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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct.

- 2 nov. 2012

Diseños institucionales y participación ciudadana en presupuestos participativos:
los casos de Chile, Argentina, Perú, República Dominicana y Uruguay 1
Egon Elier Montecinos Montecinos
Introducción.- Presupuestos participativos en América Latina
Desde 1989 cuando aparecen los primeros presupuestos participativos en Brasil, este ha
sido considerado como un mecanismo de democracia participativa llamado a complementar
las instituciones representativas de la región 2, es así como en los últimos años se ha
intensificado la literatura sobre el desarrollo y bondades del presupuesto participativo en
América Latina y Europa (Wampler, 2008; Ganuza 2003, 2005, 2008; Gaventa 2006;
Goldfrank, 2006 y 2007, Nylen 2002 y 2003; Cabannes, 2004 y 2005; Schak 2005; Sintomer
2005; Font y Blanco, 2005; Gómez 2007; Montecinos 2006; Barceló y Pimentel, 2002; Vitale
2005; Sousa, 1998; Rendón, 2004).
La literatura acumulada hasta hoy sobre el presupuesto participativo es diversa, pero por lo
menos se puede agrupar bajo 2 criterios. El primero es de carácter histórico y el segundo es
en relación al objeto de estudio. En cuanto al primero y de acuerdo con Cabannes (2004 y
2005) existen 3 etapas en el estudio del pp. “La primera fase de 1989 a 1997, denominada
de experimentaciones, es en la cual se inventan las nuevas formas de gestionar los recursos
públicos. En primer lugar está Brasil, en ciudades como Porto Alegre y Santo André, y en
Montevideo – Uruguay”. La segunda fase la llama Cabannes (2004) masificación brasileña, y
corresponde al período de 1997 a 2000, período durante el cual “un centenar de municipios
brasileños adoptaron el modelo, con variaciones notables”. Finalmente “la tercera fase, del
2000 a la fecha, es identificada por este mismo autor como de expansión (fuera de Brasil) y
de diversificación. Es a partir de esta fecha que numerosas ciudades latinoamericanas y más
recientemente europeas, adoptan los modelos existentes, en general, con profundas
adaptaciones” (Cabannes 2004: 42-43).
En relación al segundo criterio de clasificación, se pueden identificar aquellas investigaciones
de primera generación concentradas en mostrar y demostrar las bondades del pp
(coincidente con la etapa de experimentación) 3; las de segunda generación serían aquellas
investigaciones concentradas en el diseño institucional y condiciones de éxito (coincidente
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Ponencia elaborada a raíz de los resultados del proyecto FONDECYT (Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico de
Chile) Número 1110519 titulado “Democracia y presupuesto participativo en América Latina. Tensiones y
complementariedades con la democracia representativa. Los casos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú y República
Dominicana”. Proyecto de investigación financiado para elaborar la investigación en el periodo 2011-2014
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Para profundizar sobre el concepto de presupuesto participativo se recomienda ver Sousa 1998; Ganuza 2008; Goldfrank,
2006.
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La gran cantidad de investigaciones desarrolladas posterior a la aparición de los primeros PP estuvieron orientados a
demostrar, por medio del estudio mayoritariamente de casos Brasileños, las bondades del PP en ámbitos como el
fortalecimiento democrático (Sousa, 1998; Souza, 2001), la representación de los excluidos y pluralismo de la democracia
(Nylen, 2003), el fortalecimiento de la rendición de cuentas (Wampler, 2004); la revalorización del ciudadano, (Buenrostro,
2004) y el aporte de la superación de la pobreza, fortalecimiento del capital social y ciudadanía en América Latina (Gómez
2007; Navarro, 1998; Baiochi, 2001). Para otros países con diferentes grados de éxito se recomienda ver Matías, (2004);
Gómez, (2007); Montecinos (2006); Centro Pluricultural para la Democracia (2005); Ruíz (2007); Goldfrank (2006).
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2 . para el caso de Sao Paulo. Cabannes. 2005. Esto. Cabannes (2005). p. Por ello. Brian Wampler (2008) le llama a este proceso “democracia participativa cooptada”.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. de esta forma. Goldfrank (2006). Colombia. Fueron usados los presupuestos participativos básicamente para que sirvieran para dar la impresión de democracia y participación ante los votantes” (Wampler. se observa un 4 La preocupación esencial está dada por conocer las condiciones que deben cumplir los lugares -o no cumplen. Centro Pluricultural para la Democracia (2005). Matías (2006). En relación a este último grupo. a su juicio. donde encuentra que los presupuestos participativos fueron usados para legitimar las políticas de los gobernantes y no para transformar los instrumentos tradicionales de la elaboración de las políticas públicas. Chávez. definitivamente no es una relación complementaria. Sintomer. “permitió que los seguidores más activos de los gobernantes fueran los que asumieran un rol protagónico en los presupuestos participativos. Sean estas estrategias para fines electorales o de gobernabilidad” (Da Rocha. utilizados como instancias de legitimación del gobierno” (Tatagiba y Chaves. 2005. aquí encontramos los estudios de Blanco (2002). estudios que se concentran en estudiar bajo qué contextos y condiciones se desarrollan y se producen dichas dinámicas de relación. 43). 2005. “las experiencias formales de participación ciudadana extra-electoral reciben un amplio apoyo de las cúpulas partidistas y gubernamentales solamente cuando el programa no ofrece riesgos para sus estrategias de concentración de poder. Sintomer (2005). agregan. 2008: 73). de qué naturaleza son y cómo se manifiestan. Da Rocha (2009) y Wampler (2008)5 confirman por medio del análisis de Santo André y Sao Paulo. . sino más bien una relación subordinada (Tatagiba y Chaves. 2009: 13).para explicar el éxito. su interés específico radica en explicar por qué en algunos casos sí se produce profundización de la democracia y en otros no. Cartagena. Para estos autores esta clasificación significa que la trayectoria institucional del presupuesto participativo se ve truncada producto del predominio de las instituciones representativas. que la relación entre instituciones participativas y representativas. Para profundizar en esta línea se recomienda ver (Schneider y Goldfrank. (2004). pero muy restringido en la elaboración de las políticas públicas. 5 En el caso de los estudios desarrollados por Wampler (2008). “la democracia brasileña al mismo tiempo que inaugura nuevos espacios de interacción entre el gobierno y la sociedad no los incluye como elementos de una renovada arquitectura institucional capaz de ofrecer caminos alternativos de la reforma democrática del Estado”. 2012 con las etapa de expansión y masificación) 4. 2006. 2006). 2006). 30 oct. Tatagiba y Chaves (2006). se puede observar mas bien “una tendencia a la instrumentalización de los espacios participativos. fracaso y complemento del presupuesto participativo con las instituciones representativas. que se pueden interpretar como un proceso de involución que tiene un impacto negativo sobre la autonomía y el alcance de las propuestas de los sujetos de los procesos participativos.2 nov. Misma conclusión a la que llega Da Rocha Resende (2009) al indicar que en Sao Paulo. Goldfrank. y finalmente las investigaciones de tercera generación (coincidente con la masificación) relacionadas con los estudios sobre el presupuesto participativo interesados en explicar los vínculos entre instituciones participativas y representativas. También en esta línea se pueden identificar los estudios que a partir de la experiencia brasileña identifican algunos aspectos claves relacionados con el diseño institucional y las condiciones que son necesarias para garantizar un relativo éxito en otras latitudes. Argumento que se fortalece por lo planteado por Baierle (2011: 421) quien señala que el caso de Porto Alegre sufrió cambios administrativos y socioculturales.

