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A principios del Siglo XIX siglo, despus de tres visitas a Inglaterra, un economista suizo
Simonde de Sismondi, alumno de Adam Smith hace el comentario siguiente sobre las teoras
liberales del tiempo "sus teoras llevadas a la prctica sirvieron bien para aumentar la riqueza
material, pero disminuyeron la suma de las satisfacciones producidas para cada individuo...
ellas tienden a volver los ricos ms ricos y vuelven a los pobres ms pobres, ms
dependientes, ms miserables" (Houtart, 1997).
Si dos siglos ms tarde, el mismo discurso puede tenerse para calificar las polticas
macroconomicas seguidas a travs del mundo, es seguramente porque presenta verdaderas
analogas y que subsiste sobre todo una misma lgica econmica que domina a las sociedades.
De una cierta manera existe una nueva lengua, nuevas tcnicas pero un mismo objetivo
permanece. Este artculo se propone comprobar esta perspectiva en relacin con los enfoques
sucesivos de los recursos naturales y en particular, de los recursos hidrulicos
Los recursos hdricos son propensos hoy de preocupacin a nivel global, los coloquios
polticos, cientficos y tcnicos sobre el tema del valor y de la escasez del agua son
innumerables. Fingimos hoy descubrir su importancia vital y estratgica. Sin embargo, su
control a partir de la antigedad es sinnimo de poder y de potencia. Poseer las fuentes de
suministro es una inmensa ventaja espacial y temporal, eso condiciona las actividades
domsticas y agrcolas, obliga la mayora de las actividades econmicas y a veces empuja
incluso los seres vivos a la migracin.
La historia de Ecuador no contradice esta relacin tenaz. Desde la colonizacin espaola
hasta hoy en da, la apropiacin del agua sigue siendo el tema de speras negociaciones y de
numerosos conflictos de usos. Las decisiones pblicas influyen profundamente las polticas
hidrulicas y determinan las prioridades del Estado. El acceso al puesto presidencial de un
candidato que desea a una revolucin institucional, ciudadana y que se propone luchar contra
la corrupcin, suscita en sus conciudadanos esperanzas en cuanto al posible apoyo a la
agricultura campesina y precisamente a la agricultura regada. La agricultura regada es
determinante para este pas. Ella obtiene productos agrcolas exportables y generadores de
divisas, permite el aumento de la productividad de una agricultura destinada a los mercados
nacionales y a la autosuficiencia especfica de las regiones andinas.
En primer lugar se presentar la forma en que se aborda hoy la cuestin del agua a travs
del mundo. Luego sin pretender hacer una lectura exhaustiva de los escritos sobre los
conflictos del agua en Ecuador durante su historia, se intentar situar los perodos
determinantes en la lucha para la apropiacin de los derechos de propiedad sobre el recurso.
A continuacin se destacarn los mecanismos que se establecen para llegar a estos
objetivos. Finalmente se precisarn los factores en que se basan las polticas pblicas y que
permitieron justificar las orientaciones socioeconmicas de este pas. Estos factores se
califican de recurrentes o innovadores, los primeros estn incluidos en las estrategias ya
implementadas en el pasado y de nuevo movilizadas, los segundos permiten entrever las
nuevas expresiones de un fenmeno de apropiacin global.
La actualidad de la cuestin del agua
presentes desde hace cinco siglos es fuente de numerosas enseanzas. Las instituciones
locales y nacionales son resultantes de luchas y compromisos que trabajaron la relacin entre
los seres humanos y el agua. Las estructuras organizativas del riego resultan de numerosas
intervenciones, de crisis, a veces de conflictos pero frecuentemente de adaptaciones
recprocas y casi siempre de acuerdos
Las enseanzas de la historia hidrulica ecuatoriana
Durante su historia hidrulica agrcola, esta regin se enfrent de manera espordica a
fuertes oposiciones entre distintos grupos a los intereses divergentes.
Las primeras leyes relativas al recurso hdrico decretadas en 1541 y 1680 durante el
perodo colonial son el resultado de una combinacin entre el medio ambiente americano y el
existente espaol inspirado en el derecho romano (lvarez, 2005) y rabe (Ruf, 2007). Las
leyes sobre el agua de las colonias fueron creadas para tierras ridas por personas que
consideraban el agua como un bien escaso y precioso.
Los textos confirman la importancia de este recurso y establecen el uso comn entre los
colonos y las poblaciones autctonos reconociendo los derechos de las comunidades sobre sus
recursos, pidiendo que el rgimen de distribucin est establecido sobre la base de las
prcticas indgenas y determinando sanciones para los contraventores. Con todo esta
legislacin aunque al parecer equilibrada entre las partes permiti ampliamente la expoliacin
de los derechos de las poblaciones autctonos.
