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CADERNOS DA FUNDAO LUS EDUARDO MAGALHES
GESTO PBLICA
E PARTICIPAO
Nuria Cunill Grau
Bernardo Kliksberg
Jerzy Szeremeta
Luciano Fedozzi
Corina Echeverra
Salvador 2005
Fundao Lus Eduardo Magalhes

Superintendente Geral
Geraldo Machado
Superintendente de Desenvolvimento
Institucional
Ana Librio
Superintendente de Inovaes em Gesto
e Desenvolvimento Sustentvel
Mrio Jorge Gordilho
Superintendente de Inovaes em
Desenvolvimento de Pessoas
Rosa Hashimoto
Superintendente AdministrativoFinanceiro
Antonio Vilas-Boas
Assessora de Relaes Internacionais
Monique Badar
Assessora de Gesto Estratgica
Vera Queiroz
Assessora de Comunicao
Shirley Pinheiro
Assessora Jurdica
Tnia Simes
Cadernos da Fundao Lus

Eduardo Magalhes n 8
2005 by Fundao Lus Eduardo
Magalhes
1 edio, dezembro de 2005
ISBN 85-88322-27-7
Ficha Tcnica
Edio e Produo Executiva
Assessoria de Comunicao
Assessoria de Relaes Internacionais
Edio
Monique Badar
Normatizao Bibliogrfica
Josenice Bispo de Castro
Traduo
Vtor Lima (textos de Nuria Cunill
e Bernardo Kliksberg)
Mailda F Sales e Priscilla Spring
(texto de Jerzy Szeremeta)
Reviso
Rose Foly
Projeto Grfico e Editorao
Solisluna Design e Editora
Impresso
Grfica Santa Helena
Todos os direitos desta edio esto reservados
Fundao Lus Eduar do Magalhes, Ter ceira
Avenida, Centro-Administrativo, SalvadorBahia-Brasil CEP 41746-900
Telefone: **71 3115 3000
Fax: **71 3115 3035
E-mail: flem@flem.org.br
Site: www.flem.org.br
Impresso no Brasil
F977g
Fundao Lus Eduardo Magalhes.
Gesto pblica e participao / Fundao Lus
Eduardo Magalhes. Salvador: FLEM, 2005.
192p. (Cadernos FLEM, 8).
ISBN 85-88322-27-7
1. Administrao Pblica Bahia. 2. Gesto Pblica
Bahia. 3. Administrao Pblica Participao Popular.
I. Cunill, Nuria Grau. II. Kliksberg, Bernardo.
III. Szeremeta, Jerzy. IV. Fedozzi, Luciano.
V. Echever ra, Corina. VI.Ttulo. VII. Sr ie.
CDD 350 981.42
20 ed.
Ficha Catalogrfica: Josenice Bispo de Castro CRB5/581
Sumrio
Apresentao
Geraldo Machado
Introduo
Monique Badar
A Democratizao da Administrao
Pblica. Os Mitos a Serem Vencidos
13
Nuria Cunill Grau
Como por em Prtica a Participao?

Algumas Questes Estratgicas
61
Bernardo Kliksberg
Participao Genuna na Era da Tecnologia

de Informao e Comunicao (TIC)
99
Jerzy Szeremeta
Participao nos Governos Locais do Brasil

Contemporneo
135
Luciano Fedozzi
Do Planejamento Estratgico de Cidades ou

da Pseudodemocracia: o Caso do Plan
Estratgico de la Ciudad de Crdoba
Corina Echeverra
169
Apresentao
Geraldo Machado
A fora de uma Nao est em seus recursos humanos.

Um pais poderoso pelos homens e mulheres que o compem,
pela vontade que tm de viver e de construir conjuntamente, pela
irradiao de sua confiana no futuro e pela coeso social que os une.
Jean-Louis BORLOO, Ministro do Emprego,
do Trabalho e da Coeso Social, Frana.
Participao social condio basilar para a democratizao

do Estado e a instaurao de uma nova governana. Todavia, esta
fcil de ser proposta e difcil de ser realizada, implicando, antes de
tudo, na construo de um novo padro relacional entre o Governo
e os beneficirios de suas aes, os cidados e a comunidade.
Esse novo padro exigir, de um lado, mudanas na cultura do
setor pblico, que precisa romper sua tradio burocrtica e atuar
em estreita articulao com a Sociedade. De outro lado, o
desenvolvimento de condies para a existncia e a sustentabilidade
de um verdadeiro espirito comunitrio, de coeso social, de
instituies fortes, eficientes, transparentes e que representem,
efetivamente, as diversas fraes da comunidade.
Hoje, a idia da participao social no planejamento, desenho,
monitoramento, avaliao e, mesmo, na prpria implementao das
aes governamentais condio fundamental para o alcance da
sustentabilidade. Agncias financiadoras vm exigindo a participao
comunitria na maioria dos projetos por elas financiados.
Reconhecem que as comunidades tm muito a aperfeioar,
enriquecer, contribuir, que podem agregar valor aos projetos, pois
os beneficirios, em geral, conhecem melhor seus prprios
problemas do que os burocratas. Enfim, que existe uma inteligncia
coletiva, um saber comunitrio que pode e deve ser acessado.
Os cidados so chamados a ser autores e co-produtores de
idias e solues, a se posicionar como parceiros na negociao
poltica e na construo social e a receber delegaes de poder
para participar das decises. Como os governos esto tradicionalmente organizados por oferta, s a participao permitiria
Cadernos Flem VIII Gesto Pblica e Participao
que os mesmos passassem a se organizar por demandas. Por outro

lado, a participao tem um papel fundamental na criao de valor
pblico, na medida em que a comunidade se apropria da ao
governamental, podendo, inclusive, alterar o seu propsito para
resultados desejados.
A misso da Fundao Lus Eduardo Magalhes prover
solues em gesto para o fortalecimento da governana democrtica,
visando transformao do Estado e da sociedade. Como tal, a
presente publicao, dedicada ao tema da participao social, revestese de interesse especial para esta instituio.
Atravs dela, que agrega uma coletnea de trabalhos instigantes
de autores que se notabilizaram nos mbitos nacional e
internacional, pelo conhecimento do tema, a FLEM espera inspirar
momentos de reflexo, cognio e construo de consenso em torno
da democracia participativa.
Introduo
Constatamos, nos dias atuais, que se tem formado um consenso

acerca da importncia da participao: cidados do mundo inteiro
reclamam pelo direito de participar mais efetivamente dos assuntos
de interesse coletivo; o conjunto dos Organismos Internacionais e
as organizaes no governamentais fazem da participao a pedra
de toque da ajuda ao desenvolvimento; o Direito Internacional,
por sua vez, defende o princpio de que participar das decises
institucionais que direcionam a vida dos indivduos constitui um
dos direitos fundamentais da pessoa humana.
A participao surge como o aperfeioamento do sistema
democrtico. Na Amrica Latina, a OEA Organizao dos Estados
Americanos declara que "a promoo e o aperfeioamento de
diferentes formas de participao e de consulta reforam a
democracia".
A forma mais integral de participao , segundo Rousseau, a
democracia direta, em que os cidados deliberam sobre os assuntos
pblicos, sem intermediao. Face inexequibilidade de reunir
todos os cidados para participar dos negcios do Estado, criou-se
a democracia representativa, em que a participao se d principalmente atravs do voto. A percepo atual que as for mas
tradicionais de representao poltica no refletem a pluralidade
de demandas da coletividade, levando necessidade de se buscar
novas solues para a incluso dessa diversidade. Nesse contexto, a
participao popular direta aparece como um valor democrtico a
ser perseguido pelos governos.
A questo que se discute, no entanto, que no se trata de
fazer com que todos participem, mas sobretudo de criar as condies,
os meios e as instituies que potencializem a ampliao de um
associativismo civil atuante e vigoroso. Na prtica, verifica-se no
s a ausncia de mecanismos e ferramentas adequadas participao,
como tambm a de ambientes de indivduos livres e iguais, o que
compromete a sua acessibilidade a todos e efetividade.
Gesto Pblica e Participao pretende integrar esse debate,
reunindo 5 artigos com distintas abordagens sobre o tema.
Monique Badar
Nuria Cunill Grau assina o captulo inicial, oferecendo uma

rica anlise sobre os desafios da democratizao da administrao
pblica. Intitulado A Democratizao da Administrao Pblica.
Os Mitos a Serem Vencidos, o artigo tenta mostrar que a participao
um meio por excelncia de controle cidado sobre a administrao
pblica, mas, para ser efetiva, a cidadania precisa no s ser dotada
de meios reais de influncia, como tambm ser vista como um ator
poltico que contrabalance o poder da burocracia. O trabalho sustenta ainda que a democratizao da administrao s ser legtima
se no prejudicar a sua capacidade de produzir bens e servios
pblicos universais e de qualidade. Por isso, prope que a deciso
sobre a participao cidad esteja amparada nos testes de democracia,
eficincia e controle.
No segundo captulo, Bernardo Kliksberg faz a defesa da
participao comunitria para o desenvolvimento econmico e social,
levantando aspectos-chave da questo e os benefcios que podem
advir dessa participao. Como por em Prtica a Participao?
Algumas Questes Estratgicas prope e fundamenta, portanto,
seis teses no convencionais sobre a participao. Primeiro, demonstra
por meio de dados que a participao gera resultados positivos,
ampliando a eficincia da ao governamental. Segundo, identifica
suas vantagens comparativas. Terceiro, apresenta, luz do novo
paradigma gerencial emergente, a participao como um instrumento
de gesto. Quarto, expe as causas das resistncias e os interesses que
ela afeta. Quinto, sugere polticas concretas para enfrent-los. Por
ltimo, mas no menos importante, destaca como a participao se
insere na prpria natureza do ser humano e constitui definitivamente
um direito humano fundamental.
O terceiro captulo, de autoria de Jerzy Szeremeta, Participao
Genuna na Era da Tecnologia de Informao e Comunicao
(TIC), aborda o papel da participao no processo de construo
do desenvolvimento humano e o impacto das TICs no modo
contemporneo de organizao da sociedade, principalmente atravs
da participao eletrnica nos assuntos de interesse da coletividade.
Constata que, apesar de promissora, a participao eletrnica, at o
momento atual, tem alcanado resultados limitados, tendo em vista
a ausncia de uma plataforma de regras e ferramentas adequada ao
seu pleno funcionamento.
Luciano Fedozzi expe no quarto captulo, em Participao
nos Governos Locais do Brasil Contemporneo, uma viso
contextualizada das experincias recentes de participao popular

nos governos locais, especialmente as dos Oramentos Participativos
(OPs). Enfatiza a ausncia de um modelo uniforme, o que dificulta
as possibilidades de transferncia para outro contexto, porm prope
critrios para a avaliao das experincias de participao local,
apontando os limites e as potencialidades do processo de
implementao de uma democracia participativa.
O quinto captulo encerra o livro. Corina Echeverra analisa,
sob a perspectiva das teorias poltica e social contemporneas, o
Planejamento Estratgico da Cidade de Crdoba (Argentina),
realizado no perodo de 1994 a 1999. Do Planejamento Estratgico
de Cidades ou da Pseudodemocracia: o Caso do Plan Estratgico
de la Ciudad de Crdoba discute como a "segunda gerao" de
reformas do Estado e movimentos de descentralizao e
democratizao na Amrica Latina influenciaram o processo de
implementao do planejamento estratgico da cidade de Crdoba,
na Argentina. E, finalmente, aponta os limites da experincia, no
que diz respeito manuteno das desigualdades socioeconmicas
existentes na cidade, ausncia de dilogo efetivo governo-cidado
e ao exerccio da cidadania.
Nuria Cunill Grau - Doutora em Cincias Sociais pela

Universidade Central da Venezuela e graduada em Cincias Polticas
e Administrativas pela Universidade do Chile. Atualmente dirige o
Programa de Estudos e Pesquisas e o de Documentao, Informao
e Produo Editorial do Centro Latinoamericano de Administrao
para o Desenvolvimento (CLAD). Com ampla trajetria acadmica,
pesquisadora em temas vinculados s relaes estado-sociedade
e autora de vrios livros, entre os quais Evaluacin de resultados
para una gestin pblica moderna y democrtica: experiencias
latinoamericanas.
Bern a rdo Kliksberg - Doutor em Economia e em
Administrao, formado em Sociologia e especializado em Pobreza
na Amr ica Latina. Considerado criador da gesto social, nova
disciplina difundida em todo o continente, foi, durante 20 anos,
diretor do Programa das Naes Unidas para a Amrica Latina sobre
Gesto Social. Atualmente Diretor da Iniciativa Interamericana
de Capital Social, tica e Desenvolvimento do BID, alm de assessor
internacional das Naes Unidas, OIT e Unesco. Professor
honorrio da Universidade de Buenos Aires, Argentina, autor de
mais de 30 livros, entre estes Hacia una Economa con Rostro Humano
e Cmo enfrentar la pobreza?
Jerzy Szeremeta doutor em Relaes Econmicas
Internacionais pela Universidade de Varsvia, Polnia. Trabalhou
durante 20 anos para as Naes Unidas, em Nova York, onde foi
at recentemente Chefe da Diviso de Gesto do Conhecimento
do Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais. Autor do
Relatrio Mundial do Setor Pblico de 2003, publicado pela ONU.
Seu trabalho teve como foco o desenvolvimento de idias
inovadoras para os Estados Membros das Naes Unidas, incluindo
a assessoria no processo de preparao e organizao de governo
eletrnico e de insero na sociedade do conhecimento.
Luciano Fedozzi - Doutor em Sociologia pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, onde professor no Programa de
Ps-graduao Estado, Cidade e Polticas Pblicas, na Escola de
Governo e no Curso de Especializao em Projetos Sociais e Culturais.
Foi Coordenador do Gabinete de Planejamento da Prefeitura
Municipal de Porto Alegre, na gesto que implantou o Oramento
Autores
11
Participativo (1989-1992). Consultor do BID nas reas de gesto social,

prticas inovadoras de gesto pblica, bem como em planejamento
estratgico participativo para rgos pblicos e organizaes no governamentais. Autor de vrios livros, como O Poder da Aldeia. Gnese
e histria do Oramento Participativo de Porto Alegre.
Corina Echavarra doutora em Administrao pela Universidade Federal da Bahia, com mestrado em Administrao
Pblica e graduao em Cincia Poltica, pela Universidade Catlica
de Crdoba, Argentina. Pesquisadora do Instituto de Investigao e
Formao em Administrao Pblica e Professora de Poltica e
Comunicao da Universidade Nacional de Crdoba, seus temas
so cidadania e democracia. No Brasil, atua como professora das
Escolas de Governo da UFRGS, USP e UFSC.
12
CAPTULO I
A Democratizao da
Administrao Pblica.
Os Mitos a Serem
Vencidos*
Nuria Cunill Grau
Com vistas a colocar a administrao pblica a servio da

cidadania, muitas reformas se fazem necessrias, sendo uma delas o
aperfeioamento dos sistemas de controle, de modo a se evitar a
privatizao das decises pblicas. Portanto, parecem imprescindveis
no apenas uma reforma poltica, que democratize o sistema poltico,
como uma reforma administrativa, que profissionalize (e flexibilize)
a funo pblica. Para tornar viveis essas mudanas, e ao mesmo
tempo conseguir um reequilbrio de poderes, cabe adotar como
estratgia a democratizao da administrao pblica, que, por sua
vez, exige uma cidadania provida de meios reais capazes de
influenci-la. Ser ento necessrio no s ampliar a perspectiva
que habitualmente se tem sobre os possveis mecanismos de
controle, mas tambm levar em conta que no haver uma legtima
democratizao da administrao se, nessa tentativa, ela acaba
prejudicada em sua capacidade de produzir bens e servios pblicos
de qualidade para todos. Por isso, o artigo prope o modelo dos
trs testes: eficincia, democracia e controle, e chama a ateno sobre
os diversos critrios que requerem a satisfao dos distintos meios
de influncia para assegurar que, em si mesmos, estes podem passar
pelos testes propostos. A transparncia, aqui, destacada como um
dos critrios prioritrios.
Palavras-chave: administrao pblica; participao cidad;
democratizao.
Abstract
In order to put the public administration in service to the citizen,
many reforms are necessary, one of them being the perfecting of the systems of
control, in such a way as to avoid the privatization of the public decisions.
Consequently it is essential both the political reform that makes the public
system more democratic, as well as the administrative reform that makes
professional (and flexible) the public function. To give greater viability to
these changes, and at the same time enable a rebalancing of powers, it is
appropriate to adopt as a strategy the democratization of the public
administration.This demands that the citizen be given real means of influence
*
Ttulo original: La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a vencer, publicado In: P EREIR A, Luiz Carlos
Bresser; CUNILL, Nuria Grau; GARNIER, Leonardo; OSZLAK, Oscar e PRZEWORSKI, Adam. Poltica y gestin pblica
pblica.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica; CLAD, 2004. 217 p. (p. 43-90).
Resumo
15
over public administration. For this, it will be necessary not only to amplify
the perspective that is usually had about possible mechanisms of control, but
also to consider that there will not be a legitimate democratization of the
administration if, in this attempt, it ends up hindered in its capacity to
produce public goods and services of quality for all. For this reason the article
puts forward the model of the three tests: efficiency, democracy and control
and calls attention to the diverse criteria that require the fulfilling of distinct
means of influence to ensure that, in themselves, they can pass these tests.
Transparency stands out as one of the criteria that has priority.
Key-words: public administration; citizen participation; democratization.
16
Atualmente muitos indivduos expressam o seu mal-estar ante

o Estado burocrtico, inclinando-se para um modelo de mercado
da administrao pblica e buscando a sua reduo. Outros, a
maioria, renegam a poltica, culpando-a por todos os males sociais
existentes. Todos, entretanto, almejam bons hospitais, segurana
pblica, escolas de qualidade, ambiente limpo, prosperidade
econmica, etc. Contudo, nada disso possvel sem uma boa
administrao pblica que, por sua vez, seja conduzida politicamente
de modo a satisfazer, da melhor maneira possvel, os interesses
pblicos ou, pelo menos, que minimize os conflitos dos interesses
que fazem parte das aes coletivas.
H, naturalmente, consideraes de ordem econmica que
incidem sobre os parcos resultados da administrao pblica.
Ademais, um sistema poltico clientelista obviamente os acentua.
Entretanto, necessrio reconhecer que mudanas num ou noutro
sentido nem sempre os melhoram. De fato, na Amrica Latina, por
exemplo, o maior gasto social no tem redundado, necessariamente,
em educao e sade de qualidade e com equidade.
luz deste tipo de consideraes, depreende-se que, enquanto
os circuitos de poder da prpria administrao pblica estiverem
dominados por interesses particulares, seja da burocracia, das
corporaes econmicas pr ivadas ou daqueles estritamente
partidrios, os resultados da administrao continuaro sendo
insignificantes. Bens, servios e regulamentaes pblicas de baixa
qualidade e, sobretudo, desiguais, ainda que por distintas razes,
tais como a falta de equidade na gerao da receita tributria
necessria para financi-los ou desvios dos recursos, costumam ter
atrs de si um problema bsico: o dficit de controle da sociedade
sobre o Estado.
Indicaremos, primeiramente, a soluo que a denominada
Nova Gesto Pblica (NGP) tem oferecido no mundo desenvolvido,
em face do problema do controle da administrao pblica.
Mostraremos que no basta concordar com a validade desta
abordagem, pois o mais importante assegurar que as condies
para a sua realizao estejam definidas. Quando isto no ocorre,
melhorar o controle sobre a administrao pblica pode exigir a
ampliao da democracia internamente, alm de esforos de maior
Introduo
17
18
alcance para se construir um servio pblico profissional e se

conseguir a democratizao do sistema poltico.
Democratizar a administrao pblica significa converter a
cidadania em sujeito direto de seu controle, sendo esta a nossa
primeira tese. A segunda que, para contribuir realmente com a
construo da cidadania, a democracia na administrao deve voltarse para o aumento da sua eficincia. O argumento de fundo que
isto se torna possvel sob determinadas condies e critrios, o
que nos propomos a demonstrar ao longo deste trabalho, tratando,
ao mesmo tempo, de contribuir para derrubar alguns dos mitos
que gravitam em torno dessas questes.
O documento estrutura-se nas seguintes sees: na primeira,
referimo-nos soluo proposta ao problema do controle da
administrao pblica pela Nova Gesto Pblica, que em sua verso
mais ortodoxa aproxima-se da proposta do modelo burocrtico; na
segunda, apresentamos sucintamente as contrapropostas mais
importantes e indicamos seus limites; na terceira, delineamos algumas
das premissas sobre as quais se possa fundamentar a necessidade de
uma administrao pblica submetida diretamente ao controle da
cidadania; na quarta, que a central, expomos o modelo dos trs
testes: eficincia, democracia e controle, que pretendemos utilizar
para validar os distintos meios de influncia que pode a cidadania
empregar na administrao; na quinta, tratamos da transparncia,
condio bsica para a configurao poltica da cidadania. Uma
abordagem mais prtica sobre esta ltima questo encontra-se na
sexta seo, e finalizamos com as concluses gerais.
1. Uma administrao pblica controlada e

como instrumento da poltica: o mito da
renovao das bases do modelo burocrtico
invocado pela Nova Gesto Pblica (NGP)
Uma administrao pblica agregada a interesses polticopartidrios e particulares foi o que se tentou combater atravs do
modelo burocrtico, cujo objetivo reside num corpo de funcionrios
altamente profissionalizado, agindo de modo imparcial, servindo com
eficincia poltica e sendo democraticamente controlado por ela.
Cem anos mais tarde, uma outra doutr ina, denominada
genericamente Nova Gesto Pblica, apesar de admitir distintos
modelos, reedita a separao entre a administrao e a poltica, depois
Estas consideraes tm sido realizadas por Aucoin (1995). Cabe destacar que o autor se refere aos quatro pases que
correspondem ao modelo Westminster, os quais empreenderam reformas correspondentes NGP: Reino Unido, Austrlia,
Nova Zelndia e Canad. Aucoin sustenta que esta tentativa de voltar s razes do modelo Westminster, e, em particular,
s razes do governo parlamentar, partia da percepo comum aos trs primeiros pases de que a administrao pblica
devia ser restabelecida como uma responsabilidade dos representantes eleitos. Ou seja, estaria na inteno dos mentores
da reforma no s promover a eficincia e a economia no governo, mas tambm melhorar a accountability. Este autor
estabelece que s no Canad (como nos Estados Unidos) se teria assumido erroneamente -a juzo do autor - que a reforma
significava incrementar a discricionariedade administrativa e dar poder aos funcionrios pblicos.
da realizao da profecia weberiana com relao ao hiper-poder da

mquina administrativa e do no cumprimento da promessa de
sua eficincia.
As noes de discricionariedade, responsabilidade e resultados
substituem as noes tradicionais de apego hierarquia e a normas,
embora o postulado seja o mesmo: um corpo administrativo neutro
e profissional, dependente da poltica. De fato, diminuir o poder
do servio pblico para fazer com que a mquina estatal responda
direo poltica e retornar s razes dos sistemas Westminster, atravs
da NGP, foram intenes que mais se mostraram presentes nas
reformas administrativas empreendidas na dcada de oitenta pelo
Reino Unido, Nova Zelndia e Austrlia (Aucoin, 1995). Em
comparao ao sistema de governo presidencialista, no
parlamentarismo o primeiro ministro e o gabinete tm considervel
discricionariedade para mudar a mquina governamental e as prticas
administrativas, sem o recurso da mudana legislativa. Comparandose com outros sistemas parlamentares, onde as alianas so a norma,
nesses pases1 o governo se forma com um s partido. O modelo
Westminster implica, ao mesmo tempo, que o governante tenha a
confiana do Parlamento e seja responsvel, como um todo, pela
coordenao poltica e administrativa, e que as responsabilidades
polticas (a cargo dos ministros) e administrativas (a cargo da
burocracia) sejam distintas.
Nesse sentido, o retorno s razes do modelo Westminster
significava ao menos trs questes: i) reafirmar o controle poltico
sobre a mquina do Estado, para que as mudanas correspondessem
s prioridades polticas; ii) reconfigurar o balano de poder no
gabinete, com vistas a promover um maior direcionamento
estratgico e disciplinar na gesto das polticas pblicas; iii) devolver
administrao responsabilidades pela implementao das polticas,
visando fortalecer a eficincia e a responsabilidade nas operaes
de governo.
19
20
Entretanto, sob esta nova doutrina, como conciliar o propsito

de diminuir o poder do servio pblico com a inteno de aumentar
sua discricionariedade? Como esta se compatibiliza com a preservao da neutralidade administrativa? As respostas a tais perguntas
viro nos proporcionar tanto as formas de existncia da NGP, como
a lgica de sua implantao.
Por um lado, necessrio considerar que as administraes
pblicas, para as quais so pensadas as novas propostas, ainda que
sob distintas expresses - o continental e o anglo-saxnico-, esto
realmente estruturadas sobre os princpios do modelo burocrtico.
A NGP supe a pr-existncia de um servio pblico de carreira, e partindose dessa suposio que se estabelece a possibilidade de se
flexibilizar em alguns de seus princpios, em especial o da nodiscricionariedade e da imobilidade. Um ser vio pblico
profissional aceito como uma premissa do bom governo (ver
Aucoin, 1995), sem o que seria impensvel um relaxamento dos
controles (Shepherd, 1999).
Por outro lado, deve-se levar em conta que a lgica da
implantao da NGP supe ser perfeitamente possvel que o
governo, como um todo, estabelea os objetivos estratgicos gerais,
e, com foco nesta estratgia, que os ministros, individualmente,
especifiquem os objetivos que devem cumpr ir os rgos
administrativos e avaliem a respectiva consecuo.2 Sob a hiptese
de que os governos podem governar que se postula a reedio da
separao entre poltica e administrao, a esta relacionando-se a
liberdade de administrar e a responsabilidade pela produo dos
resultados definidos.3
Desse modo, a delegao de autoridade administrao
(portanto, uma maior discricionariedade administrativa), sobre a
qual encontra-se alicerado o modelo da NGP, de acordo com sua
lgica no deveria traduzir-se em um aumento do poder da
burocracia nem em prejuzo de sua afinidade com a racionalidade
instrumental. Pelo contrrio, o modelo, alm de pressupor definies
claras do desempenho e da responsabilidade gerencial por parte
do governo, tambm pressupe que os administradores exercitem
Uma especificao muito explcita e clara dos elementos e princpios que formam o novo modelo est em Richardson
(2001). Cabe destacar que ela foi uma das mentoras da reforma na Nova Zelndia.
A separao entre poltica e administrao, expressa na metfora os governos devem conduzir o barco e no remar,
segundo a NGP tambm implica, entre outras coisas, que os polticos deixem de ter controle sobre os insumos, especialmente
oramentrios, e no se envolvam nas decises administrativas (Richardson, 2001).
Richardson (2001) menciona duas precaues a respeito. De uma parte, o fato de que a administrao, em ltima
instncia, encontra-se constrangida pela obrigao de entregar os produtos a um custo especificado. De outra parte, a
preexistncia de um sistema oramentrio que destina recursos por resultados (em vez de insumos). Em todo caso, a
flexibilizao do manejo dos recursos financeiros atua depois de se produzir a substituio do enfoque bottom-up a topdown, para a elaborao de oramento dos gastos governamentais (Ormond e Lffler, 1999).
5
ilustrativo da ambigidade, quando no do desprezo acerca da poltica, um par de frases dos dois autores que estamos
usando nesta seo, para explicar a lgica da NGP, segundo seus mentores. Aucoin (1995: 2 47), aludindo ao mito de
que responsabilidades por polticas e operaes no podem ser separadas, sustenta que este mito tem servido para
legitimar a discrio dos ministros em usar os poderes do Estado para propsitos partidrios. Richardson (2001: 191)
afirma: confrontados com polticos intrometidos, os gerentes do setor pblico tero sempre uma desculpa a priori para
justificar um parco desempenho.
a discricionariedade, no sentido de melhor selecionarem a combinao de insumos, permitindo que se produzam os resultados
estabelecidos, ficando entendido que as decises estratgicas sobre
aqueles insumos (basicamente pessoais e recursos financeiros) j
tm sido tomadas4. Fluxos adequados de informaes que permitam
medir o desempenho e incentivos por desempenho - incluindo
um sistema oramentrio que destine recursos por resultados - so
os outros elementos-chave do modelo (Richardson, 2001; OCDE,
1995). No se trata de eliminar os controles, procedimentos e regras.
O propsito da devoluo de autoridade aos administradores
cercear aqueles que venham, exclusivamente, a impedir um bom
desempenho (Aucoin, 1995).
Ainda no h evidncias contundentes de que este peculiar e
complicado jogo de aumentar a discricionariedade para diminuir o
poder da administrao pblica venha a redundar no fortalecimento
da direo poltica. Supostamente, as reformas na Nova Zelndia e
na Gr-Bretanha teriam destrudo o mito de que as responsabilidades
por polticas e operaes no podem ser separadas sem que se perca
o controle poltico da administrao pblica. Ali, a restrio da
discricionariedade ministerial, retirando dos ministros as
responsabilidades executivas, teria incrementado o poder dos
ministros (Aucoin, 1995: 247). Porm, duas observaes tm de ser
feitas. Na primeira, deve-se considerar que os mentores de tais
reformas realmente supunham que no s o espao da poltica
partidria ficaria reduzido, mas o prprio espao da poltica5; na
segunda, deve-se recordar que, nos regimes parlamentares aludidos,
a separao de responsabilidades em polticas e operaes no supe
uma separao de responsabilidades entre ministros e funcionrios
(como est implcito nas noes da dicotomia poltica e administrao),
j que, com este modelo, os ministros continuam sendo responsveis
tanto pelas polticas como pelas operaes (Aucoin, 1995: 248).
21
Tambm existem estudos sugerindo que ao invs de se terem

