|Comentarios a la Ley de

Procedimiento Administrativo General

CAPTULO I

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artculo 1.
Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrativos dentro de una situacin concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad,
con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que
expresamente as lo establezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Comentarios
Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenmeno
unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad,
por lo que el eje de las categoras y del discurso administrativo giraba en torno al
procedimiento administrativo en la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, (que abordaba el acto administrativo slo a partir de los artculos 38 y
subsiguientes, y, luego, de haber abordado el procedimiento administrativo), sino tambin su
virtual homologacin con el acto administrativo definitivo o la resolucin administrativa.
Por el contrario, la nueva ley da al acto administrativo un tratamiento independiente y
equiparado al procedimiento administrativo, reservado para la materia el ttulo I de la Ley,
siguiendo las ms modernas corrientes en la legislacin comparada. Con ello, no se busc
solo un cambio en la exposicin de las materias, sino dar una seal clara e inequvoca de la
preponderancia de ambas instituciones para el derecho administrativo nacional. Se quiso
acompaar el derecho administrativo del procedimiento, con el derecho administrativo de la
actuacin administrativa propiamente dicha.
Pero no solamente eso, sino que tambin se quiso clarificar que el concepto acto
administrativo no solo se manifiesta en la decisin constitutiva de la resolucin del
procedimiento, tambin denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del
procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos, cuyo rgimen general es
necesario precisar.
La doctrina ha debatido acerca de la estructura tcnica del procedimiento, sobre si se trata
de un acto-complejo o una voluntad resultante de la integracin progresiva de otras

voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen parten carentes de autonoma e

integrantes de una decisin final (acto-procedimiento). Frente a esta tesis, se expresa que por
el contrario, el procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se articulan por un
vnculo comn y proyeccin unitaria pero sin confundir su individualidad propia de cada uno
de los actos que lo componen.
La tendencia predominante afirma el carcter procesal de la va administrativa,
considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no llegan a
conformar actos administrativos propiamente tienen una funcin diversa, responden a sus
propias reglas de generacin y eficacia, incluso como afirman GARCIA DE ENTERRIA Y
FERNANDEZ cada uno sigue para su formacin, procedimientos especficos distintos al
principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente.
As, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra
como una integracin coordinada y racional de actos procedimentales es
fundamentalmente recepticios dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la
Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de los diversos
sujetos partcipes del proceso.
Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales precisa Manuel Mara
DIEZ, con base en GONZLES PREZ deben cumplir con las siguientes condiciones:
a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener
requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en el acto administrativo
complejo donde se fusionan en la declaracin final de la administracin;
b) Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurdicos unitarios; y
c) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre s, de tal modo
que cada uno, supone al anterior, y el ltimo supone al grupo entero .
De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la
resolucin como el acto principal con vocacin de ser terminal y los actos preparatorios, como
instrumentos de aqulla, vinculados en una relacin de medios a fines.
Elementos del concepto acto administrativo elaborado por el legislador nacional
La legislacin comparada de la materia muestra la tendencia de incorporara en las normas
reguladoras del procedimiento una definicin operativa de acto administrativo, asumiendo
una tarea que la doctrina no ha sabido dilucidar a plenitud. Esta decisin no responde a un
prurito de sistematicidad o claridad normativa, sino a la necesidad ineludible de dar fijeza a la
interpretacin operativa y jurisprudencial para determinar que actuaciones administrativas
deben tomarse siguiendo la exigencia de procedimentalizarse, cuales actuaciones podrn
ostentar estabilidad, firmeza, presuncin de legitimidad, ejecutividad, entre otras
caractersticas jurdicas que hacen la naturaleza del acto administrativo, y la diferencia de los
actos de simple administracin, a las operaciones materiales, a los actos reglamentarios o
normativos, y simples vas de hecho.
Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que esta Ley ha
establecido son seis:
1. Una declaracin de cualquiera de las entidades.
El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin intelectual que
es emanado de cualquiera de los rganos de las entidades, para concretar en un supuesto
especfico la potestad conferida por la ley. Al constituir el acto administrativo, una tpica
manifestacin del poder pblico, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.

Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto que la decisin

se origina y produce de la conviccin nica de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante la
voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la
decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido
procedimiento, la participacin del administrado por si sola carece de fuerza vinculante para
general una declaracin de cualquiera de las entidades, nunca ser factor determinante para
obtener una decisin, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad
judicial o la propia conviccin de la administracin.
Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una
manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin consciente y voluntaria de la
autoridad haciendo actuar a la ley, que se forma con los elementos de juicio que conoce y
el ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin son actos administrativos las
certificaciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no
posee una manifestacin de su querer. Por ello, la Comisin acord emplear el trmino ms
amplio de declaraciones de las entidades en vez del tradicional manifestaciones de
voluntad.
Con acierto DROMI afirma: que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de
base al acto administrativo pueden ser:
- Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaracin de voluntad, de deseo o un
querer especfico de la administracin que constituye su finalidad (Ej. Resolucin
administrativa, acotacin tributaria, otorgamiento de licencia);
Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el conocimiento de
un hecho de relevancia jurdica (Ej. el acto de transmisin, como la notificacin o la
publicacin), como la aceptacin de declaraciones particulares de inters administrativo
(Ej. Partidas de nacimiento, inscripciones registrales, certificaciones).
Declaraciones de opinin, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre
un hecho comprobado administrativamente (Ej. Certificacin administrativa de
antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).
La declaracin ha de emanar de una persona que posea la condicin subjetiva de entidad,
conforme al artculo I del Ttulo Preliminar, lo cual incluye a los otros Poderes del Estado
diferentes al propiamente administrativo, e incluso a entes no estatales, como empresas
privadas que asumen servicios pblicos, o funciones pblicas, entre otros. De este modo, un
acto administrativo puede ser producido, por los rganos del Poder ejecutivo, autoridades de
los Poderes legislativo o judicial, de rganos autnomos, por autoridades regionales y
municipales, e incluso, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas funciones
administrativas.
La exigencia de la cobertura de una declaracin formal de las entidades, para alcanzar la
categora de actos administrativos, hace que sean excluidos los comportamientos materiales
o simplemente hechos administrativos subjetivos a que se refiere el numeral 1.2.2., esto es
toda actuacin fsica u operativa de los rganos administrativos que produce la adquisicin,
modificacin, transferencia o extincin de relaciones jurdicas. Por ejemplo, la demolicin de
un edificio, la actividad de inspeccin, la entrega de una notificacin, la prdida de un
expediente, etc.
Estos comportamientos no son vas de hecho, que es un trmino reservado para aquellos
comportamientos materiales de los rganos administrativos, gravemente antijurdicos, como
el comportamiento material lesivo a un derecho fundamental, o la puesta en ejecucin de un
acto administrativo cuando no se encuentre expedito para ello. (Art.239.5).
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento material

