Cartilla Descentralizacion 19 PDF

APROVECHAR EL TERRITORIO MARINO-COSTERO EN
FORMA EFICIENTE Y SOSTENIBLE
VISIN COLOMBIA
II CENTENARIO
Fortalecer la descentralizacin y adecuar

el ordenamiento territorial
Propuesta para discusin
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
II
FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN
Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Documento elaborado por:

DNP - Direccin de Desarrollo Territorial
Sostenible
Director
Oswaldo Aharn Porras Vallejo
Subdirectora de Ordenamiento y Desarrollo

Territorial
Luz Helena Chamorro Arboleda
VISIN COLOMBIA
II CENTENARIO
Subdirectora de Finanzas Pblicas Territoriales

Luz Stella Carrillo Silva
Grupo de Apoyo a la Gestin Pblica Territorial
Grupo de Anlisis al Financiamiento del Desarrollo
Territorial
Coordinadores
Maritza Pomares Quimbaya
William Augusto Jimnez Santana
Directora General DNP

Carolina Rentera Rodrguez
Asesores
Oscar Ismael Snchez Romero
Ana Mara Arias Covaleda
Lina Margarita Bravo Ardila
Rodolfo Len Cano Blandn
Giselle Johanna Castelblanco Muoz
Giovanni Corts Serrano
Jos Oswaldo Espinosa Cuervo
Jos Lenn Galindo Urquijo
Beatriz Elena Gmez Ochoa
Anyelina Gonzlez Castillo
Hernando Gonzlez Murillo
Alberto Maldonado Copello
Jos Alirio Salinas Bustos
Roco del Pilar Torres Rivera
Subdirector General
Andrs Escobar Arango
Coordinacin general documentos Visin 2019
Martha Delgado Barrera
Grupo Coordinacin y Socializacin Visin 2019
Juan Sebastin Meja Villegas
Martha Isabel Rincn Garca
Julio Solano Jimnez
Grupo de Comunicacin y Relaciones Pblicas
Luz Dary Madroero
Luz ngela Andrade Arvalo
Clara Victoria Forero Murillo
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Impresin
Excelsior Impresores
Calle 71 No 29-22
Lector
Augusto Hernndez Becerra
Colaboracin especial
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Direccin de Desarrollo Territorial
Departamento Nacional de Planeacin, 2007

ISBN: 978-958-8340-08-1
www.dnp.gov.co
III
IV

PRESENTACIN
Presentacin
colombianos a plantear propuestas y soluciones
para el pas que quieren en el segundo centenario.
El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrar

dos siglos de vida poltica independiente. Es una
fecha histrica y simblicamente muy importante, que invita a una reflexin profunda sobre el
pasado y el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre los aciertos y los errores del pas;
pero, ante todo, sobre sus potencialidades y su
futuro.
Dos principios rectores y cuatro grandes

objetivos
La propuesta de visin del segundo centenario
se sustenta en dos principios que deben orientar
el ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea para el ao 2019:
Con Visin Colombia II Centenario: 2019, el Gobierno propone una amplia discusin entre los
partidos y movimientos polticos, la academia, los
gremios, la dirigencia regional, los sectores sociales y los ciudadanos, sobre cmo deber ser el
pas cuando conmemore dos siglos de vida poltica independiente. Por eso, el objetivo es que despus de esta amplia discusin sea posible elaborar
una propuesta, no de gobierno, sino de Estado.
1. Consolidar un modelo poltico profundamente

democrtico, sustentado en los principios de
libertad, tolerancia y fraternidad.
2. Afianzar un modelo socioeconmico
sin exclusiones, basado en la igualdad de
oportunidades y con un Estado garante de la
equidad social.
Ms all de las diferencias polticas e ideolgicas inherentes a una sociedad abierta y democrtica, como la nuestra , los colombianos deben y pueden ponerse de acuerdo en unas metas
fundamentales y en unas polticas para lograrlas.
El presente proyecto es un punto de partida y
no de llegada; punto de referencia e instrumento
til para ordenar una discusin que mueva a los
Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en

cuatro grandes objetivos:
1. Una economa que garantice mayor nivel de
bienestar.
2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria.

3. Una sociedad
responsables.
de
ciudadanos
libres
fundamentar el crecimiento y el desarrollo social

en la ciencia la tecnologa y la innovacin.
4. Un Estado eficiente al servicio de los

ciudadanos.
Para la consolidacin del segundo objetivo,

Una sociedad ms igualitaria y solidaria, se
propone maximizar dos valores fundamentales de
la Constitucin Poltica: la igualdad y la libertad.
Se plantea la necesidad de que Colombia avance
de manera decisiva en trminos de equidad,
entendida sta fundamentalmente como igualdad
de oportunidades. Se pretende con ello, una
sociedad ms igualitaria, no slo en trminos
de la distribucin del ingreso y los activos que
los individuos obtienen con su trabajo, sino de
los bienes y servicios pblicos que utilizan o
deberan utilizar en su vida diaria. Este objetivo
se desarrollar con tres estrategias: (a) cerrar
las brechas sociales y regionales; (b) construir
ciudades amables; y (c) forjar una cultura para la
convivencia.
Para el cumplimiento de tales objetivos se

han propuesto estrategias que incluyen breves
diagnsticos y plantean tanto metas especficas
como acciones para lograrlas. Para el desarrollo
de cada meta se definieron lneas de base
la situacin actual de cada variable con la
informacin disponible ms reciente.
Adems, se tuvieron en cuenta las condiciones
sectoriales, las proyecciones de crecimiento
de la poblacin y los cambios esperados en su
estructura; las proyecciones de necesidades
futuras de recursos para cada estrategia; y las
restricciones generales fiscales, de balanza de
pagos y financieras. De esta forma, se lleg a una
propuesta que puede considerarse ambiciosa,
pero realizable bajo un escenario de crecimiento
que Colombia debe y puede lograr.
El primer objetivo, Una economa que
garantice un mayor nivel de bienestar
busca generar una base material que posibilite
el cumplimiento de las metas propuestas,
al incrementar el ingreso por habitante y
poner a disposicin del sector pblico los
recursos necesarios para contribuir al logro
de una distribucin equitativa de los frutos
del crecimiento. Se desarrollar a travs de
ocho estrategias: (a) consolidar una estrategia
de crecimiento; (b) afianzar la consistencia
macroeconmica; (c) desarrollar un modelo
empresarial competitivo; (d) aprovechar las
potencialidades del campo; (e) aprovechar el
territorio marino-costero en forma eficiente
y sostenible; (f) generar una infraestructura
adecuada para el desarrollo; (g) asegurar
una estrategia de desarrollo sostenible; y (h)
En el tercer objetivo, Una sociedad de

ciudadanos libres y responsables, se plantea
que en 2019 Colombia habr consolidado la paz
y presentar indicadores de violencia similares a
los de los pases hoy desarrollados. Para esa fecha,
todos los colombianos accedern plenamente a
la justicia y contarn con los medios adecuados
para participar ms activamente en los asuntos
pblicos. Hacer de Colombia un pas tranquilo,
donde la paz sea una realidad sentida por todos,
ser la nica manera de asegurar las bases para una
sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia
sean no slo derechos, sino responsabilidades
que todos los ciudadanos asuman como propias.
El logro de este objetivo se trazar a partir de
cuatro estrategias: (a) lograr un pas en paz; (b)
profundizar el modelo democrtico; (c) garantizar
una justicia eficiente; y (d) fomentar la cultura
ciudadana.
Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado
eficiente al servicio de los ciudadanos,
VI

PRESENTACIN
propondr avanzar en la reestructuracin

del Estado, para maximizar el retorno de los
recursos pblicos. El Estado deber funcionar
por resultados, stos debern ser continuamente
evaluados y el insumo fundamental de dicha
evaluacin ser la existencia de informacin
actualizada y completa para el ciudadano. Adems,
deber definir su rol dentro de un contexto
internacional en permanente cambio. Conseguir
esto implica el logro de cuatro estrategias: (a)
consolidar un Estado eficiente y transparente y
un modelo ptimo de intervencin econmica;
(b) fortalecer la descentralizacin y adecuar el
ordenamiento territorial; (c) disear una poltica
exterior acorde con un mundo en transformacin;
y (d) avanzar hacia una sociedad informada.
Durante el proceso de elaboracin de la
propuesta, se supedit el cumplimiento de estos
cuatro objetivos a la capacidad del pas para
asimilar tres condiciones que, inexorablemente,
determinarn su desarrollo. En primer lugar,
Colombia debe entender y adaptarse a los
cambios dramticos de la economa mundial.
Desde la irrupcin de los Estados Unidos en el
contexto econmico internacional, el mundo no
haba experimentado un proceso semejante al
fenmeno que se observa desde hace ya algunos
aos con China, India y Rusia. China es ya la
segunda e India la cuarta economa del mundo.
Dentro de quince aos, sern la primera y la
tercera, respectivamente.
En este escenario, se insiste en las oportunidades
para la economa colombiana, no slo en
trminos de relaciones directas con los nuevos
mercados, sino tambin de los efectos positivos
de tales impactos sobre la economa mundial en
su conjunto. El reto para Colombia es apropiarse
de las oportunidades que se generan; y en esto,
sern definitivos los aumentos en los niveles de
productividad que redunden en competitividad.
En segundo lugar, es importante tener

claro que el pas slo se beneficiar de las
oportunidades de esta expansin de la economa
mundial si aprovecha plenamente las condiciones,
variedad y situacin geogrfica de su territorio.
El modelo econmico debe ser consistente con
la extraordinaria localizacin de Colombia, con
la diversidad de sus dos ocanos, sus fronteras,
su carcter de pas ecuatorial intertropical, sus
minerales, sus ros, su diversidad climtica, entre
otros, es decir, emplear plena y productivamente
su capital fsico y humano, as como sus recursos
naturales. Nuestro pas tiene ventajas comparativas
genuinas que debe utilizar de manera eficiente,
para avanzar as hacia el concepto de ventajas
competitivas.
Finalmente, el pas debe asumir una tercera
condicin que determinar sus posibilidades
de desarrollo para el futuro: los cambios
demogrficos. Hacia 2019, Colombia tendr diez
millones de habitantes ms, una poblacin que en
promedio ser ms vieja y que vivir, en mayor
proporcin, en las reas urbanas. Los habitantes
del pas demandarn un nmero creciente de
cupos escolares, servicios de salud, vivienda y
pagos de pensiones, dentro de una larga lista de
servicios.
Al tener en cuenta los grandes progresos, las
restricciones, las transformaciones, y las ventajas
y desventajas que caracterizan al pas, la propuesta
de Visin de Colombia para 2019 incluye metas
sociales, econmicas y ambientales, a la vez que
propone estrategias, programas y proyectos
para lograrlas. En el camino hacia el segundo
centenario, se plantea una visin de pas y de
Estado, ms que un plan de un gobierno, lo que
supone un proceso concertado entre las regiones,
el gobierno central y los distintos estamentos de
la sociedad.
VII
VIII

Fortalecer la descentralizacin
y adecuar el ordenamiento territorial
Propuesta para discusin
IX

CONTENIDO
Contenido
PRESENTACIN..................................................................................................................................
V
NDICE DE GRFICOS..................................................................................................................... XIII
NDICE DE CUADROS....................................................................................................................... XV
NDICE DE MAPAS Y FIGURAS.................................................................................................... XVI
NDICE DE TABLAS............................................................................................................................ XVII
SIGLAS....................................................................................................................................................... XVIII
INTRODUCCIN.................................................................................................................................
1
DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS........................................................................
5
LA DESCENTRALIZACIN: UN CAMINO DE APRENDIZAJE................................
5
DESCENTRALIZACIN DE COMPETENCIAS ............................................................
10
DESCENTRALIZACIN FISCAL ........................................................................................
12
La tributacin territorial.....................................................................................................
15
El Sistema de Transferencias Intergubernamentales.....................................................
17
Las regalas...........................................................................................................................
15
Balance general de resultados del esquema de descentralizacin fiscal ....................
20
DESCENTRALIZACIN POLTICA...................................................................................
24

El mbito electoral..............................................................................................................
26

El mbito de las percepciones sobre la participacin ...................................................
27

Dificultades de la participacin ciudadana en la gestin pblica ................................
29
GESTIN PBLICA TERRITORIAL .................................................................................
32

Balance general ...................................................................................................................
32
La evaluacin y rendicin de cuentas ..............................................................................
33
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: UN EJERCICIO EN CONSTRUCCIN
38
GENERALIDADES................................................................................................................
38
ORGANIZACIN POLTICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

COLOMBIANO.......................................................................................................................... 39
XI
LA REGIONALIZACIN COMO INSTRUMENTO DE ORDENAMIENTO Y

DESARROLLO TERRITORIAL ............................................................................................
Procesos regionales y subregionales en formacin en el pas........................................
Otros procesos regionales en marcha ..............................................................................
Perspectivas futuras de organizacin y desarrollo regional a partir de las regiones
naturales del pas
ZONAS FRONTERIZAS
43
44
48

49
52
VISIN ESTRATGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES..........................................
55
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS...........................................................................................

UNA DESCENTRALIZACIN EFICIENTE
Meta 1: Definicin clara de competencias ............................................................................
Meta 2: Sostenibilidad fiscal ....................................................................................................
Meta 3: Gestin pblica participativa ....................................................................................
Meta 4: Gestin territorial orientada a resultados ................................................................
UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL FLEXIBLE
Meta 5: Un ordenamiento flexible en funcin del desarrollo territorial
57
ANEXOS....................................................................................................................................................
69
Anexo 1. Competencias sectoriales de los municipios ............................................................

Anexo 2. Competencias sectoriales de los departamentos .....................................................
Anexo 3. Caractersticas institucionales de los departamentos colombianos ......................
Anexo 4. Entidades territoriales y figuras de integracin previstas en la Constitucin......
70
72
74
75
BIBLIOGRAFA......................................................................................................................................
77
XII
57
60
63
64
65

NDICE DE GRFICOS
ndice de grficos
Grfico 1. Esquema prudhomme convencional. Porcentaje de ingresos y gastos de los niveles
subnacionales ..........................................................................................................................
Grfico 2. Avance de la descentralizacin en Amrica Latina ..........................................................
Grfico 3. Cobertura bruta en matrcula educativa, 5-17 aos, 2002-2005 ......................................
Grfico 4. Cobertura en acueducto, 2005 ..............................................................................................
Grfico 5. Cobertura en alcantarillado, 2005 ........................................................................................
Grfico 6. Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001 ...........................................................................
Grfico 7. Ingresos tributarios por nivel de gobierno, 1987-2005 ....................................................
13
Grfico 8. Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005 ..........................
17
Grfico 9. Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005 ............................................................................
17
Grfico 10. Regalas petroleras giradas a entidades territoriales, 1994-2006 ....................................
18
Grfico 11. Distribucin de las regalas asignadas por hidrocarburos, 1994 y 2006 .......................
19
Grfico 12. Evolucin de los resultados sectoriales en servicios sociales bsicos, 1996-2001 .....
21
Grfico 13. Resultados recientes en la prestacin de servicios sociales bsicos, 2001-2005 .........
22
XIII
Grfico 14. Votacin para alcaldes municipales, 1988-2003 ...............................................................
26
Grfico 15. Filiacin poltica de alcaldes, 1988-2003 ...........................................................................
27
Grfico 16. Apertura de las autoridades locales a la participacin ....................................................
27
Grfico 17. Impacto de la participacin ciudadana en la gestin local .............................................
28
Grfico 18. Posibilidad de horizontalizar las relaciones entre organizaciones sociales y lderes
con las autoridades locales a travs de la participacin ciudadana .............................
28
Grfico 19. Razones para que las alcaldas no apoyen la participacin ciudadana .........................
30
Grfico 20. Participacin porcentual de los departamentos fronterizos en el PIB, 2005 ..............
54
XIV

NDICE DE CUADROS
ndice de cuadros
Cuadro 1. Concentracin de la recaudacin tributaria de los gobiernos territoriales, 2005 .........
14
Cuadro 2. Distribucin de regalas .........................................................................................................
18
Cuadro 3. Resultados sectoriales, 2002-2004 .........................................................................................
20
Cuadro 4. Balance fiscal territorial, 2000-2005 .....................................................................................
23
Cuadro 5: Obstculos para la participacin ciudadana .......................................................................
30
Cuadro 6. Tratados internacionales fronterizos de Colombia ............................................................
53
XV
ndice de mapas y figuras

Figura 1. Organizacin territorial en Colombia en los siglos XIX y XX ..........................................
42
Mapa 1. Repblica de Colombia ..............................................................................................................
40
Mapa 2. Procesos regionales y subregionales en formacin ...............................................................
45
Mapa 3. Regiones naturales y divisin poltico-administrativa de los departamentos .....................
50
XVI

NDICE DE TABLAS
ndice de tablas
Tabla 1. Situacin actual y futura en definicin de competencias ......................................................
58
Tabla 2. Situacin actual y futura en sostenibilidad fiscal ....................................................................
60
Tabla 3. Situacin actual y futura en gestin pblica participativa .....................................................
63
Tabla 4. Situacin actual y futura en gestin territorial orientada a resultados ..............................
64
Tabla 5. Situacin actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial ......................................
66
XVII
Siglas
ANH
ASOMAC
ASOPATIA
BID
BPIM
CAF
CAR
CAR
CARDER
CEPAL
CGR
CHIP
CONPES
COPACOS
COT
CRC
DAF
D.C.
DANE
DEE
DDTS
DDTS-GAFDT
DDTS-GGPT
DDT-SFPT
DDTS-SODT
DDUPA
DDUPA-SVDU
Agencia Nacional de Hidrocarburos

Asociacin de Municipios del Macizo Colombiano
Asociacin Supradepartamental de Municipios de la Regin del Alto Pata
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco de Programas y Proyectos de Inversin Municipal
Corporacin Andina de Fomento
Corporacin Autnoma Regional
Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca
Corporacin Autnoma Regional de Risaralda
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Contralora General de la Repblica
Consolidador de Hacienda e Informacin Financiera Pblica
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Comits de Participacin Comunitaria en Salud
Comisin de Ordenamiento Territorial
Consejo Regional de Competitividad
Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Distrito Capital
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Direccin de Estudios Econmicos del DNP
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP
Grupo de Anlisis al Financiamiento del Desarrollo Territorial
Grupo de Apoyo a la Gestin Pblica Territorial
Subdireccin de Finanzas Pblicas Territoriales
Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental del DNP
Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental - Subdireccin de Vivienda
y Desarrollo Urbano
XVIII

SIGLAS
DNP
ECH
ECOPETROL
ETI
FCM
FER
FND
FNR
ICFES
IGAC
IIAP
IIRSA
IVA
LOOT
MEN
MPRBC
OT
PDPMM
PDSM
PIB
PNUD
POT
PROMOJANA
SGP
SHAQUIAN
SINCHI
ZIF
Departamento Nacional de Planeacin

Encuesta Continua de Hogares
Empresa Colombiana de Petrleos
Entidad Territorial Indgena
Federacin Colombiana de Municipios
Fondos Educativos Regionales
Federacin Nacional de Departamentos
Fondo Nacional de Regalas
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico
Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
Impuesto
al Valor Agregado

Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
Ministerio de Educacin Nacional
Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca
Ordenamiento Territorial
Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio
Programa de Desarrollo Sostenible de la Ecorregin de La Mojana
Producto Interno Bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Planes de Ordenamiento Territorial
Alianza Prodesarrollo de la Ecorregin Mojana
Sistema General de Participaciones
Asociacin de Cabildos Tradicionales del Nudo de los Pastos
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas
Zonas de Integracin Fronteriza
XIX
XX

INTRODUCCIN
Introduccin
En el marco de la visin integral planteada
para 2019, el presente documento corresponde
al desarrollo de la propuesta para la estrategia
Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento
territorial, que hace parte del cuarto objetivo:
Un Estado eficiente al servicio de los
ciudadanos.
de la democracia y la gobernabilidad tanto en el

mbito nacional como local, y para la promocin
del desarrollo integral del pas y de cada una de
sus regiones. En l las autoridades territoriales
juegan un papel cada vez ms protagnico, hasta
tal punto que puede afirmarse que del xito de su
gestin depende el xito de la descentralizacin.
La construccin de una visin compartida de

pas requiere la articulacin de los propsitos
comunes de desarrollo entre los territorios y
la Nacin. Colombia se caracteriza por poseer
una geografa abrupta y diversa, con una baja
densidad de ocupacin poblacional. Estas
condiciones han sido determinantes en el proceso
de consolidacin de la nacin como un pas de
regiones1, y plantean oportunidades y desafos
en materia de gobernabilidad, de gestin del
desarrollo econmico y de provisin de servicios
pblicos.
La descentralizacin puede ser entendida

como una estrategia de organizacin del Estado
para el eficiente cumplimiento de sus fines
esenciales y para garantizar los derechos de la
ciudadana en cualquier parte del pas, a travs
de la transferencia de poder poltico como de
recursos y competencias del Gobierno nacional a
las entidades territoriales.
El balance de la descentralizacin en el pas ha
sido positivo, pues ha permitido a las entidades
1
Este documento procura ser un punto de partida

para el anlisis del proceso de descentralizacin en
Colombia durante los ltimos veinte aos y para
la formulacin de nuevas propuestas integrales
que garanticen su sostenibilidad. La consolidacin
de ese proceso es de vital importancia para el
fortalecimiento de la capacidad de respuesta del
Estado en todos sus niveles, para el afianzamiento

La complejidad de la geografa nacional ha generado efectos

aparentemente contradictorios: por un lado han hecho ms
difcil la gobernabilidad y costosa la consolidacin de la
seguridad y el orden, pero, por otro, al fracturar en forma
tan determinada las fuentes de poder, ha promovido el
pluralismo regional y la necesidad de los consensos, lo que
se constituye en barrera contra la imposicin de hegemonas.
Montenegro, Santiago [2003], Territorio, gobernabilidad y
competitividad, en DNP, PNUD, CAF, Construccin de
un futuro para Colombia desde sus territorios, Memorias
Seminario Nacional.
territoriales alcanzar un elevado grado de autonoma en el manejo de los recursos locales, la

apropiacin de las responsabilidades correspondientes a cada nivel territorial y el mejoramiento
de los indicadores sociales, especialmente en educacin y salud. De otro lado, la mayor interaccin
entre el nivel nacional y las entidades territoriales,
al propiciar un acercamiento ms directo y un
reconocimiento de las particularidades locales,
han hecho evidentes situaciones de desequilibrio
regional en las capacidades de autodesarrollo y
de generacin de recursos propios. Por ello, la
consolidacin de la descentralizacin requiere
de polticas nacionales de acompaamiento institucional y del fortalecimiento de la inversin
territorial que reconozcan la diversidad regional
y posibiliten un mejoramiento generalizado de
las condiciones socioeconmicas de las entidades
territoriales y, en especial, que contribuyan a la
reduccin de las brechas interregionales.
trascienden dichos lmites. Entre estos sobresalen

la necesidad de facilitar la asociatividad y las
alianzas estratgicas para promover el desarrollo
econmico y el manejo adecuado de ecosistemas
ambientales. Si bien por iniciativa de las entidades
territoriales se observan algunos avances en
procesos de desarrollo regional y subregional, esta
es una tarea pendiente que requiere consolidarse
mediante figuras e instrumentos flexibles para la
administracin y planificacin de los territorios
pertinentes.
Un gran reto lo constituye la concertacin de
una imagen objetivo de organizacin territorial
con perspectiva de futuro, que gue las polticas
de descentralizacin, ordenamiento y gestin
territorial, a partir del reconocimiento de las
caractersticas de un pas de regiones diversas, cuyas
capacidades de autodesarrollo deben ajustarse
a sus particularidades y ventajas comparativas.
Dicho modelo ha da complementarse con la
definicin concertada de polticas pblicas
regionales, con el fin de ampliar y potenciar las
capacidades de desarrollo regional y local, reducir
las disparidades regionales y mejorar la eficacia,
eficiencia y transparencia en el uso de los recursos
pblicos. Tal proceso debe reflejarse tambin en
el pas en su conjunto, a travs de un ritmo de
crecimiento elevado, sostenido y ms balanceado
regionalmente, que contribuya en forma sustancial
al mejoramiento de la calidad de vida y de la
gobernabilidad en todo el territorio nacional.
Desde el punto de vista del ordenamiento

territorial, los avances han sido ms lentos y se han
conseguido a travs de la expedicin de normas
especficas para la distribucin de competencias,
la institucionalizacin y la obligacin de formular
planes de ordenamiento territorial municipales
y distritales, un mayor control sobre los usos de
suelo y una mejor organizacin urbana, incluida
la calidad del espacio urbano municipal. Sin
embargo, el ordenamiento fsico territorial, en la
escala departamental y regional, an no cuenta
con instrumentos formales, aunque existen
esfuerzos en este sentido tanto nacionales como
territoriales.
Con base en lo anteriormente expuesto,

la estrategia para el fortalecimiento de la
descentralizacin y la adecuacin del ordenamiento
territorial propuesta en la Visin Colombia II
Centenario: 2019 plantea consolidar los avances
en materia de descentralizacin fiscal y poltica,
mejorar y garantizar la participacin ciudadana
y el control de la gestin pblica, y promover la
adopcin de diferentes modelos de organizacin,
Respecto a la administracin y al gobierno

territorial, subsisten problemas provenientes de la
poca flexibilidad de la actual organizacin polticoadministrativa del pas frente a la necesidad de
contar con figuras de organizacin territoriales
modernas y flexibles que atiendan asuntos que


INTRODUCCIN
planificacin e integracin territorial en los cuales

se reconozcan la particularidades econmicas,
sociales, culturales, tnicas y ambientales de los
territorios. La visin propuesta se basa en dos
principios rectores:
Meta 3: Gestin pblica participativa
Descentralizacin eficaz
Por ello, el presente documento est dividido en

cuatro partes principales, la primera de las cuales
es esta introduccin. En la segunda, de dnde venimos
y dnde estamos, se presenta un diagnstico general
de la situacin en trminos de descentralizacin y
de ordenamiento territorial en el pas, en la cual se
destacan los avances y los retos presentes y futuros.
Con base en lo anterior, la tercera parte plantea la
visin de futuro propuesta frente a los dos temas y
los principios que guan esta visin y, por ltimo,
las metas y acciones para hacerla realidad.
Meta 4: Gestin territorial orientada a resultados

Meta 5: Ordenamiento flexible en funcin del
desarrollo territorial
Ordenamiento territorial flexible