vale la pena preguntarse por lo que está pasando en países que han implementado presupuesto participativo fuera de Brasil. Guatemala. donde se usó como criterio de selección la existencia de leyes nacionales (Perú y República Dominicana) y la presencia de casos de presupuesto participativo de a lo menos 10 años y donde se contara con sistematizaciones que den cuenta del proceso y existieran contrapartes académicas que sirvieran de informantes clave iniciales y facilitadores del proceso (los países restantes del proyecto de investigación y de los cuales en esta articulo no se muestran resultados son Brasil. sólo el 61% de municipios y distritos municipales habían cumplido con la ley. .XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Constitución Política de la Republica Dominicana. Argentina. Para el caso Uruguayo es considerado alto ya que alcanza a un 42% del total de 3 . Guatemala y Nicaragua. Los países que más experiencias cuentan son Perú (definido por ley) y República Dominicana. El Salvador. Colombia. encontramos presupuesto participativo en Brasil. Diseños institucionales y tipo de participación ciudadana: Los casos de Chile. para el año 2011. proclamada el 26 de Enero de 2010). Es el caso de Perú. Cartagena. solo en los 5 países estudiados existen alrededor de 2162 organismos subnacionales (mayoritariamente municipios) que han implementado presupuesto participativo (lo cual no necesariamente se asocia con calidad en la implementación). República Dominicana. República Dominicana. Perú Argentina. destacando en este último grupo de países. ejecución y control de las políticas de desarrollo local” (Articulo 206. Por su parte. Uruguay y República Dominicana Tal como se aprecia en el cuadro numero 1. Nicaragua. República Dominicana. 2006: 21) promovidos mediante leyes nacionales. Bolivia. 30 oct. Uruguay y República Dominicana) que considera el proyecto de investigación FONDECYT 1110519. quien a pesar de que cuentan con ley de implementación de presupuesto participativo. Uruguay. Especialmente. a escala local. Es sabido que en algunos casos el presupuesto participativo incluso ha alcanzado al nivel regional y nacional (Goldfrank. Perú y Chile. El resto de organismos subnacionales no reportaron información sobre su implementación.2 nov. 2012 monopolio político-administrativo de la participación. quien en el artículo 206 de su constitución establece que “la inversión de los recursos municipales se hará mediante el desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integración y corresponsabilidad ciudadana en la definición. (Ver Cuadro 1) En el caso de los países donde no existe ley de presupuesto participativo. (Uruguay. En este artículo se presentan los resultados parciales de 3 de los 6 países (Chile. diseño que adopta e incidencia en las políticas públicas municipales. México. Argentina y Perú). una ausencia de un proyecto de reforma de gestión pública (más allá de la interacción Estado-sociedad) y la democracia comprendida casi exclusivamente como régimen político. Chile y Argentina) el porcentaje de municipios que han implementado presupuesto participativo es variado. Dado que en una gran cantidad de países de América Latina se han incorporado iniciativas de presupuesto participativo a nivel local. en relación a las condiciones que lo determinan. Ecuador. Colombia.

