Está en la página 1de 50

Los principios

presupuestarios
Amable Corcuera Torres
PID_00189573

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Los textos e imgenes publicados en esta obra estn sujetos excepto que se indique lo contrario a una licencia de
Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada (BY-NC-ND) v.3.0 Espaa de Creative Commons. Podis copiarlos, distribuirlos
y transmitirlos pblicamente siempre que citis el autor y la fuente (FUOC. Fundacin para la Universitat Oberta de Catalunya),
no hagis de ellos un uso comercial y ni obra derivada. La licencia completa se puede consultar en http://creativecommons.org/
licenses/by-nc-nd/3.0/es/legalcode.es

Los principios presupuestarios

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

ndice

Introduccin...............................................................................................

Objetivos.......................................................................................................

1.

Concepto y clasificacin de los principios presupuestarios....

2.

El principio de competencia: la reserva de ley

3.

4.

5.

6.

7.

presupuestaria.....................................................................................

10

Los principios de unidad, universalidad y no afectacin........

12

3.1.

El principio de unidad ................................................................

12

3.2.

El principio de universalidad ......................................................

13

3.3.

El principio de no afectacin .....................................................

15

El principio de especialidad............................................................

17

4.1.

La especialidad cualitativa ..........................................................

17

4.2.

La especialidad cuantitativa ........................................................

20

4.3.

La especialidad temporal ............................................................

22

El principio de estabilidad presupuestaria.................................

24

5.1.

Origen y regulacin actual .........................................................

24

5.2.

Contenido del principio .............................................................

26

El principio de anualidad...............................................................

31

6.1.

La anualidad en la aprobacin del presupuesto .........................

31

6.2.

La prrroga presupuestaria ..........................................................

32

6.3.

Los gastos plurianuales ...............................................................

33

El principio de sostenibilidad presupuestaria de las


administraciones pblicas...............................................................
7.1.

mbito de aplicacin, naturaleza y contenido general del


principio ......................................................................................

7.2.

36
37

Instrumentos para la consecucin de la sostenibilidad


presupuestaria ..............................................................................

38

Actividades..................................................................................................

43

Ejercicios de autoevaluacin..................................................................

44

Solucionario................................................................................................

46

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Glosario........................................................................................................

48

Bibliografa.................................................................................................

49

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Introduccin

La finalidad de este mdulo se concreta en el estudio de los principiospresupuestarios. En el mdulo Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales se destacaba la existencia tanto de principios aplicables al gasto sensu
stricto, como otros que tienen como destinatario el instrumento principal a
travs del que se canaliza, el presupuesto. Estos principios, dada su especificidad e importancia de cara a la conformacin del rgimen jurdico de la institucin presupuestaria, merecen, por tanto, un estudio diferenciado de los del
gasto.

Tales principios, recogidos en la CE o en la normativa general presupuestaria, se configuran como un conjunto de reglas que disciplinan la
institucin presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo presupuestario, esto es, a la elaboracin, aprobacin, ejecucin y control del
presupuesto, tratando de asegurar sobre todo un adecuado proceso de
asignacin y ejecucin de los recursos pblicos.

Su origen puede ser variado, pues encontraremos principios de ndole poltico, contable o econmico, convirtindose en objeto de estudio del jurista
cuando se incorporan a las normas reguladoras fundamentales de la materia
que nos ocupa. Por esta razn es por lo que se examinan antes de que se haga
lo propio con el ciclo presupuestario, al que se dedicarn el resto de los mdulos incluidos en estos materiales.
En funcin de lo anterior, se comenzar poniendo de manifiesto el concepto
y la clasificacin de los principios presupuestarios en general y su proceso de
incorporacin al ordenamiento jurdico.
Posteriormente, se irn desgranando de forma sucesiva los aspectosfundamentales que plantean los principios presupuestarios contemplados en las
normas que disciplinan los ingresos y gastos de los entes pblicos segn el siguiente orden: competencia, unidad, universalidad, no afectacin, especialidad, estabilidad, anualidad y sostenibilidad presupuestaria de las administraciones pblicas.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Objetivos

Una vez trabajado este mdulo didctico y realizadas las actividades propuestas, el estudiante tiene que estar en condiciones de alcanzar los siguientes objetivos:

1.

Entender el concepto y la funcin de los principios presupuestarios.

2.

Distinguir las distintas clasificaciones de los principios presupuestarios


con carcter previo a su juridificacin.

3.

Asimilar el proceso de juridificacin de los principios presupuestarios y


los efectos que conlleva.

4.

Comprender el contenido y la eficacia de los principios presupuestarios y


las diferencias existentes entre ellos.

5.

Determinar el alcance y el mbito del principio de competencia o reserva


de ley presupuestaria, as como la relacin entre dicho principio y los
diferentes tipos de normas que forman parte del catlogo de fuentes.

6.

Conocer las exigencias de los principios de unidad, universalidad y no


afectacin y su conexin con las normas reguladoras del contenido del
presupuesto.

7.

Distinguir las tres vertientes del principio de especialidad y su incidencia


en la elaboracin, aprobacin y ejecucin del presupuesto.

8.

Comprender el significado de la anualidad en el presupuesto y las respuestas previstas en el ordenamiento cuando no es posible su cumplimiento
o es necesario exceptuarla.

9.

Entender el concepto de estabilidad presupuestaria y su influencia en la


totalidad del ciclo presupuestario.

10. Delimitar el principio de sostenibilidad presupuestaria a travs de los instrumentos previstos para su consecucin.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Los principios presupuestarios

1. Concepto y clasificacin de los principios


presupuestarios

Los principios presupuestarios son un conjunto de reglas que disciplinan la institucin presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo
presupuestario, esto es, a la elaboracin, aprobacin, ejecucin y control del presupuesto, tratando de asegurar sobre todo un adecuado pro-

Advertencia
Los principios presupuestarios
no deben confundirse con los
del gasto pblico, aunque todos ellos se hayan incorporado
a normas jurdicas.

ceso de asignacin y ejecucin de los recursos pblicos.

Tales principios presupuestarios seclasifican en:

Principiospolticos. Estn dirigidos a determinar la competencia en materia presupuestaria y asegurar el cumplimiento y control del presupuesto.

Principios contables. Se refieren a la manera de formalizar o presentar


contablemente el documento presupuestario.

Principios econmicos. Tratan de establecer los criterios de naturaleza


econmica que han de inspirar las decisiones presupuestarias fundamentales.

Atendiendo a su clasificacin, procede examinar cules son los principios presupuestarios, cul es su significado y cmo se relacionan entre ellos.
Principios polticos

El principiodecompetencia en materia presupuestaria. De acuerdo con este principio, las competencias presupuestarias se reparten para conseguir un cierto equilibrio
entre los dos poderes del Estado que intervienen en esta materia: el ejecutivo y el
legislativo. Al Parlamento le corresponde la aprobacin y control del presupuesto, y
al Gobierno su elaboracin y ejecucin.

Los principiosdeunidadyuniversalidad. El presupuesto debe ser uno y recoger la


totalidad de los ingresos y gastos del Estado o del ente pblico de que se trate.

El principiodeespecialidad. Esta regla obliga a que en la ejecucin del presupuesto


los recursos sean asignados exactamente a los objetivos y finalidades fijados en el
presupuesto aprobado.

El principiodetemporalidad. Exige que el presupuesto se apruebe y ejecute para


un perodo de tiempo determinado.

Lectura recomendada
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Los principios presupuestarios

Principios contables

El principiodepresupuestobruto. Segn este principio, los ingresos previstos y los


gastos autorizados deben recogerse por su importe bruto, sin detraccin alguna, lo
cual excluye la posibilidad de deducir de los ingresos los gastos que genera su recaudacin, as como tambin deducir del importe de los gastos autorizados los ingresos
que pudiera generar el rgano gestor del presupuesto. La justificacin terica de este
principio est directamente conectada con el principio poltico de universalidad.

El principio de unidad de caja. De acuerdo con este principio, conectado con el


principio poltico de unidad, todos los ingresos y los gastos deben centralizarse en
una tesorera nica, a la que corresponde la gestin de todos los caudales pblicos.
Corolario lgico de este principio es la no afectacin de los ingresos pblicos a ningn
tipo especfico de gastos pblicos.

El principiodeespecificacin. Los ingresos previstos y los gastos autorizados deben


ofrecer datos significativos sobre su procedencia (ingresos) y destino (gastos). Este
principio de especificacin es la plasmacin prctica o contable del principio poltico
de especialidad.

Elprincipiodeejerciciocerrado. Segn este principio, reflejo de la temporalidad


del presupuesto, este debe referirse a un perodo de tiempo determinado.

Principios econmicos

El principiodegestinmnima. El presupuesto ha de reducirse al mnimo, pues este


es el camino que deben seguir tambin las asignaciones o contribuciones al sector
pblico. Este principio se formul en el Estado liberal y se abandon con el advenimiento del Estado del bienestar tras la Segunda Guerra Mundial, pero volvi a cobrar
fuerza con el pensamiento econmico neoliberal, al menos hasta la convulsin econmica presente, en la que vuelve a producirse una relevante intervencin pblica
en la economa. Algo parecido ha ocurrido con los otros dos principios econmicos
que a continuacin se exponen.

El principiodenivelacinoequilibriopresupuestario. De acuerdo con este principio, los gastos presupuestados deben estar financiados en su totalidad por los ingresos pblicos ordinarios previstos, sin que puedan elaborarse o aprobarse presupuestos con dficit inicial. Este principio tradicional de nivelacin tiene una formulacin
ms avanzada en la actualidad: el que se denomina principiodeestabilidadpresupuestaria, que puede exigir el equilibrio financiero del presupuesto pero tambin el
supervit y, adems, esta exigencia no se restringe a las fases de elaboracin y aprobacin del presupuesto, sino que se extiende tambin a las fases de ejecucin y a la
posterior liquidacin del presupuesto. Asimismo, en la actual situacin econmica
se ha vulnerado este principio que constitua una exigencia para todos los pases integrantes de la Unin Europea.

El principio de neutralidad. Segn este principio, la intervencin econmica del


Estado no debe interferir en la actividad econmica de los particulares, mejorando o
perjudicando, por ejemplo, si se trata de una empresa, su posicin en el mercado.

Cualquiera de los principios mencionados puede adquirir la categoradejurdico-presupuestario, lo que se produce cuando ellos mismos o los postulados
que encarnan se incorporan a las normas jurdicas de un Estado (Constitucin
o leyes generales) reguladoras de la institucin presupuestaria, lo cual significa que los principios jurdico-presupuestarios no son ms que la plasmacin
enelderechopositivodelosprincipiospolticos,contablesyeconmicos
msrelevantes. En nuestro pas la juridificacin de los principios presupuestarios se ha llevado a efecto en la Constitucin y en leyes generales como la
Ley General Presupuestaria, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la
Ley de Economa Sostenible. En estas normas se recogen:

Aclaracin
Los principios presupuestarios
no juridificados no tienen incidencia en el rgimen jurdico
del presupuesto.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

El principio de competencia o de reserva de ley presupuestaria.

Los principios de unidad, universalidad y no afectacin.

El principio de especialidad.

El principio de estabilidad presupuestaria.

El principio de anualidad.

El principio de sostenibilidad presupuestaria de las administraciones pblicas.

Los principios jurdico-presupuestarios cumplen, adems de su funcin especfica, otra muy relevante, la de actuar como criteriosdecoordinacinenmateriapresupuestariaentrelosdistintosentesterritoriales del Estado, permitiendo que la aplicacin del gasto pblico en los distintos niveles territoriales
Estado, comunidades autnomas y corporaciones locales sea homognea y
reflejando los objetivos que deben alcanzarse por todos los entes pblicos. Por
ello, los principios estn incorporados tambin a la normativa bsica de los
entes pblicos citados (Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las CC. AA. y Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el
que aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).

Los principios presupuestarios

Ved tambin
Estos principios son los que
van a ser analizados en los
apartados siguientes de este
mdulo.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

10

Los principios presupuestarios

2. El principio de competencia: la reserva de ley


presupuestaria

El principio de competencia presupuestaria aparece regulado en la CE cuando

(1)

Arts. 66.2 y 141. CE.

indica que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado y
aprueban sus presupuestos, y que corresponde al Gobierno la elaboracin de

(2)

Art. 133.4 CE

los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen,


enmienda y aprobacin1. La consecuencia que interesa subrayar de este reparto
competencial es la vigencia del principio de reserva de ley en la aprobacin
del presupuesto, lo cual determina, lgicamente, la ejecucin del presupuesto,
ya que los entes pblicos solo cuando estn autorizados o habilitados por una
ley podrn realizar gastos pblicos (las administraciones pblicas solo podrn
contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes2).
Puede decirse que este principio de reserva de ley se refiere a dosmomentos
del ciclo presupuestario. Por un lado, a la aprobacin del presupuesto, al

Principio de legalidad
financiera

exigir que las decisiones sobre los gastos pblicos, por su relevancia para los

Al igual que para aprobar un


tributo es necesaria la ley, su
utilizacin va gasto requiere
una norma del mismo rango.

ciudadanos, sean adoptadas por la norma jurdica de mayor rango jerrquico


emanada del rgano de mxima representacin de los ciudadanos, asegurando as el control democrtico de los gastos. Y por otro lado, a la ejecucin del
presupuesto, que exige una ejecucin lo ms ajustada posible a lo aprobado
por el Parlamento, respetando el grado de vinculacin de los crditos presupuestarios establecido por la ley en cada caso, mediante la aplicacin del principio de especialidad, que se analiza ms adelante.
(3)

Esta reserva de ley en materia presupuestaria se plasma formalmente en


la necesidad de una ley ordinaria para la aprobacin y posterior modificacin de los Presupuestos Generales del Estado aprobados, al exigir
una ley para aprobar, respectivamente, los PGE y los crditos extraordinarios y suplementos de crdito3.