Para desarrollar los principios rectores, y con el
propsito de concretar la visin de descentralizacin
y ordenamiento territorial previstos para el ao
2019, se plantean cinco grandes metas:
Meta 1: Definicin clara de competencias
Meta 2: Sostenibilidad fiscal

DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
De dnde venimos
Y dnde estamos
presenta resultados positivos. Pese a ser un
pas unitario, el grado de descentralizacin
en Colombia, medido por los porcentajes de
ingresos y gastos que corresponden a los niveles
territoriales, es superior al presentado en pases
de tradicin federal como Mxico y Venezuela, y
llega incluso a ubicarse por encima del promedio
latinoamericano (grfico 1).
LA DESCENTRALIZACIN: UN
CAMINO DE APRENDIZAJE
No cabe duda que una de las transformaciones
estructurales ms importantes que ha
experimentado el Estado colombiano en los
ltimos aos es la de la descentralizacin.
Desde mediados de la dcada de los ochenta,
se ha venido construyendo en el pas un modelo
de descentralizacin y ordenamiento territorial
orientado a promover el desarrollo econmico y
social, y a mejorar la distribucin de sus beneficios
entre la poblacin. Con este propsito, el modelo
se ha enfocado a garantizar la prestacin de los
servicios pblicos en condiciones de eficiencia y
equidad, y a fortalecer la participacin democrtica
de la ciudadana en los asuntos pblicos. Los
avances y el aprendizaje logrados hasta el
momento sugieren la necesidad de consolidar
este proceso, y avanzar en la adecuacin de
un ordenamiento territorial que conduzca al
afianzamiento de un pas de territorios prsperos,
modernos, eficientes y efectivos en la provisin
de los bienes y servicios pblicos.
Grfico 1
Esquema Prud`homme convencional.
Porcentaje de ingresos
y gastos de los niveles subnacionales
Porcentajes de gastos
50,0
40,0
Colombia
Paises Federales
30,0
20,0
Amrica Latina
10,0
0,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
Porcentaje de Ingresos
Fuente: Grfico tomado de Miguel Angel Asensio, Notas sobre

descentralizacin fiscal y las relaciones intergubernamentales
en contextos descentralizados. CEPAL. Una evaluacin de los
procesos de descentralizacin fiscal, enero 27 y 30 de 2003. Pg.
108.
En el contexto internacional, algunos estudios

comparativos muestran que la experiencia
colombiana en materia de descentralizacin

Grfico 2
Avance de la descentralizacin en Amrica Latina
Pases
Panam
El Salvador
Costa Rica
Nicaragua
Guatemala
Per
Honduras
Paraguay
Ecuador
Chile
Bolivia
Colombia
Brasil
Argentina
0,53
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
2004
0,6
0,68
0,7
0,8
0,9
1,0
1996
Fuente: Daughters y Harper (2006).
travs de la eleccin popular de alcaldes (1986),

gobernadores (1991) y la creacin de mecanismos
de participacin ciudadana; poder administrativo,
mediante la distribucin de competencias; y,
poder financiero, con el fortalecimiento de la
capacidad tributaria territorial y el crecimiento
progresivo del sistema intergubernamental de
transferencias.
As mismo, en un reciente estudio realizado para

el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
Colombia aparece como el pas unitario con
mayor avance en el proceso de descentralizacin
de Amrica Latina. Tal resultado se basa en
un ndice que tiene en cuenta los siguientes
criterios: elecciones de alcaldes y gobernadores;
atribuciones tributarias y responsabilidades de
ejecucin del gasto de los niveles territoriales;
automaticidad y libre asignacin de las
participaciones; y control al endeudamiento de
las entidades territoriales (Daughters y Harper,
2006), (grfico 2).
De otra parte, la evolucin de algunos

indicadores sociales globales para el mismo
perodo refleja tambin el efecto positivo de la
descentralizacin: las coberturas en educacin
aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo;
ha habido mayor disponibilidad de docentes y
mayores niveles de escolaridad; ha aumentado
la poblacin afiliada al rgimen contributivo de
salud; se ha ampliado la red pblica de servicios
de salud; y se han incrementado las coberturas en
agua potable.
Igualmente, los resultados de la evaluacin

de la descentralizacin realizada por el DNP,
permiten concluir que, desde la dcada de los
ochenta, Colombia ha avanzado efectivamente
en el traslado de poder hacia los gobiernos
departamentales y municipales: poder poltico, a


bruta en matrcula educativa, pero en otros como

Guaviare, Vichada y Guaina, las coberturas
siguen siendo bajas (grfico 3).
No obstante tales avances, persisten problemas

de eficiencia en la inversin social, de equidad en la
asignacin del gasto y de baja capacidad de gestin
de las entidades territoriales. Ello hace evidente la
urgencia de avanzar en el fortalecimiento de la
gestin pblica territorial, con el fin de hacerla
cada vez ms eficaz y eficiente en la obtencin de
los resultados que se derivan de sus competencias,
de mejorar la gestin pblica, de reducir los costos
de transaccin y de privilegiar el inters general
sobre el particular.
En general, de los 33 departamentos incluido

el Distrito Capital de Bogot, 21 mantienen una
cobertura bruta de matrcula educativa por debajo
del valor promedio nacional, lo cual sugiere un
rezago significativo en esta materia.
Por su parte, los datos de la Encuesta
Nacional de Hogares de 2005 muestran que de
24 departamentos incluido el Distrito Capital,
8 alcanzaron coberturas en acueducto superiores
al promedio nacional, mientras que para los 16
departamentos restantes las coberturas fueron
inferiores al promedio. Bogot registr la
mayor cobertura con niveles cercanos al 100%,
mientras que la cobertura ms baja se present
en el departamento del Choc con el 43%, lo
cual denota un rezago de ms de 50 puntos
porcentuales frente al promedio nacional
(grfico 4).
Tambin se presentan marcadas disparidades

regionales en la atencin de los servicios entre
entidades territoriales, dentro de las cuales
sobresalen las diferencias en el acceso a los
servicios sociales bsicos necesarios para el
desarrollo humano, como educacin, salud, agua
potable y saneamiento bsico.
Al observar la evolucin de las coberturas en
educacin, entre 2002 y 2005, se concluye que la
mayora de departamentos mejor la cobertura
Grfico 3
Cobertura bruta en matrcula educativa, 5-17 aos, 2002-2005
Fuente: MEN (2006).
Grfico 4
Cobertura en acueducto, 2005
Fuente: DANE - ECH 2004. Clculos: DNP - DDUPA SVDU
urbanas de estos departamentos tienen servicio de

alcantarillado (grfico 5).
De otro lado, la esperanza de vida al nacer
para todo el pas pas de 67,8 aos en 1990 a
71,9 aos en el ao 2001 y mejor para todos
los departamentos, al tiempo que se observ
una tendencia a la reduccin de la brecha en esta
variable. Es as como los departamentos con
menor esperanza de vida en 1990 haban logrado
en 2001 aumentos ms rpidos, comparados con
los que en 1990 presentaban los niveles ms altos
(grfico 6).
En materia de alcantarillado urbano, las

disparidades son an mayores. Mientras que
Bogot, Valle del Cauca y Antioquia alcanzaron
los ms altos niveles de cobertura (el 99,56%; el
88,31% y el 84,78%, respectivamente), el resto de
entidades territoriales registr valores por debajo
de la media nacional.
Los casos de Meta, Magdalena, Caquet,
Crdoba y Choc son alarmantes, por cuanto
sus coberturas son inferiores al 40%, es decir,
menos de la mitad de los habitantes de las zonas

Grfico 5
Cobertura en alcantarillado, 2005
Fuente: DANE - ECH 2004. Clculos: DNP - DDUPA SVDU.
Grfico 6
Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001
Fuente: PNUD y DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia, 2004.
En Bogot y otros 6 departamentos la

esperanza de vida en 2001 super el promedio
nacional. Para ese mismo ao, el departamento
con menor esperanza de vida fue el Choc con
66,6 aos, cifra inferior al valor promedio que
tena el pas en 1990, lo cual significa que dicho
departamento presenta un atraso de ms de 10
aos con respecto al promedio. En situacin
similar estn los departamentos de Meta, Caquet
o los nuevos departamentos. Los resultados
anteriores sugieren que, pese a los esfuerzos
realizados y los avances logrados en ciertas reas,
persisten profundas disparidades regionales en la
provisin de servicios bsicos y, por ende, en los
indicadores sociales asociados a ellos.
por la disponibilidad de recursos para ser

asignados entre un abanico de posibilidades, sino
que vendra dada por una norma que las asignara
de manera organizada y articulada.
Descentralizacin de competencias
En la primera etapa del proceso de

descentralizacin, correspondiente al perodo
1986-1993, la normativa se concentr en delimitar
y trasladar funciones especficas a los municipios
y a la Nacin, pero no se efectuaron cambios
sustanciales con respecto a los departamentos.
Los municipios asumieron, entonces, tareas
en reas como educacin, salud, agua potable,
saneamiento bsico, vas, transporte urbano
y asistencia tcnica agropecuaria, entre otras,
al tiempo que se liquidaban o modificaban
gradualmente las instituciones del orden nacional
que venan prestando ese tipo de servicios a las
entidades territoriales. En los casos especficos
de educacin y salud no se asign la prestacin
completa de los servicios sino la construccin,
dotacin y mantenimiento de su infraestructura.
La descentralizacin se inici a partir de la

dcada de los ochenta, cuando se aumentaron
los recursos transferidos a los municipios, se
les entregaron funciones desempeadas en su
momento por entidades descentralizadas del
orden nacional, se dictaron normas para el
fortalecimiento de sus ingresos y se aprob la
eleccin directa de alcaldes. No obstante, slo
cuando la Asamblea Nacional Constituyente
decidi fortalecer el proceso de descentralizacin
territorial como poltica fundamental de la
Constitucin de 1991, se vio la necesidad de
establecer formalmente un estatuto o norma
rectora para la distribucin de competencias
entre los diferentes niveles del gobierno. De esta
manera, la asuncin de competencias por parte de
las entidades territoriales no estara determinada
En la segunda etapa del proceso, que comienza

con la expedicin de la Constitucin de 1991
y de la Ley 60 de 1993, se avanz hacia una
mirada ms integral orientada a superar las
perspectivas exclusivamente municipalistas
o departamentalistas, y ms enfocada en la
reorganizacin de competencias entre los tres
niveles del gobierno, con base en las ventajas
comparativas de cada uno de ellos. En desarrollo
de esos preceptos, se ratificaron las funciones
ya asignadas a los municipios y se ampliaron en
otros aspectos especficos. As, en los sectores de
salud y educacin, principalmente, los municipios
empezaron a asumir no slo la inversin en
infraestructura, sino tambin los gastos de
personal, la administracin del servicio y el pago
de subsidios. El nivel nacional, por su parte,
A continuacin se presenta un breve balance del

proceso de descentralizacin en sus dimensiones
administrativa, poltica y fiscal, y se destacan sus
principales logros y limitaciones.
10

que la transformacin y organizacin de la red

pblica prestadora de servicios se le asign a los
departamentos, aunque se mantuvo el carcter
municipal en la atencin de primer nivel, acorde
con lo establecido por la Ley 60 de 1993. Entre
tanto, la provisin de acciones de salud pblica
permaneci compartida entre municipios y
departamentos, atendiendo aspectos como las
condiciones epidemiolgicas, las metas de salud
pblica y las competencias de cada nivel. Estas
medidas permitieron una armonizacin con
los parmetros de organizacin y prestacin
del servicio previstos en la Ley 100 de 1993, en
lo referente a garantizar la atencin de toda la
poblacin, y en especial a la ms pobre.
se especializ en las funciones de planeacin,

formulacin de polticas generales, regulacin,
direccin y administracin del rgimen de
personal, al tiempo que el nivel departamental se
consolid como una instancia intermediaria entre
la Nacin y los municipios, y asumi competencias
en salud y educacin.
Luego, con la puesta en marcha de la Ley 715 de
2001, se realizaron ajustes tendientes a subsanar
los problemas de eficiencia en los sectores de
salud y educacin, originados por la Ley 60 de
1993, en la cual las competencias asignadas a
departamentos y municipios se superponan, as
que se produjo una colisin de competencias
y poca claridad en la asignacin de recursos.
Adems, sectorialmente se presentaban diferentes
lgicas para la asignacin de competencias, las
cuales no correspondan con el objetivo principal
de la descentralizacin, como era el de otorgar
mayor autonoma local para incidir en la eficiente
provisin de los servicios sociales a su cargo.
En otros sectores como los de servicios

pblicos domiciliarios, transporte, vivienda,
deporte, recreacin, cultura y promocin del
desarrollo, se consolidaron en una sola norma las
competencias que diferentes disposiciones legales
haban asignado a los municipios. De esta forma
se permiti bajo el principio de la autonoma
atender las necesidades de la poblacin, de acuerdo
con las prioridades de cada entidad territorial.
As, en el sector de educacin la Ley 715 de 2001

otorg un mayor nivel de autonoma administrativa
a los municipios, al asignarles la competencia
integral de la atencin de la cobertura. Mediante
el mecanismo de la certificacin de municipios2,
se materializ la idea de trasladarles totalmente las
funciones de direccin, planificacin y prestacin
de los servicios de cobertura y calidad, los cuales
estaban a cargo de los departamentos; tambin se
les transfiri la administracin y distribucin de
recursos entre los establecimientos educativos de su
jurisdiccin3.
No obstante el importante avance en la

distribucin de competencias en educacin y
salud, considerados como dos de los sectores
estratgicos para el desarrollo social del pas,
2
En el sector salud, se distribuyeron las

competencias de tal manera que la afiliacin
al rgimen subsidiado qued exclusivamente
a cargo de los distritos y municipios, mientras
11
Obtienen certificacin aquellos municipios con una poblacin

superior a los 100.000 habitantes que cumplan, entre otros,
con los siguientes requisitos establecidos por la Nacin: contar
con capacidad institucional para la administracin del personal
docente, disponer de sistemas de informacin y sistemas de
planificacin.
En el marco de la misma ley, el nivel departamental se encarga
de asumir esos mismos aspectos para los municipios no
certificados y contina con las funciones ya mencionadas de
intermediacin y apoyo tcnico. Por su parte, el nivel nacional
mantiene sus funciones de formulacin de polticas, direccin
y coordinacin del sistema.
persisten duplicidades e indefiniciones en sectores

como vas, agricultura, medio ambiente y vivienda,
en los cuales se superponen responsabilidades
entre la Nacin, los departamentos y los
municipios.
Tal situacin ocasiona duplicidades de gasto
y problemas de coordinacin de las acciones
desarrolladas, por lo cual se requiere establecer
una delimitacin clara en las funciones de los
diferentes niveles del Estado en estos sectores4 .
El documento Conpes 3238 de 2003 incluye
avances destacables en ese sentido. En el marco de
las estrategias para el fortalecimiento de la gestin
de los departamentos, en sectores diferentes a los
de salud y de educacin y como etapa previa a la
descentralizacin, se abre la posibilidad de delegar
a las administraciones departamentales funciones
en sectores como el agropecuario, con base en su
inters real por asumir la competencia y en sus
capacidades tcnicas, financieras y administrativas
para atenderla de manera efectiva.
Descentralizacin fiscal
La descentralizacin fiscal se refiere a
la composicin del financiamiento de las
competencias transferidas a las entidades
territoriales. Para el caso colombiano, este proceso
se ha realizado a travs de tres instrumentos: 1)
la tributacin territorial, 2) las transferencias
intergubernamentales y 3) las regalas.
La tributacin territorial
Uno de los principios fundamentales para
adelantar un proceso de descentralizacin fiscal
responsable es el fortalecimiento de la tributacin
municipal y departamental. Con ese propsito,
durante la dcada de los ochenta se expidieron

en el pas disposiciones como la Ley 14 de 1984,
que aumentaba la autonoma tributaria de las
entidades territoriales y ampliaba las bases de
sus gravmenes, sobre todo el de catastro para
el caso del impuesto predial (Oliva, C. 1998).
Tambin, se promulgaron los Decretos 1222
de 1986 (Cdigo de Rgimen Departamental) y
1333 de 1986 (Cdigo de Rgimen Municipal),
orientados a darle a las entidades territoriales la
posibilidad de administrar tributos propios para
el financiamiento de sus competencias.
Si bien hasta el momento no se ha avanzado
sustancialmente hacia la expedicin de un
estatuto
tributario
territorial,
diferentes
reformas en el mbito nacional han favorecido
el fortalecimiento de los ingresos territoriales. Se
destacan, en particular, la sobretasa a la gasolina y
los impuestos a la cerveza y otros licores.
Pese a estos esfuerzos, es evidente que el
espacio tributario sigue concentrado en la
Nacin. En el perodo comprendido entre 1987
y 2005, las entidades territoriales apenas lograron
ganar un poco menos de un punto porcentual
de participacin en los ingresos tributarios
totales, en tanto que la Nacin ha mantenido su
participacin por encima del 80%.
No obstante, en el nivel territorial se destaca
el comportamiento de los ingresos tributarios de
los municipios, que en trminos consolidados
pasaron de representar poco ms del 7% en 1987
a cerca del 12% en 2005. Tal resultado se atribuye
a la puesta en marcha de ciertos incentivos a la
tributacin municipal previstos en la asignacin
4
12
Para una mayor informacin sobre la distribucin actual de

competencias en estas reas, ver anexos 1 y 2.

Grfico 7
Ingresos Tributarios por Nivel de Gobierno,
1987-2005
para mejorar la capacidad de recaudo de rentas

propias por parte de departamentos y municipios
como el incentivo al esfuerzo fiscal (Ley 715 de
2001), algunos cambios en los impuestos departamentales establecidos en reformas tributarias
del orden nacional y la destinacin de recursos
nacionales a las entidades territoriales, stas han
sido claramente insuficientes. Es necesario, por
tanto, definir polticas y estrategias que logren un
fortalecimiento efectivo de esta capacidad, como
requisito para avanzar hacia una descentralizacin
fiscalmente responsable.
En el perodo 2000-2005, en promedio, el 90%
de los recaudos de los municipios se concentr
en tres impuestos: el de industria y comercio
(40,6%), el predial (33,3%), y la sobretasa a la
gasolina (16,1%). El 10% restante correspondi
al recaudo de otros veinte impuestos, entre los
cuales se destacan los de alumbrado pblico,
avisos y tableros, estampillas y delineacin y
urbanismo.
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones

presupuestales territoriales y cifras DNP-DEE, 1987-2005
de las transferencias5, y al esfuerzo hecho por las

ciudades de mayor capacidad fiscal (grfico 7).
En el caso de los municipios, los problemas

asociados al recaudo de predial se resumen en:
(1) bajas tarifas: pese a tener un rango legal de
tarifas de entre 1 y 16 por mil, en el 88% de los
municipios stas apenas alcanzan el 3,5 por mil; (2)
desactualizacin catastral del 44% de los predios;
(3) exenciones y exclusiones; y (4) debilidad en
la sistematizacin del cobro del impuesto y
problemas administrativos para la recuperacin
de cartera morosa.
Adems de la gran diferencia existente entre

el mbito nacional y el territorial en cuanto a
recaudacin de tributos, existe otra igualmente
marcada entre departamentos y entre municipios.
Slo cuatro departamentos, Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca y Santander recaudan ms
del 50% del total departamental ($3,35 billones),
mientras que las ciudades de Bogot, Medelln,
Cali y Barranquilla recogen casi el 58% del total
municipal ($6,07 billones) (cuadro 1).
Por otra parte, el recaudo del impuesto de

industria y comercio se ha visto afectado por
algunos de los factores mencionados exenciones,
debilidades en la sistematizacin y recuperacin
En una situacin como sta, caracterizada por

acentuadas desigualdades en el recaudo de ingresos propios, la Nacin debe compensar a las entidades territoriales de baja capacidad fiscal a travs
del esquema de transferencias, con el fin de asegurar los recursos necesarios para la financiacin
de las competencias transferidas.
Si bien se han adoptado iniciativas concretas

13
La Ley 715 de 2001 estableci que el 20% de la participacin

de propsito se distribuya en funcin de las eficiencias fiscal y
administrativa, expresadas en incremento del recaudo tributario per cpita y de la inversin con ingresos corrientes de libre
destinacin per cpita, respectivamente.
Cuadro 1
Concentracin de la recaudacin tributaria de los gobiernos territoriales, 2005
Departamentos
Antioquia
Cundinamarca
Valle del Cauca
Santander
Atlntico
Boyac
Bolvar
Nario
Tolima
Meta
Huila
Crdoba
Norte de Santander
Risaralda
Magdalena
Caldas
Cesar
Cauca
Casanare
Sucre
Quindo
Caquet
La Guajira
San Andrs
Choc
Putumayo
Arauca
Guaviare
Amazonas
Vichada
Guaina
Vaups
Porcentaje
Porcentaje
Acumulado
19,85
19,85
14,32
34,16
12,31
46,48
6,01
52,49
5,46
57,95
4,16
62,1
3,5
65,61
3,38
68,98
3,31
72,29
3,13
75,42
2,44
77,86
2,34
80,21
2,24
82,45
2,23
84,68
2,15
86,83
2,1
88,93
1,7
90,63
1,69
92,32
1,11
93,43
1,09
94,52
1,01
95,53
0,79
96,32
0,77
97,09
0,57
97,65
0,55
98,2
0,46
98,66
0,44
99,1
0,4
99,5
0,23
99,73
0,13
99,85
0,09
99,94
0,06
100
Municipios
Bogot D.C.
Medelln
Cali
Barranquilla
Cartagena
Barrancabermeja
Bucaramanga
Pereira
Yumbo
Ibagu
Manizales
Itag
Envigado
Palmira
Ccuta
Villavicencio
Bello
Neiva
Pasto
Montera
Armenia
Buenaventura
Rionegro
Tunja
Valledupar
Cha
Santa Marta
Floridablanca
Soacha
Popayn
Tulu
Dosquebradas
Sabaneta
Buga
Sincelejo
Girardot
Sogamoso
Facatativ
Mosquera
Tocancip
Yopal
Resto de municipios
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2005
14
Porcentaje
Porcentaje
Acumulado
36,93
36,93
10,34
47,27
6,91
54,17
3,62
57,8
3,13
60,93
1,49
62,42
1,49
63,91
1,17
65,09
0,95
66,04
0,95
66,99
0,94
67,93
0,94
68,87
0,93
69,8
0,83
70,63
0,79
71,41
0,75
72,16
0,67
72,83
0,61
73,44
0,59
74,03
0,59
74,62
0,56
75,18
0,54
75,72
0,53
76,25
0,51
76,75
0,5
77,25
0,48
77,73
0,46
78,19
0,37
78,56
0,35
78,91
0,33
79,24
0,32
79,56
0,3
79,86
0,3
80,17
0,3
80,47
0,28
80,74
0,27
81,01
0,25
81,27
0,25
81,52
0,22
81,74
0,21
81,96
0,21
82,17
17,83
100

Sistema de Transferencias Intergubernamentales
de cartera, y por otros relacionados con

vacos legales que han ocasionado problemas
en la territorialidad del impuesto y mltiples
interpretaciones para su aplicacin.
El segundo componente de la descentralizacin

fiscal, objeto de importantes cambios en las ltimas
dos dcadas es el sistema intergubernamental
de transferencias. Dicho sistema se inici con el
denominado Situado Fiscal, adoptado a travs del
Acto Legislativo 01 de 1968 y desarrollado por la
Ley 46 de 1971. ste consista en una transferencia
a los departamentos, intendencias, comisaras
y al distrito capital, en funcin de los ingresos
ordinarios de la Nacin, para la financiacin de los
gastos de funcionamiento de la educacin primaria
y la salud pblica. El porcentaje de los montos
transferidos se inici en el 13% de los ingresos
ordinarios de la Nacin en 1973, y aumentaba
gradualmente hasta alcanzar el 25% de ellos. Del
total de recursos asignados a cada entidad territorial,
el 74% se destinaba a educacin y el 26% a salud,
y eran administrados por los Fondos Educativos
Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de
Salud, respectivamente.
De igual forma, en los municipios pequeos

categoras 4, 5 y 6, las deficiencias en los sistemas
de fiscalizacin de los procesos de declaracin,
apertura y cancelacin de establecimientos, no les
ha permitido manejar una base de contribuyentes
veraz, por ello se presentan dificultades tanto en
la identificacin del nmero de contribuyentes
como en la base gravable sobre la cual se debe
calcular el impuesto.
En cuanto al recaudo por sobretasa a la gasolina,
ste se concentra en 90 entidades que reciben
el 80% del tributo. Bogot junto con Medelln,
Cali, Barranquilla, Cartagena y Pasto recaudan el
50%. La dinmica de ese impuesto est atada a
las fluctuaciones del precio del petrleo lo cual ha
generado, en los ltimos aos, mayores recaudos
en los municipios donde se concentra la poblacin
y la actividad econmica del pas.
Posteriormente, la Ley 12 de 1986 estableci el

monto de participacin de los municipios en el
impuesto al valor agregado (IVA), el cual se asign
mediante una frmula como una transferencia
automtica, sin exigencia de contrapartida alguna,
pero condicionada a su uso en inversin en
sectores como salud, educacin, agua potable,
entre otros.
En el caso de los departamentos, la situacin

fiscal es ms compleja por diversos factores.
En primer lugar, sus recaudos tributarios son
inelsticos al ingreso de los individuos, ya que la
mayora de las rentas provienen de impuestos al
consumo de licores, cerveza, cigarrillos y tabaco,
los cuales representaron, en promedio, para
el perodo 2000-2005 el 66,2%, le siguieron en
importancia los recaudos por registro y anotacin
(9,4%), vehculos (8,4%), y sobretasa a la gasolina
(7,6%). En segundo lugar, el sistema impositivo
departamental no resulta adecuado a las nuevas
realidades fiscales, por cuanto la legislacin
procedimental es engorrosa y su administracin
compleja. A ello se aade que el nivel de recaudo
se afecta por fenmenos como el contrabando.
La Constitucin Poltica de 1991 artculos