Chile. discusión financiera. boletines. los tiempos destinados al proceso. Esta situación facilita que se genere una alcaldizacion del presupuesto participativo que es muy notoria en todos los países. Cartagena. 4 . Tal como se aprecia en el cuadro 2. (Ver Cuadro 2) En cuanto a la participación del municipio en la información/divulgación de los resultados de los proyectos aprobados en el presupuesto participativo y la ejecución ellos. Cabe destacar que sólo para el caso peruano se observan la implementación del presupuesto participativo en el nivel regional. su rol es reconocido en todos los países como secundario. normativa y formas participación de la ciudadanía en el proceso. dado que su principal diferenciación está dada en la “ejecución” o implementación de las obras aprobadas. independiente de La ley. y finalmente Chile y Argentina que registran experiencias de presupuesto participativo desde el año 2002. se puede indicar lo siguiente. tienen una gran incidencia en la baja o alta intensidad que se le da a los espacios de participación que abre el presupuesto participativo. 7 se ejecutan en menos de 1 año). reglamentación. lo anterior no es donde precisamente se observan las mayores dificultades en el diseño que adoptan los presupuestos participativos. referidas a participación de alcaldes y concejales. No obstante en Perú y República Dominicana la implementación es reconocida como la gran debilidad del presupuesto participativo y en ambos casos se reconoce que menos del 50% de las obras aprobadas se ejecutan al año de su aprobación. En cuanto a la participación del ejecutivo local (ver Cuadro 2) entendido este por alcaldes (intendentes llamados en Argentina) y concejales y/o regidores. el rol del concejo municipal. y nacional. si bien en lo formal resulta relevante. en todos los casos la comunicación de los resultados es ampliamente socializada por diversas vías.2 nov. ya que la nueva ley de municipalidades al momento de la investigación se encontraba en pleno proceso de implementación). En este sentido. dado que en todos los casos es el cuerpo representativo que aprueba o rechaza los montos presupuestarios. siendo los actores claves en el desarrollo del proceso. diarios de circulación local. casi no reconocido por la comunidad. Uruguay y Argentina son los países donde más eficacia en la implementación se observa en una año calendario (en promedio de 10 obras aprobadas. pagina web. No obstante. . Colombia. es el país con más experiencia en la materia seguido de Perú y República Dominicana (1999). e incluso. Como contrapartida. 30 oct. Uruguay junto con el caso de Montevideo (1990) de los países estudiados. se aprecia en todos los casos que el rol que juega el alcalde es muy alto entendido por ello el predominio de la agenda política sobre los montos destinados a presupuesto participativo. En el caso Chileno representa un 10% y en Argentina es bajo alcanzando sólo un 2% del total de municipalidades. 2012 departamentos (se consideró sólo Departamentos. Para referirse al diseño institucional de los presupuestos participativos se tomo en consideración una serie de variables y dimensiones (planteadas en las matrices 1 y 2 señaladas en el resumen).XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.

y tal como se aprecia en el cuadro 3. los porcentajes destinados a pp no sobrepasan en promedio el 3% del presupuesto municipal total. Aun cuando en la práctica los alcaldes que no tiene mayores convicciones democráticas pueden destinar un 1% del presupuesto y ya cumplen con la ley.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. el porcentaje destinado a presupuesto participativo oscila entre el 30% y 70% del presupuesto de inversión (lo cual representa entre el 15 y el 35% del presupuesto total municipal). Lo segundo es que tanto en Perú como en República Dominicana predomina el modelo en que las obras las ejecuta el propio municipio. Finalmente en esta dimensión se puede señalar que existe apoyo estatal en República Dominicana por parte de FEDOMU (Federación Dominicana de Municipios) quienes ofrecen asistencia técnica a municipios en diversas regiones del país. reparación de calles construcción de veredas. se puede señalar que los recursos destinados a presupuestos participativos se ven notoriamente influenciados por la presencia de leyes nacionales. en promedio en Uruguay Argentina y Chile no supera el 5%). en promedio se observa entre un 10 y un 20% del presupuesto de ese máximo total que los faculta la ley. Los casos de municipios que pudiendo destinar el 100% de la inversión a pp (dado el compromiso que tienen los alcaldes por el tema) y no lo hacen. 30 oct. Cartagena. a diferencia de cuando las obras son ejecutadas por las propias organizaciones sociales beneficiarias (como por ejemplo ocurre en algunos casos de municipios de Chile y Argentina). En el caso del Perú. Por ello se puede deducir que las obras e infraestructura a construir es mayor en ambos países. En el caso de República Dominicana se establece que los municipios podrán destinar hasta el 40% del presupuesto municipal correspondiente al ítem de inversión municipal. En los casos de Chile Uruguay y Argentina. Las obras que se financian con este presupuesto son obras menores como equipamiento comunitario. El primero de ellos tiene relación con el monto de inversión en cada país. Razón por la cual los proyectos en dichos países se enfrentan a una burocracia mucho más pesada. En ninguno de los casos se observa que se discutan políticas tributarias o impositivas en el espacio local. En cuanto a la dimensión financiera. sedes sociales. .2 nov. lo cual implica un poco mas de complejidad para los municipios. salvo en el caso de Perú y Republica Dominicana que se financian obras de mayor envergadura (para el caso de republica Dominicana solo son obras de mayor envergadura en municipios grandes como Santiago de Los caballeros. es por la razón de que se deben financiar obras de gran envergadura que son de arrastre y que forman parte de las inversiones estratégicas de largo o mediano plazo. En el caso de Argentina la difusión en el país es permanente por medio de seminarios y la asistencia técnica es focalizada a aquellos municipios que la solicitan a la Red Argentina de 5 . Tanto en República Dominicana como en Perú el porcentaje del presupuesto municipal destinado a presupuesto participativo es mucho mayor al que se destina en Chile Uruguay y Argentina (oscila entre el 30% y el 70% del total de inversión municipal. Para el caso de Perú esta asistencia es ofrecida cuando es solicitada por medio del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y excepcionalmente por medio de algunas ONG (como por ejemplo ONG Calandria). Colombia. 2012 La razón es atribuible a dos motivos principalmente.

