Gobierno y jefatura del Estado son dos piezas fundamentales en la

organizacin poltica de todo sistema estatal. Definen dos importante

instituciones que ocupan un destacado papel como cabeza del poder
ejecutivo y adems sirven para caracterizar las distintas formas de rgimen
poltico existentes.

A)

EL GOBIERNO.

En el estudio del gobierno vamos a tratar sus dos acepciones, en un sentido

ms extenso que hace referencia a las formas de gobierno entendidas como
tipos de rgimen poltico, y un sentido estricto considerndolo como
institucin que dirige el poder ejecutivo.

1. Las formas de gobierno (tipos de rgimen).

A la hora de abordar la concepcin ms extensa de la idea de gobierno,
coincidente con la de rgimen poltico, podemos adoptar como criterios el
modo de obtener, ejercer y controlar el poder, lo que delimita entre los tipos
de gobierno de carcter constitucional-democrtico y los de carcter
autocrtico.

Gobiernos democrticos

Se caracteriza por una serie de tcnicas polticas utilizadas de modo

recurrente (elecciones libres, formas de conducta poltica basadas en la
persuasin y el dilogo) y el respeto a una funcin de oposicin, garanta de
la divisin de poderes.
De entre las diferentes catalogaciones de los sistemas democrticos, cabe
destacar la elaborada por Lijphart, que distingue entre democracias
mayoritarias y democracias de consenso. Sus rasgos ms significativos son
los siguientes:
Democracias mayoritarias

existencia de gabinetes de un solo partido con mayora parlamentaria

absoluta
tendencia a la fusin de poderes y al dominio del gabinete
bicameralismo imperfecto
bipartidismo
sistema de partidos unidimensional
sistema electoral mayoritario
modelo de organizacin territorial del Estado unitario y centralizado
Constitucin no escrita y soberana parlamentaria
Democracia exclusivamente representativa

Democracias de consenso

existencia de coaliciones para la formacin del Gobierno

separacin de los poderes legislativos y ejecutivo
bicameralismo equilibrado con representacin de la minora
pluripartidismo
representacin proporcional
existencia de descentralizacin y federalismo
Constitucin escrita y posible veto de la minora
Probable existencia de formas de democracia directa o indirecta en
coexistencia con la democracia representativa

Estos dos modelos deben entenderse como tericos, situndose la prctica

de las democracias occidentales en puntos intermedios entre ellos.
Siguiendo un planteamiento clsico, se indican 4 grandes tipos de gobiernos
democrticos:
Parlamentarismo
Es la forma de gobierno ms significativa en el mundo occidental; surgido a
partir de las revoluciones inglesas del siglo XVII. La jefatura del Estado y la
presidencia del Gobierno, debido al carcter meramente simblico de la
primera, no recae en la misma persona. Por tanto, esta forma de gobierno
puede darse tanto en las monarquas (Espaa, Noruega, Holanda) como
en las repblicas (Alemania, Islandia, Irlanda).
La esencia del gobierno parlamentario sera la bsqueda de un equilibrio
entre dos poderes independientes entre s, legislativo y ejecutivo. Este
propsito se concreta en una serie de instituciones y prcticas:
-

Existe una clara tendencia a que los miembros del Gobierno, en sentido
estricto, sean parlamentarios; este rasgo tiene su razn de ser en la
presuncin de que as se facilita una mejor comunicacin entre los dos
poderes y un ms eficaz control por los rganos representativos del
sistema.
La tendencia del rgimen parlamentario es la de favorecer el
protagonismo poltico del primer ministro, convirtindole en autntico
lder del poder ejecutivo.
La vida del Gobierno est condicionada por el Parlamento; el ejercicio de
una doble confianza, del Parlamento y del jefe del Estado.
El gobierno parlamentario implica un principio de colaboracin entre los
poderes ejecutivo y legislativo que tiene su reflejo en la necesidad de
que las polticas fundamentales deban adoptarse mediante la
participacin de ambos poderes.
Existencia de una dualidad en la cabeza del ejecutivo, jefe del Estado y
presidente del Gobierno, aunque la tendencia de la jefatura del Estado
sea a desconectarse de la ubicacin en el ejecutivo, reforzando con ello
el ejercicio de una funcin moderadora que asegure la idea de
continuidad en la vida del Estado de acuerdo con la inamovilidad de por

vida (monarqua) o por un perodo determinado (repblica) de que

ordinariamente disfruta.
Predisposicin del parlamentarismo hacia un Parlamento bicameral
como va indirecta como va indirecta que permita un cierto aflojamiento
del control de ese Parlamento sobre el ejecutivo.

