a las enfermedades y las lesiones no previstas en las tablas de valuacin de
accidentes y enfermedades profesionales, pero que correspondan a definiciones an-
logas a lo establecido en stas, orden el reconocimiento de indemnizaciones y pres-
taciones iguales a las que figuran aceptadas como tales de manera especfica147.
La legislacin sobre accidentes de trabajo aplicable a los trabajadores al servicio de la 146 Concejo Municipal de Bo-
ciudad, no experiment grandes cambios durante el periodo siguiente. Ni siquiera en got, Registro Municipal,
Bogot, tomo XVI, Impren-
la reforma profunda a que fue sometida la entidad en el ao 1961, luego de la cual ta Municipal, 1946, pgs.
continu vigente hasta el ao 1968, fecha extrema de este estudio, teniendo como 788 791.
base los trminos de las Leyes 6 y 64 de los aos 1945 y 1946 respectivamente. 147 Ibd.
EL SEGURO DE VIDA COLECTIVO
EN NOVIEMBRE 19 DE 1921, el Congreso Nacional de Colombia aprob la

Ley 37 de 1921 que estableci el seguro colectivo obligatorio, cuyos artculos princi-
pales eran:
Artculo 1. Seis meses despus de la publicacin de la presente Ley, las empresas
industriales, agrcolas, de comercio o de cualquiera otra clase, de carcter perma-
nente, existentes en el pas, o que se establezcan en lo sucesivo, cuya nmina de
sueldos o salarios sea o exceda de mil pesos ($ 1.000) mensuales, debern efec-
tuar, a su cargo, el seguro de vida colectivo de sus empleados y obreros, por una
suma equivalente al sueldo o salario del respectivo empleado u obrero durante
un ao, debiendo quedar incluidos todos los empleados u obreros que disfruten
hasta de dos mil cuatrocientos pesos ($ 2.400) anuales.
Artculo 2. El seguro no ser contratado a favor de determinado individuo, sino a
favor de la entidad que haga el contrato, la que cuando llegue el caso de hacer
efectiva la cuota a que haya derecho por defuncin de alguno de los asegurados,
est obligada a pagar ntegramente dicha cuota al cnyuge sobreviviente si lo
hubiere, y herederos legtimos del empleado que fallezca y cuyo nombre figure
en la nmina respectiva del mes en que ocurra la defuncin.
Artculo 3. En igualdad de primas y condiciones, los Gobiernos Nacional y
Seccionales contratarn el seguro de su cargo con alguna de las compaas nacio-
nales que expiden y pagan sus plizas dentro del territorio de la Repblica. Dada
en Bogot, a diez y ocho de noviembre de 1921148.
Con posterioridad, en junio 17 de 1922, el Congreso expidi la Ley 32 con la que
reform la legislacin vigente hasta ese momento, buscando con ella que los egresos
causados por la compra de las plizas a entidades aseguradoras, no afectaran el capi-
148 Congreso Nacional de Co-
tal de las empresas. Al mismo tiempo, estableci mecanismos y condiciones mnimas lombia, Leyes expedidas por
para que los patronos pudieran responder por los seguros de los empleados y obreros el Congreso Nacional en su
a su cargo. De otra parte, modific la ley precedente en cuanto a la definicin de los legislatura del ao 1921,
Bogot, Imprenta Nacional,
herederos, y estableci claramente las condiciones en que se debera entender la 1921, pgs. 57 y 58.
calidad de obrero. Tambin defini las sanciones para los patronos y entidades que 149Roberto Gaviria Franco,
no cumplieran con la obligatoriedad del seguro de vida149. Caja de Previsin Social de
Bogot, 1938, Bogot,
Con base en la legislacin nacional, a principios del ao 1922, el Concejo Municipal Editorial el Grfico, 1939,
de Bogot entr a disponer sobre la materia. De acuerdo con el expediente 344 de pg. 62.
1922150, la Compaa Colombiana de Seguros, fundada en 1874, en febrero del ao 150 Archivo de Bogot, Fondo:
1920 ofreci al Municipio de Bogot contratar un seguro colectivo sobre la vida de
los empleados y obreros. Informaba que en meses recientes haban procedido a tal dos del ao 1922, tomo
contratacin empresas como el Banco de Colombia, la Compaa de Energa Elctri- 88, folios 62 73.
89
ca, la Fbrica de Bavaria, Samper Uribe y otros. De acuerdo con el ofrecimiento, la

