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Qu es presupuesto participativo?

El presupuesto participativo (o PP), siguiendo la definicin del Banco Mundial,


puede considerarse como un mecanismo innovador que busca involucrar a los
ciudadanos en el proceso de toma de decisiones del presupuesto pblico. Este
proceso toma la forma de una deliberacin pblica en donde los ciudadanos
debaten sobre la distribucin de recursos pblicos y llegan a decisiones que
luego son implementadas por el gobierno municipal.
El prepuesto participativo puede tomar diferentes formas, dependiendo a
dnde y cmo sea implementado. Pero los programas de PP suelen compartir
ciertas caractersticas bsicas:
Sesiones de informacin: a los ciudadanos se les da acceso a datos con el
costo y efecto de los diferentes programas gubernamentales.
Asambleas barriales: con base en esa informacin, los ciudadanos articulan
sus necesidades presupuestarias locales.
Delegados presupuestarios: algunos de esos ciudadanos se registran para
interactuar directamente con funcionarios y redactar propuestas
presupuestarias viables.
El voto: los ciudadanos votan las propuestas que desean financiar. Esto
contrasta con otros modelos de compromiso cvico que le dan a los ciudadanos
un rol puramente consultivo. El poder del PP deriva, en parte, de su habilidad
de crear un espacio para el compromiso civico que est directamente enlazado
a la toma de decisiones gubernamental.
Desde su implementacin originaria en Brasil hace ms de 25 aos, los
presupuestos participativos se han expandido por toda Amrica Latina,
llegando a pases como Argentina, Chile, la Repblica Dominicana, Ecuador,
Guatemala, Per, Uruguay y Venezuela. Para el ao 2015, ms de 1500
ciudades en el mundo decan practicar presupuestos participativos.
Parte de la razn por la que el PP se ha expandido tan ampliamente es por los
beneficios que puede aportar. Al crear un canal para que los ciudadanos den
voz a sus prioridades, el presupuesto participativo puede ser instrumental en
hacer la asignacin de recursos pblicos ms inclusiva y equitativa. Al
promover el acceso pblico a la informacin sobre ingresos y gastos, el PP
efectivamente incrementa la transparencia en el manejo de la poltica fiscal y
los gastos pblicos, reduciendo la posibilidad de corrupcin y prcticas
clientelistas, mejorando as la credibilidad del gobierno y la confianza
ciudadana. Lo que es ms, el presupuesto participativo empodera a los
ciudadanos a identificar las necesidades comunales, a trabajar con
representantes electos para formar propuestas de presupuesto que se
enfoquen en esas necesidades y asegurarse de que sean ejecutadas. Todo esto
permite la concrecin de metas cvicas como el dilogo, la cooperacin, la
legitimidad y la solidaridad.
Breve historia del presupuesto participativo

Si bien los municipios brasileos de Vitoria, Velha y Ubelandia ya haban


iniciado procesos de participacin presupuestaria unos aos antes, fue en la
ciudad de Porto Alegre en donde se implement, a partir de 1989 -ao en que
el Partido de los Trabajadores (PT) gan la alcalda de la ciudad-, el caso ms
emblemtico y reconocido de presupuesto participativo. Fue en Porto Alegre en
donde el PP tom un carcter de prctica exportable, convirtindose as en un
ejemplo pionero de innovacin cvica originada en el Hemisferio Sur, una regin
acostumbrada a copiar los modelos occidentales de desarrollo.
Una de las caractersticas centrales del modelo de Porto Alegre es la decisin
de abandonar el modelo tradicional de representacin organizada de la
sociedad civil y apostar por una formula de participacin directa de cada
ciudadano en la definicin del presupuesto. Los otros dos elementos
importantes del modelo de Porto Alegre son la auto-regulacin (el
establecimiento de las reglas del proceso por los mismos participantes) y la
auto-determinacin (el hecho de que son los participantes, no los
administradores, los que toman decisiones finales sobre la asignacin de
presupuesto).
El resultado en Porto Alegre fue un sistema participativo transparente y
liderado por los ciudadanos que cont con extensa participacin de los
habitantes menos aventajados de la ciudad y que fue ampliamente percibido
como un proceso legitimo y exitoso para manejar los conflictos sobre
demandas. Segn investigaciones recientes, el PP ha mejorado la calidad de la
democracia en Brasil, fortaleciendo la gobernanza y el empoderamiento
ciudadano. Entre otras consecuencias positivas se ha encontrado un
incremento en el gasto municipal en sanidad y salud, nmeros ms altos de
organizacin ciudadana y reduccin de las tazas de mortalidad infantil.
A nivel poltico, el presupuesto participativo se convirti en un elemento clave
de la forma de gobernar del Partido de los Trabajadores, la cual combinaba
justicia social con transparencia, participacin ciudadana y gobernanza
efectiva. Fue precisamente a travs de las redes del PT en Brasil que el
presupuesto participativo primero circul ms all de Porto Alegre, antes de
volverse popular a travs de Amrica Latina por medio de redes de partidos
polticos y ONGs. A finales de los noventa, agencias internacionales como el
Banco Mundial y las Naciones Unidas le confirieron el estatus de buena
prctica, lo que hizo que el concepto ganara reconocimiento en todo el mundo
como una estrategia para la buena gobernanza.
Contexto apropiado para el presupuesto participativo
Un hallazgo comn es que una sociedad civil fuerte y un gobierno
comprometido son condiciones ideales para una gobernanza participativa
robusta. Excepto que tanto los actores estatales como las personas ordinarias
estn motivadas a apoyar, participar y respetar los experimentos
participativos, estas polticas difcilmente alcanzarn su potencial
transformador.