El tipo de rgimen parlamentario da origen a significativas variantes.

Biscaretti sealaba entre el parlamento clsico y el racionalizado.
Parlamentarismo clsico: caracterstico del siglo XIX, en el que el
Parlamento tiene plena preeminencia legislativa, en el que la divisin de
poderes est ms marcada o en el que el desequilibrio entre ellos es
contrario al poder ejecutivo.
Parlamentarismo racionalizado: caracterstico tras la primera guerra
mundial. El elemento fundamental no es el Parlamento sino el Gobierno.
Con criterio ms casuista, Loewenstein distingui entre parlamentarismo
clsico, hbrido, controlado y frenado. Vergottini distingue entre
parlamentarismo con predominio del ejecutivo y el de predominio
parlamentario.
Se debe hacer alusin al paso de lo que se ha venido llamando
parlamentarismo clsico al parlamentarismo racionalizado. Un rasgo
recurrente del gobierno parlamentario del siglo XIX y los inicios del siglo XX
fue su inestabilidad ministerial, fruto de la debilidad del sistema de partidos
y de los partidos mismos, y del exceso de protagonismo del jefe del Estado;
pero la crisis del Estado liberal y los conflictos que conocera a partir de la
primera posguerra europea obligaron a dar el paso a un parlamentarismo
racionalizado que pretenda resolver el difcil equilibrio entre ejecutivo y
legislativo concediendo a uno de ellos una posicin de preeminencia.

Presidencialismo
El rgimen presidencialista presenta unos rasgos como son:
- La dualidad del ejecutivo tiende a desaparecer ante el protagonismo de
un presidente de la Repblica capaz de asumir al mismo tiempo las
funciones de jefe del Estado y de presidente de Gobierno.
- La institucin del Consejo de ministros no tiene la misma importancia en
el gobierno presidencialista.
- Clara separacin del legislativo y el ejecutivo concretada en la
inexistencia de las ltimas medidas de exigencia de responsabilidad
poltica al Gobierno, en la imposibilidad de que ste pueda disolver las
Cmaras y en la incompatibilidad entre las funciones parlamentarias y
ejecutivas. Esta radical separacin de poderes motivar que el poder
ejecutivo y el legislativo carezcan de zonas de contacto, que la tarea de
gobernar est inmersa en un alto grado de personalizacin y que la
institucin de la jefatura del Estado est sustancialmente debilitada al
simultanear el presidente las funciones de Gobierno.
El gran riesgo de un rgimen de estas caractersticas es el de su bloqueo
como resultado de la incomunicacin ente uno y otro poder. Para evitar esta

situacin, el gobierno presidencialista dispone de una serie de mecanismos

de coordinacin constitucionalmente previstos o generados por la prctica
poltica que debilitan la rgida separacin de poderes. Tal como resume
Loewenstein, entre los primeros habra que anotar la participacin del
presidente de la Repblica en el proceso legislativo a travs de un veto no
fcilmente superable y la intervencin del Senado en cuestiones
significativas. De mecanismos ofrecidos por la prctica poltica, habra que
destacar la funcin legislativa administrada por el Congreso y la
configuracin del poder judicial y su Tribunal Supremo.
Puede realizarse un breve catlogo de las virtudes y defectos del
presidencialismo:
-

Elementos positivos: el presidente es responsable ante el electorado

que lo ha elegido, gozando de un plus de legitimidad democrtica, y
dando lugar a que los Gobiernos sean estables y fuertes.