PGE y catlogo de fuentes


Quedan excluidas de la regulacin de los PGE:

La ley orgnica, puesto que ni el artculo 81 ni ningn otro de la CE se refieren a


la materia presupuestaria al determinar las que han de regularse mediante esta clase
de ley.

Las llamadas Leyes de Comisin, pues segn el artculo 75.3 de la CE las cmaras
legislativas no pueden delegar en ninguna de las comisiones permanentes la aprobacin del proyecto de ley de PGE.

El decreto legislativo, porque el artculo 82 de la CE exige que la delegacin legislativa


al Gobierno se otorgue para materia concreta y con fijacin del plazo para su ejercicio,
que se puede otorgar mediante una ley de bases, cuando su objeto sea la formacin
de textos articulados, o bien mediante una ley ordinaria, cuando de lo que se trate

Art. 37 y 55 LGP.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

11

sea de refundir varios textos legales en uno solo. Ninguna de estas posibilidades tiene
sentido ni se adecua a las caractersticas de las leyes de presupuestos.

La iniciativa legislativa popular del artculo 87.3 de la CE.

El decreto-ley, puesto que, entre otros motivos (como el respeto al reparto competencial en materia presupuestaria que impone el artculo 134.1 de la CE, pues se hurtara
la intervencin del Parlamento en la aprobacin del presupuesto), el artculo 86.1
de la CE demanda la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad para que
el Gobierno pueda dictar un decreto-ley, circunstancia que no puede producirse en
materia presupuestaria, puesto que para el supuesto de la no aprobacin de los presupuestos antes del primer da del ejercicio en que deban regir, el artculo 134.4 de la
CE prev la prrroga automtica e indefinida de los del ejercicio anterior. Todo ello
sin perjuicio de que el Gobierno, para garantizar la seguridad jurdica, suele aprobar
un decreto-ley de prrroga del presupuesto cuando esta se produce.

Resulta conveniente aadir, para terminar el anlisis del principio de competencia, que los Presupuestos Generales de las CC. AA. tambin debern aprobarse por ley, en este caso autonmica, pero los Presupuestos Generales de las
CC. LL. no se aprueban por ley, ni estatal ni autonmica, sino por un acuerdo del Pleno de la Corporacin local. En todo caso, por una norma aprobada
por el rgano de mxima representacin de los ciudadanos en el respectivo
mbito territorial.

Los principios presupuestarios

12

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Los principios presupuestarios

3. Los principios de unidad, universalidad y no


afectacin

3.1. El principio de unidad


El principio de unidad aparece implcitamente previsto en la CE:
los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de
los gastos e ingresos del sector pblico estatal [...]
Art. 134.2 CE.

En desarrollo de este precepto constitucional, la LGP dispone respecto de su


4

contenido que los PGE estarn integrados por :

Los presupuestos de los rganos con dotacin diferenciada y de los sujetos


que integran el sector pblico administrativo.

Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital


y financieras de las entidades del sector pblico empresarial y del sector
pblico fundacional.

Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artculo 2.2 de la LGP.

Este principio de unidad se refiere a la forma de presentacin del presupuesto y exige que exista un nico documento presupuestario, para
poder conocer con claridad y rapidez toda la informacin que ofrece
sobre la actividad financiera pblica. Por ello, el principio de unidad
se opone a la existencia de presupuestos especiales, anejos y/o extraordinarios, que sustraigan a determinados entes pblicos del bloque de
legalidad presupuestaria.

Ejemplo
Unacomunidadautnomapretendetramitarensuparlamentoregionalpartedel
presupuestoyprorrogarotrapartedelmismo.
Esta actuacin sera inconstitucional por ir en contra, entre otros, del principio de unidad.
No es posible presentar, o pretender aprobar, el presupuesto de forma troceada.

La doctrina tradicional ligaba este principio de unidad con la ideadelapersonalidadjurdica, de forma que el principio de unidad se identificaba con
la idea de un solo presupuesto por cada ente pblico dotado de personalidad
jurdica. En la actualidad, esta interpretacin sera excesivamente formalista,
puesto que, de seguirse, la proliferacin de organismos autnomos y otros en-

(4)

Art. 33.1 LGP.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

13

Los principios presupuestarios

tes pblicos dotados de personalidad jurdica producida por la descentralizacin funcional, vaciara el principio de unidad y dejara de servir a su finalidad,
cual es facilitar y garantizar el control por parte del legislativo del conjunto de
la actividad financiera pblica.
El fundamento del principio de unidad responde, por lo expuesto, a una mo-

(5)

Art. 21 LOFCA y 167 TRLHL.

tivacin poltica, permitir el controldellegislativo sobre la total actividad


financiera pblica. Este control solo es posible con un presupuestonicopa-

Ved tambin

ra el sector pblico, independientemente de que en el mismo se integren

Hemos visto los diferentes entes pblicos que se integran en


el PGE en el mdulo Las leyes
de presupuestos generales del
estado.

distintos entes pblicos dotados de personalidad jurdica. En el terreno jurdico, resulta necesario dar un contenido a las autorizaciones presupuestarias
para realizar gastos pblicos, lo que exige que estn contempladas en un solo
documento. Por otra parte, debe aclararse que la existencia de presupuestos
generales de las comunidades autnomas y de las corporaciones locales no
vulnera este principio de unidad presupuestaria al exigirse dentro de cada ente

Unidad y contenido
subjetivo del presupuesto

con poder financiero, puesto que no impide el control poltico eficaz sobre la

Aunque los presupuestos de


los distintos entes pblicos se
presenten de forma separada,
el principio de unidad se cumple a travs de la figura del
presupuesto consolidado.

actividad financiera pblica en estos mbitos, sin perjuicio de lo cual, debe


resultar posible su consolidacin con los del Estado5.

Por ltimo, en el terrenocontable, el principio de unidad comporta la unidaddecaja, la unidaddecuentamonetaria y la unidaddecontabilidad,


lo cual significa que los cobros y pagos deben centralizarse en una nica caja,
lo que proporciona flexibilidad para sus flujos y previene contra las irregularidades a que fcilmente pudieran dar lugar las cajas mltiples o especiales;

Lectura recomendada
M.A.MartnezLago (2002).
Temas de derecho presupuestario: hacienda pblica, estabilidad y presupuestos. Madrid:
Colex.

deben expresarse en un valor o moneda uniforme, y deben obedecer a un plan


contable normalizado.
3.2. El principio de universalidad
El principio de universalidad representa un aspecto complementario del principio de unidad, por ello aparece expresamente previsto en la Constitucin,
cuando seala que los Presupuestos Generales del Estado incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal6, y tambin en los artculos de la LGP dedicados al principio de unidad, aunque, especficamente,
cuando seala que:
Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarn a los presupuestos
por su importe ntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoracin de
los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso [...]
Art. 27.4 LGP.

El principio de universalidad presupuestaria deriva del principio de unidad y


sirve para dar concrecin al mismo, exigiendo que todos los ingresos y gastos
figuren en el presupuesto de acuerdo con dos reglas:

(6)

Art. 134.2 CE.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

14

La regladelpresupuestobruto, segn la cual los ingresos y gastos deben


figurar en el presupuesto de forma explcita o expresa, esto es, sin compensaciones o minoraciones entre ellos.

La regladelanoafectacin, que prohbe que determinados ingresos se


destinen a priori a cubrir determinados gastos.
Ejemplo
Unentepblicoelaboraunpresupuestocon50.000.000deingresosy48.000.000de
gastosypretendesometeraaprobacinsolamenteelresultadoeconmicoderivado
delmismo(+2.000.000).
Ello no es posible al ser contrario al principio de universalidad (regla del presupuesto
bruto), que obliga a presentar por separado y de forma especfica los ingresos y gastos
que componen el presupuesto.

Este principio exige adems la inexistencia de actividades financieras extra


presupuestarias y, si esto no fuera posible, su reduccin a la mnima expresin.
Deslinde del concepto no presupuestario
Las operaciones no presupuestarias pueden originar una entrada o una salida de fondos
del patrimonio pblico, como sucede, por ejemplo, con los pagos que los diferentes ministerios han de hacer a la Hacienda pblica por las retenciones que deben practicar a
cuenta del IRPF en los sueldos que satisfacen a su personal. Aunque en estos casos no
existe crdito presupuestario especfico para atender al pago de estas retenciones, la ejecucin de los crditos destinados a gastos de personal obligar al pagador a detraer las
correspondientes cantidades a cuenta del IRPF, as como a ingresar su importe en la Hacienda pblica. Otro tanto puede decirse tambin en el supuesto de ingreso de cantidades
indebidas, en el que la Administracin est obligada a devolverlas.
Como operaciones no presupuestarias ms conocidas, tambin pueden incluirse los anticipos de tesorera o los flujos financieros entre administraciones pblicas, como los que
en ocasiones acontecen entre Espaa y la Unin Europea o dentro de nuestro pas entre
el Estado y las comunidades autnomas y corporaciones locales. No obstante, la tipologa
de las operaciones extrapresupuestarias es muy variada, pudiendo encontrarnos las de
naturaleza deudora y acreedora. Dentro de la primeras destacan los anticipos de caja fija,
las fianzas y depsitos constituidos, los deudores por organismos de previsin social, los
conceptos imputables a la cuenta Hacienda pblica deudora, los impuestos soportados
pendientes de liquidar, los excedentes y movimientos de tesorera, los pagos pendientes de aplicacin presupuestaria y las operaciones con valores. Dentro de las segundas
podemos citar las fianzas y depsitos recibidos, los acreedores por organismos de previsin social, los conceptos imputables a la Hacienda pblica acreedora, los impuestos repercutidos pendientes de liquidar, los ingresos pendientes de aplicacin presupuestaria,
los supuestos de administracin de recursos de otros entes pblicos y los acreedores por
obligaciones pendientes de imputar a presupuesto.
En todo caso, su carcter no presupuestario no las exime de la aplicacin de algunos
aspectos fundamentales del rgimen jurdico del gasto pblico, como la necesidad de
intervencin y contabilizacin y su ajuste a las normas reguladoras de la tesorera de los
entes pblicos.

El fundamento de la regla o principio del presupuestobruto consiste en facilitar la efectividad del control parlamentario. Ese control no sera efectivo presentando un presupuesto neto, pues se hurtara al Parlamento el conocimiento de algunos ingresos y gastos, todos aquellos que hubieran sido minorados o
compensados. No obstante, esta regla ha sido criticada por entender que en-

Los principios presupuestarios

Lectura recomendada
J.J.BayonadePerogordo;
M.T.SolerRoch (1990). Temas de Derecho Presupuestario.
Alicante: Librera Comps.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

15

Los principios presupuestarios

torpece el funcionamiento de los servicios pblicos que operan con criterios


empresariales, donde lo importante es el excedente o beneficio neto producido y no las cifras globales de ingresos y gastos.
3.3. El principio de no afectacin
La regla o principiodenoafectacin7 supone que los recursos de las enti-

(7)

Art. 27.3 LGP.

dades del sector pblico estatal con presupuesto limitativo se destinarn a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectacin a fines determinados. Este principio postula, por tanto,
que todos los ingresos pblicos se destinen de manera indistinta y global a
la cobertura de los gastos pblicos, no pudindose otorgar prioridad a una determinada fuente de financiacin para la cobertura preferente de unos gastos
frente a otros.
Lectura recomendada

La aplicacin efectiva de la no afectacin resulta fundamental en cualquier Hacienda pblica moderna, ya que es una condicin indispensable para que el Estado pueda priorizar las necesidades pblicas a satisfa-

C.PalaoTaboada (1987).
Derecho Financiero y Tributario
I (2. ed.). Madrid: Colex.

cer y atenderlas con cargo al fondo comn de los ingresos pblicos.

Si la afectacin rigiera la actividad financiera de los entes pblicos, cada colectividad territorial o sector econmico o social pretendera que los ingresos pblicos que generase se invirtieran en la satisfaccin de sus propias necesidades.
(8)

En consecuencia, la no afectacin tiene una justificacin doble:

Art. 2 y 138 CE.

De carcter poltico, al configurarse como un componente esencial


del principio constitucional de solidaridad interterritorial8.

De carcter econmico-financiero, al permitir a los entes pblicos


decidir libremente sobre las necesidades pblicas a satisfacer, pudiendo utilizar con ese fin la totalidad de los ingresos pblicos.