356 y 357, otorg un decidido impulso a la
descentralizacin fiscal al garantizar un crecimiento
significativo de las transferencias automticas
vinculndolas a la totalidad de los ingresos
corrientes de la Nacin. Para ello se establecieron
disposiciones que ajustaron el Situado Fiscal,
orientado a los departamentos, y se cre la
Participacin en los Ingresos Corrientes de la
15
Nacin, como la transferencia a los municipios

que reemplazaba la participacin en el IVA.
Para el caso de la participacin de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nacin, el
porcentaje de transferencia de recursos pas del
14% en 1993 al 22% en 2001. Su distribucin
se estableci mediante frmula, de acuerdo con
criterios de pobreza, eficiencia y mejoramiento de
la calidad de vida, y su ejecucin se condicion a
inversin especfica en sectores sociales prioritarios:
educacin (30%), salud (25%), agua potable y
saneamiento bsico (20%), libre inversin social
(20%) y educacin fsica y recreacin (5%).
Para el caso del Situado Fiscal, el porcentaje de
la transferencia aument de 23% de los ingresos
corrientes de la Nacin en 1994 al 24,5% a partir
de 1997. Su distribucin entre los departamentos
y distritos tambin se dise con criterios de
frmula de acuerdo con poblacin atendida y por
atender, en tanto que su ejecucin se discrimin
de la siguiente forma: el 60% para educacin, el
20% para salud y el 20% restante de libre inversin
entre educacin o salud, segn las necesidades
especficas de cada entidad.
Con el paso de los aos, sin embargo, el sistema
comenz a mostrar inflexibilidades y debilidades.
De una parte, la fluctuacin de los recursos,
producto de la dependencia de las transferencias
de los ingresos corrientes de la Nacin, gener la
necesidad de hacer apropiaciones presupuestales
para complementar la financiacin en salud y
educacin. De otra parte, la lgica de distribucin
prevista en la Ley 60 de 1993 tanto para el
Situado Fiscal como para la Participacin en los
Ingresos Corrientes de la Nacin, no reflejaba
una asignacin acorde con las necesidades de
recursos en las entidades territoriales, al establecer
porcentajes forzosos y homogneos que afectaron
la adecuada financiacin y la eficiencia en el gasto
en los sectores sociales.
Ante dichas dificultades, se adelant una reforma

constitucional a travs del Acto Legislativo 01 de
2001, que modific los artculos 356 y 357 de la
Constitucin de 1991 y buscaba solucionar los
problemas de inestabilidad macroeconmica,
volatilidad de los recursos y la duplicidad de
funciones entre los municipios y los departamentos.
Este Acto Legislativo fue reglamentado a travs
de la Ley 715 de 2001, que estableci las reglas
para el actual sistema de transferencias, conocido
como Sistema General de Participaciones (SGP),
el cual reemplaz el antiguo Situado Fiscal y
la Participacin en los Ingresos Corrientes de
la Nacin. El objetivo fundamental del SGP es
garantizar a las entidades territoriales un traslado
de recursos independiente del ciclo econmico,
que les permita atender la financiacin de los
servicios a su cargo en forma estable, acorde con
las competencias asignadas, con observancia en los
criterios de eficiencia y equidad, y dando especial
nfasis a los sectores salud y educacin.
Los principios rectores del SGP son los
siguientes:
Hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio efectivo para profundizar
la descentralizacin.
Distribuir con criterios de equidad y eficiencia
los recursos para inversin social, con el fin de
cubrir las necesidades bsicas de la poblacin
pobre.
Garantizar el acceso a la educacin de los nios
en edad escolar y el acceso a los servicios
de salud a la poblacin pobre.
Promover el desarrollo local y fortalecer la
autonoma territorial.
Como resultado de la evolucin sealada, se
observa un significativo avance de los indicadores
de descentralizacin fiscal del pas. As mismo,
al determinar una nueva base de liquidacin,
esta reforma constitucional ha contribuido a
16

Grfico 8
Transferencias constitucionales como
porcentaje del PIB, 1987-2005
Grfico 9
Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en cifras DGPN-MHCP.
Fuente: Clculos DNP-DDTS con base en ejecuciones presupuestales

territoriales y cifras DNP-DEE
consolidar un crecimiento real de las transferencias

constitucionales, porque stas como porcentaje del
Producto Interno Bruto se han casi cuadruplicado
en los ltimos quince aos, al pasar del 1,6% en
1987 al 5,3% en 2007 (grfico 8).
de cualquier otra compensacin que se pacte,

orientada prioritariamente a la inversin social
definida en el plan de desarrollo territorial, y
debidamente autorizada o prevista por la ley.
En trminos generales, su distribucin tiene
como objetivos principales:
La participacin por nivel de gobierno en el

gasto pblico total ha presentado tambin un
comportamiento positivo. Mientras que en 1990
este indicador represent casi el 67% para el nivel
nacional y el 33% para departamentos y municipios,
en el ao 2005 la misma participacin fue del 59%
y el 41%, respectivamente. Tal variacin result
del incremento en los recursos transferidos por la
Nacin y del esfuerzo fiscal de algunas ciudades
como Bogot (grfico 9).
Fortalecer la descentralizacin mediante el

aumento de la inversin departamental y municipal.
Lograr un uso ms eficiente de los recursos nacionales y regionales, dentro de los cuales est
incluido el medio ambiente.
Permitir que se transforme en otro activo el que
desaparece debido a la explotacin de un recurso
natural no renovable.
Las Regalas
De acuerdo con lo establecido en los artculos

360 y 361 de la Constitucin del 91, la Ley 141 de
1994 especifica el marco regulador para el reparto
de las regalas y las compensaciones monetarias
derivadas de la explotacin de recursos no
renovables de propiedad estatal. Una vez aplicadas
las proporciones correspondientes, las regalas
El tercer elemento clave en el escenario de

descentralizacin fiscal en Colombia es el
de las regalas. La regala se define como la
contraprestacin econmica para un distrito,
municipio o departamento, por la explotacin
de un recurso natural no renovable, sin perjuicio
17
Cuadro2
Distribucin de regalas (%)
Grupos / Concepto
H1
H2
C1
C2
FE
CU
PP
AU
SAL
Departamento
productor
47,5
47,5
42
45
50
20
40
20
Municipio productor
12,5
25
32
45
40
70
50
87
60
Municipio portuario
10
10
0,5
32
19,5
16
10
7,5
15
FNR
Fuente: DNP, con base en las disposiciones legales.

Nota: H1 representa hidrocarburos si la produccin es superior a los 20.000 barriles promedio mensual diario, H2 si es inferior a los
20.000. C1 representa carbn si la explotacin es superior a los 3millones de ton. anuales, C2 si es inferior. FE significa hierro, CU es
cobre, PP son piedras preciosas, AU representa oro, plata y platino, y SAL significa explotacin de sal.
se reparten en dos grandes grupos: por un lado,

un porcentaje se destina a los departamentos y
municipios productores, as como a los municipios
o distritos portuarios, ellas son las llamadas regalas
directas. El resto se dirige al Fondo Nacional
de Regalas (FNR), creado para la financiacin
de proyectos especficos en las dems entidades
territoriales (cuadro 2).
En el grfico 10 se puede apreciar la evolucin
de las regalas directas giradas a las entidades
territoriales para el perodo 1994-2006.
Grfico 10
Regalas Petroleras giradas a Entidades
Territoriales, 1994 - 2006
Los departamentos productores deben destinar

el 100% de los recursos a la inversin en proyectos
prioritarios contemplados en los planes de
desarrollo departamentales o municipales. No
obstante, si no se alcanzan las coberturas mnimas
en salud, educacin, agua potable y alcantarillado,
deben asignar a esos sectores al menos el 50% de las
regalas. Por su parte, los municipios productores
y portuarios deben destinar los recursos a la
inversin en proyectos de desarrollo municipal,
y dar prioridad al saneamiento ambiental y a la
construccin y ampliacin de la estructura de los
servicios de salud, educacin, electricidad, agua
potable, alcantarillado y dems servicios pblicos
esenciales. Los municipios deben destinar por
lo menos el 75% de las regalas a los sectores en
los cuales no se hayan alcanzado los niveles de
cobertura mnima6.
6
Fuente: Ecopetrol - Direccin de Responsabilidad Integral.
18
Las coberturas mnimas estn fijadas en el Decreto 1747 de

1995, por medio del cual se establece que para el caso de los
departamentos productores y beneficiarios del escalonamiento,
se debe destinar como mnimo el 60% de las regalas hasta
alcanzar las coberturas mnimas en educacin, salud y agua
potable. En el caso de los municipios productores, portuarios
y beneficiarios del escalonamiento, se debe destinar como
mnimo el 75% para tales fines. Las coberturas mnimas por
alcanzar son: en mortalidad infantil, el 1%; en salud poblacin
pobre, el 100%; en educacin bsica, el 90%; en agua potable
y alcantarillado, el 70%.

Grfico 11
Distribucin de las regalas asignadas por hidrocarburos, 1994-2006
Fuente: ECOPETROL - Direccin de Responsabilidad Integral.
departamentos (grfico 11). Adems, la ejecucin

territorial ha estado, en muchos casos, distante de
los objetivos originales y las inversiones realizadas
no han tenido el impacto regional esperado.
Por su parte, el FNR debe asignar el 15% de sus

recursos a la financiacin de proyectos regionales
de inversin en energa, el 12,6% para otros
proyectos de destinacin especfica, el 10% a la
Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande
de la Magdalena, y un mximo del 0,5% para sus
gastos de funcionamiento.
Muchas entidades territoriales, favorecidas

durante varios aos con un flujo adicional
importante de recursos, no han resuelto sus
necesidades en salud, educacin y saneamiento
bsico, y tampoco han logrado estructurar un
desarrollo sustentable.
El resto, equivalente al 61%, se utiliza para la

promocin de la minera, la preservacin del
medio ambiente y la financiacin de proyectos
regionales de inversin cuya elegibilidad es
definida por el mismo Fondo.
As mismo, se ha presentado una evidente

atomizacin al destinar recursos a proyectos
de bajo impacto. Varias obras financiadas con
dineros de regalas han sido innecesarias, han
quedado inconclusas o han sido adelantadas con
bajos estndares de calidad. Se han desviado
recursos hacia fines distintos a los previstos en
la ley y se han presentado casos de violacin al
rgimen de contratacin pblica. La situacin
Pese a la existencia de un marco normativo

relativamente completo, evaluaciones realizadas
por instancias oficiales revelan una serie de
dificultades y graves problemas en el manejo y
distribucin de las regalas7.
En primer lugar, los recursos se han concentrado
en unas pocas entidades territoriales, principalmente
en las productoras de hidrocarburos, como lo
refleja el hecho de que aproximadamente el 77%
del total de recursos son recibidos por apenas seis
19
Contralora General de la Repblica [2002], Para qu han

servido las regalas?, Bogot: Contralora Delegada para el
Sector Minas y Energa. Pg. 32.
Cuadro 3
Resultados Sectoriales, 2001-2005
descrita se hace ms compleja si se tiene en cuenta

que es precaria la efectividad de los mecanismos de
control y de seguimiento a estos recursos.
Resultados
sectoriales
Balance general de resultados del esquema de

descentralizacin fiscal
Matrcula oficial
educativa
Impacto de la descentralizacin fiscal en la

provisin de los servicios sociales
Las fallas y desequilibrios que presenta el sistema
de compensaciones han determinado que una de sus
principales razones de ser la provisin adecuada
en trminos de eficiencia y equidad, de servicios
pblicos y sociales tales como salud, educacin y
saneamiento bsico diste an de ser una realidad.
As pues, en el perodo comprendido entre 1996
y 2001 fue evidente la falta de correspondencia
entre el volumen de recursos transferidos a las
entidades territoriales y los resultados obtenidos
en los sectores sociales. El aumento de recursos
no se tradujo en un incremento proporcional en
las coberturas en salud, educacin y agua potable,
como lo muestra el grfico 12.
En los ltimos aos este panorama ha mejorado.
Las modificaciones introducidas por la Ley 715
de 2001 para promover la eficiencia del gasto,
relacionadas con una adecuada distribucin de
competencias y una mejor asignacin de los
recursos del Sistema General de Participaciones,
han empezado a generar resultados favorables en
ampliacin de coberturas, como se aprecia en el
cuadro 3 y en el grfico 13.
Sin embargo, persiste cierta rigidez en la
legislacin actual, que afecta la eficiencia en la
ejecucin de los recursos por parte de las entidades
territoriales. Este es uno de los aspectos claves que
2005
Cambio
(%)
7.231.310
8.310.165
14,9
11.069.182
18.581.410
67,9
Cobertura en
acueducto (%)
86,7
88,3
1,9
Cobertura en
alcantarillado (%)
73,2
74,1
1,2
Afiliados al rgimen
subsidiado
A continuacin se presenta un breve anlisis del

impacto del esquema de descentralizacin fiscal
colombiano en dos reas especficas: la provisin
de servicios sociales y el ajuste fiscal.
2001
Fuente: Ministerios de Educacin y Proteccin Social, Encuesta

de Hogares. Clculos DNP -DDTS.
deber ser revisado con el fin de lograr mejores

resultados en el futuro.
Resultados en materia de ajuste fiscal
De acuerdo con recientes evaluaciones
de desempeo fiscal territorial elaboradas
por el DNP, el desbordado gasto corriente
evidenciado por los municipios y departamentos
colombianos a lo largo de la dcada de los
noventa trajo como consecuencia un creciente
desajuste en las finanzas de un buen nmero de
entidades territoriales. La situacin lleg a un
punto tal que varias de ellas no contaban con
los recursos para pagar sus nminas ni cumplir
con las acreencias adquiridas. Se trataba de
entidades territoriales de alto riesgo financiero,
caracterizadas por un crecimiento continuo de
sus pasivos y una gran insuficiencia de recursos
para asumirlos adecuadamente.
Como respuesta a esta situacin, a finales de
esa dcada se disearon e implementaron una
serie de instrumentos orientados a superar la
crisis fiscal de las entidades territoriales, los cuales
se concentraron en los siguientes propsitos
especficos:
Manejar responsablemente el endeudamiento.
20

Grfico 12
Evolucin de los resultados sectoriales en servicios sociales bsicos, 1996-2001
Fuente: Ministerios de Educacin y Proteccin Social, ICFES Encuesta de Hogares. Clculos DNP-DDTS.
ahorro corriente en las entidades territoriales, lo

cual ha mejorado las expectativas de pagar los
pasivos en los plazos negociados y de acuerdo con
las prioridades establecidas: primero, los pasivos
laborales; segundo, la seguridad social; y, en su
orden, entidades pblicas, sistema financiero y
acreedores.
Estimular el esfuerzo fiscal con el incentivo de

ms transferencias.
Aprovisionar el pasivo pensional.
Sortear la presin de gasto por la acumulacin
de cuentas por pagar principalmente dficit de
vigencias anteriores por pasivos laborales, deudas de seguridad social, deudas con entidades
pblicas y cuentas con el sistema financiero.
Generar instrumentos de responsabilidad
fiscal. 8
El nfasis en la responsabilidad que las entidades

territoriales deben tener al adoptar decisiones de
gasto y endeudamiento ha contribuido no slo a
evitar una crisis financiera sino, tambin, a una
mejora generalizada en las finanzas territoriales.
Esto se puede corroborar al revisar los resultados
Concretamente, la Ley 550 de 1999 permiti

suscribir acuerdos de reestructuracin de los
pasivos corrientes, mientras que la ley 617 de
2001 defini programas de ajuste fiscal. Estas
medidas han empezado a tener impactos positivos,
en especial en lo referente con la generacin de
21
Estas herramientas legales se concretan principalmente en las

Leyes 358 de 1997, 550 de 1999, 549 de 1999, 617 de 2000, 715
de 2001 y 819 de 2003.
Grfico 13
Resultados recientes en la prestacin de servicios sociales bsicos, 2001-2005
Fuente: Ministerios de Educacin y Proteccin Social, encuesta de Hogares. Clculos DNP -DDTS.
fiscales de departamentos y municipios en las

vigencias fiscales 2003 y 2005, que cerraron
con un mayor ahorro corriente, un menor
endeudamiento del sector central con el sistema
financiero, un mayor volumen de rentas propias
y una recuperacin en la capacidad de pago de
acreencias (cuadro 4).
Experiencias exitosas se encuentran tanto en la
gran mayora de las entidades territoriales que han
adelantado programas de ajuste fiscal y financiero
y de reestructuracin de pasivos, como en las que
han logrado un buen desempeo fiscal sin este
tipo de programas. En el primer caso se destacan
Valle del Cauca y San Andrs y, en el segundo

caso, Casanare, Risaralda, Nobsa, Rionegro y
Cha. Estos ltimos municipios han estado en los
primeros lugares del escalafn de desempeo fiscal
que calcula el DNP desde el ao 2000.
Si bien el balance global es positivo, el desempeo
fiscal no ha sido uniforme en todas las entidades
territoriales, como lo evidencia la heterogeneidad de
los resultados. En efecto, an existe un grupo que,
por diversas razones, afronta profundas dificultades
en materia financiera. Entre las principales se
cuentan: los elevados volmenes de endeudamiento
financiero, las presiones de gasto por dficit
22

Cuadro 4
Balance Fiscal Territorial, 2000-2005
Departamentos
Cuenta
1 Ingresos totales
1.1 Ingresos corrientes
1.1.1 Tributarios
1.1.2 No tributarios
1.1.3 Transferencias corrientes
2. Ingresos de capital
2.1. Transferencias
2.1.1 Del nivel nacional
2.1.2 Otras
2.2. Cofinanciacin
2.3. Regalas
2.4. Otros
3 Gastos Totales
3.1 Gastos Corrientes
3.1.1 Funcionamiento
3.1.2 Intereses de deuda pblica
4. Gastos de capital
4.1 Formacin bruta de capital fijo
4.2 Resto de inversiones
5 (Dficit)/ahorro corriente
6 (Dficit)/supervit total
7. Financiamiento
7.1 Crdito externo neto
7.2 Crdito interno neto
7.3 Variacin de depsitos y otros
Porcentajes del PIB

2000
2001
2002
2003
2004
2005
3,73
1,27
0,96
0,28
0,02
2,47
1,73
1,65
0,09
0,04
0,44
0,26
3,68
0,97
0,79
0,18
2,70
0,34
2,36
0,29
0,05
-0,05
0,01
0,17
-0,23
3,95
1,25
0,94
0,27
0,03
2,70
2,07
2,03
0,04
0,06
0,42
0,15
3,54
0,83
0,71
0,13
2,70
0,25
2,45
0,41
0,41
-0,41
0,01
0,00
-0,43
4,27
1,13
1,03
0,08
0,02
3,14
2,45
2,44
0,00
0,03
0,44
0,22
4,21
0,95
0,83
0,12
3,26
0,58
2,68
0,18
0,06
-0,06
0,02
0,03
-0,11
4,05
1,29
1,11
0,16
0,02
2,75
2,01
2,00
0,00
0,02
0,49
0,23
3,85
0,98
0,88
0,09
2,88
0,89
1,98
0,32
0,20
-0,20
0,01
-0,11
-0,10
4,45
1,53
1,16
0,29
0,08
2,92
2,30
2,30
0,00
0,02
0,44
0,16
3,80
0,86
0,78
0,07
2,94
0,49
2,45
0,67
0,65
-0,65
0,01
-0,24
-0,42
4,47
1,54
1,18
0,28
0,09
2,92
2,16
2,16
0,00
0,02
0,49
0,25
4,27
0,69
0,65
0,04
3,57
0,82
2,75
0,85
0,20
-0,20
0,00
0,03
-0,23
Municipios
Cuenta
1. Ingresos totales
1.1. Ingresos corrientes
1.1.1. Ingresos tributarios
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.1.3. transferencias
2. Ingresos de capital
2.1. Regalas
2.2. Transferencias
2.3. Cofinanciacin
2.4. Otros
Porcentajes del PIB

2000
2001
2002
2003
2004
2005
5,81
2,19
1,64
0,34
0,21
3,63
0,24
2,38
0,06
0,95
5,37
2,25
1,71
0,34
0,20
3,12
0,26
2,07
0,07
0,72
6,50
2,50
1,82
0,45
0,23
4,00
0,28
2,73
0,11
0,87
6,76
2,81
1,97
0,59
0,26
3,95
0,30
3,26
0,04
0,36
6,70
2,95
2,04
0,69
0,22
3,74
0,29
3,22
0,02
0,22
7,30
3,10
2,14
0,74
0,23
4,19
0,29
3,29
0,03
0,58
23
Cuadro 4 (continuacin)
Balance Fiscal Territorial, 2000-2005
Cuenta
3. Gastos totales
3.1. Gastos corrientes
3.1.1. Funcionamiento
3.1.2. Intereses deuda pblica
3.1.3. Otros gastos corrientes
4. Gastos de capital (inversin)
4.1 Formacin bruta de capital fijo
4.2 Resto de inversiones
5. Dficit o ahorro corriente (1-2)
6. Dficit o supervit total (3+4-5)
7. Financiamiento (7.1 + 7.2)
7.1. Crdito interno y externo
7.2. Variacin de depsitos y otros
Porcentajes del PIB

2000
2001
2002
2003
2004
2005
6,49
1,93
1,67
0,25
0,01
4,56
1,46
3,10
0,26
-0,67
0,67
-0,12
0,80
5,72
1,69
1,45
0,20
0,03
4,04
1,33
2,70
0,56
-0,35
0,35
0,06
0,29
6,74
1,79
1,51
0,28
4,96
2,49
2,47
0,71
-0,25
0,25
-0,34
0,59
6,90
1,50
1,37
0,10
0,03
5,40
2,96
2,44
1,31
-0,13
0,13
0,07
0,07
6,55
1,41
1,25
0,16
5,14
2,87
2,27
1,54
0,14
-0,14
-0,19
0,05
7,16
1,40
1,26
0,14
5,76
1,97
3,79
1,70
0,13
-0,13
0,03
-0,16
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2000-2005.
fiscales acumulados de vigencias anteriores, la

baja capacidad de generacin de recursos propios,
los altos riesgos financieros, la desconfianza por
parte del mercado financiero, la baja capacidad
administrativa y fiscal, el incumplimiento de los
lmites de gasto de funcionamiento tanto de las
administraciones centrales como de los rganos
de control, adems de factores externos a la
propia gestin financiera.
Es as como en la evaluacin del desempeo
fiscal para 2005, 10 municipios se ubicaron en
el grupo de desempeo fiscal crtico y otros 666
en desempeo bajo. Estos resultados sugieren
que falta por superar una serie de obstculos
estructurales en las entidades territoriales que,
a pesar del proceso de ajuste, no han alcanzado
todava la viabilidad fiscal requerida para
cumplir adecuadamente con sus competencias
constitucionales.
As mismo, es necesario fortalecer la capacidad
de gestin financiera de las entidades territoriales
que enfrentan programas de ajuste de largo plazo,
con escasas posibilidades de aportar recursos
frescos para inversin.
Como conclusin general, es posible afirmar que,

pese a algunos tropiezos, la descentralizacin fiscal
en el pas ha avanzado positivamente. Existe en la
actualidad una mayor dinmica de las transferencias
a las entidades territoriales debido, en buena parte,
a la reforma constitucional aprobada en 2001, la
cual garantiza para el perodo comprendido entre
2002 y 2008 su crecimiento real, y se superan las
fluctuaciones generadas en la dcada de los noventa.
Gracias a ello, municipios y departamentos estn
ganando espacio progresivamente en la capacidad
de ejecucin de recursos gubernamentales.
No obstante, se necesita avanzar en la reorganizacin
del sistema de compensacin intergubernamental
con el objeto de permitir mayor equidad regional,
adecuada y eficiente provisin de los servicios a cargo
de las entidades territoriales y mejor aprovechamiento
del espacio tributario territorial.
Descentralizacin poltica
La descentralizacin, en la medida en que busca
responder de manera eficiente y oportuna a la
provisin de bienes y servicios sociales para atender
preferencias locales, va necesariamente ligada a una
24

mayor apertura poltica. Desde esta perspectiva, en

un contexto democrtico la descentralizacin debe
promover y facilitar la participacin ciudadana
en los procesos de gestin pblica, garantizando
una eficaz corresponsabilidad poltica entre los
mandatarios elegidos popularmente y sus electores.
Por ende, en el plano poltico, la descentralizacin
debe conducir hacia una verdadera democratizacin
de las decisiones pblicas en el mbito local.
Adems de la eleccin de las mximas autoridades

de las entidades territoriales, la Constitucin Poltica
tambin dispuso un conjunto de mecanismos de
participacin poltica, orientados a fortalecer la
democracia participativa acorde con el espritu del
nuevo Estado social de derecho. Estos fueron, el
referendo, la consulta popular, la revocatoria del
mandato, la iniciativa popular, el cabildo abierto
y el plebiscito.
La accin ms importante adoptada durante la

primera etapa del proceso de descentralizacin
poltica comprendida entre mediados de la dcada
de los ochenta y la expedicin de la Constitucin
de 1991 fue la eleccin popular de alcaldes. En
principio sta se estableci por un perodo de dos
aos y sin posibilidad de reeleccin inmediata9.
Como complemento, se expidieron cuatro medidas
generales tendientes a promover la participacin
ciudadana:
Igualmente, se crearon varios espacios de

participacin en distintas reas de la administracin
pblica, como los consejos territoriales de planeacin
y el Consejo Consultivo de Ordenamiento
Territorial.
En el mbito sectorial, se conformaron los
comits de participacin comunitaria en salud
(COPACOS), los comits de desarrollo y control
social a los servicios pblicos y los consejos
municipales de cultura, entre otros. Tambin se
fortaleci la figura de la veedura ciudadana, a
travs de la promulgacin de la Ley 850 de 2003,
que establece las bases para su reglamentacin.
1. La posibilidad de realizar consultas populares