Elementos negativos: hay que sealar que la doble legitimidad puede

llevar a problemas de convivencia o a enfrentamientos; que la eleccin
directa del presidente puede abrir el sistema poltico a personajes
ajenos a la poltica u generar su soledad poltica. Por ltimo, este tipo de
rgimen puede dar lugar a presidentes que pretendan limitar el marco
constitucional bien a travs de autogolpes de Estado, bien mediante la
modificacin del sistema poltico.

SISTEMAS
MIXTOS
SEMIPARLAMENTARISMO)

(SEMIPRESIDENCIALISMO

En lneas generales, el semipresidencialismo se caracteriza por:

-

la eleccin del jefe del Estado a travs de sufragio universal,

por tener ste ms competencias de las que tiene un gobierno
parlamentario,
por la necesidad del Gobierno de contar con la confianza del jefe del
Estado y del Parlamento, ambos elegidos por sufragio directo.

Rafael Martnez ha acotado las condiciones necesarias para constatar la

existencia de un rgimen semipresidencial:
-

existencia de un poder ejecutivo dual, dividido entre el jefe del Estado y

el Gobierno,
eleccin del presidente de la Repblica mediante sufragio universal
directo usando el sistema electoral de mayority-runoff (frmula
mayoritaria a doble vuelta en la que en la primera votacin se exige
tener mayora absoluta y, de no obtenerse, en la segunda es suficiente
con mayora relativa).
Amplios poderes constitucionales del jefe del Estado,
Nombramiento, por parte de ste, del primer ministro y presidencia de
los Consejos de ministros,

Responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento,

Y capacidad del jefe del Estado de disolucin parlamentaria.

El segundo modelo mixto es el semiparlamentarismo, que se caracterizara

por la eleccin por sufragio universal directo del primer ministro y del
Parlamento, as como su estrecha vinculacin.
El semiparlamentarismo abrigara la necesidad de hacer compatibles la
eleccin directa del Gobierno con el multipartidismo.

SISTEMA DE ASAMBLEA (O CONVENCIONAL).

Se nos presenta como la frmula posible de aplicacin de un rgimen de
democracia directa a las circunstancias de los pases contemporneos.
Una Asamblea representativa, cuya nica responsabilidad se plantea ante el
electorado, entiende la funcin del poder ejecutivo como de estricta
aplicacin de sus dictados.

Gobiernos dictatoriales.

Cuatro caractersticas propias de todos los gobiernos dictatoriales:

-

Concentracin del poder en una persona o en pequeos grupos que

impiden que se ejerza la crtica y la oposicin y marginan a la mayora
de la toma de decisiones.
Personalizacin de la autoridad con atribucin de especiales
caractersticas al titular del poder.
Existencia de mecanismos de control y de representacin.
Inestabilidad de las normas legales y arbitrariedad en su interpretacin.

Schmitt distingue dos grandes tipos de gobierno autocrtico:

-

Dictadura comisarial: que se caracterizaba por la suspensin de la

Constitucin con el paradjico fin de protegerla.

Dictadura soberana: No se suspende la Constitucin existente, sino que

se aspira a crear una situacin que haga posible una Constitucin, a la
que se considera como verdadera.

Neumann estableci una triple clasificacin de las formas dictatoriales:

-

Simples: el gobierno dictatorial se encuentra en manos de un monarca

absoluto, un caudillo o una junta que ejerce el poder con el recurso a los
instrumentos clsicos de coaccin tales como el ejrcito, la polica, la
burocracia y el poder judicial.

Cesaristas: el nuevo elemento de la dictadura cesarista es la necesidad

de apoyo popular como consecuencia de una mayor sensibilidad poltica
de grandes sectores de poblacin.

Totalitarias: El paso del Estado de derecho al Estado policial, con lo que

ello conlleva de invasin de todas las esferas de la sociedad civil.
La sustitucin de un sentido difusionista del poder, por su
rigurosa concentracin.
Existencia de un partido estatal en situacin de monopolio
que refuerza los instrumentos tradicionales de control, al tiempo que
permite una imitacin de las formas democrticas.
Se proyecta hacia el control de la sociedad a travs del
liderazgo ejercido por el dictador, la sincronizacin de las organizaciones
sociales y el desarrollo de la propaganda.
Uso sistemtico del terror.