En ocasiones puede ser conveniente suavizarlarigidez que conlleva la estricta


aplicacin de la no afectacin, puesto que la propia gestin de los ingresos
y de los gastos pblicos puede aconsejar, en cumplimiento de los principios
constitucionales de eficiencia y economa, la existencia de excepciones. En
este sentido, junto a la regla general de no afectacin se admite la posibilidad
de que la ley contemple excepciones. Por ejemplo, en el mbito local, este
principio tiene una eficacia relativa, pues la normativa legal establece una serie

Afectacin e IRPF
La asignacin en el IRPF a entidades religiosas y/o a fines de
inters social es un caso de ingreso afectado parcial.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

16

Los principios presupuestarios

de supuestos de afectacin, vinculados con carcter general a los gastos de


inversin, con lo que puede afirmarse que el principio de no afectacin regir
sobre todo en el campo de los ingresos corrientes.
No afectacin en las haciendas locales
Consecuencia de ello, con base en la regulacin positiva vigente, en la esferalocal se
pueden establecer supuestos en los que se produzca una comunicabilidad entre ingresos y
gastos, tanto en el campo de los ingresos como en el de los gastos pblicos. Con relacin
a los ingresos tributarios, destaca la posibilidad de que por ley se afecten impuestos, tasas (los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, debern adoptarse a la vista de informes tcnico-econmicos en los que se ponga
de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente9), o contribuciones especiales (las cantidades recaudadas por contribuciones
especiales solo podrn destinarse a sufragar los gastos de la obra o del servicio por cuya
razn se hubiesen exigido10). Igualmente, respecto a los gastos pblicos, existen operaciones presupuestarias que pueden exigir la existencia de un ingreso afectado, como son
los crditos extraordinarios, los suplementos de crditos y las generaciones de crditos.
El catlogo global de ingresos afectados en el TRLHL11 puede sistematizarse como sigue:

Ingresos por enajenaciones patrimoniales (artculo 5).


Cargas de urbanizacin (artculo 166.2.b).
Ingresos por contribuciones especiales (artculo 29.3).
Subvenciones con destino a obras y servicios (artculo 40).
Subvenciones destinadas a financiar los planes provinciales de cooperacin a las obras
y servicios de competencia municipal (artculo 147.1).
Ingresos afectados para la devolucin de recursos obtenidos apelando al crdito pblico (artculo 49.5).

Ejemplo
Unayuntamientoenajenauninmueblequetienelaconsideracindebienpatrimonial.
Segn el artculo 5 del TRLHL, el ingreso obtenido debe utilizarse de forma necesaria para
financiar gastos de inversin.

(9)

Art. 25 TRLHL.

(10)

Art. 29.3 TRLHL.

(11)

Arts. 5, 166.2.b), 29.3, 40,


147.1 y 49.5 TRLHL.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

17

Los principios presupuestarios

4. El principio de especialidad

Tradicionalmente, el principio de especialidad presupuestaria ha sido contem-

(12)

Arts. 66.2 y 134.a CE.

plado de formaimplcita tanto en las leyes anuales de presupuestos como en


las leyes generales reguladoras de la materia presupuestaria, pero nunca ha llegado a plasmarse explcitamente en un texto constitucional, incluida la Constitucin de 1978. No obstante, este principio est implcito en otros mandatos
constitucionales referidos al presupuesto, como son el principio de legalidad
o competencia, criterios rectores que, como se ha visto, s aparecen recogidos
de manera expresa en la CE12. Este principio de especialidad se contempla de
forma genrica en la vinculacin de los crditos presupuestarios prevista por
la LGP, cuando indica que:
los crditos presupuestarios de [...] las entidades integrantes del sector pblico estatal
con presupuesto limitativo se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para
la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por
las modificaciones realizadas conforme a esta ley. El carcter limitativo y vinculante de
dichos crditos ser el correspondiente al nivel de especificacin con que aparezcan en
aquellos.
Art. 27.2 LGP.

Por lo que se refiere al significado del principio de especialidad, hay


que partir de la idea de que los crditos presupuestarios suponen una
autorizacin y a la vez un lmite para los entes u rganos encargados de
la realizacin del gasto pblico, por lo que el crdito presupuestario debe
estar determinado cualitativa, cuantitativa y temporalmente. Estos tres
aspectos que integran el principio de especialidad reflejan los efectos
jurdicos de los gastos pblicos y suponen el nivel de vinculacin al que
deben someterse los agentes ejecutorios del gasto pblico.

4.1. La especialidad cualitativa


El aspectocualitativo del principio de especialidad implica que se debe realizar el gasto nica y exclusivamente en aquello que autoricen los crditos
presupuestados. Por ello, la especialidad cualitativa, en sentido positivo, exige
que la autorizacin presupuestaria se realice con una suficiente desagregacin,
indicando las lneas o finalidades concretas del gasto; y en sentido negativo,
proscribe la existencia de los denominados crditos presupuestarios globales
o genricos, en los que no se identifica suficientemente el gasto autorizado y
que la Administracin podra utilizar a su arbitrio con el nico lmite de su
montante.

Lectura recomendada
P.YebraMartull-Ortega
(1986). El principio de especialidad presupuestaria y el
poder financiero de las Cortes Generales. Revista de Derecho Financiero y Hacienda
Pblica (nm. 182). Madrid.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

18

Los principios presupuestarios


(13)

La LGP proclama la vinculacin cualitativa de los crditos presupuesta-

Art. 42 LGP.

rios, al establecer que los crditos para gastos se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que hayan sido autorizados por la
Ley de Presupuestos Generales del Estado o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley13.

Ahora bien, si se ha dicho que la especialidad cualitativa, como criterio rector


de la actividad de gasto pblico, exige un nivel adecuado de desagregacin del
gasto, resulta necesario que la ley concrete culeselniveldevinculacinde
loscrditospresupuestarios, esto es, resulta ineludible concretar la expresin
legal finalidadespecfica. La misma LGP, bajo la denominacin contable
del principio de especialidad, esto es, de especificacin, establece varias reglas
al respecto, que suponen distintos niveles de vinculacin cualitativa de los
crditos del Presupuesto del Estado (Administracin General y rganos constitucionales14).
Regla general de la especialidad cualitativa
La regla general de la especialidad cualitativa consiste en que en el presupuesto del Estado los crditos se especificarn a nivel de concepto. La vinculacin se efecta, pues, a
nivel de concepto, lo que supone tomar como referente las clasificaciones por programas y econmica de los crditos presupuestarios, puesto que es la clasificacin econmica la que permite diferenciar dentro de cada programa de gastos y por este orden entre:
captulos, artculos, conceptos y subconceptos.
Ejemplo:Crditosvinculantesaniveldeconcepto
Crditos destinados a intereses de prstamos en moneda nacional (captulo 3; artculo
31; concepto 310).
Se contemplan tresexcepciones a la regla general de la especialidad cualitativa; dos de
ellas permiten una especificacin ms amplia de los crditos, y la otra una especificacin
ms restringida que la establecida con carcter general:

La primeraexcepcin consiste en que los crditos presupuestarios destinados a gastos de personal y a los gastos corrientes en bienes y servicios tienen dentro de cada
programa un carcter vinculante a nivel de artculo.

Ejemplo:Crditosvinculantesaniveldeartculo
Crditos destinados a reparaciones, mantenimiento y conservacin (captulo 2; artculo
21).

La segundaexcepcin consiste en que los crditos destinados a inversiones reales


tienen dentro de cada programa un carcter vinculante a nivel de captulo. As pues,
la vinculacin de los crditos presupuestarios destinados a estas dos finalidades es ms
dbil, ya que se establece la vinculacin para un nivel menor de desagregacin, en
concreto de artculo o captulo, permitiendo, en consecuencia, variar el destino de los
crditos presupuestarios incluidos en artculos, conceptos o subconceptos inferiores
sin violentar la especialidad cualitativa.

Ejemplo:Crditosvinculantesaniveldecaptulo
Crditos destinados a inversiones reales (captulo 6), concepto 600 (inversiones en terrenos).

La terceraexcepcin tiene un carcter ms restringido que la regla general, pues se


especificarn al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificacin econmica los siguientes crditos:
Los destinados a atenciones protocolarias y representativas y los gastos reservados.

(14)

Art. 43 LGP.

19

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Los principios presupuestarios

Los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones.


Los declarados ampliables conforme a lo establecido en el artculo 54 de esta ley.
Los que establezcan subvenciones nominativas.
Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos generales del Estado
de cada ejercicio.
Los crditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

Como puede deducirse de este precepto, la ley impone para los crditos que se especifican un nivel de limitacin ms estricto, pues la Administracin resulta vinculada
a la finalidad especfica con que aparezcan en cada programa del presupuesto y no
en otra, es decir, respetando escrupulosamente el nivel de desagregacin que les corresponda segn la clasificacin econmica.
Ejemplo:Crditosvinculantesalnivelquecorrespondasegnsuconcretaclasificacineconmica
En la PGE para el 2012 se incluyen, entre otros, los crditos 162.00, Formacin y perfeccionamiento del personal, 162.04, Accin social, 221.09, Labores de la Fbrica
nacional de Moneda y Timbre, o el crdito 26.18.231A.227.11, Para actividades de prevencin, investigacin, persecucin y represin de los delitos relacionados con el trfico
de drogas y dems fines a que se refiere la Ley 17/2003, de 29 de mayo.

Conviene advertir que existen reglaspropias de vinculacin para los crditos


presupuestarios de los organismos autnomos del Estado y de la Seguridad
Social15, y tambin que las LPGE de cada ejercicio pueden contener reglas
especficas de vinculacin de los crditos presupuestarios.
La consecuencia concreta del nivel de vinculacin previsto en cada caso es que
las cuantas detalladas en los estados de gastos por debajo de dicho nivel solo
cumplen una funcin informativa de la naturaleza del gasto autorizado, de
suerte que pueden ser rebasadas siempre y cuando, sumados todos los gastos
realizados, se respete la cuanta total del nivel de vinculacin previsto legalmente.
Ejemplo
Delimitarsiseincumpleelprincipiodeespecialidadcualitativaenelsiguientecaso
delcaptuloIdelpresupuestodegastosdeunentepblico:
Conceptos

Crdito inicial

Crdito ejecutado

120. Retribuciones bsicas

800

950 (+150)

121. Retribuciones complementarias

200

100 (-100)

122. Retribuciones en especie

400

200 (-200)

123. Indemnizaciones percibidas por


destino en el extranjero

100

50 (-50)

124. Retribuciones de funcionarios en


prcticas

100

100

127. Contribuciones a planes de pensiones 800

200

200

1.800

1.600

Total

Si bien en el Concepto 120, Retribuciones bsicas, se habra gastado una cantidad superior al crdito inicialmente autorizado, no se habra vulnerado el principio de especialidad, pues la suma total de lo gastado en los dems conceptos pone de manifiesto que en
el nivel de vinculacin artculo se ha gastado una suma (1.600) inferior a la autorizada

(15)

Art. 44 LGP.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

20

Los principios presupuestarios

(1.800). Esto significa, en definitiva, que la cuanta del crdito vinculante del artculo
12, Funcionarios, no se ha utilizado en una finalidad distinta a aquella para la que fue
legalmente aprobado.

4.2. La especialidad cuantitativa


(16)

El aspectocuantitativo del principio de especialidad presupuestaria su-

Art. 46 LGP.

pone una vinculacin para la Administracin respecto al quantum o cantidades de dinero de que se dispone para la realizacin de gasto pblico,
en virtud de la autorizacin conferida por un determinado crdito presupuestario. As, los crditos para gastos son limitativos, prohibindose
adquirir compromisos de gasto y obligaciones por cuanta superior al
importe de los crditos presupuestarios autorizados en los estados de
gastos y declarando nulos de pleno derecho los actos administrativos y
las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta
limitacin16.

La doctrina financiera defiende dostesisdiferenciadas respecto de la inter-

(17)

Art. 20 y 21 LGP.

pretacin de este precepto que, no obstante, debe ponerse en relacin con los
que se ocupan del nacimiento y exigibilidad de las obligaciones econmicas
de la Hacienda pblica17.
Un sector doctrinal, partiendo de la distincin entre obligaciones legales
(nacidas ex lege) y obligacionesvoluntarias (nacidas de actos o contratos administrativos), con diferentes argumentaciones llega a la siguiente conclusin
integradora de los tres artculos citados de la LGP: las obligaciones legales nacen siempre vlidamente, exista o no crdito presupuestario para su cobertura
y, en su caso, la carencia de este solo afectara a la exigibilidad de la obligacin
contrada. Por el contrario, respecto a las obligaciones voluntarias, la existencia de crdito presupuestario resulta una condicin de validez de las mismas.
Otrosectordeladoctrina sostiene que el nacimiento de las obligaciones de
la Hacienda pblica es independiente de su exigibilidad.

De este modo, la existencia o no de crdito presupuestario para su cobertura es un requisito que afecta, en todo caso, a la exigibilidad de la
obligacin pero no a su validez.

Esta interpretacin, que es ms favorable a los derechos de los acreedores, puede entenderse refrendada por el Tribunal Constitucional, ya que este ha reconocido la autonoma de la fuente de las obligaciones de la Hacienda pblica
respecto al crdito presupuestario, al afirmar que:

Lectura recomendada
B.SesmaSnchez (1999).
La aparente nulidad de los
gastos contrados sin crdito presupuestario: criterios
para una reinterpretacin
del principio de especialidad
cuantitativa. Civitas Revista
Espaola de Derecho Financiero
(nm. 101). Madrid.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

21

Los principios presupuestarios

los crditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado no son fuente alguna de obligaciones; solo constituyen autorizaciones legislativas
para que dentro de unos determinados lmites la Administracin del Estado pueda disponer de los fondos pblicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de
estas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la ley, ya en
los negocios jurdicos o en los actos o hechos que, segn derecho, las generen [...] (Sentencias 63/1986, de 21 de marzo, y 146/1986, de 26 de noviembre).