Siguiendo a Goldfrank (2006), a continuacin identificamos otras condiciones


previas que seran necesarias para una exitosa implementacin del
presupuesto participativo:
Voluntad poltica: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los
funcionarios encargados de llevar a cabo el PP deben estar comprometidos
ideolgicamente con la apertura de canales que permitan la participacin
ciudadana con miras a compartir la toma de decisiones.
Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles,
preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos municipales.
Personal competente: la administracin municipal debe contar con
empleados tcnicamente calificados.
Tamao reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la toma de
decisiones, no debe ser tan grande como para desalentar la accin colectiva.
Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los fondos
suficientes para la ejecucin de proyectos pblicos y programas sociales.
Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y preferiblemente
incentivar la participacin ciudadana en cuanto a las decisiones
presupuestarias.
Descentralizacin poltica: los alcaldes y concejales deben haber sido electos
por medio de procesos democrticos.
Adems de estas condiciones previas, es importante que los municipios que
busquen implementar el PP no lo asuman como una receta ideada en otras
latitudes que simplemente debe ser adoptada sin cuestionamientos ni
modificaciones. Los mejores ejemplos de presupuesto participativo son
aquellos que se adaptaron a las caractersticas e idiosincrasias de la localidad y
la poblacin en donde fueron puestos en prctica.
Obstculos para el presupuesto participativo
Polticamente hablando, el intento de transferir poder de decisin a foros en
donde la ciudadana tiene influencia puede resultar conflictivo, ya que implica
quitarle poder a aquellos que actualmente lo tienen y que poseen la habilidad
de resistir esos cambios. En Brasil varios municipios con plataformas
participativas sufrieron boycotts por parte de los medios tradicionales y de los
grupos econmicos que desaprobaron de estas polticas. Adems, la burocracia
gubernamental usualmente resiste entregar decisiones a personas que
perciben como tcnicamente inexpertas. Problemas prcticos tambin ocurren,
especialmente cuando los funcionarios gubernamentales son inexpertos y
subfinanciados: la toma de decisiones participativa requiere dinero para
organizar el proceso y capacidad financiera, operativa y legal para
implementar sus resultados.