fortalecido, a direo poltica e a prpria responsabilizao
(accountability) da administrao pblica poderiam estar se debilitando,
como produto da aplicao das propostas da NGP. O modelo de
accountability nos regimes Westminster tem dado lugar a falhas (ver
Gregory, 1998, para a Nova Zelndia) e a crticas conceituais (ver
Dunleavy e Hood, 1994, para o Reino Unido). Ainda que aplicada
sob uma forma mais heterodoxa, a NGP nos Estados Unidos tambm
vem suscitando crticas, tanto pelas dificuldades que teria acarretado
em matria de coordenao (ver Peters e Savoie, 1996), como por
seu possvel efeito na declinao da capacidade do presidente e das
agncias centrais para supervisionar e prover de lideranas a
administrao (Moe, 1994).
Em qualquer caso, alm dessas precaues, a anlise das
condies de implantao do modelo citado sugere que suas
premissas so dependentes dessas condies, as quais, no
preenchidas, poderiam dificultar a tentativa de recriao do modelo
de controle da administrao pblica prescrito principalmente pela
NGP, que, aproximando-se da ortodoxia, remete possibilidade
de uma administrao controlada pela poltica em funo dos
interesses gerais e que s atue como instrumento desses interesses.
Existem outros modelos que destoam dessa viso, pois buscam uma
administrao pblica controlada diretamente pela cidadania e
dotada de voz prpria. Mas tais modelos tambm contm seus
prprios mitos.
22
2. Uma primeira abordagem problemtica

rumo a uma administrao pblica
democrtica. O enfrentamento da ortodoxia
atravs de outros mitos
A ortodoxia tenta criar defesas institucionais para tornar a
administrao controlvel, e, ao mesmo tempo, mais eficiente. Nesse
sentido, inclusive (na viso da NGP), ela atribui valor
discricionariedade administrativa, mas, ao mesmo tempo, mantm
a administrao pblica restrita a um papel meramente instrumental.
Os modelos alternativos ortodoxia tentam super-la, embora o
faam custa da eficincia ou com enfoques limitados, abstratos ou
ideais, que os tornam problemticos. Podemos identificar duas
correntes alternativas que contribuem para abordagens mais
Ver, a respeito, Fox e Miller (1996). Seguindo esses autores, Hansen (1998) prope algumas referncias empricas para
medir sistematicamente a autenticidade do discurso.
comprometidas da administrao pblica, ainda que, como constataremos, possuam alguns desses dficits.
a) Teoria do discurso
Fundamentando-se nas bases normativas da democracia
deliberativa, h uma corrente tributria da teor ia da ao
comunicativa de Habermas (ver principalmente Fox e Miller, 1996;
Dryzek, 1990; e Hansen, 1998), que promove a superao da ruptura
entre a poltica e a administrao, ainda que a sedimentando num
deslocamento a partir da mquina pblica administrativa at as
esferas pblicas autnomas. Nestas, por um lado, a razo prtica
se institucionaliza atravs das normas do discurso, onde os
argumentos e no a autoridade e as tradies so decisivos. Por
outro, em tais esferas o poder se dispersa em tantos atores quantos
sejam os envolvidos ou interessados, a ponto de tornar-se praticamente inexpressivo.
Assim, esta abordagem prope uma nova maneira de se
conceber a administrao pblica calcada em uma indeterminada
coleo de momentos fenomenolgicos, o campo de energia
pblica, dos quais as redes de polticas pblicas constituiriam uma
ilustrao. A, a separao entre a poltica e a administrao perde
sentido, e mais, a democracia deliberativa se tornaria possvel.
Entretanto, restringido o mbito de aplicao desse enfoque
aos processos de formulao das polticas pblicas, seu principal
mrito est em poder contribuir com referncias e critrios para o
julgamento da autenticidade de uma conversa sobre polticas. 6 Dessa
maneira, a teoria do discurso chama a ateno sobre a importncia
da criao de estruturas comunicativas menos formais que as
burocracias, para enfrentar, de maneira positiva e negociada, as
demandas das polticas pblicas.
Ainda que se possa concordar com esta corrente, no sentido
de que a noo de redes de discurso institucional e hierarquicamente
transcendentes pode prover um modelo vivel para a administrao
pblica, v-se todavia, que se trata de uma abordagem limitada
democratizao da administrao, j que localiza todas suas propostas
fora do campo institucional da mquina do Estado. Assim, o
problema da dicotomia entre poltica e administrao no fica
definitivamente resolvido, e uma outra corrente avana nesse
sentido, mas tampouco isenta de problemas.
23
24
b) A teoria no-republicana
Usando como pretexto as bases normativas do norepublicanismo, vrios autores (ver principalmente Stivers, 2001; King
e Stivers, 1998; Adams e Balfour, 1998; e Box et al., 2001) defendem a
possibilidade de democratizao da administrao pblica,
entendendo que isto significa lanar as bases para o desenvolvimento
de relaes colaborativas com a cidadania e propiciar a criao de
uma comunidade cvica. Todos oferecem, assim, uma viso mais ampla
que a da teoria do discurso, limitada formao de polticas pblicas
e de redes. Aqui, de fato, admite-se que cidados e funcionrios
pblicos possam juntar-se no s para deliberar sobre as agendas
pblicas, como tambm para administrar e compartilhar
conhecimentos e decises. Nesse contexto, a discricionariedade
administrativa considerada motivo e condio para que se promovam
a colaborao e o co-exerccio da autoridade por parte dos cidados7,
e no simplesmente ferramenta da racionalidade instrumental para
cumprir uma finalidade pr-estabelecida (tal como no enfoque
tradicional da NGP). Esta tica tambm tenta superar a viso
voluntarista da participao, ao assumir que tanto uma administrao
dinmica como uma ativa cidadania constituem condies de uma
administrao pblica democrtica, cujas restr ies so as
desigualdades socioeconmicas (ver King e Stivers, 1998; e Adams e
Balfour, 1998).
Contudo, o expresso reconhecimento da importncia da
racionalidade comunicativa e de uma cidadania ativa implicadas
diretamente na administrao pblica no incide, neste enfoque, em
transcender a dicotomia entre democracia e eficincia. Assim como
o modelo burocrtico de administrao pblica aposta em favor da
eficincia, assumindo que sua realizao incompatvel num mesmo
espao com a democracia, aqui, no modelo participativo, da mesma
maneira tendenciosa que na teoria do discurso,8 costuma- se admitir
que a democracia no concilivel com a eficincia, porque, para
que a primeira se realize, a segunda ser sacrificada. Ilustram esta
posio, por exemplo, King e Stivers (1998: 200), sustentando que o
significado de uma cidadania ativa vai alm da efetividade das
organizaes e da consecuo de seus objetivos. Sugere-se, inclusive,
7
King e Stivers (1998: 97), seguindo Terry Cooper, referem-se s relaes de autoridade horizontal para conotar a idia
de uma situao onde a administrao pblica compartilha o poder com o legislativo e a cidadania, e onde cada
participante tem a genuna oportunidade de exercer influncia sobre os demais.
8
Conhecemos somente Dryzek (1990), que estabelece uma relao direta entre ambas, circunscrevendo-se, porm, a
espaos fora do aparelho do Estado.
que deve haver mais participao quando a aceitao da deciso

importante, e menos quando a qualidade da deciso relevante
(Walters, Aydelotte e Miller, 2000). Percebe-se, at, uma contradio
entre os objetivos organizacionais (como a eficincia) e os valores
polticos (Stivers, 2001),9 dicotomias que expem ao enfoque norepublicano as mesmas crticas que o modelo burocrtico.
Para que haja um acordo com uma administrao pblica

democrtica, a teoria do discurso retira da administrao pblica
seus fundamentos institucionais. A teoria no-republicana, por sua
parte, o faz a custo de sacrificar a eficincia. Simultaneamente,
nenhuma delas d respostas concretas sobre a possibilidade de
controle da administrao pblica pelos representantes polticos,
questo que, ao menos, um assunto crucial para a ortodoxia, seja
em sua variante burocrtica ou gerencial. Portanto, as solues
expostas do conta apenas parcialmente dos problemas que
enfrentam as administraes pblicas e, no mximo, poderiam
agrav-los, se efetivamente a democracia do sistema poltico e a
profissionalizao da funo pblica so deficitrias.
A tese ora defendida que, particularmente em tais condies,
a democracia pode melhorar o controle e a eficincia da administrao
pblica, fortalecendo, simultaneamente, a cidadania, tanto direta como
indiretamente. Tentaremos avanar nessa direo, oferecendo, a
princpio, alguns argumentos em favor dessa tese. Logo trataremos
de mostrar que a democratizao da administrao pblica a obriga a
assumir expressamente a reforma administrativa como uma reforma
poltica que constri a cidadania tal qual um ator poltico, dotandoa de vrios meios de influncia sobre a administrao.
A primeira questo consiste em conectar a democracia, o
controle e a eficincia, para o que se faz necessrio superar o mito
da democracia como algo alheio eficincia, bem como o velho
mito da neutralidade da administrao pblica. A segunda consiste
em mostrar que a democratizao da administrao pblica dispe
de vrias vias de realizao, o que requer o combate crena de
que a participao cidad nas decises pblicas a satisfaz por si s.
9
Stivers (2001: 596) afirma: If the polity values equal, active citizenship must value inside public organizations as
much as it does elsewhere, even if this means the sacrifice of a measure (perhaps even a large measure) of efficiency
and/or rationality.
3. Movendo-se rumo a uma administrao

pblica democrtica. A ruptura dos velhos mitos
25
26
a) A administrao pblica um ator poltico que exige mais

democracia para ser controlado
Esta afirmao recorrente na histria, mas s vezes esquecida,
fundamenta-se em um duplo reconhecimento: primeiro, a
administrao pblica , por si prpria, um ator-poltico-chave que
s vezes incide mais que os partidos e os grupos de presso sobre a
definio das polticas governamentais, podendo, inclusive, usar
sua autonomia para reforar as prerrogativas dos funcionrios
pblicos (Skocpol, 1985); segundo, a administrao pblica, como
qualquer instituio de governo, tem sido desenhada para cumprir
determinados fins polticos; estes, e em particular o contexto
histrico e institucional, constrem um arranjo especfico de
incentivos sua atuao (Haggard, 1998).
A primeira considerao obriga a se prestar especial ateno
maneira como se estruturam as organizaes pblicas e os quadros
de funcionrios. Um ser vio pblico profissional uma das
caractersticas organizacionais imprescindveis que incidem sobre a
capacidade do Estado em aportar contribuies autnomas para a
elaborao de polticas. Cabe esperar que, se assim no for, maiores
probabilidades haver de que as elites burocrticas estabeleam laos
ou alianas com as classes dominantes (Skocpol, 1985).
A segunda considerao, por sua vez, chama a ateno para o
sistema poltico. Se a capacidade de governar fundamenta-se no
corporativismo, no clientelismo e no patrimonialismo, em ltima
instncia a administrao pblica ser dominada pelos interesses
particulares. Por outro lado, se as instituies polticas so debilitadas,
o controle poltico sobre a administrao pblica tambm o . A
qualidade do sistema poltico no constitui, pois, uma var ivel
independente da qualidade da administrao pblica. Ao contrrio,
h uma relao direta entre ambas.
A NGP admite o relaxamento dos controles no s porque
pressupe a existncia de um servio pblico profissional, seno
porque assume, segundo vimos, que o governo capaz de uma real
conduo poltica sobre a administrao pblica. Mas, alm de
presumir que o pano de fundo so os regimes polticos das
democracias industriais avanadas, d por certa, como caracterstica
estrutural, a submisso das burocracias s restries formais, o que
enseja um sistema poltico moderno, seja presidencialista ou
parlamentarista. O equilbrio entre os poderes e um Parlamento que
no s exerce um controle ex post sobre a administrao pblica
10
Um projeto de lei para criar um sistema de servio pblico para o denominado pessoal de confiana do governo federal
(equivalente a 32% do pessoal burocrtico) foi aprovado em novembro de 2002 no Senado, j sob a gesto de Vicente
Fox; em 2003, dita-se a lei em referncia. Entretanto, as condies para a profissionalizao da funo pblica parecem
haver sido geradas durante o governo de Ernesto Zedillo. Cabe destacar que o projeto (tanto como as duas iniciativas que
lhe antecederam), segundo o indica Arellano (2003), assume a necessidade de isolar o aparelho administrativo dos vaie-vem polticos e estabelecer uma clara separao entre a carreira poltica e a administrativa. Tambm admite a necessidade
de vincular a estabilidade do emprego pblico ao desempenho.
11
De fato, h quem sustente que a reforma da administrao pblica requer, para obter sucesso, que se transforme primeiro
o sistema poltico (veja, por exemplo, Hommes, 1999: 292).
mas tambm ex ante, atravs de uma legislao detalhada, uma

caracterstica que marca relativamente - inclusive um regime
presidencial como o dos Estados Unidos, mas certamente no se
encontra em muitos dos pases latino-americanos nos quais se
pretende aplicar as mesmas propostas. Isso tambm se pode afirmar
a respeito da autonomia do Estado na elaborao das polticas pblicas.
Como destaca Skocpol (1985), a autonomia ocorre, inclusive, nos
Estados Unidos, onde se impe um menor marco estrutural para
essa autonomia em relao a qualquer outro regime capitalista liberal
moderno, pois ali no se herdou um Estado burocrtico centralizado
de tempos pr-industriais e pr-democrticos, estando o poder estatal
fragmentado, disperso e permeado por interesses sociais organizados,
dadas, entre outras causas, a disperso de autoridade atravs do sistema
federal e a estreita simbiose entre segmentos da administrao federal
e os comits do Congresso.
Certamente, se a administrao pblica carece desses controles
e de mnimos graus de autonomia, torna-se muito mais vulnervel
s influncias dos interesses particulares, sejam polticos ou
econmicos. O caso do Mxico, ainda que extremo, ilustra bem essa
possibilidade de a ausncia de uns reforar os demais, e vice-versa.
Ali, como documenta Arellano (2003), os polticos no poder
empenharam-se para que a administrao pblica se reformasse
constantemente, alcanando certos graus de eficcia e eficincia, mas
sempre buscando a certeza de que nenhuma das reformas colocaria
em risco o prprio controle que o sistema poltico exercia sobre a
mquina estatal. Esse era o instrumento atravs do qual o grupo
hegemnico mobilizava no apenas as agendas polticas e os
oramentos reais, pois seu manejo era a pea chave da estabilidade
do sistema poltico como tal. S agora, aps quase um sculo de
democracia formal, que as mudanas naquele sistema aconteceram
e esto abrindo a oportunidade de um servio pblico profissional
ajustado simultaneamente s novas realidades.10
Cabe, entretanto, tornar a mudana da relao polticaadministrao dependente de uma reforma poltica que democratize
o sistema poltico?11 Sendo este o caso, a reforma administrativa
27
28
ver-se-ia sustentada por condies externas cujo cumprimento

altamente improvvel a mdio prazo, tal como a experincia recente
da reforma do Estado na Amrica Latina testemunha.12 Por outra
parte, a profissionalizao do servio pblico um importante
resguardo institucional que requer ser construdo levando-se em
considerao suas condies de viabilidade. A separao da mquina
administrativa das influncias polticas conjunturais e particulares
para dar estabilidade implementao das polticas pblicas, que
constitui a principal razo da existncia de um servio pblico de
carreira, no se tornou ainda uma caracterstica de nossas sociedades,
pois a maturao dessas reformas demandar espaos de tempo
longos e, sobretudo, presses sociais contundentes.
Entretanto, se os circuitos de poder esto dominados por
interesses particulares, seja dos prprios funcionrios, seja de ordem
econmica ou de natureza partidria, os resultados da administrao e os recursos para consegui-los sero inexpressivos.13 Previsivelmente esse panorama poder ainda agravar-se, se o aumento
da discricionariedade administrativa converter-se em tendncia
dominante.
Melhorar o controle sobre a administrao, nesse contexto,
requer uma profunda ampliao da democracia, para que se possa
converter a cidadania em sujeito direto de controle sobre a
administrao pblica e, ao mesmo tempo, envolver de maneira
mais incisiva a administrao com a construo da cidadania, criandose simultaneamente, maiores presses sociais com vistas
profissionalizao do servio pblico. Tudo isso, entretanto, exige
que se derrube outro mito, consoante indicamos a seguir.
b) A democracia no s pode ser compatvel com a eficincia,
como tambm capaz de refor-la.
Na administrao pblica trata-se de uma soluo vlida para
melhorar seu controle, contanto que no atente contra a eficincia
do desempenho governamental.A crena de que existe uma inevitvel
contradio entre ambas tem levado os defensores de uma a sacrificar
12
Depois de quase vinte anos em que o discurso da reforma do Estado tem dominado a agenda pblica na maioria dos
pases da Amrica Latina, as reformas judiciais e as que so propensas democratizao das instituies mais propriamente
polticas, como os Parlamentos ou os partidos, seguem pendentes. Alm disso, a reviso judicial e quase judicial sobre a
administrao tambm tendem a apresentar severas deficincias.
13
Um interessante trabalho de Przeworski (2001) conclui que os obstculos ao desenvolvimento da cidadania na Amrica
Latina so mais de ordem poltica que econmica. O autor sustenta que o Estado pobre (e, portanto, no pode reduzir
as desigualdades) porque incapaz de conseguir que os ricos tributem. Mas, ao mesmo tempo, afirma que na Amrica
Latina h suficientes constries institucionais ao poder, razo por que a soluo no a reforma do Estado (nem sequer
em termos polticos), tese com a qual no compartilhamos.
14
Moore (1998: 85) sustenta que se o processo de autorizao gerenciado adequadamente, se os cidados percebem
que suas aspiraes coletivas se satisfazem atravs de um processo de consulta e reviso, a organizao ser mais valiosa.
Cabe destacar que este autor admite que a influncia poltica dos burocratas inevitvel e que ineficaz a doutrina
tradicional que pretende separar a poltica da administrao. Em sua concepo: Um enfoque alternativo para controlar
a influncia diretiva consistiria em reconhecer sua utilidade potencial e sua inevitabilidade, e proporcionar mais canais
formais atravs dos quais se pudessem expressar adequadamente as propostas para criar valor pblico (p. 46).
15
Segundo palavras de Moore: A distribuio gera um debate poltico, no s pela existncia de interesses contrapostos,
seno porque tambm existem princpios bastante diversos, cuja aplicao poderia decidir a melhor maneira de distribuir
os servios (p. 83).
16
a outra. Aqueles que defendem a democratizao da administrao,

como analisamos ut supra, sustentam essa posio. Mas, para que a
democracia sirva cidadania, tem que servir eficincia.
Atualmente comea-se a perceber a possibilidade de conexo
entre a eficincia e a democracia e, com isso, percebe-se outro
fundamento para a ruptura da dicotomia entre a poltica e a
administrao. Por exemplo, reivindicar-se a capacidade de gesto
poltica como componente-chave do comportamento dos administradores pblicos, depois de se reconhecer (Moore, 1998) que as
aspiraes coletivas dos cidados determinam onde se fixa o valor
pblico. Os administradores podem melhorar o processo poltico e,
assim, criar valor pblico14. A justificativa bsica para tanto reside no
fato de serem as estimativas de eficincia, no setor pblico, to
importantes quanto as de equidade, toda vez que se utilizam ingressos
tributrios, consequentemente, que se estabelece a questo da distribuio dos privilgios e custos, problema que s poder ser
esclarecido por meio do debate poltico.15
A possibilidade de causar a democratizao da administrao
um efeito direto sobre a eficincia tambm admitida atualmente,
uma vez que isso reduz as resistncias, permite que os resultados
sejam alcanados consensualmente e que se passe de uma organizao hierrquica a uma interativa (Brugu e Gallego, 2001: 50 e
51). Outros argumentos que apontam nesta direo admitem que
os problemas esto gradativamente mais globais e interconectados,
que no existe a unanimidade terica, e que se h de concretizar
uma factibilidade tanto terica como social (Subirats, 2001).
Todas essas razes, em pr incpio, tendem a justificar a
importncia da democracia na administrao, preocupando-se em
demonstrar que participao e eficincia no so conceitos contraditrios, porquanto se tornam, cada vez mais, complementares.16
Ademais, recordemos que a teoria elitista da democracia, dentre
outras, assenta-se na idia dessa contradio. Mas, ainda no campo
de uma teoria radical da democracia (Habermas e Arendt), a
A expresso, assumida como um objetivo, de Subirats (2001).
29
30
racionalidade discursiva e comunicativa (da qual a participao

expresso) dispe de um espao de realizao distinto e no
compatvel com o da racionalidade instrumental. Para Arendt, isto
vem expresso na dicotomia entre o poltico e o social, e, para
Habermas, entre o modo de vida e os sistemas. Portanto, para
melhor sedimentar a argumentao sobre a importncia da
democratizao na administrao, parece fundamental, por um lado,
mostrar que a racionalidade discursiva e comunicativa pode ser
integrada explicitamente aos clculos utilitrios de custo-benefcio,
o que pode ajudar a otimizar a eficincia. Por outro lado, necessrio
ressaltar que a disperso do poder tambm pode contribuir para a
eficincia. Ambas as questes comeam a ser levantadas, ainda que
fora do campo da administrao (Dryzek, 1990). Para dar contedo
ao desafio da democratizao da administrao pblica,
imprescindvel que se fomente desde as formulaes abstratas at a
determinao de formas prticas, atravs das quais se pode conseguir
uma complementao, assim como necessrio que se saiba
reconhecer os limites respectivos.
H, por fim, um terceiro mito, que examinaremos a seguir.
c) A democracia na administrao pblica exige participao
cidad, mas a no se esgota.
Habitualmente o fomento da participao cidad direta nos
processos de formao de decises pblicas tem sido interpretado
como sinnimo de democratizao da administrao pblica, onde
a noo de participao cidad, ademais, tornou-se equivalente a
de representao social. Entretanto, a experincia acumulada ao longo
da ltima metade do sculo XX tem mostrado que nem toda forma
de representao social tende a reequilibrar o poder no seio da
administrao. Por outra parte, tm surgido outros meios de
influncia da cidadania sobre a administrao pblica.
Nesse ltimo sentido, se evidente que a corrente ortodoxa
da NGP reduz a representao social expresso de preferncias
individuais que, inclusive, tm levantado fortes crticas concepo
de cidadania que apia tal corrente, deve-se reconhecer que a NGP
contribui para outra possibilidade de democracia na administrao,
ao assumir que esta se pode realizar favorecendo a sada (isto ,
deixando de utilizar um dado servio pblico) e no s a voz da
cidadania. Fica assim sugerido que a escolha dos servios pblicos tem
possibilidade de converter-se em um meio de controle social sobre
a administrao pblica.
As mltiplas experincias de co-produo pblica, sobretudo

quando envolvem formas de organizao social baseada na
solidariedade, tambm mostram que podem constituir mecanismo
de presso em favor de resultados melhores e mais eqitativos por
parte da administrao pblica.
Com respaldo nessas consideraes preliminares, queremos
destacar dois problemas. Primeiro: nenhum desses meios, por si s,
capaz de construir plenamente a cidadania como ator poltico.
Portanto, necessitam ser combinados e utilizados devidamente.
Segundo: a contr ibuio para a democratizao da administrao
pblica que eles podem trazer no automtica. Para consegu-la,
cada mecanismo deve passar pelo teste da democracia e mostrar, ao
mesmo tempo, que pode contribuir para a eficincia, contendo
seus prprios mecanismos de regulao. Nas trs sees seguintes,
formularemos alguns argumentos para fundamentar essas afirmaes.
A construo do caminho democratizao da administrao

pblica no s exige uma ruptura com os velhos mitos que agora
se renovam nas correntes gerenciais e republicanas associadas
administrao, como tambm requer que a cidadania seja dotada
de concretos meios de influncia sobre a administrao pblica, os
quais, alm de permitirem um reequilbrio do poder (mais
democracia), garantem melhor controle e maior eficincia por parte
da administrao. A participao dos cidados nos processos de
tomada de decises pblicas um dos meios tradicionais, embora
nem sempre assegure estas trs condies: democracia, eficincia e
controle, que justificam a reforma poltica na administrao pblica.
Por sua vez, tal como comeou a ser documentado (Hood et al.,
1996), a escolha e a co-produo, que constituem outras formas de
controle-cidado que adquiriram preeminncia nos ltimos vinte
anos, no funcionam em certos casos e podem ser incompatveis
ente si. A seguir, desenvolveremos os principais argumentos sobre
os quais se sustentam estas afirmaes, tratando de enunciar as
condies bsicas a cada forma de controle social que visa contribuir
para a democratizao da administrao pblica. Logo, concluiremos
com o que nos parece indispensvel nesse sentido.
4. Construindo a cidadania como ator

poltico. Os alcances da representao
social. A escolha e a co-produo como
meios de influncia sobre a cidadania.
31
a) A representao social
Figura 1
POSSVEIS MEIOS DE INFLUNCIA DA CIDADANIA SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA E

AS SUAS CONDIES (PRIMEIRA ABORDAGEM)
32
Os meios de influncia cidad
Os testes
Representao social
Eficincia
Escolha
Democracia
Co-produo
Controle
A institucionalizao da participao cidad nos processos de

formulao de polticas pblicas h muito tempo se estabeleceu. Nos
Estados Unidos, por exemplo, originalmente ela se regulamentou
em 1946, na Administrative Procedure Act, com vistas equilibrar a captao
e o domnio das agncias administrativas por grupos dotados de
interesses particulares, que se fizeram dominantes no ps-guerra
(Rosenbaum, 1978). Tambm na maioria dos paises da Amrica Latina
foram institudos formalmente diversos mecanismos, h pelo menos
meio sculo (Cunill, 1991). Em todo esse percurso histrico, as
principais crticas aparecerem com os defensores da teoria elitista da
democracia, que viram na participao cidad uma fonte de ineficcia
(basicamente pelo tempo e dinheiro que consome), inclusive de
enfraquecimento das autoridades governamentais. Hoje j se admite
que a prpria construo da cidadania pode, s vezes, ser limitada
pela participao cidad nos assuntos pblicos, no s porque eventualmente tem possibilidades de atentar contra a sua eficincia, mas
tambm de aprofundar as assimetrias na representao social.
De fato, no automtica a contribuio da representao social
para a democratizao da administrao pblica. Como foi previamente observado, para assegur-la haveria que se adotar em cada
situao os "testes da eficincia e do controle" da administrao pblica,
admitindo-se que uma no pode ser prejudicial outra. Contudo,
deve-se ir mais alm, com a certeza de que a balana pende em direo
cidadania. Ou seja, a representao social ter que se submeter ainda
ao "teste da democracia". A premissa que a participao cidad na
administrao pblica tende a reequilibrar o poder. Se esta premissa
no for assegurada pelos prprios esboos da participao cidad,
no haver, por conseguinte, contribuio possvel para a democratizao da administrao pblica, pois, neste caso, qualquer lucro
obtido ser capitalizado por interesses particulares.
17
Em Cunill (1997), oferecemos algumas vias concretas para essa conquista e ampliamos a argumentao. Percebese isto, principalmente, no Captulo II.
Para enfrentar o teste da democracia, os princpios-chave da

participao poltica democrtica, que so a igualdade e o pluralismo
poltico, devem ser tambm expressamente garantidos pela participao cidad direta. Para isto, deve-ser levar em conta que as
desigualdades scioeconmicas se reproduzem em nvel poltico.
A igualdade poltica, expressa no princpio "um homem, um voto",
no pode ser assegurada quando estiver em jogo a expresso direta
da cidadania nos processos de deciso. Uma vez abertos os canais
de participao popular, estes so cooptados, freqentemente, por
interesses organizados e reproduzem as pautas de excluso social.
Por essa razo, geralmente a participao pblica no equilibrada
nem representativa (Leach e Wingfielf, 1999: 55). Mas tambm no
porque existe pouco interesse em relao a ela, dados os custos
de oportunidade, de fracasso e de informao envolvidos. Para
tornar-se representativa, a participao deve contemplar ambas as
coisas. A primera, fazendo discriminao positiva ou usando o
sorteio, por exemplo, com vistas a assegurar a representao social
em si mesma. A segunda, oferecendo participao incentivos que
compensem seus custos.17
Em todo caso, cabe considerar que existem ajustes institucionais
de participao que indiretamente podem atentar contra a igualdade
e o pluralismo poltico. Os acertos orgnicos, muito mais que os
procedimentais, contm esse risco, quando se baseiam em um
recurso geralmente escasso e s vezes caro: a organizao. Pela mesma
razo, as iniciativas de natureza pessoal podem ser preferveis diante
daquelas de base associativa.
Em resumo, os princpios de igualdade e pluralismo poltico
constituem critrios para o teste da democracia, pelo qual a representao social ter que passar. Outros dois critrios, a deliberao
e a transparncia, tambm ajudam nesse teste, mas trazem implicaes
diretas sobre os testes de eficincia e de controle que devem realizar
sobre as possveis modalidades de representao social. Vejamos,
primeiro, a deliberao.
Por deliberao entende-se um processo de discusso e reflexo
do qual pode resultar uma viso mais precisa dos conflitos que
permeiam uma determinada problemtica, e de como esses conflitos
podem ser abordados (Stewart, 2001: 78). Um compromisso com a
deliberao respalda-se no reconhecimento de que existem diferentes juzos de valor afetando a elaborao de polticas pblicas
33
34
que necessitam ser resolvidas preferencialmente atravs do dilogo

