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La pensin no contributiva en

Mxico: Cobertura y alcance

Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C.

10 de noviembre de 2016

Alejandra Macas Snchez | alejandramacias@ciep.mx

El gasto en la pensin no contributiva se suma al gasto en las pensiones contributivas respresentando el


3.7 % del PIB. El gasto en pensiones presiona el gasto pblico en el presente y el futuro debido al cambio
demogrco y al aumento en la esperanza de vida. Si bien las pensiones contributivas tienen un componente
de tipo ahorro de los mismos pensionados, la pensin no contributiva se nancia con gasto corriente sin que
sta sea universal y ni suciente

1. Introduccin

2. Sistema de Pensiones

de transicin entre el rgimen de reparto o benecio denido y el rgimen de cuentas individuales

2.1. Pensiones contributivas . . . . . . . . . . . . .

o contribucin denida. Esto representa una pre-

2.2. Pensiones no contributivas. . . . . . . . . . . .

sin importante a las nanzas pblicas del pas.


Este boletn pretende denir lo que es una pen-

3. Escenarios de pensiones no contributivas

4. Comentarios nales

sin no contributiva, cunto cuesta este tipo de


pensiones en Mxico y si cumple con su objetivo
original: evitar la pobreza en los adultos mayores.
Asimismo, elaborar algunos escenarios variando el

1. Introduccin
El gasto en pensiones contributivas en Mxico corresponde a 3.5 % del PIB de acuerdo al
PPEF2017. Adicional a este gasto, se destina 0.19 %

monto de la pensin contributiva y la edad de los


beneciarios para mostrar la cobertura y pertinencia de este tipo de pensiones, as como la carga
que representara en el presupuesto total federal
del pas.

del PIB (39.1 mmdp) a pensiones no contributivas,


es decir, a aquellas que se otorgan a los adultos

2.

Sistema de Pensiones

mayores que contribuyeron nada o muy poco durante su vida laboral para tener una pensin. Esta

El sistema de pensiones en Mxico est com-

asignacin de recursos ha aumentado, en los l-

puesto por ms de 138 regmenes de pensiones

timos aos, y seguir aumentado debido a dos

que operan en los diferentes niveles de gobierno

razones, principalmente: La transicin demogr-

del pas, as como en universidades pblicas

ca (ms adultos mayores que jvenes) y el periodo

(Vsquez Colmenares (2013)). Por tanto, es un

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sistema de pensiones fragmentado en el cual cada


rgimen tiene sus propias reglas de contribucin,
de jubilacin y montos de pensiones. Lo anterior

2.2.

Pensiones no contributivas.

hace que una reforma al sistema de pensiones sea


complicada porque involucra distintas estructuras
y benecios pensionarios, y un diverso nmero de
actores con sus propios intereses. En general, el
sistema de pensiones se divide en dos vertientes:

Debido a las recomendaciones internacionales


para expandir la cobertura en cuanto a pensiones,
en 2013 y como parte de la reforma scal presentada por el gobierno federal, se propuso la creacin
de la pensin universal. En un inicio fue operada
por SEDESOL, a travs del Programa Pensin para
Adultos Mayores (PAM), para despus transitar al

2.1.

Pensiones contributivas

IMSS (que no ha sucedido). Para ello, en el PEF

Son las que obtienen las personas que contri-

2014 se propuso un presupuesto de 46,148 mdp

buyeron o cotizaron al sistema de pensiones a lo

para cubrir a 5.4 millones de adultos mayores de

largo de su vida laboral. Este tipo de pensiones se

65 aos que tienen ingresos menores a 15 sala-

asocia principalmente con los trabajadores en el

rios mnimos y pueden recibir una pensin por

sector formal. Las instituciones que otorgan este

otra institucin que no sea mayor a 1,092 pesos.

tipo de pensiones son el IMSS, ISSSTE, ISSFAM,

Sin embargo, desde PEF2014 hasta el PPEF2017, el

PEMEX, CFE, regmenes estatales y municipales.

presupuesto de este programa ha experimentado

El gasto asociado a este tipo de pensiones en

recortes del orden de 20 % real, mientras que la

el PPEF 2017 asciende a 720,128.6 mdp (16 % del

diferencia en el nmero de beneciarios es 1.6 %

PEF) con el cual se pagan las pensiones de 5.4

menos. En parte, este recorte puede deberse al

millones de personas tanto en el rgimen de

aumento que han experimentado las pensiones

reparto como por cuentas individuales. Este gasto

contributivas. La grca 1 presenta la evolucin

seguir aumentado hasta 2035 aproximadamente,

del presupuesto designado al PAM y el nmero de

debido a que nos encontramos en el periodo

beneciarios del mismo.