2. La participacin de usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios pblicos
3. La creacin de juntas administradoras locales
de comunas y corregimientos
4. La contratacin de obras con organizaciones
comunitarias
Finalmente, y como parte de la estrategia de

fortalecimiento de la participacin ciudadana,
la actual administracin ha adelantado procesos
como las audiencias pblicas regionales, los
consejos anticorrupcin, los consejos comunales
de gobierno, la capacitacin de veedores, la
conformacin de redes de control social y los
comits de control social juvenil, entre otros, los
cuales han contribuido a que la comunidad se
interese por los asuntos del Estado.
Durante la segunda etapa de la descentralizacin

poltica, iniciada en 1991, el perodo de los
alcaldes se ampli inicialmente a tres aos, y se
mantuvo la prohibicin de reeleccin inmediata,
al tiempo que se estableci la eleccin popular
de los gobernadores, quienes previamente eran
nombrados por el Presidente de la Repblica.
A partir de 2002, (Acto Legislativo 02 de 2002) se
modific el periodo de alcaldes y gobernadores, el
cual fue ampliado a 4 aos, as qued equivalente al
del Presidente. Esta medida se hizo extensiva para
el periodo de concejales y diputados.
25
Hasta mediados de los aos ochenta, los alcaldes eran

nombrados discrecionalmente por los gobernadores de los
respectivos departamentos. En 1986 se estableci la eleccin
popular de alcaldes, a travs del Acto Legislativo 01 de ese
ao. La primera eleccin de este tipo se llev a cabo en 1988.
En trminos generales, se puede afirmar que

el proceso de descentralizacin ha promovido
diversos avances en la cultura poltica colombiana,
entre los cuales se destacan dos escenarios claves: el
proceso electoral y las percepciones de autoridades
y ciudadanos frente a la relevancia e impacto de
la participacin.
Grfico 14
Votacin para Alcaldes Municipales,
1988 2003
mbito electoral
La descentralizacin poltica ha estimulado el
surgimiento de nuevos y diversos movimientos,
tanto dentro como por fuera de los partidos
tradicionales. As mismo, durante el periodo 19882003, la tasa promedio de participacin electoral
para comicios de alcaldes y gobernadores fue del
51%, lo cual indica que durante ese periodo, ms
de la mitad de la poblacin apta para votar acudi
a las urnas para elegir sus representantes.
Sin embargo, dicha participacin no se ha
mantenido estable durante el perodo. Despus de
un gran entusiasmo ciudadano en las elecciones
de 1988 ao en que inici la eleccin popular de
alcaldes, sta empez a decaer hasta su punto
ms bajo en 1992, cuando registr un 43,6%. A
partir de entonces nuevamente repunta aunque
sin volver a alcanzar los niveles del comienzo del
periodo, y en las dos ltimas elecciones se ha
mantenido casi constante y muy cercano al 50%
(48,9).
Cabe resaltar, sin embargo, que en ese mismo
perodo, la participacin electoral para la eleccin
de alcaldes y gobernadores super la participacin
en elecciones presidenciales y de Congreso. En el
caso de las primeras, la votacin promedio estuvo
en el 45%, mientras que en la ltima eleccin para
Congreso, la participacin promedio de votacin
para Senado y Cmara fue del 42,9% y el 43%,
respectivamente.
Si bien dentro de un proceso de descentralizacin
Fuente: Consejo Nacional Electoral
cabra esperar cifras superiores de participacin

electoral (grfico 14), es importante tener en cuenta
que esos resultados pueden tener explicacin en
las restricciones impuestas por el accionar de los
grupos armados al margen de la ley en muchos
municipios del pas y en la desconfianza y apata
subsistente an en amplios segmentos de la
ciudadana frente a la administracin pblica, por
razones de ineficiencia o de corrupcin.
En cuanto a la apertura poltica, las cifras
evidencian del surgimiento de nuevas alternativas.
Al revisar el proceso de eleccin popular de
alcaldes, se tiene que entre 1988 y 2003, los
candidatos de coaliciones y nuevos movimientos
ganaron gradualmente participacin frente a los
partidos tradicionales.
Aunque la participacin de coaliciones y otros
grupos diferentes a los partidos tradicionales
ha sido cclica, es importante notar que se ha
incrementado significativamente a partir de 1997.
As, en la ltima eleccin de gobernantes locales,
casi el 60% de los elegidos corresponden a dichos
grupos, con lo cual, por primera vez, los grupos
tradicionales registran un nivel de participacin
inferior al 50% (grfico 15).
26

Grfico 16
Apertura de las autoridades locales a la
participacin
Grfico 15
Filiacin Poltica de Alcaldes, 1988-2003
Fuente: Consejo Nacional Electoral
Fuente: Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana,

2002.
mbito de las percepciones sobre la participacin
que sobre este particular an hay mucho por

hacer para llegar a administraciones altamente
participativas y transparentes.
Ms all de la faceta estrictamente electoral

de la participacin, la descentralizacin poltica
ha rendido frutos y ha comenzado a fortalecer
la percepcin que administradores locales y
ciudadana en general le otorgan a sta en los
asuntos pblicos. Tres aspectos resultan de
especial inters al respecto: la apertura de las
autoridades locales frente a la participacin,
el impacto de la participacin ciudadana en la
gestin local y la horizontalidad de las relaciones
entre comunidades y administraciones10 .
Con respecto a la pregunta Usted cree que las

autoridades en su municipio tienen hoy ms en
cuenta a la gente en la toma de decisiones que
hace 10 aos?, el 60% de las personas encuestadas
respondieron que s, as fuera de manera parcial
(grfico 16).
Segn la Encuesta, esta percepcin es ms
fuerte en Bogot y en los pequeos municipios
que en las ciudades intermedias y en las capitales
Apertura de las autoridades locales frente a la

participacin
De acuerdo con cifras obtenidas a travs de
la Encuesta de Opinin sobre Participacin
Ciudadana de 200211, la gente en Colombia
piensa que la gestin pblica ya no es tan cerrada
y que las autoridades locales han empezado a
tener ms en cuenta a la poblacin para algunas
de sus decisiones, especialmente en la etapa de
formulacin de su plan de desarrollo. Incluso en
algunos municipios se han iniciado experiencias
de presupuesto participativo. An as, es evidente
10
11
27
En el tema de participacin ciudadana y en general de

construccin de ciudadana, Visin Colombia II Centenario
plantea una estrategia especfica de cultura ciudadana a nivel
nacional, con base en la exitosa experiencia de Bogot. sta se
describe con ms detalle en el documento Fomentar la cultura
ciudadana, el cual hace parte de esta serie.
La Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana se
llev a cabo en 2002 en el marco de la investigacin adelantada
por Fabio Velsquez y Esperanza Gonzlez y que result en
la publicacin Qu ha pasado con la participacin ciudadana
en Colombia? Bogot, Fundacin Corona, 2003. La ficha
tcnica de la encuesta se encuentra como uno de los anexos
metodolgicos de la mencionada publicacin.
de departamento, aumenta con el estrato y

es mayor en los hombres que en las mujeres.
Igualmente, est asociada al hecho de pertenecer
a un organismo de participacin y/o de haber
participado en eventos pblicos de carcter
participativo12 .
Grfico 17
Impacto de la participacin ciudadana en la
gestin local
Impacto de la participacin ciudadana

en la gestin local
De acuerdo con la Encuesta, en la medida
que el pas ha avanzado en el fortalecimiento
de los procesos de participacin ciudadana, ha
aumentado el inters de la comunidad en los
asuntos pblicos, por lo menos as lo manifiesta
el 43,8% de los encuestados. As mismo, cuatro
de cada diez personas piensa que el acercamiento
entre ciudadanos y autoridades ha influido en las
decisiones que toma la administracin y el 37,7%
opina que se ha incrementado la eficacia de la
gestin pblica en la solucin de los problemas
de la comunidad (grfico 17).
Fuente: Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana,

2002.
Grfico 18
Posibilidad de horizontalizar las relaciones
entre organizaciones sociales y lderes con las
autoridades locales a travs de la participacin
ciudadana
Horizontalidad de las relaciones

entre comunidades y administraciones
Por ltimo, cerca del 45% de los colombianos
cree que esa nueva concepcin de participacin,
fruto del proceso de descentralizacin poltica, ha
permitido que lderes comunitarios y gobernantes tengan la posibilidad de establecer relaciones
ms horizontales. En otras palabras, que puedan
hablar en igualdad de condiciones, con base en
sus respectivas atribuciones y derechos (grfico
18).
Estos resultados reflejan logros en materia de
participacin ciudadana. Sin embargo, es importante avanzar en el diseo de estrategias que
permitan a la comunidad utilizar y participar ms
activamente en la implementacin de los instrumentos y mecanismos creados por la Leyes 152 y
134 de 1994, respectivamente.
Fuente: Encuesta de opinin sobre participacin ciudadana,

2002
12
28
dem, pg. 336.

Dificultades de la participacin ciudadana en la

Gestin Pblica
es importante sealar que Visin Colombia II

Centenario plantea dos estrategias orientadas a
subsanar esas deficiencias: Consolidar un Estado
eficiente y transparente y un modelo ptimo
de intervencin econmica (DNP, 2006), y
Avanzar hacia una sociedad informada.
Si bien son innegables los avances en trminos

de participacin de la ciudadana en los asuntos
pblicos, especialmente en el nivel local procesos de presupuesto participativo, veeduras ciudadanas, control social, eventos de rendicin de
cuentas, participacin de la comunidad en procesos de contratacin, es cierto que an es necesario fortalecer diferentes aspectos para que la
ciudadana pueda participar activamente en los
procesos de gestin pblica.
Otro factor que incide en la baja participacin

ciudadana es la inexistencia de verdaderos procesos
organizativos en la sociedad civil. En buena parte
de los casos, la intervencin de la sociedad civil
se limita a individuos o grupos particulares con
intereses propios y, algunas veces, antagnicos. En
otras palabras, no se ha avanzado suficientemente
en la promocin de esfuerzos conjuntos, en los
que grupos y organizaciones sociales persigan de
manera integral y concertada el inters comn y
no reivindicaciones puntuales, y con los cuales
se logre un mayor nivel de impacto social de las
intervenciones pblicas.
Como se observa en el cuadro 5, es claro

que uno de los mayores obstculos para que la
sociedad civil participe en la gestin pblica est
relacionado con la falta de informacin, no slo
porque la que se produce es insuficiente, sino
porque la que existe no se difunde. De hecho, el
diagnstico que se presenta en este documento
en materia de gestin obedece ms al trabajo
realizado con las diferentes entidades territoriales
que a la existencia de una base amplia y confiable
de indicadores sobre el tema en el pas.
Es indispensable que la ciudadana se organice

y cualifique frente al conocimiento de la gestin
pblica, para que su participacin sea mucho
ms objetiva, informada, efectiva y contribuya al
desarrollo de sus respectivas localidades. Ello a su
vez redundar en la consolidacin del proceso de
descentralizacin, en la medida en que promover
una apertura poltica ms amplia y eficiente en las
regiones.
A ello se aade la falta de claridad, sencillez y

permanencia de la informacin emanada desde
el Estado, lo cual dificulta a la ciudadana la
realizacin de procesos de vigilancia y control
rigurosos, conocer la situacin de su municipio y,
en consecuencia, participar o controlar de manera
objetiva.
Adicionalmente, es evidente la percepcin

negativa de la ciudadana frente a las
administraciones locales, a las cuales identifican
como actores limitadores de la participacin.En
particular, destacan la falta de inters en la clase
poltica para impulsarla como una de las causas
para que las alcaldas no apoyen la vinculacin
activa de mecanismos de participacin ciudadana
en la gestin pblica (grfico 19).
Lo anterior hace necesario desarrollar una

estrategia que permita al pas contar con
informacin de la gestin en tiempo real, de tal
forma que no slo se facilite la participacin
ciudadana, sino que permita a la administracin
tomar decisiones oportunas de poltica. Al respecto
29
Cuadro 5
Obstculos para la participacin ciudadana
Grfico 19
Razones para que las alcaldas no apoyen la
participacin ciudadana (%)
Obstculos
Fuente: Encuesta de opinin sobre participacin ciudadana, 2002
Otro aspecto crtico que debe ser subsanado

hacia adelante es el desconocimiento de la
ciudadana sobre la administracin pblica: cmo
est organizado el Estado, qu responsabilidades
tiene cada nivel de gobierno, con qu recursos
cuenta y las destinaciones de los mismos, etc. Ello
se hace evidente en las demandas que la ciudadana
hace a sus alcaldes, muchas de las cuales exceden
su competencia.
Tampoco tienen en cuenta la viabilidad
financiera, ni consideran los procedimientos
legales que se deben llevar a cabo en una
administracin13 .
Dicho desconocimiento hace que, aunque
exista el inters por participar y se cuente con el
liderazgo para hacerlo, no se tiene la cualificacin
suficiente que permita una intervencin
informada, responsable y efectiva (cuadro 5).
Por otra parte, y sin ignorar los logros obtenidos
en materia de participacin en la gestin pblica,
Porcentajes
La falta de informacin y conocimiento

sobre gestin
68,0
La desconfianza de la gente hacia los

dems
36,9
El desconocimiento de los derechos por

parte de la gente
35,1
La falta de voluntad de los polticos
31,1
La falta de conciencia de la gente
30,0
La falta de tiempo
28,9
El conflicto armado
24,4
La inexistencia de mecanismos adecuados
1,2
La legislacin muy rgida y exigente
3,2
Otro
0, 8
Fuente: Encuesta de opinin sobre participacin ciudadana,

2002.
an se requiere mayor claridad y refinacin

en los espacios y mecanismos creados para tal
propsito. No se trata de crear nuevas leyes sino
de profundizar en la normativa vigente, es decir,
generar condiciones para concretar lo definido
en la ley, en aspectos como los procedimientos
para escoger a los miembros de la comunidad
que realmente sean representativos y defensores
objetivos de sus intereses, el nivel decisorio de
las instancias y la elaboracin de las agendas
de discusin, la financiacin de los procesos
participativos, entre otros.
De hecho, existe en el pas una proliferacin
de normas que obligan a crear espacios de
encuentro entre la administracin municipal y los
13
30
En la mayora de los casos, los procesos de formulacin del

plan de desarrollo y las quejas y peticiones de las rendiciones
de cuentas permiten llegar a estas conclusiones.

En ese contexto, aunque se registran

experiencias exitosas de incidencia ciudadana en
la definicin de polticas pblicas, la participacin
no ha logrado el impacto que se esperaba, en
relacin con la planeacin y la ejecucin de dichas
polticas16. Los mejores resultados se observan
en los procesos de seguimiento a la contratacin
y ejecucin del gasto, los cuales han contribuido
de manera indirecta a la obtencin de mejores
resultados en la gestin pblica17.
representantes de la comunidad14, con el agravante

de que, en su mayora, no son de iniciativa ciudadana
y se han orientado ms hacia la fiscalizacin que
a la consulta y la concertacin. De otro lado, las
instancias informales de participacin, menos
sujetas a normas y restricciones y ms flexibles
y adaptables a las circunstancias, se crean de
manera transitoria para responder a condiciones
muy particulares, o son el resultado de iniciativas
efmeras de los gobiernos de turno, sin llegar a
convertirse en escenarios para la concertacin de
polticas.
El panorama anterior permite concluir que

pese haber alcanzado logros importantes en
materia de participacin tanto en los procesos
electorales como frente a la gestin pblica, an
existe mucho por hacer en este campo. En un
Estado social de derecho, descentralizado como el
existente en Colombia, es fundamental establecer
estrategias que hagan ms consistentes, integrales
y efectivos los espacios de concertacin entre la
administracin y la ciudadana.
Otro de los temas en los cuales hay que avanzar

es en el conocimiento, por parte de los miembros
de concejos y asambleas, sobre las caractersticas,
alcances y organizacin de la gestin pblica en
el pas, con el fin de lograr una representacin
ms productiva de los intereses de su ciudadana
y asegurar que las decisiones que se tomen
y los procesos desarrollados en la respectiva
administracin respondan de manera efectiva,
equitativa, responsable y en el marco de la ley, a la
solucin de las necesidades de la ciudadana.
En particular, se requiere avanzar en el desarrollo

de estrategias que permitan la organizacin de
En relacin con la cultura de la rendicin

de cuentas, si bien se ha avanzado, no hay en
la actualidad espacios formales ni procesos y
metodologas claras a los cuales la ciudadana de
un departamento o municipio pueda acudir para
exigir cuentas a sus representantes en el ejecutivo
y en los cuerpos colegiados15.
14
15
El Gobierno nacional, a travs del Ministerio del

Interior y de Justicia, ha liderado la formulacin
de polticas en materia de participacin ciudadana
dirigidas al fortalecimiento de la democracia, los
espacios y mecanismos de participacin ciudadana
y comunitaria para el ejercicio ciudadano del
control pblico, en aspectos como control
social, accin comunal y sistema de informacin.
Igualmente, el Gobierno nacional ha adelantado
actividades orientadas al fortalecimiento de lderes
a travs del proyecto de escuelas de ciudadana.
16
17
31
Adems de la oferta reglamentada por el nivel nacional, los

gobiernos locales han ido creando, segn sus necesidades
e intereses y, en algunos casos, al tenor de las demandas de
la poblacin, un conjunto de instancias, tambin formales,
reglamentadas localmente.
Aunque normalmente los concejales y diputados no provienen
directamente de cada una de las jurisdicciones de su entidad
territorial, s deben asumir la representacin de toda la
ciudadana y propender por el inters general del municipio o
departamento y no solo de algunas reas o grupos.
El 82% de las instancias de participacin ciudadana influyen
en el campo de la simple iniciativa, mientras que slo el
27,6% lo hacen en el de la decisin poltica. Para ampliar
esta informacin, ver Ceballos M. y Martn G., [2001],
Participacin y fortalecimiento institucional a nivel local en
Colombia, Bogot, Centro Editorial Javeriano, CEJA.
A este respecto son destacables iniciativas como el Programa
de Veedura a la Inversin de los Recursos Regionales o el
Programa de Rendicin de Cuentas, ambos de Transparencia
Colombia.
la comunidad y la construccin de ciudadana18.

Estas dos condiciones contribuirn a potenciar
los liderazgos regionales y la participacin
ciudadana, no slo para garantizar sus derechos
sino tambin para ganar conciencia sobre la
importancia de cumplir sus deberes frente al
Estado. Lo anterior, acompaado de gestiones,
transparentes y eficaces, ayudar a fortalecer la
descentralizacin como instrumento de desarrollo
social, econmico y poltico en el nivel regional.
Gestin Pblica Territorial
Balance General
La Constitucin Poltica de 1991 plante
los principios de concurrencia, subsidiaridad y
complementariedad, con el fin de compaginar
ms efectivamente los tres niveles del gobierno,
articulndolos de acuerdo con las competencias
respectivas y buscando un propsito comn: un
desarrollo integral que garantice el bienestar de la
ciudadana.
En trminos de desarrollo institucional y de
modernizacin del Estado, la descentralizacin
ha propendido por el fortalecimiento de la
gestin pblica territorial, de forma tal que
las administraciones territoriales cuenten con
los recursos, procedimientos e instrumentos
necesarios para ejercer sus competencias, en el
marco de su misin constitucional.
En concordancia con lo anterior, el pas ha
avanzado en aspectos como la clarificacin de
competencias, la organizacin de estructuras
administrativas menos burocrticas, el desarrollo
de procesos participativos y el mejoramiento de
los ejercicios de planificacin, todo lo cual es
fundamental para el logro de los objetivos que
persigue cualquier proceso de descentralizacin.
As mismo, se ha registrado una evolucin en

la definicin de estrategias de coordinacin y
fortalecimiento de los procesos de planeacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin de la gestin
pblica territorial; a la cual han contribuido
aspectos como la ampliacin del perodo de
los alcaldes, ya que el contar con un periodo
ms amplio promueve en ellos un sentido de
responsabilidad y compromiso con su municipio,
al tiempo que les permite administrar con visin
de ms largo alcance.
No obstante los avances mencionados,
persisten problemas fundamentales en el mbito
de la gestin pblica, entre los cuales se pueden
sealar: la falta de informacin, la desarticulacin
y descoordinacin sectorial entre los diferentes
niveles de gobierno, el incumplimiento de los
compromisos adquiridos por los mandatarios
con sus ciudadanos y la ineficiencia en el uso
de los recursos pblicos. Todo esto menoscaba
profundamente la confianza de la ciudadana
frente a las administraciones territoriales.
Adems de estos problemas, una de las
principales dificultades de la gestin pblica
territorial, evidenciada en el acompaamiento
que realiza el Gobierno nacional a las entidades
territoriales, est relacionada con la debilidad en
los procesos de planificacin. La formulacin
del plan de desarrollo se hace, en la mayora de
los casos, con visin de corto plazo, lo cual le
resta efectividad a la hora de orientar la gestin
local. Adicionalmente, en buena parte de los
casos, su viabilidad financiera e institucional
es mnima y no est directamente ligada a los
procesos de presupuestacin de recursos. Lo
anterior se manifiesta en sistemas inapropiados
18
32
Este tema se analiza con mayor detalle en el documento

estratgico de Visin Colombia II Centenario: Fomentar la
Cultura Ciudadana.

de contratacin y ejecucin que resultan en

obras inconclusas, innecesarias, deficientes
o adelantadas a costos muy superiores a los
inicialmente previstos.
Si bien las entidades territoriales cuentan con

cifras, stas generalmente no estn organizadas ni
responden a un verdadero proceso de planificacin
que le permita a la administracin tomar
decisiones. Pese lo anterior, cabe sealar que la
informacin existente responde principalmente a
la obligacin que tienen las entidades de presentar
reportes a entidades de control o sectoriales, con
base en la cual los entes territoriales pueden tomar
decisiones. Sin embargo, se requiere trascender el
mbito de la obligatoriedad de la informacin y
constituir su manejo en un elemento clave de la
gestin pblica territorial.
Sobre el funcionamiento interno y la

organizacin institucional de las estructuras
administrativas, las principales dificultades de
las entidades territoriales estn relacionadas con:
la baja capacidad gerencial y organizacional, la
desarticulacin dentro de las dependencias y la
alta rotacin de funcionarios del orden directivo
y asesor especialmente en momentos de cambio
de gobierno. A ello se aade la debilidad en
el manejo de instrumentos de gestin, como
manuales de funciones y procedimientos, estudios
de organizacin y mtodos, planes estratgicos,
procesos de control interno, sistemas de
monitoreo y evaluacin, etc. Adems, la gestin
territorial se ha visto afectada por los problemas
institucionales ocasionados, entre otros factores,
por la insuficiencia de recursos financieros que
ha llevado a una reduccin en el tamao y en el
perfil de la planta de personal de las entidades
territoriales.
Adicionalmente, la gestin de la informacin

enfrenta diferentes dificultades relacionadas
con el hecho de que cada sector establece y
solicita a las entidades territoriales sus propios
esquemas de informacin, lo que genera en las
administraciones una desarticulacin total de la
informacin que pueda tener cada secretara o
dependencia. Se requiere, por lo tanto, un esfuerzo
del nivel nacional por unificar los requerimientos,
orientaciones y estndares para conformar un
sistema de informacin territorial integral y
articulado, construido a partir de las estadsticas
generadas por los municipios.
Otra de las grandes dificultades de la gestin

territorial est asociada a los dbiles sistemas de
informacin que en algunos casos son ineficientes
o inexistentes, lo cual limita los procesos de
formulacin, seguimiento y evaluacin de
polticas pblicas. Existe, igualmente, una gran
dispersin e incompatibilidad entre los datos
ofrecidos por los sistemas del mbito nacional y
los del territorial, lo que afecta los procesos de
toma de decisiones y la articulacin de las polticas
entre los diferentes niveles de gobierno. Tambin
se presentan dificultades en el manejo y entrega
de la informacin, especialmente cuando hay
cambio de administracin. En varios casos, los
nuevos mandatarios no encuentran informacin
estadstica ni lneas de base consistentes, veraces
y actualizadas que permitan realizar un buen
proceso de formulacin del plan de desarrollo.
En trminos de las administraciones pblicas

territoriales, el reto es consolidar municipios y
departamentos con estructuras administrativas
y financieras giles y modernas, con capacidad
de planificacin estratgica y con orientacin
gerencial que, de manera eficiente, garanticen
un desarrollo sostenible en su jurisdiccin y
materialicen los objetivos de la descentralizacin
y de la participacin ciudadana.
La evaluacin y rendicin de cuentas

Uno de los supuestos bsicos de la
descentralizacin es la existencia de una efectiva
rendicin de cuentas de las administraciones
33
sobre la gestin adelantada. sta debe darse

tanto frente al control poltico que ejercen los
concejos municipales y distritales y las asambleas
departamentales, como frente a la ciudadana
a travs de informes de evaluacin que, por
mandato de la ley, deben ser publicados para su
conocimiento.
Si bien la rendicin de cuentas tiene diversas
expresiones, ellas parten necesariamente de una
valoracin de las acciones del gobierno, y de la
disponibilidad y acceso a la informacin que sobre
la misma tengan los encargados de ejercer control
social19. De all que la evaluacin se constituya
en un insumo importante para retroalimentar la
gestin y en el punto de partida para la rendicin
de cuentas.
La ausencia de evaluacin no slo afecta el
contenido de los informes presentados sino, lo
que es ms grave, los resultados de la gestin. Sin
un seguimiento adecuado, no se pueden medir
los avances, ni identificar dificultades o cuellos
de botella que limitan el cumplimiento eficiente
de los compromisos de los gobernantes, lo cual
resulta en pobres resultados de gestin al final de
los periodos de gobierno y en procesos dbiles de
rendicin de cuentas.
A pesar de la importancia de la evaluacin,
la experiencia de trabajo con las entidades
territoriales demuestra que en la mayora de ellas
no se dan procesos integrales de gestin orientada
a resultados que incluyan procesos definidos,
organizados y permanentes de monitoreo,
seguimiento y evaluacin.
El Estado en su conjunto y la consolidacin
del proceso de descentralizacin, requieren que
la formulacin de polticas y planes en cada
uno de los niveles de gobierno cuente con los
indicadores e instrumentos que hagan posible
la autoevaluacin objetiva, integral y oportuna
de las decisiones adoptadas en el proceso. Esta

responsabilidad ha empezado a ser asumida por
la Nacin y se ha extendido en los ltimos aos
a los gobiernos territoriales como una de sus
competencias fundamentales, ya que slo a travs
del seguimiento es posible evitar riesgos, tanto en
trminos fiscales como en trminos de garanta
de los derechos ciudadanos cobertura y calidad
de servicios.
En tal sentido, las entidades sectoriales, en
cabeza de los ministerios, han iniciado esquemas
de evaluacin de logros en sus respectivas
reas, los cuales empiezan a producir datos ms
consistentes sobre los avances o limitaciones de la
gestin sectorial en las entidades territoriales20. No
obstante, se requiere avanzar en la construccin
de un sistema de responsabilidades que debe
partir, necesariamente, de generar y apoyar con
instrumentos la cultura de la autoevaluacin en
Por ello, el DNP viene trabajando conjuntamente
con los departamentos, para que tanto stos como
sus respectivos municipios formulen y ejecuten
instrumentos de planificacin y evaluacin
dentro de su administracin, con el fin de
garantizar mejores resultados en estos procesos.
Adicionalmente, se ha buscado generar otros
efectos necesarios como la articulacin de las
dependencias de la administracin, la generacin
permanente de informacin, la construccin de
indicadores, la definicin de responsables y la
conformacin de estructuras administrativas ms
flexibles. Tales instrumentos ofrecen a gobernantes
19
20
34
Los encargados de ejercer el control social incluyen tanto

los organismos de control del Estado como la ciudadana en
general.
Por ejemplo, el Ministerio de Educacin Nacional ha diseado
el tablero de indicadores para determinar avances en trminos
de cobertura, calidad y permanencia del servicio educativo en
sus diferentes niveles.