no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulacin por la Ley, como
sucede con el comportamiento dirigido a la ejecucin o a la transmisin de conocimiento de
un acto, y en general los actos internos que deben respetar las reglas del Ttulo Preliminar.
2. Destinada a producir efectos jurdicos externos
La naturaleza de decisin ejecutoria es sustancial para la configuracin del acto
administrativo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede crear, reconocer, modificar,
transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos de los administrados, a partir del
contenido del acto que aprueba. La actividad administrativa productora de efectos jurdicos
externos, se caracteriza por dirigirse hacia el exterior de la organizacin administrativa que la
emita, hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades administrativas respecto de sus
derechos como agente pblico, otros rganos, cuando actan como administrados, o cuando
posean carcter general.
Los efectos jurdicos que produce un acto administrativo, pueden ser actuales o futuros,
pero siempre directos, pblicos y subjetivos. Excluye el mbito de la actuacin pblica que
recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los actos de administracin o actos
internos de la administracin, tales como, los informes, opiniones, proyectos, actos de
trmite, etc.
3. Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados.
La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que por s
mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus derechos, intereses u obligaciones.
El sujeto pasivo o administrativo viene a ser calificado porque sobre sus intereses o
derechos de relevancia pblica recae el efecto del acto, y van a verse alterados sea a favor
o en contra. Por ende, resultan fluidos los actos, que estn dirigidos a producir efectos
indirectos en el mbito externo, tales como los informes an cuando sean vinculantes o
dacin de normas tcnicas, aun cuando
se expresen bajo forma de resolucin.
Los actos que se agotan en el mbito interno de la propia Administracin, son actos del
poder pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantas, y recelos
propios de la actuacin externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la bsqueda de la
eficacia de los resultados de la gestin pblica.
4. En una situacin concreta
Caracterstica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que producen son
concretos, de materia y situacin jurdico- administrativa especfica, lo que los diferencia de
los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales.
La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es sinnimo de
individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto tambin puede ser
dirigido a un nmero incierto de personas pero dentro de una situacin jurdico administrativa
perfectamente concreta (Ej.
Convocatoria a una licitacin pblica, o a una audiencia
pblica).
5. En el marco del derecho pblico
La actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos
del derecho pblico o lo que es lo mismo realizada en ejercicio de la funcin administrativa.
No se trata de calificar al acto, por el rgano que es su autor, sino por la potestad pblica que
a travs de ella se ejerce . En ese mismo sentido, no resulta necesario que para ser calificado
como acto administrativo que la actuacin pblica sea expresin de una potestad exorbitante,
ya que la misma capacidad ejecutiva y vinculante del acto, lo convierte en acto

administrativo.
La exigencia del marco de derecho pblico, no debe conducir al equvoco que en cada caso
deba analizarse si se trata de una relacin jurdica administrativa o no, pues esta subyace a la
naturaleza misma de las entidades. La huida del derecho pblico, o la sustraccin de este
marco jurdico debe ser expresa, para poder excluir a sus decisiones de la calificacin de acto
administrativo.
Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como acto administrativo las
actuaciones de las entidades, que bajo marco legal especfico y habilitante, se sujetan al
derecho comn, despojndose la entidad de sus potestades pblicas, como por ejemplo
sucede cuando una entidad pblica concreta un contrato de estabilidad jurdica con un
particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiera suscitar su
actuacin. En el mismo sentido, se
encuentran fuera de la calificacin de acto
administrativo, las declaraciones que realicen las entidades, bajo personera empresarial,
dentro de un proceso judicial, etc.
6. Puede tener efectos individualizados o individualizables (artculo 29)
La Comisin precis, que un acto administrativo puede tener efecto individualizado o
individualizable al momento de su dacin, pues lo importante es que al momento de su
ejecucin, ya este individualizado perfectamente. As, fue precisado por la Comisin para la
interpretacin correcta de sus alcances.

La regla de la Tipicidad o nominatividad de los actos administrativos

La doctrina europea ha desarrollado la nocin de la Tipicidad o nominatividad de los actos
administrativos como una forma adicional de reforzar la sujecin de la administracin a la
legalidad, cumpliendo la funcin de lmite a las posibilidades decisorias de la administracin,
en modo similar, como los derechos reales y los contratos nominados operan para los sujetos
de derecho privado.
Por esta regla se considera que todos los actos administrativos deben responder
formalmente con la hiptesis legal prevista previamente, esto es, ser tpicos. Con ello se
pretende que la Administracin no pueda crear nuevas formas de actos administrativos, pues
solo puede hacerlo utilizando las modalidades, categoras y esquemas previstos en una
norma expresa . De este modo, los actos administrativos aparecen como actos tpicos, sujetos
a esquemas previamente fijados por alguna norma expresa.
De este modo, la administracin no puede aplicar una clase o tipo de actos administrativos
que no se encuentren previamente admitidos y disciplinados expresamente por normas
generales (leyes o reglamentos), o que existindolo se cree una modalidad ad hoc o se
genere un acto atpico. Como se puede apreciar, con esta regla se reitera la posibilidad que la
Administracin cree a su arbitrio alguna clase de actos administrativos, o sustituya categoras
predispuestas con otras distintas (Ej. emita un acto de liberalidad cuando corresponda la
figura de la concesin, o cree un tipo innominado de licencia para eludir la categora
especfica de licencia cuyos requisitos estn en la ley).
Cuando sucede cualquiera de estas contravenciones, estaremos frente a un caso en el que
la administracin ha escogido un objeto inhbil para su acto administrativo. En principio, se
deriva de esta regla la inoperancia de la calificacin que se le de al acto, pues despliega los
efectos de su tipicidad, aunque los vocablos utilizados sean distintos . Y, en casos flagrantes,
estaremos ante actos afectados de nulidad.
Como se puede apreciar, la regla de la tipicidad del acto administrativo contiene un ncleo