Totalitarismo y autoritarismo.
Loewenstein distingui que en el autoritarismo habra una nica instancia
de poder que monopoliza su ejercicio y evita a los destinatarios del mismo
la participacin poltica propia de un gobierno liberal-democrtico; la
dictadura totalitaria tiende a satisfacer en la esfera de los poltico, sin
intentar el ejercicio de la dictadura en
la vida econmica, social e
ideolgica, no considerndose incompatible con la existencia de unos
rganos de representacin controlados de una u otra forma por los
autnticos dueos del poder poltico.
Linz defini el totalitarismo como forma de extrema dictadura, y el
autoritarismo fue usado para definir aquellos regmenes que haban
suavizado sus aristas aunque sin llegar a equipararse con gobiernos
democrticos.

2. El Gobierno como institucin del ejecutivo.

A la hora de examinar la idea de gobierno como equivalente a la ms alta
instancia de poder dentro del ejecutivo debe tenerse en cuenta la exclusin
que se hace de la jefatura del Estado.
En todo Gobierno es indispensable la existencia de un presidente y de unos
ministros titulares de los distintos departamentos ministeriales, siendo
posible adems la existencia de vicepresidentes, viceministros y otros
rganos de trabajo. Al margen de estos componentes, habra que sealar la
existencia de un importante aparato administrativo, en permanente
expansin, al servicio inmediato del presidente.

El nombramiento del Gobierno.

Esquematizando al mximo pueden distinguirse cinco posibles vas:

-

En la primera de ellas el jefe del Estado, a la vista de los resultados

electorales en el Parlamento, ofrece la formacin del Gobierno al lder
del partido mayoritario.

Otra va ser la de que el jefe del Estado, previa consulta con los
distintos polticos con representacin parlamentaria, haga la
correspondiente propuesta al Parlamento; conseguida por el candidato
la favorable votacin de investidura en la Cmara Baja o en ambas, el
jefe del Estado proceder a su nombramiento.

Una tercera posibilidad es la de que el Parlamento sustituya la

intervencin del jefe del Estado, pudiendo la Cmara proceder
directamente a la eleccin del primer ministro.

La cuarta posibilidad ser presumir la conformidad del Parlamento con

el nombramiento realizado por el jefe del Estado, conformidad
manifestada indirectamente en la ausencia de iniciativa de un voto de
censura.

Por ltimo, debe tenerse en cuenta la posibilidad de que el mismo se

produzca sin la intervencin del jefe del Estado como consecuencia de
la aprobacin de un voto de censura constructivo.

La jefatura del Estado debe limitarse a facilitar el acuerdo de los partidos. El

nombramiento de los restantes integrantes del Gobierno se lleva a cabo por
el jefe del Estado a propuesta del presidente del Gobierno, sin necesidad de
intervencin del Parlamento.

La responsabilidad poltica del Gobierno.

Entre los distintos instrumentos con que cuenta el Parlamento para exigir la
responsabilidad poltica del Gobierno, el ms significativo es sin duda el voto
de censura.
El Gobierno puede recurrir a la cuestin de confianza para conocer el apoyo
de que dispone en el Parlamento.
Otros instrumentos de control poltico sern las preguntas, interpelaciones y
comisiones de investigacin, as como las otras grandes actividades
parlamentarias de las que puede deducirse un eventual ejercicio de control
sobre aqul:
-

Preguntas: pueden requerir una contestacin oral o escrita e implican

por parte del parlamentario que las realiza un simple requerimiento de
informacin.

Interpelaciones: con ellas se abre un debate en el que pueden

intervenir, adems de Gobierno e interpelante, otros parlamentarios. Lo
que se pretende es conocer la posicin del Gobierno ante unos hechos.

Comisiones de investigacin: hay que considerarla como una notable

ayuda a los trabajos del pleno en su funcin de control sobre el
Gobierno.

El cese del Gobierno.