que do exerccio do poder (Barnes, 1999: 68). Desse modo, a
deliberao um critrio de democracia que, se no estiver presente
na participao cidad, constituir um dficit de democracia em si
prpria, sobretudo quando a representao social se manifesta como
expresso e defesa direta dos interesses sociais.
Deve-se considerar, ainda, que a deliberao pode propiciar a
mtua compreenso e o acordo, ou seja, a confiana que prov o marco
institucional para a cooperao voluntria (Ranson e Stewart, 1998).
Alm disso, existem fortes evidncias (Dryzek, 1990) de que a crescente
complexidade dos problemas sociais e a diversificao dos atores que
concorrem para a sua soluo somente podem ser enfrentadas
eficientemente atravs da racionalidade comunicativa. Por conseguinte,
a deliberao constitui tambm um critrio de eficincia.
Para assegurar que a deliberao se torne possvel, devem-se
satisfazer as condies da ao comunicativa. A discusso frente-afrente melhora a eficcia da deliberao, embora haja quem no
acredite tratar-se de uma condio bsica para tanto (Weeks, 2000).
Em troca, a existncia de discricionariedade para retificar posies
constitui uma condio sine qua non. O acesso informao relevante
para se chegar a uma opinio abalizada igualmente uma condio
da ao comunicativa.
Por outro lado, a acessibilidade e a incluso do processo de
deliberao so medidas relevantes para enfrentar o teste da democracia.18 Definitivamente, a deliberao implica que os indivduos
dem a devida considerao s suas posies, que resultam de um
dilogo entre aqueles potencialmente afetados por uma deciso
(Warren, 1999: 1). Nesse sentido, Stewart (2001) distingue dois tipos:
a "deliberao entre envolvidos" e a "deliberao cidad", em que
os participantes atuam como representantes do conjunto de
cidados, oferecendo uma opinio abalizada e refletida sobre a
vontade popular19 . O teste da democracia deveria satisfazer em
ambos os casos.
Existem ainda mecanismos de participao cidad que eventualmente podem passar pelos testes da democracia e da eficincia,
18
Barnes (1999) afirma que se deve perguntar se o processo de deliberao igualitrio e acessvel a todos os que so
capazes de participar. Os jris cidados, dada a sua forma de organizao e pela sua natureza intensa, possuem pouca
capacidade para incluir as pessoas incapazes ou muito velhas. A incluso do processo de deliberao, por sua parte, exige
perguntar-se se a maneira como conduzido o processo privilegia grupos que esto privados de certos tipos de conhecimento.
19
Stewart (2001: 79), entre os mecanismos para promover a deliberao cidad, menciona os jris cidados (para
obter a opinio da cidadania informada); os grupos temticos, oficinas e painis (por exemplo, para fazer recomendaes
sobre as prioridades oramentrias); as pesquisas deliberativas; a assemblia cidad.
Figura 2
REPRESENTAO S OCIAL. SEUS TESTES E SEUS CRITRIOS
Igualdade e pluralismo
(Representao do pblico geral)
Democracia
Deliberao
(Ao comunicativa)
Eficincia
Autonomia
Controle
Relevncia
Publicidade
(Transparncia)
embora sejam polmicos no que se refere sua capacidade de controle

da administrao pblica. o caso da representao dos usurios nos
conselhos de administrao de servios pblicos, utilizados, sobretudo,
para os servios municipais (institudos na Colmbia), e,
eventualmente, o caso dos conselhos deliberativos e paritrios, criados
para oportunizar o debate das polticas sociais (Brasil).
Nesses tipos de ajustes institucionais, no seria totalmente clara
a condio da autonomia, indispensvel para se desenvolver uma
relao reguladora da administrao que permita participao
cidad exercitar uma funo de controle sobre a administrao
pblica. De fato, o ltimo teste da representao social a sua
contribuio direta para o exerccio desse controle. Com vistas ao
desdobramento dessa funo, necessrio que a representao social
no seja co-responsvel pelos atos administrativos (autonomia), e
que se exercite nos contextos onde so adotadas decises
transcendentes para a vida social (relevncia). comum o contrrio,
ou seja, mecanismos de representao nos espaos em que no se
verifique a capacidade de deciso ou onde somente se resolvam
problemas banais. Alm de atender a esses aspectos, preciso que
o controle apresente "conseqncias". J que a natureza da relao
(privado-pblico) impede que as conseqncias sejam diretamente
jurdicas, ao menos cabe destacar que elas existem e podem ser
ativadas por suas respectivas instncias. Mas tambm se podem
suscitar conseqncias do tipo simblico. Nesse sentido, a
transparncia um critrio til para se fazer o teste de controle.
Se a participao cidad em si mesma satisfaz a condio de se
submeter ao escrutnio pblico as deliberaes, ela expe opinio
pblica no s os processos de deciso dos funcionrios pblicos,
mas os seus prprios processos de deciso. Assim, a democratizao
da administrao pblica - no lugar do corporativismo - tem maiores
probabilidades de concretizar-se.
35
36
Ainda que satisfaa a todas as condies mencionadas, a representao social um meio de influncia da cidadania sobre a
administrao pblica que no se aplica em qualquer circunstncia.
Por exemplo, quando o papel representativo no for possvel, dada
a uma vulnerabilidade ou fragilidade, como no caso de pessoas
idosas (Barnes e Walker, 1996). Por outro lado, Hood et al. (1996:
49) chamam a ateno sobre o fato de que o alcance da representao
mais limitado em servios que entregam passaportes ou carteiras
de habilitao do que nas escolas ou ainda em presdios, tornandose um meio de influncia idneo quando a cidadania pode se
beneficiar de um enfoque prioritariamente poltico do controle.
Adotando a perspectiva sugerida, analisaremos a seguir outros meios
possveis da influncia da cidadania.
b) A escolha entre os servios pblicos
Durante toda a dcada de 1980, em vrios pases a concorrncia
entre os entes pblicos foi adotada como forma alternativa
privatizao, para possibilitar uma melhor alocao de recursos e uma
resposta flexvel s necessidades dos usurios, porm preservando,
ao mesmo tempo, as vantagens da prestao de servios pblicos.20
O princpio da concorrncia , em geral, um meio de se promover a eficincia das organizaes. A criao de um mercado dentro
do sistema de educao pblica, por exemplo, pode ser conquistada
atravs de mecanismos que permitam escolher a escola, disponibilizando-se financiamento pblico para que se criem ofertas
alternativas de educao. Qualquer que seja o mecanismo, a partir
da perspectiva das entidades, o objetivo principal oferecer um
tipo de servio que atraia maior demanda e apresente os menores
custos de produo.
Por sua vez, a escolha pode tornar-se um meio de controle
direto da cidadania sobre a administrao. Parte do programa de
refor ma dos servios pblicos nos ltimos anos admite que a
democracia coloca-se a favor do fortalecimento da liberdade de
escolha de cada indivduo. Nesse sentido, fortalecer a democracia
significa incrementar a oportunidade de escolha entre as diferentes
opes de servios prestados pelas diversas instituies pblicas.
Assim, o intercmbio econmico direto implcito no pagamento
por um servio pblico tambm foi justificado como um meio
20
Na Sucia, por exemplo, uma das razes que levaram a se descartar a privatizao foi que os servios pblicos podiam
promover valores diferentes aos que predominavam no resto da sociedade capitalista, sendo contraditrio estabelecer
objetivos pblicos a entes privados que tm como meta maximizar os lucros (Burkitt e Whyman, 1994).
21
Sorensen (1997) chama a ateno sobre o fato de que nos programas com um sustentculo ideolgico conservador
se favorece a "sada" como estratgia de fortalecimento dos cidados, em consonncia com uma viso de "liberdade
negativa", segunda a qual todos os processos de ao coletiva so um risco em potencial liberdade individual. A
participao cidad como participao individual aqui favorecida. Ver, a respeito, Cunill (1997: Cap. II).
idneo de expressar as preferncias dos cidados.21 Contudo, o fato

de que os sinais emitidos pela administrao pblica expressam
apenas a capacidade de controle de quem dispe de meios de
pagamento faz com que no qualquer esquema que promova a
escolha possa passar pelo teste da democracia. Isso, entre outras
razes, favoreceu a adoo dos vouchers ou outros fundos discricionrios, quando aqueles que no possuem meios prprios para
pagar pelos servios agem como clientes. No caso da educao,
costuma-se dar aos pais um "vale" equivalente ao gasto anual do
filho na escola pblica, e que pode ser utilizado em qualquer outra
escola. Por esta via, incentivos de natureza econmica so oferecidos
aos rgos governamentais, para torn-los mais sensveis s necessidades dos cidados.
Embora em qualquer dessas modalidades a cidadania seja vista
como um canal apoltico de influncia democrtica, numa relao
de compra-venda no mbito dos servios, reconhecido que ela
pode utilizar a escolha para exercer tambm uma influncia poltica
sobre a administrao pblica. Sorensen (2000: 36) pontifica que a
liberdade de escolha pode tornar-se uma forma poltica de
participao e influncia, institucionalizando-se de maneira que as
escolhas cheguem a ser claras e contestveis por outros atores. O
teste de controle poderia considerar esses princpios. A combinao
da representao social nos processos de deciso com a liberdade
de escolha pode, nesse sentido, ser til para potencializar os efeitos
polticos desta ltima. Vislumbrou-se esta possibilidade com o
exemplo da Dinamarca, onde desde 1986 se permite aos pais
escolher uma entre vrias escolas pblicas, desde que a existam
vagas (Sorensen, 1997: 566). Complementando, desde 1990 as escolas
primrias so geridas por um conselho (school board) formado pelos
prprios pais dos alunos e com poder de deciso sobre todas as
matrias, desde que respeitados os limites financeiros e substanciais
impostos pelos governos nacional e local.
Contudo, para fortalecer o processo da escolha necessrio que
este seja transparente para a sociedade. Assim, a divulgao da escolha
se converte em um recurso direto de controle, alm de um veculo
destinado a aumentar a eficincia e a democracia dos ajustes institucionais.
37
Figura 3
ESCOLHA. SEUS TESTES E SEUS CRITRIOS
38
Igualdade
(Acesso e capacidade de escolha)
Democracia
Concorrncia entre instituies

(Poder efetivo de sada)22
Publicidade
(Transparncia)
Eficincia
Controle
Representao
social
Deve-se considerar que criar concorrncia ou possibilidade de

quase mercado entre provedores pblicos - ou privados - um processo
caro. Por exemplo, para se por em prtica a escolha das escolas, deve-se
tambm atentar para o problema da rea fsica, questo crtica no meio
rural, pelos custos de transporte que implica. De fato, observou-se
(McGinn, 1998) que na Nova Zelndia foi preciso aumentar os espaos
escolares em 20% e expandir o aludido transporte. Contudo, mesmo
feitas estas previses, a escolha no se aplica a todo tipo de servios.
Tampouco certo que quando existe uma possibilidade da "escolha"
entre servios, os usurios automaticamente tm o poder de sada de
um determinado servio. Por exemplo, como mostram Barnes e Walker
(1996), os servios sociais dirigidos a pessoas muito frgeis e vulnerveis
dispem, de fato, de poder de monoplio, j que essas pessoas
realmente carecem de alternativas. Existem casos, como estes, em que
a cidadania no pode exercer um papel crtico e ativo no controle dos
servios pblicos.
c) A co-produo pblica
A co-produo, expressa fundamentalmente como contratao
externa, amplamente favorecida na atualidade para promover a
eficincia, sobretudo em termos de economia de recursos da
administrao pblica. Contudo, existem diferentes tipos de ajustes
institucionais em que a prestao pblica e a produo privada.
Dependendo da natureza dos ajustes e, particularmente, de com
quem se estabelece a co-produo, esta pode constituir um meio de
controle direto e ativo da sociedade sobre a administrao pblica.
Nesse sentido, considera-se a deciso mais importante a respeito do contrato o fato de se saber se ele deve ser firmado com
uma empresa privada multinacional, uma associao voluntria ou
um grupo de cidados auto-governados. provvel que essas
diferentes formas organizacionais tenham valores distintos e representem diversos caminhos para a democracia (Beck, 1999: 582). A
22
Poder de sada: opo por deixar de se utilizar um dado servio pblico (nota do editor).
co-produo, como meio de influncia da cidadania sobre a

administrao pblica, par ticularmente se aplica aos casos de
contratao de entes privados or ientados pela lgica da solidariedade; ou seja, restringe-se co-produo pblica entre entes
estatais e no-estatais, excluindo-se a co-produo com aqueles
norteados pela lgica mercantil.
Deve-se considerar, contudo, que existem diferentes modalidades
de co-produo pblica, e submet-las separadamente aos trs testes
sugeridos (controle, eficincia e democracia) fundamental para
determinar em que medida cada uma delas pode efetivamente
contribuir para a democratizao da administrao pblica.
Uma associao voluntria ou um grupo de cidados pode
satisfazer necessidades pblicas com base na solidariedade, alm
de se regular. Neste caso os ajustes so auto-sustentveis e autogovernveis, superando, ao menos, os testes da democracia e do
controle. As experincias de participao no governo local que se
estenderam pela Europa incluem a auto-organizao para certos
equipamentos e servios (instalaes esportivas, centros juvenis,
creches, centros para idosos, ajuda no combate AIDS, centros scioculturais, etc.), e para projetos locais (programas de lazer, servios
imediatos, projetos ambientais, educao de adultos, entre outros)
(Colino, 2002: 3). Na Amrica Latina abunda esse tipo de experincia,
mas existem sobretudo ajustes de auto-gesto associados luta pela
sobrevivncia, aos quais o Estado no aporta praticamente qualquer
subsdio, questo na maioria das vezes necessria para passar pelo
teste da eficincia.
No caso da co-produo com as ONGs, preciso levar em
conta que o universo dessas organizaes no homogneo. A
respeito daquelas que se dedicam produo de bens e servios
pblicos, existem desde as que se constituem realmente empresas
comerciais disfaradas, at as que fazem da construo da cidadania
e do fortalecimento da organizao social os propsitos legtimos
da sua ao. Portanto, assim como nem todo modo de representao
social ou de escolha constitui autntica forma de influncia cidad
sobre a administrao pblica, tampouco qualquer forma de coproduo que implique em sociedade de trabalho com uma ONG
necessariamente se traduz em fortalecimento da cidadania.
A respeito dos entes comerciais, a vantagem comparativa das
ONGs que se dedicam prestao de servios pblicos que elas
tambm contribuem (direta ou indiretamente) com o fortalecimento
39
40
da organizao e com as responsabilidade sociais, por meio de

prticas orientadas criao de capacidades, auto-avaliao ou
articulao de demandas dos setores mais vulnerveis. Por
conseguinte, a solidariedade, como princpio organizado, um
critrio-chave para que essas organizaes possam passar pelo teste
da democracia e, inclusive, da eficincia, no sentido lato da palavra.
Nesse ltimo sentido, destaca-se que as ONGs, ao sobreporem
a motivao do servio do dinheiro e do poder, revelam que no
somente carecem de estmulos concretos para mascarar a informao
acerca da qualidade dos servios,23 mas ainda que podem orientar a
administrao das organizaes no sentido da "dedicao humana"
(Bresser Pereira e Cunill, 1998: 41). A motivao do servio, sob
esta perspectiva, constitui um critrio de eficincia e se traduz em
contribuies com a qualidade, sobretudo da prestao de servios
sociais. A diversidade que as ONGs podem agregar administrao
pblica, em termos de ajustar suas aes a caractersticas, gostos,
crenas e necessidades de destinatrios especficos, tambm
configura um critrio de eficincia. Esse aspecto de singular
importncia, dado o valor que nos ltimos anos adquiriu o respeito
diversidade social e, concomitantemente, ampliao dos espaos
da autonomia social e da liberdade pessoal.
Sob esta perspectiva, que supe vislumbrar-se a co-produo
como um meio de influncia da cidadania sobre a administrao,
parte das crticas contratao de ONGs desapareceram. 24 Para tanto,
deve-se considerar que, no se tendo necessariamente a certeza de
que as entidades governamentais por si s esto impossibilitadas de
aportar as mesmas contribuies de eficincia ou de qualidade aos
servios pblicos quanto as ONGs, a real especificidade da coproduo reside nas suas contribuies com a organizao e na
responsabilidade social j referida. Em todo caso, os testes da eficincia
e da democracia devem ser enfrentados independentemente da
presena de critrios como aqueles anteriormente mencionados.
Por outro lado, para que a co-produo passe pelo "teste do
controle", um critrio-chave a autonomia da organizao social do
Estado, no obstando que esta disponha de financiamento pblico.
23
Quando os usurios tm uma informao incompleta que os impede de avaliar a qualidade dos servios, questo tpica
dos servios sociais, importante a segurana de que a informao fornecida no seja sonegada.
24
Tendler (1997), por exemplo, sustenta que a flexibilidade, a inovao e a dedicao ao trabalho, bem como o ajuste
s necessidades dos clientes, etc., no so caractersticas inerentes s ONGs, j que, segundo estudos documentados por
esta autora, as entidades governamentais podem adotar tais caractersticas em algumas partes dos seus programas, e, pelo
contrrio, as ONGs podem atuar de forma similar ao que se critica no governo.
Tambm os organismos colegiados de direo podem converter-se

numa garantia do seu prprio controle. Porm, deve-se convir que
as evidncias podem sugerir que o controle democrtico e, em
especial, a representao social, nas decises que afetam o uso dos
fundos no costumam ser a norma na administrao pblica noestatal (Bresser Pereira e Cunill, 1998: 38), por que requerem
modalidades de controle social que tambm se exeram sobre as organizaes pblicas no-estatais, dentre as quais a obrigatoriedade
da transparncia, que deve ocupar um lugar privilegiado.
Figura 4
CO-PRODUO. SEUS TESTES E SEUS CRITRIOS
Base solidria
(Fomento da organizao e
responsabilidade social)
Democracia
Publicidade
(Transparncia)
Base solidria
(Motivao do servio)
Eficincia
+
Representao
social
Diversidade
Controle
Por fim, no possvel omitir o fato de que existem situaes

em que a co-produo no pode exercer-se. De fato, como recorda
Mintzberg (1999), no setor pblico h um amplo leque de papis
destinados aos governos, alguns dos quais implicam o uso da
autoridade, da resultando, portanto, mais interpelado o "sdito"
que o cidado. Nesses casos, se estiver envolvido um possvel conflito
de interesses, deve-se avaliar com cuidado a sua transferncia para
o setor privado, ainda que se tratando de organismos sem
proprietrios (como as ONGs) ou de propriedades compartilhadas
(como as cooperativas).
5. Outras condies para a configurao

poltica da cidadania. A transparncia e
suas justificativas
Certamente no existem possibilidades de se alcanar uma
significativa democratizao da administrao pblica se a cidadania
no vier a transformar-se em um ator poltico que contrabalance o
poder da burocracia e a controle efetivamente. Contudo, no existe
democratizao se, no seu intento, a capacidade de produzir bens e
servios de qualidade para todos se tornar contraproducente. Tentamos enunciar alguns dos critrios bsicos que requerem a satisfao
Autonomia
41
42
dos diferentes meios de influncia dos quais dispe a cidadania

sobre a administrao, assegurando, assim, que estes possam passar
pelos testes da democracia, da eficincia e do controle.
At aqui percorreu- se parte do trajeto rumo configurao
poltica da cidadania e a concluso bsica que nem toda
modalidade de representao cidad nos servios, bem como de
escolha ou co-produo, passa pelos trs testes. Para um maior avano
nessa trajetria, h de se reconhecer que nem sempre a cidadania
(diretamente) pode atuar de maneira crtica e ativa, assim como
nem toda administrao pblica pode ser objeto da influncia direta
do cidado. A seguir, trataremos de expor tais limites, admitindo
que, uma vez transgredidos, podem colocar em risco o objetivo
central, que o de uma administrao pblica que colabore com a
construo da cidadania.
a) Limites para a atuao de uma cidadania direta
Uma questo diz respeito identificao dos sujeitos sociais
que so interpelados pelas diferentes modalidades de participao
social. Guy Peters (1998) alerta sobre trs situaes: i) a maioria dos
servios e programas pblicos no possui clientes voluntrios. De
fato, existe uma parte importante da administrao pblica que se
ocupa das obrigaes (pagamento de impostos e cumprimento das
regulamentaes, por exemplo) ou da funo repressiva do Estado
(a exemplo das prises); ii) existem servios em que o verdadeiro
cliente do governo pode ser diferente daquele com o qual a
organizao entra em contato (exemplificando, no caso da polcia,
o "cliente" principal o pblico em geral, que busca proteo); iii)
em muitos casos existem pblicos alternativos.25
Em todas essas situaes, a pergunta sobre "quem" representa
os cidados encerra difcil resposta. A tudo isso soma-se a questo
de saber at onde so afetados os valores pblicos fundamentais
como a equidade, se prevalecem perspectivas particulares na
conduo dos servios pblicos. Tendo isso em conta, h pessoas
que favorecem a representao territorial tambm na participao
cidad. Os Conselhos Municipais de Usurios constituem um
modelo que institucionaliza um hbrido entre o papel do usurio
de uma poltica com o papel do cidado, vinculando os canais
25
O trabalho em referncia, de Peters (1998), faz uma crtica orientao ao consumidor (customer orientation) no
governo. De fato, o autor adverte que esta orientao pode debilitar valores como o equilbrio e a responsabilizao
(accountability) dentre outros, pelo perigo de prestar servios para interesses bem organizados.
26
Sorensen (2000) exemplifica com os conselhos municipais que governam os servios para idosos, desde 1 997, na
Dinamarca, os quais existem em cada municipalidade e so escolhidos por todas as pessoas de mais de 65 anos que ali
vivem. Estas no tomam decises formais, mas tm o direito de ser ouvidas. A autora em referncia sustenta a idia de
que a participao e a influncia poltica no necessariamente devem ter uma base territorial. Afirma que estes canais de
influncia no so maiores que os funcionais, e somente so distintos porque promovem diferentes formas de comunidades,
cada uma com as suas vantagens e desvantagens. Sob este mesmo esquema, percebem-se tambm os neighborhood
forums em Prior et al. (1995: 135 e 136).
27
Recorde-se que a representao dos usurios nos rgos de regulamentao foi vista por alguns como um favorecimento
a uma das "partes".
territoriais aos funcionais.26 Porm, a capacidade de desenvolver a

participao cidad sobre um foco geogrfico mais do que sobre
um servio, e inclusive, de usar o sorteio, no resolve todo o
problema. Existem, de fato, setores da cidadania que so inatingveis.
Como j vimos, a representao, menos que a escolha ou a coproduo, serve para aqueles que no podem exercitar suas vozes,
embora tenham oportunidades para isso. Os setores mais pobres,
carentes dos recursos da organizao e da informao, e no somente
aqueles que efetivamente carecem de voz, integram parte deste setor.
Para terminar, necessrio observar que existem segmentos
da prpria administrao pblica que, pela natureza das suas
atividades, no podem ser objeto de influncia cidad direta. Os
casos dos entes que exercem funes de controle e regulamentao
so polmicos27 , mas, por outro lado, tambm se deve levar em
conta os casos dos rgos que se dedicam a fazer cumprir as
obrigaes e daqueles que se encarregam da formulao de polticas,
nos quais, ao menos, a escolha e a co-produo como meios de
influncia ficam descartados. Nesse tipo de situao, de que maneira
se pode democratizar a administrao pblica? Abordaremos essa
questo a seguir.
O postulado que h casos em que a transparncia constitui o
principal meio de que dispe a cidadania para exercer um controle
direto sobre a administrao. E, mais ainda, quando podem estar
disponveis os outros meios de influncia, como j foi demonstrado
ut supra, a transparncia uma condio para potencializar a
contribuio de cada um com a democracia e a eficincia, e para
aperfeio-los como meios de controle.
Est claro, desde muito tempo, que o desenvolvimento de
estratgias de informao e, em geral, a transparncia da gesto pblica
constituem requisitos indispensveis para o exerccio do controle
social sobre a administrao. O que atualmente tambm sabemos
que a transparncia em si mesma constitui uma garantia da
democracia no prprio controle social, bem como pode contribuir,
43
de forma direta, para a conquista de maior eficincia na gesto pblica.

Justificaremos melhor estas afirmaes recorrendo tanto aos casos
prticos como a estudos pertinentes, e assim trataremos de ampliar
o que antes foi delineado, ao serem analisados os outros meios de
influncia da cidadania sobre a administrao pblica.
Figura 5
OS MEIOS DE INFLUNCIA POTENCIALIZADOS
Representao
Escolha
Co-produo
44
Eficincia
Transparncia
Democracia
Controle
b) A transparncia na administrao como agente da democracia

Os servios pblicos no podem ser controlados exclusivamente
por seus clientes, no s porque o recebedor de um determinado
servio apenas um dos tipos de cidados envolvidos,28 mas tambm
porque a cidadania controla os servios pblicos basicamente atravs
de representantes escolhidos e de seus dirigentes. Com efeito,
diferena do que ocorre com os bens privados, as decises sobre o
que produzir - "a expresso das preferncias" - no mbito do setor
pblico constituem uma escolha coletiva da cidadania, produto de
um processo poltico. "A entidade recebe o seu mandato de um
governo eleito, e no diretamente da cidadania" (Alford, 2002: 339).
Portanto, a transparncia dos processos por intermdio dos quais
se adotam essas decises configura um meio para a proteo dos
interesses da cidadania. Pelas palavras de Stiglitz (1999: 145): "O nico
argumento que poderia ter alguma validade para manter em segredo
a tomada de decises que, s vezes, ocultar informao pode
proporcionar uma vantagem ttica no jogo da negociao poltica.
Mas [] geralmente, proceder em segredo no se justifica nem em
nome da segurana nacional, nem como requisito prvio ao debate
racional e reflexivo, nem por uma necessidade ttica dentro de uma
estratgia mais ampla, e sim pode servir como um manto para encobrir
os interesses que grupos particulares podem ter, margem do
escrutnio pblico". Em suma, a transparncia pode ajudar a incluir
os princpios da igualdade e o pluralismo poltico na representao
28
A OCDE (1995: 51) considera o seguinte: "the recipient of a particular service is only one of many stakeholders. The
interests of the general taxpayer, in particular, have also to be given due consideration. The pursuit of higher quality and
responsiveness must be weight against its opportunity cost Other stakeholders include partners in provision and overseers
of performance".
29
Stiglitz (1999) sustenta a idia de que o segredo gera renda, porque a informao oculta possui um valor potencial.
Como exemplo, cita o caso da relao funcionrios pblicos e imprensa.
que se exerce atravs das instituies polticas, e, assim, melhorar a

qualidade democrtica das suas decises.
A transparncia, inclusive dos prprios processos de participao
cidad, de fato constitui um meio para impedir a captura da
administrao pblica por interesses particulares.
Como bvio, ela facilita ainda a prestao de contas. Sustentouse que "uma boa informao e uma anlise apropriada no asseguram
uma boa tomada de decises. Nos sistemas democrticos, as decises
sofrveis, sob o ponto de vista tcnico, so possveis e permitidas, e
nenhum juzo tcnico poderia prevalecer sobre as decises dos
funcionrios democraticamente eleitos". Contudo, nesses mesmos
sistemas, os juzos tecnicamente errneos deveriam ser sustentados,
tomados como decises polticas por dirigentes politicamente
responsveis, decises cujas conseqncias devem ser conhecidas e
comunicadas (Dorotinsky e Matsuda, 2002: 22 e 23). A transparncia
pode facilitar a justificativa das decises e inclusive revelar as falhas a
existentes. Levada aos processos de formao das decises, ela pode
permitir que sejam submetidas ao escrutnio pblico as legtimas
razes que as promovem, facilitando o debate pblico em torno delas.
c) A transparncia como agente da eficincia
O segredo no somente oculta as deficincias do governo, como
tambm pode agrav-las. Stiglitz (1999) menciona trs razes a esse
respeito: o segredo dificulta que se estabeleam compromissos
confiveis; agua a concorrncia destrutiva; escasseia a informao.
Nesse ltimo aspecto, o autor estima que "se houvesse menos segredo
no s aumentaria o fluxo de informao, como tambm se
reduziriam as atividades que geram e buscam renda e conduzem a
um fluxo de informaes sem distoro" (p. 146).29 Por fim, a
informao, sendo escassa, converte-se em um bem valioso, criando
mercados e sugerindo pessoas motivadas a manter a escassez
artificialmente viva. Esta uma razo a mais a fomentar a transparncia.
Se esta no existe, aumentam tanto a percepo como a realidade de
uma informao assimtrica.
A transparncia constitui mais do que um incentivo que pode
ser usado, expressamente, para aumentar a eficincia. A esse respeito,
dois casos podem ser distinguidos. O primeiro refere-se aos entes
normativos, formuladores de polticas que necessariamente devem
atuar como monoplios. A, a transparncia traz potencial para atuar
45
como equivalente poltico da eficincia gerada por meio da

concorrncia entre as diversas entidades, ao facilitar a competio
entre as idias, os argumentos e as polticas (Florini, 2000: 180). A
divulgao dos custos das polticas pblicas concorrentes foi uma
medida adotada na Austrlia, com o intuito de fomentar a transparncia
no processo de elaborao dessas polticas. As audincias e a exposio
pblicas dos ante-projetos de leis, que tambm podem contribuir
com a diminuio da informao assimtrica, existem na maioria dos
pases desenvolvidos e comeam a se instituir na Amrica Latina.30
So essas as oportunidades de escrutnio pblico que, por essa via,
tornam possvel a competio de idias e contribuem com a eficincia.
O segundo caso provm daquelas situaes onde a transparncia
se converte em incentivo para estimular uma maior eficincia ao
fomentar a competio pela aprovao social, por parte dos prprios
servios pblicos. Os prmios qualidade e a exposio pblica dos
resultados da gesto podem servir nesse ltimo sentido. Um bom
exemplo, a respeito, proporcionado pela Costa Rica, por meio do
Sistema Nacional de Avaliao (SINE), implantado desde 1996. Atravs
deste caso observa-se que, quando no h uma estratgia de incentivos
materiais a estimular uma cultura de gesto orientada por resultados,
a prestao de contas em foros pblicos pode constituir incentivo
simblico para motivar o uso das avaliaes na melhoria da gesto.
De fato, o reconhecimento pblico nos nveis do desempenho
institucional e setorial traduz-se no principal mecanismo com o qual
conta o SINE para comprometer e estimular os dir igentes a
cumprirem as metas includas nos CDR31, na medida em que a deciso
de divulgar os resultados introduziu a concorrncia no processo de
avaliao da gesto pblica, no sentido de que os dirigentes das
entidades melhor qualificadas em um ano se vm estimulados a
progredir, para que no retrocedam, enquanto as entidades pblicas
no qualificadas sentem-se compelidas a melhorar para abandonar
suas ltimas posies (Mora, 2003).
Por outro lado, quando a cooperao dos usurios de uma
organizao depende da justia percebida, a transparncia dos processos
de elaborao das decises torna-se um fator de eficincia. Isso
fundamental, por exemplo, naquelas organizaes que se dedicam a
fazer com que a cidadania cumpra obrigaes (Alford, 2002).
30
Ambos os procedimentos permitem habilitar espaos para que os interessados ou qualquer cidado expressem sua
opinio sobre o assunto, antes que se tome deciso a respeito. Para um estudo sobre a sua aplicao na Amrica Latina,
ver Cunill (2000).
31
46
Os CDR so os Compromissos de Resultados assinados entre o Presidente da Repblica e os dirigentes dos organismos pblicos.
Finalmente, deve-se observar a conexo indireta da transparncia

com a eficincia, por meio da contribuio que aquela pode dar
luta contra a corrupo. bastante conhecida esta relao, que tem
introduzido a administrao eletrnica na maioria dos sistemas de
compras e licitaes, e a publicao pela Internet dos oramentos e
gastos com pessoal. Existem, de fato, ndices de "qualidade da
burocracia" que relacionam esses distintos elementos, tentando
mostrar uma relao entre transparncia e corrupo, tal como se
analisa na seguinte tabela:
Tabela 1
A QUALIDADE DA BUROCRACIA
Pases
Prestao de
contas*
Controle sobre
funcionrios pblicos*
Qualificao IPC**
em 2001
Lugar IPC
Argentina
2.5
3.5
57
Brasil
2.4
3.3
46
Chile
3.9
3.7
7.5
18
Mxico
2.4
1.7
3.7
51
Peru
1.9
2.6
4.1
44
Estados Unidos
7.6
16
Inglaterra
8.3
13
Espanha
22
Frana
6.7
23
** ndice de Percepo da Corrupo (IPC), 91 pases.