claro derivado directamente del ordenamiento expresamente por norma expresa, y una zona
de penumbra, referido a la presuncin de que el acto esta autorizado, cuando sus motivos o
contenidos puedan referirse aun cuando sean imprecisamente a algn dispositivo legal.
En verdad, no poda ser de otro modo, puesto que la regla si bien tiene una importancia
cualitativamente enorme, cuantitativamente se reduce a una categora especfica de actos
administrativos , dado que de generalizarse la regla estaramos frente a una administracin
sin posibilidad de apreciar contextos, necesidades, valorar circunstancias, constreida
legalmente a ser un mero ejecutante autmata de las prescripciones legales. Estaramos
frente a lo que RONDN DE SANSO, denomina la exacerbacin del principio de legalidad
administrativa .
Nuestra nueva ley no ha acogido en toda su extensin la regla de la tipicidad de los actos
administrativos, y ms bien parecera optar por el camino adverso si anotamos que la nica
exigencia para la regularidad de los objetos de los actos administrativos es que en ningn
caso puede asumir un contenido prohibido por el ordenamiento jurdico, con lo que pone a la
autoridad en la condicin de llenar de contenido libremente a sus actos, en tanto no
contradiga el texto de alguna norma prohibitiva.
No obstante ello, en verdad, el legislador se ha aproximado bastante a esta regla en dos
momentos:
Cuando ha consagrado a su interior una serie de categoras de actos administrativos
que configuran una clasificacin mas o menos variable, y la sujecin que hace de cada
una de ellas a exigencias, requisitos, cualidades, etc. En estos casos, se trata de
supuestos tpicos a los cuales apareja el legislador un rgimen jurdico propio, que no
puede evitarse por la administracin. Por ejemplo, a lo largo de la norma se encontraran
disposiciones en especficos para los actos administrativos firmes, para los actos
administrativos de mero trmite, para los actos complejos, para los actos simples, entre
otros, que ciertamente significan la indudable intencin de ciertos tipos de actos
administrativos para el ejercicio de las potestades, adhirindose en rgimen jurdico
propio que no puede ser obviado por la autoridad.
Cuando ha reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la norma,
mediante la exigencia de que para su ejercicio por la autoridad administrativa deban
contarse con una ley habilitante en particular que le indique no solo la posibilidad de
realizarlo sino tambin cuales sern sus objetivos y de que manera lo har. De este
modo, no basta que la ley prevea un rgimen jurdico para estos actos administrativos,
sino que exista una norma autorizante en los procedimientos especiales y los supuestos
en los cuales operaran. As sucede al prever la tipicidad para las modalidades de los
actos administrativos de condicin, modo y cargo (Art.2), para la adopcin de medidas
cautelares (Art.146.1), para la aplicacin de multas coercitivas (Art.199), y la
compulsin contra las personas (Art.200), la potestad revocatoria (Art. 203.2.1), entre
otros.
Por estas razones es importante realizar una apreciacin global de los distintos actos
administrativos previstos en la norma y de su respectivo tratamiento normativo.

Clases de actos administrativos

Las clasificaciones de los actos administrativos reflejan diversas contraposiciones de
expresiones la autoridad administrativa segn varias perspectivas. Acaso ninguno de los tipos
llegue a dar cobertura suficiente al universo posible de actos administrativos, sino que

aparezcan como complementarios para mejor comprender la compleja realidad de la

actuacin administrativa. Tampoco cada par ser perfectamente excluyente de los otros, sino
ms bien superpuestos o confluentes. Pero todas ellas tienen un indudable efecto didctico
para la identificacin de diversos regmenes paralelos.
No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuantos doctrinantes del derecho
administrativo, o como posiciones jurisprudenciales se han planteado. Pero s resulta
importante convencerse que la ley contiene tratamiento diferente para diversos actos
administrativos, como por ejemplo en las siguientes materias:
Si son o no procedente las acciones o pretensiones contencioso-administrativas.
Si es o no procedente el agotamiento de la va administrativa.
Si son o no procedentes los recursos administrativos contra determinados actos.
Si son transmitidos al conocimiento los interesados mediante notificaciones o
publicacin.
Si deben documentarse por escrito para su existencia.
Si pueden ser revocados o no.
La utilidad de la sistematizacin de los actos administrativos en clasificaciones no radica en
buscar esquemas abstractos e irreales o agotar las posibilidades de imaginacin, sino ms
bien dar coherencia a las diversas categoras tpicas de actos acogidas por el ordenamiento.
Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos originadas en los
albores del derecho administrativo carecen actualmente de valor y utilidad contempornea.
As sucede, con la clasificacin desde el punto de vista del poder utilizado para su expedicin,
que diferencia entre Actos de poder o autoridad y actos de gestin, tomando como criterio
histrico el surgimiento de las teoras francesas de la impugnabilidad o no de los actos y
basados en la teora del poder pblico. Conforme a este criterio, los actos de poder, son
recurribles ante la justicia especial y los actos de gestin son actos recurribles ante la justicia
ordinaria o comn.
En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculacin con el servicio
Pblico, se diferenciaba entre actos de servicio pblico y actos ajenos al servicio, basado en
las teoras francesas del Servicio pblico.
Para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos administrativos que han
sido objetos de regulacin en la ley del procedimiento Administrativo General, debemos
revisar los siguientes:
Los actos administrativos generales e individuales.
Los actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de trmite,
preparatorios o actos del procedimiento.
Los actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen y los actos
denegatorios.
Los actos administrativos personales y los actos administrativos reales.
Los actos administrativos expresos, tcitos e implcitos.
Los actos administrativos impugnables, los actos consentidos y los actos firmes.
Los actos administrativos constitutivos y los actos administrativos meramente declarativos.
Los actos administrativos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios
y de ejecucin.
Los actos administrativos individuales y los actos administrativos en masa.
Los actos administrativos de rgano unipersonal y de rgano colegiado.
Los actos administrativos simples y los actos administrativos complejos.
Los actos administrativos originados y los actos administrativos confirmatorios.

a) Los Actos Administrativos segn sus destinatarios: Actos Administrativos generales e

individuales
Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de
derecho, sea formado por un nmero indeterminado o determinado de personas.
Es decir, existe diferencia entre un acto administrativo de efectos generales, y el acto
normativo de efecto general (reglamento). El acto administrativo es general porque interesa a
una pluralidad de destinatarios identificados o identificables, y no porque tenga
necesariamente un contenido normativo, como sucede en los reglamentos. (Ej. Convocatoria
a un concurso, a una licitacin pblica, o la fijacin administrativa de una tarifa para
prestacin de servicios pblicos).
El acto individual o singular, al contrario, es el acto destinado en especfico, una o viarias
personas, identificadas nominativamente o por su pertenencia a un colectivo objetivo e
inequvoco, el cual es, adems, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificacin
anterior. (Ej. Resolucin de un recurso administrativo, designado de un funcionario).
La diferencia identificada es importante a efectos de definir la modalidad de transmisin de
conocimiento aplicable a cada uno de ellos.
La Ley consagra un tratamiento homogneo para los actos reglamentarios (normativos), y
para los actos administrativos generales, al establecer que ambos deben ser publicacin en
va principal.
La publicacin en va principal esta pensada como el medio idneo y suficiente para
transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente identificado y circunscrito un
grupo de administrados interesados. Las decisiones objeto de publicacin son: disposiciones
de alcance general y, por ende, no particularizadas en el mbito de uno o varios
administrados, tales como normas reglamentarias; y adems, aquellos actos administrativos
que interesan a un nmero indeterminado de administrados pero que no se han apersonado
al procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido.
Por su parte las decisiones administrativas individuales se siguen por la modalidad de la
notificacin (Arts. 20 y ss.), aun cuando se trate de una notificacin a una pluralidad de
interesados (Art.22).
b) Los actos administrativos segn su contenido:
b.1. Actos Terminales, definitivos o resolutivos y actos de trmite, preparatorios o actos del
procedimiento:
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo
caso estamos ante un acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni
al asunto, sino que, en general, tiene carcter preparatorio.
La distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto administrativo
definitivo es el que pone fin a un asunto en cualquiera de las instancias del respectivo
procedimiento administrativo. La forma usual de poner fin al procedimiento es la resolucin
terminal pronuncindose sobre el fondo del asunto, sea estimando o desestimando el
petitorio, o definiendo el tema de oficio. Pero tambin se reputan como acto definitivo la
resolucin que acepte un desistimiento, declare el abandono, o cualquier otra modalidad
legalmente prevista para concluir el procedimiento regularmente.
En cambio, la denominacin acto administrativo de trmite, sirve para calificar a todos
aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definitivo, comprendiendo un conjunto
de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita

para la decisin final. A diferencia del acto definitivo que posee una declaracin de voluntad
propiamente, los actos de trmite contienen por lo general, declaraciones de conocimiento o
de juicio, y solo excepcionalmente de voluntad administrativa (Ej. Medida cautelar).
Los actos de trmite pueden ser:
a) Actos de trmite en sentido estricto o de mero trmite (como lo califican expresamente
los artculos 6.4.1 y 132.2) que consisten en actos de gestin del expediente, pero sin
impacto directo trascendente en los administrados (actos de iniciacin, peticin de
informes, disposicin de actuacin de pruebas, la convocatoria a audiencia pblica,
etc.);
b) Medidas cautelares;
c) Actos pendientes de aprobacin.
d) Decisiones sobre incidentes (queja, abstencin, solucin de conflictos de competencia
administra).
La separacin entre estos actos resulta capital para la aplicacin de las reglas de la
impugnacin en la va administrativa.
Conforme al Art. 206 de la Ley, son recurribles directamente en la va administrativa los
actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad de ningn requisito adicional.
Mientras que para la impugnacin de los actos de trmite, slo podrn ser cuestionados
autnomamente en aquellos supuestos excepcionales, cuando por su contenido determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin al administrado, esto es
asuman para los intereses o derechos de algn administrado los efectos de una decisin
terminal.
Por imperio de la Ley se ha definido como actos impugnables a los siguientes:
Actos definitivos o resoluciones.- Son los actos que deciden el procedimiento y
concluyen la instancia administrativa, cualquiera que sea su contenido. No obstante
este consenso doctrinario debe dejarse establecido que tambin se permite, la
impugnacin de algunos de estos actos cuando por la naturaleza del estado del
procedimiento o situacin particular del administrado, le produzcan indefensin (por
ejemplo, la denegacin de la vista, declaracin de reserva de alguna parte del
expediente, denegacin de oportunidad para aportar pruebas o realizar alegatos, acto
de ejecucin sin apercibimiento previo, etc) o tengan como efecto, directo o indirecto,
imposibilitar la continuacin del procedimiento.
Actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.- Se
asimilan estos actos de trmite, atendiendo a la importancia que para el procedimiento
reportan. Por ejemplo, una resolucin que suspenda un procedimiento, que declare el
abandono, o declare la falta de subsanacin de requisitos para el inicio del trmite.
Actos de trmite que produzcan indefensin.- Aquellos actos que aun sin tener la
cualidad de definitivo, coloquen el administrado en imposibilidad de defenderse de otro
modo. Por ejemplo, la denegacin de una prueba o rechace a un tercero el ingreso al
procedimiento que le afecte, etc.
b.2 Actos favorables o ampliatorio, actos de gravamen y actos denegatorios:
Esta clasificacin adopta como criterio los efectos de la decisin administrativa en la esfera
jurdica del destinatario del acto, segn sea la incidencia favorable (creando un derecho, una
facultad, o una posicin de ventaja o beneficio, suprimiendo una limitacin o desventaja,
etc.), desfavorable (imponiendo deberes, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o
negativa pero neutral (actos denegatorios de una pretensin).
Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores o ampliatorios: la

admisin, la autorizacin, la licencia, los permisos, la concesin, etc. A su vez, son ejemplos,
de actos administrativos de gravamen: las rdenes, los actos extintivos de derechos
(revocacin, nulidad, confiscacin, decomiso, etc.), las sanciones y en general, todos los actos
administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones
perjudiciales a los administrados.
Resulta importante porque uno y otro va a seguir reglas e intensidades distintas, en cuanto
a vinculacin con la legalidad, motivacin, garantas, niveles de discrecionalidad, etc.
Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prev que los actos favorables o
ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificacin o publicacin del acto,
conforme a las condiciones que establece el Art.17 de la norma.
Por el contrario, la figura de la alegacin conclusiva ha sido regulada como requisito
indispensable slo para aquellos procedimientos de gravamen para los administrados (Ej.
Sancionadores, fiscalizacin, tributarios, etc.), en los que la autoridad deber otorgar vista de
la causa por un lapso no menor de cinco das para presentar su alegato a manera de
descargo; as mismo el legislador ha consagrado a favor del administrado su derecho a
moderacin de gravamen (Art.55.10), por el que los actos de gravamen, tienen aqu un
tratamiento limitante a favor de los administrados. Aqu se dice que, todos estos actos deben
ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una
proyeccin del principio de razonabilidad establecido en el ttulo preliminar.
Finalmente el Ttulo Preliminar de la Ley, contiene el principio de razonabilidad (Art.IV,14.)
que ha sido concebido, con una regla adicional y particularizada para las decisiones de
gravamen sobre los administrados, ya que se entiende que estas medidas convergen en
afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de los administrados.
En tal sentido, teniendo como mbito protector a la persona humana y arbitrando
razonablemente con el inters pblico, la Ley mediante este principio da una pauta
fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de gravamen contra
los administrados: producira de manera legtima, justa y proporcional.
La norma contempla que para cubrir con el principio de razonabilidad una disposicin de
gravamen, de cumplir con:
Adoptarse dentro de los lmites de la facultad atribuda. Esto es cumplir y no
desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de
gravamen.
Mantener la proporcin entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad al decidir
el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma nacin puede
conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opcin, sino que debe optar por
aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.
Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su designacin lo
expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por un administrado. Estos
actos constituyen la voluntad declarada expresamente por la autoridad de no actuar en
determinado sentido.
b.3 Actos administrativos personales y actos administrativos reales:
Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo directo y concreto la
posicin jurdica o la conducta de los administrados, por lo cual para su construccin inciden
las caractersticas personales del administrado (Ej. Otorgamiento de una pensin, designacin
en un cargo, adjudicacin de una buena pro, o una sancin administrativa).
El acto administrativo real, esta dirigido de modo directo e inmediato a concretar
situaciones jurdicas patrimoniales, por medio de las cuales se califican la regularidad de una