Aunque el rgimen parlamentario no contempla la posibilidad de destitucin

de un miembro del Gobierno distinto de su presidente, nada se opone a que
el Parlamento manifieste su censura en relacin a un ministro particular,
hacindole objeto de acuerdos de desaprobacin. Debe aadirse que el cese
del Gobierno se produce adems como resultado de la finalizacin del
mandato parlamentario o el fallecimiento, incapacitacin o dimisin de su
presidente.

Las funciones del Gobierno.

Funciones polticas:

Seran la elaboracin de programas, declaraciones polticas y lneas de

accin en relacin a la poltica exterior e interior, las necesidades de la
defensa, las opciones polticas en caso de crisis externa o interna, las
relaciones con los Estados miembros de la Federacin o las regiones
autnomas, las grandes decisiones en materia econmica y presupuestaria
y la organizacin de la Administracin central.
En la misma lnea ay que entender la posibilidad de someter a referndum
determinadas cuestiones de especial trascendencia; los requerimientos al
Tribunal Constitucional para que lleve a cabo algunas de sus funciones, o
determinadas medidas de control sobre las Comunidades Autnomas.
-

Funciones normativas:

Las competencias normativas de carcter legislativo se contemplan con la

prctica de los decretos-leyes, normas de rango legal adoptadas por le
ejecutivo por razones de urgencia que necesitan de la convalidacin
posterior por el Parlamento.
Las funciones normativas del Gobierno tienen su plasmacin ordinaria en el
poder reglamentario. El cuadro de las funciones normativas del Gobierno se
complementa con las facultades presupuestarias y con su acceso
privilegiado a los trabajos de las Cmaras legislativas y sus comisiones.
-

Funciones administrativas:

La funcin administrativa supone la ejecucin de las leyes aprobadas por el

Parlamento y de las leyes aprobadas por el Parlamento y de las decisiones
del propio Gobierno, as como la coordinacin y orientacin eficaz de toda la
Administracin central del Estado.

B)LA JEFATURA DEL ESTADO.

1. Tipologa

Monarqua

La monarqua, a lo largo de los ltimos siglos, ha adoptado muy diferentes

formas hasta toparse con el orden liberal.
La justificacin estrictamente conservadora que caracteriz a la monarqua
en el siglo XIX y que anim la voluntad republicana de los sectores
progresistas, se ir superando con la renuncia a una poltica oligrquica que
deja de hacer de la Corona un escudo en provecho de sus intereses. Las
monarquas que sobrevivan en Europa lo harn como estrictas monarquas
parlamentarias dispuestas a facilitar el juego poltico a todas las fuerzas
polticas significativas del pas.
La dificultad de encaje entre la monarqua y la democracia es hoy, en los
pases desarrollados, una cuestin superada.
-

Monarqua constitucional

Al referirnos al modelo de monarqua constitucional estamos haciendo

alusin al tipo de monarqua predominante en la Europa del siglo XIX, pero
algunos pases hoy en da se siguen ajustando a dicho esquema (Marruecos,
Camboya, Tailandia). Las principales caractersticas del modelo histrico de
monarqua constitucional son las siguientes:
o
o
o
o

El poder ejecutivo es compartido entre le rey el Gobierno.

El monarca comparte la soberana con un Parlamento elegido, por
lo general, por sufragio censitario.
La Constitucin es otorgada o pactada.
El Gobierno depende de la confianza del monarca, por quien es
nombrado.

Este tipo de monarqua es muy representativa de una situacin de

transicin en que el Monarca se sita en pie de igualdad con el Parlamento.
En el caso de las Constituciones otorgadas, no se llega a producir una

situacin de igualdad entre el monarca y el Parlamento, dado que la

Constitucin nace de una autolimitacin regia a partir de la cual surge el
poder de los rganos de representacin. En las Constituciones pactadas s
hay situacin de igualdad entre el rey y el Parlamento.
Lo significativo es reconocer este estado inicial en la coexistencia entre
monarqua y liberalismo, que habra de concluir con el fin de la monarqua o
el paso a la monarqua parlamentaria.

