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Administrao Pblica

Estado
A civilizao, desde seus primrdios, se organiza em grupos e executa atividades de cunho administrativo. O chefe
da tribo, por exemplo, coordenava a caa, solucionava conflitos pessoais dos membros da aldeia e adotava medidas
necessrias preparao para a guerra.
A doutrina, porm, diverge sobre se essas comunidades primitivas poderiam ou no ser classificadas como Estado.
Algumas correntes defendem que a sociedade teria tido precedncia sobre a formao do Estado, o qual teria nascido
apenas quando passou a apresentar caractersticas bem definidas.
No obstante, fato que o Estado moderno teve sua origem a partir das revolues liberais ocorridas nos sculos
XVIII e XIX, notadamente a Revoluo Francesa e a independncia norte-americana. Aps esses movimentos, o
governante deixou de ser o centro do poder, posio que passou a ser ocupada pelos cidados. De acordo com esse
modelo, a existncia do Estado se justifica como meio para harmonizar, definir limites ou para efetivamente
permitir o exerccio dos direitos dos cidados.
Atualmente, a organizao do Estado matria constitucional no que concerne diviso poltica do territrio
nacional, estruturao dos Poderes, forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e s
garantias dos governados.

Conceito de Estado
Conforme ensina Hely Lopes Meireles, o conceito de Estado varia segundo o ngulo em que considerado. Nas
palavras do ilustre doutrinador,
Do ponto de vista sociolgico, o Estado corporao territorial dotada de um poder de mando originrio;
sob o aspecto poltico, comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com poder superior de ao,
mando e coero; sob o prisma constitucional, pessoa jurdica territorial soberana.

Sociolgico: o Estado corporao territorial dotada de um poder de mando originrio;

Poltico: comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com poder superior de ao, mando e coero;

Constitucional: pessoa jurdica territorial soberana.

O nosso Cdigo Civil caracteriza o Estado como pessoa jurdica de direito pblico interno (art. 40 e 41).
Portanto, o Estado um ente personalizado, ou seja, um sujeito capaz de adquirir direitos e obrigaes na
ordem jurdica, podendo se relacionar tanto internamente com seus servidores e empregados, com os cidados,
com as empresas etc. quanto externamente com outros Estados soberanos (pases).
Ao tratar do conceito de Estado, costuma-se tambm fazer referncia ao conceito de Estado de Direito. O Brasil,
por exemplo, um Estado de Direito, conforme prescreve o art. 1 da Constituio Federal:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...).

Hely Lopes Meireles diz que o Estado de Direito aquele juridicamente organizado e obediente s suas
prprias leis, ou seja, ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele. Portanto, para
caracterizar o Estado de Direito, no basta apenas a existncia de um ordenamento jurdico para balizar a atuao do
Estado; tambm necessria a criao de mecanismos para assegurar que o prprio Estado e a sociedade cumpram
as normas presentes nesse ordenamento.

A ideia de Estado de Direito surgiu para fazer frente ao chamado Estado Absolutista, no qual o poder centravase na figura do soberano (rei, prncipe), cujos atos no comportavam controle, sob o postulado de que o rei no podia
errar ou que o contedo do direito valia o mesmo que a vontade do prncipe.
Os princpios do Estado de Direito vieram, ento, para impor freios atividade estatal, utilizando a lei como
mecanismo de conteno do poder, mediante a frmula do rule of law (o Estado que cria as regras, mas a estas
devem se sujeitar). E a que est a importncia do conceito de Estado de Direito para o estudo do Direito
Administrativo, pois indica que o Estado deve se submeter s regras desse ramo do direito quando estiver
exercendo sua funo administrativa.

Elementos de Estado
O Estado formado por trs elementos:

Povo: o componente humano do Estado;

Territrio; sua base fsica;

Governo Soberano: o elemento condutor do Estado.

Esses trs elementos so indissociveis e indispensveis para a noo de um Estado independente: o povo,
em um dado territrio, organizado segundo sua livre e soberana vontade.
A soberania caracterstica prpria dos Estados independentes, indicando que possuem poder absoluto para se
organizar e se conduzir segundo a livre vontade de seu povo. A vontade do Estado, derivada da vontade de seu
povo, se manifesta atravs dos denominados Poderes de Estado.
Esquematizando:

Poderes de Estado
O poder geral e abstrato do Estado, decorrente da sua soberania, divide-se em trs segmentos funcionais,
segundo a clssica tripartio concebida por Montesquieu e at hoje adotada nos Estados de Direito. Por essa
classificao, os Poderes de Estado so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Tais poderes figuram de forma expressa na nossa Constituio:
Art. 2. So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio.