Es a partir de esa epoca que la construccin de canales de riego se desarrolla, se asocian
los conocimientos hidrulicos de los colonos espaoles con el trabajo ms o menos voluntario
de las comunidades autctonas.
Reconoce a los latifundistas que invierten para la construccin de una red como
proprietarios del agua y actores legtimos de estos derechos de agua. Los proprietarios de los
haciendas, a medida que se afirme el poder colonial, con la ayuda del poder judicial a menudo
adquirido a su causa, monopolizan los derechos de agua de las comunidades indias y se
apropian las tierras regadas. Fuertes de esta ventaja, sustituyen a los cultivos tradicionales
como el algodn y la coca por los cultivos de caa de azucar. Estos ltimos son producidos
por una mano de obra explotada, la produccin se destin al consumo de un mercado regional
(Ruf, Nez; 1991). La mejora de los sistemas agrcolas regados y la introduccin de nuevas
tcnicas de produccin permiten un desarrollo importante de la agricultura y un desarrollo
demogrfico consiguiente a pesar de un mtodo de produccin de tipo feudal.
Las comunidades autctonas por su parte, no controlan un territorio continuo pero de las
parcelas dispersadas en los distintos pisos bioclimticos, se someten las tierras a un rgimen
de posesin relativamente estable y hereditario administrado por el jefe de la comunidad
indgena, el cacique.
El perodo colonial dibuja un nuevo territorio donde la utilizacin de los recursos no
responde ya a los dinmicos de gestin colectiva campesina sino a una explotacin y
apropiacin individual por grandes propietarios de bienes inmuebles colonos o mestizo. El
sistema de haciendas causa cambios profundos en la organizacin socioeconmica y
productiva, introduciendo nuevas tcnicas y especulaciones, desplazando a la poblacin en
funcin de sus necesidades de mano de obra. El objetivo no consiste entonces a buscar los
equilibrios agros- climticos como en la agricultura autctona sino en producir ms para el
mercado nacional o para la exportacin.
Lo que est en juego en torno al recurso hidrulico es de tipo econmico y tambin
social. El control del recurso permite la produccin de riqueza y participa en la definicin
global de las posiciones y relaciones de poder entre los distintos grupos de una sociedad local.
Los conflictos en torno a los derechos de agua no se refieren a las nicas instituciones de
gestin del riego sino tambin al conjunto de las relaciones sociales. Para Or (2005),
compartir el agua para el pueblo andino reviste una dimensin cultural e idntico fuerte,
compartir una misma fuente es tambin poner conjuntamente una riqueza, tradiciones de
mismos orgenes, los conflictos y las relaciones de poder estn aun ms presentes.
En 1830, el pas declara su independencia, comienza entonces el perodo republicano. El
poder poltico preserva el autoritarismo central, especialmente por lo que se refiere al aparato
judicial. Dos aos ms tarde, una ley promulgada por la nueva Repblica suprime el obstculo
principal al desarrollo del riego, autorizanado la construccin de canales sobre las tierras de
otros a cambio de una indemnizacin. El levantamiento de la obligacin de negociacin para
obtener el acuerdo del proprietario para construir un nuevo canal permite una fuerte extensin
de los permetros regados pero implica tambin una multiplicacin del nmero de litigios
(Ruf, Nez; 1991).
Al curso del siglo XIX, la propiedad de la tierra se reorganiza. En virtud del modelo
importado de Espaa al tiempo colonial los grandes mbitos de tipo latifundiste se imponen
en razn de privatizaciones de las propiedades colectivas o del mbito pblico. La
apropiacin de propiedad de la tierra crea una presin sobre el recurso y obliga los
campesinos que perdieron sus tierras a convertirse en temporeros o en campesinos
dependientes de las grandes haciendas. Las grandes familias proprietarios de haciendas
proporcionan generaciones de juristas y legisladores.
Segn Morin (sd.), al siglo XIX en Amrica Latina, para la inmensa mayora de la gente el
progreso se acompaa de pobreza ya que es sinnimo de eviccin de propiedad de la tierra, de
reduccin de superficie cultivable, de un aumento de los das de trabajo gratuito, de mayor
dependencia respecto al salario, a subida de los precios alimentarios, de reduccin de poder
adquisitivo. El progreso es generador de pobreza porque se produce en sociedades muy
desiguales. Acenta estas desigualdades y solo aprovecha de eso una minora que lo utiliza
como palanca suplementaria de soberana.
Comienza entonces un perodo en que la situacin econmica y social evoluciona en
paralelo a la distribucin de propiedad de la tierra y en consecuencia a la del agua.