Fonte Gaetani e Heredia (2002). A tabela est construda a par tir dos dados de Transparncia Internacional, ndice de Percepo
da Corrupo, pgina eletrnica e CIDE, Transparncia Oramentria na Amrica Latina.
d) A transparncia como agente de mudana e sustentao de

polticas
A transparncia tambm pode contribuir com um dos pontos
mais crticos da reforma da administrao pblica, que a mudana
dos padres de administrao, e, em particular, do funcionalismo
pblico. Dois casos de gesto e difuso da informao sobre a
situao do emprego pblico ilustram a conexo entre a
transparncia e as estratgias dedicadas a impulsionar ou inibir a
reforma do servio pblico.
O Brasil apresenta um caso positivo, quando Luiz Carlos Bresser
Pereira, a partir de 1995, lana um projeto de transformao da
administrao pblica, com vistas a uma profunda reforma rumo a
* Escala de 1 a 10, onde 1 o valor para um pas no transparente, enquanto 10 representa a mxima transparncia. "Prestao de
Contas" significa o grau de transparncia e acesso aos gastos pblicos. O "Controle sobre funcionrios pblicos" revela o acesso
informao sobre suas remuneraes, assim como a presena de punies em caso de corrupo.
47
48
uma burocracia moderna, eficiente e profissional. Entretanto,

supunha-se uma atenuao da inamovibilidade dos funcionrios e
a eliminao do regime jurdico nico, entre outros aspectos, j
que essa reforma afetava os grandes interesses e privilgios
enraizados no s no Poder Executivo como tambm nos demais
poderes, o que implicou em resistncia por parte do funcionalismo
da administrao pblica, que se uniu a outros dois atores polticos:
as burocracias do Legislativo e do Judicirio. A economia poltica
da reforma era extremamente complexa, com o agravante de que,
no Brasil, o sistema poltico tem mais possibilidades de veto que
em outros pases da Amrica Latina. Alm disso, a aprovao da
reforma requeria uma emenda constitucional.
A estratgia para superar os inmeros obstculos foi bem
diversificada.32 Porm, no restam dvidas quanto importncia da
mobilizao da opinio pblica e, particularmente, dos meios de
comunicao, em apoio reforma (Gaetani e Heredia, 2002). O
certo que, a partir de 1995, fez-se um esforo sistemtico para
recolher e difundir informaes sobre o servio pblico. A
divulgao via Internet de estatsticas de pessoal converteu-se em
norma. Os esforos empreendidos para tornar pblica a informao
sobre o servio pblico foram, por sua vez, fundamentais para
converter a proposta em tema pblico.33 Nesse sentido, esses autores
sugerem (idem, p. 14) que Bresser Pereira decidiu acolher e publicar
a informao sobre o funcionalismo pblico porque sabia que a
melhor maneira de obter apoio para sua proposta seria usar a
informao, com vistas a tornar evidente a "necessidade de fazer
algo" e dar um sentido de urgncia mudana.
Completamente diferente desse caso o do Mxico, pelo menos
at antes do governo de Ernesto Zedillo,34 quando se estabelecia
uma correlao direta entre a carncia de informaes idneas sobre
a situao do emprego pblico e de um conjunto de sistemas de
recrutamento, capacitao, avaliao, remunerao e estabilidade que
32
Foi fundamental o papel ativo de Bresser Pereira para conseguir apoios e fazer-se ouvir em mltiplos mbitos, inclusive
acadmico e local.
33
Em todo caso, cabe destacar que s depois de trs anos de iniciado o processo aprovou-se a emenda constitucional (em
1998), e ainda h aspectos dessa reforma que no foram regulamentados (janeiro, 2003). Por exemplo, at agora
encontra-se pendente a regulamentao da demisso por insuficincia de desempenho, embora o Executivo tenha enviado
ao Congresso o projeto de lei regulamentar em 1998. A reforma constitucional tambm criou a possibilidade de outros
regimes de trabalho alm do Estatutrio; entre eles, o de "emprego pblico", a respeito do qual regem-se as relaes de
trabalho do setor privado, exceto no que se refere admisso e demisso. Esse regime foi objeto de uma lei, em fevereiro
de 2000, mas o emprego pblico no tem sido at agora aplicado, devido a batalhas jurdicas alimentadas pelos partidos
de oposio e lobbies de funcionrios (Pacheco, 2003). Para entender os contedos e as estratgias da reforma do servio
pblico no segundo perodo de Cardoso, mais orientado a fortalecer as carreiras do ncleo estratgico do Estado, ver
Gaetani e Heredia (2002).
34
Deve-se recordar que, a partir do governo de Zedillo, importantes tentativas so feitas para reformar o servio pblico
no Mxico (Arellano, 2003).
dependiam da discricionariedade dos funcionrios de mais alto nvel

que sistematicamente resistiram reforma (Arellano, 2003). Ento
esclarece-se que, quando no se quer mudar algo, retira-se a questo
do foco de ateno da opinio pblica. Ao contrrio, quando h uma
vontade de transformao mas existem muitos obstculos, como os
entes sociais ou outras instituies opostas, pela natureza poltica do
objeto a modificar, a transparncia pode mobilizar a opinio pblica.
O caso da reforma do servio pblico , nesse sentido, emblemtico.
Aqui a transparncia pode atuar como "agente de transformao", ao
possibilitar - ou prometer - a mobilizao da opinio pblica, isto ,
o controle indireto pela cidadania sobre a administrao pblica.
Convertida, por sua parte, em propsito de um programa ou
sistema administrativo, a transparncia pode ser garantia de sua
continuidade, ao conferir-lhe legitimidade social. Um governo, de
fato, dificilmente est disposto a assumir o custo poltico de suprimir
um programa cujo objeto seja aumentar - em qualquer mbito - a
transparncia da administrao pblica.35
"A autntica transparncia no se limita a permitir acesso a

certos dados maquiados e dissimulados 'desde dentro', mas sim
possibilidade de todo cidado obter e interpretar a infor mao
completa, relevante, oportuna, pertinente e confivel, sobre a gesto
de recursos e da conduta dos servidores pblicos" (Tesoro, 2001:
6). Repassaremos, a seguir, alguns dos meios que podem surtir tal
efeito. Nesse sentido, eles precisam ser combinados e, sobretudo,
ativados de vrias maneiras, pela cidadania ou por seus agentes
sociais, de forma que a transparncia faa parte tanto dos processos
de formao das decises, quanto dos resultados da gesto pblica.
Ainda que iniciadas sob polticas conservadoras de reforma
administrativa no Reino Unido, um dos instrumentos da transparncia
so as Cartas de Servios, documentos onde os entes pblicos
informam acerca dos compromissos de qualidade e normas de acesso
que lhes concernem. Entretanto, sua capacidade de converter-se em
meio de influncia da cidadania sobre a administrao pblica
depende de uma instncia reguladora que atue como vigilante dos
35
Devemos a Mario Mora esta apreciao. Ele sustenta que este poderia ser um dos motivos pelos quais o SINE da Costa Rica
tem conseguido sobreviver, pelo menos durante dois perodos governamentais de orientaoideolgic a oposta (Mora, 2003).
6. Revertendo os meios de influncia cidad.

Uma viso multifacetada da transparncia e
um bom sistema de regulao
49
50
interesses cidados36 e assegure a devida divulgao dessas iniciativas.

A respeito do primeiro, na Espanha, por exemplo, os subsecretrios
de cada ministrio aprovam a sua Carta de Servio e suas atualizaes
posteriores, conforme estipulado em um decreto que regula as Cartas
de Servios (Real Decreto N 1259, 1999). Essa norma tambm
estabelece que o Ministrio das Administraes Pblicas deve estimular a elaborao das Cartas e colaborar com os entes em sua redao
e no estabelecimento dos sistemas de avaliao. Na Austrlia h um
rgo que coordena o processo e, alm disso, usurios e gr upos
comunitrios intervm na reviso das Cartas (Fundao Escola
Nacional de Administrao Pblica, 2001).
A obrigao (na Espanha e Austrlia) de apresentar relatrios
pblicos anuais sobre o desenvolvimento do programa por parte das
prprias agncias contribui para fazer das Cartas reais instrumentos
da transparncia. Este vem a ser um aspecto fundamental, desde que
as Cartas de Servios possam introduzir mecanismos de concorrncia,
ao criarem oportunidades de se medir a qualidade dos servios por
meio de um sistema de indicadores comparados e publicados
periodicamente, os quais, em qualquer caso, contribuem para diminuir
as assimetrias da informao (Esposito, 2000). As Cartas belga, francesa
e a espanhola assumem expressamente a transparncia como um
compromisso (Olas, 2002), e a Carta espanhola adota a consulta e a
participao como um de seus princpios.37
Na Amrica Latina h avanos nessa direo, embora ainda tmidos.
O Brasil tem um programa de estabelecimento e divulgao de padres
de qualidade de atendimento por parte das organizaes federais e
um Sistema Nacional de Avaliao da Satisfao do Usurio do Servio
Pblico (Angelim, 2002). No Chile existe uma norma (Insctrutivo
Presidencial de Simplificacin deTrmites e Establecimiento de Cartas de Direchos
Ciudadanos, de 1/12/1998), que dispe sobre a criao de um
instrumento similar para garantir padres mnimos na prestao dos
servios.Ainda que de acordo com um portal de experincias inovadoras
(www.gestionpublica.gov.cl), em 2002 eram poucos os servios que as
haviam adotado38. Na Argentina, em 08 de maro de 2000, durante o
36
Eventualmente tambm pareceria necessria a participao cidad em sua elaborao. Em Cunill (1997: Cap. III),
sugerimos, a respeito, um procedimento que combina a perspectiva geral com a particular.
37
As Cartas de Servios devem apresentar aos usurios os mecanismos de consulta acerca dos servios que demandam,
e os meios para que os cidados possam fazer chegar suas reclamaes, sugestes e opinies sobre a melhoria dos servios
(Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica, 2001).
38
Uma a Carta de Direitos do Paciente, estabelecida pela FONASA (administradora do seguro pblico de sade) junto a alguns
dos estabelecimentos de sade com os quais mantm convnios, mas que no tem dado lugar a um processo de
acompanhamento para verificar seu cumprimento, parecendo haver ocorrido um atraso. Segundo o referido portal, no perodo
1998-2000, um total de 121 estabelecimentos (alguns privados) havia assinado a Carta. Mas em 2001 no h informao.
Por outro lado, uma s vez os estabelecimentos de sade foram certificados e assinaram o protocolo de adeso Carta, no
havendo acompanhamento pela FONASA, para verificar a manuteno de padres de qualidade de atendimento (idem, p. 14).
39
Nos casos do Chile e da Colmbia, onde o direito reconhecido (no Chile, por uma lei de dezembro de 1999, e, na
Colmbia, por uma lei de 1985), s se contempla a proteo judicial. No momento em que a pesquisa foi concluda
(2000), existia reconhecimento jurdico do direito de acesso informao administrativa no Brasil, Guatemala, Peru e
Venezuela. Neste ltimo caso, o direito institudo pela Constituio de dezembro de 1999, mas ainda (abril 2003) no
foi editada a respectiva lei.
40
Para detalhes sobre cada disposio jurdica, ver o SIARE do CL AD, em particular a seo "Inovaes e Tendncias na
Gesto Pblica" (http://www.clad.org.ve/siare/innotend/control.html).
41
Cria-se um rgo autnomo, o Instituto Federal de Acesso Informao, encarregado de promover e difundir o exerccio
do direito de acesso informao; resolver sobre a negativa s solicitaes e proteger os dados pessoais em poder da
administrao pblica. A lei, alm de instituir esse organismo, dispe que em cada uma das dependncias e entidades
deve haver uma "unidade de conexo", encarregada, entre outras funes, de solicitar e difundir a informao, e um
"Comit de Informao", para coordenar e supervisionar as aes, elaborar o programa de trabalho, etc.
42
Segundo um relatrio elaborado pela Defensoria do Povo (2002) sobre o cumprimento do decreto que dispe sobre a
incorporao de procedimentos de acesso informao nos textos de procedimentos administrativos, TUPA (DS N 0182001-PCM de 27-02-2001), a quase um ano da promulgao da norma s 67% das instituies pblicas que tinham
TUPA (representando apenas 12% do total) haviam cumprido esse dispositivo. possvel, entretanto, que este seja um
caso que requeira maior anlise, sobretudo se considerar-se que nem a informao solicitada pela Defensoria do Povo foi
disponibilizada. Por outra parte, possvel que se corrijam algumas situaes com a lei expressa sobre transparncia e
acesso informao pblica (lei N 27.806), que se editou em 03-08-2002, e sua modificao posterior, de 05-022003 (lei N 27.927). Cabe destacar que desde 1991 h disposies que favorecem o acesso informao pblica.
A Constituio de 1993 contm um artigo expresso a respeito.
governo de La Ra, edita-se um Decreto que cria o Programa Carta

de Compromisso com o Cidado, para estimular cada organismo
prestador de servios a estipular padres de qualidade. Apesar de seus
alcances parecerem limitados, esta proposta e a chilena (diferentemente
da
maioria
das
europias)
assumem,
como princpios diretores das Cartas de Servios, tanto a transparncia
como a participao.
Por outro lado, comeam a surgir avanos no campo do direito
informao pblica. Um estudo na Amrica Latina (Cunill, 2000),
efetuado em 1999, revela que na maioria dos pases desse continente
no era permitido o livre acesso informao administrativa, e que,
nos poucos pases em que isso ocorria, geralmente no se consignavam
responsabilidades nem sanes diante de uma eventual falha, ou ento
faltavam instncias receptoras de reclamaes. 39 Porm, em 2002,
editam-se pelo menos trs normas para aumentar a transparncia da
gesto pblica (Panam, Peru e Mxico) e, em 2003 (at abril),
agregam-se duas normas (Guatemala e Equador).40 No Mxico,
procura-se inclusive institucionalizar a promoo da transparncia.41
Todos esses casos so ainda muito recentes. De fato, no Mxico,
a Lei em referncia d o prazo de um ano para a adequao s suas
exigncias e, por isso, seus resultados ainda no podem ser conhecidos.
Mas, no Peru, que apresenta um maior tempo de amadurecimento,
os resultados no so muito animadores42, demonstrando que o alcance da transparncia - considerando-se o seu carter eminentemente
poltico - uma reforma difcil.
Cabem, nesse sentido, trs precaues gerais. Em primeiro
lugar, a transparncia deve ser "induzida" e "reclamada" de forma,
51
52
alm do mais, simples, posto que afeta o balano de poder. Assim,

preciso que no s o direito informao esteja respaldado
legalmente, mas tambm o direito de apelao e reclamao, quando
aquele transgredido (Cunill, 2000).
Em segundo lugar, necessrio considerar que a transparncia
no um simples sinnimo de abertura, mas algo que inclui a
simplicidade e a compreensibilidade (Larsson, 1998), ao que
acrescentaramos a acessibilidade. Portanto, muito provvel que
no seja suficiente tornar pblico o acesso a documentos, mas que,
ademais, se adotem medidas ativas para a insero da cidadania.
Nessa direo que dispositivos institucionais, or ientados
originalmente para aumentar os canais da participao cidad,
realam sua importncia. Por exemplo, segundo Evans (2003),
experincias relacionadas com formas de oramento participativo no
s podem ser eficientes, no intuito de fazer com que o gasto pblico
corresponda s necessidades dos cidados, mas tambm o so no
momento em que pressionam no sentido da melhoria da
transparncia e da responsabilidade. Desse modo, mesmo havendo
precaues quanto a esse tipo de ferramenta de participao, e at
mesmo quanto s mais tradicionais, como as audincias pblicas43 e a
exposio pblica dos projetos de decises administrativas gerais,44 elas
podem vir a aumentar a transparncia da administrao pblica.
Tambm podem servir a esse propsito os Comits de usurios que
comeam a ser criados em alguns servios pblicos na Amrica
Latina, bem como os meios mais institucionalizados de controle
social ex post, como as inspetorias cidads, na Colmbia, ou os Comits
de vigilncia, na Bolvia. As evidncias empricas sugerem, no entanto,
que a eficcia do controle social pode variar significativamente,
caso se adote um modelo de alta, mdia ou baixa formalizao.45
43
Recorde-se que j h muitos detratores do oramento participativo, sobretudo pela possibilidade de que se debilitem
ainda mais os poderes legislativos (neste caso, locais); tambm se tem chamado a ateno sobre a escassa margem do
oramento (em geral, s o relativo a investimentos e uma porcentagem pequena) sobre o qual a cidadania costuma ter
incidncia, pelo menos nas experincias mais conhecidas desenvolvidas no Brasil. Por sua parte, as audincias tm sido
criticadas, entre outros motivos por sua formalidade e porque abrem poucas possibilidades deliberao.
44
interessante, de qualquer maneira, levar em conta o pouco uso que - at meados de 2003 - se tem feito desse dispositivo
na Amrica Latina. Conhecemos s o caso da Colmbia, onde, a partir de um mandato da Constituio de 91, existe um
decreto (N 1.122 de 26 de junho de 1999) que estabelece, para uma srie de situaes, a obrigao de se publicar com
antecipao no inferior a 15 dias, a partir da data de sua expedio, todos os projetos de regulamentos que se pretende
adotar mediante ato administrativo geral. No Brasil, a Emenda Constitucional n 19-98 (Art. 37, 3) dispe que uma lei
regulamentar as formas de participao do usurio na administrao pblica, regulamentando, entre outras, as reclamaes
sobre os servios pblicos, assim como o acesso dos usurios aos registros administrativos e s informaes sobre os atos
de governo. Mas no se acolheu a proposta do PT (entre outros) de que fosse assegurada a participao dos usurios na
formulao de polticas pblicas e na elaborao de disposies administrativas gerais (Santos e Cardoso, 2002).
45
Em referncia s formas orgnicas de controle social ex post, e com base na experincia latino-americana, em Cunill
(2000) identificamos esses trs modelos e analisamos detalhadamente seus prs e contras. Sustentamos que o menos
problemtico o modelo de baixa formalizao, embora nossa tese seja que, quando o controle social adota uma forma
orgnica, torna-se dependente da prpria qualidade da institucionalizao de controle do Estado.
46
o caso dos Quangos e das empresas privadas, mas afeta tambm o movimento de "agencificao", j que apenas
algumas das novas agncias, apesar de continuarem pblicas, esto sujeitas s instncias das leis de acesso informao
(Roberts, 2000: 311).
47
Oliveira (2001) chama a ateno sobre o fato de que alguns ombudsmen, como o sueco e o finlands, tm estas
ltimas caractersticas.
48
Para uma descrio de quatro casos, os da Colmbia, Costa Rica, Chile e Uruguai, ver Cunill e Ospina (2003).
Em terceiro lugar, preciso considerar que leis que resguardem

o direito informao e a mecanismos mltiplos que permitam
exercit-lo podem estabelecer as condies necessrias mas no
suficientes para assegur-lo. O que comea a esboar-se em pases
com amplas tradies nessas matrias que bastam mudanas nas
polticas administrativas para que o direito informao resulte
prejudiciado, mesmo a despeito dos avanos em matria legislativa.
Por exemplo, com base na experincia da dcada de noventa no
Canad (cuja lei federal de acesso informao data de 1982),
Roberts (2000) mostra que uma aplicao agressiva da NGP tem
resultado em oramentos mais baixos para o manejo da informao
governamental, cuja utilidade diminui ao retardar sua disponibilidade, bem como em polticas de imposio de preos
informao, o que a faz inacessvel para muitos. Tudo isso e mais o
crescimento da sub-contratao ou delegao de servios pblicos
a organizaes que no esto obrigadas a disponibilizar informao46
tem debilitado o uso das leis de acesso informao como
ferramenta para o controle democrtico das instituies de governo.
Portanto, se o direito informao a medida que mais
significativamente compromete a capacidade de influncia da
cidadania sobre a administrao pblica, o problema de sua induo
requer uma abordagem variada.
Em todo caso, no se pode esquecer que, s vezes, a cidadania,
para influenciar a administrao, requer a representao indireta
exercida atravs de figuras institucionais como o Ouvidor Pblico, desde
que o prprio Estado atue de forma pr-ativa e no s em resposta
a reclamaes formuladas, assegure sua independncia, disponha de
reais capacidades tcnicas e, se possvel, tenha poderes para acusar
frente aos tribunais, conferindo a esse tipo de instituto no s o
carter de magistraturas de persuaso, mas tambm de contencioso.47
Por fim, deve-se considerar que os sistemas de avaliao da gesto
pblica, ao centralizar a ateno nos resultados e na definio de
indicadores, assim como na institucionalizao de contratos de gesto
e acordos-programas, contribuem tambm para aumentar a
transparncia da administrao.48
53
Como parece j estar ocorrendo em alguns pases, ao combinar

esses tipos de dispositivos institucionais com outros que tambm
reforam o sistema de representao indireta da cidadania sobre a
administrao pblica 49, possvel esperar que comece a romper-se
o que parece quase um crculo vicioso, onde os que mais necessitam
participar para reivindicar seus direitos sejam precisamente os que
menos podem faz-lo.
7. Concluses
Para colocar a administrao pblica a servio da cidadania, muitas
reformas so necessrias, sendo uma delas o aperfeioamento dos
sistemas de controle, de modo a evitar a privatizao das decises
pblicas. Por conseguinte, no se pode duvidar que so imprescindveis
tanto uma reforma poltica que democratize o sistema poltico, quanto
uma reforma administrativa que profissionalize (e flexibilize) a funo
pblica.50 Para dar maior viabilidade a essas mudanas, e ao mesmo
tempo conseguir um reequilbrio de poderes, cabe adotar como
estratgia a democratizao da administrao pblica, convertendo a
cidadania em sujeito direto de seu controle.
Visando a uma administrao pblica democrtica, a teoria do
discurso afasta a administrao pblica de seus fundamentos
institucionais, e a teoria no-republicana o faz custa de sacrificar
a eficincia. Ao mesmo tempo, nenhuma delas d respostas concretas
acerca de como os representantes polticos podem controlar a
administrao pblica, questo que pelo menos vem a ser um assunto
central para a ortodoxia, seja em sua var iante burocrtica ou
gerencial. Portanto, as solues que se costumam oferecer do conta,
parcialmente, dos problemas que enfrentam as administraes
pblicas, podendo at mesmo agrav-los.
luz dessas consideraes, temos tentando mostrar que a
democratizao da administrao pblica exige que a cidadania seja
dotada de meios reais de influncia sobre a administrao pblica.
Para isto, so necessrias ao menos duas coisas. Primeiro, preciso
ampliar a perspectiva que habitualmente se tem sobre os possveis
mecanismos de controle. A participao cidad nos processos de
formao das decises pblicas - ou representao social - o meio
49
Leonardo Garnier tem chamado a ateno sobre este fato, na Costa Rica, onde as audincias pblicas esto sendo
utilizadas pela defensoria pblica, que tem especializado funcionrios para tais efeitos. No Brasil, a Emenda Constitucional
N 19/98 entrega ao Congresso a tarefa de elaborar uma lei de defesa do usurio de servios pblicos. O projeto (que
ainda tinha este carter no ano de 2002) contempla a criao de um Conselho Nacional de Servio Pblico e da
"Ouvidoria" de Defesa do Usurio do Servio Pblico, subordinado a esse Conselho (Santos e Cardoso, 2002).
50
54
Devemos a Francisco Longo a necessidade desse esclarecimento.
Referncias Bibliogrficas
ADAMS, Guy B; BALFOUR, Danny L. Unmasking administrative evil. Thousand Oaks:
Sage Publications, 1998. (Advances in Public Administration).
ALFORD, John. Defining the Client in the Pub lic Sector: a Social-Exchange Perspective.
Public Administration Revie w, Washington, v.62, n.3, 2002.
ANGELIM, Gustavo Per eira. Sistema nacional de avaliao da satisfao do usur io
do servio pb lico. Braslia: Ministr io do Planejamento, Oramento e Gesto. 2002.
por excelncia. Mas tambm a escolha dos servios e a co-produo

pblica podem constituir formas de controle cidado sobre a
administrao pblica.
Segundo, deve-se considerar que no haver possibilidades
de tendncia a uma significativa democratizao da administrao
pblica se a cidadania no puder ser vista como ator poltico que
contrabalance o poder da burocracia e a controle efetivamente,
tratando de fortalecer as condies de equidade em suas decises.
Mas, alm disso, no haver uma legtima democratizao da
administrao se, nessa tentativa, ela acaba prejudicada em sua
capacidade de produzir bens e servios pblicos de qualidade para
todos. Por isso temos tentado chamar a ateno sobre critrios que
requerem a satisfao dos distintos meios de influncia de que dispe
a cidadania sobre a administrao, para assegurar que, em si mesmos,
eles possam passar pelos trs testes: democracia, eficincia e controle.
A transparncia tem sido destacada como um dos critrios
prioritrios, pois nem sempre a cidadania concernida pode atuar
(diretamente) de forma crtica e ativa, assim como nem toda
administrao pblica pode ser objeto da influncia cidad direta.
A transparncia pode ser postulada inclusive como meta-critrio,
posto que necessria tambm como condio para potencializar
a contribuio da representao social, da escolha dos servios
pblicos e da co-produo para a democracia e a eficincia, e para
aperfeio-los como meios de controle da administrao pblica.
Contudo, como pretendem alguns, a transparncia no pode
substituir os outros meios de influncia da cidadania ou atuar como
compensao simblica da ausncia dos demais. O desafio, de fato,
criar todas as condies bsicas para democratizar a administrao,
de forma a ensejar um reequilbrio de poder em favor da cidadania,
resultando em melhores servios e regulamentaes pblicas, para
que todos possam construir suas prprias vidas com dignidade, o
que , definitivamente, fundamental.
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59
CAPTULO II
Como por em Prtica

a Participao?
Algumas Questes
Estratgicas
Bernardo Kliksberg
Resumo
Abstract
There is a "new" interest in community participation at the global
level. Participation has always had moral and political legitimacy, as it signifies
the basic ideology of democracy, but now it has legitimacy in macro-economics
and management, as well. It offers better results than the more traditional
vertical-formal or paternalistic methods. Participation, an important
organizational tool and an end in itself, may offer significant contributions
to Latin America in various social problems, as it is a region of such high
inequality. "Discussions" have not turned into actions, however, because of a
strong resistance to participation. This article proposes and substantiates six
unconventional theses on the topic. First it shows, with figures, how
participation demonstrates greater efficiency. Secondly, it identifies its
comparative advantages. Third, it explains its importance in the new
management paradigm. Fourth, it clears up the causes of the resistance and
Existe atualmente, em mbito mundial, um novo interesse

na participao comunitria, que sempre teve legitimidade moral e
poltica, e agora v-se prxima do iderio bsico da democracia.
Ademais, ela vem ganhando legitimidade macroeconmica e
gerencial, e traz melhores resultados do que as modalidades
tradicionais de corte formalista-vertical ou paternalista. Muitos
relevantes so os aportes da participao, formidvel instrumento
organizacional e, ao mesmo tempo, um fim em si mesmo, podendo
transformar qualitativamente a Amrica Latina, continente
mergulhado em agudos problemas sociais, e regio de alta
desigualdade. No entanto, o "discurso" sobre o tema no se
concretiza, porquanto fortes resistncias lhe so postas. Este artigo
prope e fundamenta seis teses no convencionais sobre a
participao. Primeiro, demonstra por meio de dados que a
participao superior em eficincia. Segundo, identifica suas
vantagens comparativas.Terceiro, explica seu peso no novo paradigma
gerencial emergente. Quarto, coloca em foco as causas das resistncias
e os interesses que ela afeta. Quinto, sugere polticas concretas para
enfrent-las. Por ltimo, destaca como a busca de participao se d
na prpria natureza do ser humano e constitui definitivamente um
direito humano bsico.
Palavras-chave: participao comunitria; democracia.
63
the interests that participation affects. Fifth, it suggests concrete policies to