locales y a la comunidad la posibilidad de

retroalimentarse sobre los resultados de gestin,
a partir de informacin peridica, comparable y
de indicadores construidos para una evaluacin
ms municipal.
Hacienda y Crdito Pblico, por su parte, viene

produciendo informes sobre la viabilidad fiscal
de los departamentos21.
Aunque en lo financiero ya se tienen sistemas
de evaluacin consolidados susceptibles de
mejoramiento, es fundamental avanzar en
la evaluacin del desempeo general de las
administraciones territoriales en relacin con
las competencias que les han sido otorgadas. Al
respecto, el DNP, en forma concertada con las
administraciones departamentales, ha diseado
una metodologa para la medicin y anlisis del
desempeo municipal que les ha permitido realizar
la primera evaluacin integral de la gestin de sus
municipios.
De otra parte, y como el nivel nacional debe

garantizar los objetivos propuestos con la
descentralizacin en relacin con la provisin de
bienes y servicios a la ciudadana, la Nacin ha
avanzado tanto en la evaluacin del desempeo
fiscal de las entidades territoriales como en la
medicin y anlisis del desempeo municipal.
Segn los artculos 79 de la Ley 617 de 2000 y
89 de la Ley 715 de 2001, el DNP debe publicar
en medios de amplia circulacin nacional los
resultados de la evaluacin de la gestin de todas
las entidades territoriales, segn la metodologa
definida para tal fin. Esa normativa establece,
adems, que los municipios deben preparar el
informe anual de resultados de su gestin, en los
trminos previstos en la metodologa mencionada,
preferiblemente como resultado de un sistema
propio de informacin y autoevaluacin, y enviarlo
a la Secretara Departamental de Planeacin o la
entidad que haga sus veces, para que dicha entidad
realice el seguimiento, la evaluacin y enve la
informacin al DNP, donde se realiza un anlisis
consolidado nacional. En sntesis, la evaluacin es
una accin conjunta, con coordinacin nacional
pero con ejecucin territorial.
Esta metodologa incluye los componentes

de: (1) eficacia, que se relaciona con el avance
en el cumplimiento del plan de desarrollo; (2)
eficiencia, que mide la relacin entre productos
obtenidos e insumos utilizados en un proceso; y (3)
cumplimiento de requisitos legales relacionados
con la presupuestacin y ejecucin de los recursos
transferidos por concepto del Sistema General de
Participaciones. Igualmente incluye indicadores
de capacidad de gestin, con el fin de determinar
la capacidad administrativa y el desempeo
financiero de la entidad territorial para dar
soporte a sus competencias, a la ejecucin de los
programas y proyectos del plan de desarrollo y a
los dems planes estratgicos sectoriales. Tambin
comprende componentes de la gestin sectorial y
el entorno, con el fin de determinar cules factores
no controlables directamente por el gobierno,
ya sean de ndole poltico, de orden pblico o
sociodemogrficos, tienen mayor incidencia en
los resultados obtenidos en las evaluaciones de
eficacia y eficiencia.
Un resultado destacado de las medidas

dispuestas en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001,
ha sido el desarrollo de un sistema de evaluacin
exhaustivo y peridico de las finanzas territoriales,
el cual ha contribuido al logro de estructuras
fiscales sostenibles, fundamentales para consolidar
la descentralizacin. Ello, a su vez, ha contribuido
a que los municipios y departamentos cuenten
con informacin financiera amplia y uniforme,
para calificar y comparar anualmente la gestin
fiscal de los entes territoriales. El Ministerio de
21
35
Escalafn de desempeo fiscal para municipios y departamentos

producido por el DNP y calificacin de viabilidad financiera
departamental calculada por la DAF.
Los informes correspondientes ya han sido

publicados por los departamentos y se vienen
consolidando desde el ao 2004 en el DNP, con
la posibilidad de presentar datos universales y
consistentes para la calificacin de la gestin de
2006. Lo propio se ha empezado a aplicar para la
evaluacin del desempeo departamental.
se reflejan en bajos resultados sociales. De

acuerdo con tales resultados, con los recursos
que tuvieron disponibles durante 2005, los
municipios hubieran podido alcanzar niveles
mayores a los registrados en matrculas, agua
potable y afiliacin al rgimen subsidiado, entre
otros.
Entre las conclusiones de la gestin municipal

en el 2005 se encuentran las siguientes:
Es necesario profundizar en evaluaciones

micro de la gestin sectorial para tener mejores
elementos que expliquen la alta ineficiencia
municipal. Los municipios certificados en
educacin obtuvieron mejores resultados en
eficiencia que el resto, lo que sugiere a stos
avanzar en la descentralizacin educativa. La
ineficiencia en la calidad educativa requiere
de estrategias como la evaluacin docente,
la elaboracin de los proyectos educativos
institucionales y dems acciones focalizadas en
los establecimientos educativos.
Eficacia. Se analiz la informacin de los planes

indicativos departamentales de la vigencia
2005 sobre el cumplimiento de las metas de
sus municipios. En relacin con los resultados,
en trminos generales, el nivel de eficacia de las
metas reportadas en los planes indicativos fue
alto, el promedio nacional lleg al 82,3%. De
acuerdo con los rangos de calificacin definidos,
el 51% del total de municipios tuvo un ndice de
eficacia sobresaliente (porcentaje que equivale
al 68% si se excluyen los municipios que no
reportaron informacin) y slo el 2% alcanz
una calificacin crtica.
Gestin y entorno. De los 1.098 municipios

slo el 37% (405) report la informacin
completa para todos los indicadores de
capacidad administrativa. En trminos de
resultados se encontr que el promedio de
este ndice a escala municipal durante la
vigencia 2005, fue del 47%, ello significa que
los municipios del pas presentan an bajos
niveles en sus procesos de gestin.
Es importante sealar que no fue posible

evaluar a cerca del 25% de los municipios del
pas, lo cual refleja que, an despus de haber
sido expedida la Ley 152 de 1994, existen
deficiencias en la formulacin adecuada de los
planes de desarrollo y en su evaluacin. Entre
los factores que explican esta situacin se
cuentan los siguientes: incumplimiento de los
requisitos de evaluabilidad estructura clara y
bien definida, indicadores identificados, metas
anualizadas, cuantificables y medibles; falta
de inters de algunas administraciones locales
por reportar informacin; y administraciones
nuevas con desajuste en el calendario
electoral que no cumplen los requisitos de
elaboracin de planes de desarrollo evaluables.
De acuerdo con la informacin reportada

por 993 municipios, en promedio, el 67,9%
de los funcionarios que se desempearon
durante el ao 2005 en cargos de los niveles,
profesional, asesor, directivo y ejecutivo
tienen formacin profesional.
Segn la informacin reportada por 996
municipios, el 57% de los municipios
(565) tienen un computador por cada dos
funcionarios y el 15% (153) posee una
relacin 1 a 1; el porcentaje restante registr
Eficiencia. Se evidencian importantes

ineficiencias en el manejo de los recursos, que
36

una subutilizacin de computadores, es

decir, posee ms de un computador por
funcionario22.
presupuestacin y contratacin, como lo

manifiesta la deficiencia en el diligenciamiento
de los formularios de ejecucin presupuestal; el
desconocimiento de la normativa; la precariedad
en los sistemas de informacin de los municipios
y la inconsistencia en la contabilidad presupuestal.
Por lo tanto, se requiere fortalecer presupuestal
y contablemente a las entidades locales para
promover la transparencia y optimizacin de esa
informacin, la cual es el reflejo de su gestin.
Tambin, es necesario dar a conocer a los
organismos de control los resultados obtenidos,
para retroalimentar su labor y promover un
control efectivo de la inversin social territorial.
De otro lado, se requiere revisar la legislacin,
pues es posible que algunos municipios requieran
mayor cantidad de recursos, mientras que
otros presentan excedentes de acuerdo con sus
necesidades.
De los 1.032 municipios que reportaron

informacin para el indicador de
procesos, slo el 3% tienen todos sus
procesos automatizados. Lo anterior
permite afirmar que, en su mayora, las
administraciones locales no cuentan con
procesos automatizados que les brinden
soporte en las diferentes actividades que
deben adelantar.
nicamente el 23% de los recursos
de inversin, para los 830 municipios
que suministraron informacin, fueron
ejecutados mediante licitacin y/o
convocatoria pblica durante el ao 2005.
Adems, se recomienda a las entidades

territoriales adoptar medidas para optimizar
la informacin remitida al nivel nacional,
en tanto ella es la base para la rendicin de
cuentas y la retroalimentacin de la poltica de
descentralizacin.
Requisitos de Ley 715 de 2001. Pese a

las necesidades sociales de la poblacin, se
observa que, para la vigencia 2005, en todos los
sectores se dejan de presupuestar los recursos
asignados en virtud del Sistema General de
Participaciones, y que una gran parte de esos
recursos no se invierten. Adicionalmente, en
sus presupuestos los municipios comprometen
recursos por encima de lo asignado, de manera
que se genera dficit presupuestal. Por otro
lado, muchos municipios reportan en cero su
ejecucin, de manera que es imposible evaluar
el destino de los recursos asignados. Con base
en lo anterior, se puede concluir que la mayora
de municipios no cumplieron en 2005 con la
totalidad de los requisitos exigidos en la Ley
715 de 2001, en relacin con la presupuestacin
del SGP en el ingreso y ejecucin en el gasto.
Los procesos de evaluacin, tanto propia como

de los niveles superiores de gobierno, y los efectos
paralelos que empiezan a generar en trminos de
organizacin administrativa, tendrn incidencia en
el avance de los procesos de rendicin de cuentas.
Los resultados de las evaluaciones, aunado a la
existencia de comunidades ms conocedoras de
lo pblico, permitirn debatir sobre resultados
concretos, la eficacia y la eficiencia en el uso de
22
Los anteriores resultados muestran la ineficiencia

en la gestin en las etapas de planificacin,
37
Este resultado puede ser relativo en algunos casos si se tiene

en cuenta que hay municipios en donde existe personal vinculado a la administracin por medio de rdenes de prestacin
de servicios o contratos, quienes tienen computadores para la
ejecucin de sus actividades contractuales y el indicador slo
muestra la disponibilidad en trminos de los funcionarios de
planta.
los recursos pblicos. Se espera, por lo tanto, que

la ciudadana acte como el filtro ms efectivo
para corroborar y debatir, si es necesario, los
resultados presentados por sus gobernantes.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
UN EJERCICIO EN CONSTRUCCIN
Ms an, los resultados de las evaluaciones

permitirn detectar las debilidades de gestin
de las entidades territoriales, tanto en forma
agregada como en diversas regiones. A partir de
ello, se podrn redisear las polticas pblicas y
hacer ms eficientes los procesos de asistencia
tcnica, tanto de los departamentos hacia sus
municipios, como del nivel nacional organizado
articulacin entre diferentes entidades sectoriales
y transversales, en coordinacin con organismos
de cooperacin, universidades, etc., hacia el
conjunto de entidades territoriales.
Colombia es reconocido como un pas de

gran diversidad geogrfica, natural, tnica y
cultural (mapa 1); aspectos que ofrecen amplias
oportunidades para su desarrollo, pero al
mismo tiempo plantean importantes retos a su
estructura poltico administrativa, cuando se trata
de aprovechar sus potenciales y de atender las
necesidades particulares de desarrollo territorial,
de la manera ms equilibrada posible.
Esta informacin ser la pauta para disear

procesos de acompaamiento articulados, que
realmente tengan impacto en el mejoramiento de la
gestin pblica territorial y que contribuyan, por lo
tanto, al xito del proceso de descentralizacin.
Finalmente, es indispensable continuar trabajando por institucionalizar en las entidades territoriales procesos de seguimiento y evaluacin que
integren las dimensiones fiscal, social, poltica y
de transparencia, con informacin veraz, nica y
generada en tiempo real, los cuales le permitan
al ciudadano aprovechar de manera efectiva los
espacios de rendicin de cuentas.
De lo contrario, se continuarn elaborando
informes y reportes aislados y poco sistemticos, a
solicitud de terceros y en virtud del cumplimiento
de normas que apenas se conocen o entienden,
y que poco aportan a estructurar procesos de
seguimiento y evaluacin que permitan a las
administraciones redefinir sus polticas.
Generalidades
Para el caso colombiano, el ordenamiento

territorial (OT) se refiere a dos elementos
interpendientes. De un lado, a la organizacin y
la estructura poltico-administrativa del Estado
(funciones, competencias, interrelaciones entre
los niveles de gobierno, etc.); y del otro, a la
relacin de la sociedad con el territorio, la cual
se evidencia a travs de diferentes dinmicas
y prcticas polticas, sociales, econmicas,
ambientales y culturales, generadoras de
condiciones especficas de desarrollo territorial.
De la adecuada regulacin y planificacin de estos
elementos depende la posibilidad de administrar
y gestionar eficientemente el territorio con el
fin de aprovechar sus potenciales en terminos
de un desarrollo equilibrado y sostenible, una
mayor integracin territorial, un fuerte sentido de
cohesion social y, en general, una mejor calidad
de vida para la poblacin.
La discusin sobre el OT del pas se inici
con el proceso de descentralizacin adelantado
durante la dcada de los ochenta y se enriqueci
y ampli con la Constitucin Poltica de 1991.
Desde entonces, con el fin de desarrollar las
disposiciones constitucionales sobre OT, se
38

han propuesto diecisiete (17) proyectos de Ley

Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT),
los cuales han propiciado un debate relativamente
permanente y actualizado sobre el tema23.
Con base en la perspectiva integral propuesta por

la COT, la cual trasciende la dimensin polticoadministrativa del Estado, y lo dispuesto en la Ley
388 de 1997, el OT se entiende entonces como el
conjunto de acciones poltico-administrativas, de
planificacin y de gestin espacial emprendidas
por las entidades territoriales, con el fin de
disear e implementar instrumentos eficientes,
para orientar el desarrollo socioeconmico
de las jurisdicciones a su cargo, y de regular la
utilizacin, la transformacin y la ocupacin del
espacio, a partir de parmetros medioambientales,
culturales e histricos.
En un principio, el debate sobre OT propuesto

al seno de la Asamblea Nacional Constituyente
concentr la atencin en las deficiencias del
rgimen
poltico-administrativo
existente,
especialmente en lo concerniente al desfase de
competencias y funciones entre la Nacin y los
entes territoriales. Esto se dio en un contexto
de acelerado surgimiento de nuevas realidades
y tendencias que indicaban la revalorizacin de
los mbitos regionales y locales para la gestin
del desarrollo, al igual que la necesidad de
impulsar la descentralizacin y la autonoma.
La confluencia de estos factores demandaba
la creacin de nuevos instrumentos para
administrar y promover el desarrollo a diferentes
escalas geogrficas, que transcendieran los
lmites poltico-administrativos tradicionales,
reconocieran adems territorialidades especficas
como las de las comunidades indgenas, al tiempo
que se mantena la unidad nacional.
Una de las dimensiones bsicas del OT es la

reglamentacin de los usos y ocupacin del suelo.
Con este propsito, la Ley 152 de 1994 estableci,
en su artculo 41, la elaboracin de los planes de
ordenamiento territorial (POT). La Ley 388 de
1997 desarroll dicha disposicin al establecer
los componentes y procedimientos para la
elaboracin de planes, con una vigencia mnima
de tres perodos continuos de las administraciones
locales.
En los siguientes apartes, se hace referencia a tres
de los aspectos centrales del OT: la organizacin
poltico-administrativa, la regionalizacin como
instrumento para promover el desarrollo territorial y la situacin de las regiones fronterizas en el
contexto de la integracin regional e internacional.
El debate en el pas condujo a que la nocin

de OT se asociara con la reorganizacin polticoadministrativa del Estado, es decir, en buscar
soluciones institucionales para la administracin
y gobierno de nuevas territorialidades que no
encajan o son deficientemente atendidas por
la tradicional divisin administrativa del pas.
Sin embargo, la Comisin de Ordenamiento
Territorial (COT), creada en 1992 por mandato
constitucional, define el OT como una poltica
de Estado encaminada a permitir tanto una
apropiada organizacin poltico-administrativa
de la Nacin, como una proyeccin espacial de
las polticas sociales, econmicas, ambientales y
culturales de la sociedad, procurando un nivel de
vida adecuado de la poblacin y la conservacin
del medio ambiente.
Organizacin poltico-administrativa del

Estado colombiano
En el siglo XIX, el pas transit del centralismo,
en los albores de su Independencia, al federalismo,
el cual se consolid en 1863 con la Constitucin
de Ronegro, lo cual implic mayor autonoma
23
39
El proyecto ms reciente corresponde al nmero 024 Cmara,

de iniciativa del Legislativo, y el cual fue radicado el 20 de julio
de 2007.
Mapa 1
Repblica de Colombia
Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2002
40

de sus niveles territoriales y tambin ms

desorden administrativo, dado que los diferentes
Estados Soberanos podan promulgar su propia
Constitucin, acuar su moneda y contar con un
ejrcito propio, entre otros aspectos.
la actualidad por la Nacin, los departamentos y

los municipios y distritos, respectivamente. Esta
organizacin es considerada poco flexible para
reconocer la diversidad regional que caracteriza al
pas y, por ende, para atender sus particularidades
territoriales, las nuevas dinmicas econmicas y
sociales, y el hecho de que gran parte del territorio
presenta bajos niveles de ocupacin.
En 1886, como resultado del proceso conocido

como la Regeneracin que termin con la
expedicin de una nueva Constitucin Poltica,
el pas acogi el centralismo y aplic la frmula
correspondiente a la centralizacin poltica y la
descentralizacin administrativa.
El artculo 286 de la Constitucin de 1991

reconoce como entidades territoriales a los
departamentos, municipios, distritos y territorios
indgenas (anexo 3); adems establece la posibilidad
de crear regiones y provincias ya sea como figuras
administrativas y de planificacin o como entidades
territoriales.
Luego de un centenario de la Constitucin

de 1886, la Asamblea Nacional Constituyente
promulg en 1991 la nueva Carta Poltica del
pas en la cual se profundiza el proceso de
descentralizacin en trminos polticos, fiscales y
administrativos.
As mismo, la Constitucin Poltica asign a

los municipios la responsabilidad de prestar los
servicios pblicos determinados por la Ley, de
construir las obras demandadas por el progreso
local, de ordenar el desarrollo de su territorio,
de promover la participacin comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
de cumplir las dems funciones que le asignen la
Constitucin y las leyes.
Los anteriores cambios de enfoque en el tipo de

Estado incidieron en la organizacin territorial del
pas, en cuyo marco siempre se han privilegiado
los papeles de los nivel nacional y local, y dentro
del cual se presentan las mayores modificaciones
e indefiniciones en el papel del nivel intermedio,
en trminos de las entidades que lo representan
y su respectivo alcance por ejemplo: Estados
Soberanos y departamentos (figura 1).
Por su parte, a los departamentos les

corresponde la administracin de los asuntos
seccionales, la planificacin y promocin del
desarrollo econmico y social, la coordinacin
y complementariedad de la accin municipal, la
intermediacin entre la Nacin y los municipios
y la prestacin de servicios, conforme a la
Constitucin y la Ley.
Desde el punto de vista poltico-administrativo,

la organizacin territorial del pas en las ltimas
dcadas se ha inspirado en una concepcin
descentralista de la funcin estatal, la cual apunta
hacia el fortalecimiento de la gobernabilidad y el
logro de una mayor eficiencia en la prestacin de
servicios sociales para mejorar el bienestar general
de la poblacin.
Adicionalmente y con el fin de cumplir con

las funciones descritas de manera ms eficiente,
diferentes leyes le han asignado tanto a la
Nacin como a las entidades territoriales, otras
competencias, recursos e instrumentos tiles para
la articulacin de los niveles de gobierno, en las
En concordancia con esa perspectiva, el pas se

ha dividido en tres niveles territoriales bsicos el
nacional, el intermedio y local, representados en
41
Figura 1
Organizacin territorial en Colombia en los siglos XIX y XX
Fuente: DDT-DNP, con base en: Borja, Miguel. Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia. IEPRI, CEREC, Bogot
D.C., 180 p., 2000.
cuales se observan los principios de concurrencia,

subsidiariedad y complementariedad 24.
del Distrito Capital con otros departamentos.

Las zonas de integracin fronteriza (ZIF).
En el mismo sentido, y con el objeto de mejorar el cumplimiento de las funciones y servicios

a cargo del Estado, de asegurar la participacin
ciudadana y promover la integracin territorial-,
la Constitucin de 1991 ha posibilitado la conformacin de varias figuras administrativas, entre las
cuales se encuentran:
Pese a los avances que se han dado en materia de

organizacin poltico- administrativa, es necesario
realizar ajustes institucionales y de competencias
orientados a resolver los problemas relacionados
24
Las divisiones municipales en comunas urbanas

y corregimientos rurales, o en localidades si se
trata del Distrito Capital.
Las organizaciones de dos o ms municipios
en provincias, asociaciones o reas
metropolitanas.
Las regiones administrativas y de planificacin a
partir de la unin de dos o ms departamentos o
42
De acuerdo con el pargrafo del artculo 3 de la Ley 152

de 1994, los alcances de los principios enunciados son los
siguientes: (1) principio de concurrencia: hace referencia a
una actuacin oportuna, eficiente y respetando los fueros
de competencia de las diferentes autoridades de planeacin,
cuando deban desarrollar actividades en conjunto hacia un
propsito comn; (2) principio de subsidiariedad: implica que
las autoridades de planeacin del nivel ms amplio debern
apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad
tcnica para la preparacin oportuna del plan de desarrollo; y
(3) principio de complementariedad: hace referencia a que en
el ejercicio de las competencias en materia de planeacin las
autoridades actuarn colaborando con las otras autoridades,
dentro de su rbita funcional con el fin de que el desarrollo de
aqullas tenga plena eficacia.

territorial, la exclusin y fragmentacin social y el

aumento de los desequilibrios socioeconmicos
espaciales. Considerar el territorio como espacio
de desarrollo, abierto a la integracin y asociacin
regional, nacional e internacional permitir, por
una parte, ir ms all de las perspectivas espaciales
y temporales de corto plazo en la planificacin
del desarrollo y, por otra, contribuir a un
manejo ms integral del territorio, al tiempo que
potenciar el desarrollo de las capacidades internas
de las entidades territoriales para insertarse
ventajosamente en un mundo globalizado.
con el OT. Entre las principales dificultades se

encuentran:
La rigidez del modelo actual de organizacin
poltico-administrativa del Estado, que no se
ajusta plenamente a la diversidad territorial
del pas, al asignarle competencias de manera
uniforme a todas las entidades sin considerar
sus niveles de desarrollo diferenciales ni
sus respectivas capacidades para asumirlas
adecuadamente.
La carencia de mecanismos que promuevan
una gama ms amplia de niveles de organizacin territorial y de planeacin. Sin crear necesariamente nuevos niveles de gobierno, se requieren alternativas de organizacin territorial
que faciliten la gestin y gobernabilidad de la
diversidad de territorialidades que caracterizan
al pas y que evolucionan permanentemente.
Se necesitan instancias y figuras que faciliten
la asociatividad flexible y gil entre entidades
territoriales de diferente orden.
Los lmites poltico-administrativos de las entidades territoriales en lugar de articular, restringen las posibilidades de una gestin pblica integrada entre comunidades ubicadas
en diferentes entidades territoriales, pero con
caractersticas socioculturales y/o econmicas
similares. Ello se explica por la falta de figuras
de integracin territorial supramunicipales y
supradepartamentales apropiadas.
La falta de polticas territoriales que articulen
armnicamente los procesos urbanos, regionales y rurales, entre sectores de actividad y entre
niveles territoriales y que, adems, reconozcan
la diversidad regional y procuren un desarrollo
ms equilibrado.
Regionalizacin como instrumento

ordenamiento y desarrollo territorial
de
La territorialidad de los procesos de desarrollo

econmico y social es dinmica y como tal no est
limitada por las fronteras poltico-administrativas
preestablecidas. Cuando estos procesos trascienden
las respectivas jurisdicciones municipales o
departamentales, es importante contar con
esquemas flexibles de organizacin regional, que
permitan la existencia de figuras asociativas y de
alianzas entre entidades territoriales con intereses
comunes, para la planificacin y gestin de su
desarrollo.
En el pas han venido surgiendo en la ltima
dcada dinmicas econmicas y sociales cuyos
mbitos espaciales son de escala supramunicipal
o supradepartamental, lo cual genera la necesidad
de adelantar planes, polticas y proyectos
conjuntos de orden sub-regional y regional entre
municipios de un mismo departamento y de
diferentes departamentos; entre departamentos;
y entre municipios, departamentos y distritos.
En esos nuevos escenarios participan diversas
organizaciones sociales comunidades, instancias
pblicas y privadas etc., a travs de la cuales
se establecen una variedad de redes, alianzas
estratgicas, asociaciones, programas y proyectos
Contar con un marco normativo ms ajustado en

materia de OT contribuir a enfrentar problemas
crticos como los anteriormente descritos, adems
de otros, como la reduccin en la gobernabilidad
43
orientados a la promocin del desarrollo

econmico, la sostenibilidad ambiental, el
fortalecimiento de la identidad territorial y cultural,
y la solucin de problemas de gobernabilidad.
A continuacin se presentan ejemplos de
iniciativas de integracin regional y subregional
que comparten las siguientes caractersticas
generales:
Corresponden a intereses compartidos entre
dos o ms municipios o departamentos.
Son lideradas por las administraciones municipales y/o departamentales.
Requieren de una institucionalidad propia y
flexible que no se superponga con las atribuciones municipales o departamentales y que no
implique necesariamente la conformacin de
nuevos niveles de gobierno.
Procesos regionales y subregionales en formacin

en el pas
Regin Bogot-Cundinamarca. Este proceso
surgi en 2001 a partir de la iniciativa del
Gobernador de Cundinamarca, el Alcalde de
Bogot y el Director de la CAR, con la participacin
del Gobierno nacional, representado por el DNP,
como instancia tcnica. Su propsito central es
el fortalecimiento de los lazos de cooperacin
entre Bogot y Cundinamarca para promover el
desarrollo econmico y social de sus territorios
y hacer ms productiva y competitiva la regin.
As mismo, propende por mejorar el acceso a
los servicios sociales especialmente para la
poblacin ms vulnerable y por construir bases
slidas para el OT, la planificacin regional, la
consolidacin institucional y la ejecucin de
proyectos.
El proceso toma forma a travs de dos instancias
bsicas: la Mesa de Planificacin Regional
Bogot-Cundinamarca (MPRBC) y el Consejo
Regional de Competitividad (CRC). El objetivo

de estas instancias es equilibrar las relaciones
de desarrollo, para integrar y complementar los
potenciales econmicos y naturales que poseen
la metrpoli y la regin, de forma tal que se logre
el diseo concertado y participativo de un nuevo
modelo de organizacin territorial, de escala
regional, que posibilite posicionar competitiva,
equitativa y sosteniblemente el conjunto BogotCundinamarca como una ciudad-regin con
liderazgo nacional e internacional.
Un logro destacable del trabajo de la
MPRBC, es el acuerdo poltico alcanzado entre
los mandatarios de las respectivas entidades
territoriales y su Concejo y Asamblea, con el
respaldo tcnico de sus respectivas reas de
planeacin, para darle prioridad a un proceso
previo de planificacin regional, altamente
participativo, que a la vez oriente sobre la mejor
manera de definir la organizacin institucional
pertinente. El proceso llevado a cabo hasta la
fecha, ha permitido alcanzar un acuerdo sobre la
adopcin de un modelo de organizacin territorial
regional desconcentrado, orientado a reducir
la primaca de la capital del pas y racionalizar
e integrar armnicamente la metropolizacin,
a travs de la promocin de centros urbanos
alternos que difundan el desarrollo hacia las zonas
relativamente menos desarrolladas.
El proceso adelantado ha conseguido un
elevado grado de institucionalizacin y legitimidad
en ambas entidades territoriales, el cual ha sido
ampliamente reconocido por las administraciones
subsiguientes. Ello ha permitido su continuidad
y la incorporacin de sus elementos en los
respectivos planes de desarrollo para el periodo
2004-2007.
La Nacin, por su parte, ha hecho aportes
claves al proceso fundamentalmente a travs de
44