Por una parte, las grandes haciendas se comparten entre herederos, la divisin de las
tierras implica tambin a una divisin de los derechos de aguas lo que produce conflictos para
la distribucin del recurso bajo la influencia de la reforma agraria. Algunos terratenientes
comienzan a vender sus tierras para poder invertir en otras actividades, este fenmeno va a
ampliarse durante el siglo siguiente. Eso coincide con la aparicin de organizaciones
campesinas relacionadas con el riego. La atomizacin de las grandes haciendas transformadas
en pequeas propiedades y la necesidad para los campesinos de asegurar sus suministros del
agua, incitan estos ltimos a reivindicar sus derechos sobre la divisin y la distribucin de las
aguas.
Por otra parte, las agrupaciones de agricultores, mestizos o indios reclaman derechos de
agua, abogando de su participacin preponderante en la construccin y en el mantenimiento
de las redes. Las asambleas parroquiales administran los problemas de gestin del agua,
representan a los usuarios para la defensa de sus derechos, se encargan de la divisin, de la
distribucin de las aguas y del mantenimiento de los canales. A partir de las primeras dcadas
del siglo XX, a raz de un aumento de la complejidad de gestin del riego, las Juntas de Aguas
se establecen.
Hasta en los aos sesenta, el modelo econmico se basa en la concentracin de propiedad
de la tierra, el agroexportation de los productos tropicales (cacao, banano, caf) y la
apropiacin privada del agua. Sin embargo, la Ley sobre el agua promulgada este ao,
reconoce el agua como bien nacional, una declaracin tambin incluida en la Ley de
Nacionalizacin de las Aguas promulgada en 1972.
Durante las dos dcadas siguientes, el pas se lanza en una poltica de sustituciones de las
importaciones y promueve una industrializacin nacional. La administracin del agua se
limita a la resolucin de litigios que surgen entre los usuarios, a la autorizacin de la
utilizacin de los recursos hdricos no ya asignados y a la realizacin de investigaciones
orientadas sobre la aplicacin proyectos especficos. El Estado invierte en grandes
infraestructuras hidrulicas y desarrolla una red de riego nacional. La lgica es extractivista y
mantiene las concentraciones de derechos de agua entre las manos de proprietarios econmica
y polticamente influyentes. El normaliza las organizaciones de regantes pero no apoya la
pequea agricultura regada estableciendo tarifas bajos pero no diferenciados.
A partir de la instauracin de los programas de ajustes estructurales en 1982, el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional incitan el pas a actuar para llegar a un
reequilibrio macroeconomico nacional practicando medidas de descentralizacin, de
desregulacin de la economa y de privatizacin. Las estrategias de crecimiento autocentrado
basadas en la valorizacin de la agricultura alimentaria, se abandonan en favor de polticas
agrcolas abiertas a las importaciones internacionales.
En los aos noventa, los organismos internacionales imponen transformaciones del
sistema institucional de Estado encargado de la gestin de los recursos hdricos. La ley n 50,
Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios por parte de la
Iniciativa Privada del 28 de diciembre de 1993 establece las bases de la descentralizacin y
la desconcentracin de las funciones garantizadas por las instituciones nacionales. Este
proceso de modernizacin tiene por efectos de modificar las estructuras del sistema
administrativo pblico y de reducir an las funciones reguladoras del Estado. En 1994, se
desmonta y sustituye al organismo central de gestin de los recursos hdricos, el Instituto
Nacional Ecuatoriano de los Recursos Hidrulicos (INERHI) por el Consejo Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH) y las Corporaciones Regionales de Desarrollo (CRD) encargadas
de la transferencia de los sistemas de riego a las organizaciones de usuarios. Estas estructuras
ms sectoriales y ms regionales provocan la prdida de una visin global y el abandono de
un marco institucional y reglamentario eficaz.
El papel del sector privado es reforzado por la proteccin jurdica de los derechos de
agua: segn la Ley de Desarrollo Agrcola (decreto 2224) de 1994, el vnculo y la
transferencia automtica entre la propiedad de la tierra y el derecho de agua estn
garantizados, se compromete la transferencia de los sistemas regados pblicos a los usuarios,
las tierras comunitarias pueden compartirse. Se suprime incluso toda referencia a la reforma
agraria (Martnez, 2005).
Estas orientaciones politicoeconmicas tomadas por los gobiernos sucesivos y las
reformas que se derivan, son la causa de grandes levantamientos populares. La sociedad civil
y los movimientos indgenas se oponen, a veces en masa, a estos proyectos de leyes, que no
den lugar a ningn debate pblico y que no correspondan a los intereses de la mayora de la
poblacin.