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actividad, o constituyen aptitudes jurdicas de bienes o actividades y no de personas. Por

ejemplo son actos administrativos reales, un permiso de circulacin de vehculos, una
autorizacin de exportacin, la afectacin de bienes al dominio pblico, la calificacin de
patrimonio histrico de algn bien, la transferencia de bienes interadministrativos, una
licencia de construccin, etc.
La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que produce el acto
administrativo, de tal suerte que los actos administrativos
personales al haber sido
otorgados en funcin de los sujetos, le siguen a stos, durante la vigencia del acto; a
diferencia de los actos administrativos reales, que al estar dispuestos en funcin de los
bienes, son separables de las personas que sean los destinatarios del acto.
c) Los actos administrativos segn la forma de exteriorizacin de la declaracin: Actos
administrativos expresos, tcitos e implcitos.
El criterio diferenciador de esta clasificacin es la forma o modo como se documenta y se da a
conocer la voluntad administrativa al exterior. No queremos
plantear con ello que exista
un acto administrativo formal y uno sin forma, sino identificar que tipo de forma es aquella
que conforme a ley es vlida para ser exteriorizada vlidamente por la autoridad.
Por lo general, la declaracin que contiene el acto administrativo debe ser expresa y
formal, para ser reconocidos por terceros y poderles vincular con su eficacia. La exigencia de
tener una expresin formal, generalmente se asimila con el requisito de escrituriedad del
acto, por el cual se concepta que la principal forma de documentacin de los actos
administrados, es el carcter escrito, o escrituriedad .
El profesor HUTCHINSON, afirma que el carcter escrito de los actos del procedimiento se
sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado por las siguientes razones:
Impide ejercer presiones sobre el particular.
Obliga a fundar las decisiones.
Exige decidir todas las peticiones, y,
Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el
siguiente control de la actuacin de los inferiores .
Como se aprecia, la regla es que las resoluciones administrativas se documenten bajo la
forma escrita y, luego, se genera un documento administrativo adicional (oficio, carta, etc.) de
notificacin. No obstante ello, resulta muy comn en nuestras entidades que la autoridad
administrativa comunique decisiones mediante oficios, sin que exista un acto administrativo
formalmente elaborada por separado.
Para algunos, estas cartas, oficios o cdulas de notificacin, son documentos
administrativos que no son actos administrativos, y que como tal no son impugnables,
anulables, etc. Para otros, en la corriente a la cual nos afilamos, no podemos admitir esta
situacin peligrosa de dejar librados en las manos de la propia administracin la naturaleza de
las decisiones que emite, y por ende las posibilidades de accin del administrado. En tal
sentido se impone reconocerles condicin de acto administrativo, aunque siendo escritos,
prescinda de las formas propias de las resoluciones de desdoblar el acto administrativo
mismo del acto de la notificacin.
Como bien estableci la Procuradura del Tesoro de la Nacin de Argentina, En caso de
ausencia de un acto administrativo expreso, la nota de la administracin que hace saber al
destinatario de la decisin de la misma rene la condicin de acto decisorio y la de acto de
notificacin. Rene estos dos aspectos ya que es una declaracin de voluntad administrativa
y porque, adems, comunica, hace saber al particular interesado dicha declaracin .
Por otro lado, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en algunos casos

11

el derecho administrativo prev que algunos actos administrativos expresos sean

exteriorizados por medios gestuales, signos y seales, como por ejemplo, las decisiones de
las autoridades en materia de trnsito. En estos casos, junto con las decisiones escritas,
conformarn la categora de actos expresos.
Los actos administrativos tambin pueden ser exteriorizados tcitamente, cuando ante una
determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un hacer o un no hacer), se puede
deducir racionalmente y conforme a lo indicado por la ley expresamente, la existencia de una
decisin en determinado sentido. (Arts. 10.3, 33, 34, 188).
Finalmente, tenemos la categora de los actos administrativos implcitos son aquellos
comportamientos de los que se despende una declaracin de voluntad de un rgano
administrativo sin seguir el procedimiento o la forma regular para su emisin regular o
comn. La nueva ley ha acogido esta modalidad como la forma regular de concluir un
procedimiento iniciado por una peticin graciable del ciudadano.
d) Los actos administrativos segn su impugnabilidad: los actos administrativos impugnables,
consentidos y los firmes:
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la
impugnabilidad o no de los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo
firme de aqul que no es firme, porque an puede ser impugnado.
El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por va administrativa a travs
de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser
impugnado por las vas ordinarias de recurso.
El acto administrativo firme es aquel que ya no puede ser impugnado por las vas
ordinarias del recurso administrativo, al haberse extinguido los plazos fugaces para ejercer el
derecho de contradiccin, o habindolo hecho, se ha desistido del recurso.
Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habindolos presentados en forma
incorrecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos, sin poder alegar
petitorios, reclamaciones o instrumentos procesales anlogos. Se distingue del acto no firme,
que es aqul que an puede ser cuestionado en cualquiera de las dos vas. La firmeza es un
carcter del acto frente a los administrados que estn sujetos a l, pero no para la
administracin que siempre mantiene la posibilidad de revisarlo va anulacin de oficio,
revocacin o correccin de errores materiales.
La firmeza de los actos administrativos es una caracterstica propia de los actos
administrativos expresos, por lo que el no acto o presuncin de acto denegatorio nunca puede
considerarse como firmes. El no ejercicio del recurso inmediato siguiente contra el silencio
administrativo no implica que el acto tcito pueda alcanzar firmeza, pues como se esclareci
en su oportunidad el administrado tendr siempre la oportunidad para presentarlo en
cualquier momento, sino que pueda oponrsele una inexistente firmeza.
Al efecto, tenemos los artculos 212 y 190.2:
Art. 212.- Acto Firme.Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se
perder
el derecho de articularlos quedando firme el acto.
Art. 190.- Desistimiento de actos y recursos administrativos.190.2 Puede desistirse de un recurso administrativo antes que se notifique la
resolucin final en la instancia, determinado que la resolucin quede firme ().
Es distinto del acto definitivo (que es que simplemente el acto que decide una cuestin de
fondo) y del que causa estado, (es el que, por haberse seguido la va administrativa hasta