Mapa 2
Procesos regionales y subregionales en formacin
Fuente: Cartografa DANE, IGAC. Elaborado DNP-DDTS, 2005
la expedicin del Conpes 3256 de 2003: Polticas

y estrategias para la gestin concertada del
desarrollo de la regin Bogot-Cundinamarca, el
cual recomienda una serie de polticas y estrategias
orientadas a fortalecer y dar continuidad al
proceso de consolidacin de la subregin.
Eje Cafetero, sin circunscribirlo a la dimensin

ambiental y a los lmites poltico-administrativos
de Caldas, Quindo y Risaralda. Esto ha dado
lugar a un concepto de ecorregin que integra
los aspectos naturales, ambientales, econmicos,
sociales y los sistemas urbanos-regionales. A la
fecha, se ha avanzado en la concepcin tcnica
del modelo de ordenamiento territorial y en
la identificacin de las principales estrategias
para implementarlo. Para facilitar el proceso
se constituy una red de universidades de los
departamentos involucrados, como su soporte
tcnico y cientfico25, y adems se est avanzando
Ecorregin del Eje Cafetero. Tom forma a

partir del liderazgo asumido por las Corporaciones Autnomas Regionales Ambientales, principalmente de la Corporacin Autnoma Regional
de Risaralda (CARDER), con ocasin del sismo
del ao de 1999.
El concepto de regionalizacin que subyace en
la iniciativa propone un mbito de planificacin y
gestin territorial alrededor de los ecosistemas del
25
45
Las universidades de los departamentos interesados en el

mbito geogrfico de la ecorregin se asociaron alrededor de
la organizacin Alma Mter.
en el debate e institucionalizacin en los mbitos

polticos locales y nacionales.
de un factor estructural para el desarrollo de la

Ecorregin: el recurso hdrico.
Programa para la Reconstruccin y

Desarrollo sostenible del Urab Antioqueo
y Chocoano y del Bajo y Medio Atrato. Este
Como mecanismo institucional para la

gestin, el desarrollo y puesta en marcha del
PDSM, se conform el 18 de marzo de 2004 la
Alianza Prodesarrollo de la Ecorregin Mojana
(PROMOJANA), suscrita por los gobernadores
de los departamentos de Sucre, Crdoba, Bolvar,
Antioquia y por el director del DNP, entidad que
participa con apoyo tcnico y como facilitadora de
la articulacin y enlace de las entidades nacionales
e internacionales con las regionales.
programa surgi entre 2003 y 2004, a partir de

una iniciativa nacional con el apoyo del PNUD,
para impulsar el desarrollo integral de la regin,
mediante la formulacin y gestin de proyectos y
procesos estratgicos de impacto regional. Incluye
a los municipios de Ungua, Acand, Medio
Atrato, Quibd, Bojay, Riosucio, Carmen del
Darin, Viga del Fuerte y Murind, y cuenta con
la participacin activa tanto de organizaciones
sociales de base como de autoridades locales,
departamentales, regionales y nacionales.
Para implementar el programa se conforma
en la actualidad una asociacin integrada por
autoridades municipales y representantes de
consejos comunitarios y organizaciones indgenas
de la zona, a la cual podrn adherirse otros actores
que compartan los mismos objetivos.
Programa de Desarrollo Sostenible de la
Ecorregin de La Mojana (PDSM)26. Este
programa de iniciativa nacional, ha sido formulado
bajo la direccin del DNP, con la cooperacin
tcnica de la Organizacin para la Alimentacin
y la Agricultura de las Naciones Unidas (FAO,
por sus iniciales en ingls) y con la participacin
de diferentes entidades nacionales, regionales,
departamentales y municipales. En el marco
del PDSM se lograron identificar cinco lneas
de accin especficas: ordenamiento ambiental
y manejo de los recursos naturales, desarrollo
agropecuario, infraestructura, administracin de
tierras y fortalecimiento institucional. El desarrollo
de esas lneas estratgicas, a travs de programas
y proyectos, est encaminado al mejoramiento de
la calidad de vida de la poblacin, acogindose a
parmetros de sostenibilidad ambiental, equidad
territorial y justicia social, articulados alrededor
Como resultado del proceso anterior, el 17

de abril de 2006 fue aprobado el Conpes 3421:
Estrategias para la reactivacin econmica y
social de la Regin de la Mojana, el cual contempla
estrategias de corto, mediano y largo plazo y
compromete recursos por $192.138 millones, de
los cuales, $120.000 millones sern destinados
a la realizacin de obras de infraestructura
como el Proyecto Construccin del Dique con
Compuertas, Estructura del Control Hidrulico
y Terrapln Va San Marcos-Majagual-Ach,
que permitirn la recuperacin del sistema
hdrico natural de la regin, su aprovechamiento
productivo y la prevencin de riesgos actuales
y futuros en la regin. Con estas estrategias, el
Gobierno nacional busca reactivar econmica y
socialmente la regin de La Mojana.
Agendas 21 de Desarrollo. En la reunin del
Protocolo de Kioto de 1992 en Ro de Janeiro
durante la Cumbre de la Tierra, Colombia se
comprometi con la construccin de agendas de
desarrollo para el Pacfico (Choc Biogeogrfico)
y la Amazona, reas ambientalmente estratgicas
no slo para el pas sino tambin para el planeta.
26
46
Para efectos del Programa, los municipios que hacen parte de La

Mojana son: Nech (Antioquia); Magangu, Ach y San Jacinto
del Cauca (Bolvar); Ayapel (Crdoba); San Marcos, Guaranda,
Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad (Sucre).

La formulacin de tales agendas se ha adelantado

de manera participativa con las instituciones y
organizaciones comunitarias en ambas regiones,
bajo la coordinacin del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y de los institutos
ambientales y de investigaciones de estas regiones
(Instituto de Investigaciones Ambientales del
Pacfico (IIAP) y el Instituto Amaznico de
Investigaciones Cientficas (Sinchi).
La conformacin de una red de asentamientos

poblacionales con capacidad de apoyo a las diversas zonas de la regin
El fortalecimiento poltico-administrativo eficaz
La bsqueda de coberturas satisfactorias en
energa y telecomunicaciones
El desarrollo y puesta en marcha de mecanismos de seguridad ciudadana y convivencia
El fortalecimiento de la identidad y la cultura
Los resultados de las Agendas 21 harn parte

fundamental de la formulacin de polticas de
Estado para el Pacfico y la Amazona. Para su
desarrollo e implementacin es conveniente
contar con figuras regionales que acten en los
mbitos territoriales correspondientes y faciliten
la coordinacin e integracin de esfuerzos con
entidades e instituciones de otros niveles.
Por su parte, el proceso de investigacin y

construccin de la Agenda Amazona 21 puso
de presente las nocivas consecuencias de algunas
prcticas asociadas al poblamiento de la zona28,
como la produccin extractiva y los cultivos
ilcitos, caracterizadas por el uso de tcnicas
dainas del medio ambiente y, adems, contrarias
a las prcticas tradicionales de autoconsumo
comunitario sostenible de los pueblos indgenas.
La Agenda Pacfico 2127 ha identificado dos

necesidades estratgicas del Pacfico colombiano,
las cuales se deben materializar en polticas
orientadas a: (1) apoyar el mejoramiento de su
articulacin con el resto del pas y con el mundo,
a travs de la Gran Cuenca del Pacfico; y (2)
consolidar un modelo de desarrollo apropiado
para la regin.
Este proceso ha servido para trascender el

tradicional enfoque de desarrollo sostenible
entendido simplemente como conservacin, al
asumirlo ms integralmente como una oportunidad
para generar nuevas alternativas econmicas y
nuevas tecnologas productivas, armnicas con el
funcionamiento de los ecosistemas.
El desarrollo de esas dos polticas requiere

poner en marcha acciones de diversa ndole, entre
las cuales se cuentan:
As pues, aspectos como el uso del agua y de

la energa solar como elementos productivos, los
servicios ambientales y el ecoturismo, entre otros,
adquieren ahora ms relevancia.
El aprovechamiento sostenible de la biodiversidad

El fortalecimiento del comercio internacional
y regional
El fomento al deporte y las artes en el nivel
local
La puesta en marcha de un sistema mvil de
bienestar social y saneamiento bsico alternativo
El apoyo al transporte intermodal
Adicionalmente, la agenda sugiere la consoli27
28
47
La regin Pacfico comprende 46 municipios ubicados en los

departamentos de Antioquia, Choc, Valle del Cauca, Cauca
y Nario.
La regin amaznica colombiana fue declarada reserva forestal
mediante la Ley 2 de 1959, e incluye a los departamentos de
Amazonas, Caquet y Putumayo y los del norte y oriente
amaznico: Guaviare, Guaina y Vaups.
dacin de Leticia, capital del departamento del

Amazonas, como centro de la regin trinacional
Colombia, Brasil, Per, para convertirla en polo
de desarrollo comercial, pesquero y centro de servicios e investigaciones biolgicas y ecotursticas,
dadas sus caractersticas fronterizas particulares,
decisivas para la tarea de integrar fluvialmente el
Atlntico con el Pacfico.
Asociacin de departamentos de la Regin
Orinoquia-Amazonia (Amazorinoquia). Este
proceso, uno de los ms recientes y con mayor
impulso en el mbito regional, se inici en
abril de 2004 y rene a los departamentos del
anterior CORPES Orinoqua: Meta, Casanare,
Arauca, Guaviare, Vaups, Vichada y Guaina.
Su conformacin es el resultado de la iniciativa
de varias administraciones departamentales,
a partir del reconocimiento de sus afinidades
naturales econmicas y sociopolticas. A travs
de ella se busca consolidar nuevas perspectivas
de desarrollo para la regin, en tanto frontera
de desarrollo y potencia de recursos naturales y
de biodiversidad, altamente valorados dentro del
contexto de la globalizacin.
El proceso de integracin regional ha tomado
mayor consistencia, jalonado por la Asociacin
de Gobernadores, y por el trabajo que, junto
con el Gobierno nacional, han adelantado
los departamentos para la preparacin de las
propuestas de Agendas Internas de Productividad
y Competitividad Regional. A la iniciativa
de la Orinoqua se sum posteriormente la
Amazona colombiana Amazonas, Putumayo y
Caquet, as se conform un amplio bloque de
departamentos que abarca la mitad del territorio
continental colombiano.
Gobernador de Antioquia, el Alcalde de Medelln

y el Director del rea Metropolitana del Valle
de Aburr. Su propsito es desarrollar acciones
conjuntas en diferentes reas temticas que
permitan avanzar hacia un desarrollo humano
integral, mayor equidad territorial y social, y a
mejorar la competitividad regional.
La Comisin Tripartita surge de la necesidad
explcita en el departamento de Antioquia de
vincular a los actores pblicos, privados, sociales
y comunitarios a trabajar en torno a una visin
de futuro y a unos proyectos que conduzcan a su
logro. Dentro de los temas en los cuales existe
el compromiso de generar una dinmica de
trabajo y de actuacin conjunta se encuentran:
la planificacin y el ordenamiento territorial, la
internacionalizacin regional, el medio ambiente,
la infraestructura, los servicios pblicos y el
emprendimiento econmico.
Otros procesos regionales en marcha Adicionalmente a los procesos regionales ya sealados,
se identifican otras iniciativas de organizacin
territorial que, igualmente, trascienden los lmites poltico-administrativos actuales. Entre stas
se destacan:
Asociacin Supradepartamental de Municipios
de la Regin del Alto Pata (ASOPATIA),
liderada por 15 municipios del sur de Cauca
y norte de Nario, cuyo objeto es promover
el desarrollo sostenible regional econmico,
social, natural, ambiental e institucional.
Programa de desarrollo y paz del Magdalena
Medio, conformado por 29 municipios de los
departamentos de Bolvar, Cesar, Antioquia y
Santander; el cual se orienta a propiciar espacios
de participacin a los pobladores con el objeto
de discutir y crear propuestas de desarrollo.
Comisin Tripartita entre el Departamento

de Antioquia, el Municipio de Medelln y el
rea Metropolitana del Valle de Aburr. Dicha
Comisin se materializ en enero de 2004 a partir
de una declaratoria de trabajo conjunto entre el
Asociacin de Municipios del Macizo Colombiano (ASOMAC), liderada por 35 municipios

ubicados en los departamentos de Cauca, Huila
48

y Nario, cuyo objeto es el desarrollo integral

y sostenible del Macizo Colombiano.
En un mundo global, cada vez ms

interdependiente y de fronteras abiertas, se
requiere contar con sistemas urbano-regionales
acompaados de figuras administrativas y
de planificacin flexibles que acompaen y
promuevan iniciativas de desarrollo regional.
stas deben orientarse a facilitar la asociatividad y
la unin de esfuerzos entre entidades territoriales
para potenciar el desarrollo econmico y social y
lograr un crecimiento sostenible.
Plan Estratgico Binacional para el Fortalecimiento Cultural, Ambiental y Natural del

Nudo de los Pastos, surge de la iniciativa
propia de las comunidades indgenas, especialmente de la Asociacin de Cabildos y/o
Autoridades Tradicionales del Nudo de los
Pastos (SHAQUIAN).
Perspectivas futuras de organizacin y desarrollo

regional a partir de las regiones naturales del
pas
El Plan rene a las poblaciones indgenas,

afrodescendientes, mestizas y dems grupos
humanos que habitan en 16 municipios
limtrofes del departamento de Nario, en
Colombia, y de la provincia del Carchi, en
Ecuador.
Con el fin de proponer escenarios

regionales de desarrollo territorial, desde la
perspectiva nacional y teniendo en cuenta
que no existe actualmente en la estructura
poltico-administrativa del pas un nivel
regional reconocido formalmente29, enseguida
se presentan, a manera de ilustracin, algunas
perspectivas futuras de desarrollo regional y
organizacin territorial propuestas por el DNPDDTS30, con base en las regiones naturales31
(mapa 3).
Su propsito es promover una planeacin

de largo plazo, con base en el uso de sus
principios, valores y prcticas ancestrales
sociales, econmicas, naturales, culturales
y polticas, para garantizar una economa
sostenible, el equilibrio ambiental, la oferta
hdrica suficiente y el fortalecimiento
cultural.
Los anteriores procesos de construccin de
mbitos de gestin del desarrollo a diversas escalas regionales estn marcando pautas sobre el
tipo de organizaciones territoriales requeridas
para capitalizar las iniciativas de asociacin y de
integracin de esfuerzos sectoriales e interterritoriales. Cada caso reseado refleja la necesidad
comn de contar con instrumentos, o figuras de
organizacin territorial, que faciliten los procesos de cooperacin y planificacin regional en
asuntos que generalmente trascienden los lmites tradicionales de las entidades territoriales.
En varios casos, dichas iniciativas estn precedidas por visiones compartidas de desarrollo que
facilitan la convergencia de intereses y de compromisos, dentro de las regiones, entre regiones
y con el nivel nacional.
29
30
31
49
La regionalizacin flexible supone que las figuras que

posibilitan su institucionalizacin se establecen a partir del
reconocimiento nacional de procesos regionales, procurando
la interseccin entre los intereses nacionales y regionales, y
la contribucin de cada uno a la construccin de una visin
compartida de desarrollo.
Estas visiones elaboradas de manera preliminar por la DDTSDNP, son el resultado de la revisin de distintos estudios y
procesos territoriales, los cuales constituyen una invitacin
para promover visiones compartidas de desarrollo ms
elaboradas.
Los grandes conjuntos orogrficos continentales y su
interaccin con las caractersticas bioclimticas conforman
seis regiones geogrficas o naturales, cada una de las cuales
presenta caractersticas fsicas, humanas, econmicas que
posibilitan reflexionar sobre posibles escenarios de desarrollo
para el ao 2019, como referentes de diversas alternativas de
concepcin conjunta (nacin territorios) y concertacin de
escenarios compartidos de desarrollo regional. Ellas son:
Caribe, Pacfico, Orinoqua, Amazona, Andina e Insular.
Fuente: IGAC [1996], Diccionario Geogrfico de Colombia,
tomo I.
Mapa 3
Regiones Naturales y divisin poltico-administrativa de los departamentos
San Andrs y
Providencia
Arauca
Bogot D.C.
Vichada
Guaina
Guaviare
Regin Natural
Vaups
Putumayo
Amazonas
Andina
Amazonas
Caribe
Insular
Orinoco
Pacfica
Fuente: Cartografa DANE, Regiones Naturales IGAC. Elaborado DNP-DDTS-SODT, 2005
50

lograr una articulacin favorable del pas con los

mercados internacionales y garantizar que los
beneficios del crecimiento se traduzcan en bienestar
para las poblaciones locales. Su desarrollo debe
fundamentarse en el aprovechamiento sostenible
de su riqueza natural, respetando los derechos
territoriales y la cultura de las organizaciones tnicas
que la habitan.
Regiones Insulares32. Territorios insulares

integradores de la riqueza de los ocanos
Atlntico y Pacfico con el continente, garantes
de la soberana nacional, la conservacin de la
biodiversidad, del aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, patrimonio mundial
de reserva de biosfera para la sostenibilidad de
la humanidad, y en especial para el desarrollo
socioeconmico de sus habitantes y culturas
nativas.
Regin de la Orinoquia36. Nueva frontera

de desarrollo orientada a desconcentrar el
crecimiento de la regin Andina y a vincular
sosteniblemente su riqueza natural, cultural
y de biodiversidad a la economa nacional e
internacional. Su extensa frontera internacional
demanda una organizacin territorial y unas
polticas que faciliten el desarrollo de las zonas
fronterizas. El hecho de ser parte de la Iniciativa
de Integracin Regional Suramericana (IIRSA),
hace recomendable una organizacin regional y
territorial que prevea los impactos del corredor
comercial y a la vez facilite la integracin de las
zonas interiores de la regin.
Regin Caribe33. Plataforma articuladora del

pas con Centroamrica y la Cuenca del Caribe,
con un amplio potencial portuario, comercial,
agroindustrial, turstico, minero y energtico
que le permite ubicarse competitivamente en el
contexto nacional e internacional, aprovechando
su posicin geoestratgica y su diversidad cultural
y natural. La integracin de los potenciales
econmicos y socioculturales internos de la
regin y del pas con el comercio nacional e
internacional, requiere de un reordenamiento
territorial regional que consolide la franja costera
y vincule ms activamente los sures de la costa
Atlntica con el centro del pas y con la costa
Caribe.
Regin de la Amazonia37. Centro subregional

de la zona media del corredor Amaznico:
Atlntico- Pacfico, reconocida por sus atractivos
ecoetnotursticos, y por el aprovechamiento
Regin Andina34. Eje medular de desarrollo

nacional con la mayor concentracin poblacional y
capacidad productiva, y con el sistema de ciudades
ms avanzado. Requiere armonizar y racionalizar
su crecimiento urbano para constituirlo en motor
del desarrollo regional, as como tambin ajustar su
estructura de organizacin territorial subregional
y regional para consolidar su capacidad productiva
interna, conectarse y acceder ms gilmente a las
dems regiones y al exterior.
32
33
34
35
Regin Pacfica35. Territorio con una

especial dotacin de biodiversidad, localizado
estratgicamente sobre la costa que posibilita el
acceso a la Cuenca del Pacfico. Su ordenamiento
y organizacin territorial regional es esencial para
36
37
51
Regiones Insulares: Archipilago de San Andrs, Providencia

y Santa Catalina, islas e islotes del Caribe; y cayos, islas e
islotes del Pacfico.
Regin Caribe: departamentos de Atlntico, Magdalena y
Sucre, y porciones de los departamentos de La Guajira, Cesar,
Bolvar y Crdoba.
Regin Andina: departamentos de Santander, Boyac,
Cundinamarca, Caldas, Risaralda, Quindo, Tolima y Huila y
porciones de los departamentos de La Guajira, Cesar, Bolvar,
Norte de Santander, Cauca, Nario, Valle del Cauca, Caquet
y Putumayo, Arauca y Casanare.
Regin Pacfico: departamento del Choc y porciones de los
departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Nario.
Regin Orinoqua: departamentos de Arauca, Casanare, Meta
y Vichada.
Regin Amazona: departamentos de Guaina, Guaviare,
Vaups y porciones de los departamentos de Meta, Vichada,
Caquet y Putumayo.
sostenible de su biodiversidad. La frontera

con Brasil, Per y Ecuador le exige contar con
instrumentos y polticas que faciliten las relaciones
interfronterizas. La importancia mundial del
ecosistema amaznico y la existencia de territorios
y culturas indgenas demandan un reordenamiento
territorial que (1) priorice el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, (2) controle
la expansin de la frontera agrcola y (3) proteja la
identidad cultural y fortalezca la gobernabilidad,
al tiempo que se promueve el mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes.
los incentivos adecuados que posibiliten su

concrecin formal.
Otras perspectivas regionales futuras. Cabe

destacar adems procesos regionales promovidos
actualmente por la Nacin, y de iniciativa local,
como la preparacin de la Agenda Interna de
Competitividad y Productividad Regional, los
cuales han propiciado que los departamentos
acuerden su visin y estrategia de competitividad,
para posicionarse exitosamente frente a los
acuerdos de libre comercio y mejorar sus niveles
de desarrollo socioeconmico.
Con Venezuela, el lmite fronterizo tiene una

longitud de 2.219 km. y va desde Castilletes en
el departamento de La Guajira, hasta la isla de
San Jos frente a la Piedra del Cocuy, en el ro
Negro. Con Brasil, la frontera tiene una longitud
de 1.645 km., desde la isla de San Jos hasta la
desembocadura de la quebrada San Antonio, en
el ro Amazonas. Con Per, la frontera tiene una
longitud de 1.626 km., desde la quebrada San
Antonio hasta la desembocadura del ro Gep en
el ro Putumayo. Con Ecuador, el lmite tiene una
longitud de 586 km., desde el ro Gep hasta la
desembocadura del ro Mataje en la baha Ancn
de Sardinas en el Ocano Pacfico. Con Panam,
la frontera tiene una longitud de 266 km., desde
el punto equidistante entre las puntas Cocalito
y Ardita, en el ocano Pacfico, hasta el cabo
Tiburn en el mar Caribe.
Dicho ejercicio de planificacin econmica

territorial participativa, est dando lugar a
iniciativas de organizacin territorial para la
productividad y competitividad de carcter
subregional y regional, bajo el concepto de la
conformacin de regiones y sistemas productivos
territoriales, que requieren ser apoyados con
figuras de ordenamiento e institucionalidad
regional para el desarrollo econmico.
Si bien existen mltiples dinmicas
subregionales y departamentales encaminadas
a generar procesos de desarrollo regional y
ordenamiento territorial con propsitos iguales
o similares a los planteados con respecto a
las regiones naturales regiones econmicas,
regiones fronterizas, ciudades-regin, regiones
metropolitanas, etc., la mayora de las iniciativas
no ha encontrado ni el marco institucional ni
Zonas fronterizas
Colombia tiene 6.432 km. de fronteras
terrestres con cinco pases Venezuela, Brasil,
Per, Ecuador y Panam y fronteras martimas
con otras nueve naciones Costa Rica, Ecuador,
Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam,
Repblica Dominicana y Venezuela en el Mar
Caribe y en el Pacfico, (cuadro 6).
Al pas le pertenecen, adems, varias islas,

cayos y bancos en los dos ocanos, sobre los
que ejerce soberana en sus aguas territoriales, su
plataforma continental y su espacio areo. En un
mundo globalizado, abierto a los intercambios
internacionales, las zonas fronterizas juegan
un papel especial como espacios de trnsito e
intercambio de economas nacionales y reas de
integracin clave para constituir en la prctica
bloques regionales de pases. El intercambio
fronterizo es, a la vez, una oportunidad para
52