overcome this resistance. Finally, it points out how participation is a part of
human nature and constitutes a basic human right.
Key-words: community participation; democracy.
64
H pouco tempo, a participao comunitria no desenvolvimento econmico e social era um tema altamente polmico,
objeto de fortes controvrsias, facilmente suscetvel a simples
rotulagens ideolgicas. Uma de suas desqualificaes mais
freqentes era consider-la integrante do reino das utopias, sem
sentido de realidade. Atualmente est se transformando em um
novo consenso. Grande parte dos organismos internacionais de
maior peso vem adotando a participao como estratgia de ao
em suas declaraes, projetos e, inclusive, em diversos casos,
institucionalizam-na como poltica oficial. Entre eles, o Banco
Mundial, que publicou, em 1996, um excelente livro sobre
participao, o qual destaca a nova direo que o Banco est tomando
em apoio participao, e ressalta que as pessoas beneficiadas por
iniciativas de desenvolvimento devem ser includas nos processos
de deciso. Seu Departamento de Polticas preparou estratgias
de longo prazo e um Plano de Ao onde se traam diretrizes
especficas. Entre elas, as de que o Banco apoiar as iniciativas
daqueles que fomentem a incorporao de mtodos participativos
no desenvolvimento, que a participao da comunidade ser um
aspecto explcito do dilogo com o pas receptor de recursos e das
Estratgias de Assistncia ao pas, e que o Banco fomentar e
financiar assistncia tcnica que fortalea o envolvimento das
pessoas de baixa renda e outras beneficiadas pelo projeto.
H alguns anos, o sistema das Naes Unidas j havia integrado
a promoo da participao como um eixo de seus programas de
cooperao tcnica no campo econmico e social. Os relatrios
sobre Desenvolvimento Humano que tm sido publicados desde
1990 e examinam problemas sociais fundamentais do planeta
indicam, em todos os casos, a participao como uma estratgia
imprescindvel na abordagem desses problemas. O Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) editou, em 1997, o
Livro de Consulta sobre Participao1, em cuja introduo indica
que a participao no simplesmente uma idia, mas uma nova
forma de cooperao para o desenvolvimento na dcada de 90,
destacando o peso que pretende destinar ao tema. A participao
no desenvolvimento e sua prtica refletem uma transformao na
maneira de encarar o desenvolvimento atravs dos programas e
1
http://www.iadb.org/exr/espanol/politicas/participa/indice.htm. Acesso em 15/10/2005 (nota do editor).
I. A participao no centro do cenrio
65
66
projetos do BID. A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE, 1993) reconhece que a
participao mais ampla de todos o principal fator para fortalecer
a cooperao para o desenvolvimento. O Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (1993) ressalta que:
A participao um elemento essencial do desenvolvimento
humano e que os indivduos desejam avanos permanentes em
direo a uma participao total.
Outros organismos internacionais, regionais, sub-regionais e
nacionais de cooperao esto se somando ao novo consenso.
Entretanto, o processo no se limita aos fornecedores de cooperao
e emprstimos para o desenvolvimento.Vai alm disto. Nas sociedades
latino-americanas ocorre um aumento contnuo, de baixo para cima,
da presso por estruturas participativas, e amplia-se a exigncia sobre
o nvel de sua genuinidade. A populao demanda participar e, entre
outros aspectos, uma das causas principais de seu interesse e do apoio
aos processos de descentralizao em curso que ela entrev que
esses processos podem estender as suas possibilidades de participao,
caso sejam adequadamente executados.
Como todas as mudanas significativas na percepo da
realidade, esta releitura da participao como uma estratgia perfeita
de desenvolvimento tem ancoragens profundas nas necessidades
que surgem do contexto real. A Amrica Latina est iniciando o
sculo XXI com um quadro social extremamente delicado.
O panorama de profunda pobreza e iniqidade, inadmissvel
em um sistema democrtico como o que se alcanou na regio
depois de longas lutas, reclama respostas urgentes e criativas, o que
tem sido o motor propulsor do novo interesse surgido em torno
da participao comunitria. Essa experincia, muitas vezes frustrada
ou proveniente de resultados limitados nas polticas e nos projetos
de enfrentamento da pobreza, tem deixado como um de seus saldos
favorveis a constatao de que pode apresentar inmeras possibilidades de se obterem benefcios significativos e, ao mesmo
tempo, melhoria da equidade.
A participao sempre teve, na Amrica Latina, uma legitimidade de carter moral, pois em amplos setores se estabeleceu,
com certa freqncia, como um direito bsico de todo ser humano,
viso apoiada pelos lderes religiosos e pela tica predominantes
na regio. Tambm se revestiu continuamente de uma legitimidade
poltica. uma via afim com a proposta histrica libertria dos pais
II. Primeira Tese: A Participao d

resultados
De acordo com a experincia concreta, promover e dar andamento a modelos participativos genunos significa, definitivamente,
administrar com excelncia. A gesto participativa, no campo social,
das naes do continente e com o apego ao ideal democrtico.

Agora se agrega a tais legitimidades outra de carter distinto, que
no exclui as anteriores, mas a elas se soma. A participao tem
uma legitimidade macroeconmica e gerencial. percebida como
uma alternativa com vantagens competitivas claras para produzir
resultados em relao s vias tradicionalmente utilizadas nas polticas
pblicas. Isso pe a discusso sobre a participao em um
enquadramento diferente ao de dcadas anteriores. No se trata de
uma discusso utpica, porm se busca colocar a servio dos severos
problemas sociais que hoje preocupa boa parte da populao, os
instrumentos mais efetivos, e a a participao aparece, no como
imposio de algum setor, mas como oportunidade.
Como toda oportunidade, sua mobilizao efetiva enfrenta
fortes resistncias de diversas naturezas, cuja presena evidente,
observando-se a vasta brecha que separa, na Amrica Latina, o
discurso sobre a participao das realidades que concretamente a
implementaro. No discurso, o consenso parece total, e a vontade
de lev-la adiante, poderosa. Na realidade, este no tem sido
acompanhado por processos srios e sistemticos de implementao.
Essa distncia traz entre suas causas principais a presena silenciosa
de bloqueios considerveis ao avano da participao.
Este trabalho procura contribuir para convocar a populao da
regio a uma reflexo aberta, o que imprescindvel na atualidade,
para que as promessas da participao comunitria possam tornar-se
realidade, em benefcio dos amplos setores desfavorecidos. Para isso,
traa uma srie de teses sobre aspectos-chaves do tema, tratando de
enfocar a definio da nova legitimidade da participao, ressaltar como
esta pertence a um movimento mais geral de promover a participao
em um contexto de gesto avanada, identificar algumas das principais
resistncias participao e sugerir estratgias para encar-las.
O objetivo essencial no exaurir nenhum dos temas
estabelecidos, mas ajudar a construir uma agenda de discusses historicamente atualizadas sobre a matria e estimular a sua anlise coletiva.
67
traz resultados muito superiores a outros modelos organizacionais de

carter tradicional, como os burocrticos e os paternalistas.
Um dos estudos mais significativos a esse respeito foi
desenvolvido pelo Banco Mundial sobre 121 projetos de fornecimento de gua potvel a zonas rurais, implementados em 49 pases
de sia, frica e Amrica Latina (1994), (1995). Os projetos eram
apoiados por 18 agncias internacionais. Selecionou-se a gua como
tema central da avaliao, pois a falta de acesso gua potvel um
problema que afeta vastos setores da populao pobre, tem o mais
elevado nvel de importncia e apresenta uma longa histria de
programas naquelas reas.
A pesquisa recolheu dados sistemticos sobre os projetos
citados e realizou anlises quantitativas e qualitativas, comparandoos entre si. Ao mesmo tempo, efetuou exames da sua evoluo
durante perodos, em alguns casos, superiores a dez anos. Foram
estudadas 140 variveis e introduzidas diversas precaues metodolgicas para evitar falhas e outros possveis desvios. Os resultados
finais podem ser analisados no seguinte quadro:
EFETIVIDADE SEGUNDO OS NVEIS DE PARTICIPAO DA COMUNIDADE EM PROJETOS RURAIS DE GUA
Varivel
Grau de Participao dos Beneficirios
Grau de efetividade
dos projetos
TOTAL de Projetos
68
Baixo
Mdio
Alto
TOTAL de projetos
Baixo
21
27 (22%)
Mdio
15
34
54 (45%)
Alto
18
21
40 (33%)
37 (31%)
58 (48%)
26 (21%)
121(100%)
Fonte NARAYAN, Deepa. The contribution of Peoples Participation: 121 Rural Water Supply Projects. World Bank, 1994
Como se observa, o quadro acima classifica os projetos segundo

o nvel de participao dos beneficirios em projetos de baixa, mdia
e alta participao. Por sua vez, confronta essa classificao com outra,
que a identificao dos projetos que tiveram baixa, mdia e alta
efetividade em termos das metas a serem alcanadas. Nos projetos
com baixa participao, s 3% tiveram alta efetividade, enquanto
naqueles com mdia participao, 31% tiveram alta efetividade, ou
seja, esta multiplicou-se por 10. Nos projetos com alta participao,
a efetividade chega ao seu mximo, 81%. O grau de efetividade
alcanada multiplica por 27 o que fora obtido nos de baixa
participao, e por 2,6 os projetos com mdia participao.
A participao da comunidade mudou radicalmente os nveis

de alcance de metas dos projetos.
Segundo indica a pesquisa, alguns de seus resultados foram:
a manuteno, com boas condies, dos sistemas de gua
instalados (fator crtico nesta matria);
a extenso da porcentagem da populao alcanada;
a maior igualdade no acesso;
benefcios econmicos gerais;
benefcios ambientais.
Por outro lado, os pesquisadores afirmam que a participao
constitui um fator fundamental de empoderamento da comunidade,
influenciando fortemente em:
aquisio de novas habilidades organizacionais por parte
dos membros da comunidade e de destrezas relacionadas ao
manejo da gua;
fortalecimento da organizao comunitria.
Os resultados indicam que a participao no deve limitar-se a
algumas etapas do projeto. A efetividade aumenta quando esta v-se
presente em todo o ciclo do mesmo. Com isso, surgem os srios
problemas encontrados pelos projetos de gua delineados sem consulta
aos beneficirios e por aqueles em que se espera que a comunidade
no consultada se responsabilize por sua operao e manuteno.
A mudana na aplicao da participao gerou variaes
substanciais ao longo da vida dos projetos. Entre outros casos
examinados, o projeto do Aguthi Bank no Qunia, em sua primeira
fase, foi conduzido sem a participao da comunidade. Seus gestores
enfrentaram diversos problemas, tais como a demora na construo,
custos elevados e desacordo sobre os mtodos de pagamento dos
consumidores, tendo de paralis-los. Ele foi redesenhado, e os
lderes locais se auto-organizaram no Aguthi Water Committee
(Comit de gua de Aguthi). Trabalhando com a equipe do projeto,
mobilizaram o apoio da comunidade, que comeou a contribuir
com trabalho e aportes econmicos. Desenvolvida desse modo, a
segunda fase do projeto finalizou-se dentro do tempo e do
oramento fixados. A comunidade paga as tarifas mensais referentes
ao servio e manuteno do sistema e divide com o Governo a
sua gesto. No Timor, Indonsia, o programa Wanita Air Dan Sanitasi
se props a ajudar os grupos comunitrios a fundar e administrar
seu prprio sistema de gua. Os grupos foram formados, mas como
69
70
as equipes governamentais demoravam a chegar, incrementaram

sua participao e comearam a operar sozinhos. Negociaram direitos
de gua com um grupo vizinho, conseguiram material de construo
e construram tanques com uma limitada assistncia tcnica.
Dessa maneira, a opo pela participao em lugar de outras
modalidades possveis considerada a causa determinante do sucesso
do Projeto de gua Rural, do Banco Mundial, no Paraguai. Ajudou a
fortalecer uma agncia governamental, a SENASA, que teve a misso
de promover em cada comunidade a criao de comisses e com estas
fazer acordos, bem como contratos para a construo e manuteno
dos sistemas de gua. Elegeu-se essa alternativa, que levaria mais tempo,
em lugar de se contratar uma empresa externa que levasse adiante, em
curto prazo, as construes. Os resultados confirmaram a escolha, e o
projeto superou as expectativas. As comunidades contriburam com
21% dos custos totais de construo (cerca de 6% mais que os estimados
inicialmente), e o projeto serve a 20.000 pessoas alm das originalmente
estimadas. A operao e a manuteno so aceitveis. As comisses
comunitr ias esto bem motivadas, conduzem os sistemas
satisfatoriamente, cumprem os compromissos financeiros e tm
problemas mnimos para recolher as contribuies.
Dharam Gai (1989) chega a concluses similares s da pesquisa
mencionada, examinando nove experincias de participao popular
no trabalho com comunidades rurais carentes. Algumas se referem
ao crdito para os pobres, como a difundida pelo Grameen Bank,
outras a organizaes de pequenos produtores, grupos de autoajuda e de ajuda mtua. O pesquisador indica que, em todos elas,
a efetividade muito alta e, alm disso, a contribuio com a
melhoria da equidade muito significativa. Ressalta:
Estas experincias demonstram que uma modalidade de
desenvolvimento baseada em organizaes populares de
participao, ao mesmo tempo em que permite a plena iniciativa
individual e de grupos, promove uma distribuio relativamente
igualitria das receitas e o acesso aos servios e meios comuns.
Na Amrica Latina, numerosas experincias em curso indicam

que nas mais diversas reas, a participao comunitria pode trazer
resultados bem superiores queles obtidos atravs de outros tipos
de abordagens2.
2
Em livro publicado em 2000, o autor examina as experincias de Vila El Salvador, no Peru, as Feiras de Consumo
Familiar, na Venezuela, e o Oramento Municipal Participativo, em Porto Alegre, Brasil, considerados casos exemplares
de sucesso e, atualmente, referncia internacional. Ver KLIKSBERG, Bernardo (Org.). Capital Social y Cultura
Cultura: Claves
estratgicas para el Desarrollo. Buenos Aires: Ediciones Fondo de Cultura Econmica, 2000.
Revisaremos rapidamente trs delas, que se transformaram em

referncias internacionais, situando-se em reas bem diferentes: Villa
El Salvador, no Peru, as Feiras de Consumo Familiar, na Venezuela, e
o Oramento Municipal Participativo, em Porto Alegre, Brasil.
50.000 famlias pobres abrigaram-se, no incio dos anos 70,
em um areal localizado nos arredores de Lima, onde no havia
recursos bsicos nem condies de acesso. A eles foram-se
incorporando outras famlias discr iminadas, totalizando uma
populao de 250.00 habitantes. Adotaram ento um desenho urbanstico muito peculiar, altamente descentralizado. O municpio
organizava-se em quadras, e cada grupo de quadras tinha o seu
prprio parque central e espaos para as deliberaes coletivas,
lazer e cultura. Organizaram-se com base em modelos efetivamente
participativos, com representantes em cada segmento de quadras, e
mais de 1000 espaos ordenados, nos quais se desenvolviam as
atividades bsicas da Villa. Em duas dcadas, sob condies
scioeconmicas muito difceis, ergueram, com seus prprios
esforos, grande parte da infraestrutura fsica. Construram 38.000
casas, 60 centros comunitrios, 64 centros educativos, 22 bibliotecas
populares, 41 ncleos de servios integrados de sade, educao e
recuperao nutricional, 4 centros de sade e farmcias.
O seu esforo comunitrio rendeu-lhes sucesso nas importantes
metas sociais desenvolvidas. O analfabetismo de 3,5%, muito abaixo
da mdia nacional. A maioria quase que absoluta das crianas cursam
o ensino fundamental, e o nvel intermedirio alcana uma mdia
bem maior que a do pas. A mortalidade infantil bem menor que
a nacional, o mesmo acontecendo com a mortalidade bruta. Houve
avanos significativos na agr icultura, e surgiu um parque industrial
de microempresas. Desenvolveu-se uma intensa vida produtiva,
social e cultural, em meio s profundas adversidades econmicas,
com resultados muito diferentes aos de outras populaes vizinhas.
A experincia recebeu contnuos elogios mundiais. A Unesco a
premiou como uma das mais desafiadoras experincias de educao
popular. As Naes Unidas a reconheceram como promotora
exemplar de formas de vida comunitria. A Espanha concedeu-lhe
o Prmio Prncipe de Asturias, como experincia modelo de desenvolvimento social. No Peru, recebeu o Prmio Nacional de
Arquitetura, pelo seu desenho urbano. Recentemente, com apoio
de organizaes da sociedade civil, o municpio transformou-se
em um dos primeiros da regio a incorporar a informtica a servio
da democracia. Instalou terminais pblicos de informtica e uma
71
rede de televiso com canal fechado. Os habitantes recebem

informaes sobre os assuntos a serem tratados pelo Conselho
Municipal, por esses meios de comunicao, e fazem chegar
continuamente, pelos mesmos meios, as suas opinies3.
A experincia, no seu sentido amplo, envolve alta complexidade e apresentou, como era inevitvel, avanos e retrocessos,
mas as suas conquistas so notveis. A prtica permanente da
participao comunitria constitui um dos pontos capitais e um
dos resultados foi a elevao da auto-estima individual e coletiva,
fora de enorme potencialidades. Como descreve um abalizado
analista da experincia, Carlos Franco (1992):
Quando se assiste com freqncia a reunies de moradores e se

dialoga com os dirigentes da comunidade ou com os seus
representantes, pode-se perceber com freqncia expresses de
autoconfiana coletiva, convico sobre a disposio de um poder
organizado, uma certa crena nas capacidades da comunidade
para propor objetivos e unir para a sua conquista.
72
As Feiras de Consumo Familiar de Barquisimeto resultam da

incurso da participao comunitria em um terreno econmico
difcil como o da comercializao de produtos de consumo de
massa. uma rede de 50 organizaes das quais participam
produtores agrcolas, cooperativas, associaes civis e parquias que
buscam levar quarta cidade da Venezuela produtos verdes e outros,
a preos 40% mais baratos que os de mercado. As feiras compram
dos pequenos produtores as suas colheitas, a preos reais, e as
vendem nos fins de semana populao, nas feiras livres. Iniciadas
com um capital de 4.000 dlares, vendem atualmente 25 milhes
de dlares anuais, e a repercusso do seu sucesso motivou a abertura
de outras feiras em outros estados. Realizam simultaneamente
diversas funes, como: organizao de produtores agrcolas, apoio
produo popular, educao nutricional, formao no trabalho e
trazem uma contribuio-chave ao barateamento do custo de vida
dos setores populares. Esto sendo capazes de competir no mercado
com cadeias comerciais altamente especializadas e com fortes
recursos financeiros, e ainda tm conseguido o papel de destaque
Podem-se encontrar mais notcias em Villa El Salvador: Municpio Ciberntico, Jornal El Comercio
Comercio, Lima, 23/06/
97. A respeito de Villa El Salvador em geral, tambm encontra-se informao em: FRANCO, Carlos. A experincia de Villa
El Salvador: do areal s conquistas fundamentais atravs de um avanado modelo social. In: KLIKSBERG, Bernardo
(Comp.). Pobreza. Un tema impostergable
impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, 4. ed., Mxico: Fundo de Cultura
Econmica, 1997. Z APATA, Gastn A. Uma estratg ia de desenvolvimento alternativa, baseada na participao social e
na organizao comunitria. Villa El Salvador. In: KLIKSBERG, Bernardo. Cmo enfrentar la pobreza?
pobreza?, Buenos Aires:
Grupo Editor Latinoamericano, 1992. F RANCO, Carlos. Imgenes de Villa El Salvador. In: KLIKSBERG, Bernardo Cmo
enfrentar la pobre pobreza?
pobreza?, anteriormente citado.
3
Expressar a sua compreenso dos problemas cruciais que

enfrenta a cidade; estabelecer prioridades dos problemas que
merecem uma rpida ateno; selecionar as prioridades e gerar
solues prticas; ter oportunidade de comparar com as solues
criadas em outras regies da cidade e em outros grupos de
temas; decidir, com o apoio dos tcnicos municipais, investir
4
Pode-se aumentar a informao a esse respeito em: GMEZ, Luis Calcao. Las Ferias de Consumo Familiar del Estado
Lara: una experiencia de organizacin participativa. In: SEMINRIO PROGRAMA SOCIALES, POBREZA Y PARTICIPACIN
CIUDADANA. Anais... [S.l.].. BID, 1998.
5
A experincia exposta sistematicamente em: ZANDER,Navarro. La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo:
el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil (1989-1998). In: SEMINRIO PROGRAMA SOCIALES,
POBREZA Y PARTICIPACIN CIUDADANA. Anais... [S. l.].. BID, 1998.
que as converteu em um dos principais centros comerciais de

alimentos do pas. Na base de seu sucesso, encontra-se um sistema
organizacional de participao ativa. Na base da sua organizao,
citamos os seguintes pontos: reunies semanais de planejamento e
avaliao de grupos, mudana de responsabilidades, tomadas de
decises por consenso, informao para todos, disciplina e vigilncia
coletiva, descentralizao e integrao, reas de encontros fora do
trabalho. Pode-se considerar que as suas conquistas possuem dois
pilares: uma histria de formao de um capital humano e social,
potencializando o capital social sobre o financeiro, e uma nova forma
de gesto. Definem-se como um projeto de vida e no s produtivo,
orientado por valores como a solidariedade, a responsabilidade
pessoal e coletiva, o amor ao trabalho como meio para o sucesso
individual e coletivo, a iniciativa pessoal e o respeito 4.
Em outro campo, muito diferente dos anteriores, viu-se na
Amrica Latina, recentemente, uma experincia que hoje
referncia internacional obrigatria: o oramento municipal
participativo de Porto Alegre5, com uma populao de 1.300.000
habitantes e graves problemas sociais. O prefeito eleito abr iu, em
1989, um processo pelo qual os investimentos do oramento
municipal seriam decididos por todos os cidados, de maneira
participativa. Algumas crticas surgiram ao fato de se relacionar a
participao cidad a uma rea to tcnica. Contudo, o municpio
estabeleceu um sistema organizacional descentralizado que
possibilitou o acesso macio dos seus habitantes tomada de
decises oramentrias, atravs da sua integrao a grupos vizinhos
e a nveis posteriores de sua representao. Os habitantes receberam,
por esta via,informaes contnuas sobre o oramento e sua execuo,
e a identificao das suas prioridades. O processo lhes permitiu,
segundo descreve o BID (1997):
73
nos programas menos custosos e mais viveis de atender; tomar

a deciso definitiva sobre a aprovao, ou no, do plano de
investimentos; revisar os xitos e fracassos do programa de
investimentos para melhorar os seus critrios para o ano seguinte.
A participao no processo cresceu, e estimou-se que em 1995

mais de 100.000 pessoas se vincularam criao do oramento da
cidade. Os resultados refutaram os prognsticos pessimistas, sendo
mais do que o esperado, e se converteram em objeto de anlise
internacional. A plena participao comunitria demonstrou ser um
mecanismo mais eficiente na designao de recursos do que os
mtodos tradicionais em uso. Os recursos foram reorientados para
as reais prioridades da populao, e, entre 1989 e 1995, o acesso a
gua subiu de 80% para 98%, o sistema de esgoto aumentou de
46% para 74%, as escolas pblicas matricularam o dobro de crianas
e se expandiu a pavimentao nos bairros carentes. Melhoraram
de maneira significativa a estrutura e a gesto do oramento, ao
escutarem os pontos de vista da populao e tornarem-se totalmente
transparentes. Porm, a participao produziu um efeito de
empoderamento de grandes propores. Como assinala o BID:
O processo participativo tambm causou um enorme impacto

sobre a habilidade dos cidados em responderem aos desafios
de forma organizada, enquanto comunidade, e na capacidade de
trabalharem de forma conjunta para melhorar a qualidade da
administrao pblica e, consequentementea, a qualidade da vida.
74
As experincias apresentadas tm certas caractersticas comuns,

apesar de sua diversidade, uma vez que correspondem a realidades
muito diferentes e tm operado em campos muito variados. Em
primeiro lugar, em todos os casos pode-se verificar que se tentou
estabelecer formas de participao real, e no simulaes de
participao. A participao no foi utilizada, como de costume, para
consultas ocasionais ou conjunturais, como mero levantamento de
opinies que depois no seriam levadas em conta, mas, ao contrrio,
os modelos organizacionais foram efetivamente desenhados para
facilitar e estimular a participao ativa e contnua. Em segundo lugar,
em todos os casos houve um respeito por aspectos como a histria,
cultura e idiossincrasia da populao. No foram impostas formas de
participao de laboratrio, mas tentou-se construir modalidades
coerentes com esses aspectos. Em terceiro lugar, todas estas
experincias, que so de grande alento, tiveram como marco
subjacente um projeto em termos de valores, de perfil de sociedade,
de formas de convivncia diria pelas quais se estava optando.
Essas experincias cor roboram a idia segundo a qual a

participao traz resultados concretos e superiores aos esquemas
tradicionais de cima para baixo, e aquelas que foram apresentadas
tm produzido, apesar da sua diversidade, realidades muito diferentes
e agido em reas mais diversas, porm com caractersticas comuns.
Por que a participao d resultados superiores? Esse o
objetivo da anlise que segue.
Os melhores resultados dos modelos participativos no campo

dos programas sociais no so mgicos, derivando de bases muito
concretas. Em geral, os programas nesta matria, independentemente
de suas metas especficas, como diminuir o abandono escolar no
ensino fundamental, melhorar as condies sanitrias visando
aumentar a imunizao da populao, fornecer gua, oferecer crdito
a famlias pobres, etc. , tm o que se poder ia denominar
suprametas, que lhes so comuns e se enquadram s metas
especficas. Deseja-se que os programas sejam eficientes, isto , que
utilizem os recursos , usualmente escassos, buscando otimiz-los,
que contribuam a melhorar a equidade, ponto crtico na Amrica
Latina, a qual tem destacado atualmente como a regio mais desigual
do mundo, e que gerem sustentabilidade, favorecendo a formao
de capacidades que fortaleam a comunidade, para que se possa
seguir adiante.
Alcanar este tipo de metas requer uma abordagem organizacional condizente com a sua estrutura particular. Por outro lado,
a tarefa no estar cumprida maximizando-se apenas uma das
suprametas. Deve-se tentar conseguir o maior efeito de conjunto
possvel, nos trs campos. Assim, como tem sucedido em diversos
casos, se os recursos so utilizados com eficincia e se os objetivos
so alcanados, mas ao mesmo tempo a metodologia empregada
de carter claramente vertical, os efeitos podem ser regressivos em
termos de desenvolvimento das capacidades da comunidade, e as
metas alcanadas tero uma vida limitada. So comuns os projetos
de desenvolvimento social onde se obtm um nvel significativo de
metas durante o perodo do emprstimo ou da cooperao externa,
mas, ao finaliz-la, os benefcios retrocedem rapidamente. Uma
anlise da ao do Banco Mundial (Blustein, 1996) comenta a
respeito:
III. Segunda Tese. A participao tem

vantagens comparativas.
75
As avaliaes internas indicam que mais da metade de seus

projetos incerta ou improvvel de ser sustentvel. Isso significa
que, depois de concludos o que leva geralmente de cinco
a seis anos possvel que no continuem trazendo benefcios
significativos aos pases receptores.
76
Tampouco a meta de equidade de obteno linear. No basta

a inteno de destinar recursos atravs dos projetos aos grupos
desfavorecidos. Se os modelos organizacionais empregados tm
caractersticas que s permitem o acesso real a seus recursos a setores
de determinados nveis de qualificao e capacitao prvia, os
programas podem ser cooptados por esses setores. freqente o
caso de programas destinados aos menos desfavorecidos, cujas
complexidades administrativas de acesso fazem com que grupos
de classe mdia se convertam em seus principais beneficirios.
As dificuldades relatadas e outras identificveis demonstram
que deve haver uma estreita coerncia entre as metas de eficincia,
equidade e sustentabilidade e o estilo organizacional utilizado.
essa a base prtica da qual surgem as vantagens comparativas dos
modelos participativos genunos. Seus traos estruturais so os que
mais se vem de acordo com o ganho combinado das suprametas.
A cada uma das etapas normais dos programas: desenho, gesto,
monitoramento, controle, avaliao, a participao comunitria
acrescenta benefcios prticos e limita os riscos comuns.
Na elaborao do seu programa social, a comunidade tende a
tornar-se a fonte mais precisa de deteco e priorizao de suas
necessidades prementes. quem mais tem conhecimento sobre
seus dficits e respectivas urgncias. Desse modo, ela pode oferecer
contribuies decisivas sobre mltiplos aspectos requeridos para
um desenho de sucesso, como, por exemplo, apontar as dificuldades
que venham a ser encontradas no plano cultural, e, ao mesmo tempo,
as oportunidades porventura derivadas da cultura local.
O envolvimento comunitrio na gesto de programas ter
diversos efeitos em termos de efetividade organizacional,podendo
galvanizar a gerao de idias inovadoras e tambm facilitar o resgate
de certos elementos das tradies e da sabedoria acumulada pela
comunidade, portando possivelmente contribuies valiosas para
o projeto. Assegurar bases para uma gesto adaptativa, que,
segundo a experincia, demostra ser o tipo de gesto mais adequado aos programas sociais. Situaes novas e, em muitos casos,
inesperadas, so continuamente apresentadas, necessitando respostas
gerenciais durante o processo. Na gesto adaptativa, o momento