que deben destinar a los gastos de capital y de inversión. Por su parte y para el caso Peruano la ley Numero 28.16303. así como la fiscalización de la gestión. 2012 Presupuesto Participativo la cual es financiada por el Estado Argentino (tiene dependencia administrativa en la presidencia). pero aún así y a diferencia de Chile ofrece un conjunto de reglas del juego que permiten preveer que se traducirá en nuevos mecanismos de participación ciudadana. en particular en el caso argentina se destaca el apoyo institucional que ofrece la Red Argentina de Presupuesto Participativo. se pueden distinguir 3 grupos. del 6 de octubre del 2003. Para el caso de República Dominicana la ley Numero 170-07 (promulgada el 13/07/2007) establece el Sistema de Presupuesto Participativo Municipal (PPM). En el caso Chileno.2 nov.567). especialmente en lo concerniente al 40% de la transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional por la Ley No. El primero de ellos está representado por Chile. país en el cual la formalización e institucionalización nacional es muy baja y no cuentan con legislación que promueva la descentralización y la participación ciudadana en la toma de decisiones ya sea a escala nacional. así como de los ingresos propios aplicables a este concepto. En un segundo nivel se encuentran países como Argentina y Uruguay.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. El caso Peruano no establece porcentajes de incidencia del presupuesto participativo en la inversión sino que su artículo 5 señala que “la sociedad civil tomará parte activa en el proceso de programación participativa 6 . En el caso uruguayo no se registro apoyo de otros órganos que no sean los Departamentos. ya que ambos cuentan con legislación nacional que “obliga” a municipios y distritos para el caso Dominicano y a gobiernos regionales y gobiernos locales para el caso Peruano a decidir parte de la Inversión mediante el Presupuesto Participativo. se puede señalar lo siguiente. Finalmente. regional o local. Colombia. Para el caso Uruguayo se observa una política de descentralización y participación ciudadana intra-departamental (Ley 18. se encuentran Perú y República Dominicana que representan los dos países con el grado de institucionalización más alta. En relación al grado de institucionalización (entendido este como la formalización del mecanismo tanto en el municipio como a escala nacional.056 promulgada el 7/08/2003 establece que la ley marco de presupuesto participativo tiene por finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la población para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios. Cartagena. elaboración y seguimiento del presupuesto del municipio. Menos se observa una ley nacional que promueva el presupuesto participativo. situado bajo la dependencia de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE). 30 oct. existe un programa de “Presupuestos Participativos. la cual realiza asistencia técnica esporádica a municipios. que tiene por objeto establecer los mecanismos de participación ciudadana en la discusión. lo cual se debe desarrollar en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales y los gobiernos locales. (Ver Cuadro 3) En cuanto a la dimensión normativa y la relación del pp con otros instrumentos de gestión y planificación municipal. la cual ha tenido problemas de implementación. . donde se observa una institucionalidad intermedia que promueve la participación ciudadana y en particular el presupuesto participativo.

hace referencia a qué tan relevante es el presupuesto participativo en la forma de hacer gestión local y si se encuentra relacionada con otros instrumentos y dispositivos de participación ciudadana.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. La participación ciudadana en la elaboración de planes quinquenales. En un nivel intermedio se encuentra Uruguay y Argentina. Paysandú. foros ciudadanos. Para el caso Argentino. de acuerdo a los lineamientos y directivas que para estos fines emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto Público y la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas Ambos países. (Ver Cuadro 4) En cuanto a la variable del cuadro número 4 “ubicación del pp al interior de la gestión del municipio”. donde se reconoce sin distinción de relato ni de fuente. mesas sociales. se observa que el pp. 30 oct. asimismo se han observado problemas en la ejecución de los proyectos decidido en el presupuesto participativo. 2011. municipio que ha puesto en el centro de su gestión la participación ciudadana. 7 . Chile y República Dominicana representa el caso donde se observa que el presupuesto participativo actúa de manera más aislada. Villa González y Santiago para República Dominicana donde el propio instrumento ha ido abriendo otros espacios de participación. p51) representa que se avanza hacían un sistema de participación ciudadana. 2012 de los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales con énfasis en los gastos de inversión. Cartagena. La implementación de ambas leyes está en pleno proceso y ha experimentado algunas dificultades especialmente en garantizar que alcaldes y presidentes regionales ejecuten el “espíritu de la ley”. . se destaca el caso Peruano. Es de los casos. destacando el caso de Rosario. Al respecto se pueden distinguir 3 categorías. para Departamentos como Montevideo.2 nov. en su implementación no está desvinculado con la gestión estratégica de cada municipio y gobierno regional ni de los programas presupuestales del Ministerio de Economía y Finanzas. la existencia de mesas de participación. Para el caso Uruguayo. una vinculación estrecha entre ambos mecanismos (planes concertados y presupuestos participativos). Es decir. La Serena y Lautaro en Chile: Altamira. en términos de institucionalización son los más avanzados y son los que presentan mayor número de experiencias de presupuesto participativo. pesar de la presencia de la ley en RD. no obstante no es la norma y se termina imponiendo la lógica de “programa” y no como política de participación ciudadana. La relación entre Planificación y participación queda claramente establecida tanto en los diseños como en las priorizaciones que pueden hacer los agentes participantes. audiencias públicas (Martínez. salvo los casos de San Antonio. Finalmente. Colombia. de los casos registrados y sistematizados se destaca. en donde el presupuesto participativo por ley se concibe como un mecanismo de democracia participativa pero vinculado a los planes concertados de Desarrollo. Es probable (tal como se hará alusión en la dimensión de participación ciudadana) que el caso peruano padezca de otras debilidades. Maldonado. concejos vecinales. por nombrar algunos se inserta en un conjunto y dispositivos de otros mecanismos de participación ciudadana y no actúa aisladamente. pero este aspecto representa una de sus principales fortalezas. la existencia del pp en el marco de una política de participación de algunos municipios.