Um dos fundamentos dessa tripartio evitar que todo o poder se concentre nas mos de uma s pessoa
ou rgo. Serve tambm para especializar as funes bsicas do Estado.
Com efeito, a cada um dos Poderes corresponde uma funo tpica, desempenhada com preponderncia pelo
respectivo Poder. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a funo normativa (ou legislativa), ou seja, a
elaborao das leis; ao Poder Executivo, a funo administrativa, isto , a execuo da lei; e, ao Poder
Judicirio, a funo jurisdicional (ou judicial), ou seja, a aplicao da lei para soluo de conflitos concretos entre
litigantes.
Para o estudo do Direito Administrativo, em particular, a funo que mais interessa a funo administrativa,
pela qual o Estado, aplicando a lei, cuida da gesto de todos os seus interesses e os de toda a coletividade.
Di Pietro ensina que a funo administrativa se caracteriza por prover de maneira imediata e concreta as
exigncias individuais ou coletivas para a satisfao dos interesses pblicos preestabelecidos em lei. Trata-se,

portanto, dos atos do Poder Pblico que produzem efeitos concretos na sociedade - como a realizao de uma
compra, a contratao de um servidor, a prestao de um servio -, o que diferente da produo de uma lei,
por exemplo, que produz efeitos gerais e abstratos.
Por ser muito ampla e abranger uma gama de situaes, alguns autores preferem enxergar a funo
administrativa como uma funo residual: excluda a funo legislativa, pela qual se criam normas jurdicas, e a
jurisdicional, que se volta especificamente para a soluo de conflitos de interesses, todo o restante espelha o
exerccio da funo administrativa.
Detalhe importante que os Poderes no se limitam ao exerccio da sua funo tpica. Na verdade, cada
Poder exerce sua funo tpica com preponderncia, mas no com exclusividade.
Esquematizando:

Portanto, na realidade no h propriamente uma diviso rgida entre os Poderes. Diz-se que nosso regime
constitucional no adota o princpio da separao absoluta de atribuies e sim o da especializao de
funes.
Embora sejam independentes entre si, todos os Poderes devem atuar em equilbrio e harmonia para atingir
os fins previstos na Constituio. Este o fundamento do chamado sistema de freios e contrapesos, no qual um
Poder limita o outro, de forma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre os demais.
O Poder Legislativo, por exemplo, cuja funo precpua a normativa, exerce a funo jurisdicional quando
o Senado processa e julga o Presidente da Repblica ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de
responsabilidade (CF, art. 52, I e II). Exerce tambm a funo administrativa quando organiza seus servios
internos (CF, art. 51, IV, e 52, XIII) ou quando exerce a gesto de seus bens, pessoal e servios.
O Poder Judicirio, por sua vez, cuja funo tpica a jurisdicional, exerce a funo legislativa ao elaborar
os regimentos internos dos Tribunais (CF, art. 96, I, a); desempenha, ainda, a funo administrativa, quando
organiza seus servios (CF, art. 96, I e II) ou quando exerce a gesto de seus bens, pessoal e servios.
J o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a funo administrativa, desempenha tambm a
funo legislativa quando expede decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis (CF, art. 84, IV) ou quando
edita medidas provisrias (CF, art. 62) ou leis delegadas (CF, art. 68).
Nosso ordenamento jurdico no admite o exerccio da funo judicial pelo Poder Executivo. Conforme
ensina Carvalho Filho, a funo jurisdicional tpica, assim considerada aquela capaz de resolver conflitos com o
cunho de definitividade (res judicata ou coisa julgada), praticamente monopolizada pelo Judicirio, e s em casos
excepcionais, expressamente mencionados na Constituio, ela desempenhada pelo Legislativo.