Durante los aos 1995-2000 se abre un perodo de propuestas y un proyecto de
modificacin de la Ley sobre el agua de 1972 es depositado. A pesar de las dificultades
vinculadas a las imperfecciones de esta ley, su reforma resulta imposible habida cuenta de la
falta de implicacin de los poderes polticos, de los intereses divergentes de los usuarios y el
gran nmero de las propuestas (Kuffner, 2005).
Finalmente durante las dos ltimas dcadas, la movilizacin social con respecto a la
utilizacin y la distribucin del agua es fuerte y encuentra nuevos espacios de expresin: entre
1990 y 2006, tienen lugar doce levantamientos indgenas nacionales para expresar entre otras
pretensiones sus oposiciones a las polticas favorables a la privatizacin.
Los movimientos indgenas se organizan y se transforman en interlocutores polticos, sus
capacidades movilizadoras les incitan a participar en las elecciones legislativas y nacionales.
1530-1830
1830- 1960
Laborar para la
corona espaola
Desarrollo
Econmico
Contribuciones
culturales y religiosas
Actores
principales
Relaciones
de
produccion
Redes
de
diffusion
Objetivos
mercantiles
Colons
Clero
Cabildos
Encomiendo
Concertaje
Colons hacendados
Clero
Cabildos
Abastecer el mercado
nacional
Satifacer las
esperanzas de la
potencia colonial
No hay apoyo a los
mercados locales
Relacion de
tipo
Maestro siervo o
esclavo
1990-2007
Capitalismo
justificado para llegar
a un desarrollo
nacional
Applicaciones de
doctrinas globales
Liberalismo y
privatizacin para
reequilibrar las
cuentas de la nacin
(frente a prestamistas
internacionales)
Hacendados
Elite a gira hacia el
exterior
Empresa de
agroexportacion
Empleo asalariado
Alianza poder
econmico, poltico y
legislativo
Abastecer el mercado
nacional e
internacional
Prioridad al mercado
nacional
Continuidad de las
politicas de recurso a
los mercados e
individualizacin de
los derechos
Hacendados
Elite a gira hacia el
exterior
Empresa de
agroexportacion
Empleo asalariado
Alianza poder
econmico, poltico y
legislativo
Abastecer el
mercado nacional e
internacional
Prioridad al mercado
internacional
Expoliacin
organizada de los
bienes comunitarios
1960-1990
Bien nacional y
concesiones limitadas
pero renovables
Bien nacional y
concesiones limitadas
Tentativa de
extension ilimitada
Ley de
Modernizacin y
Privatizacin de
1993: privatizacin
de las empresas
pblicas de apoyo a
la actividad agrcola
Apropiacin de los
asalariados por
endeudamiento
Definicion
del agua y
de su uso
Bien real y
concesiones posibles
Tipo de
appropriacion de las
aguas Leyes
especificas
Ley de Aguas de
1972.
Art. 2.- Las aguas ...
son bienes nacionales
de uso pblico (...)
fuera del comercio y
su dominio es
inalienable e
imprescriptible...
Ley de Desarrollo
Agrcola - decreto
2224 de 1994:
desaparicin del
INERHI
Los medios para imponer las intenciones de estos protagonistas son varados, potentes y
recurren a distintos recursos. Disponen en efecto de un arsenal ideolgico y poltico, jurdico
y financiero importante, pueden recurrir a conocimientos cientficos y tcnicos, en algunos
casos hasta pueden beneficiarse del apoyo de las fuerzas del orden. Actualmente, estos medios
se benefician de redes influyentes a nivel global que llegan a imponer una visin casi
hegemnica de la gestin de agua que promueve la instauracin de un mercado y la
privatizacin del recurso.
Los factores de permanencia y de cambio
Para terminar, resulta posible establecer una determinada regularidad y continuidad de los
procesos. Pero en un mismo tiempo, y aunque la oposicin de las comunidades rurales haya
sido activa desde siglos, las estrategias que estas ltimas desarrollan hoy permiten sealar
elementos innovadores.
Factores recurrentes
Imperativo superior:
El rey de derecho divino
El Estado laico
La maximizacin econmica
Beneficiario privilegiado
El rey que garantiza el bien comun
Los colonos
Las lites
Apoyo jurdico
Leyes reales: Leyes de Indias
Leyes republicanas Siglo XIX
Leyes sobre el agua Siglo XX
Destino comercial
El imperio colonial
El mercado nacional
El mercado internacional
Oposicin a la divisin del recurso
Conflictos de usos
Pleito sobre las aguas
Movilizacin campesina
Factores innovadores
La soberana nacional
La seguridad alimentaria
Lo que est en juego a nivel medioambiental
Redes de difusin
Poltica
Jurdico
Financiero
Cientfica y tcnica
De informacin
Fuente: elaboracion del autor
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