la selección respecto de cuáles van a la papeleta se realiza en asambleas barriales o territoriales donde participan mayoritariamente representantes de organizaciones sociales (en algunos casos también instituciones). estando habilitados los mayores de 15 años (generalmente se usa ese mínimo de edad). En cuanto a la variable de la instancia de aprobación del monto o porcentaje de presupuesto destinado a presupuesto participativo. Chile Uruguay y Argentina representan un primer estilo de participación ciudadana basada en la decisión de proyectos mediante el voto universal de ciudadanos. c) Cabildo Abierto o Asamblea Municipal. 8 . 2012 En el cuadro Número 5 se muestra el esquema de comportamiento de la dimensión de Participación ciudadana observada en los 5 países en estudio. la última palabra la tiene el concejo municipal o regional (según sea el caso) en el caso de Perú (los agentes participantes priorizan) pudiendo no respetarse la priorización hecha por los agentes participantes (se tiende a respetar en la mayoría de los casos). Para el caso de república Dominicana.montos o porcentajes para ser presentado a los concejos.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. ciudadanos independientemente de su afiliación organizacional pueden participar de las distintas instancias de discusión y priorización que contempla la ley. Colombia. de barrios o de bloques. En todos los casos está radicado legalmente en el ejecutivo local pero es el Alcalde quien se transforma en el principal actor que decide -más o menos. Cartagena. En el caso de República Dominicana. En el caso de la selección de proyectos. (Ver Cuadro 5) Respecto a la forma de participación de la ciudadanía en el presupuesto participativo es donde se observan mayores diferencias. Un segundo estilo de participación se observa en los casos de república Dominicana y Perú. quienes son los que finalmente aprueban o rechazan dicha partida (los entrevistados no distinguen casos de municipios en donde haya sido el concejo quien haya pedido aumentar los montos destinados a presupuesto participativo. b) Asambleas seccionales. Es así como en el artículo 4 de dicha ley se establece que la población identificará sus necesidades más prioritarias y decidirá los proyectos y obras que el ayuntamiento deberá ejecutar el año siguiente mediante la celebración de una secuencia de asambleas: a) Asambleas comunitarias en cada paraje o comunidad con más de 30 familias. no se observan mayores variaciones. . generalmente se termina aprobando lo que presenta el alcalde). Previo al momento de decisión de proyectos. El caso Peruano es distinto al Dominicano. ya que los agentes participantes deben ser únicamente representantes de organizaciones sociales y/o territoriales que frente a una convocatoria realizada por el municipio o gobierno regional se deben inscribir para tomar parte de una capacitación y luego en la definición de prioridades. donde la priorización se basa en representantes de organizaciones e instituciones (para el caso Peruano llamado “agentes participantes” las instituciones públicas y privadas entran en el nivel regional).2 nov. la decisión final de los proyectos o plan de inversión recae en la asamblea municipal o cabildo abierto. Se pueden distinguir dos estilos totalmente diferenciados. 30 oct.

territoriales y funcionales). usando indicadores nacionales pero también indicadores construidos por el propio municipio. Finalmente en esta dimensión. Aún con este contexto. Cartagena. se observó la presencia de órganos de fiscalización de la ejecución de proyectos financiados mediante el presupuesto participativo. Villa El Salvador) y República Dominicana (Altamira. siendo el caso de Rosario el que más ha avanzado en este aspecto. seguirá siendo muy frágil la sostenibilidad de dichas iniciativas y 9 . ciudadanos y organizaciones sociales. sino que focalizar los esfuerzos en capacitación y generación de capacidades “democráticas” pero ahora en la propia sociedad civil (básicamente en sus organizaciones sociales. no observan como “propio” aún el proceso ni la instalación de leyes de esta naturaleza. . Universidades y ONGs ya no tanto en buscar la sensibilidad política del gobernante para que inicie estos procesos. Por ello que un desafío esencial en América Latina está en focalizar los esfuerzos de parte del Estado. En los casos donde más ha avanzando en Perú (Ilo. no cuentan con un debido contrapeso social y político que los incentive a abrir procesos democráticos en la presupuestación pública. fueron las organizaciones sociales (territoriales y funcionales) de la sociedad civil quienes exigieron a alcaldes de distinto color político al que había iniciado el pp que continuara con el proceso. Para el caso de Chile y República Dominicana no se observa el uso de dichos criterios siendo la distribución de recursos por territorios y de manera igualitaria. lo observan aún como una concesión de alcaldes. Dado que se ha comprobado que si los gobernantes. 2012 En cuanto a la utilización de criterios de pobreza para la asignación de recursos. paulatinamente y en la medida que se avanza en la implementación del pp en el tiempo. especialmente los alcanzados en Perú y República Dominicana. en los casos de Perú y República Dominicana garantizados por la ley. las organizaciones comienzan a empoderarse de dichos procesos y a actuar como contrapeso de la voluntad política cuando esta decide no continuar con la implementación de un presupuesto participativo. de manera incipiente se está usando en los casos de Uruguay.2 nov. en ambos casos. En todos los casos existen y están integrados por representantes de las asambleas territoriales. Es el caso de Paysandú en Uruguay y Rancagua en Chile. Colombia. 30 oct. ¿Por qué pasa este fenómeno? Básicamente porque la sociedad civil. terminan por desvirtuar por ejemplo el espíritu de leyes como la de los países mencionados anteriormente. Villa González) la variable determinante ha sido la voluntad política del gobernante.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. especialmente alcaldes. Desafíos de Los Presupuestos participativos en América Latina: Algunas recomendaciones de Política Pública Desafío 1: Garantizar el contrapeso necesario a la voluntad política: La sociedad civil Todos los esfuerzos políticos y legales para promover el presupuesto participativo. Perú y Argentina. no son suficientes para contrarrestar la condicionante de que alcaldes que no cuentan con la suficiente voluntad política para implementar este mecanismo de democracia participativa. en aquellos casos la ley se transforma en una variable interviniente pero no determinante.