Monarqua parlamentaria.

La parlamentaria acepta abiertamente el principio de la soberana nacional,

renunciando con ello a cualquier poder que no tenga su fundamento en el
texto constitucional generado por un poder constituyente ajeno a cualquier
intervencin del monarca.
En su evolucin, puede hablarse de dos momentos distintos:
o En el primero, el monarca interviene de modo significativo tanto en la
actividad legislativa como en la vida del ejecutivo.
o

En un segundo momento, su evolucin lleva a la supresin de las

competencias regias en esas materias. Desaparecido el veto, la
sancin de las leyes se convierte en un acto formal que no puede ser
negado por el monarca una vez expresada la voluntad del
Parlamento.

Los derechos del monarca no irn ms lejos del derecho a ser escuchado y
del derecho a prestar su consejo al Gobierno.

Repblica.

Si en las monarquas parlamentarias la sucesin en el trono queda

asegurada con el principio hereditario, en las repblicas democrticas la
titularidad de la jefatura del Estado es ostentada por un ciudadano
designado por eleccin.
En la forma republicana esta eleccin del jefe del Estado encuentra una
primera diferenciacin segn se trate de un rgimen presidencialista o
parlamentario. En el primer caso ser indispensable dotar al presidente de
una legitimacin paralela a la del Parlamento, cuestin resuelta por el
recurso al electorado. Dentro del rgimen parlamentario clsico la eleccin
del presidente de la Repblica puede quedar confiada al Parlamento o se
recurre a formas mixtas.
El mandato del jefe de Estado republicano no debe ser ajeno a la
significacin de sus funciones polticas.

Otras diferencias tienen que ver con las caractersticas del titular. La
bsqueda de continuidad en la institucin monrquica aconseja facilitar el
acceso al trono incluso con edades inferiores a las exigidas para la mayora
de la edad civil.
En contraste, en las repblicas acostumbra a haber exigencia de una edad
ms elevada para sus presidentes.
Una nota significativa que diferencia el rgimen jurdico del monarca y el del
jefe de Estado republicano es la ausencia, en el primer caso, de toda
responsabilidad poltica o penal.
En cualquier caso, la norma general es la exigencia de responsabilidad
aunque, eso s, a travs de un trmite rodeado de garantas y reservado a
supuestos muy graves.

2. Funciones de
parlamentario.

la

jefatura

del

Estado

en

el

rgimen

Pese a la imposibilidad de fijar de un modo uniforme un cuadro de

competencias para el jefe del Estado, y sobre la base del caso espaol,
vamos a intentar sacar un bloque de competencias que permanecen en
manos del jefe del Estado en un rgimen parlamentario.
-

Funciones en relacin con el poder ejecutivo: le corresponde en

la mayora de los casos la propuesta de nombramiento del
presidente del Gobierno. Lo significativo es que el jefe del
Estado no va ms all de la funcin de mediador, consciente de
que la ltima palabra est en el Parlamento y sus grupos
polticos.

Funciones en relacin con el poder legislativo: el paso de la

monarqua constitucional a la parlamentaria o a la repblica
parlamentaria supone la renuncia del jefe del Estado a
cualquier pretensin de control sobre el Parlamento. La
rutinizacin del acto de la sancin y la promulgacin de las
leyes no podr ser negado al legislativo sin la quiebra misma
del gobierno parlamentario. Debe destacarse tambin la
institucin del refrendo: la limitacin del poder del jefe del
Estado por quien lleva a cabo el refrendo de sus actos
(justificando la irresponsabilidad poltica del monarca o del

presidente de la Repblica en funcin de la asuncin de la

misma por el refrendante).
-

Funciones simblicas: cabe destacar el mando supremo sobre

las fuerzas armadas. Igualmente, las relacionadas con la
poltica exterior (representacin del Estado en el extranjero,
ratificacin de tratados internacionales previa autorizacin del
Parlamento). De igual forma, el jefe del Estado desempea una
funcin simblica cuando expide los decretos acordados en
Consejo de ministros, confiere determinados empleos civiles y
militares y concede honores y distinciones.