de transicin entre los esquemas de reparto

La pensin no contributiva se crea para que to-

y cuentas individuales. Este gasto supone una

dos los adultos mayores cuenten con un piso mni-

presin las nanzas pblicas debido a que la tasa

mo de ingreso y prevenir que experimenten situa-

de cotizacin de los trabajadores es muy baja,

cin de pobreza. Durante los tres aos de opera-

mientras que los montos de pensiones son altas,

cin del PAM como iniciativa de pensin universal,

muchas veces porque los trabajadores cotizan

la transferencia monetaria ha sido de 580 pesos

con salarios ms altos durante los ltimos aos

mensuales. Esta cifra fue calculada con base en

de su vida laboral. Esta diferencia es pagada

la lnea mnima de bienestar, la cual corresponde

por el gobierno con sus ingresos (impuestos,

solamente a la canasta alimentaria. Sin embargo,

principalmente).

la lnea de bienestar mnimo se encuentra por arri-

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Figura 1: Presupuesto del Programa Pensiones para Adultos Mayores (PAM) y sus beneciarios
2014-2017 (SHCP (2016))

ba de los 800 pesos en reas rurales y encima de

del PIB y 0.9 % de PEF. An con este presupues-

los 1,200 pesos en el rea urbana. Por otro lado,

to, todava no se logra tener cobertura univer-

la lnea de bienestar, es decir, la que incluye la

sal en pensiones sumando las pensiones con-

canasta alimentaria y otros bienes bsicos como

tributivas y no contributivas. Adems el mon-

transporte, salud, vivienda, entre otros, correspon-

to anual promedio de la pensin no contributi-

de a ms de 1,600 pesos para el rea rural y a ms

va representa menos de 10 % del monto de la

2,500 pesos en reas urbanas (ver grca 2).

pensin contributiva anual promedio ms ba-

Uno de los aspectos susceptibles de las pensiones no contributivas es que son nanciadas

ja: 7,241 pesos de PAM vs 85, 619 del IMSS (CIEP


(2016)).

con gasto corriente, por tanto representan un


gasto extra que el gobierno federal debe cu-

A travs de la Evaluacin Estratgica de Protec-

brir con recursos ya limitados como los presen-

cin Social en Mxico, realizada por CONEVAL en

tados en el paquete econmico 2017. Tal gas-

2014, se conoce que, en 13 entidades federativas

to se suma a un presupuesto dirigido a pensio-

se pueden encontrar iniciativas con objetivos simi-

nes que ya tiene un gran peso en el presupues-

lares al del PAM, las que incluyen transferencias

to del pas (16 % del PEF). El PPEF 2017 propo-

monetarias y apoyos en especie. Dentro de los

ne disponer para las pensiones no contributi-

programas estatales que hacen transferencias

vas de 39,100 mdp, lo que corresponde a 0.19 %

monetarias a los adultos mayores podemos

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Figura 2: Lneas de bienestar y monto de la pensin no contributiva. Enero 2014-septiembre2016

Fuente: CONEVAL (2014)


encontrar las siguientes1 :

pensin universal del gobierno federal, aumentando el gasto en pensiones no contributivas

Chiapas con el programa Amanecer otorga

que hace el pas y generando ineciencias

550 pesos mensuales a adultos mayores de 64

en la asignacin del presupuesto o gasto.

aos residentes de Chiapas.

Asimismo, se puede observar que los montos de

Jalisco con Vive Grande transere 1,500 pesos tri-

las pensiones sociales no son comparables con

mestrales a adultos mayores de 70 aos que viven

las lneas de bienestar, lo que supone que no les

en condiciones de marginacin y/o desamparo.

provee un piso mnimo de ingreso.

Ciudad de Mxico a travs de la Pensin alimentaria para adultos mayores, entrega 890 pesos mensuales a residentes de la ciudad mayores a 68 aos
de edad.
Quintana Roo con su programa Abuelito Estoy
Contigo entrega 850 pesos mensuales adultos mayores de 70 aos en situacin de vulnerabilidad.

3.

Escenarios de pensiones no
contributivas

En esta seccin se presentarn tres escenarios


a partir de la calculadora de pensiones no contributivas desarrollada por el Banco Interamericano

Las iniciativas estatales se duplican con la


1. CONEVAL (2014)

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de Desarrollo:
I. El actual, donde se entrega una cantidad de 580

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pesos mensuales a 60 % de los adultos mayores

4.