puede suceder situaciones como la de República Dominicana. se expone mucho más a convertirse en un instrumento de renovación de clientelismo político que en un mecanismo de fortalecimiento democrático (Caso de Lima antes del 2010). Salvo Maldonado y Montevideo (Uruguay). Como la sociedad civil no logra apropiarse de estas iniciativas. un proceso de descentralización pro participación. y/o avanzar hacia procesos de superación de las desigualdades sociales que viven las sociedades latinoamericanas. recursos fiscales suficientes y personal municipal competente. 2012 más bien se pueden terminar transformando los pp. la voluntad política sumada a otras colaterales como un contexto legal favorable. . hacerlas incidir en las políticas públicas globales. se transforma en un apéndice. 30 oct. San Antonio (Chile). refuerza mucho más la gestión de un gobierno regional y/o local. promovida por convicciones de profundización de la democracia y/o impulsada por orientaciones políticas de sus respectivos partidos políticos (como sucede en Uruguay con el Frente Amplio y en Rosario con el Partido Socialista). tampoco logra transformarse en el debido contrapeso político para que a través de estos mecanismos se generen los ajustes necesarios para perfeccionar el mecanismo. Villa González (República Dominicana) y Rosario (Argentina) en donde intentan vincular el pp con políticas públicas basadas en un 10 . Pero cuando se cuenta con una sociedad civil un tanto distante de los asuntos públicos relativos a profundización de la democracia. profundizar las iniciativas. se asfixia. Colombia. La voluntad política de alcaldes. La permanencia del presupuesto participativo la vinculan directamente con la permanencia del alcalde/intendente en el cargo político. configuran el conjunto de condiciones que determinan el desarrollo del pp.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Cartagena. Incluso. Desafío 2: Del presupuesto participativo hacia un sistema local de participación ciudadana El presupuesto participativo aislado y actuando como único referente de participación ciudadana. que cuando molesta para un alcalde la puede quitar y a la gestión municipal. no le pasa nada. es muy relevante pero se requiere de una sociedad civil mucho más activa y dispuesta para profundizar dichos procesos y dejar instaladas estas capacidades democráticas en la sociedad Por ejemplo. implícitamente la sociedad civil se auto limita para exigirle a otro político esta misma iniciativa.2 nov. más de un 50% de municipios y más del 70% de los distritos municipales no implementan presupuesto participativo aún cuando existe un marco legal que lo indica. Es así como en los casos donde el pp aparece en un contexto de relación horizontal y democrática con la sociedad civil (Caso de Villa El salvador de Perú). esta tendencia es generalizada en el resto de los casos. en una oportunidad para generar procesos de participación ciudadana cooptada y/o para renovar relaciones clientelares con organizaciones de la sociedad civil. Por ejemplo. en los casos donde el pp se expresa como “programa” y no inserto en un marco de dispositivos o políticas de participación ciudadana. los referentes sociales (dirigentes sociales para el caso chileno) evalúan los espacios que ofrece el presupuesto participativo como una concesión de “buenos políticos”. Salvo las excepciones mencionadas anteriormente.

plan regulador o con la gestión global del municipio. Colombia. se ve reducido a financiar obras menores y barriales que no se vinculan con planes estratégicos. Incluso. la “planificación” de la gestión se orienta por una irrenunciable función “política”. Este estilo. En este sentido. . En aquellos casos donde el pp se enmarca en un conjunto de políticas o dispositivos de participación ciudadana se observa un avance de manera sistemática y sostenida hacia un modelo de carácter estratégico y de construcción de políticas locales con participación de la comunidad. la participación de ciudadanos encuentra mayor dinamismo. planes de desarrollo u otros. observándose relación por ejemplo con los planes de desarrollo. De ahí entonces que en este contexto. así como no puede actuar aisladamente de otros dispositivos de participación ciudadana. En la mayoría de los casos al interior de los países no se observa esta tendencia. Para los casos de Chile y República Dominicana predomina el hecho de que las políticas de ciudad no se observan proclives a ser construidas desde un enfoque estratégico de tipo participativo y descentralizado. Las decisiones finales sobre las orientaciones estratégicas y no tan sólo los proyectos a 11 . desde la definición de políticas. interés y es muy intensa en temas asociados a barrios o micro-sectores al interior de una ciudad o comuna (básicamente porque los recursos asignados dan para financiar ese tipo de obras). y a juicio de algunos de los entrevistados. Desafío 3: Vincular Planificación con Participación Ciudadana: Hacia Una Gestión Local/Regional Participativa Este desafío implica que el presupuesto participativo.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.2 nov. 30 oct. que el pp logra articularse con otros mecanismos ye generar una incidencia mayor sobre los instrumentos tradicionales de planificación local. predominando para el caso Chileno un enfoque gerencial. hasta la fiscalización su implementación. el desafío mayor está en la implicancia que tiene intervenir la relación entre actores locales. muchos de los municipios todavía ni siquiera cuentan con planeación estratégica del desarrollo local: Cuando ocurre que el pp se queda como programa únicamente. el presupuesto participativo puede resolver una parte de ese proceso de planificación democrática. se pone al servicio de todo el proceso de la gestión municipal. tampoco debiera aparecer desvinculado de los instrumentos de planificación regulares de la gestión municipal y regional. para el caso de la República Dominicana. la cual deja de tener un carácter directivo de parte del municipio. Cartagena. Se ha observado que cuando el pp. la tendencia mayoritaria es a concentrarse sobre problemáticas barriales y no en la definición de políticas públicas globales o de ciudad. no obstante en las que se produce (como los casos ya mencionados). puede ir perdiendo valor “político” para el gobernante y para el ciudadano. La participación democrática. trae una clara implicancia en relación con la asignación de recursos para la gestión estratégica del nivel local y regional. es decir. planes quinquenales. 2012 conjunto de orientaciones estratégicas participativas y descentralizadas mayores a las barriales. donde la participación democrática no se desprende ni se desvincula de la primera. Así. además de implicar procesos de negociación y pacto.