La segundainterpretacindoctrinal parece ms acertada y su seguimiento


lleva a dos claras conclusiones:

La primera es que sin un crdito presupuestario adecuado y suficiente las


obligaciones econmicas de la Hacienda pblica no son exigibles, pero dicha falta o insuficiencia de crdito no afecta a su validez, pues esta ltima
solo depender de la fuente o ttulo que la haya originado. Todo ello sin
perjuicio de que en algunos supuestos la legislacin especfica de la obligacin condiciona expresamente su validez a la existencia de crdito presupuestario como sucede, por ejemplo, en mbito de los contratos pblicos
o las subvenciones18. Debe subrayarse, adems, que el pago de las obligaciones bilaterales o recprocas no se podr efectuar hasta que el acreedor
no haya realizado o cumplido con su respectiva obligacin (regla del servicio hecho).

La segunda es que la falta de crdito presupuestario adecuado y suficiente determina la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y
disposiciones generales con rango inferior a la ley que incumplan esta limitacin.

Es precisamente la validez predicable con alcance general de la obligacin


contrada sin crdito presupuestario adecuado y suficiente la que permitir al
acreedor reclamar su cumplimiento a la Administracin, siempre y cuando
haya cumplido su correlativa obligacin, fundando su pretensin en el principio jurdico general que no consiente el enriquecimiento sin causa, que en
este caso se producira a favor de la Administracin.

(18)

Arts. 26.1.k) de la Ley de Contratos del Sector Pblico y 36 de la


Ley General de Subvenciones.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

22

Los principios presupuestarios

Reconocimiento extrajudicial de crditos


No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta la figura del reconocimiento extrajudicial de crditos que, en el campo de las haciendas locales, se utiliza para combatir la
prctica habitual de asumir compromisos de gasto de los que no se dispone de crdito
presupuestario para su financiacin. La asuncin de compromisos de gasto de naturaleza
extrapresupuestaria y la situacin de partida bastante frecuente de disponer de crditos
presupuestarios de cuanta insuficiente para la adecuada cobertura de los compromisos
bsicos realmente asumidos para seguir con la apariencia de equilibrio presupuestario
inicial, contradice todos los criterios y principios presupuestarios e incumple lo previsto
en el TRLHL, y en particular con el artculo 173.5 de la misma.
Esta forma de actuacin acaba en una ausencia absoluta de disciplina presupuestaria,
sin que la derivacin de responsabilidades que se enuncia en el precepto citado, ni la
calificacin de nulos de pleno derecho y por tanto, no susceptibles de convalidacin a
cuantos actos infrinjan la norma legal correspondiente, hayan tenido consecuencia alguna en ningn momento. Los compromisos asumidos extrapresupuestariamente "saltan
de ejercicio" pasan a ejercicios posteriores, suponen una mayor tendencia al dficit
inicial y a la hora de su liquidacin, en muchas ocasiones las operaciones as concertadas alcanzan unos precios claramente excesivos por la razn financiera del presumible
retraso excepcional en su pago y, al competir con las obligaciones fijas y establecidas
para su pago, originan retrasos en la liquidacin de las obligaciones contradas.

4.3. La especialidad temporal


El aspecto temporal del principio de especialidad establece el perodoenel
quedebenrealizarseloscontenidoscualitativoycuantitativo en que consiste la autorizacin para realizar gastos pblicos que todo crdito presupuestario comporta. Este aspecto temporal del principio de especialidad es una
concrecin en el mbito de la ejecucin del presupuesto, es decir, de la gestin
presupuestaria del principio de anualidad.
En concreto, la anualidad en la ejecucin del presupuesto aparece vincula-

(19)

Art. 34.1 LGP.

da tanto a la eficaciatemporaldeloscrditospresupuestarios, como a la


imputacintemporaldeingresosygastos a un ejercicio presupuestario19.
En cuanto a la primera de ellas, debe indicarse que con cargo a los crditos

(20)

Art. 49.1 LGP.

del estado de gastos de cada presupuesto, solo podrn contraerse obligaciones


derivadas de adquisiciones, obras, servicios y dems prestaciones o gastos en
20

general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario , sin perjuicio de


la imputacin de gastos a crditos aprobados para ejercicio distinto.

Por lo que se refiere a la imputacin temporal de ingresos y gastos21, los derechoseconmicosseimputanalejerciciopresupuestarioenquesehayan


liquidado, es decir, en el que se hayan determinado o cuantificado, aunque
no se hayan ingresado en las cajas pblicas en dicho ejercicio presupuestario.
Ejemplo
Aqupresupuestoseimputaunimpuestocuyohechoimponibleseprodujoel3
demarzodel2009,seliquidporlaInspeccinel4dedediciembredel2011yfue
ingresadoel5deenerodel2012?
Tal ingreso se debe imputar al presupuesto del 2011, que es cuando se ha liquidado.

Ved tambin
Las imputaciones de gastos a
crdito se analizar en el mdulo Las modificaciones de
los crditos presupuestarios.

(21)

Art. 34.1 LGP.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

23

Los principios presupuestarios

Y las obligacionesreconocidashastaelfinaldelmesdediciembreseimputanalejerciciopresupuestario, siempre que se refieran a gastos pblicos efectuados durante el ejercicio con cargo a los crditos presupuestarios aprobados,
aunque todava no se hayan pagado.

As pues, la clave para determinar la imputacin temporal de un crdito presupuestario es que una determinada obligacin est reconocida
con cargo a las dotaciones aprobadas para un ejercicio presupuestario,
durante ese mismo ejercicio.

El reconocimiento de la obligacin es el acto administrativo que declara la

(22)

Art. 73. 4 LGP.

existencia de un crdito exigible frente a la Hacienda pblica estatal o contra


la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que
comporta la propuesta de pago correspondiente22.
Ejemplo
Aqupresupuestoseimputaungastodetelfonoaprobadoparaelao2012,cuya
obligacinsereconoceelda2dediciembrededichoaoysepagael23defebrero
del2013?
Tal ingreso se debe imputar al presupuesto del 2012, que es cuando se ha reconocido la
obligacin correspondiente.

Para terminar el examen de la anualidad en la ejecucin del presupuesto, cabe

(23)

Art. 49.2 LGP.

preguntarse quocurreconloscrditospresupuestariosquenosehayan
empleadoensutotalidad, es decir, que no se hayan utilizado o no se haya
producido el acto de reconocimiento de la obligacin en el ejercicio presupuestario. En este caso, los crditos para gastos que en el ltimo da del ejercicio presupuestario no estn afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarn anulados de pleno derecho, sin perjuicio de que puedan
incorporarse al ejercicio siguiente23.
Ejemplo
Quocurreconunafacturadeluzcorrespondienteaungastopresupuestadopara
el2012,quenosellegaareconocerlaobligacina31dediciembredeeseao?
El crdito se anula a 31 de diciembre quedando pendiente de aplicacin la factura. Se
podr pagar solicitando en el 2013 la incorporacin del crdito o acudiendo al mecanismo previsto en el artculo 34.3 de la LGP, siempre que la obligacin hubiera llegado a
la fase del compromiso del gasto antes del 31 de diciembre del 2012 y existiera crdito
tanto en el 2012 como en el 2013.

Ved tambin
Se har alusin a este aspecto
en el mdulo Las modificaciones de los crditos presupuestarios.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

24

Los principios presupuestarios

5. El principio de estabilidad presupuestaria

5.1. Origen y regulacin actual


El antecedente histrico de este principio de estabilidad presupuestaria es
el principio de equilibrio presupuestario, que constituy, junto al de gestin
mnima, uno de los pilares del pensamiento econmico liberal del siglo

XIX,

puesto que garantizaba la mnima intervencin pblica del Estado en la vida


econmica que entonces se propugnaba. A partir de la Segunda Guerra Mundial perdi gran parte de su importancia a causa de la vigencia de la teora
econmica keynesiana, que propugnaba una decidida intervencin del sector
pblico en la vida econmica manteniendo la demanda efectiva, lo que se
consideraba un instrumento idneo para lograr el pleno empleo y superar las
situaciones de depresin econmica. El pensamiento econmico neoliberal
vigente ha hecho recuperar al principio de equilibrio presupuestario parte del
protagonismo perdido, sin perjuicio de la excepcin que significa la grave situacin econmica actual.
En nuestro pas, el equilibrio en las cuentas pblicas se encontraba expresamente regulado en la normativa de algunas comunidades autnomas y era de
aplicacin general en la esfera local, en la que se exiga que cada uno de los
presupuestos que se integran en el presupuesto general se aprobara sin dficit
inicial24, con lo que identifica el equilibrio con la situacin de nivelacin estricta, o con el supervit.
Manifestaciones concretas del equilibrio presupuestario en la normativa
local

En materia de gastos plurianuales, se supedita su autorizacin a que en cada ejercicio


se apruebe el crdito correspondiente.

Las limitaciones al endeudamiento va operaciones de crdito.

En materia de modificaciones de crditos (crditos extraordinarios, ampliables, generaciones, etc.), la necesidad de que estn especficamente financiadas y, en algunos
casos, que el ingreso que las cubre est recaudado o, por lo menos, exista el compromiso firme de su aportacin. O las limitaciones a transferir crditos extraordinarios,
o suplementados, etc.

La propia existencia de gastos con financiacin afectada o de bastantes casos en los


que se excepta el principio general de no afectacin de ingresos a gastos.

(24)

Art. 165.4 TRLHL.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

25

Sin embargo, el tradicional principiodeequilibriopresupuestario tiene una


formulacinmsavanzada que el principiodeestabilidadpresupuestaria.
En efecto, el principio de estabilidad presupuestaria va ms lejos que el principio de equilibrio, puesto que reclama el equilibrio financiero o el supervit del
presupuesto, y no se limita a las fases de elaboracin y aprobacin, sino que
se extiende a la fase de ejecucin y a la posterior liquidacin del presupuesto.

Los principios presupuestarios

Lectura recomendada
A.NavarroFaure (2003).
Los principios presupuestarios a la luz de la estabilidad
presupuestaria. Civitas Revista Espaola de Derecho Financiero (nm. 119). Madrid.

El origen de la estabilidad presupuestaria se sita en los compromisos


asumidos por Espaa en funcin de su pertenencia a la Unin Europea.
As, los Estados miembros, con el fin de lograr la unidad econmica y
monetaria real, deben evitar dficit pblicos excesivos, objetivo que se
torn ineludible a raz del Pacto de Estabilidad y Crecimiento firmado
en Amsterdam el 17 de julio de 1997 y tras las Recomendaciones del
Consejo Europeo de Santa Maria de Feria, de junio del 2000.

Segn el citado pacto, los Estados miembros se comprometen a perseguir, a


medio plazo, el objetivo de situaciones presupuestarias prximas al equilibrio
o con supervit, de forma que el dficit pblico se mantenga siempre por debajo del 3% del PIB, a precios de mercado, y que el volumen total de la deuda pblica permanezca por debajo del 60% del PIB a precios de mercado. Los
Estados se comprometen, adems, a presentar anualmente programas de estabilidad (Estados miembros de la Unin Econmica y Monetaria) o de convergencia (Estados no incluidos en la Unin Econmica y Monetaria), que sern
objeto de dictamen por el Consejo, para impedir que se produzcan dficit excesivos e impulsar la supervisin y coordinacin de las polticas econmicas.

Para cumplir las exigencias de este pacto de estabilidad y crecimiento


y teniendo en cuenta el nivel de descentralizacin del gasto pblico,
en Espaa se acudi al ordenamiento positivo, a las leyes, regulando el
principio de estabilidad presupuestaria a travs del Texto Refundido de
la LGEP, la Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria
a la General de Estabilidad Presupuestaria, modificada por la Ley Orgnica 3/2006, de 26 de mayo. Estas leyes dispusieron la aplicacin del
principio de estabilidad presupuestaria en todo el sector pblico espaol: estatal, autonmico y local.

Adems de esta regulacin que llevaba vigente en Espaa ms de una dcada,


la situacin econmica que actualmente soporta nuestro pas ha obligado a
constitucionalizarlaestabilidadpresupuestaria. Ello se ha llevado a cabo
a travs de la primera reforma de calado de nuestra Carta Magna25, bastante
cuestionada por la forma en que se ha llevado a cabo, en la que se ha apro-

(25)

Art. 135 CE.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

26

Los principios presupuestarios

vechado el artculo dedicado hasta fechas recientes a la deuda pblica exclusivamente, para dotar de rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria, cuyo contenido se desarrolla en el apartado que sigue.
5.2. Contenido del principio
La reformadelaConstitucin con relacin al principio de estabilidad supone
lo siguiente:

Todas las administraciones pblicas adecuarn sus actuaciones al principio


de estabilidad presupuestaria.

El Estado y las comunidades autnomas no podrn incurrir en un dficit


estructural que supere los mrgenes establecidos, en su caso, por la Unin
Europea para sus Estados miembros. Una ley orgnica fijar el dficit estructural mximo permitido al Estado y a las comunidades autnomas,
en relacin con su producto interior bruto. Las entidades locales debern
presentar equilibrio presupuestario.

Los lmites de dficit estructural y de volumen de deuda pblica solo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado
y perjudiquen considerablemente la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado, apreciadas por la mayora absoluta de
los miembros del Congreso de los Diputados.

Una ley orgnica desarrollar los principios a que se refiere este artculo,
as como la participacin, en los procedimientos respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre las administraciones pblicas en
materia de poltica fiscal y financiera. En todo caso, regular:

La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas


administraciones pblicas, los supuestos excepcionales de superacin
de los mismos y la forma y plazo de correccin de las desviaciones que
sobre uno y otro pudieran producirse.

La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit estructural.

La responsabilidad de cada administracin pblica en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Las comunidades autnomas, de acuerdo con sus respectivos estatutos y


dentro de los lmites a que se refiere este artculo, adoptarn las disposiciones que procedan para la aplicacin efectiva del principio de estabilidad
en sus normas y decisiones presupuestarias.