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agotarla, es susceptible de ser recurrido en va contencioso administrativa). De ah que

tengamos dos posibilidades: un acto definitivo cuando no es reconocido en la va judicial,
deviene en firme; y a su vez, un acto no definitivo que no se recurra en va ordinaria
administrativa tambin puede derivar en firme.
La firmeza del acto no es erga omnes, sino en funcin del administrado que deja transcurrir
los plazos.
El administrado que no ha sido citado en el procedimiento, pero cuyos intereses o derechos
pueden verse afectados por su resolucin final, podra impugnarlo no obstante que hubiere
adquirido firmeza respecto de quienes fueron partcipes del procedimiento.
El derecho al debido procedimiento respecto de quien no particip ni recurri a su emisin,
no puede ser conculcado inaudita pares, sobretodo porque el plazo
para la impugnacin
no puede iniciar su cmputo respecto de l, dado que no ha sido notificado. Distinto es si
hubiese sido notificado, u objeto de una publicacin sustitutiva.
Finalmente es digno de resaltar dentro de nuestro sistema administrativo no se ha acogido
la tesis de los actos polticos o actos institucionales, que son concebidos en otros regmenes
comparados para excluirlos de las exigencias garantista del acto administrativo y de la
revisibilidad de su contenido. Para nosotros siempre sern actos administrativos impugnables.
e) Los actos segn la incidencia en el contenido de situaciones jurdicas: actos constitutivos y
meramente declarativos.
Los actos pueden diferenciarse en actos constitutivos, cuando crean, modifican, o extinguen
relaciones jurdicas, innovando la situacin anterior (Ej. Otorgamiento de una concesin,
ejecucin coactiva, etc.), y los actos declarativos, que se limitan a acreditar relaciones o
situaciones, dotndola de eficacia o reconocimiento jurdico sin alterarlas (Ej. Inscripcin
registral, reconocimiento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.).
El acto declarativo no es otra cosa que la verificacin o constatacin con fuerza de certeza
jurdica de un hecho o de un derecho.
Para la ley, es claro que la potestad revocatoria de la administracin no puede ser ejercida
para privar de sus efectos a decisiones constitutivas o declarativas de derechos e intereses
legtimos.
f) Los actos administrativos por su funcionalidad en el procedimiento administrativo: actos de
incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios, y de ejecucin.
Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del procedimiento
administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos
procedimentales fundamentalmente recepticios dirigidos a un fin unitario: decidir la
voluntad de la Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de
los diversos sujetos partcipes del proceso.
Conforme a este criterio, los actos que se producen durante el ciclo procedimental pueden
ser individualizados segn la funcin que cumplan en: actos de incoacin, de instruccin, de
ordenacin, de intimacin, actos resolutorios y actos de ejecucin.
f.1. Los actos de incoacin son los actos dirigidos a abrir el procedimiento, cumpliendo su
deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la funcin pblica, con el objeto de
tutelar el inters pblico, realizar una actividad investigadora, inspectora, sancionadora o
satisfacer una necesidad propia de la Administracin. An cuando se trata de procedimientos
que requieran la instancia de parte para iniciarse (Ej. Otorgamiento de una licencia, pensin o
permiso) o sean procedimientos propiamente de oficio, donde el particular oficie de
denunciante o promotor del procedimiento (Ej. Procedimiento sancionador), estamos frente a
la necesidad que la administracin emita un acto de incoacin especfico.

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El acto de incoacin de un procedimiento de oficio tiene como requisitos objetivos, a modo

de antecedente de la razonabilidad de su inicio, los siguientes:
Iniciativa propia de la autoridad superior con competencia para dictarlo.
Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden superior
impartida por quien mantiene una relacin de jerarqua con quien va a iniciar el
procedimiento.
Peticin razonada de otros rganos.- En el supuesto que un rgano administrativo que
no sean el competente considere oportuna la incoacin de un procedimiento, debe
formular al rgano competente la correspondiente solicitud, debidamente
fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. El rgano competente, puede
iniciar o no el procedimiento, pero en todos los casos ser una decisin fundamentada.
Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es decisiva para
el inicio de una actuacin jurdicamente catalogada de oficio, aunque s merece ser
examinada como antecedente para compulsar la conveniencia de iniciarla.
Las autoridades administrativas son las que dan origen al procedimiento de oficio,
mediante un acto administrativo de incoacin (acuerdo, resolucin, etc.) que se dirige al
interior de la administracin para activar sus competencias propias y se notifica a los
administrados con el objeto del procedimiento. La norma exige que el acto de inicio de un
procedimiento de oficio sean notificado inmediatamente a los administrados determinados
cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, como
una medida previsora y de advertencia al contribuyente, al servidor procesado
disciplinariamente, o al auditado; para que con posterioridad no pueda ser sorprendido sin
haber podido expresar sus argumentaciones en torno a los hechos. Pero ello no implica la
posibilidad de habilitrsele a impugnar la decisin administrativa por el mero hecho de
haberse dictado, ya que como queda dicho por s sola no genera perjuicio.
En los actos de incoacin de procedimientos de oficio resulta necesario tener una mayor
precisin para resguardar los intereses de los administrados. Cuando se trata de la inaccin
de procedimientos de parte, basta que la normativa proteja al administrado exigiendo la
informacin general descendente y la necesidad de entregar aquella informacin que el
propio administrado juzgue como importante para sus intereses y pretensiones.
Pero ello no basta, tratndose de la incoacin de procedimientos de oficio que la
administracin inicia por su propio inters, (que por lo general derivan en actos de gravamen
sobre los administrados, tales como procedimientos de fiscalizacin tributaria, coactivo,
sancionador, disciplinario, auditora, etc.). En estos casos, la normativa exige un plus de
informacin a la Administracin: poner en conocimiento de los administrados involucrados en
el procedimiento, toda aquella informacin referida a:
La naturaleza del procedimiento de oficio. (Expresar su origen, objetivo, base legal,
antecedentes).
Alcance del procedimiento de oficio. (Expresar que se persigue con el procedimiento, la
extensin material o temporal del procedimiento).
Plazo estimado de su duracin, de ser previsible. (Expresar el plazo de la actividad
procedimental).
Sus deberes y derechos en el procedimiento especfico. (Expresar las facultades y
compromisos especficos que el administrado debe cumplir en este procedimiento).
La oportunidad de la entrega de esta informacin es importante, por lo que debe tenerse
presente que debe hacerse conjuntamente con la notificacin de acto de inaccin del
procedimiento, y hacerlo de la manera mas clara, comprensible y concreta posible, a fin que

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el administrado tenga claro su estatuto.