ya que también es real que a mayor escala 12 . . el escaso empoderamiento logrado por la sociedad civil. En definitiva. deliberación. En los países observados. para que sean estos quienes resuelvan los problemas que los ciudadanos no sienten como “propios”.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. En definitiva. para que estos procesos. lo cual implica flexibilidad de los instrumentos de planificación pero garantiza un control ciudadano sobre la gestión municipal. En distintas experiencias como el caso Peruano por ejemplo. o que se provoque una dictadura de la política sobre la técnica. Las razones básicamente tienen relación con el predominio de la voluntad política como condición predominante para el desarrollo del pp. existiendo altas probabilidades que el proceso sea altamente manipulado y/o direccionado por alcaldes o presidentes regionales) para provocar incidencia ciudadana mayor. Cuando los municipios asumen este rol político. el sentido de este rol político es que la deliberación democrática le otorga legitimidad a los objetivos estratégicos municipales Conclusiones En general y dadas las condiciones en las que se desenvuelve el pp. La tradicional autosuficiencia del municipio se ven contrarrestadas con la apropiación de esta modalidad de gestión en la comunidad. pero también con la delegación natural que hacen los propios ciudadanos a sus representantes. las reglas del juego que rigen a la gestión local tienden a ser pactadas entre actores políticos. se abren espacios. sin lograr que la generalidad sea que los ciudadanos incidan en la formulación de políticas públicas de mayor impacto y complejidad territorial. actores municipales. Lo que sucede es que dejan de ser fines en sí mismos y se transforman en medios al servicio de la legitimidad democrática de la política local. el modelo predominante de presupuesto participativo en los tres países observados. este desafío de vincular planificación con participación.2 nov. resulta ser un instrumento sustantivo pero para activar una etapa primaria de inclusión de ciudadanos en los asuntos públicos. 2012 implementar ya no son tomadas solamente por el ejecutivo local o por una mesa técnica creada para tal efecto. en donde el pp está vinculado con los Planes Concertados de Desarrollo. allí sí existe mayor preocupación de parte de los ciudadanos y no ceden esa responsabilidad de la decisión a un tercero. En definitiva. el presupuesto participativo está configurando procesos de democracia participativa con niveles de participación muy intensos en barrios o territorios sobre proyectos menores. Cartagena. actores sociales y los ciudadanos. la lógica predominante de funcionamiento es de arriba (ayuntamiento) hacia abajo (sociedad) sin lograr un debido empoderamiento de los receptores. Lo “propio” para el ciudadano y donde se activa su participación con mucha más intensidad es en el barrio o en el entorno más cercano. en este estilo de gestión los criterios técnicos adquieren un sentido pero como medio al servicio de la actividad deliberativa de la gestión pública local. Esto no significa que los criterios técnicos dejan de tener relevancia ni pasan a un segundo plano. Colombia. por ejemplo. influencia y liderazgo municipal sobre el conjunto de los demás actores integrantes del proceso de gestión local. 30 oct. sean conducidos por la fuerza de los líderes de la sociedad civil. pero con limitaciones en cuanto a la naturaleza de los participantes (la cual se aprecia algo reducida. de mediador y articulador. se orienta por la capacidad de articulación.

.262. Sergio (2001). Gianpaolo (2001).2 nov. Yves (2005). Documento Conceptual”. Porto Alegre: un modelo de municipio participativo”. “Ciudadanía y Presupuesto participativo: anotaciones al caso de Porto Alegre como práctica ciudadana”. Porto Alegre neoliberal: la decapitación social-capitalista de líderes comunitarios y los límites del Nuevo Gerencialismo Público inclusivo en Democracia Participativa y Presupuestos Participativos: acercamiento y profundización sobre el debate actual Manual de Escuela de Políticas de Participación Local Proyecto Parlocal Editores Andrés Falck y Pablo Paño Yáñez Impresión CEDMA . se puede provocar en América Latina el fenómeno que en la medida que los temas a tratar en las políticas públicas municipales resulten lejanos para el ciudadano común. 1984. 29. Sara y Pimentel. Activism. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. y en algunos contextos. VII Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. 13 . volumen 5. Berkeley. Consultado en 15/03/08 en el siguiente sitio web http://www. especialmente cuando la sociedad civil no logra empoderarse de los procesos. Quetzaltenango.Centro de Ediciones de la Diputación de Málga. Colombia. pueden transformarse en mecanismos participativos cooptados por los actores representativos. 30 oct. El principal riesgo de esta tendencia es que los presupuestos participativos se podrían transformar en un instrumento de renovación de liderazgos clientelares. Revista Araucaria. Zainer (2002). España. Ecuador. Democratizar la Democracia: hacia una propuesta del presupuesto Participativo Nacional. Blanco. Instituto Transnacional. “Presupuestos Participativos y democracia local: una comparación entre las experiencia brasileñas y españolas”. y la voluntad política de los gobernantes es excesivamente protagónica haciendo transitar el pp de la delegación de poder a la renovación de estrategias de concentración de poder y relaciones clientelares. Cabannes.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Junio de 2011. 43-72. Benjamin (1984). Sevilla. Daniel (2004). Asesor Alcaldía Municipal de Porto Alegre. and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory”. Universidad de Sevilla. Baiochi. Documento de Estudio “Presupuesto Participativo” – Reflexiones y Propuestas en el ámbito municipal -. Como consecuencia. 2012 no logra generar procesos complementarios a las instituciones representativas. Buenrostro Sánchez. Barceló. “Presupuestos Participativos: Marco conceptual y análisis de su contribución a la Gobernanza Urbana y a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. p. “Participation. 1. Brasil. Universidad de Barcelona. España. Barber. Cartagena. con legitimación de agendas públicas para actores políticos que verán en este instrumento una oportunidad para imponer su lógica verticalista en el espacio público. Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales. las instituciones representativas gozarán de mayor autonomía que las instituciones participativas para incidir en aquellas decisiones. Yves (2004). N° 012. Octubre. Dada esta situación. No. N° 435. Portugal.tni. Quito.org/detail_page. Israel (2004). Cabannes. Bibliografía Baierle. volumen VIII.phtml?page=archives_chavez_democratizar CENTRO PLURICULTURAL PARA LA DEMOCRACIA (C P D ) (2005). University of California Press. Ismael (2002). “Radicalizar la democracia. Vol. Porto Alegre. Politics and Society. Chávez. pp. Documento Base “Presupuesto Participativo y finanzas locales” Segunda versión ampliada.