Cuadro 6
Tratados internacionales fronterizos de Colombia
Fronteras con
Longitud
Tratado
Fecha
Panam
266 km.
Vlez-Victoria
20 de Agosto de 1924
Ecuador
586 km.
Surez-Muoz Vernaza
15 deJulio de 1916
1.626 km.
Lozano-Salomn
24 de Marzo de 1922
Protocolo de Ro
24 de Mayo de 1934
Vsquez Cobo-Martins
24 de Abril de 1907
Garca Ortiz-Mangabeira
15 de Noviembre de 1645
Laudo Espaol
16 de Marzo de 1891
Arbitramento Suizo
14 de Marzo de 1922
Lpez de Mesa-Gil Borges
5 de Abril de 1941
Per
Brasil
Venezuela
1.645 km.
2.219 km.
Fuente: IGAC, 2005
que las fronteras se dinamicen y mejoren sus

condiciones de desarrollo, mediante la generacin
de valor agregado en los bienes y servicios que
hacen trnsito por sus territorios.
Informe de Desarrollo Humano para Colombia

del ao 2000, muestra un ndice de Desarrollo
Humano promedio nacional de 0,76, mientras que
el promedio para los departamentos fronterizos
est en 0,72.
Las condiciones socioeconmicas de las

regiones fronterizas del pas presentan indicadores
de desarrollo por debajo de la media nacional,
lo cual las limita para promover procesos de
transformacin productiva de beneficio local
y para fortalecer el intercambio internacional.
Un entorno territorial fronterizo con capacidad
para promover el desarrollo necesita disponer
de talento humano calificado, instituciones
para la gestin internacional, infraestructuras y
equipamientos que faciliten la logstica comercial
y que posibiliten la formacin de cadenas
productivas transfronterizas.
El nivel de produccin econmica de los

departamentos fronterizos es bajo comparado
con los departamentos del interior del pas. En
total, la contribucin de los trece departamentos
fronterizos al PIB nacional en el ao 2005 fue del
11,03% (grfico 20).
Dadas las caractersticas especiales de las zonas
fronterizas38, es de vital importancia aprovechar
al mximo la integracin con los pases vecinos39,
con el fin de solucionar problemas comunes, ge-
De acuerdo con el Censo General de 2005, en

los departamentos fronterizos residen alrededor
de 6,6 millones de habitantes (el 15,8% del total
nacional), quienes presentan en promedio un
ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI)
del 48,5% frente al dato nacional del 27,6%. Por
su parte, y de acuerdo con las cifras existentes, el
38
39
53
Artculo C.P. 337. La ley podr establecer para las zonas de

frontera, terrestres y martimas, normas especiales en materias
econmicas y sociales tendientes a promover su desarrollo.
Artculo C.P. 289. Por mandato de la ley, los departamentos
y municipios ubicados en zonas fronterizas podrn adelantar
directamente con la entidad territorial limtrofe del pas
vecino, de igual nivel, programas de cooperacin e integracin,
dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestacin
de servicios pblicos y la preservacin del ambiente.
Grfico 20
Participacin porcentual de los departamentos fronterizos en el PIB, 2005
Fuente: DANE (2007), clculos: DNP-DDTS.
nerar propuestas conjuntas de desarrollo econmico y social, realizar acuerdos bilaterales y, en

trminos generales, convertir estas zonas en polos de desarrollo, de acuerdo con sus potenciales
y su localizacin.
Los temas fronterizos son comunes a dos o
tres pases distintos caso de la zona fronteriza
que comparten Colombia, Brasil y Per en
Amazonas, por lo cual las acciones para promover
el desarrollo econmico y social y procurar altos

niveles de integracin comercial, fsica y social,
depender del contexto poltico en cual se
desarrollen las relaciones exteriores entre stos.
Ante la sensibilidad que generan algunos temas,
es necesario combinar el trabajo tcnico con la
diplomacia internacional, aspecto este ltimo
fundamental no slo para el fortalecimiento de
las relaciones bilaterales sino tambin como eje
del sustento econmico y social en las fronteras.
54

VISIN ESTRATGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Visin estratgica y
Principios fundamentales
Para 2019, el pas habr consolidado una poltica de

descentralizacin y ordenamiento que promueva la autonoma
territorial, clarifique la distribucin de competencias, asigne
recursos de una manera equitativa y eficiente, y reconozca la
heterogeneidad regional.
Dicha poltica se enmarcar dentro de un ordenamiento
territorial flexible que permita trascender los lmites polticoadministrativos y posibilite una organizacin espacial acorde
con las dinmicas regionales.
Los principios que sustentarn esta visin son:
haga evidente la corresponsabilidad entre las

autoridades y sus gobernados.
1. Una descentralizacin ms eficaz, caracterizada por una mayor autonoma y capacidad de

autodesarrollo de las entidades territoriales y
por una ms clara definicin de competencias
y recursos, que garantice una mejor provisin
de bienes y servicios a los ciudadanos.
2. Un ordenamiento territorial flexible, que

reconozca la diversidad social, econmica,
ambiental, cultural y tnica de la Nacin, posibilite el aprovechamiento de los potenciales y
las riquezas regionales del pas, promueva las
dinmicas territoriales ms all de los lmites
poltico-administrativos, consolide la gobernabilidad y garantice un mayor nivel de bienestar
para la poblacin.
Ello se lograr a travs de una gestin territorial

orientada por resultados, monitoreada por un
esquema de rendicin de cuentas en el cual se
55
56

METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
Metas y acciones requeridas
A continuacin se plantean las metas y acciones

requeridas para avanzar en la construccin de la
visin propuesta.
simultneamente la estabilidad macroeconmica

de la Nacin y permita, en el corto plazo, la
universalizacin de las coberturas en educacin
y salud.
UNA DESCENTRALIZACIN
EFICIENTE
Meta 1: Definicin clara de competencias
Una descentralizacin eficiente es la que

permite la provisin adecuada de los servicios
a cargo de las entidades territoriales, para lo
cual se requiere que stas sean viables tanto
en lo institucional como en lo financiero, con
competencias claramente definidas, con elevada
capacidad de autodesarrollo y esquemas efectivos
y oportunos, de monitoreo, seguimiento y control,
de participacin ciudadana y de rendicin de
cuentas. Todo ello en el marco de un sistema de
transferencias creciente y sostenible que garantice,
En el ao 2019, el pas deber contar con

un esquema claro de competencias entre la
Nacin y las entidades territoriales. La primera
se concentrar en funciones de planificacin,
regulacin y control de los asuntos que garanticen
los objetivos del Estado y de todas las atribuciones
propias del nivel nacional, en tanto que las
entidades territoriales se harn responsables de
la planificacin, coordinacin y ejecucin de la
prestacin de servicios a la ciudadana.
57
Tabla 1
Situacin actual y futura en definicin de competencias
Meta
El pas contar con

una definicin clara de
competencias para la
Nacin y las entidades
territoriales.
Situacin actual
Salvo en los sectores

de salud, educacin
y agua potable, an
persisten duplicidades de
competencias y recursos
entre la Nacin y las
entidades territoriales.
Situacin 2010
Identificacin de
competencias a
descentralizar o delegar
en sectores como el
agropecuario, vas, vivienda
y atencin de poblacin
infantil.
Situacin 2019
Distribucin de
competencias exclusivas
entre la Nacin y las
entidades territoriales,
tanto de tipo sectorial
como normativo.
Fuente: DNPDDTS SFPT.
orgnica y estatutaria civil, comercial, laboral y

penal; y macroproyectos de impacto nacional.
Para lograr esta meta se requiere:

a. Formular un estatuto para la descentralizacin,
en el cual se establezcan los principios, criterios,
mecanismos y recursos necesarios para delegar,
o bien descentralizar competencias nacionales a las entidades territoriales, en funcin
de su capacidad administrativa y financiera,
en cualquier sector que desarrolle una tarea
descentralizada.
As mismo, sern competencias exclusivas de

la Nacin: el ordenamiento y uso sostenible
del territorio en los asuntos de inters
nacional, comprendidos el espacio continental
y los espacios costeros, ocenicos e insulares
de soberana nacional; la proteccin de las
riquezas naturales del pas, la conservacin de
las reas de especial importancia ecolgica y la
biodiversidad existente en ellas; la prevencin
y control de los factores de deterioro ambiental
y del sistema nacional de reas naturales
protegidas.
En dicho estatuto se determinarn los

criterios generales por considerar para la
descentralizacin de competencias, a partir de
la base de que la Nacin deber concentrarse
fundamentalmente en actividades de regulacin,
control y formulacin de polticas de inters
general para los colombianos.
Tambin le corresponder a la Nacin la

gestin, uso, aprovechamiento, control y
vigilancia de: el subsuelo, las costas y zonas de
bajamar, los terrenos de playa, el mar territorial,
la zona contigua, la plataforma continental, la
zona econmica exclusiva, el espacio areo,
el segmento de la rbita geoestacionaria, el
espectro electromagntico y el espacio donde
acta.
En este orden de ideas, se prev que las

competencias del nivel nacional se centren
en la direccin de temas como justicia,
defensa nacional, conservacin del orden
pblico y convivencia ciudadana; relaciones
internacionales, economa nacional y hacienda
pblica; rgimen monetario, crediticio,
cambiario y de comercio exterior; legislacin
58

Por su parte, el departamento tendr como papel

fundamental la administracin de: los asuntos
seccionales, la planificacin y promocin del
desarrollo econmico, social y ambiental;
la coordinacin y complementariedad de la
accin municipal, la intermediacin entre
la Nacin y los municipios; y la prestacin
de servicios que le han sido otorgados por
las normas vigentes salud y educacin,
y los que en la formulacin del estatuto de
descentralizacin le sean asignados desarrollo
econmico, competitividad, etc.. Dentro del
marco de este conjunto de responsabilidades,
asumir tambin, y en concurrencia con los
dems niveles del gobierno, las competencias
sectoriales que conlleven acciones de
coordinacin y ejecucin.
diagnstico y una propuesta de precisin en

la asignacin de competencias, en un trabajo
conjunto con las entidades sectoriales y liderado
por el Vicepresidente de la Repblica.
En la segunda fase, comprendida entre 2010 y
2019, se examinar la posibilidad de otorgar
competencias de carcter normativo a los
entes territoriales; esto es la capacidad de
expedir normas acordes con las disposiciones
legales pertinentes y con el inters general,
aplicables en las jurisdicciones a su cargo,
las cuales se orientarn a reglamentar las
funciones que deban ejercer en desarrollo de
las competencias a ellos asignadas.
c. Desarrollar un programa de ajuste financiero
impulsado desde la Nacin, que busque reducir
progresivamente los montos de cofinanciacin
transferidos a las entidades territoriales. En la
medida en que se avance en la distribucin de
competencias y, por consiguiente, de recursos
para su financiacin, se debera disminuir el
nivel de inversin del orden nacional en dichas competencias, o hacer ms eficiente su
asignacin en trminos de disminuir las brechas entre entidades territoriales focalizar la
cofinanciacin de la Nacin en las entidades
territoriales que no reciben regalas y cuya
dinmica de ingresos propios es baja.
A su turno, el municipio ser el nivel ejecutor

por excelencia, le correspondern tareas
como la promocin del desarrollo local y de
la participacin comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes, y la
prestacin de los servicios pblicos.
b. Formular un programa de fortalecimiento a la
descentralizacin y/o delegacin de competencias, que permita identificar los sectores y
competencias que podran ser descentralizadas,
o bien delegadas, y definir los programas de
apoyo para adelantar el proceso, de acuerdo con
la capacidad institucional, fiscal y administrativa
de cada entidad territorial. En su primera fase,
por desarrollarse entre 2005 y 2009, el Programa identificar las competencias por descentralizar en sectores como el de desarrollo rural,
vas, vivienda, atencin a poblacin vulnerable
y educacin tcnica, tecnolgica y vocacional.
Para este efecto se desarrolla actualmente un
Adicionalmente, ese programa de ajuste

fomentar la concentracin de los presupuestos
en las competencias exclusivas de cada nivel
del gobierno, de forma tal que para 2019
la financiacin nacional no interfiera o se
superponga con la financiacin territorial, sino
que se constituya en apoyo para el desarrollo
regional y local.
59
Meta 2: Sostenibilidad fiscal
El texto aprobado constituye un avance

significativo en el proceso de descentralizacin
ya que:
Para el ao 2019, el pas deber contar con un

sistema de financiamiento territorial sostenible,
que le permita a los entes territoriales proveer la
atencin adecuada a las competencias asignadas,
con base en parmetros de equidad, eficiencia y
equilibrio en el desarrollo regional.
Establece un flujo creciente y sostenible de

recursos por concepto de Sistema General
de Participaciones.
Garantiza coberturas totales en educacin y
salud en el ao 2010 y avances significativos
en la cobertura de agua potable y saneamiento
bsico.
Asegura estabilidad macroeconmica y de las
finanzas de la Nacin.
Facilita la definicin de una estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral al
gasto ejecutado por las entidades territoriales
Para lograr esta meta se requiere:

a. Reforma constitucional para garantizar la
sostenibilidad del SGP. El Congreso de la
Repblica promulg el acto legislativo 04 del
2007 por el cual se reformaron los artculos 356
y 357 de la Constitucin Poltica de Colombia.
Tabla 2
Situacin actual y futura en sostenibilidad fiscal
Meta
El pas contar con un

sistema de financiamiento
territorial sostenible para
las entidades territoriales
que promueva la equidad
regional.
Situacin actual
Situacin 2010
Situacin 2019
Acto Legislativo 04
de 2007, por el cual se
reforman los articulos 356
y 357 de la Constitucin
Poltica.
Reformas constitucionales Recursos del SGP

y legales al SGP aprobadas. sostenibles y articulados
con mecanismos y
objetivos de la poltica
fiscal.
Baja participacin de la
tributacin territorial
(Impuestos territoriales
participan en el 18,15% del
total de la tributacin).
Las rentas territoriales

representarn el 20% del
recaudo tributario total del
pas.
Participacin del 25% de

los impuestos territoriales
en la tributacin total.
El 70% de las entidades

territoriales cumplen los
lmites del ajuste fiscal
(Ley 617 de 2000) y la
calificacin promedio en
desempeo fiscal apenas
llega a 55,64 puntos.
La calificacin promedio
de desempeo fiscal no
ser inferior a 60 puntos.
El 100% de las entidades

territoriales sern viables
financieramente
Bajo nivel de
aprovisionamiento para
pasivo pensional.
Aprovisionamiento del
14%.
Aprovisionamiento del
30%
Fuente: DNPDDTS SFPT y GAFDT.
60

del recaudo depende de la aplicacin de una

variedad de instrumentos fiscales y de gestin
como por ejemplo, actualizacin de la base
tributaria, aumentos en tarifas, autoavalo,
cobro de cartera morosa, disminucin de la
evasin, eficiencia administrativa, etc.
con recursos del Sistema General de

Participaciones, para asegurar el cumplimiento
de metas de cobertura y calidad.
Otorga recursos adicionales para los
municipios menores de 25.000 habitantes,
con destino a la financiacin de las inversiones
realizadas en el marco de sus competencias.
Permite, mediante desarrollos legales
posteriores, revisar y ajustar los componentes,
criterios y mecanismos de distribucin
de los recursos, de tal manera que se
avance significativamente en sus efectos
redistributivos, sin dejar de lado la necesidad
de asegurar eficiencia en el uso de los recursos
y de propiciar esfuerzos por parte de las
Para lograr el fortalecimiento de las rentas

territoriales, se requiere:
Adelantar gradualmente un programa integral
de actualizacin catastral municipal, que
avance tanto en las zonas urbanas como en
las rurales, en la medida en que las entidades
territoriales, en coordinacin con el IGAC,
aporten los recursos monetarios necesarios
para tal actualizacin. Entre el 2005 y el
2009 se prev actualizar el 100% del catastro
urbano de todos los municipios y hacer lo
propio con el catastro rural entre 2010 y
2014.
b. Ajustar los criterios de distribucin de los recursos del Fondo Nacional de Regalas (FNR)
y reforzar los mecanismos de vigilancia y
control. Se definirn mejores criterios de asignacin de recursos del FNR con el propsito
de financiar proyectos en infraestructura
de algunos sectores y otras inversiones, de
acuerdo con criterios de competitividad,
sostenibilidad, equidad regional y coherencia
con la situacin de las finanzas pblicas. As
mismo, se disearn y aplicarn instrumentos
que garanticen un control efectivo en el uso
de los recursos y una mayor transparencia de
la administracin pblica territorial.
Expedir un estatuto tributario territorial nico,

el cual unifique los procedimientos de cobro
y gestin de cartera, de manera que la labor
tributaria se realice bajo un marco normativo
claro, sencillo y que proporcione ms
autonoma en la regulacin de los impuestos
territoriales. Se espera que el estatuto entre
en operacin a partir de 2010, lo cual implica
que a partir de ese momento, municipios y
departamentos podrn modificar las formas
de recoleccin de los impuestos territoriales
en trminos de tarifas y bases gravables.
Adicionalmente, las entidades territoriales
podrn decretar tasas y plusvalas, siempre y
cuando su recaudo se utilice totalmente en la
financiacin de proyectos de inversin.
c. Fortalecer las rentas tributarias territoriales. En

el ao 2019, los municipios y departamentos
debern participar con el 25% de la recaudacin
tributaria total del pas.
Esta meta se lograr gradualmente de la
siguiente manera: las rentas territoriales
pasarn de representar el 20% del recaudo
tributario total del pas en el ao 2009, al
22% en 2014 y al 25% en 2019. El aumento
El fortalecimiento de las rentas propias le

permitir, a las entidades territoriales con
espacio fiscal, mejorar su recaudo tributario
para apalancar la inversin.
61
d. Viabilidad fiscal en las entidades territoriales.

En 2019, la totalidad de los municipios y departamentos contarn con esquemas financieros
y fiscales tanto viables como slidos, gracias
a la puesta en marcha de los siguientes instrumentos:
Se espera, para el ao 2019, contar con

municipios y departamentos sin dficit fiscales
impagables y con capacidad para, entre otros
aspectos, generar rentas propias; pagar sus
deudas y su propio funcionamiento; realizar
inversin propia; generar supervit primario
y tener ahorro corriente.
Programa de Seguimiento del Saneamiento

Fiscal Territorial. Con la puesta en prctica
de este programa, diseado para evaluar
peridicamente el desempeo de las entidades
territoriales, incluidas las que adelantaron
programas de saneamiento fiscal, se espera
que mejore la calificacin mnima del
desempeo fiscal. Dicho objetivo se lograr
en forma gradual as: para las evaluaciones
a las entidades territoriales que tengan lugar
entre 2005 y 2009, la calificacin mnima de
desempeo fiscal no podr ser inferior a 40
puntos; entre 2010 y 2014 sta no podr ser
inferior a 50 puntos, mientras que entre 2015
y 2019 deber llegar a los 65 puntos.
Sistema nico de Informacin Fiscal Territorial. Este sistema tiene como propsito
garantizar que la informacin financiera de
las entidades territoriales sea nica, veraz y
oportuna. Durante el perodo 2005-2014,
se espera que el Consolidador de Hacienda
e Informacin Financiera Pblica (CHIP),
contribuya a desarrollar progresivamente la
capacidad de gestin de las entidades territoriales, a refinar la medicin y el anlisis de
su desempeo fiscal y a difundir sus resultados en lnea. De esta forma se espera contar
para el ao 2019 con informacin confiable,
oportuna y completamente accesible a la ciudadana.
Dado que no todas las entidades territoriales

afrontan los mismos problemas, la evaluacin
del logro de esta meta se har de manera
diferencial. Se prestar particular atencin al
riguroso cumplimiento de los compromisos
sealados en los acuerdos de pago y en
las metas de desempeo financiero de
aquellos municipios y departamentos que
se encuentran adelantando programas de
reestructuracin de pasivos y saneamiento
fiscal.
Ajustes normativos para el aprovisionamiento del 30% del pasivo pensional. Entre 2005
y 2009 se establecern arreglos a la regulacin
existente con el fin de permitirle al Fondo de
Pensiones para las Entidades Territoriales
(FONPET) la apropiacin de un volumen
mayor de recursos y aportes legales. Adicionalmente, se crearn mecanismos institucionales que faciliten el seguimiento sistemtico
de los aportes y la administracin de stos y
otros recursos.
As mismo, tanto los rganos de control

como la ciudadana en general debern
prestar especial atencin al control de los
gastos de funcionamiento, los cuales deben
mantenerse por debajo de su lmite legal, al
cumplimiento en los pagos de las acreencias y
al mantenimiento de una adecuada disciplina
fiscal territorial.
Con la implementacin de esta estrategia, se

espera que el aprovisionamiento planteado
se logre de manera gradual, hasta alcanzar el
17% en 2009, el 24% entre 2010 y 2014, y el
definitivo 30% en 2019.
62

a. Articular la oferta institucional existente en

materia de participacin ciudadana y rendicin
de cuentas, con el fin de racionalizar esfuerzos
y recursos, y de esta manera realizar procesos
ms integrales que involucren a la ciudadana
en la gestin pblica.
Meta 3: Gestin pblica participativa

En el ao 2019, los ciudadanos del pas tendrn
una visin integral de lo que implica el desarrollo
y la gestin territorial y, por lo tanto, estarn
ms comprometidos con lo pblico, sern ms
conscientes de sus deberes y derechos, y estarn
interesados por participar de una manera ms
proactiva, cualificada y responsable.
b. Disear mecanismos, instrumentos y herramientas que faciliten los procesos de participacin

ciudadana y de rendicin de cuentas a travs de
estrategias de capacitacin, difusin masiva de
informacin, elaboracin de cartillas y documentos didcticos, entre otros.
Para lograr esta meta se requiere el cumplimiento

de dos condiciones principales:
Tabla 3
Situacin actual y futura en gestin pblica participativa
Meta
La poblacin
de municipios y
departamentos participa
activamente en los
procesos de planificacin,
ejecucin, evaluacin y
rendicin de cuentas de
las respectivas entidades
territoriales.
Situacin actual
Situacin a 2010
Desencanto de la
comunidad por
las acciones de las
autoridades municipales
y departamentales,
ocasionado, entre
otros factores, por el
desconocimiento de las
competencias de los niveles
de gobierno y la estructura
del Estado.
Programa para dar a

conocer la estructura del
Estado, su funcionamiento
y las herramientas
existentes para que la
poblacin se vincule a los
procesos que se llevan
a cabo. Los elementos
creados sern presentados
de manera sencilla y
entendible para todos los
habitantes.
Comunidad interesada y
participante en los asuntos
territoriales, sobre la base del
conocimiento previo de la
estructura y funcionamiento
del Estado. Se fortalecen
los procesos de rendicin de
cuentas ante la ciudadana.
Existen mecanismos
formales para fomentar la
participacin ciudadana,
sin una aplicacin efectiva.
La ciudadana desconoce
dichas herramientas
y se carece de una
cultura poltica para la
participacin.
Los instrumentos de
participacin creados
en la Constitucin,
reglamentados en la Ley
134 de 1994 y la Ley 152
de 1994, sern conocidos
por la poblacin en su
proceso de acercamiento al
Estado.
La poblacin participar por

medio de las herramientas
creadas por la normativa
vigente. Dicha participacin
se manifestar en la
planificacin, ejecucin
y evaluacin de polticas
pblicas, ya que existe un
inters permanente por los
asuntos pblicos.
Fuente: DNP.
63
Situacin 2019
cionales de manera eficiente, considerando las

particularidades de cada una.
Meta 4: Gestin territorial orientada a

resultados
En el ao 2019, Colombia contar con
entidades territoriales que planifican con
perspectiva de corto, mediano y largo plazo,
adems ejecutan y evalan sus principales
estrategias de desarrollo sobre la base de metas
acordadas democrticamente, tal como lo seala
actualmente la ley. En otras palabras, municipios
y departamentos tendrn un verdadero sistema
de gestin orientado a resultados..
Para el logro de esta meta se requiere:
a. Modernizar los cdigos de rgimen departamental, distrital y municipal, con el fin de
facilitar el ajuste estructural de las entidades
territoriales a las competencias fiscales e institu-
b. Disear e implementar una poltica integral y

articulada de desarrollo institucional, la cual
deber centrarse en los departamentos por su
condicin de nivel articulador del Estado, mediante la definicin de instrumentos y mecanismos para su fortalecimiento institucional en
trminos de ajuste a estructuras y procesos.
Adicionalmente, incluir apoyos para el mejoramiento de las capacidades gerenciales de
las autoridades territoriales. Dicha poltica se
formular de manera coordinada entre entidades del nivel nacional con responsabilidades
en la materia, as como con las respectivas
Federaciones de Departamentos y Municipios
(FND; FCM) y mediante alianzas con organismos de cooperacin, universidades y entidades
Tabla 4
Situacin actual y futura en gestin territorial orientada a resultados
Meta
Municipios y
departamentos con
planificacin de largo plazo
y gestin eficaz, eficiente,
participativa y orientada a
resultados.
Situacin actual
Rgimen territorial rgido
y desactualizado que
afecta los procesos de
planificacin, ejecucin y
evaluacin y, por ende, el
logro de resultados.
Situacin a 2010
Reforma a los cdigos de
rgimen departamental y
municipal aprobada.
La planificacin y la
Ley 152 de 1994
asignacin de los recursos reformada y ajustada a las
de inversin pblica
caractersticas territoriales.
territorial se realizan de
manera aislada y con
perspectiva de corto plazo,
sin propiciar unidad de
objetivos y esfuerzos ni
generacin de sinergia en
las estrategias, con lo cual
se reduce su impacto real.
Fuente: DNPDDTS GGPT.
64
Situacin 2019
Entidades territoriales con
un marco legal propicio
para generar una gestin
orientada por resultados,
con informacin til para
la rendicin de cuentas a la
ciudadana.
Las entidades territoriales
cuentan con un sistema de
planificacin que incluye
normas, instrumentos y
metodologas que permiten
la armonizacin e integracin
de las polticas pblicas y
procesos permanentes de
planificacin, gestin y
monitoreo.