Isso porque entre ns, vige o princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5, XXXV), pelo
qual qualquer interessado pode sempre buscar seus direitos junto ao Judicirio. Assim, ainda que o Executivo
solucione contendas em processos administrativos de sua competncia, estas no constituiro coisa julgada, em
sentido estrito, eis que podero ser levadas apreciao do Judicirio.
No entanto, frise-se que existem doutrinadores, a exemplo de Celso Antnio Bandeira de Melo, a defender que
o Executivo exerce jurisdio, porm sem definitividade, ou, dizendo de outra forma, com definitividade apenas no
mbito da prpria Administrao, formando a chamada coisa julgada administrativa. Como exemplo, tm-se os
processos perante do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), que tem competncia para julgar as
infraes contra a ordem econmica ou os processos de questionamento tributrio submetidos aos chamados
Conselhos de Contribuintes.
Em suma, o ponto a ressaltar para o estudo do Direito Administrativo que, no Brasil, todos os Poderes
exercem atividades de natureza administrativa, e no apenas o Poder Executivo. Em outras palavras, a
Administrao Pblica brasileira no se restringe ao Poder Executivo. No Legislativo, por exemplo, existem as
chamadas Mesas, tais como a Mesa da Cmara dos Deputados ou a Mesa do Senado Federal, rgos
administrativos responsveis pela gesto dos bens, servios e pessoal das casas legislativas. De forma semelhante,
no Judicirio, existem as denominadas Secretarias, que desempenham as funes administrativas dos tribunais em
geral. Seja qual for o rgo que exera atividade administrativa, sempre dever observar as regras e princpios
norteadores do Direito Administrativo.
Esquematizando:

Formas de Estado
Estado pode se organizar politicamente na forma de:

Estado unitrio: se caracteriza pela centralizao poltica. Existe, ento, apenas um poder poltico central a conduzir
toda a populao, em todo o territrio, nos nveis local, regional e nacional. O Uruguai, por exemplo, um Estado unitrio:
justia, educao, sade, segurana e demais servios pblicos so administrados em todo o pas por um nico poder
poltico central;

Estado federado; se caracteriza pela descentralizao poltica. Existem poderes polticos distintos e autnomos
coexistindo num mesmo territrio, os quais dividem as responsabilidades nos nveis local, regional e nacional;

O Brasil, por exemplo, um Estado federado, pois, em seu territrio, coexistem pessoas polticas distintas a
Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios.
Nossa Constituio define os limites de atuao dessas esferas polticas. Assim, temos um poder poltico central
(Unio), poderes polticos regionais (estados) e poderes polticos locais (municpios), alm do Distrito Federal,
que, em virtude da vedao constitucional para sua diviso em municpios, acumula poderes regionais e locais ( CF,
art. 32, 1).

Destaque-se que, nos Estados federados, ainda existe um poder central, que cuida das matrias de interesse
predominantemente nacional (no Brasil, a Unio). A peculiaridade que, diferentemente dos Estados unitrios, nos
Estados federados, outras esferas tambm possuem poder poltico e autonomia para exercer competncias de
interesse regional e local (no Brasil, exercidas pelos Estados-membros, municpios e Distrito Federal).
No regime federativo brasileiro, no existe relao de hierarquia ou subordinao entre os diversos entes
polticos. o que prescreve a Constituio Federal:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Todos os componentes da federao materializam o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de
competncia traados pela Constituio, com autonomia poltica, administrativa e financeira. Assim, por
exemplo, o governo de determinado municpio no precisa se submeter vontade dos governos estadual ou federal
para organizar servios de interesse local, como a coleta de lixo, pois a Constituio lhe outorga competncia para
decidir sobre o assunto (CF, art. 30).
Carvalho Filho ensina que autonomia significa ter a entidade integrante da federao capacidade de autoorganizao, autogoverno e autoadministrao:

Auto-organizao: a entidade pode criar seu diploma constitutivo (Constituio Federal, Constituies Estaduais e Leis
Orgnicas Municipais);

Autogoverno; pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes;

Autoadministrao; pode ela organizar seus prprios servios;

justamente na capacidade de autoadministrao que interessa para o Direito Administrativo. Isso porque
essa capacidade faz com que todas as entidades federativas possuam suas prprias administraes, ou seja, sua
prpria organizao e seus prprios servios, inconfundveis com o de outras esferas. Temos, portanto, uma
administrao federal, uma administrao distrital, administraes estaduais e administraes municipais, todas elas
se sujeitando s regras e princpios orientadores do Direito Administrativo.
Esquematizando:

Confederao X Federao
Carvalho Filho ensina que, na confederao, existe uma aliana entre vrios Estados soberanos (sendo
considerados todos soberanos), possuindo os membros direito de separar-se quando assim o desejar, resultando
da um vnculo caracterizado pela fragilidade e instabilidade.
Na federao, vedado o direito de secesso, ou seja, aos Estados-Membros o direito de separar-se. Essa
a forma de garantir a indissolubilidade do vnculo federativo. Quando os Estados-Membros se unem para formar uma
federao, eles abrem mo de sua soberania, atribuindo-a somente ao poder central (a federao),
permanecendo, no entanto, autnomos entre si. Os entes integrantes do regime se associam numa unio
indissolvel, como forma de dar unidade resultante preponderncia sobre as partes que a formam. Apenas o
Estado em si (Estado Federal) detm soberania.

Governo
Como ensina Hely Lopes Meireles, Governo a expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao
de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. Trata-se, portanto, do conjunto de Poderes
e rgos responsveis pela funo poltica do Estado, cujas atribuies decorrem diretamente da Constituio.

Assim, o conceito de Governo, enquanto responsvel pela funo poltica do Estado, est relacionado ao
comando, coordenao, direo e fixao de objetivos, diretrizes e de planos para a atuao estatal (as
denominadas polticas pblicas). Difere do conceito de Administrao Pblica (sem sentido estrito), pois esta, se
resume ao aparelhamento (rgos e entidades administrativas) de que dispe o Estado para a mera execuo das
polticas de Governo (planos governamentais).
Segundo Hely Lopes Meirelles, o conceito de governo possui trs sentidos:
1) Sentido Formal o conjunto de Poderes e rgos constitucionais;
2) Sentido Material o complexo de funes estatais bsicas; e
3) Sentido Operacional a conduo poltica dos negcios pblicos.

Sistema de Governo
O sistema de governo definido pelo modo como se d a relao entre o Poder Legislativo e o Poder
Executivo no exerccio das funes governamentais. Pode ser:

Sistema presidencialista ou presidencialismo;

Sistema parlamentarista ou parlamentarismo;

A caracterstica marcante do presidencialismo a independncia entre os Poderes. O Presidente da


Repblica exerce plenamente a chefia do Poder Executivo, acumulando as funes de Chefe de Estado e de
Chefe de Governo. Ademais, cumpre mandato fixo, sem precisar depender da confiana do Poder
Legislativo para sua investidura ou para o exerccio do cargo. Por sua vez, o Poder Legislativo no est sujeito a ser
dissolvido pelo Executivo, uma vez que seus membros so eleitos para um perodo certo de tempo.
J a caracterstica marcante do parlamentarismo a colaborao entre os Poderes Executivo e Legislativo.
No Poder Executivo parlamentarista, as funes de Chefe de Estado e de Chefe de Governo so exercidas por
pessoas distintas:

A chefia de Estado exercida pelo Presidente da Repblica ou pelo Monarca; e

A chefia de governo pelo Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros.

O Primeiro Ministro, chefe de governo, normalmente indicado pelo Presidente da Repblica, chefe de Estado,
para mandato sem prazo fixo, dependendo para o cargo da confiana do Poder Legislativo, o qual pode
exonera-lo a qualquer tempo. Por outro lado, se o governo entender que o Parlamento perdeu a confiana do povo,
poder optar por sua dissoluo, convocando novas eleies para formao de outro Parlamento.

Observao: O Brasil adota o sistema presidencialista de governo.

O Presidente da Repblica o Chefe do Poder Executivo federal e, consequentemente, da Administrao Pblica


federal. Por sua vez, nos Estados, Distrito Federal e Municpios, os Chefes dos Poderes Executivos e das
administraes pblicas locais so, respectivamente, os Governadores e os Prefeitos.
Esquematizando:

Forma de Governo
A forma de governo depende da maneira como ocorre a instituio e a transmisso do poder na sociedade e
como se d a relao entre governantes e governados. Pode ser:

Uma repblica, se caracterizando pela:


a)

Eletividade;

b)

Temporalidade;

c)

Representatividade Popular;

d)

Responsabilidade do Governante (dever de prestar contas).