f.2. Los Actos de instruccin: son los actos administrativos dirigidos por la autoridad a
acopiar los elementos necesarios para formarse conviccin de la verdad material
indispensable para decidir el derecho aplicable al caso. Comprenden los actos dirigidos
aportar datos al expediente (solicitud de informes legales o documentos a otras autoridades,
etc.) y los actos que disponen la ejecucin de determinada actividad probatoria propiamente.
En tal sentido, bajo el trmino de actos de instruccin podemos referirnos en puridad a dos
tipos diferentes de decisiones procedimientales: aquellas dirigidas a aportar datos al
expediente y aquellas que constituyen actividad probatoria.
Por la primera actividad de aportacin de datos, se incorporan al procedimiento y al
expediente determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al caso, que sern
evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los requerimientos de informes legales
(Art. 172), a solicitud de documentos a las autoridades (Art. 167), y la solicitud de informacin
a los administrados (Art. 169).
Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de aquellos medios
que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos aportados. Tales
como los actos que ordenan la actuacin de pruebas testimoniales, declaraciones,
inspecciones, peritajes, etc.
f.3. Los Actos de ordenacin.- Por su parte, los actos de ordenacin, son aquellos dirigidos a
que el procedimiento administrativo se desarrolle de acuerdo
con las pautas establecidas
en la ley. Comprenden los actos de impulso (Ej. Acto de acumulacin de procesos, decisin
sobre la queja, etc.), los actos de
direccin, por los que la autoridad dispone las
actuaciones de los administrados
y otras autoridades (Ej. Notificacin, intimacin,
citaciones, emplazamiento, etc.)
Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias que conforman la actividad
encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con las
pautas establecidas en
la ley, hasta antes del acto final o resolucin. Son actos que comprenden diversas
declaraciones de conocimiento de la autoridad que crean situaciones jurdicas del
procedimiento.
La doctrina reconoce que los actos de trmite o de ordenacin son por lo general de tres
tipos:
Actos de impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el
procedimiento (Ej. Acumulacin, decisin sobre alguna queja, etc.);
Actos de direccin, por los que la autoridad gobierna las actuaciones de los
administrados y la de otras autoridades (Ej. Notificacin, ordenar la comparecencia del
administrado, etc.); y,
Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones realizadas, de modo que
permita su conocimiento en cualquier momento posterior.
f.4. Actos de intimacin.- Estamos refirindonos a actos que restringen la libertad del
administrado, pero en situaciones concretas al interior de un
procedimiento
administrativo.
Son actos de intimacin, los que la doctrina conoce como las advertencias, el
requerimiento, los emplazamientos, las citaciones, etc., sin embargo por los finos matices que
pueden establecerse entre ellos y la unidad de su rgimen jurdico aplicable, su tratamiento
es unitario. An cuando la doctrina reconoce la naturaleza diferente de estas figuras y de
todos con la notificacin misma, es de orden prctico indudable sujetarlas a un mismo
rgimen, ya que todos son actos administrativos que imponen deberes u obligaciones

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perentorias a sus destinatarios y que se comunican va la notificacin.

En general se trata de situaciones en las cuales la administracin informa de algo al
administrado, llamndole la atencin para el cumplimiento de alguna prestacin o actividad
que debe hacer, exponindole adems las desventajas que le importar su incumplimiento o
inactividad.
En doctrina se diferencia aunque en la prctica la diferencia es muy sutil la
intimacin-orden, de la intimacin invitacin. Por la primera, la intencin de la administracin
es coaccionar al administrado a que cumpla con aquello que constituye el objeto de la
intimacin (por ejemplo, la presentacin de un documento original, como prev el artculo
127.4 de la Ley, la ratificacin de firma, en el artculo 129 de la Ley; y el requerimiento de
cumplimiento espontneo de prestacin antes de la ejecucin forzosa previsto en el artculo
194.4 de la Ley).
Por otro lado, tenemos la intimacin-invitacin, que es el medio exigido por ley a la
Administracin para advertir al administrado de aquellas situaciones que pueden afectar sus
derechos e intereses, sin embargo la administracin propiamente no ordena su cumplimiento
sino, invita a subsanar la situacin, bajo el apercibimiento de perder un status o una ventaja
jurdico (Ej. el requerimiento para la mejora de la solicitud prevista en el artculo 12.3, la
exigencia de subsanacin documental prevista en el artculo 126, y la regla general de
advertencia establecida en el artculo 148.7 de la Ley, etc.).
f.5. Actos resolutorios: son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las
autoridades emite. Para efectos prcticos se identifican con el trmino resolucin. (Arts. 187 y
217).
f.6 Actos de ejecucin. Son los actos administrativos que realizan las autoridades
administrativas con la finalidad de llevar a cabo en la prctica material la decisin ejecutiva
de la Administracin. En puridad, la apertura del inicio de ejecucin previsto en el artculo 195
es el acto tpico de esta fase, al cual siguen algunas decisiones de ejecucin material
excepcional, como las resoluciones de multas coercitivas. Las dems actuaciones llevadas a
cabo por la autoridad en la ejecucin, son generalmente operaciones materiales y no actos
administrativos.
Esta actuacin encaminada a la realizacin del acto administrativo est sujeta a los cauces
formales de un procedimiento, puesto que el poder pblico no puede actuar si no es sujeto a
determinadas formalidades que conforman la garanta del administrado.
Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo, como
tienden a la realizacin de lo dispuesto en un acto administrativo anterior que a su vez
presupone otro procedimiento, su validez est subordinada a la del acto que pretende
ejecutar, de modo que la afectacin de la eficacia al primero, deriva su incidencia en la
ejecucin. De tal modo, el procedimiento de ejecucin es un procedimiento conexo con el
anterior, que es en el cual se ha instruido la materia, y cuyo acto de conclusin precisamente
determina su fundamento.
Pero por otro lado, si se produce alguna infraccin del procedimiento ejecutivo, esta es
autnoma siendo impugnables por s mismas, sin afectar al acto que pretende ejecutar (Art.
15).
g) Los actos segn su forma de produccin: actos individuales y actos en masa.
Producto de la demanda de resoluciones administrativas la legislacin ha previsto la
posibilidad que las autoridades acudan a frmulas tecnolgicas que le permitan resolver
expedientes repetitivos bajo la forma de actos administrativos en masa. Con ello, ha