Lectura recomendada
A.JimnezDaz (2012). La
reforma constitucional y la limitacin del dficit pblico.
Madrid: Instituto de Estudios
Fiscales.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

27

Los principios presupuestarios

La introduccin con rango constitucional del principio de estabilidad


no ha supuesto grandes novedades respecto de la regulacin legal del
mismo, que por otro lado, como normativa bsica, ya formaba parte
del denominado bloque de constitucionalidad. Lo ms relevante, quizs, est representado por la introduccin de un concepto jurdico desconocido hasta ahora en la normativa vigente, cual es el de dficitestructural, que podemos incluir en la categora de los indeterminados, y
que debe quedar clarificado, incluida la metodologa y el procedimiento
para su clculo, en la ley orgnica que desarrolle las previsiones constitucionales.
Desde la perspectiva estrictamente econmica, el punto de partida del
anlisis es la distincin entre dficit pblico total y sus dos componentes: el dficitestructural y el dficitcclico. El total es la diferencia
entre ingresos y gastos ordinarios que observamos en el presupuesto.
A partir de esa cifra podemos hacer una estimacin sobre qu parte se
debe a una mala coyuntura econmica. Esto sera el dficit cclico. El
dficit estructural se calcula como la diferencia entre el total y el cclico.

De forma simtrica, cuando la economa va bien, se recauda ms, se gasta


menos y surge un supervit, que podemos descomponer, a su vez, en una parte
cclica y otra estructural.
Respecto a esta ltima cuestin, no obstante, debe valorarsedeformamuy
positiva que, tras la reforma, en la Constitucin se indique expresamente que,
como mnimo, la forma de clculo del dficit estructural se aborde expresa-

Lecturas recomendadas
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
S.LagoPeas (23 de nov.,
2011). Y a pesar de todo, poco de nuevo. El Pas.

mente en la normativa legal de desarrollo, para salvar, precisamente, las dificultades que, en orden al principio de seguridad jurdica, est ocasionando la
legislacin actual de estabilidad, que no es demasiado clara ni fcil de interpretar, tal y como se va a comprobar a continuacin.
Segn el tratamientolegalvigente26, para el sector administraciones pblicas, se entiende por estabilidad presupuestaria la situacin de equilibrio o de
supervit estructural, computada entrminosdecapacidaddefinanciacin,
de acuerdo con la definicincontenidaenelSistemaeuropeodecuentas
nacionalesyregionales. Por ello, ninguna administracin pblica podr incurrir en dficit estructural, definido como dficit ajustado del ciclo, neto de
medidas excepcionales y temporales. No obstante, con efectos a partir de 1 de
enero del 2020, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios
a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podr alcanzarse en el
conjunto de administraciones pblicas un dficit estructural del 0,4 por ciento
del producto interior bruto nacional expresado en trminos nominales, o el
establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. Para el clculo del dficit estructural se aplicar la metodologa utilizada por la Comisin
Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.

(26)

Arts. 3, 11 y 15 LOEPSF.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

28

Los principios presupuestarios

Estabilidad presupuestaria y administraciones pblicas


La estabilidad presupuestaria citada, no obstante, se instrumenta de diferente manera
segn el ente pblico afectado por la misma. As:

Excepcionalmente, el Estado y las comunidades autnomas podrn incurrir en dficit


estructural en caso de catstrofes naturales, recesin econmica grave o situaciones
de emergencia extraordinaria que escapen al control de las administraciones pblicas
y perjudiquen considerablemente su situacin financiera o su sostenibilidad econmica o social, apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del Congreso de
los Diputados. Esta desviacin temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad
fiscal a medio plazo.

Las corporaciones locales debern mantener una posicin de equilibrio o supervit


presupuestario.

Las administraciones de la Seguridad Social mantendrn una situacin de equilibrio o


supervit presupuestario. Excepcionalmente podrn incurrir en un dficit estructural
de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de
reserva de la Seguridad Social. En este caso, el dficit estructural mximo admitido
para la Administracin central se minorar en la cuanta equivalente al dficit de la
Seguridad Social.

Fueradeesteconceptodeestabilidadpresupuestariacalculadaconforme

(27)

Art. 3.3 LOEPSF.

alSistemaeuropeodecuentasnacionalesyregionales se sitan las entidades pblicas empresariales, las sociedades mercantiles y los dems entes pblicos dependientes de la Administracin del Estado, de las comunidades autnomas o de las entidades locales que se financien mayoritariamente con ingresos comerciales (sector pblico empresarial), entendindose para estos sujetos
por estabilidadpresupuestariacomolaposicindeequilibriofinanciero
ensusrespectivosingresosygastos27.

Como se puede observar, se produce pues una remisin al denominado


SEC 95, por lo que a partir de este documento debemos interpretar la
estabilidad presupuestaria como la situacin de equilibrio o supervit
computada en trminos de capacidad de financiacin, aunque, excepcionalmente, incluso cabe la posibilidad de presentar dficit estructural
si se da alguna de las circunstancias previstas legalmente.

De cara a la mencionada interpretacin destacan las siguientes cuestiones:

El SEC95regulalacontabilidadnacional, es de obligado cumplimiento


para todos los pases de la Unin Europea y fue aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo de 25 de junio de 1996, relativo al sistema
europeo de cuentas nacionales y regionales de la comunidad, y sus modificaciones posteriores. De forma complementaria tambin debe tenerse en
cuenta la segunda edicin del Manual del SEC 95 sobre el dficit pblico y
la deuda pblica, que contiene unas normas adicionales de interpretacin.

La razn de la eleccin del SEC se debi a su naturaleza de sistemainternacionalyobligatorio para todos los Estados miembros en la elaboracin

Lectura recomendada
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.

29

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Los principios presupuestarios

de las cuentas nacionales, lo que asegura la homogeneidad en la comparacin de los resultados obtenidos por los distintos pases.

Con base en lo anterior, el concepto de estabilidad presupuestaria


se puede concretar en el equilibrio, supervit o incluso dficit del
presupuesto(ingresos=gastos,ingresos>gastosoingresos<gastos) en
trminos de capacidad de financiacin segn el SEC. Este, en sus puntos
8:46 y 8:47, habla de capacidad y de necesidad de financiacin, pudindose entender, en un sentido usual, como capacidad para financiar (supervit) o necesidad de serlo (dficit). Sin embargo, tcnicamente hablando,
la necesidad o capacidad de financiacin se obtiene a travs del saldo de
la cuenta de capital, esto es, el saldo de las operaciones no financieras, definidas y valoradas segn el SEC. O bien, de forma ms sencilla, aunque
menos precisa, habra que analizar el saldodelasoperacionesnofi-nancierasdelaentidadcorrespondiente, definido por la diferenciaentre
lasobligacionesreconocidas (captulos 1 a 7 de la clasificacin econmica del estado de gastos) menoslosderechosreconocidosnofinancieros
(captulos 1 a 7 del estado de ingresos) para posteriormenterealizarlos
ajustesqueprocedan, tanto subjetivos, como objetivos.
Ejemplo de ajuste objetivo en el mbito local
La corporacin local X reconoce en el ao n autoliquidaciones correspondientes al impuesto sobre bienes inmuebles por valor de 1.500 unidades monetarias, de las cuales se
recaudan en el ejercicio un total de 1.400 unidades monetarias. Asimismo, se produce el
ingreso por este mismo impuesto de cantidades correspondientes a derechos reconocidos
en ejercicios anteriores de 200 unidades monetarias. Por otra parte, los derechos reconocidos por tasas ascienden en el ao n a 500 unidades monetarias, de las que se recaudan
200 unidades monetarias. Igualmente en el ao n se ingresan 150 unidades monetarias
correspondientes a ejercicios anteriores.
El tratamiento en contabilidad presupuestaria de los ingresos responde al criterio de devengo (momento en que se liquida o reconoce el derecho), mientras que en contabilidad
nacional (SEC) se rige por el criterio de caja (momento en que se ingresa efectivamente).
Los efectos en contabilidad nacional de este supuesto se muestran en el siguiente cuadro:
Concepto

Contabilidad presupuestaria

Contabilidad
nacional

Ajuste

Derechos
reconocidos

Cobros
(ao n)

Cobros
(ao n-1)

Total cobros

Importe

Mayor
dficit

IBI

1500

1400

200

1600

1600

Tasas fiscales

500

200

150

350

350

150

Total

2000

1600

350

1950

1950

150

Menor
dficit
100

Fuente: Manual de clculo del dficit en contabilidad nacional adaptado a las corporaciones locales. Madrid: Intervencin General de la Administracin del Estado.

Finalmente, para garantizar el cumplimiento del principio de estabilidad


presupuestaria se establecen medidaspreventivas,correctivasycoercitivas
ydecumplimientoforzoso28. Entre las preventivas destacan el seguimiento
de los datos de ejecucin presupuestaria y la advertencia de riesgo de incumplimiento. Dentro de las correctivas se sitan la autorizacin de las operacio-

(28)

Arts. 18 a 26 LOEPSF.

100

CC-BY-NC-ND PID_00189573

30

nes de endeudamiento, el informe favorable para la concesin de subvenciones o suscripcin de convenios y los planes econmicos-financieros y de reequilibrio. Por ltimo, las medidas coercitivas pueden consistir en la necesidad
de aprobar acuerdos de no disponibilidad de crditos o depsito con intereses
en el Banco de Espaa, convertible en multa, su ejecucin forzosa, e incluso,
para las entidades locales su disolucin en caso de incumplimiento.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

31

Los principios presupuestarios

6. El principio de anualidad

6.1. La anualidad en la aprobacin del presupuesto


La anualidad presupuestaria se refiere al perododetiempoenqueelpre-

(29)

Arts. 134.2 CE y 34.1 LGP.

supuestodespliegasusefectosjurdicos, de manera que los Presupuestos


Generales del Estado tendrn carcter anual...; concretndose que el ejercicio
presupuestario coincidir con el ao natural29.
Dentro de la anualidad, es preciso distinguir dosaspectos conceptualmente
distintos y que responden a momentos diferentes del ciclo presupuestario:

El principio de anualidad presupuestaria, por el que los presupuestos


deben aprobarse cada ao.

El principio de especialidad temporal, segn el cual los presupuestos


deben ejecutarse dentro del perodo del ao.

Por lo que respecta al primer aspecto, la anualidadenlaaprobacin


del presupuesto significa que las Cortes Generales deben aprobar cada
ao los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio siguiente.
Esta periodificacin anual se considera que es la ms acertada, dado el
volumen de ingresos y gastos que contemplan actualmente los Presupuestos Generales del Estado, y que ningn otro perodo de tiempo, superior o inferior, resulta ms adecuado para realizar previsiones de ingresos y aprobar habilitaciones de gastos, y tampoco para controlar su
posterior ejecucin.

Ahora bien, la aplicacinestrictadelaanualidad en la aprobacin del presupuesto suscita bsicamente dosproblemas:

Los derivados de la falta de Ley de Presupuestos Generales del estado al


inicio del ejercicio presupuestario.

Los derivados de la necesidad de efectuar gastos pblicos con una duracin


superior al ao.

Ved tambin
Este segundo aspecto ha sido
analizado en el apartado 4.3,
La especialidad temporal de
este mismo mdulo.

Alcance temporal del


presupuesto
En algunos momentos de la
historia presupuestaria espaola las cuentas pblicas se aprobaban bianualmente.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

32

Para solventar estos dos problemas se admiten sendasexcepciones en la aplicacin de la anualidad en la aprobacin del presupuesto: la prrrogadelpresupuesto del ejercicio anterior y el reconocimiento de ciertos gastos plurianuales.
6.2. La prrroga presupuestaria
Si la regla de la anualidad en la aprobacin del presupuesto no fuera flexible
se impedira la realizacin de gastos pblicos en el ejercicio presupuestario si
el 1 de enero no estuviera vigente la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para ese ao. Para solventar este problema est prevista la prrrogadelpresupuestodelejercicioanterior, como excepcin a la anualidad en la aprobacin del presupuesto.
En tal sentido, se establece que:
si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer da del
ejercicio econmico correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los
presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobacin de los nuevos.
Art. 134.3 CE.

La prrroga de los presupuestos cubre el vaco normativo que puede


producir la acotacin anual de la ley de presupuestos, evitando que se
paralice la actividad econmica del Estado, sin perjuicio de lo cual, plantea dos cuestiones relevantes: el plazo para el que se confiere la prrroga
y el alcance de lo que se prorroga.

Ejemplo
Qusolucinjurdicaexistesisecelebraneleccionesgeneralesel20denoviembre
del2012ynoesposiblelaaprobacindelosPGEparael2013?
El artculo 133.4 de la CE prev la prrroga automtica de los presupuestos vigentes en
el 2011.