Por otro lado, no siempre es fcil lograr que la ciudadana se involucre en


procesos como el del presupuesto participativo, especialmente en lugares en
donde la sociedad civil es fragmentada y conflictiva. Precisamente el rol de la
sociedad civil -quin habla por ella, quin est autorizado a representar a la
ciudadana- es la parte ms frgil de la coalicin que apoya el presupuesto
participativo e incluso ha llevado a descarrillar procesos enteros.
Para tratar de evitar estos obstculos, es necesario que tanto el gobierno como
los participantes estn convencidos de que este sistema va a beneficiar sus
intereses. Es decir, desde el punto de vista del gobierno municipal el
presupuesto participativo debe percibirse como una forma de hacer ms
eficiente y enfocada la gestin municipal, de mejorar la calidad de prestacin
de servicios municipales y de construir apoyo poltico para prximos procesos
electorales. Del lado de la ciudadana, el presupuesto participativo debe
percibirse como una solucin a problemas importantes que afecten a la
comunidad. En esta lnea, es muy importante que los procesos participativos
sean abiertos, deliberativos y vinculantes; de lo contrario, la ciudadana puede
considerar la iniciativa como una perdida de su tiempo que no va a tener
impacto alguno.
Al mismo tiempo, si el PP quiere ser algo ms que una moda pasajera, necesita
ser parte de una prctica permanente. Aqu existe una cierta controversia
sobre si es conveniente institucionalizar el PP por medio de leyes nacionales de
participacin (los casos de lugares donde esto se ha hecho, como el Per, no
son alentadores) o si lo mejor es que estos procesos surjan por su propia
cuenta del matrimonio de gobiernos locales y organizaciones sociales
comprometidas. De nuevo, aqu no hay una sola receta exitosa y lo mejor es
experimentar con marcos de referencia apropiados para las caractersticas de
cada lugar.
Uno de los obstculos ms importantes a los que se enfrenta la
implementacin del PP es la cantidad de recursos que este proceso consume.
Ante esto, el uso de tecnologas de la comunicacin y otras innovaciones
cvicas puede ayudar a que la prctica del PP requiera de menos recursos, al
mismo tiempo que mantiene el espacio para una participacin cvica
sustantiva.
Presupuesto participativo digital
Para disminuir los costos de participacin. se han llevado a cabo
combinaciones creativas de mtodos online y offline en los procesos de PP. Por
ejemplo, en diversas ciudades de Italia se han combinado las asambleas cara a
cara con la posibilidad de que los ciudadanos que no pudieron asistir enven
sus sugerencias por correo electrnico mientras siguen la reunin por medio de
streaming en vivo y son informados de novedades por medios de SMS.
En el ao 2006, junto con el proceso normal de presupuesto participativo, la
ciudad de Belo Horizonte lanz una iniciativa de Presupuesto Participativo
Digital (PPD). El objetivo detrs de esta iniciativa era incrementar la
participacin ciudadana en el proceso de PP y ampliar el mbito de las obras

publicas que son enviadas a votacin. Tradicionalmente el nivel de


participacin en Belo Horizonte era muy pobre, confinndose generalmente a
ciudadanos de edad avanzada o de un nivel socioeconmico ms bajo. De ah
que uno de los objetivos del PPD sea incrementar la participacin en general e
integrar a un nuevo perfil de participantes, particularmente aquellos de clase
media y edades ms jvenes, que a lo mejor no tienen tiempo para participar
en asambleas presenciales pero que s pueden hacerlo a travs de Internet. Los
resultados, en trminos generales, fueron positivos ya que, a pesar de que el
presupuesto resguardado para el PPE era considerablemente ms bajo, su nivel
de participacin fue siete veces ms alto en comparacin con el PP tradicional.
Es importante resaltar que el PPD no debe considerarse como una iniciativa
que compite con el PP tradicional, sino que es un canal complementario para la
participacin ciudadana: su carcter menos deliberativo se compensa por
medio de su tendencia a ser ms accesible. El hecho de que en ciudades
importantes como Pars y Madrid actualmente se estn implementado procesos
de presupuesto participativo completamente digitales atenta contra uno de los
principios bsicos del modelo de Porto Alegre: la deliberacin cara a cara.
Queda por verse, entonces, qu impacto tendrn estas nuevas plataformas
digitales en la naturaleza de la participacin ciudadana.
Cmo se ha podido observar en este breve recorrido por las experiencias del
presupuesto participativo, la aplicacin de esta iniciativa es un proceso
complejo, no carente de riesgos y que requiere de una importante inversin de
recursos. Este es un desafo particularmente para las municipalidades de Costa
Rica, en donde la mayora de los gobiernos locales no tienen suficiente
personal capacitado en intervenciones de este tipo, la participacin ciudadana
es dbil y los recursos suelen ser escasos.
Sin embargo, en la medida en que entramos en un nuevo paradigma de
gobierno abierto que busca contrarrestar la prdida de confianza de la
ciudadana hacia las instituciones pblicas, se hace cada vez ms necesario ser
creativos y audaces y darse a la tarea de implementar innovaciones cvicas
como el presupuesto participativo. Los procesos participativos no solo
legitiman al gobierno local, le brindan informacin crucial a sus funcionarios
sobre las preferencias de la ciudadana y causan un cambio real en los
servicios y la infraestructura de los municipios, sino que, a travs de estos
procesos, la gente empieza a percibir las necesidades de sus vecinos,
aprenden sobre sus barrios, participan activamente en la formacin de polticas
pblicas, fortalecen sus contactos con representantes electos y desarrollan
relaciones de solidaridad y colaboracin a lo interno de la comunidad. Todas
estas son recompensas que, cierto, en primera instancia pueden ser
intangibles, pero que son sumamente importantes para potenciar la cultura
cvica de nuestros cantones.