pliza contemplaba un seguro colectivo pagado en mensualidades anticipadas sobre
el 2% de la nmina de los empleados y el 2 1/4% sobre la nmina de obreros. El
monto del seguro sera por el valor ntegro de un sueldo anual del empleado u obre-
ro asegurado.
Un clculo del costo que implicaba tomar el seguro mostr que el gasto mensual del
municipio por los empleados de nmina ascenda a la suma de $ 16.855,43, cuyo 2%
sobre esta suma mensual, de acuerdo con la clusula, sera de $ 337,10 y de $ 4.045,20
anual. La erogacin que el municipio haca por los jornales de sus obreros alcanzaba
la suma de $ 9.546 mensuales, cuyo 2 y 1/4% sumaban 214,78 mensuales y $2.577,36
anuales. De manera que para tomar el seguro el municipio tendra que crear una partida
de $6.622,56 en el presupuesto para cubrir los costos del contrato. A fin de cumplir
con tales compromisos se aconsejaba disponer que en relacin con los empleados del
Tranva, el Acueducto y el Teatro Municipal dichas empresas al elaborar sus presupuestos
anuales deban incluir la destinacin del porcentaje necesario151. Una comisin nom-
brada para estudiar el acuerdo conceptu que tal erogacin era demasiado alta con-
siderando el estado del tesoro, y aconsej que sera ms econmico que el Municipio
tomara a su cuidado el aseguro de sus empleados y obreros...152.
En consecuencia, en marzo 8 de 1922, el Concejo Municipal presidido por el doctor
Federico Lleras Acosta expidi el Acuerdo 5 de 1922, que estableci, a cargo del
Tesoro Municipal, el seguro de vida para los empleados y obreros del municipio. Este
seguro constaba del equivalente al valor del salario devengado por el fallecido duran-
te un ao. Por otra parte permiti que el municipio decidiera si aceptaba la oferta de
algunas de las empresas de seguros o si lo tomaba a su cargo. Tambin estableci que
el monto mximo por pagar sera de ($2.400), as el salario anual excediera esa suma.
La legislacin nacional sobre seguro de vida colectivo permaneci vigente hasta oc-
tubre 1 del ao 1929 en que la Ley 13 modific las cantidades anuales devengadas
por los trabajadores y empleados para que pudieran ser beneficiarios del seguro. De
igual manera, con la Ley 44 de noviembre 26 de ese mismo ao, se estableci el
monto mximo del seguro de vida para los empleados que devengaban sueldos ma-
yores a los estipulados para los trabajadores y los familiares que tendran derecho al
beneficio. Adems, determin la manera de liquidar el valor de la prima del seguro
de vida correspondiente a los trabajadores que por razn del trabajo desempeado
no devengaran un salario fijo153.
En el mbito municipal, el Concejo de Bogot volvi a intervenir en materia del
seguro de vida colectivo con el objeto de reglamentarlo. De acuerdo con el expe-
diente, la corporacin juzg que el Acuerdo 5 de 1922 est redactado en trminos
en extremo vagos, lo que ha sido materia de que, en varias ocasiones se hayan come-
tido abusos por personas que se acogen a la extrema generalidad de sus trminos sin
que, racional ni equitativamente, tengan derecho alguno a cobrar el valor del asegu-
ro, y todo porque el legislador no estableci las condiciones ni reglas para determinar
151 Ibd., folio 67. la manera en que el municipio deba pagarlo154.
152 Ibd., folio 69.
153 Roberto Gaviria Franco,
Vaguedad reglamentaria que dio lugar al abuso de que los herederos de personas
Caja de previsin social, que solo pocos das fueron obreros o empleados municipales pudieron cobrar el
pg. 64. valor del aseguro. Con el objeto de corregir todas estas anomalas se propuso que el
154 Archivo de Bogot, Fondo: seguro colectivo deba reglamentarse en la misma forma que lo tiene establecido el
Departamento de Cundinamarca para sus empleados, la condicin de haber trabaja-
dos archivados en 1931, do por lo menos dos aos en el municipio. As mismo estableci el trmino de un
tomo 112, folio 26 - 31. ao para reclamar el valor del seguro que por razones de todo orden, que no es
preciso expresar, es necesario que sepa el municipio lo que ha de pagar por estos
conceptos sin que quede indefinidamente suspendida sobre el tesoro municipal la
amenaza de la reclamacin respectiva. Ha existido el caso de que ms de cuatro
aos despus del fallecimiento del empleado u obrero, se entable una reclamacin
de dudosa claridad, gestionada por especialistas en tales actividades155.
As, por medio del Acuerdo 41 de 1931, el Concejo Municipal determin que para
tener derecho al seguro de vida el empleado deba morir al servicio del municipio y
haber permanecido a su servicio por lo menos dos aos consecutivos. Por otra parte,
determin los derechos de los cnyuges y herederos y estableci el tiempo dentro
del cual los beneficiarios deban realizar la reclamacin156.
En diciembre 9 de 1931 el Congreso Nacional de Colombia expidi la Ley 133 por