El plazodeprrroga aparece precisado en la propia CE hasta la aprobacin


de los nuevos, esto es, la prrroga es indefinida, lo que resulta ms lgico y
correcto que otras posibilidades, como la prrroga trimestral o cuatrimestral.
A pesar del carcter indefinido de la prrroga, no resulta conveniente que los
presupuestos se prorroguen continuamente, en lo que se conoce como prrroga de la prrroga, puesto que esta situacin implica un importante dficit
democrtico y, de producirse, el Gobierno de turno debera presentar su dimisin, convocando nuevas elecciones, ante la evidente falta de apoyo parlamentario.
La prrroga del presupuesto es, por otra parte, automtica, esto es, se produce
en cuanto se alcanza el da 1 de enero del ao correspondiente sin que haya
entrado en vigor la ley de presupuestos para ese ejercicio; y sin que sea necesario acto alguno del Gobierno o de las Cortes Generales que la declaren. No

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

33

Los principios presupuestarios

obstante, cuando se produce la prrroga de los presupuestos, es frecuente que


el Gobierno apruebe un RealDecreto-Ley cuya finalidad no es autorizar la
prrroga, sino simplemente impartir normas complementarias hasta la entrada en vigor de los nuevos presupuestos.
El alcance de lo que se prorroga es ms complicado de precisar. Sern los presupuestos del ejercicio anterior, y teniendo en cuenta que los PGE deben incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal, podra sostenerse que todos los gastos e ingresos son objeto de prrroga. Esta afirmacin
es vlida con carcter general pero requiere algunas matizaciones.
Alcance de la prrroga presupuestaria
Por lo que se refiere a los gastos, la nica limitacin explcita al alcance de la prrroga
se establece en el artculo 38.2 de la LGP, segn el cual:
La prrroga no afectar a los crditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones
que se extingan en el mismo.
La parquedad de este precepto hace difcil su interpretacin y urge por eso una regulacin
ms concreta, ya que en la prctica puede acarrear muchas dudas e inseguridad jurdica.
No obstante, parece claro que no se prorrogan los crditos para gastos que, por su singularidad, se acometen en el ao natural y de una sola vez, como podran ser los que una
vez producidos no son susceptibles de renovacin, como los destinados a una carretera
que se ha terminado de construir.
En cuanto a los ingresos, deben entenderse prorrogadas las modificaciones tributarias
realizadas al amparo del artculo 134.7 de la CE, porque es lgico pensar que dichas
modificaciones estarn dirigidas fundamentalmente a la consecucin del volumen de
ingresos pblicos previstos en el presupuesto que se prorroga y, por tanto, si subsiste la
necesidad de obtener el volumen de ingresos previsto, la prrroga del presupuesto debe
alcanzar tambin a esas modificaciones tributarias.
Por ltimo, respecto de otras normas de la partedispositiva de las leyes de presupuestos, aquellas dirigidas a dar explicacin y sentido a las previsiones de ingresos y a las
habilitaciones de gastos, habr que entenderlas siempre prorrogadas. Las dems tendrn
vigencia intemporal, salvo que en ellas se diga expresamente otra cosa.

6.3. Los gastos plurianuales


(30)

La satisfaccin de las necesidades colectivas puede requerir la realiza-

Arts. 47 y 48 LGP.

cin de gastospblicos que se desarrollen temporalmente alolargo


devariosejerciciospresupuestarios, lo que conlleva la exigencia de
abordar el tratamiento presupuestario de los gastos pblicos de carcter
plurianual tambin llamados compromisos de gasto para ejercicios futuros, que debe adaptarse a la anualidad presupuestaria30.

Debe tenerse en cuenta que el carcterplurianualdelcompromisodegasto


no significa necesariamente una duracin superior al ao, sino que, aun siendo inferior a doce meses, ha de extenderse al menos a parte de dos ejercicios
presupuestarios, es decir, de dos aos naturales.
Por otro lado, dentro de los gastos plurianuales han de distinguirse:

Lectura recomendada
J.PascualGarca (2009). Rgimen jurdico del gasto pblico: presupuestacin, ejecucin
y control. Madrid: Boletn Oficial del Estado.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

34

Los de duracin indefinida, respecto de los que puede ser conocido el


importe de la prestacin en cmputo anual, pero no el nmero de anualidades. Este tipo de gastos se han admitido siempre en la prctica administrativa y no son los que considera el artculo 47 de la LGP.
Pueden citarse, por ejemplo, los gastos peridicos necesarios para el funcionamiento ordinario de los servicios, tales como los de personal, contratos de suministros como el
agua, luz, telfono, etctera.

Los de duracineimportedeterminados, que proceden de obligaciones


cuya prestacin total, perfectamente determinada, se distribuye en varios
ejercicios tambin prefijados. La aprobacin y el compromiso relativos a
estos gastos se hacen por su importe total por el ordenador del gasto, aunque su ejecucin se prolongue en el tiempo.
Reglas presupuestarias aplicables a los gastos plurianuales

Podrn adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los lmites y anualidades
fijados en la regla siguiente.

El nmero de ejercicios posteriores a su autorizacin a los que pueden aplicarse los


gastos no ser superior a cuatro (el ejercicio en que se autoriza y los cuatro ejercicios siguientes) y el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no
podr exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crdito presupuestario inicial
a que corresponda la operacin los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato
siguiente, el 70%; en el segundo ejercicio, el 60%, y en los ejercicios tercero y cuarto,
el 50%. Estas limitaciones no sern de aplicacin a los compromisos derivados de la
carga financiera de la deuda pblica y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos
los contratos mixtos de arrendamiento y adquisicin.

El Gobierno, en casos especialmente justificados, podr acordar la modificacin de


los porcentajes anteriores, incrementar el nmero de anualidades o autorizar la adquisicin de compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores
en el caso de que no exista crdito inicial.

Los compromisos a que se refiere este artculo se especificarn en los escenarios presupuestarios plurianuales, que regulan los artculos 28 y 29 de la LGP, y debern ser
objeto de contabilizacin separada.

En todo caso, debe advertirse que el mantenimientodelosgastosplurianuales depende siempre de su ratificacinporlasleyesanualesdepresupuestos, sin perjuicio del deber de indemnizar a la otra parte contratante por las
prdidas econmicas o de otra ndole que el incumplimiento del compromiso
del gasto pudiera conllevar.
Normativa reglamentaria de los gastos plurianuales
En desarrollo de este precepto, el artculo 5 de la OrdenEHA/657/2007, de 15 de marzo,
sobre documentacin y tramitacin de expedientes de modificaciones presupuestarias
y de autorizaciones para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros,
indica lo siguiente:
Para la tramitacin de los expedientes de autorizacin de adquisicin de compromisos
de gastos con cargo a ejercicios futuros en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 47.3
de la Ley General Presupuestaria, se seguirn las siguientes reglas:

Las solicitudes de los centros gestores se remitirn a la oficina presupuestaria del departamento ministerial correspondiente, acompaados de una memoria justificativa
de las necesidades planteadas. En dicha memoria, se indicarn, a efectos de determinar el cmputo de los porcentajes recogidos en el artculo 47.2 de la Ley General

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

35

Presupuestaria, los compromisos ya adquiridos con cargo al crdito a que deban aplicarse los compromisos cuya autorizacin de adquisicin se solicita.

Cuando no exista crdito inicial en el ejercicio de referencia y/o no exista anualidad


para el ejercicio en el que se autoriza la adquisicin de compromisos plurianuales,
deber tramitarse el expediente conforme a lo indicado en el prrafo anterior, si bien
los porcentajes de compromisos de gastos con cargo a los ejercicios futuros se sustituirn por los importes de las anualidades futuras.

Cuando se trate de adquisicin de compromisos de gastos para ejercicios futuros que


conlleven la concesin directa de subvenciones y no exista dotacin inicial presupuestaria en el ao de adquisicin del compromiso, se requerir la aprobacin con
carcter previo de real decreto en el que se establezcan las normas reguladoras de la
concesin de la subvencin.

Las oficinas presupuestarias elaborarn un informe en relacin con la propuesta planteada que se remitir por el titular del centro directivo del que depende la oficina
presupuestaria junto con el expediente, a la Direccin General de Presupuestos.

En la exposicin de la propuesta de acuerdo que la Direccin General de Presupuestos


someta al ministro de Economa y Hacienda, para su elevacin al Consejo de Ministros, se har constar el informe favorable a que se refiere el artculo 47.3 de la Ley
General Presupuestaria.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

36

Los principios presupuestarios

7. El principio de sostenibilidad presupuestaria de las


administraciones pblicas

El captulo IV del ttulo I (Mejora del entorno econmico) de la Ley 2/2011, de


4 de marzo, de Economa Sostenible, se ocupa de la sostenibilidadfinanciera
delsectorpblico. A lo largo de los artculos 32 a 36 se pretende adecuar la
actividad de gasto de los entes pblicos a las exigencias del concepto general
de economa sostenible, definido como:
un patrn de crecimiento que concilie el desarrollo econmico, social y ambiental en
una economa productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad, la igualdad
de oportunidades y la cohesin social, y que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.
Art. 2 LES.

Sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria

Lectura recomendada
A.CorcueraTorres (2011).
Gasto pblico y sostenibilidad. En: S. Bello Paredes.
Comentarios a la Ley de Economa Sostenible. Madrid: La
Ley.

(31)

Art. 13 LOEPSF.

La LOEPSF vincula el cumplimiento de este principio a una serie de limitaciones en materia de deuda pblica31:

El volumen de deuda pblica, definida de acuerdo con el Protocolo sobre procedimiento de dficit excesivo, del conjunto de administraciones pblicas no podr superar el 60 por ciento del producto interior bruto nacional expresado en trminos
nominales, o el que se establezca por la normativa europea. Este lmite se distribuir de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en trminos nominales del
producto interior bruto nacional: 44 por ciento para la Administracin central, 13 por
ciento para el conjunto de comunidades autnomas y 3 por ciento para el conjunto
de corporaciones locales. El lmite de deuda pblica de cada una de las comunidades
autnomas no podr superar el 13 por ciento de su producto interior bruto regional.

La Administracin pblica que supere su lmite de deuda pblica no podr realizar


operaciones de endeudamiento neto.

Los lmites de deuda pblica solo podrn superarse por las circunstancias y en los
trminos previstos en el artculo 11.3 de la ley. En estos casos deber aprobarse un
plan de reequilibrio que permita alcanzar el lmite de deuda teniendo en cuenta la
circunstancia excepcional que origin el incumplimiento.

El Estado y las comunidades autnomas habrn de estar autorizados por ley para
emitir deuda pblica o contraer crdito.

La autorizacin del Estado, o en su caso de las comunidades autnomas, a las corporaciones locales para realizar operaciones de crdito y emisiones de deuda tendr
en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda
pblica.

Para la consecucin de los objetivos generales mencionados, se articulan en la


LES una serie de medidas que afectan a algunos aspectos del rgimen jurdico
de la actividad financiera de gasto de ciertos sujetos integrantes del sector pblico, entre los que destaca la formulacin de un nuevo principio32, cuando
indica que todaslasadministracionespblicasdebencontribuirallogro
delasostenibilidadpresupuestariadelasfinanzaspblicas. Para analizar

(32)

Art. 32.1 LES.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

37

Los principios presupuestarios

este criterio se comenzar haciendo una referencia a su mbito de aplicacin,


naturaleza y contenido general, y posteriormente se analizarn los instrumentos previstos para su consecucin.
7.1. mbito de aplicacin, naturaleza y contenido general del
principio
En primer lugar, en cuanto al mbitodeaplicacindelprincipio, se extiende
a todas las administraciones pblicas, yendo ms all del mbito meramente
estatal y obligando tambin a las comunidades autnomas y corporaciones
locales. Ello es consecuencia de la propia naturaleza de la LES, calificada como
de normativa bsica, cuando establece:
Carcter de legislacin bsica. La presente ley constituye legislacin bsica dictada al
amparo del artculo 149.1.13. de la Constitucin, que atribuye al Estado las bases y
coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica y, en consecuencia,
son de aplicacin general a todas las administraciones pblicas y organismos y entidades
dependientes de ellas.
Disposicin Final Primera LES.

En segundo lugar, por lo que se refiere a la naturaleza y contenidogeneraldel


principiodesostenibilidadpresupuestaria, este debe ser entendido como la
capacidadparafinanciarloscompromisosdegastopresentesyfuturos. Se
trata de una referencia ms programtica que normativa, que permite incluir
al principio entre los de naturaleza econmica, pues acta como elemento
de apoyo a la solidez del modelo productivo que, tras los efectos de la crisis,
necesita de un impulso especial. Jurdicamente, la definicin legal aporta poco
al rgimen presupuestario.
En efecto, por una parte, la LES introduce un conceptodifcildeinterpretar
como es el de capacidadparafinanciar, que no es totalmente ajeno al gasto
pblico, pues tambin se utiliza en la normativa de estabilidad presupuestaria. Desde esta perspectiva, podra afirmarse que las finanzas pblicas sern
sostenibles presupuestariamente cuando los ingresos obtenidos sean capaces
de financiar los gastos a llevar a cabo segn el criterio seguido a efectos de
estabilidad presupuestaria. Por otra parte, lo que se debe ser capaz de financiar
son los compromisosdegasto y, de nuevo, la norma que se est comentando
genera confusin al respecto. El compromiso de gasto, en sentido tcnico, es
una de las fases del procedimiento de ejecucin del gasto pblico, consistiendo en el acto administrativo mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento
de los trmites legalmente establecidos, la realizacin de gastos previamente
aprobados, por un importe determinado o determinable33. No parece que la
LES se refiera a este momento puntual del procedimiento, sino a algo ms filosfico desde el punto de vista del gasto, tal y como se ha indicado al hablar
de la naturaleza del principio.