privadas con experiencia en el tema. Para que

tanto el nivel nacional como los departamentos
puedan cumplir con su competencia de asesora
y asistencia tcnica, esta poltica requiere la
formulacin de un proyecto de inversin,
con el fin de gestionar los recursos necesarios
preferiblemente a travs de la cooperacin o el
crdito para implementar estrategias concretas
de apoyo y acompaamiento a la gestin territorial. As mismo, se debe definir una instancia
organizadora, junto con los lineamientos para
su articulacin sectorial y territorial.
petencias, la participacin en bolsas especiales

de recursos y el acceso a programas nacionales,
entre otros.
g. Ajuste al Sistema de Planificacin Territorial (Ley 152 de 1994), de tal manera que los
procesos de planificacin pblica estn articulados entre los diferentes niveles gobierno y
sean coherentes tanto en su orientacin sectorial como en la territorial. Para alcanzar esta
meta, se trabajar en el diseo legal, conceptual
y metodolgico de un sistema de planificacin
moderno en todas sus etapas. La estrategia
tambin incluye la unificacin de las diferentes
normativas sobre planificacin, as como el establecimiento de relaciones entre sta y otros instrumentos, entre ellos el presupuesto, el banco
de proyectos y los sistemas de informacin.
c. Conformar sistemas eficientes de informacin

y evaluacin territorial para la formulacin de
polticas y rendicin de cuentas, a travs de
la estandarizacin de los procedimientos de
obtencin, almacenamiento, mantenimiento y
anlisis de la informacin territorial.
d. Institucionalizar un sistema de control itinerante al SGP, como mecanismo para garantizar
la intervencin efectiva de las diferentes instancias encargadas de controlar el manejo de
sus recursos. Este control se ejercera sobre
las entidades territoriales cuyos resultados en
materia de ejecucin de recursos, aumento de
coberturas y calidad de los servicios, no se
ajusten a los esperados.
Meta 5: Un ordenamiento territorial

flexible en funcin del desarrollo
Para el ao 2019, Colombia contar con un
marco constitucional y normativo que facilitar
y promover la adopcin de diferentes modelos
de organizacin, planificacin e integracin
territorial, caracterizados por su eficiencia, y
ajustados a las potencialidades y dinmicas
econmicas, sociales, culturales, tnicas y
ambientales de los territorios.
e. Definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las
entidades territoriales con recursos del Sistema
General de Participaciones, para asegurar el
cumplimiento de metas de cobertura y calidad.
Tal estrategia deber fortalecer los espacios para
la participacin ciudadana en el control social
y en los procesos de rendicin de cuentas.
Para alcanzar esta meta, se requiere:

a. Expedir normatividad en materia de ordenamiento territorial, que oriente el uso adecuado del
territorio, el aprovechamiento sostenible de
los recursos, establezca incentivos para la asociatividad territorial, y facilite los procesos de
organizacin territorial. Dichas normas deben
f. Crear un esquema de incentivos para las entidades territoriales de buen desempeo, materializado en el otorgamiento de nuevas com65
Situacin
Tabla 5
actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial
Meta
Situacin actual
1) Disponer de polticas y
estrategias territoriales que
reconozcan la diversidad
regional y promuevan el
desarrollo socioeconmico
al tiempo que reducen las
desigualdades regionales.
Los programas,
proyectos y acciones
gubernamentales tienden a
ser uniformes, sin atender
las diferentes capacidades
y potencialidades de las
Se carece de un estrategia
nacional de desarrollo
regional que articule
acciones sectoriales
Situacin 2010
Situacin 2019
Se aplican criterios
compartidos entre las
entidades nacionales sobre
estrategias diferenciales
de desarrollo regional
segn condiciones, para
el desarrollo endgeno de
stas propician un
crecimiento sustentable
ms equilibrado.
Las polticas de desarrollo

territorial, con visin
de largo plazo, estn
institucionalizadas y
se empiezan a reflejar
especialmente en dinmicas
de desarrollo endgeno de
las entidades territoriales de
menor desarrollo relativo,
contribuyendo a reducir las
brechas regionales.
Las normas de
ordenamiento territorial
aprobadas en el pas
tienen un carcter flexible
que permite aprovechar
la diversidad social,
econmica, ambiental,
cultural y tnica de la
Nacin; generar dinmicas
territoriales y diferentes
alternativas de organizacin
territorial que se traducen
en mayor desarrollo y
bienestar para la poblacin
colombiana.
2) Nuevas formas de
organizacin e integracin
territorial sin limitarse
a la divisin poltico
administrativa.
La normatividad actual no
incentiva la organizacin
e integracin territorial
por fuera de los lmites
poltico administrativos
de las entidades territoriales,
lo cual se limita para la
gestin del desarrollo de
territorios que comparten
problemticas y alternativas
de solucin.
Marco constitucional
ajustado para contar con
un ordenamiento territorial
flexible.
3) La articulacin del
territorio marino-costero
al desarrollo del pas[1].
Los modelos de desarrollo

del pas han hecho nfasis
en el territorio continental sin que se aprovechen
plenamente los recursos del
territorio martimo.
Se ha consolidado un
esquema institucional y
normativo adecuado para el
manejo integral y el aprovechamiento sostenible del
territorio marino-costero.
Normatividad en materia
de ordenamiento territorial
aprobada.
66
Colombia habr incorporado plenamente el territorio

marino-costero al desarrollo
sostenible del pas, contribuyendo al crecimiento
econmico y al aumento del
bienestar de la poblacin.

Situacin
Tabla 5 (continuacin)
actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial
Meta
Situacin actual
Situacin 2010
Situacin 2019
4) Integracin regional
con pases vecinos
e internacional con
bloques econmicos;
que contribuyan
a la generacin de
mayores niveles de
desarrollo econmico
y social para las zonas
fronterizas y en general
para el pas.
Las zonas fronterizas

ofrecen oportunidades
para el desarrollo del pas
a travs de la integracin
binacional e internacional.
Sin embargo, la normativa
existente no est acorde con
la de los pases vecinos, lo
cual limita el desarrollo de
proyectos conjuntos.
Colombia armonizar su
marco legal con Venezuela
y Ecuador para la ejecucin
de programas binacionales.
Colombia cuenta con un marco

legal armonizado con los
pases vecinos para la ejecucin
de programas binacionales.
Se conformarn tres Zonas

de Integracin Fronteriza
(ZIF):
1. Colombia-Ecuador
(Nario, PutumayoEsmeralda, Carchi y
Sucumbos).
2. Colombia-Venezuela
(Norte de Santander-Zulia,
Tchira y Apure).
3. Colombia-Per
(Amazonas-Putumayo,
Loreto).
Se encuentran conformadas y
en funcionamiento cinco ZIF:
1. Colombia-Ecuador (Nario,
Putumayo-Esmeralda, Carchi y
Sucumbos).
2. Colombia-Venezuela (Norte
de Santander-Zulia, Tchira y
Apure).
3. Colombia-Venezuela
(Arauca-Apure).
4. Colombia-Brasil (LeticiaTabatinga).
5. Colombia-Per (AmazonasPutumayo, Loreto).
5) Esquemas asociativos
pblicoprivados
orientados al desarrollo
territorial endgeno.
No existe cultura favorable

a la asociatividad,
prevalece la bsqueda de
la autosuficiencia individual
de las entidades territoriales
y predomina la actitud de
esperar que la resolucin de
los problemas provenga de
afuera.
Avances sustanciales en la
creacin de capital social
y de una actitud proactiva
de la sociedad y de sus
instituciones pblicas y
privadas, que fomentan la
asociatividad sectorial y
territorial.
Las entidades territoriales y

sus organizaciones pblicas
y privadas han incorporado
la cultura de la asociatividad
y creado capacidad para
el autodesarrollo, al
tiempo que disponen de
figuras institucionales
asociativas adecuadas a sus
requerimientos.
6) Conformacin y
consolidacin de
entidades territoriales
indgenas.
En cuanto a los grupos

tnicos, se ha avanzado
en legislacin que
reconoce sus derechos.
Sin embargo, a la fecha
no existe claridad sobre
la forma en que se debe
producir la transformacin
de resguardos indgenas
a entidades territoriales
indgenas.
Se cuenta con un marco

normativo para la
conformacin de las
entidades territoriales
indgenas.
Se han conformado las

entidades territoriales indgenas
y hay una definicin de
competencias autnomas y
otras de carcter compartido
con las entidades territoriales
de otros niveles.
Fuente: DNPDDTS SODT.
67
ales, que consoliden y le den sostenibilidad a la

unin de esfuerzos gubernamentales, privados
y de las organizaciones sociales para el fomento
del desarrollo endgeno.
reconocer la diversidad regional y trascender

los lmites poltico-administrativos.
b. Disear participativamente, entre la Nacin
y las entidades territoriales, unas estrategias
de desarrollo y ordenamiento territorial, con
perspectiva de largo plazo, que faciliten la
articulacin de las diversas metas sectoriales
de la Visin 2019, con el fin de propiciar un
desarrollo regional equilibrado y sustentable.
c. Contar con esquemas asociados entre departamentos y/o municipios, que permitan asumir
una o varias competencias de acuerdo con la
capacidad institucional y financiera de las entidades territoriales receptoras de la competencia,
sin limitarse a la divisin poltico administrativa
actual.
d. Estructurar sistemas de informacin territorial que sirvan de soporte para los procesos
de planificacin e interaccin de la Nacin
con sus territorios y para ejecutar proyectos
de manera asociada entre el sector pblico y
el sector privado. Estos sistemas circularn
transversalmente intersectorial e interterritorial para generar una cultura de lo regional que
permita el anlisis, la definicin y el monitoreo
de estrategias a diferente escala; stas, a su vez,
debern materializarse en alianzas y pactos sociales y polticos que contribuyan a la reduccin
de las brechas de desarrollo interregionales y al
aumento de la competitividad territorial.
e. Constituir las Agendas Internas de Competitividad Regional en estrategias permanentes, para
la creacin de condiciones de competitividad
territorial mediante la integracin de polticas
e instrumentos pblicos nacionales y territori-
f. Promover y apoyar el desarrollo econmico local, para alcanzar un crecimiento que a la vez se
refleje en el mejoramiento de la calidad de vida
de la poblacin. Con tal propsito, se disear
una estrategia nacional de desarrollo econmico
territorial, en la cual se precisarn lineamientos
y programas orientados a la creacin de capacidades territoriales para la gestin del desarrollo,
a partir del reconocimiento y articulacin de
las iniciativas regionales y/o subregionales
existentes.
g. Disponer de un marco legal armonizado con
otros pases, para la ejecucin de programas de
inters mutuo en temas econmicos, ambientales, de manejo de residuos e infraestructura,
y conformar las zonas de integracin fronteriza
para aumentar el intercambio comercial en las
fronteras ms dinmicas: Norte de Santander,
Nario, Amazonas y Arauca. Adicional al
marco legal armonizado con pases fronterizos,
se promovern diversos mecanismos de integracin regional, nacional e internacional para
lograr mayores niveles de desarrollo de todas
las zonas fronterizas y del pas en general.
h. Adelantar un proyecto piloto para la conformacin de Entidades Territoriales Indgenas
(ETIS), mediante el cual se estudie la viabilidad
de la conformacin de tres de ellas en departamentos con poblacin mayoritariamente indgena como Amazonas, Cauca y La Guajira.
68

ANEXOS
Anexos
69
Anexo 1. Principales competencias sectoriales de los municipios

Sector
Competencias
Ley 115: Administracin municipal de la educacin. Administrar la educacin en los municipios es

organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar,
estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo;
orientar, asesorar y en general dirigir la educacin en el municipio.
Ley 715. Competencias de los distritos y los municipios certificados.

- Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media, en
condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los trminos definidos en la presente ley.
- Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdiccin los recursos financieros
provenientes del SGP, destinados a la prestacin de los servicios educativos a cargo del Estado.
- Administrar, ejerciendo las facultades sealadas en el artculo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones
educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetndose a la planta
de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizar concursos, efectuar los
nombramientos del personal requerido, administrar los ascensos, sin superar en ningn caso el monto
de los recursos de la participacin para educacin del SGP asignado a la respectiva entidad territorial
y trasladar docentes entre instituciones educativas, sin ms requisito legal que la expedicin de los
respectivos actos administrativos debidamente motivados.
Educacin
- Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las
necesidades del servicio entendida como poblacin atendida y por atender en condiciones de eficiencia,
siguiendo la regulacin nacional sobre la materia.
- Podrn participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del Estado
y en la cofinanciacin de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura,
calidad y dotacin. Los costos amparados con estos recursos no podrn generar gastos permanentes
a cargo al SGP.
- Mantener la actual cobertura y propender a su ampliacin.
- Evaluar el desempeo de rectores y directores, y de los directivos docentes.
- Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la
delegacin que para tal fin realice el Presidente de la Repblica.
- Prestar asistencia tcnica y administrativa a las instituciones educativas cuando a ello haya lugar.
- Administrar el Sistema de Informacin Educativa Municipal o Distrital y suministrar la informacin
al departamento y a la Nacin con la calidad y en la oportunidad que seale el reglamento.
- Promover la aplicacin y ejecucin de los planes de mejoramiento de la calidad en sus instituciones.
- Organizar la prestacin del servicio educativo en su jurisdiccin.
- Vigilar la aplicacin de la regulacin nacional sobre las tarifas de matrculas, pensiones, derechos
acadmicos y cobros peridicos en las instituciones educativas.
70

ANEXOS
Sector
Competencias
- Cofinanciar la evaluacin de logros.
- Para efectos de la inscripcin y los ascensos en el escalafn, la entidad territorial
determinar
la reparticin organizacional encargada de esta funcin.
Competencias de los municipios no certificados:

- Administrar y distribuir los recursos del SGP que se le asignen para el mantenimiento y
mejoramiento de la calidad.
Educacin
- Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas.

- Podrn participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo
del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotacin. Los costos amparados
por estos recursos no podrn generar gastos permanentes para el SGP.
- Suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con la calidad que seale el
reglamento.
Salud
Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armona con las polticas
y disposiciones del orden nacional y departamental.
Gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin especfica para salud
del municipio, y administrar los recursos del Fondo Local de Salud.
Gestionar y supervisar el acceso a la prestacin de los servicios de salud para la poblacin de

su jurisdiccin.
Impulsar mecanismos para la adecuada participacin social y el ejercicio pleno de los deberes
y derechos de los ciudadanos en materia de salud y de seguridad social en salud.
Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de informacin en salud, as como

generar y reportar la informacin requerida por el Sistema.
Promover planes, programas, estrategias y proyecto en salud y seguridad social en salud para
su inclusin en los planes y programas departamentales y nacionales.
Priorizar el gasto por estructura poblacional y perfil epidemiolgico.
Fuente: DNP-DDTS-SFPT
71
Anexo 2. Principales competencias sectoriales de los departamentos

Sector
Educacin
Competencias
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica, media en los
municipios no certificados.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdiccin los recursos financieros provenientes
del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestacin de los servicios educativos a cargo
del Estado.
Administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles

educativos de los municipios no certificados.
Prestar asistencia tcnica educativa, financiera y administrativa a los municipios e instituciones

educativas.
Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin.
De direccin del sector salud en el mbito departamental

Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Prestar asistencia tcnica y asesora a los municipios e instituciones pblicas que prestan servicios de
salud, en su jurisdiccin.
Financiar la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la

demanda y los servicios de salud mental.
De prestacin de servicios de salud
Salud
Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud

pblicas en el departamento.
Efectuar en su jurisdiccin el registro de los prestadores pblicos y privados de servicios de salud,

recibir la declaracin de requisitos esenciales para la prestacin de los servicios y adelantar la vigilancia
y el control correspondiente.
De salud pblica
Formular y ejecutar el Plan de Atencin Bsica departamental.
Dirigir y controlar dentro de su jurisdiccin el Sistema de Vigilancia en Salud Pblica.
Vigilar y controlar la produccin, expendio, comercializacin y distribucin de medicamentos, incluidos

los que causen dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dainos para la salud y sustancias
potencialmente txicas.
Ejecutar las acciones de inspeccin, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que
afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en los
corregimientos departamentales y en los municipios de categoras 4, 5 y 6 de su jurisdiccin.
72

ANEXOS
Sector
Competencias
De aseguramiento de la poblacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud
Salud
Ejercer en su jurisdiccin la vigilancia y el control del aseguramiento en el Sistema General de

Seguridad Social en Salud y en los regmenes de excepcin definidos en la Ley 100 de 1993.
En el caso de los nuevos departamentos creados por la Constitucin de 1991, administrar los
recursos financieros del Sistema General de Participaciones en Salud destinados a financiar
la afiliacin al Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable de los corregimientos
departamentales, as como identificar y seleccionar los beneficiarios del subsidio y contratar su
aseguramiento.
Ley 142 de 1994: los departamentos tienen las funciones de prestar asistencia tcnica, administrativa
y financiera a las empresas de servicios pblicos y a los municipios, de organizar sistemas de
coordinacin de las entidades prestadoras de los servicios, y de promover asociaciones de
municipios para la provisin conjunta.
La Ley 99 de 1993 cre el Sistema Nacional Ambiental y le asign a los departamentos funciones
de planeacin, regulacin, de asistencia tcnica, financiera y administrativa a las corporaciones
regionales y a las entidades territoriales, de control y vigilancia, y de colaboracin en los programas
de adecuacin de tierras.
La Ley 3 de 1991 establece que los departamentos debern prestar asistencia tcnica, administrativa
y financiera a los municipios y que podrn concurrir a la financiacin de programas de
vivienda.
De acuerdo con la Ley 105 de 1993 los departamentos sern responsables de la construccin y
conservacin de los componentes del sistema vial de su propiedad. La ley determina cules son
las vas departamentales Red vial secundaria: pertenecen aquellas vas que unen las cabeceras
municipales entre s y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una va principal
, ordena el traspaso de las que administra la Nacin y establece que deber transferir los recursos
requeridos para su mantenimiento.
Servicios pblicos
Medio ambiente
Vivienda
Transporte
Fuente: DNP-DDTS-SFPT
73
Anexo 3. Caractersticas institucionales de departamentos

Componente de la descentralizacin
Elementos
- Administrativas
- Coordinacin
- Complementariedad de la accin municipal
- Intermediacin entre Nacin y municipios
- Prestacin de servicios determinados por la Constitucin y
la Ley
- Administracin de asuntos seccionales
- Planificacin y promocin del desarrollo econmico y social
Generales del
departamento
Generales del
gobernador
Funciones
Generales de la asamblea
departamental
Administrativo
Educacin
Financiar con recursos del SGP la educacin preescolar, primaria,

secundaria y media de los municipios no certificados
Salud
- Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de

instituciones prestadoras de servicios de salud dentro del
departamento
- Financiar la prestacin de los servicios de salud de la
poblacin pobre no cubierta con subsidios a la demanda en
los niveles previstos por la ley
Servicios pblicos
domiciliarios
Impuestos
Ingresos no tributarios
Recursos
Apoyo y coordinacin a los municipios

Cuentan con impuestos propios exclusivos
Cuentan con ingresos no tributarios propios exclusivos
La Nacin cede el situado fiscal que es un porcentaje de los
ingresos corrientes
Tienen derecho a emitir bonos y ttulos de deuda pblica y a
contratar crdito externo
Tienen acceso al Fondo Nacional de Regalas para la financiacin
de proyectos
Se elige por un perodo de cuatro aos directamente por el pueblo
y no puede ser reelegido para el perodo inmediato
Transferencias
Endeudamiento
Regalas
Eleccin del gobernador
Poltico
Eleccin de diputados a la asamblea

departamental
Eleccin de representantes a la Cmara en
el Congreso Nacional
Mecanismos de participacin poltica
De gestin
- Dirigir y coordinar servicios nacionales

- Escoger gerentes de establecimientos pblicos del orden
nacional
- Revisar los actos de concejos municipales y alcaldes
- Regular en concurrencia con el municipio el deporte, la
educacin y salud en los trminos legales
- Regular la planeacin, el desarrollo econmico y social, el
apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo,
el transporte, el ambiente y las obras pblicas y vas de
comunicacin
- Dictar normas de polica
Se eligen por perodos de cuatro aos en un nmero no inferior

a 11 diputados y no mayor a 31
Se eligen dos representantes por departamentos ms uno por
cada 250 mil habitantes
Voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto,
iniciativa popular legislativa y revocatoria del mandato
Mecanismos de participacin ciudadana
Representantes en las juntas directivas de las empresas de servicios

pblicos
Planeacin
Formular y adoptar planes de desarrollo
Presupuesto
Evaluacin
Elaborar y aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos

Evaluar los planes de desarrollo departamentales y municipales
Fuente: DNP-DDTS
74

ANEXOS
Anexo 4. Entidades territoriales y figuras de integracin previstas en la Constitucin Poltica de 1991

Entidades territoriales. Las entidades territoriales son personas jurdicas de derecho pblico que dentro de la
organizacin general del territorio gozan de autonoma para la gestin de sus intereses y, ejercen con arreglo a principios
de coordinacin, concurrencia y solidaridad, las competencias que les sean asignadas en la Constitucin y en la Ley. De
acuerdo con el artculo 286 de la Constitucin de 1991 se reconoce como entidades territoriales a los departamentos,
municipios, distritos y territorios indgenas. As mismo, la Carta Poltica establece la posibilidad de creacin de regiones
y provincias como figuras administrativas y de planificacin y como entidades territoriales. No obstante lo anterior, en
la actualidad las nicas entidades territoriales son los departamentos, distritos y municipios.
Departamento
Distrito
Es una entidad territorial constituida por una porcin del territorio colombiano, en cuya jurisdiccin
existen uno o ms municipios. Su creacin corresponde al Congreso, previo el cumplimiento de
los requisitos sealados en la Ley.
Desde el punto de vista administrativo y jurdico, el distrito es una entidad territorial creada por
la Constitucin con un rgimen peculiar en materia poltica, fiscal y administrativa. Actualmente,
existen los distritos de Bogot (Distrito Capital), Cartagena (turstico), Santa Marta (histrico) y
Barranquilla (Industrial y portuario).
Municipio
De acuerdo con la Constitucin de 1991, el municipio es la entidad territorial fundamental de la

divisin poltico-administrativa del Estado colombiano. Su creacin corresponde a la asamblea
departamental, previo el cumplimiento de los requisitos sealados en la Ley.
Territorios
Indgenas
Aunque no se ha conformado de manera formal mediante la ley, puede entenderse como la

entidad territorial constituida por uno o ms pueblos o comunidades indgenas sobre un territorio
delimitado, de acuerdo con las reglas contenidas en el artculo 329 constitucional y a lo que se
disponga en la ley.
Figuras de integracin territorial. El artculo 285 de la Constitucin de 1991 establece que: Fuera de la divisin general
del territorio, habr las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado. En desarrollo de este
postulado se han conformado figuras que se consideran de integracin antes que de divisin territorial, dado que buscan
aprovechar los esfuerzos de diferentes entidades territoriales en pro de objetivos comunes. Entre las principales figuras
de este tipo actualmente existentes, se destacan las asociaciones de municipios, las reas metropolitanas, y las zonas de
integracin fronteriza.
Asociacin de
Municipios
reas
Metropolitanas
Zonas de
Integracin
Fronteriza
Es una agrupacin voluntaria de dos o ms municipios, definida por la Ley 136 de 1994 como
una entidad administrativa de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio e
independiente de los municipios que la conforman.
Entidad administrativa en la cual se organizan dos o ms municipios, que tienen relaciones
econmicas, sociales y fsicas, con el fin de programar y coordinar el desarrollo armnico e
integrado del territorio respectivo, racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de
los municipios que la integran y, si es del caso, prestar en comn alguno de ellos y, ejecutar obras
de inters para el rea. La Constitucin admite la posibilidad de que las reas metropolitanas
puedan convertirse en distritos conforme a la ley.
Las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF) son las reas de los departamentos fronterizos del
pas, cuyas caractersticas geogrficas, ambientales, culturales y/o socioeconmicas, requieren la
planeacin y la accin conjunta de las autoridades fronterizas, en las cuales, de comn acuerdo con
el pas vecino, se adelantarn las acciones, que convengan para promover su desarrollo y fortalecer
el intercambio bilateral e internacional.
Fuente: DNP-DDTS
75
76

BIBLIOGRAFA
Bibliografa
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en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones, proyecto aprobado en
segundo debate en plenaria del Senado de la Repblica en mayo de 2004.
Restrepo Salazar, Juan Camilo [2000]. Nuevos rumbos para la descentralizacin, Bogot, Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, p 13.
80

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APROVECHAR EL TERRITORIO MARINO-COSTERO EN

FORMA EFICIENTE Y SOSTENIBLE

Fortalecer la descentralizacin y adecuar

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

Documento elaborado por:

Subdirectora de Ordenamiento y Desarrollo

Subdirectora de Finanzas Pblicas Territoriales

Directora General DNP

Departamento Nacional de Planeacin, 2007

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrar

Dos principios rectores y cuatro grandes

1. Consolidar un modelo poltico profundamente

Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

fundamentar el crecimiento y el desarrollo social

4. Un Estado eficiente al servicio de los

Para la consolidacin del segundo objetivo,

Para el cumplimiento de tales objetivos se

En el tercer objetivo, Una sociedad de

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

propondr avanzar en la reestructuracin

En segundo lugar, es importante tener

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

Propuesta para discusin

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

LA REGIONALIZACIN COMO INSTRUMENTO DE ORDENAMIENTO Y

VISIN ESTRATGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES..........................................

METAS Y ACCIONES REQUERIDAS...........................................................................................

Anexo 1. Competencias sectoriales de los municipios ............................................................

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

Grfico 2. Avance de la descentralizacin en Amrica Latina ..........................................................

Grfico 3. Cobertura bruta en matrcula educativa, 5-17 aos, 2002-2005 ......................................

Grfico 4. Cobertura en acueducto, 2005 ..............................................................................................

Grfico 5. Cobertura en alcantarillado, 2005 ........................................................................................

Grfico 6. Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001 ...........................................................................

Grfico 7. Ingresos tributarios por nivel de gobierno, 1987-2005 ....................................................

Grfico 8. Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005 ..........................

Grfico 9. Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005 ............................................................................

Grfico 10. Regalas petroleras giradas a entidades territoriales, 1994-2006 ....................................

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

Grfico 14. Votacin para alcaldes municipales, 1988-2003 ...............................................................

Grfico 15. Filiacin poltica de alcaldes, 1988-2003 ...........................................................................

Grfico 16. Apertura de las autoridades locales a la participacin ....................................................

Grfico 17. Impacto de la participacin ciudadana en la gestin local .............................................

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

Cuadro 2. Distribucin de regalas .........................................................................................................

Cuadro 3. Resultados sectoriales, 2002-2004 .........................................................................................

Cuadro 4. Balance fiscal territorial, 2000-2005 .....................................................................................

Cuadro 5: Obstculos para la participacin ciudadana .......................................................................

Cuadro 6. Tratados internacionales fronterizos de Colombia ............................................................

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

ndice de mapas y figuras

Mapa 1. Repblica de Colombia ..............................................................................................................

Mapa 2. Procesos regionales y subregionales en formacin ...............................................................

Mapa 3. Regiones naturales y divisin poltico-administrativa de los departamentos .....................

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR

Tabla 2. Situacin actual y futura en sostenibilidad fiscal ....................................................................