medio de la cual adicion y reglament algunas de las disposiciones vigentes sobre el
seguro de vida obligatorio. Con ella se estableci como necesario que el empleado
asegurado designara la persona o personas beneficiarias, la preferencia en la adjudi-
cacin y las proporciones de los montos por recibir en funcin de la vinculacin
familiar con el fallecido157.
La expedicin por el ejecutivo nacional del Decreto 800 de 1932, cuyo espritu
reglamentario est orientado en principio hacia las responsabilidades de las empre-
sas obligadas a asegurar colectivamente a sus trabajadores permite suponer que las
infracciones en esta materia provenan no solo de parte de los abogados que repre-
sentaban a los trabajadores sino de las empresas que deban cumplir con la obliga-
cin. A ello contribua una legislacin expedida en funcin de resolver los casos y
vacos presentes en la normatividad que, de todas maneras, siempre dejaba un res-
quicio por el cual se poda evadir el cumplimiento del mandato. Ello explica el fuerte
acento de este extenso decreto en relacin con las responsabilidades de las empre-
sas. As los temas principales abordados en su articulado tienen que ver con las em-
presas obligadas a asegurar a sus trabajadores y aquellas exentas de cumplirlo, el
procedimiento por surtir para el clculo de los salarios cuando estos fueran variables
a efecto de establecer el valor del seguro, los aspectos que regan la relacin entre las
empresas tomadoras y las compaas de seguros, las condiciones en que una empre-
sa pudiera tornarse en aseguradora de sus propios trabajadores, los casos en que por
la transitoriedad de su contratacin un empleado no debiera ser asegurado, las san-
ciones en caso de incumplimiento de la obligacin por parte de la empresa o del
intermediario en el pago del seguro, entre otros temas158.
A su vez, el Decreto 2004 de 1932 adicion algunas aclaraciones con respecto a los
procedimientos que deban seguir las empresas para el cumplimiento del Decreto
800, en el caso especfico de los trabajadores que prestaban sus servicios en forma
intermitente como los braceros, escogedores de caf, etc.159.
Este era el panorama antecedente y la evolucin que haban tenido la legislacin na-
cional y municipal con respecto al seguro de vida de los empleados y obreros del mu- 155 Ibd.
nicipio hasta el ao 1933. El devenir sociopoltico de esta proteccin a los servidores 156 Concejo Municipal de Bo-
de Bogot fue recogido, unificado y delegado para su administracin en esa nueva got, Acuerdos expedidos
herramienta de gobierno creada por el Acuerdo 35 de 1933 que se llam la Caja de por el Concejo Municipal
de Bogot en los aos 1930
Previsin Social de los empleados y obreros del Municipio de Bogot. En efecto, en sus
1933, pg. 264.
artculos 6 y 7 el Municipio de Bogot, por conducto de la Caja de Previsin Social,
157 Roberto Gaviria Franco,
tom a su cargo el seguro colectivo de vida de sus empleados y obreros, comisionando Caja de Previsin Social,
a la CPS la responsabilidad de expedir las plizas y certificados de dicho seguro, y pg. 65 - 68.
estableciendo la reglamentacin a partir de la cual se haran los correspondientes 158 Ibd., pgs. 69 - 82.
reconocimientos, as como el orden de preferencias de los eventuales beneficiarios y 159 Ibd., pgs. 82 - 83.
los montos de los pagos160. Una aclaracin sobre el origen de los dineros con los cuales
se deba pagar el seguro colectivo de vida de los trabajadores municipales fue dispues-
ta en el artculo 7 del Acuerdo 37 de 1933, que dej establecidos los aportes muni-
cipales como la base exclusiva de las erogaciones por este concepto.
El principal beneficio de la decisin de tomar a cargo el seguro de vida de los em-
pleados y obreros de la ciudad a travs de la Caja de Previsin Social consisti en que
la erogacin anual del municipio por concepto de pagos por fallecimientos resultaba
mucho ms baja si se la comparaba con los egresos que deban realizarse por primas
a las compaas aseguradoras. Bondad que fue puesta de relieve en el ao 1940 en el
informe del gerente de la CPS. Destacaba el funcionario que la erogacin por cada
fallecido al servicio del municipio era de un ao de sueldo, con el lmite mximo de
$ 3.000, y que por fallecimiento de funcionarios en el ao 1937 haba pagado $21.678;
en el ao 1938 reconoci 39 seguros por un valor total de $23.353 y en 1939 pag
40 reconocimientos por el valor total de $23.902. Costos que consideraba mnimos
si se tomaba en cuenta que incluidas las Empresas Municipales, el nmero de em-
pleados y obreros al servicio de Bogot se ubicaba por encima de las 4.000 personas
cuya nmina por sueldos y jornales ascenda a cerca de $ 2.000.000 aproximada-
mente. De lo cual deduca dicho gerente que los pagos por reconocimientos de los
seguros apenas si eran un 1