(33)

Art. 73.3 LGP.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

38

Los principios presupuestarios

Por ltimo, la definicin de la sostenibilidad presupuestaria se complica ms


si cabe al atribuirse a los compromisos de gasto el carcter de presentes y futuros. Al respecto, aunque tras la introduccin del criterio de estabilidad presupuestaria se deban valorar las cuentas pblicas con un horizonte plurianual
a corto y/o medio plazo (tres aos), sin embargo, no debe olvidarse que en
nuestro pas contina en vigor el rgimen del presupuesto anual, por lo que si
ya resulta difcil asegurar la financiacin de los gastos del presupuesto en vigor
o del que se tenga que elaborar para el ejercicio siguiente, resultar prcticamente imposible garantizar todos los compromisos de gasto futuros en sentido amplio (tampoco nos aclara la ley hasta cundo llega el futuro).
En este caso, ya existen mecanismos para asegurarelcumplimientodegas-

(34)

Art. 135.3 CE.

tosquepuedenafectaradiversosejercicios, como la clusula prevista constitucionalmente34 que se refiere a los crditos presupuestarios destinados al
pago de intereses y a la amortizacin del principal de la deuda pblica, que
se entendern siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y
no podrn ser objeto de enmienda o modificacin, mientras se ajusten a las
condiciones de la ley de emisin; o como la tcnica de los gastos plurianuales
o compromisos de gasto para ejercicio futuros de los artculos, reservada para
la satisfaccin de las necesidades colectivas que pueden requerir la realizacin
de gastos pblicos que se desarrollen temporalmente a lo largo de varios ejercicios, aunque adaptados a la anualidad presupuestaria.
7.2. Instrumentos para la consecucin de la sostenibilidad
presupuestaria
(35)
35

En la ley

Art. 32 a 34 LES.

se prevn cuatroherramientas que se supone coadyuvarn

al efectivo cumplimiento del principio:

La poltica de racionalizacin y contencin del gasto adecuada a la


estabilidad presupuestaria.

La actuacin de las administraciones pblicas y su incidencia en la


sostenibilidad presupuestaria.

La cooperacin con otras administraciones pblicas.

El Plan de austeridad de la Administracin General del Estado.

1) Para garantizar la sostenibilidad presupuestaria, las administraciones pblicas aplicarn una poltica de racionalizacin y contencin del gasto y se
adecuarn a los principios de estabilidad presupuestaria, transparencia, plurianualidad y eficacia, en los trminos definidos en la normativa de estabilidad
presupuestaria36. La primera herramienta, pues, se vincula a la obligacin de
aplicar polticasderacionalizacinycontencindelgasto y se articula jur-

(36)

Art. 32.2. LES.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

39

Los principios presupuestarios

dicamente a travs del estricto cumplimientodelosprincipios derivados de


la normativadeestabilidadpresupuestaria. Como es fcilmente comprobable, este primer instrumento al servicio del principio de sostenibilidad presupuestaria se diluye en el de estabilidad y la observancia de sus exigencias, por
lo que no queda sino remitirse a lo indicado respecto al mismo.
2) En segundo lugar, se establecen, respectivamente, dosmedidas que relacionan la actividadnormativaydeaplicacinydesarrollodelasnormas, y la
propiaactividaddegastodelasadministracionespblicas con el principio
de sostenibilidad.
As, por una parte:
las disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos, los contratos y los
convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de las administraciones pblicas
debern valorar sus repercusiones y efectos, de forma que se garantice la sostenibilidad
presupuestaria.
Art. 32.3 LES.

Ello supone que cualquieractuacinnormativaodeaplicacindelasnormas llevadas a cabo por los rganos competentes debern incluir una referenciaexpresa a que cumplenconelprincipiodeestabilidad, y por ende,
con el de sostenibilidadpresupuestaria. Nada dice la ley si esta cautela debe
plasmarse en un informe especfico adjunto a los trabajos legislativos o normativos o a los expedientes administrativos, y tampoco se establece que ser
causa de nulidad de la disposicin o del acto, contrato o convenio la ausencia
de la valoracin requerida; por tanto, podemos considerar esta medida dentro
de las calificadas como normas imperfectas, al carecer de sancin especfica
en caso de incumplimiento.
Por otra parte, todogastohadeserevaluadoatendiendoalosprincipios
37

deeficienciaysimplificacindelosserviciosprestados , incentivando la
productividad del sector pblico, y especialmente, el Estado debe promover
la colaboracin entre las administraciones pblicas para mejorar la eficiencia
en la prestacin de servicios pblicos. Se trata de dos medidas distintas que
tienden a la misma finalidad: el logro del principio de eficiencia, que junto al
de economa estn vigentes con relacin a la actividad financiera de los entes
pblicos desde la promulgacin de nuestro texto constitucional de 1978.

(37)

Art. 32.4 LES.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

40

Los principios presupuestarios

Evaluacin de los servicios pblicos


La evaluacin a que se refieren los principios citados, y que ser de obligado cumplimiento para todas las administraciones pblicas, puede venir por varias vas:

La actuacin de la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad


de los Servicios, como organismo pblico de los regulados en la Ley 28/2006, de 18
de julio, de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Pblicos.

El control financiero permanente ejercido por la intervencin correspondiente, con


el objeto de verificar de forma continua la situacin y el funcionamiento de las entidades del sector pblico en el aspecto econmico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que la rigen y, en general, para comprobar
si la gestin se ajusta a los principios de buena gestin financiera y, en particular, al
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y el equilibrio financiero.

Y la actividad ordinaria llevada a cabo por los rganos de control externo, tanto del
Estado (Tribunal de Cuentas), como de las comunidades autnomas, en el ejercicio de
sus competencias. El Tribunal de Cuentas debe remitir un informe anual a las Cortes
Generales, en virtud del artculo 136.2 de la Constitucin, que comprender el anlisis de la cuenta general del Estado y de las dems del sector pblico, extendindose
a la fiscalizacin de la gestin econmica del sector pblico.

Como se ha podido comprobar, tampoco este segundo instrumento que busca la consecucin del principio de sostenibilidad supone ningunanovedad
sobre el rgimen jurdico del presupuesto por vincularse a obligaciones que
los entes pblicos ya deban cumplir por la simple aplicacin de normativa
vigente, derivada de la propia Constitucin o de la legislacin de estabilidad
presupuestaria.
3) La tercera herramienta que segn la LES debe cooperar a conseguir la sostenibilidad presupuestaria se basa en la cooperacindelEstadoconotrasadministracionespblicas, y en concreto, en dos esferas:

La primera38 consiste en que en el seno del Consejo de Poltica Fiscal y


Financiera y de la Comisin Nacional de Administracin Local, el Ministerio de Economa y Hacienda informe a las comunidades autnomas y
a las entidades locales, respectivamente, de las medidas adoptadas en
cumplimientodeloprevistoenlaleyenelejercicioinmediatamente
anterior. Esta herramienta tiene un valor ms didctico que real, pues por
un lado, el Ministerio de Economa se limita a informar a los rganos de
colaboracin con comunidades autnomas y entidades locales mencionados, y por otro, se mira hacia el pasado medidas adoptadas en el ejercicio
inmediatamente anterior, con lo cual parece que lo que se pretende es la
adopcin de iniciativas por comunidades autnomas y entidades locales,
una vez han sido experimentadas previamente por el Estado.

Y la segunda se refiere a que el Gobierno ha de impulsar la adopcinde


acuerdos de los citados rganos de cooperacin y las actuaciones de las
correspondientes administraciones con el fin de adoptar medidasderacionalizacinycontencindelgastopblico en sus respectivas reas de
competencia, en especial en el marco de los planes econmico-financieros
de reequilibrio, previstos en la normativa de estabilidad presupuestaria.
Debe recordarse que el incumplimiento del objetivo de estabilidad reque-

(38)

Art. 33.1 LES.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

41

Los principios presupuestarios

rir la formulacin de un plan econmico-financiero de reequilibrio a tres


aos, con un contenido y alcance determinado, que supondr o reduccin
de gastos o aumento de ingresos o ambas.
4) La ltima de las herramientas que permite canalizar el concepto de sostenibilidad presupuestaria exige que la poltica de racionalizacin y contencin
del gasto pblico de la Administracin General del Estado se instrumente a
travs de un plandeausteridad39, que presenta las siguientescaractersticas:

En primer lugar, y a diferencia de los mecanismos analizados hasta ahora,


se trata de un plan que afectaexclusivamentealEstado, al no incluirse
en los preceptos de la ley que tienen carcter bsico.

En segundo lugar, destacan los objetivos que pretenden conseguirse con el


plan de austeridad: tanto el mantenimiento del equilibrio presupuestario
a lo largo del ciclo econmico, de acuerdo con los principios de la normativa de estabilidad presupuestaria, las previsiones del derecho comunitario y los compromisos del Pacto de estabilidad y crecimiento en el mbito
de la Unin Europea, como la adaptacin de los programas de gasto de
la Administracin General del Estado a los recursos presupuestarios disponibles a medio y largo plazo, de forma que se garantice la sostenibilidad
presupuestaria.

Como consecuencia de ello, se debern adaptar los programas a los recursos


disponibles, con lo que cobra una especial importancia un afinadoclculode
losestadosdeingresos del presupuesto del Estado, que es el que condiciona
los recursos disponibles, de manera que el Plan de austeridad conllevar la revisinyelanlisisdetodoslosprogramasypolticasdegasto y, asimismo,
la racionalizacin de las estructuras de la Administracin General del Estado y
del sector pblico empresarial estatal, con el objetivo de adecuar la estructura
y organizacin a los principios de eficiencia y economa en la programacin
y ejecucin del gasto pblico y garantizar la sostenibilidad presupuestaria a
medio y largo plazo.
Plan de austeridad y ciclo presupuestario
Los mandatos contenidos en la ley al respecto deben ponerse en relacin sobre todo con
la normativa de elaboracin del presupuesto, pues la LES no establece un procedimiento
concreto para la elaboracin y aprobacin del plan. Dado el reparto ordinario de competencias en la materia y el mbito de aplicacin del plan, corresponder al Ministerio de
Economa y Hacienda la elaboracin y propuesta del plan para su posterior aprobacin
en Consejo de Ministros, y que sus postulados se manifiesten en los tres momentos de
la elaboracin de los presupuestos (proposicin de anteproyectos parciales, formacin
del proyecto de ley y aprobacin del mismo), y a travs de las orientaciones de poltica
econmica, las prioridades formuladas por la Comisin de Polticas de Gasto, los estudios
de asignacin de recursos efectuados por las comisiones de anlisis de programas y las
propuestas remitidas por los distintos centros gestores junto a las previsiones, propuestas
y evaluaciones efectuadas por la Comisin de Ingresos.

(39)

Art. 34 LES.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

42

Por ltimo, el Gobiernodebedarcuenta,anualmente,alasCortesGenerales del progreso en la implantacin del Plan de austeridad de la Administracin General del Estado.
Observacin
Este es otro ejemplo de control legislativo externo sobre la actuacin del Gobierno en
materia presupuestaria, junto a otros casos, como la aprobacin por las Cortes Generales
de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de los Presupuestos Generales del Estado,
de los crditos extraordinarios y de los suplementos de crdito, de la cuenta general del
Estado y de los informes del Tribunal de Cuentas.

En conclusin, quiz esta cuarta herramienta sea la de msrelevanciaprctica por su influencia en la elaboracin del presupuesto, aunque tambin es
cierto que la austeridad en el gasto debe ser una virtud consustancial al manejo de fondos pblicos y no solo en situaciones de crisis econmica como
en la actual, sino en todo momento. El plan de austeridad puede ser un buen
instrumento para controlar los gastos superfluos e innecesarios por lo menos
en la teora, mantenindonos a la expectativa en cuanto a las medidas concretas que se deriven de la aprobacin sucesiva de los planes de austeridad,
pues al ser un documento complejo tcnicamente, puede ocasionar resultados
ineficientes, contrarios a los propios objetivos pretendidos por la LES en su
implantacin.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

43

Los principios presupuestarios

Actividades
Casosprcticos
1. Un rgano de la Administracin del Estado tiene los siguientes crditos para la ejecucin
de un programa presupuestario:
Captulo. 1 Gastos de personal

17.000

Artculo10.Altoscargos

1.000

Concepto 100. Retribuciones bsicas

1.000

Artculo12.Funcionarios

4.000

Concepto 120. Retribuciones bsicas

1.000

Concepto 121. Retribuciones complementarias

2.000

Concepto 123. Indemnizaciones

1.000

Artculo15.Incentivosalrendimiento

3.000

Concepto 150. Productividad

3.000

Artculo16.Cuotas,prestacionesygastossocialesacargodelempleador

9.000

Concepto160. Cuotas sociales

9.000

Subconcepto 160.00 Seguridad Social

4.000

Subconcepto 160.01 Muface

5.000

Captulo 2. Gastos en bienes corrientes y servicios

16.000

Artculo20.Arrendamientosycnones

7.000

Concepto 202. Arrendamientos de edificios y otras construcciones

7.000

Artculo22.Material,suministrosyotros

9.000

Concepto 221. Suministros

6.000

Subconcepto 221.02. Gas

4.000

Subconcepto 221.03. Combustible

2.000

Concepto 226. Gastos diversos

3.000

Subconcepto 226.01. Atenciones protocolarias y representativas

1.000

Subconcepto 226.08. Gastos reservados

2.000

Captulo 6. Inversiones reales

8.000

Artculo60.Inversinnuevaeninfraestructura

5.000

Concepto 600. Inversiones en terrenos

4.000

Concepto 601. Otras

1.000

Artculo61.Inversindereposicin

3.000

44

CC-BY-NC-ND PID_00189573

Totalpresupuestado

Los principios presupuestarios

41.000

Durante el ejercicio se comienza a ejecutar el presupuesto y en el mes de agosto se producen


ciertos dficits en los conceptos 121, 150, 160.00, 202, 221.03, 226.01 y en el 600. Qu
solucin podra sugerirles?
2. En el 2010, un determinado ministerio adjudica un contrato por 1.200.000, para efectuar
la construccin de una determinada obra con cargo al concepto 611. El contrato de obras no
se realiza bajo la modalidad de abono total del precio.
El importe que se va a imputar a cada ejercicio presupuestario es el siguiente:
Ao 2010: 240.000
Ao 2011: 240.000
Ao 2012: 300.000
Ao 2013: 210.000
Ao 2014: 210.000
En la Ley de PGE 2010, el crdito inicial del captulo 6 asciende a 1.800.000 euros con el
siguiente desglose:
Artculo61

900.000

Concepto 610

400.000

Concepto 611

500.000

Artculo62

900.000

Es factible realizar dicho contrato segn el art. 47 LGP?