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producido una nueva clasificacin de actos administrativos, en la que sin perjuicio del nmero
de administrados concernidos por un determinado procedimiento, se diferencia entre los
actos individuales tradicionales en los que la autoridad emite una sola declaracin para cada
caso conteniendo en un expediente administrativo; y los actos administrativos en masa,
donde existe solo una declaracin de voluntad administrativa pero resuelve varios
procedimientos, establecindose por ficcin legal que se trata de varios actos administrativos
distintos.
Por un lado, se encuentran los actos homogneos que son producidos de modo
independiente cada uno individualmente, sin relacin entre ellos (actos individuales o
aislados), que siguen el rgimen comn de los actos administrativos ordinarios.
De otro lado, tenemos aquellos actos por ser de una misma naturaleza se repiten por las
autoridades administrativas, de oficio a o a pedido de parte, en manera sucesiva o
simultneamente, como por ejemplo, licencias, permisos, nombramiento de funcionarios, y,
que pueden ser resueltos como Actos en masa. De este modo, mediante los actos
administrativos en masa, cuando en vez de emitirse varios actos administrativos de la misma
naturaleza, para resolver varios expedientes y procedimientos, podr integrarse la decisin,
en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre que se individualice a los
administrados sobre los que recaen los efectos del acto, presumindose para todos las
consecuencias subsiguientes, que estamos ante actos diferentes. La nica limitante es que
con esta forma de resolucin no se lesionen las garantas de los administrados, tales como el
derecho al debido proceso o a la recurrencia.
Precisamente, para contribuir a la celeridad de la gestin pblica, la Ley otorga un rgimen
especial para la produccin de actos administrativos en masa, para su exigencia de
motivacin recurrente y para su comunicacin a los administrados (Arts. 4.4., 6.4.3. y 148.5) .
h) Los actos segn el rgano del que emana
El rgano que emite el acto administrativo puede ser unipersonal o ser colegiado. Si se trata
de un rgano unipersonal el acto es denominado comnmente, resolucin, o decisin
administrativa; mientras que si se trata de un rgano colegiado, el acto adopta la
denominacin de acuerdo.
El rgimen general de la ley ha sido pensado en funcin de los actos emanados de rganos
unipersonales, de suerte que los requisitos comunes de competencia, objeto, finalidad
pblica, motivacin y procedimiento regular, son comunes a la validez de todos los actos
administrativos, cualquiera sea su naturaleza, origen o alcance.
Por su lado, para la validez de los actos de rganos colegiados deben satisfacerse no slo
los requisitos comunes, sino tambin los requisitos especiales de sesin, qurum y
deliberacin, conforme al artculo 3.1. de la Ley, cuyo desarrollo procedimental se encuentra
en los artculos 95 y ss, de la misma norma.
i) Los actos segn el nmero de rganos intervinientes: los actos simples y complejos.
El acto simple es aquel cuya declaracin de voluntad proviene de una sola instancia u rgano
administrativo entendido como unidad estructural de la Administracin, sea individual o
colegiado. A los efectos de esta clasificacin es indiferente que el acto proceda de un rgano
unitario o colegiado: ambos originan un acto simple, aun cuando en el caso de los rganos
colegiados, el proceso de formacin de la voluntad siga caminos mas gravoso y posea
exigencias adicionales a los actos emanados de autoridades individuales.
Por el contrario, lo regular es que los actos administrativos, provengan del concurso de dos
o ms rganos administrativos, de uno o varios organismos,
donde cada uno de ellos
aporta elementos dirigidos a obtener una unidad decisoria comn integrada en un solo acto
(informes, proyectos, pruebas, etc.). Estos actos son los denominados complejos.

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Las declaraciones pueden ser uniformes con la decisin final, en cuya virtud la decisin es
la fusin de diversos elementos coincidentes. Pero, las declaraciones tambin pueden ser
desiguales, y resultar en un solo acto administrativo en funcin de la posicin, la jerarqua o
competencia de la instancia decisoria.
Podemos citar de este criterio el caso por ejemplo de los actos administrativos
universitarios, que por regla general, comienzan en una decisin del Consejo de
Facultad
(un acto de trmite llamado proposicin),
para que mediante un acuerdo (acto
preparatorio) para que finalmente deje en manos del Rectos de la institucin el reconozca
mediante una Resolucin (acto administrativo definitivo).
j) Los actos administrativos originarios y confirmatorios.La categora de actos administrativos originarios es meramente formal, pues en verdad todos
actos administrativos que se dictan por la autoridad son originarios. La utilidad de esta
categora nicamente sirve para caracterizar a contrario sensu los denominados actos
confirmatorios
Son denominados actos confirmatorios, aquellos actos administrativos que reiteran el
contenido de otro acto anterior, recado en el mismo procedimiento o en otro anterior, y que
por lo general deniegan pretensiones a los administrados.
La utilidad de esta clasificacin, es establecer la inimpugnabilidad de estos actos
confirmatorios, en la medida que solo significan la reiteracin de algo ya decidido vlidamente
por la autoridad con anterioridad. Si esta regla no existiera, sera muy fcil eludir la firmeza del
acto administrativo, mediante la impugnacin del acto que confirma un acto consentido o que
agota la va administrativa, o presentar nuevamente la peticin inicial renovando
sucesivamente un procedimiento administrativo sobre el mismo tema.
Las categoras de actos confirmatorios y los que producen otros anteriores son actos de
interpretacin restrictiva que requieren para alegarse perfecta identidad entre los actos
objetos de comparacin (acto original y el que lo confirma o reproduce). Por lo general, se
deber exigir la igualdad de las circunstancias procedimentales que las que se dicta el acto
inicial y el confirmatorio o que lo reproduce, reflejar los mismos fundamentos jurdicos, el
segundo acto debe tener por objeto las pretensiones ya resueltas por el anterior, y que no
contenga declaraciones esenciales distintas de las efectuadas en el primero. Por ejemplo, el
Art. 64.2. contiene un especfico caso de acto confirmatorio tratndose de una inhibicin de
autoridad administrativa.

Actos pblicos excluidos:

La norma establece expresamente dos actuaciones pblicas, con el objetivo de ayudar a
delimitar mejor el contenido del concepto acto administrativo. La distincin efectuada no
implica que existan otras actuaciones pblicas distintas, como son el reglamento
administrativo, ni que las propias actuaciones incluidas en este artculo como diferenciadas
del acto administrativo, son reguladas en s mismas o en sus efectos por esta ley.
a) Actos de administracin interna
Los actos que se agotan en el mbito interno de la propia Administracin, son actos del poder
pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantas, y recelos de la
externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la bsqueda de la eficacia de los resultados
de la gestin pblica.

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b) Los comportamientos materiales (hechos administrativos subjetivos).

Los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos a que se
refiere el numeral 1.2.2. se refieren a toda actuacin fsica y operativa de los rganos
administrativos que producen la adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de
relaciones jurdicas. Por ejemplo, la demolicin de un edificio, la actividad de inspeccin, la
entrega de una notificacin, la prdida de un expediente, etc.
Estos comportamientos no son vas de hecho, que es un trmino reservado para
aquellos comportamientos materiales de los rganos administrativos, gravemente
antijurdicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho fundamental, o la
puesta en ejecucin de un acto administrativo cuando no se encuentre expedito para ello
(Art. 239.5).
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento material
no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulacin por la Ley, como
sucede con el comportamiento dirigido a la ejecucin o a la transmisin de conocimiento de
un acto, y en general los actos internos que deben respetar las reglas del Ttulo Preliminar.
Finalmente es digno resaltar que dentro de nuestro sistema administrativo no se ha
acogido la tesis de los actos polticos o actos institucionales, que son concebidos en otros
regmenes comparados para excluirlos de las exigencias garantistas del acto
administrativo y de la revisibilidad de su contenido. Para nosotros siempre sern actos
administrativos.

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