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Fundamentalmente se dedica a la investigación y docencia académica. Colombia. Magister en Ciencias Sociales.2 nov. Caracas. Brian (2008). democracia participativa y presupuesto participativo. Osorno.montecinos@gmail. Doctor en Investigación en Ciencias Sociales con mención en Ciencia Política.com Twitter @egonelier 16 . 2012 Wampler. pp 61-81. . así como a la gestión Universitaria. Profesor Investigador del Centro de Estudios Regionales. Brian (2004). Democracia Participativa y Descentralización en Chile y América Latina. Wampler. Reseña Biográfica Trabajador Social. Luciana y TEIXEIRA. citado por TATAGIBA. Ana en “Contraloría y participación social en la gestión pública”. 30 oct. Su correo electrónico es emontecinos@ulagos. Ha sido asesor y consultor en municipios y órganos de gobierno en materia de participación ciudadana. 41. “When Does Participatory Democracy Deepen The Quality of Democracy? Lessons from Brasil” en Comparative Politics. de la Universidad de Los Lagos. En la actualidad se encuentra participando en proyectos de investigación Fondecyt y Fundación Carolina relacionados a temáticas de Participación Ciudadana en la Gestión Municipal. Actualmente se desempeña como Vicerrector de Planificación y Desarrollo de la Universidad de Los Lagos. Venezuela. Cartagena. CEDER. egon.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. associacoes e interesses no orcamento participativo de Sao Paulo”. “Instituicoes.cl.

30 oct. Para el caso de república Dominicana. 8 Este número no es equivalente al número de experiencias de presupuesto participativo que se encuentren vigentes. Montevideo. que para efectos del cumplimiento de muchas funciones actúa como municipio o ayuntamiento. 2012 Anexos Cuadro 1: Descriptivo General sobre el PP en Países de Estudio Chile Niveles de gobierno Nacional Regional Provincial Municipal 345 Número de Municipios Número de Municipios con PP al año 20118 Año inicio del primer caso PP 37 2002 Uruguay6 Nacional Departamental Municipal 89 municipios 19 Departamentos 8 (se consideran sólo departamentos) 1990 Republica Dominicana7 Nacional Regional Provincial Municipal/Distrital 386 (155 municipios y 231 distritos municipales) 234 1999 Argentina Nacional Provincial Municipal Perú Nacional Regional Local 2. Cartagena. Por ejemplo. se encuentran vigentes cerca de 20 experiencias.2 nov. no existe un dato exacto.247 1. De esta forma sólo para efectos de esta investigación se consideran como municipios.838 (definido por ley) 2002 1999 Cuadro 2: Dimensión: Difusión de obras aprobadas y Participación del Ejecutivo Local en el PP Información de resultados aprobados Ejecución de demandas aprobadas. 7 En el caso de República Dominicana legalmente se reconoce la figura del Distrito Municipal. Paysandú. Rol del alcalde en la ejecución del pp Rol del concejo en la ejecución del pp Chile Uruguay Argentina Perú Alto Republica Dominicana Alto Alto Alto Alto Alto Alto Bajo Alto Bajo Alto Alto Alto Alto Alto Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo 6 Para el caso Uruguayo se consideró el nivel departamental. 17 . Maldonado. ya que cuando se estaba desarrollando esta investigación. se encuentran vigentes sólo 5. . los municipios se encontraban en plena etapa de instalación. Colombia. para el Caso Uruguayo de las 7 experiencias registradas hasta el año 2011. Rivera y Florida. ya que de las casi 240 experiencias de PP registradas al año 2011.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. y de acuerdo con FEDOMU se estima que activamente se encuentra un 50% de los municipios y distritos dominicanos. Salto y Cerro Largo ya no continúan con la experiencia por cambio de Alcalde en la Intendencia.838 45 1. Para el caso Chileno de los 37 municipios con presupuesto participativo al años 2011.

Cartagena. No Emergente Comisión Mixta. pero Ejecutivo Local decide (ley 2007) En asamblea y cabildo No 18 Comisión Mixta. (equipos técnicos y ciudadanos delegados) Ejecutivo Local Regional (Concejo Incluido) En asamblea (representantes sociales. promoción y asistencia técnica concursable de parte del Gobierno (Subdere) Solo con recursos Municipales Discusión de políticas tributarias. Obras menores de infraestructura No No Apoya el Estado mediante difusión RAPP Perú Entre el 30 y 70% del ítem inversión. Mayores en algunos casos Apoyo técnico central ofrecido por FEDOMU para facilitación del proceso. excepcionalmente ONGs) No Cuadro 4: Dimensión Normativa del PP y relación con otros instrumentos de gestión Grado de Institucionalización del PP. 2012 Cuadro 3: Dimensión Financiera del PP Chile Uruguay Republica Dominicana Definido por ley Hasta el 40% del Presupuesto municipal (Inversión Municipal) Valor de los recursos deliberados Entre el 3 a 5% del Presupuesto Municipal (ítem Inversión) 3 a 5% Tipo de proyectos que se financian Obras menores de infraestructura Obras menores de infraestructura y promoción social Apoyo externo al municipio para el funcionamiento del PP Solo con recursos municipales. agentes participantes) Emergente Comité de vigilancia (definido por ley) . Colombia. (equipos técnicos y ciudadanos delegados) Comisión Mixta. El 50% restante es Gastos corrientes. Ubicación del pp al interior del municipio o ayuntamiento. Relación con otros instrumentos de planificación. 30 oct. Menores y de envergadura. (equipos técnicos y ciudadanos delegados) Ejecutivo En asamblea y votación universal Emergente Comisión Mixta. Mayoritariamente con recursos Municipales (MEF.XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. (equipos técnicos y ciudadanos delegados) Republica Dominicana Definido por Ley. El ítem de inversión representa el 50% del presupuesto. Chile Uruguay Argentina Perú Media Republica Dominicana Alta Baja Media Alta Periférico/ Instrumental Estratégico/ Incipiente Periférico/ Instrumental Estratégico/ Incipiente Estratégico Bajo Medio Bajo Bajo Media/Alta Argentina Perú Cuadro 5: Dimensión Participación ciudadana en el PP Chile Uruguay Instancia de aprobación del presupuesto destinado al PP Forma de participación en la definición de prioridades y proyectos Ejecutivo Local Ejecutivo Local En asamblea y votación universal En asamblea y votación universal Utilización de criterios de pobreza o marginalidad en la distribución de recursos pp Órgano de fiscalización y control de la ejecución.2 nov. No No Argentina 3 a 5% Obras menores de infraestructura. .

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