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Comentarios nales

de 65 aos.
II. Un escenario llamado pensin universal
insuciente, donde la edad de elegibilidad de los
adultos mayores es 70 aos y ms, cubriendo al
100 % de ellos con el mismo monto de 580 pesos.
III. Otro escenario: pensin universal suciente,
donde el monto de pensin sea igual a la lnea
de bienestar mnimo en reas urbanas (1,350
pesos mensuales), dirigida al 100 % de los adultos
mayores de 70 aos.

Las pensiones no contributivas o sociales tienen como objetivo incrementar la cobertura de


personas pensionadas y aliviar la pobreza en la
etapa de la vejez, principalmente. Sin embargo,
el nanciamiento de estas pensiones proviene de
gasto corriente, lo que implica un aumento en el
gasto del gobierno federal. En 2014 se pone en
marcha el Programa Pensiones para Adultos Mayores (PAM) el cual funge como pensin no con-

La grca 3 presenta los resultados del costo de la pensin no contributiva en los tres
escenarios expuestos. Se observa que el costo
de la pensin no contributiva actual es ms bajo
debido a que el monto de cada pensin es bajo

tributiva, sin embargo ni la cobertura, ni el monto de esta pensin han alcanzado la universalidad ni la suciencia. El monto de la pensin se
encuentra por debajo de las lneas de bienestar
mnimo (canasta alimentaria) tanto de zonas ru-

comparado con las lneas de bienestar y se cubre

rales, como urbanas. Si se persiguiera el objeti-

solamente al 60 % de los adultos mayores de 65

vo de universalidad y suciencia de la pensin

aos, por tanto no es universal.

no contributiva, el presupuesto de PAM debe-

El segundo escenario aumenta el costo en menos

ra aumentar, en 2017, 0.3 puntos porcentua-

de 0.1 punto porcentual de PIB, manteniendo el

les, lo que signicara destinar 4 % del PIB a

monto de pensin, pero cubriendo al 100 % de

pensiones (sumando las pensiones contributi-

los adultos mayores de 70 aos. En este caso,

vas y no contributivas), generando presiones

se alcanzara una mejor cobertura, aunque el

en las nanzas pblicas importantes, despla-

monto de la pensin no cubra las necesidades

zando otro tipo de gasto como el educativo y

alimentarias de los adultos mayores.

el de salud, entre otros.

Si suponemos que el monto de la lnea de bienestar mnimo de las reas rurales es suciente para
cubrir las necesidades alimenticias de los adultos
mayores se otorgara una pensin de 1,350 pesos,
y si mantenemos el criterio de elegibilidad en 70
aos de edad, el costo de la pensin aumenta
hasta 0.5 % de PIB en 2015, alcanzando 0.8 % del
PIB en 2050, aproximadamente.

El problema con las pensiones no contributivas es


que son nanciadas por gasto corriente, lo que
implica que son pagadas por las personas que s
pagan impuestos y contribuyeron a un sistema
de pensiones, mientras que las demandan, principalmente, aquellas que no se insertaron en el
mercado laboral formal y no contribuyeron para
sus pensiones. Adems existen duplicidades de
este benecio para las personas mayores ya que

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Figura 3

Fuente: BID (2015)


existen entidades federativas que otorgan ambos

Proteccion_Social_en_Mexico.pdf.

esquemas (federal y estatal).

do el 8 de noviembre de 2016.
CONEVAL

Referencias

neas
ta

BID (2015). Calculadora de pensiones no contributivas.

Disponible en http://calculadora.

observatorioregional.net/. Accesado el 8 de

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alimentaria.

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Disponible

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//www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/
Lineas-de-bienestar-y-canasta-basica.
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noveimbre de 2016.
SEDESOL (2016). Sedesol / consulta al padrn
CIEP
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(2016).

Implicaciones

econmico

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Disponible

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http://paqueteeconomico2017.ciep.mx/.

de beneciarios.

Disponible en http://pub.

sedesol.gob.mx/spp/RepNumBenEdoDet.jsp.
Accesado el da 10 de septiembre de 2016.

Ingresado el 8 de noviembre de 2016.


SHCP (2016). Proyecto de presupuesto de egreCONEVAL (2014). Evaluacin estratgica de proteccin social en mxico. Disponible en http://

www.coneval.org.mx/Informes/Evaluacion/
Estrategicas/Evaluacion_Estrategica_de_

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sos de la federacin ejercicio scal 2017. Disponible en http://www.ppef.hacienda.gob.mx/

es/PPEF2017/introduccion. Ingresado el 25 de
octubre de 2016.

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Vsquez Colmenares, P. (2013). Nueva seguridad

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UNAM, 10(28):95101.

social y la crisis de las pensiones. Economa

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