OU

Uma monarquia, se caracterizando pela:


a)

Hereditariedade;

b)

Vitaliciedade;

c)

Inexistncia de representao popular;

d)

Irresponsabilidade do Governante (ausncia do dever de prestar contas).

Observao: O Brasil adota a forma de republicana de governo.

Esquematizando:

Administrao Pblica
Em sentido amplo, a Administrao Pblica abrange os rgos governamentais, ou simplesmente rgos
superiores de governo, que exercem suas funes eminentemente polticas, isto , de comando, direo, fixao
de diretrizes e elaborao de planos de ao; e os rgos e pessoas jurdicas ou (rgos, agentes e entidades) que
exercem a funo meramente administrativa, ou seja, so encarregados da execuo das decises e dos planos
governamentais.
Em sentido estrito, conceito de administrao pblica envolve todo o aparelhamento estatal voltado
execuo das polticas pblicas (funo administrativa). Contrape-se, portanto, ao conceito de Governo:

O governo ir estabelecer as polticas pblicas; e

A administrao Pblica em sentido estrito ir executar as polticas pblicas.

Nas palavras de Hely Lopes Meireles, a Administrao no pratica atos de governo; pratica to-somente,
atos de execuo, os chamados atos administrativos, com poderes de deciso limitados a atribuies de natureza
executiva, conforme definidos em lei
No obstante, o mais comum considerar o conceito de administrao pblica em sentido estrito. E nesse
sentido, a doutrina costuma ainda dividir o conceito de administrao pblica em duas vertentes:

Administrao Pblica em sentido Formal, Subjetivo ou Orgnico; ou

Administrao Pblica em sentido Material, Objetivo ou Funcional.

Administrao Pblica em Sentido Formal, subjetivo ou orgnico


Administrao Pblica em sentido formal, subjetivo ou orgnico significa o conjunto de agentes, rgos e
pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as atividades administrativas. Esse conceito,

portanto, leva em conta o sujeito, isto , quem est exercendo a funo administrativa, em qualquer dos
Poderes.
Dessa forma, o conceito no se restringe aos agentes, rgos e pessoas do Poder Executivo, haja vista que os
Poderes Legislativo e Judicirio tambm administram, notadamente quando organizam seus servios internos e
gerenciam seus servidores.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem que, quando se adota o sentido formal ou subjetivo, a rigor, s
podem ser considerados Administrao Pblica aqueles sujeitos que nosso direito assim considera, no
importa a atividade que exeram. Assim, segundo os autores, de acordo com nosso ordenamento jurdico a
Administrao Pblica seria integrada exclusivamente pelos rgos da administrao direta (Ministrios,
Secretarias, Mesas, etc.) e pelas entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista), e por mais ningum.
Segundos os autores, o conceito de Administrao Pblica formal ou subjetiva excluiria as entidades privadas
que exercem atividades prprias da funo administrativa, a exemplo das concessionrias de servios
pblicos (companhias de lixo, gua, energia eltrica etc.) e das organizaes sociais. Isso porque, apesar da
atividade exercida, nosso ordenamento jurdico no coloca essas entidades no seio da Administrao Pblica formal.
No obstante, frise-se que a maioria da doutrina no faz essa distino, e simplesmente define a Administrao
Pblica em sentido subjetivo como o conjunto de rgos, agentes e pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado.

Administrao Pblica em Sentido Material, objetivo ou funcional


Em sentido material, objetivo ou funcional, a administrao pblica abrange as diversas atividades finalsticas
compreendidas na funo administrativa pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos da funo
administrativa do Estado. O conceito, portanto, adota como referncia o objeto, isto , o que realizado, no
obrigatoriamente quem exerce.
Geralmente, as seguintes atividades so apontadas como prprias da administrao pblica em sentido
objetivo:
a)

Fomento: abrange a atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de interesse ou utilidade pblica,
ocorrendo por meio de auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos sob condies especiais, favores fiscais,
repasses de recursos, benefcios, etc.

b)

Polcia Administrativa ou Poder de Polcia: corresponde atividade pela qual a Administrao impe restries,
limitaes ou condicionamentos aos direitos individuais impostos em prol do interesse de toda coletividade, como
ordens, notificaes, licenas, autorizaes, fiscalizaes e sanes.

c)

Servio Pblico: toda atividade executada diretamente pela Administrao Pblica formal ou por particulares
delegatrios que tenham por fim satisfazer as necessidades coletivas, sob regime predominantemente pblico.
Exemplos: servio postal, servios de telecomunicaes, transporte ferrovirio, rodovirio e areo etc.

d)

Interveno Administrativa: em sentido amplo, a interveno compreende trs espcies de atividades:


i.