do planejamento e da ao deve aproximar-se ao mximo. Durante
a implementao, para conseguir resultados efetivos o projeto tem
de ser continuamente reajustado s novas situaes. A comunidade
pode facilitar a gesto adaptativa, trazendo em tempo real contnuos
feed backs sobre o que est acontecendo na realidade, e, inclusive,
agregando constantemente informaes que podem ajudar a evitar
situaes difceis de serem geridas.
A participao comunitria organizada pode ter um papel
insubstituvel em matria de controle do bom funcionamento do
programa e de preveno da corrupo. O controle social obriga
transparncia permanente, significa um seguro contra desvios e
permite que se tenha uma idia sobre os eventuais progressos
indesejveis e de como corrigi-los a tempo.
Finalmente, os juzes mais indicados para avaliar os efeitos reais
dos programas sociais so seus destinatr ios. As metodologias
modernas de avaliao participativa e de pesquisa e ao permitem
que a comunidade, de modo orgnico, indique resultados
efetivamente obtidos, deficincias, efeitos inesperados favorveis e
desfavorveis, alm de elementos-chave para desenhos futuros.
No utilizar os modelos participativos significar custos de
oportunidade em todos os aspectos organizacionais estabelecidos.
Mas, alm disso, favorecer a gerao de custos diretos que
atentaro contra o cumprimento das metas, como os seguintes,
identificados pelo Grupo de Desenvolvimento Participativo do
Banco Mundial (1994):
falta de apoio e de sentido de propriedade (ownership), que
impede o aproveitamento dos servios, reduz a continuidade do
benefcio e limita a recuperao dos custos do projeto;
sentimento de indiferena e dependncia do Estado, onde
os cidados percebem que tm pouca ou nenhuma voz em
seu prprio desenvolvimento;
mal estar e ressentimento quando os projetos ou polticas
so impostos;
limitao da aprendizagem e criao de novas alternativas
por parte dos atores-chave;
custos financeiros de tempo e de oportunidades necessrios
interao entre Banco e atores-chave, identificao e
comprometimento mtuos;
77
78
dificuldade para assegurar que os atores-chave sejam apropriadamente representados e que suas prioridades reais estejam
manifestadas pelas pessoas que os representam;
risco de aprofundar diferenas e conflitos preexistentes entre
subgrupos de interessados com diferentes prioridades e interesses;
gerar expectativas impossveis de serem cumpridas;
possibilidades de as elites poderosas e mais organizadas
tomarem o poder e exclurem as pessoas de baixa renda e os
grupos marginalizados.
Todos os benefcios assinalados da participao comunitria e
outros que se possam acrescentar contribuem fortemente para a
eficincia organizacional. Contudo, seu efeito combinado vai muito
alm disso, causando impactos extensos e profundos em matria
de sustentabilidade e equidade.
Quanto sustentabilidade, ao se criarem condies favorveis
para isso, atravs da participao, a comunidade pode desenvolver o
sentido de propriedade do projeto, de faz-lo realmente seu. Isso
mobilizar suas energias e esforos para que o mesmo avance, e ensejar
uma conscincia de proteo de suas concretizaes. Assim, a participao
criar condies para que a comunidade aprenda, exercite-se no
planejamento e na gesto e veja crescer suas capacidades. Ento, sua
possibilidade de sustentar o projeto se fortalecer.
Todos os elementos mencionados potencializaro a auto-estima
individual e coletiva, o que pode desencadear energias e capacidades
latentes em grande escala.
A experincia permite constatar o valor da abordagem participativa para a sustentabilidade. A partir dela, a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) (1993)
ressalta: Para que o desenvolvimento seja sustentvel, os
beneficirios devem ser os donos de suas polticas e programas de
desenvolvimento.
Os riscos de que os programas no melhorem a equidade
podem ser considerveis. Na viso da Agncia Canadense para o
Desenvolvimento Internacional (CIDA) (1994): O benefcio dos
projetos de desenvolvimento geralmente chegava mais aos que
estavam em melhores condies, aos que estavam localizados em
reas acessveis e aos que tinham melhor acesso informao.
A participao comunitria, quando includa em todas as etapas
dos projetos e concebida com a perspectiva e a cultura da pobreza,
aproximar os projetos da realidade de seus beneficirios, reduzindo

os riscos j citados.
Ao mesmo tempo, a participao em si, como processo social,
transforma seus prprios atores, empodera os grupos desfavorecidos,
faz crescer a confiana em suas prprias capacidades e contribui
para a sua articulao, constituindo elementos que, em sua totalidade,
colocam esses grupos em melhor situao para lutar por seus direitos
e influir de modo efetivo no meio em que vivem.
Esse conjunto de vantagens comparativas o que atua por trs
da superioridade observada nas experincias com a participao,
em relao aos modelos organizacionais de carter tradicional, do
tipo hierrquico ou paternalista.
Hoje existe um amplo consenso em outros campos organizacionais, a respeito dessas vantagens, como poder ser observado
na tese seguinte.
A revalorizao da participao no campo social inscreve-se em

um processo mais amplo, com acentuadas mudanas nas concepes
a respeito das contribuies da participao com a gesto.
Encontra-se em plena marcha, desde o final do sculo XX,
uma mudana de paradigma com extensas implicaes sobre a
obteno da eficincia nas organizaes. As idias que dominaram
a gesto durante quase todo este sculo, e seguem exercendo uma
influncia determinante na Amrica Latina, associavam gesto de
qualidade a aspectos como: organogramas precisos, diviso de
funes, manuais de cargos, descr io de tarefas detalhadas,
procedimentos e formulrios. A viso era que, ordenando-se
formalmente a organizao e colocando-se a maior parte de seu
funcionamento sob o controle de normas e processos, seriam obtidos
resultados satisfatrios.
A anlise cientfica de algumas daquelas organizaes que
apresentam melhores resultados indica que os estilos gerenciais
que tm adotado atualmente esto muito distantes do paradigma
tradicional. Estudos pioneiros como os de Kotter (1989), em Harvard
e Mintzberg (1996), na Universidade McGill, no Canad, coincidem
na identificao de que o xito se associa a fatores como: capacidades
para a anlise sistemtica do contexto e suas tendncias, deteco
IV. Terceira Tese. A participao um ncleo

central da gesto do sculo XXI
79
80
dos problemas estratgicos, comunicaes ativas, hori-zontalidade,

participao, potencializao das capacidades da organizao,
construo de redes de contatos e similares. Tem-se descrito a
transio paradigmtica no desenvolvimento como o passo da
administrao gesto6.
Historicamente, as mudanas de paradigma no ocorrem
exclusivamente nas camadas individuais, identificando-se com as
modificaes profundas na realidade sobre a qual estabelecem novas
demandas. Efetivamente, aconteceram, nas dcadas recentes,
transformaes estruturais no contexto histrico que impuseram
exigncias qualitativamente diferentes sobre a gesto de
organizaes. As mudanas em reas como as de tecnologias,
geopoltica, geoeconomia e outras produzidas simultaneamente,
em perodos curtos e em meio a um sistema mundial cada vez mais
interconectado, geraram um universo de umbrais de complexidade
nunca vista. Um de seus traos centrais so os graus pronunciados
de incerteza. Os impactos sobre a gesto so mltiplos e, dentre
eles, a grande parte das variveis do contexto que pode afetar, a
qualquer momento, a maioria das organizaes. Seus contextos so
agora, como se diz em gesto estratgica, um mundo de
intrometidos, onde variveis intrusas de toda ordem aparecem de
surpresa, influenciando. Assim, o tempo tem modificado suas
caractersticas. Na administrao tradicional tentava-se projetar as
realidades passadas e tomar decises baseadas nessas projees.
Extrapolavam-se cifras oramentrias, participaes no mercado, etc.
Atualmente, numa poca em que as taxas de mudanas da realidade
so ultra-aceleradas, o passado pode ser um guia enganoso. O
presente difere radicalmente do passado. Entretanto, o futuro no
se encontra a grande distncia, como antes acontecia. O presente se
transforma velozmente, convertendo-se rapidamente em futuro, e
as fronteiras entre ambos so cada vez mais prximas. A administrao
no pode apoiar-se na projeo do passado nem em cuidadosos
planejamentos de mdio e longo prazos. Deve ser fortemente
adaptvel e ter grande capacidade de inovao.
O ambiente sumariamente descrito exige outro tipo de planejamento organizacional, outros estilos gerenciais e habilidades
dos membros da organizao. As organizaes que conseguem
desenvolv-los esto na vanguarda, com vantagens em diversos
6
O autor analisa detalhadamente o tema, em sua obra El pensamiento organizativo: de los dogmas a un nuevo paradigma
gerencial (13 edic., Editorial Norma, 1994).
campos. A imagem ideal da organizao mudou, no sendo mais

aquela rigorosamente ordenada. As necessidades passam pela criao
de organizaes inteligentes, capazes de estabelecer uma relao
estreita com o contexto, de entender os sinais da realidade e de
agir conseqentemente. Para isso, devem ser necessariamente
organizaes aprendentes. Entre suas capacidades essenciais estar
a de saber gerir conhecimento. Esse tipo de organizao no
vivel sem uma equipe comprometida. A inteligncia, a
aprendizagem, a gesto do conhecimento e a inovao no se
encontram ao alcance de uma nica pessoa por maiores que sejam
suas qualidades. S podem ser geradas por indivduos, atuando na
forma de equipes de trabalho. Peter Drucker (1993) comenta, com
grande sensibilidade, que: O lder do passado era uma pessoa que
sabia como mandar. O do futuro tem que saber como perguntar.
Ele necessita imprescindivelmente dos outros. Como ressalta
Goldsmith (1996), entre as habilidades dos executivos de sucesso
encontram-se agora as de escutar, dar feed back contnuo, no se
deixar levar pela tendncia comum s estruturas hierrquicas
tradicionais (top-down) de matar aquele que se manifesta
livremente, mas, ao contrrio, deve estimular a reflexo.
O modelo desejado para o sculo XXI o das organizaes
inteligentes, aprendentes, que se mostram adaptveis e inovadoras.
E, buscando caminhos para constru-las, gerentes, especialistas e
pesquisadores chegaram definitivamente, nos ltimos anos,
participao. Estudos pioneiros como os de Tannenbaun (1974) j
apontavam evidncias a esse respeito. Analisando empresas
hierrquicas e participativas em diversos pases, observaram
significativas correlaes entre altos nveis de participao e maiores
nveis de satisfao, maior motivao para o trabalho, e, inclusive,
menor freqncia de sintomas de lcera. Walton (1995) indica que
desde os anos 70 diversas empresas empreenderam o que ele chama
de estratgia do compromisso, tratando de conseguir o envolvimento ativo de seu pessoal. Menciona entre elas a General Foods,
a General Motors, a Procter and Gamble e a Cummings Engine.
Os benefcios para a produtividade eram muito claros. No Japo
surgiram os crculos de qualidade, baseados na idia de capitalizao
das contribuies onde, em cada setor da empresa, os operrios
podiam aperfeioar as tarefas que ali realizaram. Os crculos
aconteciam durante o perodo de trabalho e os participantes eram
fortemente encorajados, alm de receberem incentivos. Estimouse que a iniciativa contribuiu com cerca de 60% das melhorias de
81
82
produtividade da empresa japonesa, durante um extenso perodo

de tempo, tornado-se um modelo-base de participao. Atualmente,
a participao est pautada, do ponto de vista gerencial, por termos
mais exigentes. Assim, estabelece-se que um motor da organizao
a viso compartilhada. Peter Senge (1992) a considera um
instrumento capital para a produtividade, pois ela cria uma sensao
de vnculo comum, d coerncia s atividades e gera motivao.
Estudando equipes com alto desempenho, Maslow (1965) j havia
antecipado que uma de suas caractersticas essenciais era a viso
compartilhada. Nessas equipes de exceo ele anotou: A tarefa
no estava mais separada do eu porm ele se identificava tanto
com a tarefa, que j no se podia definir o verdadeiro eu sem incluir
esta tarefa.
Dessa maneira, a participao na gesto avanada contempornea fundamental para a criao de ambiente altamente
desejado: um clima de confiana. Os nmeros sugerem forte
correlao entre clima de confiana e resultado, e entre percepo
do pessoal quanto falta de confiana e menor resultado. O esquema
bsico da administrao tradicional de carter vertical est fundamentado na suposio de que se deve desconfiar do pessoal, e
isso captado por ele. Por sua vez, a confiana tem mo dupla. O
pessoal deve sentir que pode confiar na organizao, e que aspectos
como as promoes e o acesso s oportunidades estaro regidos
por critrios objetivos.
A criao de confiana necessita da participao. Este seu
habitat natural.
Por outro lado, aspira-se, hoje em dia, a uma alta taxa de inovao.
Sem ela no haver, nos mercados atuais, competitividade. As
pesquisas demonstram que a taxa de inovao maior nos trabalhos
em equipes interdepartamentais, o que significa estruturas
horizontalizadas. Tambm indicam, de forma consistente, que nos
ltimos anos algumas das inovaes mais importantes no mundo
organizacional ocorreram no marco dos chamados hot groups.Tratase de grupos reduzidos, auto-gerenciados, com um desafio importante
e absolutamente participativos (Leavitt e Lipman-Blumen, 1995).
Diversos analistas descrevem o panorama da organizao futura
com vises que prevem altos contedos participativos. Para Jackman
(1986), as organizaes no futuro se basearo fortemente na
autogesto de seus membros. Peters (1988) diz que, as organizaes
utilizam equipes multifuncionais e organizam cada funo em grupos
No princpio do processo a organizao tem as seguintes

caractersticas: a maioria dos gerentes atua seguindo a teoria
do mandar e obedecer, porm alguns apiam a participao
dos empregados e o trabalho em grupo; uma pequena
porcentagem de empregados participa de atividades em grupo;
s existem planos gerais no especficos para incrementar a
participao dos empregados;a forma e o nmero de sugestes
dos empregados tm sido relativamente estveis durante os
ltimos anos; e as melhorias no ambiente da organizao e nas
prticas de manejo de recursos humanos resultam das sugestes
e reclamaes dos empregados.As etapas seguintes do processo
mostram um passo gradual em direo a uma organizao
empoderada. Rumo ao final deste processo, tem se conseguido
uma notvel transformao.
Segundo observa o pesquisador, ao transformar a organizao

de um modelo hierrquico tradicional em um modelo participativo,
surge uma organizao com as seguintes caractersticas:
A administrao usa mtodos inovadores e efetivos para
incrementar a participao dos empregados e o trabalho em
equipe, criando um alto nvel de confiana e respeito entre
empregados, entre gerentes e entre empregados e gerentes.
Surge uma cooperao entre os grupos que desempenham
diferentes funes em toda a organizao, com o intuito de
satisfazer, de maneira efetiva, as necessidades dos clientes.
auto-gerenciados de 10 a 30 pessoas. Para Wilpert (1984), a

participao ser um tema central no trabalho organizacional ()
em todos os pases industrializados ou em vias de industrializao.
A busca pela eficincia, com vistas participao, tambm um
segmento bsico das experincias de vanguarda na gesto pblica.
Kernaghan (1992) relata o caso dos Governos Canadenses, onde a
idia principal de diversas experincias de sucesso que esto sendo
praticadas com a participao dos funcionrios pblicos liberar o
talento dos empregados, transformando a cultura da organizao em
algo que os envolva e empodere mais, mudando a estrutura
organizacional por meio da incluso de grupos de trabalho
empoderados. A participao que se busca no s dos empregados
individualmente, mas de equipes, reestruturando-se assim toda a
conformao da organizao tradicional. Com base em 68 casos de
experincias participativas no setor pblico canadense nos ltimos
anos, o autor elabora uma expressiva reconstruo de como evoluram
os processos participativos, que transcrevemos integralmente a seguir:
83
84
As tendncias participao em equipe e outras formas de

participao dos empregados permitem que estes faam mais
sugestes, e que a sua aceitabilidade tambm venha a aumentar.
Os empregados consideram-se fortemente prestigiados, j
que existe um sentido de propriedade grupal sobre os processos
de trabalho, e todos demonstram um orgulho pessoal pela
qualidade do seu labor, sendo que o sindicato e a administrao
cooperam para melhor-la.
O poder, as retribuies, a informao e o conhecimento
chegam a nveis mais baixos possveis, o empoderamento
dos empregados conduz a um nivelamento substancial da
organizao.
As melhorias resultantes da participao dos empregados se
fazem evidentes nos sistemas, processos, produtos e servios.
Uma pesquisa formal e regular sobre os nveis de satisfao
dos empregados, um follow-up para a melhoria da gesto de
pessoal e planos futuros determinam como sustentar o mpeto
e o entusiasmo.
As experincias participativas canadenses atingiram mltiplos
benefcios. Entre eles: melhor produtividade, auto-estima elevada,
reduo de custos, melhor servio aos clientes, mais inovao e
criatividade, reduo de faltas e na rotatividade de pessoal. Uma
vantagem adicional das organizaes abertas participao que
estas demonstram ter uma maior capacidade de atrao de pessoal
qualificado e capaz. O projeto laboral global que oferecem lhes d
superioridade competitiva no recrutamento, em relao s organizaes de carter tradicional.
Schelp (1988) relata um interessante caso no servio pblico
na Sucia. O enfoque participativo foi aplicado intensamente em
comunidades de municpios rurais, na preveno de acidentes. Fezse com que todos tomassem conscincia de que os resultados da
sade naquelas reas no dependiam dos seus servios, mas,
sobretudo de uma ao preventiva desenvolvida pelos prprios
cidados, inclusive em seus lares. As pr incipais causas de alguns
tipos de acidentes no eram previsveis fora da comunidade, mas
sim em seu interior. Criaram-se grupos comunitrios que assumiam
responsabilidades crescentes no trabalho preventivo, aos quais se
deu pleno apoio, e, atravs deles, uma ampla difuso sobre os
padres de acidentes mais freqentes foi realizada, bem como as
IV. Quarta Tese. A participao enfrenta

fortes resistncias e interesses
No discurso, a participao tem triunfado na Amrica Latina.
Ouve-se, constantemente, a partir dos mais altos escales
governamentais e at de grupos de grande peso social, referncias
necessidade de se incrementar a participao, sua premncia para
uma sociedade democrtica, sua tradio histrica em cada
sociedade. Diferentemente de dcadas atrs, quase no se escutam
vozes que explicitamente se oponham participao. Entretanto, a
realidade no passa somente pelo discurso. De fato, um enorme
fosso separa os avanos reais em termos de participao comunitria
das manifestaes que lhe dizem respeito. As pesquisas sobre uso
de participao tm com freqncia encontrado apelos que no se
convertem em participao efetiva, ou mesmo em experincias
polticas necessrias sua preveno. Aps trs anos da experincia,

a taxa de acidentes havia decrescido em 30%. Por outro lado, o
nmero de interessados em participar cresceu consideravelmente.
Na estratgia empregada, o setor pblico transferiu conhecimentos
e experincia comunidade, que, atravs de suas organizaes
(ONGs, empresas, sindicatos, indivduos), assumiu o peso da ao.
Sander (1994) destaca o potencial da participao em um campo
muito relevante, o da melhoria da gesto da Educao, assinalando
que nesta rea se faz necessrio passar da avaliao crtica da
realidade organizacional e administrativa na educao a propostas
concretas de ao. Em sua viso a estratgia mais efetiva para
fazer frente a esse desafio a participao.
Nesse campo, Mintzberg (1996) conclui que os servios de
sade e educao nunca podem ser melhores do que as pessoas
que os prestam, sendo necessrio apenas liberar o seu potencial.
A participao claramente contribui para isto.
Como se observa, tanto no campo da gesto empresarial como
da coisa pblica, as indicaes para a participao tm fora crescente.
Participao hoje uma importante estratgia da gesto de
excelncia.
Face aos resultados que a participao comunitria oferece,
suas vantagens comparativas, e sua legitimidade gerencial, como se
explica o seu limitado avano na regio?
Ao aludido problema est dedicada a prxima tese.
85
iniciadas com amplas promessas que ficam no papel, gerando

frustraes em numerosas comunidades.
Esse fato tem explicaes. A participao comunitria ,
definitivamente, um processo que implica profundas modificaes
sociais. Como tal, espera-se que gere resistncias e que, ao ferir
interesses instalados, desenvolvam estratgias de impedimento.
importante salientar a origem dos principais entraves ao seu
avano, para que se tracem polticas adequadas com vistas a super-los.
Apresenta-se, sumariamente, a seguir, uma lista no taxativa
desses principais entraves.
A. A eficincia a curto prazo
86
Uma resistncia primria participao a de question-la

em termos de custos e tempo. Um raciocnio explcito estabelece
que montar um projeto com componentes participativos implica
uma srie de operaes adicionais sobre a sua mera execuo direta,
o que significa custos econmicos. Ao mesmo tempo, ressalta-se
que a interveno de atores comunitrios faz estender o tempo de
implementao dos projetos, gerando custos e aumentando prazos.
O raciocnio demonstra srias debilidades quando se sugere
uma anlise que exceda a idia de curto prazo. Sob uma primeira
impresso, tem-se que em muitos projetos haver novos custos pela
participao, e os prazos sero mais extensos. Todavia, qual o
impacto destas cargas adicionais, a mdio e longo prazos? A
alternativa real no entre efetividade a curto prazo e efetividade
com maiores custos a longo prazo.
A evidncia tem revelado sistematicamente que ganhos a curto
prazo trazem desvantagens pronunciadas. Portanto, como se tem
destacado, uma das metas centrais de projetos sociais sua sustentabilidade, que se ressente aguadamente com estes argumentos.
Como j foi observado, as avaliaes internas praticadas por
organizaes, como o Banco Mundial, so quase conclusivas. Uma
porcentagem significativa de projetos avaliados com indicadores
apropriados no passa no teste de sustentabilidade. Os projetos se
desenvolvem de tal modo que, terminada a cooperao, no deixam
bases para que a comunidade se sinta estimulada ou esteja capacitada
para dar-lhes continuidade. A efetividade de curto prazo se
transforma ali em altos nveis de ineficincia, a mdio e longo prazos.
Por outro lado, o argumento da eficincia implica em

quantitativos custos de oportunidade. Os extensos benefcios
potenciais derivados da participao comunitr ia e relatados nas
sees anteriores no se produziro. Tome-se como exemplo, entre
muitos outros, o caso do Projeto PRODEL, na Nicargua (1998).
Seu objetivo era mobilizar pequenos projetos de infraestrutura e
equipamento urbanos. Optou-se por realiz-lo segundo um modelo
de co-gesto junto comunidade. Avaliaes realizadas indicaram
que os custos diretos de construo e manuteno preventiva dessas
obras foram cerca de 20% inferiores aos custos de projetos similares
executados por governos locais, sem participao comunitria. Entre
outros aspectos, a cidadania contribuiu para o projeto, com 132.000
dias de trabalho voluntrio.
Outra linha de raciocnio, coerente com a anterior, observa
todo o tema do desenho e da execuo de programas sociais a
partir das categorias de anlises puramente econmicas. As relaes
que importam so as de custo/benefcio, medido em termos
econmicos. Os atores encontrar-se-iam motivados por clculos
microeconmicos puros, e perseguem basicamente a maximizao
de seu interesse pessoal. Conseguir que produzam ser mera questo
de incentivos materiais. As avaliaes, a partir desse enfoque, s
aceitam os produtos mensurveis por unidades econmicas. Muitos
aspectos da participao comunitria no ingressam, portanto, neste
marco de localizao em face da realidade, pois gera produtos como
o aumento da auto-estima e a confiana nas foras comunitrias
que escapam a esse raciocnio. As motivaes s quais a participao
comunitr ia apela, como responsabilidade coletiva, viso
compartilhada e valores de solidariedade, no se identificam com
os incentivos econmicos. As avaliaes no levam em conta os
avanos em aspectos como coeso social, clima de confiana e grau
de organizao.
Ao desconhecer todos estes fatores, o economicismo priva a
participao de legitimidade, tratando-a como uma espcie de
exerccio de pessoas pouco prticas ou sonhadoras, sem conexo
com a realidade. Entretanto, os fatos indicam o contrrio. Os fatores
excludos constituem parte central da prpria natureza do ser
humano. Quando se nega, h uma sensao de opresso e as pessoas
resistem em ajudar, utilizando milhares de estratgias. Por outro
B. O reducionismo economicista
87
lado, quando se facilita, tais fatores podem se tornar um motor

poderoso de produtividade.
Amartya Sen (1987) tece observaes sobre os er ros do
economicismo, afirmando que a excluso de todas as motivaes
e valorizaes diferentes daquelas extremamente limitadas do
interesse pessoal difcil de se justificar em termos de prognstico,
e parece possuir tambm um suporte emprico duvidoso. Os seres
humanos, segundo o autor, apresentam outros tipos de comportamento, eticamente influenciados, tais como: sentem simpatia pelos
demais, comprometem-se com causas e com certas regras de
conduta, tm lealdades e interdependncias. Os tipos racionais
frios enchem nossos livros de textos, mas o mundo mais rico.
Os seres humanos cometem erros, experimentam, esto confusos,
h Hamlets, Mcbeths, Lears, Otelos.
Sen pondera: extraordinrio que a economia tenha evoludo
por uma via que caracteriza a motivao humana de um modo to
limitado. extraordinrio porque se supe que a economia se
preocupa com pessoas de verdade. difcil acreditar que essa gente
no esteja completamente afetada pelo tipo de exame que estabelece
a pergunta socrtica como deveria algum viver? possvel que as pessoas
realmente estudadas pela economia no se vejam afetadas por esta
ressonante questo, e seguir exclusivamente o raciocnio primrio
que lhes atribui a economia moderna?.
C. O predomnio da cultura organizacional formal
88
Um paradigma antes relatado tem dominado o pensamento

organizador na Amrica Latina, a viso formalista. Para ela, a ordem,
a hierarquia, a liderana, os processos formalmente regulados e
uma percepo vertical e autoritria da organizao so a chave da
eficincia. Como detectar Robert Merton, sob esse enfoque a
ordem, que um meio, tende a transformar-se em um fim em si
mesmo. Nesse tipo de organizao, a nfase se desloca dos objetivos
para as rotinas. O cumprimento da rotina mais importante do
que o da substncia.
Essa cultura l a participao como heterodoxa e intolervel,
bem como baseada na cooperao, na horizontalidade, na
flexibilidade, na gesto adaptativa, na viso clara de quais so os
fins aos quais os processos organizacionais esto subordinados. O
choque entre ambas as culturas inevitvel. Quando as organizaes
de tradio burocrtica e vertical so incumbidas de dar andamento
a projetos participativos, as resistncias sero inmeras e se expressaro por mltiplos caminhos. Colocaro obstculos infinitos,
asfixiaro as tentativas fora de rotinas, fecharo as portas s
iniciativas, desmotivaro continuamente os atores comunitrios.
Estaro, definitivamente, esperando inconscientemente o fracasso
da experincia participativa, para confirmar, atravs dele, seu prprio
modelo burocrtico formal.
Em muitos casos, o lder e o pessoal das organizaes que
devem empreender projetos por vias participativas tm uma
concepo depreciativa sobre as capacidades das comunidades
pobres. Acreditam que elas no sero incapazes de se integrar aos
processos de planejamento, gesto, controle e avaliao; que no
podem contribuir, pr incipalmente devido sua debilidade
educativa e cultural; que necessitaro de perodos muito longos
para escapar da pobreza; que suas lideranas so primitivas, suas
tradies atrasadas e seu saber acumulado, um peso.
Quando se parte de uma concepo desta ordem, colocandose em prtica a conhecida lei sociolgica: a profecia que se autorealiza. Desconfiar-se- das comunidades em todas as etapas do
processo; limitar-se-o as opes reais para que elas participem;
intentar-se-, dissimuladamente, substituir a participao por ordens
de cima para baixo, para fazer com que as coisas funcionem. Assim,
a sub-valorizao ser percebida rapidamente pela comunidade, e
isso criar uma distncia infranquevel entre ela e os encarregados
de promover a sua participao, que, por todas essas condies,
estar fadada ao fracasso. Depois, com freqncia, aparecer a
desculpa racional das elites ilustradas que conduziram a
experincia, argumentando que as comunidades no tinham
interesse em participar e que, por isso, a experincia no funcionou.
Em realidade, essas elites criaram muitos desestmulos para que as
comunidades perdessem o interesse nesse sentido.
A idia do capital social, de crescente difuso, rompe categoricamente com esses mitos sobre as comunidades pobres, que
podem carecer de recursos econmicos, mas sempre dispem desse
capital, porquanto so normalmente portadoras de todos os
elementos que o constituem: valores compartilhados, cultura,
tradies, sabedor ia acumulada, redes de solidariedade e
expectativas de comportamento recproco. E quando conseguem
mobiliz-lo, os resultados podem ser to significativos como aqueles
D. A subestimao dos pobres
89
observados nas mencionadas experincias de Villa El Salvador, no

Peru, ou das Feiras de Consumo Familiar da Venezuela. Por outro
lado, como anotara Albert Hirschman (1984), diferena de outras
formas de capital, o capital social o nico que aumenta com a sua
prpria utilizao.
E. A tendncia manipulao da comunidade