Ejercicios de autoevaluacin
1. Los principios presupuestarios
a)solo pueden ser regulados en la Constitucin.
b)pueden ser de naturaleza poltica, econmica o contable.
c)se aplican preferentemente al Estado.
2. El principio de reserva de ley
a)se aplica tanto en la aprobacin como en la ejecucin del presupuesto.
b)produce efectos en la aprobacin del presupuesto.
c)produce efectos en la ejecucin del presupuesto.
3. El principio de universalidad presupuestaria
a)est relacionado con los efectos del presupuesto sobre los gastos pblicos.
b)est relacionado con la estructura del presupuesto.
c)est relacionado con el contenido del presupuesto.
4. El principio de no afectacin
a)se aplica con carcter relativo en las CC. LL.
b)hace imposible de todo punto vincular ingresos y gastos.
c)incumbe al Estado pero no a las CC. AA.
5. Segn la especialidad cualitativa
a)los gastos en inversiones reales vinculan a nivel de concepto.
b)los gastos vinculan, con carcter general, a nivel de subconcepto.
c)los gastos de personal vinculan a nivel de artculo.

CC-BY-NC-ND PID_00189573

45

6. Una tasa devengada en diciembre del 2011, liquidada en diciembre del 2012 y recaudada
en enero de 2013 se imputa
a)al presupuesto de 2012.
b)al presupuesto de 2013.
c)al presupuesto de 2011.
7. Una entidad local cumple el principio de estabilidad presupuestaria
a)aprobando un presupuesto equilibrado.
b)elaborando, aprobando, ejecutando y liquidando un presupuesto equilibrado.
c)liquidando un presupuesto equilibrado, aunque lo aprobara con dficit inicial.
8. En la prrroga del presupuesto
a)es necesario publicar una norma especfica que la autorice.
b)no caben sucesivas prrrogas.
c)se prorrogan las modificaciones tributarias.
9. La sostenibilidad presupuestaria
a)se aplica exclusivamente al Estado.
b)se aplica al Estado y, si fuera necesario, supletoriamente a las CC. AA.
c)se aplica a todas las administraciones pblicas.
10. El plan de austeridad de la Administracin General del Estado
a)debe afectar solo a los ingresos a obtener.
b)debe afectar tanto a los ingresos como a los gastos a llevar a cabo.
c)debe afectar preferentemente a los gastos a llevar a cabo.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

46

Solucionario
Casosprcticos
1. La primera solucin que prev la normativa presupuestaria para cubrir los dficits que
se producen en los distintos conceptos presupuestarios consiste en cubrir las insuficiencias
acudiendo a la denominada bolsa de vinculacin, o lo que es lo mismo, se trata de analizar
cul es la vinculacin jurdica de esos crditos, para poder aplicar el posible sobrante de
alguno de ellos a aquellos otros en lo que se produce la carencia de crdito. En este sentido,
debe recordarse que la consecuencia concreta del nivel de vinculacin previsto en cada caso
es que las cuantas detalladas en los estados de gastos por debajo de dicho nivel solo cumplen
una funcin informativa de la naturaleza del gasto autorizado, de suerte que pueden ser
rebasadas siempre y cuando, sumados todos los gastos realizados, se respete la cuanta total
del nivel de vinculacin previsto legalmente.
De no poderse financiar la carencia de crdito acudiendo a la bolsa de vinculacin, no queda
ms remedio que solicitar una modificacin de crdito, que se analizar en el mdulo Las
modificaciones de los crditos presupuestarios de estos materiales.
Al respecto, los artculos 42 y 43 de la LGP se ocupan de regular el grado de vinculacin de
los crditos, estableciendo lo siguiente:

Regla general: los crditos vinculan a cada programa presupuestario a nivel de concepto.
Reglas especiales:
Los gastos de personal (captulo 1) y los corrientes en bienes y servicios (captulo 2)
vinculan a nivel de artculo.
Las inversiones reales (captulo 6), a nivel de captulo.
Al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificacin econmica, los siguientes crditos: los destinados a atenciones protocolarias y representativas (subconcepto
226.01) y los gastos reservados (subconcepto 226.08); los destinados a arrendamientos de edificios y otras construcciones (subconcepto 202); los declarados ampliables
conforme a lo establecido en el artculo 54 de la LGP; los que establezcan subvenciones nominativas; los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada
ejercicio, y los crditos extraordinarios que se concedan durante el ejercicio.

Analicemos cada uno de los casos reflejados en el supuesto:

Concepto 121: Al pertenecer al captulo 1 vincula a nivel de artculo (12. Funcionarios),


por tanto podr cubrirse el dficit sin incumplir la LPGE con posibles sobrantes del resto
de conceptos de ese mismo artculo 12 (120. Retribuciones bsicas o 123. Indemnizaciones).
Concepto 150: Se aplicara el mismo razonamiento anterior, lo que ocurre es que en la
bolsa de vinculacin no hay ms crditos presupuestados (en el artculo 15. Incentivos
al rendimiento, solo existe el concepto deficitario), por lo que no se puede cubrir la insuficiencia.
Concepto 202: Al ser un concepto vinculante por s mismo (art. 43.2.b) de la LGP) no
puede ser compensado por ningn otro, a pesar de pertenecer al captulo 2, que como
regla general tiene una vinculacin a nivel de artculo.
Subconcepto 160.00: Se aplicara el mismo razonamiento que en el primer supuesto y
podra cubrirse la insuficiencia con el subconcepto 160.01 Muface. De haber existido
otros conceptos en el artculo 16, tambin podran haberse utilizado.
Subconcepto 221.03: El mismo razonamiento que en el caso anterior. Se podra utilizar
el subconconcepto 221.02, pues es el nico no vinculante en el artculo 22. Material,
suministro y otros. Por el contrario, aunque estn dentro del mismo artculo 22, no se
podran utilizar los crditos del concepto 226 (subconceptos 01 y 02), pues ambos son
vinculantes por s mismos (art. 43.2.a) de la LGP).
Subconcepto 226.01: Al ser un concepto vinculante por s mismo (art. 43.2.a) de la LGP)
no puede ser compensado por ningn otro, a pesar de pertenecer al captulo 2, que como
regla general tiene una vinculacin a nivel de artculo.
Concepto 600: Al pertenecer este crdito al captulo 6 (Inversiones reales), cuya vinculacin es a nivel de captulo (art. 43.1 in fine de la LGP), podra utilizarse para cubrir el
dficit cualquiera del resto de conceptos (600) o artculos (61) de ese captulo, siempre
que no se superara la cantidad total fijada a ese nivel de captulo (8.000).

2. En este caso resulta procedente aprobar un gasto plurianual. Segn el art. 47 LGP el nmero
de ejercicios a los que pueden aplicarse los gastos no puede ser superior a 4, con unos lmites
anuales.
El crdito inicial del captulo 6, que es el vinculante, asciende a 1.800.000.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

47

Sobre esta cifra hay que aplicar los siguientes porcentajes para comprobar que no se superan
los lmites.
El primer ao (2010) no hay ningn lmite.
Ao 2011 = 70% 1.800.000 = 1.260.000
Ao 2012 = 60% 1.800.000 = 1.080.000
Ao 2013 = 50% 1.800.000 = 900.000
Ao 2014 = 50% 1.800.000 = 900.000
Como podemos comprobar, los importes que se pretende imputar a cada ejercicio presupuestario no superan los lmites que acabamos de calcular.
Ao 2010: 240.000. No hay lmite.
Ao 2011: 240.000. Lmite: 1.260.000.
Ao 2012: 300.000. Lmite: 1.080.000.
Ao 2013: 210.000. Lmite: 900.000.
Ao 2014: 210.000. Lmite: 900.000.
Adems, hay que tener en cuenta el segundo prrafo del art. 47.2 LGP, segn el cual: En los
contratos de obra de carcter plurianual, con excepcin de los realizados bajo la modalidad
de abono total del precio, se efectuar una retencin adicional de crdito del 10% del importe
de adjudicacin, en el momento en que esta se realice. Es decir:
Importe de adjudicacin: 1.200.000 euros
Retencin adicional del 10%: 120.000 euros
El importe a imputar en el 2014 es de 210.000 y se le aade la retencin de 120.000.
Por tanto, el importe del ao 2014 asciende a 330.000 euros.
Tal y como seala el art 47: Esta retencin se aplicar al ejercicio en que finalice el plazo
fijado en el contrato para la terminacin de la obra o al siguiente, segn el momento en que
se prevea realizar el pago de la certificacin final.

Ejercicios de autoevaluacin
1.b
2.a
3.c
4.a
5.c
6.a
7.b
8.c
9.c
10.b

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

48

Glosario
anualidad presupuestaria f Regla temporal del presupuesto por la cual el rgano competente debe aprobar cada ao el presupuesto del ejercicio siguiente.
competencia (reserva de ley presupuestaria) f Principio que rige la distribucin de
funciones en el ciclo presupuestario y, segn el cual, la aprobacin del presupuesto est reservada a la ley.
especialidad presupuestaria f Criterio que exige que el gasto aprobado se encuentre
identificado concretamente desde el punto de vista de su finalidad, cuanta y perodo de
ejecucin en el tiempo.
estabilidad presupuestaria f Principio que reclama el equilibrio financiero o el supervit del presupuesto en el ciclo econmico o en la anualidad, no limitndose a las fases de
elaboracin y aprobacin, sino tambin a las de ejecucin y liquidacin del presupuesto.
no afectacin de ingresos a gastos f Regla que postula que todos los ingresos pblicos
se destinen de manera indistinta y global a la cobertura de los gastos pblicos, no pudindose
otorgar prioridad a una determinada fuente de financiacin para la cobertura preferente de
unos gastos frente a otros.
plan de austeridad m Mecanismo para alcanzar la sostenibilidad presupuestaria que consiste en el mantenimiento del equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo econmico, de
acuerdo con los principios de la normativa de estabilidad presupuestaria y la adaptacin de
los programas de gasto de la Administracin General del Estado a los recursos presupuestarios
disponibles a medio y largo plazo.
principios presupuestarios m pl Conjunto de reglas que disciplinan la institucin presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo presupuestario tratando de asegurar sobre
todo un adecuado proceso de asignacin y ejecucin de los recursos pblicos.
prrroga presupuestaria f Mecanismo previsto para cubrir la contingencia de la no
aprobacin en plazo del presupuesto y que consiste en la extensin del presupuesto aprobado
para un ejercicio ms all de su perodo inicial de vigencia y hasta la aprobacin del nuevo.
unidad del presupuesto f Principio que se refiere a la forma de presentacin del presupuesto y exige que exista un nico documento presupuestario a examinar y aprobar por el
rgano competente.
universalidad presupuestaria f Principio del presupuesto segn el cual todos los ingresos y gastos de un ente pblico deben figurar en l de forma explcita o expresa y evitando
que ingresos determinados se destinen a cubrir gastos concretos.

Los principios presupuestarios

CC-BY-NC-ND PID_00189573

49

Bibliografa
Bayona de Perogordo, J. J.; Soler Roch, M. T. (1990). Temas de Derecho Presupuestario.
Alicante: Librera Comps.
Corcuera Torres, A. (2011). Gasto pblico y sostenibilidad. En: S. Bello Paredes. Comentarios a la Ley de Economa Sostenible. Madrid: La Ley.
Jimnez Daz, A. (2012). La reforma constitucional y la limitacin del dficit pblico. Madrid:
Instituto de Estudios Fiscales.
Lago Peas, S. (23 de nov., 2011). Y a pesar de todo, poco de nuevo. El Pas.
Martnez Lago, M. A. (2002). Temas de derecho presupuestario: hacienda pblica, estabilidad
y presupuestos. Madrid: Colex.
Martnez Giner, L. A. et altri (2012). Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Pblicos. Valencia: Tirant lo Blanch.
Navarro Faure, A. (2003). Los principios presupuestarios a la luz de la estabi-lidad presupuestaria. Civitas Revista Espaola de Derecho Financiero (nm. 119). Madrid.
Palao Taboada, C. (1987). Derecho Financiero y Tributario I (2. ed.). Madrid: Colex.
Pascual Garca, J. (2009). Rgimen jurdico del gasto pblico: presupuestacin, ejecucin y control. Madrid: Boletn Oficial del Estado.
Snchez Revenga, J. (2009). Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico.
Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
Sesma Snchez, B. (1999). La aparente nulidad de los gastos contrados sin crdito presupuestario: criterios para una reinterpretacin del principio de especialidad cuantitativa.
Civitas Revista Espaola de Derecho Financiero (nm. 101). Madrid.
Yebra Martull-Ortega, P. (1986). El principio de especialidad presupuestaria y el poder
financiero de las Cortes Generales. Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica (nm.
182). Madrid.

Los principios presupuestarios