A regulamentao e a fiscalizao da atividade econmica de natureza privada (interveno


indireta), por exemplo, mediante a atuao de agncias reguladoras.

ii.

A atuao direta do Estado no domnio econmico (interveno direta), o que ocorre normalmente
por meio das empresas estatais; e

iii.

As atividades de interveno na propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre


destinatrios especficos (desapropriao, servido administrativa, tombamento, ocupao
temporria, etc.).

Quanto interveno, importante ressaltar que alguns autores no consideram atividade de administrao
pblica em sentido material a interveno direta do Estado na economia (Estado-empresrio). Isso porque, quando
atua nessas condies, o Estado est predominantemente sujeito ao regime de direito privado, exercendo

atividade econmica em sentido estrito, isto , em igualdade de condies com os particulares. Para esses autores, as
atividades de administrao pblica em sentido material seriam somente aquelas desempenhadas sob regime
predominantemente de direito pblico.
Esquematizando:

Administrao Extroversa X Administrao Introversa


As aes da Administrao Pblica que podem ter como destinatrios os Administrados isto , a sociedade
ou os sujeitos que no pertencem Administrao formal ou os prprios rgos administrativos.
Quando a Administrao se relaciona com os administrados, teremos a chamada Administrao Extroversa,
pois nela existem aes externas, isto , que incidem para fora do ncleo estatal. Trata-se das atividades
finalsticas atribudas pela Constituio a cada ente da federao (U, E, DF, M).
Por exemplo, h administrao Extroversa quando um rgo de fiscalizao estatal interdita um
estabelecimento comercial. No caso, a relao Extroversa porque se d entre a Administrao (rgo de
fiscalizao) e uma pessoa externa ao Poder Pblico, o estabelecimento comercial privado.
Outro exemplo de administrao Extroversa seria na prestao de servios pblicos, como quando um cidado
atendido no posto de sade pblico. No caso, a relao entre a Administrao (posto de sade) e uma pessoa
externa ao rgo estatal, o cidado.
A Administrao Extroversa se associa ao conceito de Administrao pblica em sentido material, objetivo
ou funcional, que considera a natureza das atividades levadas a efeito pela Administrao para atender as
necessidades da coletividade (polcia administrativa, servio pblico, fomento e interveno).
Quando a Administrao se relaciona entre si, ou seja, entre os entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios),
entre esses e os rgos da Administrao Direta ou entre os rgos em si, teremos a chamada administrao
introversa, pois, nesse caso, as aes ocorrem dentro o ncleo estatal. A administrao introversa considerada
instrumental em relao Extroversa, vale dizer, as relaes internas servem de instrumento para a
efetivao das relaes externas, estas, de cunho finalstico. De fato, toda a organizao administrativa interna do
Estado serve para que ele possa implementar as polticas pblicas em prol da sociedade.
H administrao introversa quando, por exemplo, a Unio realiza transferncias de recursos federais para
um Municpio. No caso, as duas partes da relao (Unio e Municpio) so entes estatais, ou seja, a atividade
desenvolvida dentro do ncleo estatal.
Tambm administrao introversa quando um Ministrio descentraliza crditos oramentrios para outro
Ministrio ou quando um Ministrio realiza a superviso finalstica (tutela) de uma entidade da

administrao indireta a ele vinculada, pois tais relaes so travadas dentro do ncleo estatal e so
instrumentais em relao administrao Extroversa, ou seja, as atividades introversas tm como objetivo
possibilitar uma posterior atividade finalstica Extroversa (ex: o Ministrio que recebeu os crditos vai prestar um
servio pblico ao cidado). Ressalte-se que "ncleo estatal", aqui, entendido como todas as entidades pblicas, de
qualquer ente da federao, incluindo as entidades da administrao indireta.