Na Amrica Latina, um poderoso obstculo ao avano da
participao encontra-se nas reiteradas tentativas de coopt-la para
servir a determinados grupos. O clientelismo uma das formas
favoritas que a manipulao adota. Ali, o discurso oferece amplas
promessas de participao, visando obter apoios temporrios. Logo,
as realidades so muito pobres em participao efetiva. Inclusive,
nas tentativas manipuladoras trata-se de relegar os lderes
comunitrios autnticos e de impedir que surjam lderes genunos.
Procura-se, assim, criar lderes a dedo, que venham a ser um
ponto de apoio para o projeto manipulador. Quando a comunidade
percebe quais so as reais intenes, produz-se a um enorme efeito
de frustrao, com graves resultados. No s a comunidade, ora
resistente, deixar de participar, levando a experincia a fracassar,
como tambm restar fortemente predisposta contra qualquer
tentativa posterior, ainda que esta seja genuna.
F. O problema do poder
90
A mencionada pesquisa de Narayan, sobre os projetos rurais

de fornecimento de gua, constata a presena de muitos obstculos
participao, indicando que entre os problemas identificados se
encontram: a resistncia a transferir o controle sobre os detalhes da
implementao, a falta de incentivos para uma orientao destinada
comunidade, a falta de interesse em investir no desenvolvimento
das capacidades da comunidade.
A estes e aos demais obstculos significativos pode-se somar
um formidvel intrave que muitas vezes est subjacente a outros.
Mary Racelis (1994) indica que um eixo da participao
outorgar poder ao povo, em lugar de perpetuar as relaes geradoras
de dependncia to caractersticas dos enfoques de cima para baixo
/ do topo base. A idia compartilhar realmente o poder. Foi o
que aconteceu na experincia de sucesso do oramento municipal
participativo de Porto Alegre, que segundo Zander Navarro (1998),
no s redistribuiu os fundos pblicos de um modo mais eqitativo,
instalando um padro mais justo que priorizou os pobres, como
estabeleceu um novo marco nas relaes polticas. A comunidade

foi investida efetivamente de poder decisrio e teve sua disposio
mecanismos concretos de deliberao para exerc-lo a ponto de,
ela mesma, enriquecer-se com a sua prtica. O pesquisador se
pergunta se essa experincia transfervel a outros municpios. Sua
resposta destaca que o requisito mais importante e decisivo a se
levar em conta que as autoridades locais devem ter a firme vontade
poltica de compartilhar parte de seu poder com seus constituintes.
Um obstculo fundamental no caminho mobilizao da
participao saber se existe uma vontade nesse sentido, se h
realmente disposio em compartilhar o poder.
s vezes essa vontade no existe. Se um projeto que vem sendo
executado est ligado a certos interesses de alguns setores, a
participao real poderia impedi-lo. Em outras ocasies, a avaliao
que diminuiria o poder inerente s autoridades.
Entretanto, com a participao os efeitos poderiam ser muito
diferentes. Pesquisadores como John Kotter, da Universidade de
Harvard, convidaram lderes empresariais a tornarem suas organizaes mais abertas influncia de seus integrantes. O convite
despertou, inicialmente, resistncias muito fortes na liderana
empresarial tradicional, mas, aps anos de lanado, o autor indica
que a experincia concreta se deu em sentido oposto. Quem
compartilhou o poder organizacional, atualizou os aspectos-chave
da organizao, incrementou a inovao e a produtividade, e assim
aumentou o poder total disponvel da sua empresa. Quem se
fechou e no aceitou compartilhar foram os donos absolutos de
organizaes cada vez menos competitivas, portanto com o poder
total em reduo.
Experincias como as de Porto Alegre e outras sugerem que
processos semelhantes se do no campo da participao comunitria.
As autoridades municipais que desenvolveram naquela capital um
projeto genuinamente participativo receberam o apoio crescente e
cada vez mais generalizado da populao, que percebeu as melhorias
em toda a cidade. Desse modo, as bases reais de poder no
diminuram ao compartilh-lo, mas, ao contrrio, o aumentaram, e
as autoridades foram reeleitas em vrias oportunidades.
Como ento enfrentar as importantes resistncias e os obstculos
s participaes relatadas, e outras que venham a se agregar?
91
VI. Quinta Tese. So requeridas polticas e

estratgias orgnicas e ativas para fazer
avanar a participao.
92
Os avanos na participao comunitr ia sofrem permanentemente o choque de obstculos e resistncias, como aqueles
j assinalados. Todavia, existem tambm nos processos histricos
atuais da regio, significativas foras em prol de tais avanos. Os
notveis progressos a realizados no campo da democratizao criam
um marco objetivo de condies pr-participao.
Na Amrica Latina atual, h uma vigorosa presso da populao
para que a democracia, conseguida atravs de longas lutas, adquira
caractersticas cada vez mais pr-ativas. Aspira-se substituir a
democracia passiva por uma democracia inteligente, onde o
cidado esteja amplamente informado, disponha de mltiplos canais
para transmitir seus pontos de vista e no atravs da eleio das
autoridades mximas, cada tantos anos e exeram uma influncia
real e constante sobre a gesto dos assuntos pblicos. Positivos e
crescentes processos de fortalecimento da sociedade civil vm sendo
desenvolvidos. Diariamente, o nmero de organizaes de base cresce
e sua capacidade de ao melhora, enriquecendo o tecido social.
Todo esse contexto em transformao fomenta atitudes e percepes culturais que vem a participao da comunidade como uma
das principais vias para se ativar a democracia em termos concretos.
Simultaneamente, as urgncias sociais latino-americanas so
extensas e profundas. A regio apresenta amplos setores da populao
sem gua potvel ou instalaes sanitrias mnimas. Tem uma imensa
populao desnutrida, o que resulta em conseqncias drsticas.
Estima-se que a tera parte das crianas da Amrica Central, menores
de 5 anos de idade, apresentam uma estatura aqum do que
deveriam. Os ndices de abandono escolar no ensino fundamental
so muito altos. Por outro lado, a repetio de 50%, no primeiro
grau, e de 30% em cada um dos nveis posteriores. Isto determina,
segundo afirma Pur year (1998), que uma criana da regio
permanea, em mdia, sete anos na escola primria e complete,
durante esse tempo, apenas quatro sries. As taxas de desocupao
aberta so muito elevadas, e as de desocupao juvenil, ainda
maiores. A violncia urbana tem crescido aceleradamente.
A unidade familiar se ressente com o peso da pobreza, e numerosas famlias so desintegradas.
Encarar os problemas crticos indicados exigir polticas pblicas

renovadas, que articulem estreitamente o econmico e o social e
priorizem as questes sociais. A implementao de novas polticas e
programas requer imaginao gerencial. Necessita-se de modelos
no tradicionais de maior efetividade, nos quais a participao
comunitria, como se ilustrou nas sees anteriores, traga resultados
e apresenta vantagens comparativas.
Essas e outras demandas e foras pr-participao devem ser
mobilizadas para afrontar resistncias e obstculos. necessrio,
para esse fim, planejar e colocar em prtica polticas e estratgias
apropriadas luta pela participao.
Entre elas:
a. H uma vasta tarefa de pesquisa a ser cumprida no mbito do
tema. necessrio respaldar a ao com estudos sistemticos sobre
os fatores relevantes para aproveitar o potencial da capacitao e,
desse modo, solucionar os problemas inevitveis que surgiro em
seus processos de execuo. Assim, na pesquisa realizada pelo Banco
Mundial sobre projetos rurais de fornecimento de gua (Narayan
1994), conclui-se, pela anlise dos 121 projetos examinados, que
entre os fatores favorveis ao sucesso da participao encontram-se
os seguintes:
Quanto aos beneficirios dos projetos:
obteno prvia do compromisso dos beneficirios com a
implementao do projeto;
incidncia do grau de organizao dos beneficirios.
Quanto s agncias executoras dos projetos:
devem fazer do avano da participao a meta central de seus
projetos;
conseqentemente, deve haver um monitoramento
sistemtico de como as metas de participao comunitria
esto avanando;
devem indicar os incentivos e reconhecimentos por iniciativas
de membros da organizao que contribuam para o avano
da participao;
devem focar no aproveitamento do conhecimento comunitrio;
devem orientar, de forma consistente, o investimento na
capacitao da comunidade.
93
94
Estudos dessa ordem e muitos outros, como os que dizem

respeito s diversas modalidades organizacionais em participao,
com suas vantagens e limitaes, podem contribuir para criar um
fundo de conhecimentos especficos que fortalecer a ao concreta.
b. Deve-se empreender uma tarefa contnua de aprendizagem
das experincias de sucesso na regio, que so inmeras e ricas, como
aquelas apresentadas no pioneiro Encontro do BID, Programas
Sociais, Pobreza e Participao Cidad (1998). O trabalho de
documentao de tais experincias e de reviso de seus ensinamentos
muito limitado, havendo resgate do conhecimento acumulado
uma ampla linha de aes expostas a seguir.
H ainda que se apoiar a realizao de novas experincias
inovadoras nesse campo. A participao significa uma experimentao
social complexa, pois trabalha com variveis multifacetrias culturais,
ambientais, organizacionais, econmicas, financeiras, polticas,
demogrficas, etc. aberta ao desenvolvimento de inovaes em todas
as suas etapas, que logo podem ser aproveitadas coletivamente. Mas
requer-se para isso, como em outros campos, polticas de apoio
realizao de experincias inovadoras.
Assim, entre outros casos, no Governo do Canad, por
exemplo, o Prmio Administrao Inovadora no Setor Pblico,
na sua edio de 1991, foi dedicado ao tema Participao:
empregados, gerentes, organizaes. Um prmio dessa importncia
motivou 68 apresentaes de experincias de todos os nveis do
governo canadense.
Os ensinamentos da derivados as tm dado lugar a mltiplas
anlises, que, por sua vez, esto retro-alimentando outras experincias
e projetos.
d. imprescindvel criar-se uma grande aliana estratgica em
torno da participao. Diversos atores sociais tm muito interesse em
seu avano. Normalmente seus esforos so isolados, e a sua articulao
em nveis setoriais e nacionais pode dar fora renovada ao. Entre
eles aparecem atores como os municpios, as organizaes no
governamentais, universidades, associaes de bairro, comunidades
relig iosas que trabalham no campo social, diversos organismos
internacionais, e, desde logo, as comunidades desfavorecidas.
O trabalho conjunto desses e de outros setores para impulsionar
a participao, proteger experincias em andamento, buscar
comprometer segmentos cada vez mais amplos, obter recursos em
seu apoio, fortalecer a pesquisa e outros planos de ao, pode

melhorar significativamente as condies para sua aplicao.
e. Um ponto central a ser seguido, e que pode constituir um
dos eixos de trabalho da aliana estratgica, a gerao de
conscincia pblica acerca das vantagens da participao. necessrio
fazer com que o tema transcenda a discusso dos especialistas e se
converta numa questo da agenda pblica, dadas as suas implicaes
de toda ordem. Necessita-se de uma tarefa intensiva, com meios
massivos de comunicao sobre a matria, assim como nutrir a
discusso com informaes detalhadas sobre todos os aspectos:
potencial, dificuldades esperadas, experincias internacionais, ensino
das experincias j realizadas e em andamento. Pela genuinidade
da proposta da participao, uma opinio pblica informada a esse
respeito pode ser um fator ativo a seu favor.
O relatr io sobre Desenvolvimento Humano das Naes

Unidas, centrado na participao (1993), indica: uma participao
maior da populao no mais uma vaga ideologia baseada nos
bons anseios de uns poucos idealistas. Converteu-se em um
imperativo - uma condio de sobrevivncia.
Este , claramente, o caso da participao na Amrica Latina,
tanto no campo geral de fortalecimento dos processos de
democratizao, como no de enfrentar os graves problemas sociais
que afetam duramente a maior parte da populao.
Na identidade bsica do ser humano, encontra-se a necessidade
da participao. Um profundo conhecedor do assunto, Joo XXIII,
ressaltou em sua encclica Mater et Magistra que o desgnio divino
criou os seres humanos de tal modo que: na natureza dos homens
encontra-se envolvida a exigncia de que, no desenvolvimento de
sua atividade produtiva, tenham possibilidade de empenhar a
prpria responsabilidade e aperfeioar o prprio ser. O envolvimento, portanto, uma exigncia interna da prpria natureza do
ser humano.
A participao comunitria um instrumento poderoso, como
foi destacado neste trabalho, mas nunca se deve perder de vista
que, ao mesmo tempo, ela constitui um fim em si mesmo. Faz parte
da natureza do ser humano.
VII. Sexta Tese. A participao se encontra na

prpria natureza do ser humano
95
A participao eleva sua dignidade e lhe abre possibilidades

de desenvolvimento e realizao. Trabalhar pela participao ,
definitivamente, fazer com que seja restitudo aos desfavorecidos
da Amrica Latina um dos mais bsicos direitos humanos, que
freqentemente silenciosamente lhes tem sido violado.
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97
CAPTULO III
Participao Genuna
na Era da Tecnologia
de Informao e
Comunicao (TIC)*
Jerzy Szeremeta
Resumo
A participao genuna constitui um fator imprescindvel para
o desenvolvimento humano, pois, ao permitir que os indivduos
expressem suas preferncias, ela informa e controla os governos no
processo de criao de valor pblico, construindo, assim, a sua
legitimidade. Hoje, ao tempo em que os cidados promovem a
transio para a Sociedade do Conhecimento, a participao popular
adquire igual importncia no direcionamento do desenvolvimento
social, podendo ajudar a construir melhores democracias e mercados
e, ento constituir a nica garantia de altos nveis de segurana e
qualidade de vida. A perspectiva de aumentar a participao por
meio de aplicaes de TICs (participao eletrnica) tem ensejado
grande esperana e expectativa por muitos, o que no de
surpreender. No entanto, at o momento atual, a participao eletrnica vem alcanando resultados limitados, o que faz pressupor
que uma plataforma de regras e ferramentas h de ser construda
na sociedade, para o completo beneficiamento de todas as potencialidades da participao eletrnica.
Palavras-chave: participao cidad; tecnologicas de informao
e comunicao; participao eletrnica.
Genuine participation constitutes a crucial factor in human

development. It also allows people to clearly express their preferences and
as such informs and steers the governments in the process of producing
public value. This way it builds up the legitimacy of governments. Today,
its importance increases in the process of directing social development as
people make transition to the Knowledge Society. It can help build more
perfect democracies and markets. It constitutes the only guarantee of high
levels of quality and safety of life.There should be no surprise then that the
prospect of augmenting participation with ICT applications (i.e. eparticipation) has been met with great hope and anticipation by many.
However, to-date e-participation has achieved limited results. A platform
* Uma verso preliminar deste trabalho foi publicado no Relatrio Mundial do Setor Pblico de 2003 das Naes Unidas
(World Public Sector Report 2003: E-Government at the Crossroads).
Abstract
101
of rules and tools has to be constructed in a society to benefit from the full
potential of e-participation.
Key-words: citizen participation; information and communication
technologies; eletronic participation.
102
A democracia um sistema regulamentado de durao indefinida,

uma incerteza organizada.
Adam Przeworski, Democracy and Market, 1991
A democracia coloca para o ser excepcionais demandas (por

maturidade, autonomia e comprometimento discursivo) (...).
Os indivduos podero ser levados par ticipao democrtica no
necessariamente por esta ser atraente, mas por ser a for ma menos
desinteressante de organizar o poder diante da competio.
Mark E. War ren, What Should We Expect From More Democracy?:
Radically Democratic Response to Politics, 1996.
A participao genuna1 um fator fundamental para a construo do nosso futuro compartilhado. Atualmente, existe um
consenso em torno do tema, que no tem sido contestado. Chefes
de estado e de governo de todos os pases membros das Naes
Unidas concordaram, na Declarao do Milnio das Naes Unidas
do ano 20002 que o governo participativo e democrtico, baseado
na vontade popular, garante melhor as condies em que o povo
pode viver e criar os seus filhos com dignidade, livre da fome, do
medo, da violncia, da opresso ou da injustia.
A TIC parece ter sido desenvolvida sob medida para ensejar
uma participao genuna, na medida em que inibe as desculpas
tcnicas para a falta de transparncia de governos e empresas e para
as dificuldades de comunicao entre os cidados, polticos e
funcionrios pblicos, facilitando o trabalho em rede e a criao
de domnios compartilhados de interesse comum.
Desse modo, os entusiastas da TIC a vem prematuramente
como uma beno divina que revolucionar todas as esferas da vida,
inclusive o governo e a governana. No entato, a experincia
recomenda cautela, uma vez que, a despeito das realizaes
1
A participao do cidado pode ser definida como uma participao voluntria (ou forada) nas tomadas de deciso
sobre questes pblicas. At certo ponto, a teoria que lida com redes e criao de conhecimento pode ser aplicada sua
anlise. As instituies destinadas s consultas e tomadas de deciso poltica so estruturadas como redes. As TIs permitem
aumentar a sua eficcia, oferecendo a possibilidade de trabalho em rede (a comunicao de muitos com muitos), bem
como ultrapassar e acelerar capacidades. A consulta poltica pode ser descrita como uma criao de conhecimento
(tcito) politicamente vantajoso. As TIs podem facilitar vrios estgios deste processo, por exemplo estabelecendo
espaos virtuais compartilhados, girando em torno de informaes velhas e novas (conhecimento explcito).
2
Este documento esboa o esforo mundial dos Estados Membros das Naes Unidas. Nele, o desenvolvimento humano
adotado como a medida verdadeira do progresso das naes e como o resultado de desenvolvimento esperado. Isso
delineia o contexto societrio mais apropriado para as realizaes do desenvolvimento humano no sculo 21. Verso em
portugus http://.pnud.org.br/odm. Acesso em 20/09/2005 (nota do editor).
I Introduo
103
104
espetaculares em muitas reas, uma pesquisa internacional revela

que o uso da TIC no poder servir como prova de progresso
mensurvel da participao genuna, mesmo nos pases em que as
suas aplicaes so utilizadas com intensidade respeitvel.
Embora discutida detalhadamente mais adiante, deve-se
salientar, desde j, que a agenda para o uso da participao genuna
vem se ampliando.
Tradicionalmente, a capacidade dos cidados de expressar as
suas preferncias e exigir que os governos lhes prestem contas tem
constitudo a base para a criao de valor pblico (ver quadro 1) ou
seja, bens a que as pessoas aspiram e pelas quais pagam com os seus
prprios recursos, a exemplo de impostos, parte de suas liberdades,
seu tempo particular, etc. Com efeito, a usurpao do direito de
definio das preferncias de desenvolvimento da sociedade, por
parte de gr upos privados, tem sempre levado a uma criao
insuficiente de valores pblicos e utilizao, pelo governo, dos
recursos pblicos para fins privados.
Ademais, o desafio de construir sociedades do conhecimento
aumenta a demanda pela participao genuna. S recentemente a
humanidade aprendeu a produzir conhecimento em grande escala,
fazendo dos indivduos (enquanto seres criativos e nicos portadores
de conhecimento tcito) e da informao os dois principais ativos da
sociedade do conhecimento, os quais podem ser indefinidamente
desenvolvidos. Para apoiar a transio sociedade do conhecimento,
no s a atual estrutura institucional de todas as sociedades do mundo,
mas tambm os mercados, haveriam de se ajustar. A primeira teria
que direcionar seus recursos para o desenvolvimento de indivduos
e de informaes, enquanto os mercados deveriam parar de produzir
externalidades negativas lquidas, pois estas limitam o desenvolvimento humano e aumentam a presso sobre a biosfera. Nenhum
desses ajustes seria possvel sem cidados que aproveitassem o processo
democrtico para ampliar sua viso sobre a utilizao de recursos e do
poder pblicos, por parte das administraes pblicas, e para negociar
um novo modus vivendi com as instituies sociais de mercados.
preciso esclarecer que no se trata da antiga agenda de
desenvolvimento com aspecto diferente, mas de uma verdadeira
mudana social, em que a utilizao do conhecimento em massa
tem que ser revista, sob pena de imploso da biosfera.
Toda transio social requer consenso e entusiasmo. Atualmente, uma sociedade que dispe de meios para desenvolver
todos os seus cidados, todos os modos de informao e para

construir mais tipos de conhecimento til do que aquele utilizado
para desenvolver inovaes tecnolgicas e no o faz, ir forosamente
produzir caos e tenso.
O preo de satisfazer grupos com interesses privados vem
aumentando de maneira dramtica, e a nica chance de se promover
uma transio pacfica e efetiva seria administr-la por meio de
um processo participativo que inclusse a todos e satisfizesse o
interesse coletivo.
neste contexto que reside a importncia de se compreender
a participao eletrnica. As TICs, por si prprias, no faro com
que a transio para uma sociedade do conhecimento acontea.
Somente uma mudana institucional bem pensada e apoiada na
utilizao de TICs modernas o faria.
II. Contexto de participao genuna
No sculo 21, eu acredito que a misso das Naes Unidas

ser definida por uma conscincia nova e mais profunda da
santidade e dignidade de cada vida humana, independentemente de raa ou religio. Isso ir requerer que levemos
o nosso olhar para alm da estrutura dos Estados, ou da simples
superfcie de naes ou comunidades. Devemos enfocar, como
nunca, a melhoria das condies de homens e mulheres,
individualmente, que do ao estado ou nao a sua riqueza e
carter. (...) Neste novo sculo, devemos comear pela
compreenso de que a paz pertence no somente aos estados
ou povos, mas tambm a cada um e a todos os membros dessas
comunidades. A soberania dos Estados no mais dever ser
utilizada como um escudo contra grandes violaes aos direitos
humanos. A paz deve ser real e tangvel no dia-a-dia de cada
indivduo que dela necessite.
Deve-se busc-la, acima de tudo, pelo fato de ser a condio
para que cada membro da famlia humana possa levar uma vida
de dignidade e segurana. (...)
A participao genuna envolve o indivduo e o coloca no

centro do processo poltico. Durante seu discurso em Oslo, no dia
10 de dezembro de 2001, ao receber o centenrio Prmio Nobel
da Paz, Kofi Annan, Secretrio Geral das Naes Unidas, atribui a
esse processo tanto uma perspectiva histrica quanto lhe deu um
sentido de urgncia, declarando:
105
Quadro 1
VALOR PBLICO
O valor pblico se refere ao valor criado pelo governo atravs da prestao de servios, aprovao de leis e
regulamentos e outras aes. Os elementos-chave que as pessoas valorizam tendem a se situar em trs
categorias: resultados, servios e confiana.
Somente o pblico pode determinar o que verdadeiramente tem valor para a sociedade. Numa democracia
representativa, em que o valor determinado pela preferncia do povo, expresso por uma variedade de meios
e refratado pelas decises dos polticos eleitos. As preferncias do povo so formuladas socialmente: na famlia,
entre os amigos e em debates pblicos. O envolvimento do cidado nos assuntos pblicos desejvel
precisamente porque desafia e muda as preferncias subjacentes.
O valor agregado pelo governo a diferena entre os benefcios dos quais o pblico eventualmente desfruta
e os recursos e poderes que os cidados decidem outorgar ao seu governo. Um contrato implcito e, s vezes,
explcito respalda o valor pblico. A legitimidade do governo como um todo geralmente depende do quo bem
ele crie o valor pblico.
O conceito de valor pblico fornece um padro com o qual se pode avaliar o desempenho de polticas e
instituies pblicas, tomar decises acerca da alocao de recursos e selecionar os sistemas apropriados de
distribuio (incluindo a aplicao da TIC para transformar as relaes externas e internas do governo).
Para que alguma coisa tenha valor, no basta que se diga que ela desejvel. preciso que as pessoas estejam
dispostas a dar algo em troca (por exemplo impostos, delegao de poderes coercitivos, revelao de informaes
confidenciais, tempo ou outros recursos pessoais).
O valor pblico e os valores ticos encontram-se estreitamente ligados. O ethos e os valores de qualquer
organizao pblica, ao serem vistos pelas lentes do valor pblico, dos fornecedores de servio e de profissionais,
devem ser julgados segundo sua capacidade de criao de valor pblico. Valores inadequados podem conduzir
destruio do valor pblico.
Os polticos e as organizaes pblicas podem destruir o valor pblico por uma srie de razes, a exemplo de
informaes insuficientes sobre as preferncias da populao, interesse pessoal, ganho crescente auto-orientado,
captura de rgos pblicos por parte de grupos de interesse particular e falta de incentivos para que os rgos
pblicos atuem eficientemente ou de maneira a fornecer uma resposta s necessidades do pblico.
No existe uma correlao sistemtica entre os diferentes nveis de gasto pblico (30%,40%,50% do PIB)
e o valor pblico que est sendo criado; a questo fundamental saber se os recursos pblicos esto sendo
gastos satisfatoriamente. As tcnicas para mensurao e administrao do valor pblico so mais complexas
do que no caso do valor privado. As pessoas freqentemente valorizam muito determinadas questes pblicas,
como a equidade do gasto pblico. difcil agregar as suas preferncias, na medida em que elas mesmas
estejam envolvidas na produo de servios pblicos. As diferenas de opinio entre os cidados se estendem
s discordncias ticas (como as discordncias sobre a natureza da justia social). Os governos tm a funo
de guardio dos interesses das geraes futuras, o que diferente da responsabilidade das empresas para com
seus futuros acionistas.
106
Diante da dificuldade de ser avaliado, o valor pblico criado a partir de resultados pode ser mensurado pela
identificao de fatores causais. Os servios podem ser estimados por meio da satisfao e da percepo de
justia, confiana, legitimidade, enfim, atravs da constatao do desempenho do governo como um todo.
tical framework for public sector reform
Fonte KELLY Gavin e MU E RS Stephen, Creating public value. An analy
analytical
reform, oct., 2002.
A lio do sculo passado nos fez entender que ameaar ou

atropelar a dignidade do indivduo como naqueles pases onde
cidados no desfrutaram do direito bsico de escolher o seu
governo, ou do direito de o escolher regularmente resultou
inexoravalmente em conflitos, perdas de civis inocentes, vidas
abreviadas e comunidades destrudas. Com efeito, os obstculos
democracia tm muito pouco a ver com cultura ou religio, e
muito mais com o desejo daqueles que se encontram no poder
e querem manter sua posio a qualquer custo.
No se trata de um fenmeno novo nem restrito a uma parte
especfica do mundo. As pessoas de todas as culturas prezam
por sua liberdade de escolha e sentem a necessidade de ter
direito de voz nas decises que afetam suas vidas.
Um universo de indivduos emancipados possivelmente surgir

a partir de lies da histria, como uma forma de melhor organizar
a sociedade humana. A dignidade de um indivduo, expressa atravs
da sua liberdade de escolha, no contexto do processo poltico,
poder estar emergindo na forma de um slido alicerce para a
ordem mundial, o que no um fato totalmente desconhecido.
Realmente acreditamos na conexo lgica entre a legitimidade
dos governos, o valor pblico que estes criam e o que de fato as
pessoas preferem, da forma como elas prprias declaram. Sabemos
tambm das dificuldades que surgem de substituio dos valores
privados pelos valores pblicos, e quando a manifestao das
preferncias cerceada.
A crescente falta de liberdade no processo de desenvolvimento
tem que ser, no mbito global, superada individualmente por cada
homem, mulher e criana. Cada expanso das capacidades do ser
humano exaltada como um triunfo do desenvolvimento.
Entretanto, apesar dos inmeros e expressivos sucessos nesse sentido,
a situao ainda to precria que se faz necessrio um esforo
geral maior, como vem delineado na Declarao do Milnio das
Naes Unidas.
No mundo fludo, catico e complexo, comeamos a descobrir
que o conhecimento o produto mais valioso do mercado e o
componente mais procurado na vida poltica e social. Entendemos
que os seres humanos so os seus nicos detentores, e a experincia
emergente nos mostra qual a melhor forma de se cri-lo. Todavia,
excluindo o mundo dos negcios, no notamos ainda muitas
evidncias de que sociedade e governo trabalham em rede ou de
uma abundncia de espaos pblicos compartilhados com vistas
criao de conhecimento.
O potencial peculiar mente humana, ampliado pela TIC,
imensurvel. Os indivduos podem utilizar essa tecnologia para
trabalhar em rede e criar, com outros da mesma opinio, campos
de interesse compartilhado que venham ou no incluir organizaes
e estruturas polticas, econmicas e sociais tradicionais (o que
tambm conhecido como revoluo da associao global). Os
cidados podem adotar uma causa, entrar no espao pblico e
utilizar a TIC para reunir recursos e orquestrar esforos de seus
semelhantes, mas tambm do governo, de empresas e organizaes
da sociedade civil, para a criao de valores pblicos, divulgando
os resultados do desenvolvimento desejado. No entanto, no
107
108
percebemos isso acontecendo com freqncia, e, quando acontece,

via de regra, no h poder suficiente por trs desses esforos capaz
de conduzir a uma mudana significativa.
Existe uma lacuna entre o que tem sido aceito como desejvel
e possvel e o que tem sido implementado, bem como entre as
oportunidades que descrevem o mundo nominal e a realidade
diria. De acordo com o Roteiro das Metas3 voltado ao cumprimento da Declarao do Milnio das Naes Unidas, para o
preenchimento dessa lacuna seriam necessrias decises difceis e
reformas corajosas em todos os Estados e em todas as reas de poltica4.
Em outras palavras, seria preciso um grande esforo global para
reestruturar o contexto social de nossas vidas.
Pouco dessa reestruturao pode contar com regras e padres
estabelecidos e embutidos no contexto social. A profundidade da
mudana, aliada a um comportamento no linear (complexidade,
caos, fluxo) dos fatores mais expressivos que do formato ao quadro
social atual das vidas dos cidados, iria exigir que decises difceis
e reformas corajosas fossem debatidas, negociadas, acordadas e,
caso necessrio, executadas. (A alternativa a segurana organizada,
como a utilizao do poder de coao.) Isso imprimiria um carter
poltico vida de todos e talvez aumentasse a demanda por um
processo poltico e um comportamento poltico ativo do indivduo.
O tipo de processo poltico, aqui, faz diferena.
A disposio do cidado para se engajar no processo poltico
importante, assim como suas capacidades individuais, na medida
em que as transformaes futuras da sociedade tero que acomodar
ondas de mudanas sem precedentes e, ao mesmo tempo, faz-lo
de forma que beneficie o desenvolvimento humano.
No existe motivo para nihilismo ou pessimismo com relao
a esse desafio. Ao contrrio, aceit-lo significa transformar o futuro
em algo valioso. Caso o processo poltico se converta numa resposta
de alta qualidade ao desafio, ser possvel reivindicar um futuro
melhor. Existe muita coisa em jogo em termos de capacidades
humanas, assim como o poder poltico e econmico dos estados.
No final deste processo, saberemos como os centros de poder tero
caminhado no mapa mundial e o quo inclusiva a sociedade humana ter se tornado.
Verso em portugus pode ser encontrada no http://www.pnud.org.br/odm. Acesso em 20/09/2005 (nota do editor).
Somos movidos pela convico de que estamos bem equipados

para enfrentar esse desafio. Ao final da turbulenta dcada de 80,
Fukuyama (1989) apontou que (...) o sculo que comeou cheio de
autoconfiana no triunfo definitivo da democracia liberal ocidental parece,
ao seu final, estar voltando ao seu ponto de partida: (...) para uma impassvel
vitria do liberalismo poltico e econmico4.
Trata-se da proclamao do triunfo da economia de mercado