Idioma

Historiainstitucional Caja Previsión Social

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Historiainstitucional Caja Previsión Social

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

HISTORIA INSTITUCIONAL

DE LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL

LUIS ENRIQUE RODRGUEZ BAQUERO

ENRIQUE BORDA VILLEGAS

LUIS MIGUEL DOMNGUEZ GARCA

GERMN RODRIGO MEJA PAVONY

LUIS ENRIQUE RODRGUEZ BAQUERO

GYZELA GIRALDO FERNNDEZ

BERNARDO GONZLEZ GONZLEZ

GYZELA GIRALDO FERNNDEZ

Primera edicin 250 ejemplares 2006

1 CONTEXTO HISTRICO DE LA CPSD 15

2 CAJA DE PREVISIN SOCIAL DE EMPLEADOS Y OBREROS

3 EXPECTATIVAS Y REALIDADES DE UNA CREACIN:

4 EVOLUCIN LEGAL DE LOS INGRESOS DE LA CPS 1933 - 1968 101

5 LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL DEL DISTRITO Y LA REFORMA DE 1968 125

6 TRANSFORMACIONES ORGNICAS Y LIQUIDACIN

ES POCO LO QUE HOY SABEMOS SOBRE LA HISTORIA del

las funciones que en ellas se realizan y traducen en el espacio un

ENRIQUE BORDA VILLEGAS

LOS HISTORIADORES NO DICTAN CTEDRA, NI

LA CAJA DE PREVISIN SOCIAL de obreros y empleados del

La concepcin de integralidad en la atencin a las necesidades

Materias como la salud de los trabajadores, para solo enunciar

El nacimiento, evolucin y final de esta formidable herramienta

pal y distrital en su interior, entre otros muchos aspectos son to-

El trabajo que aqu se presenta ha abordado el hecho histrico

Por otra parte, la evolucin de algunas de las funciones sociales a

Un aspecto ms domstico de la entidad lo constituye el segui-

Los cambios estructurales sucedidos en el Distrito Especial con

la regulacin del rgimen de prestaciones de los empleados p-

La documentacin que sirvi de base para la realizacin de este

La bibliografa consultada permiti esbozar un panorama histri-

LA CONSTRUCCIN DE LA HISTORIA INSTITUCIONAL de una entidad encargada

relacionadas con el mejoramiento de las condiciones en el sitio de trabajo y de otras

AO PAS TRABAJADORES Y/O EMPLEADOS DE

1884 Alemania Industria

As mismo debe entenderse la aparicin del seguro que contemplaba la necesidad de

AO PAS SEGURO OBLIGATORIO DE TRABAJADORES / EMPLEADOS

1883 Alemania Enfermedad y maternidad Industria y comercio

AO PAS SEGURO OBLIGATORIO DE TRABAJADORES / EMPLEADOS

1889 Alemania Invalidez y vejez Obreros y empleados

LA CONTRAPARTE DEL CRECIMIENTO DE LA ESFERA INDUSTRIAL en la mayora de

PRIMEROS PROCESOS ORGANIZATIVOS

EL APOGEO DE LAS HUELGAS

EN GENERAL, DURANTE EL PERODO CONOCIDO COMO HEGEMONA CONSERVA-

CRECIMIENTO ECONMICO COLOMBIANO

un crnico desfase respecto del suministro de materias primas y bienes alimenticios

LAS CONDICIONES POLTICAS DE LOS AOS TREINTA a los cincuenta tuvieron

especialmente relacionados con la restriccin del crdito. Bajo estos condicionantes

POBLACIN, ECONOMA Y SEGURIDAD SOCIAL

Los requerimientos de poblaciones urbanas en expansin, producto de tasas de nata-

CRISIS DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL

que este ltimo estimulara la inversin productiva nacional, disminuira el desempleo

EL TERCER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL, 1966-1970, a cargo de Carlos Lleras

INCREMENTO DE RECURSOS PARA EL SISTEMA

El costo social de la reforma urbana de Misael Pastrana Borrero se haca evidente en

CREACIN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

Otro aspecto que mostraba un modesto porvenir era la necesaria modernizacin de

COMO SE PODR NOTAR, la trayectoria histrica de la seguridad social en Co-

efecto, la presencia de grandes cantidades de obreros y empleados, y en menor

AUNQUE LA DCADA DE LOS AOS TREINTA ha sido caracterizada como un pe-