e da poltica democrtica, consideradas as melhores bases para
assegurar o desenvolvimento humano5. A esse propsito Amartya
Sen (1999) observou e comentou:
Entretanto, segundo o autor, tais perodos nunca se materializaram em pases independentes que promovem eleies
regularmente, que tm partidos de oposio com direito a expor
as suas crticas e que permitem aos jornais se expressarem livremente
e questionarem a inteligncia das polticas governamentais, sem
censura extensiva6 .
A democracia tambm se manifesta no sentido de que, para
enfrentar o desafio da complexidade, do caos e do fluxo, necessrio
obviamente reunir a maior quantidade possvel de conhecimento,
cuja importncia aumenta proporcionalmente incerteza dos
objetivos, das causas e dos efeitos7 no processo poltico. Ela parece
ser o veculo ideal para a criao do conhecimento politicamente
til, pois promove fruns e mecanismos para a expresso de opinio
e deliberao e para a sua internalizao por intermdio de administradores e decisores pblicos, em instituies e organizaes pblicas.
Vale lembrar que poltica democrtica significa vrias coisas
em vrios lugares:
4
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/um/unpan004152.pdf(A/56/326,para8). Verso resumida

em portugus pode ser encontrada no http:/www.pnud.org.br. Acesso em 20/09/2005 (nota do editor).
Um frrmula ampliada: Desenvolvimento mais favorvel = ( economia de mercado + investimento pblico estratgico
em mercadorias + fixao de uma poltica + livre concorrncia) + ( poltica democrtica + maior atuao do pblico em
geral nas tomadas de deciso + responsabilidade social de setor privado).
6
SEN, Amartya, Development as Freedom
Freedom, New York, 1999, p. 152.
7
Ver: NONAKA, Ikujiro e KONNO, Noboru. The Concept of Ba: Building a Foudation for Knowledge Creation, California
Manegement Review
Review, v. 40, n.3, 1998; SNOWDEN, David. A Framework for Creating a Sustainable Knowledge
Manegement Prog
ram
Program
ram, Knowledge Manegement, London, 1998 e DA VENPOR T, T.H. e PR USAK, L. Mastering the
Information and Knowledge Environment
Environment, New York: Oxford University Press,1977.
Perodos de fome ocorreram tanto em reinos antigos quanto

em sociedades contemporneas autoritrias, em comunidades
tribais primitivas e em modernas ditaduras tecnocratas, em
economias coloniais dirigidas por imperialistas e em pases do
sul que acabavam de se tornar independentes, governados por
lderes nacionais despticos ou por partidos nicos e intolerantes.
109
110
Primeiro, enquanto as polticas democrticas so exaltadas como

sistema, justo dizer que todos os pases democrticos passam por
srias dificuldades na esfera pblica a exemplo da arena institucional
para interaes discursivas8 (Ver quadro 2). Enquanto o poder do
soberano tem aumentado ao longo dos anos, nenhum desenvolvimento expressivo aconteceu nas estruturas institucionais que do
apoio ao modo democrtico de governar, sendo que vrias delas at
se degeneraram. O quadro mais adiante mostra que todos os pases
sofrem em um grau maior ou menor, de pelo menos dois problemas
srios: acessibilidade e corrupo. Alguns pases chegam a retratar
um soberano forte, mas esto em distintos e menos avanados
estgios de construo do seu sistema poltico, enquanto outros
enfrentam dificuldades na formao da mquina estatal, na definio
de responsabilidade sobre a construo do aparelho do estado e de
sua composio por gestores e funcionrios pblicos qualificados,
dedicados ao servio pblico. Alm disso, a totalidade deles parece
ter, at certo ponto, dificuldades com a transparncia e a responsabilizao na prestao de contas. Em muitos, ainda, os problemas
comeam com o processo individual de tomada de decises dos
cidados sobre o seu engajamento poltico, sua falta de tempo, de
voz ativa (questes de acessibilidade) ou de segurana (questes de
liberdade). Na maioria, tornar efetivas as reivindicaes polticas feitas
ao governo central por comunidades desconectadas, distantes e pobres
simplesmente impossvel do ponto de vista fsico.
Warren (1996) sugere resposta radicalmente democrtica
poltica e neste ponto argumenta que a democracia deliberativa pode
se adequar a esta demanda. Radical e Deliberativo so palavras
que qualificam a democracia e sugerem que a sua intensidade pode
ser precria. A Declarao do Milnio das Naes Unidas tambm
salienta aspectos qualitativos de governabilidade. Genuinamente
inclusiva,participativa,democrtica e boa so alguns dos adjetivos
utilizados nesse documento, ao descrever o tipo desejvel de governo.
Uma forma de definir governo falar sobre ele em termos de
um dilogo contnuo, atravs do qual a sociedade conduz a si prpria
um debate ou argumento at mesmo sobre como organizar a
sociedade humana, de maneira a assegurar o seu desenvolvimento.
A democracia poderia ser vista como uma das formas possveis de
organizar esse dilogo. Na realidade, quando um pas afirma ser
Ver: HAB ERMAN S, Jurgen. The Structural TTransformation
Sphere: An Inquiry into a Category of
ransformation of the Public Sphere
Bourgois Society (Studies in Contemporary German Social Thought). Massachusetts: MIT Press, 1962.
democrtico, o monitoramento do dilogo poltico interno permite

verificar rapidamente tal afirmao. Ela normalmente boa, na
medida em que a esfera pblica tambm o seja.
Quadro 2
Caractersticas da Esfera Pblica em Nveis Diferentes de Aplicao da TIC na Interao Discursiva9
Acessibilidade
esfera pblica
Nenhuma aplicao ou somente aplicao inicial

da TIC interao discursiva
Ditadura tecnocrata
(tirania poltica mais
economia de mercado)
Poltica democrtica e
economia de mercado do
estado do bem estar
Nenhum ou muito poucos

agrupamentos de
desigualdades no poder
Atravs de transferncias, o
bem-estar social elimina
parte das desigualdades
econmicas ou as
enfraquece. A igualdade
poltica formal expressa
adequadamente na
qualidade do direito ao voto,
porm a condio social
continua a ser um obstculo
acessibilidade, e muitos
temas so difceis de agrupar
(por exemplo, a pobreza, o
etnicismo, o gnero).
O discurso tende a ser

organizado em etapas e
no aberto a todos.
O nvel de abertura do
discurso alto, embora
persista um acesso mais
restrito esfera pblica
(principalmente no campo
econmico).
Liberdades
(expresso,
associao e
reunio,
inclusive no
ciberespao)
Transparncia
(por exemplo,
acesso
informao
sobre as
atividades do
estado)
Nenhuma liberdade
garantida por lei, ou, caso o
seja, suprimida na prtica.
Por definio, algo muito
forado. A informao
disponvel no confivel.
Aplicaes avanadas de
TIC interao discursiva: o
caso provvel de
democracia liberal de
massa em uma Sociedade
do Conhecimento10.
A TIC e a oportunidade de
um discurso virtual
diminuem algumas
barreiras de acesso, como a
localizao geogrfica e
limitam consideravelmente
o rigor de outras barreiras.
Entretanto, a TIC e a
instruo discursiva, bem
como o custeio da sua infraestrutura podero continuar
sendo por algum tempo
obstculos para a
acessibilidade esfera
pblica.
Existe uma estrutura legal de

apoio. Somente restries
mnimas referentes
proteo do interesse
pblico. Liberdade de
expresso amplamente
praticada, apesar da
existncia de elementos de
correo poltica e
manipulao da mdia (por
exemplo,
a alternncia poltica, a
influncia editorial de
conglomerados de mdia,
num mercado cada vez mais
concentrado).
natural e seria difcil de

suprimir, barrando assim
restries mnimas que
protegem o interesse
pblico. Entretanto, a
estrutura legal necessria
para eliminar uma
manuteno restritiva para
os ganhos polticos
(governos) ou privados
(o servio privado e os
provedores de mecanismo
de busca exercitam a
autocensura, em conivncia
com governos, ou para evitar
a responsabilidade civil).
A estrutura legal d apoio a

graus avanados de
transparncia. O grau de
transparncia contestado
pelo estado e esta
contestao tem como base
o interesse pblico
geral.Embora no seja a
situao ideal,
historicamente representa o
acesso mais avanado.
O sigilo se torna difcil

de manter. A estrutura
legal exigiu que fosse
declarada ilegal.
Este quadro foi desenvolvido para apresentar tendncias gerais. No existem duas sociedades ou pases iguais ou que
incorporem todas ou uma combinao especfica dessas tendncias. Portanto, esta ou qualquer parte dela no foi
desenvolvida para descrever uma situao em um pas ou sociedade existente.
10
Tirania de conhecimento tambm possvel, que seria construda sobre a negao de liberdades.
Componentes
Bsicos da
esfera pblica
111
112
Veculo de
comunicao
As formas de discurso
pblico esto nas mos do
estado ou nas mos de
empresas estreitamente
ligadas elite governante.
O discurso pblico ou
controlado pelo estado ou
transformado em um produto
de consumo.
A ameaa a este status quo
ou contra a lei ou
efetivamente desencorajada.
Muitas tentativas formais e
limitadas mantm a
conversa fluindo.
A maioria das formas de

discurso pblico de
propriedade de empresas e,
desse modo, so administradas
para obterem lucro.
Consequentemente, a maior
parte do discurso pblico
transformado em produto de
consumo. Barreiras
essencialmente econmicas
em grande escala e discurso
pblico no comercial. Grande
nmero de tentativas no
comerciais informais, para
manter o discurso fluindo.
As formas de discurso
pblico so ubquas. O seu
custo esta consistentemente
caindo. Pessoas fsicas, o
governo e empresas as
utilizam. Potencialmente,
trata-se de uma sociedade
de conversa amigvel. A
expanso do servio pblico
remete ao ambiente online (conectado Internet),
capacidade de ajudar,
transmisso de informao
confivel e infraestrutura
de discurso para a esfera
pblica.
Separao da
esfera pblica,
o governo e
os mercados.
A fuso avanada ou quase

completa entre o estado e a
esfera pblica. Subesferas
pblicas so poucas ou esto
em coluso com o estado.
Nvel avanado de
conivncia entre o estado e o
mercado.
Separao avanada mas

incompleta. O estado est
presente na esfera pblica e
exige algum grau de justia
poltica. Conivncia entre os
mercados e o estado. A
propriedade privada
predominante dos meios de
discurso pblico favorece o
acesso do estado sobre os
grupos de interesse pblico.Um
nmero grande de subesferas
pblicas em vrios graus de
separao do estado e de
mercados.
Deliberao e trabalho em
rede, norteados por ao,
tambm com organizaes
estatais e empresas so
provveis e desejveis. A
administrao adequada das
operaes em rede se torna
uma necessidade, uma vez
que a natureza recproca das
operaes pode
comprometer a pureza da
separao e as estruturas de
responsabilidade formal.
Segundo, justo dizer que os pases mais democrticos passam

por uma apatia do eleitorado. O nmero de eleitores e os ndices
de aglutinao em torno de partidos e associaes comunitrias
esto decaindo, o que tm sido fonte de preocupao, na medida
que isso reduz o capital social e a capacidade dos cidados
trabalharem juntos para resolver problemas comuns.11 Ao mesmo
tempo, estudos recentes12 mostraram um interesse contnuo por
assuntos pblicos. Nos Estados Unidos, 27 estados dispem de
infraestrutura para a votao direta. No Japo, 70 por cento dos que
responderam a uma pesquisa da NTT (Nippon Telephone &
Telegraph) estimavam que os cidados devem ser aqueles mais
diretamente envolvidos na determinao de polticas em nvel local.
80 por cento acreditavam que os eleitores, mais que os representantes eleitos, deveriam tomar decises atravs do voto direto.
Uma experincia com pesquisas deliberativas realizada nos
Estados Unidos, Inglaterra, Dinamarca, Austrlia e Bulgria mostra
que todos os grupos socioeconmicos so capazes de deliberar sobre
PUTNAM, Robert D. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon and Schuster,
2000.
11
Digital Dilemmas, The Economist

Economist, Jan. 25, 2003; Individual Survey on E-democracy in Japan. NTT Corporation,
May 2002.
12
WARREN, Mark E. Deliberative Democracy and Authory, The American Political Science Review
Review, v. 90, Issue 1,
Mar. 1996, p. 46-60.
13
aradox
Compare: HANDY, Charles. The Age of P
Paradox
aradox. Boston, MA: Havard Business School Press, 1995: Ns no estamos
predestinados a ser casacos de chuva vazios, nmeros sem nome na folha de pagamento, ocupantes de funes, material
bruto para a economia e a sociologia, estatsticas do relatrio do governo. Caso esse seja o seu preo, o progresso
econmico uma promessa vazia (...) satisfao pessoal (...) complicadas por presses de competncia (...) novas
liberdades[que] significam menos igualdades e mais misria (...) sucesso que pode importer num preo desproporcional.
14
questes complexas. Sob essa perspectiva, a apatia do eleitorado

parece resultar do desencantamento com as estruturas polticas existentes. Parece tambm fincar suas razes num severo dficit de
recursos deliberativos entre os cidados13.
Ainda que a situao varie segundo o pas e regio, grande
parte do problema se traduz pela disponibilidade ou no de tempo.
O tempo pessoal do indivduo dispendido no trabalho, para a
gerao de renda, deixando de lhe proporcionar coisas que se
realmente deseja. A eficincia econmica tende a elevar o preo
todo o tempo14. Dessa maneira, a relativa falta de tempo resulta em
pouca dedicao aos assuntos pblicos que, por sua vez, no raro
interpretada como falta de interesse.
A no especializao configura tambm uma deficincia. Um
olhar cuidadoso sobre a natureza das mudanas e a crescente
complexidade do planeta revelam que algumas, se no a maioria,
das questes a envolvidas, exigem um conhecimento bastante
especfico. As democracias presumem que o julgamento do
eleitorado tornaria quase impossvel um governo efetivo. O fator
tempo, combinado com a complexidade das questes, traduz-se,
no entanto, numa tendncia a tornar esta falta de participao nos
assuntos pblicos mais permanente no tempo e ilimitada em escopo.
A maior parte das decises que afetam a vida dos indivduos so
tomadas de maneira autoritria por especialistas de dentro e fora
do governo, sem a participao ativa dos interessados. O perigo de
se deixar a poltica para os especialistas a tendncia de alguns
deles lanarem argumentos baseados em convices ideolgicas e
buscarem evidncias para apoi-los. Em tais situaes, os julgamentos
de valor tendem a substituir a lei, havendo o risco de desencadearem-se o fundamentalismo ideolgico e o radicalismo.
Finalmente, a participao poltica requer habilidades seja
para apresentar uma questo, para argumentar, para o comprometimento, ou para bater em retirada, com inteno de argumentar
numa outra oportunidade. Essas habilidades so raramente
transmitidas e ainda mais raramente praticadas. Engajar-se ou no
em poltica uma escolha difcil. A deciso para o no engajamento
113
poltico decorre da falta de tempo e de especializao do indivduo,

bem como de uma auto-avaliao quanto sua capacidade pra faz-lo.
Terceiro, as democracias so meros veculos para as regras da
maioria. Como enfatizado por Olson (2000), elas superam as ditaduras
na medida em que representam um interesse mais abrangente,
preocupando-se em organizar a sociedade com vistas ao desenvolvimento de muitos e no apenas da elite que governa. No entanto,
elas tambm so conhecidas por suprimirem as minorias, e at mesmo
por terem cometido atrocidades. E caso fossem ideais (com o seu
princpio de formular uma resposta poltica ao desafio do
desenvolvimento), no seriam necessrias constituies, declaraes
de direitos, convenes internacionais de direitos humanos e
liberdades, cortes independentes e leis nacionais e internacionais. O
mais importante parece ser o valor da solidariedade humana (ou
seja, um compromisso pelo bem comum), valor que permite a
maioria defender interesses abrangentes, podendo at sacrificar parte
do seu poder para cuidar do interesse da minoria.
Quarto, conforme observado h uma dcada,
114
(...) [As] diferenas entre as civilizaes no so apenas reais;

mas bsicas.As civilizaes se diferenciam umas das outras pela
histria, lngua, cultura e tradio e, mais importante, pela
religio. As pessoas de diferentes civilizaes tm diferentes
pontos de vista sobre as relaes entre Deus e o homem, o
indivduo e o grupo, o cidado e o estado, pais e filhos,marido
e mulher, bem como pontos de vista divergentes sobre a
importncia relativa de direitos e responsabilidades, liberdade
e autoridade, igualdade e hierarquia. Estas diferenas so o
produto de sculos e no desaparecero em pouco tempo.
Elas so mais fundamentais que as diferenas entre as ideologias
polticas e os regimes polticos. As diferenas no
necessariamente significam conflito, e o conflito no necessariamente significa violncia.Ao longo dos sculos, no entanto,
as diferenas entre as civilizaes tm gerado os conflitos mais
prolongados e mais violentos. 15
Na verdade, primeira vista vivemos num mundo culturalmente

diversificado, e muitas dessas diferenas, especialmente na rea poltica,
parecem irreconciliveis. No entanto, a Declarao do Milnio das
Naes Unidas baseia-se na crena de que somente os princpios
15
HUNTINGTON, Samuel. The Clash of Civilizations, Foreign Affairs

Affairs, Summer, 1993.
atualmente, h um retorno muito maior em fazer outros

desejarem o que voc deseja e isso tem a ver com o poder de
atrao da ideologia (...). O poder brando particularmente
importante ao se lidar com questes que so provenientes do
tabuleiro de xadrez das relaes transnacionais (outras que no
as militares ou econmicas).
A anlise acima nos permite concluir que, embora a participao

esteja firmemente baseada na poltica democrtica, as imperfeies
da esfera pblica, o dficit de recursos deliberativos, a falta de valores
apropriados e as diferenas interculturais criam uma lacuna entre
as normas que delineiam a poltica democrtica e a sua prtica.
Acrescentam-se ainda, segundo alguns autores, a falta de experincias democrticas; a ausncia de espaos pblicos estruturados,
dentro dos quais os indivduos possam aprender a se sentir vontade
ante o dilogo poltico; a existncia de um sistema poltico que
torna o dilogo pblico vazio de significado e permite a sua
cooptao pela mdia de massa16. Devido a essa brecha, a participao
16
WARREN, Mark E. What Do we Expect from More Democracy? Radically Democratic Responses to Politics, Political
Theory, vol. 24, Issue 2, May 1996.
Theory
comuns de governana levaro ao alcance dos objetivos de desenvolvimento global. O Secretrio-Geral das Naes Unidas lembra
que acentuar as diferenas parte do jogo do poder, feito por aqueles
que no desejam mudanas. Evidentemente, pela trajetria das
civilizaes podem-se identificar pontos comuns relacionados governana, tais como:
preferncia por um governo limitado e responsvel.
aceitao da tarefa de obedincia e desobedincia ligadas noo
de um contrato entre o controlador e o controlado entre o governo
e os cidados. Na medida em que a desobedincia seja justificada por
uma lacuna no contrato (por exemplo, se um governo se torna menos
limitado ou responsvel no fornecimento de um valor pblico), ela se
eleva ao patamar da transparncia e da responsabilidade.
aceitao do valor dos conselhos e da construo de consenso.
O processo poltico inclusivo e a participao genuna duas
caractersticas preferidas do bom governo, descritas pela Declarao
do Milnio das Naes Unidas, esto enraizadas nesta aceitao.
Todos ns temos experincia histrica concernente s lutas
para dirimir diferenas e aos meios no violentos de faz-lo. Como
observado por Nye (2002),
115
116
genuna continua sendo, em geral, uma promessa no cumprida.

Dessa maneira, durante o processo que leva discusso sobre formas
atravs das quais a TIC pode facilit-la, deve-se pensar na necessidde
de preencher a lacuna existente. O contexto social para a
participao genuna precisa ser renovado, e, sem isso, a TIC aplicada
em seu aumento est fadada ineficcia. O uso da TIC para apoila iria tambm exigir que as aplicaes eletrnicas ajudassem a
transcender as capacidades limitadas de um indivduo, para que
este pudesse efetivamente participar, de modo a causar um impacto
real sobre o processo poltico.
Tudo isso remete anlise das formas atravs das quais a TIC,
de maneira geral, e o governo eletrnico, em particular, venham a
influenciar beneficamente a esfera pblica, tornando-a (...) um
locus de produo e circulao de discurses, permitindo, em
princpio, a crtica em relao ao Estado (...), [um stio] diferente
do das relaes de mercado (...), mas voltado para relaes discursivas...., um teatro para o debate e a deliberao, mais que para a
compra e a vende.17
Isso tambm remete anlise das formas pelas quais a TIC, de
maneira geral, e o governo eletrnico, em particular, podem beneficiar
o desenvolvimento dos cidados, aumentando-lhes a disponibilidade
de recursos deliberativos. Como War ren (1996) percebeu, as
experincias deliberativas deveriam ser extensivamente empoderadas e
protegidas por mecanismos democrticos, alm de amplamente disseminadas
entre as instituies do estado, da economia e da sociedade civil.
No entanto, podemos observar que essas consideraes no
parecem preocupar os milhes de jogadores de SimCity (ver
Quadro 3), um jogo de simulao que permite a seu usurio
produzir numa cidade o valor pblico que deseja. Caso o jogador
se saia bem, recompensado com um influxo de Sims, habitantes
simulados que tomam decises sobre o seu estabelecimento ou
no na cidade, com base na disponibilidade e na qualidade do
valor pblico que o jogador proporciona. Como o jogo
distribudo principalmente na Amrica do Norte, Europa Ocidental
e no Japo, pode-se estimar que aproximadamente um por cento
das pessoas, nos pases industrializados do Norte, utilizaram os seus
recursos privados para adquiri-lo e o seu tempo particular para
jog-lo. Estrias de vcio neste jogo abundam, e, como em qualquer
17
FRASER, Nancy. Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy, In: CALHOUN,
Craig. Habermans and the Public Sphere
Sphere, Massachusetts: MIT Press, 1992.
Quadro 3
O FENMENO DE SIMCITY
SimCity um jogo de computador lanado em 1989. Uma nova verso, o SimCity 3000, foi lanada em
1999. Somente em 2002, 3,3 milhes de cpias foram vendidas em todo o mundo. Hoje, sete milhes de
pessoas o possuem.
Trata-se de um simulador de sistema que disponibiliza aos jogadores uma plataforma, ou seja, um conjunto
de regras e ferramentas que descrevem, criam e controlam um sistema imaginrio. O desafio de um jogo de
simulao de sistema descobrir como este funciona, assumir o controle sobre ele e depois usar as ferramentas
para criar e controlar um nmero ilimitado de novos sistemas, dentro da estrutura e dos limites impostos
pelas regras.
No caso do SimCity, o sistema uma cidade, e o jogador assume o papel de prefeito e de planejador urbano.
Ao assumir o controle de uma rea de terra, ele constri a cidade de seus sonhos. E alm de cobrar impostos,
pavimenta estradas; instala usinas de energia e linhas de transmisso, zonas para desenvolvimento industrial,
comercial e residencial; constri escolas, hospitais, estdios, portos, aeroportos, delegacias de polcia e comandos
de corpo de bombeiros.
Os Sims Cidados Simulados, constituem a populao da cidade, que, como seus similares humanos,
constroem casas, igrejas, lojas e fbricas. Tambm como os humanos, reclamam dos impostos e da prefeitura.
Se os Sims gostarem da proposta do jogador, eles se mudaro para l, onde permanecero. Caso contrrio,
sairo da cidade, que ter menos receitas de impostos e ir se deteriorar. O objetivo do jogo atrair o maior
nmero possvel de Sims.
A plataforma criada para o jogador compreende regras e ferramentas.
Regras:
As atividades que satisfazem as necessidades dos Sims os atraem.
Os Sims so livres para se mudar para e de SimCity.
Regras especficas de cada setor (por exemplo financeiro, de construo, etc.) devem ser observadas.
Ferramentas:
Criatividade e imaginao humanas
Livre arbtrio, ou seja, poder para escolher
Vrios conselheiros disponveis, quando solicitados
Acesso a peticionrios da SimCity e de comunidades vizinhas
Acesso ao auxlio das autoridades nacionais, por ocasio de catstrofes
Fceis de usar, abundantes, imediatamente disponveis, providas de informaes verdadeiras sobre a situao
atual e passada da cidade e suas instalaes, bem como sobre muitos aspectos sociais, econmicos e ambientais
da vida urbana, auxiliando, quando necessrio, por meio de mapas, quadros e grficos
Fluxo de novidades sobre a vida da comunidade
Habilidade para prever o futuro, com ajuda do simulador provido de indicadores de demanda
outro, o escapismo deve ter a o seu papel, mas, ainda assim, esse
fenmeno deve ser analisado por polticos e pesquisadores.
Nenhuma averso ao envolvimento em assuntos pblicos dessa
cidade simulada tem sido detectada entre os jogadores, que se
mostram dispostos a passar horas aprendendo regras e descobrindo
qual a melhor maneira de produzir valor pblico para os Sims.
Para jogar, utilizam a plataforma de regras e ferramentas desenvolvidas pelos projetistas. assustador pensar que a plataforma
do SimCity torna o envolvimento nos assuntos pblicos mais fcil
e mais atraente do que a plataforma para o ativismo poltico
Poder para criar (ou seja, construir); destruir; estabelecer leis; oramento; impostos; tomar emprstimos;
gastar recursos financeiros; entrar em arranjos pblico-privados; concluir acordos de negcios e de cooperao
com as comunidades vizinhas
117
oferecida na vida real aos mesmos jogadores, se e quando eles desejarem assumir o papel de cidados ativos.
As regras e ferramentas (capacidades) do poder, e quando os
indivduos dele dispem, os meios no democrticos de lidar com
conflitos, ou seja, de repr imi-los ou impor solues de maneira
coercitiva, no so os mais aconselhveis. As competies sero
provavelmente conduzidas nos espaos pblicos e resolvidas por
meios democrticos18 .
III - Plataforma eletrnica para a

participao genuna: regras
Direitos humanos e liberdades e cultura do engajamento cvico

Os direitos e liberdades humanos bsicos, especialmente a
liberdade de expresso, reunio e associao (exercidos, inclusive,
por meios eletrnicos), bem como a cultura do engajamento cvico,
so fundamentais. A prpria idia de que possvel alterar-se a
vida social, de que aes polticas coletivas podem ser organizadas
e protegidas, deve estar cultural e legalmente disponvel. Assumir
uma postura poltica, engajar-se politicamente, argumentar por uma
causa num debate poltico em outras palavras, tornar-se um agente
que politiza relaes difcil para qualquer cidado, tanto no
crculo familiar, como na sociedade de maneira geral. Isso envolve
outras pessoas e requer que estas tambm assumam uma atitude
poltica e se envolvam politicamente. Na maioria das sociedades
atuais, os sinais que conduzem o comportamento humano no
encorajam o ativismo poltico, e as oportunidades de fazer
diferena na vida so raras. Dessa forma, as pessoas que mobilizam
suficiente coragem cvica para cruzar esse limiar deveriam sentir-se
seguras e no temer punio para si prprias ou suas famlias. As
democracias baseadas nos direitos e liberdades polticos teriam de
proteger espaos para a persuaso moral, de maneira que a voz
moral na poltica (por exemplo, as mes dos desaparecidos)
requeira algo menos que herosmo.
Os componentes da sociedade civil ou os elementos do valor
pblico tais como a cultura do engajamento cvico, a liberdade de
expresso, associao e reunio e o apoio de um judicirio independente
constituem condio sine qua non para a participao genuna, com ou
sem o uso de TI. No entanto, se olharmos esses elementos em todo o
mundo, constataremos que seu estado ainda crtico.
18
118
WARREN, Mark E., Ibid.
Acesso a informaes de qualidade

Se analisarmos a participao poltica como criao de conhecimento til, veremos que este se encontra embasado em dois pilares:
Um deles o conhecimento tcito dos cidados, que pode ser
reunido pela da cultura do engajamento cvico e das liberdades
que trazem para o processo de participao poltica a experincia,
o contexto, a interpretao e o julgamento de um povo.
O outro a informao. A criao de conhecimento consiste
sempre em informaes combinadas com experincia, contexto,
interpretao e julgamento. O conhecimento sem desafio permanece vazio; o contexto sem informao torna-se ignorncia, e com
informaes falsas, se aplicado num processo poltico, normalmente
receita para o desastre. Assim sendo, a administrao adequada de
informaes pblicas tambm preocupante. Nesse sentido, a segurana das informaes fornecidas pelo governo, as normas para a
sua divulgao e a adoo de uma abordagem holstica na sua coleta
e divulgao constituem regras. Essas regras deveriam ainda se
estender ao setor privado. Uma sociedade funcionando num ambiente de informaes de alta qualidade um valor pblico. Deve
tornar-se tambm um valor privado.
Nos casos onde a responsabilidade de controlar os canais

eletrnicos de comunicao permanece dividida entre os setores
pblico e privado, as regras que lhes so comuns devem ser exercitadas.
Manter esses portes totalmente abertos (ou seja, a filosofia e a prtica
do proibido proibir) tem sempre funcionado em benefcio do
desenvolvimento humano, pois condiz com a preservao das liberdades humanas. No entanto, as consideraes polticas e relativas
segurana podem causar e, freqentemente causam, impacto no
comportamento governamental. Um estudo conclui:
Muitos regimes autoritrios traduzem uma longa histria de
sucesso no controle de outras tecnologias de informao e
comunicao, a exemplo do controle do desenvolvimento da
Internet. (...) Atravs de uma combinao de estratgias reativas
e proativas, um regime autoritrio pode ir de encontro a
desafios colocados pelo uso da Internet e mesmo utiliz-la
para ampliar o seu alcance e autoridade. 19
19
KAL ATH IL, Shanthi; BOAS Taylor C., The Internet and State Control in Authoritarian Reg imes, Carnegie Endowment for
International Peace, Global Policy Program , n. 21, Jul. 2001.
Canais abertos para a comunicao eletrnica
119
Proteger o valor privado, por sua vez, produz impacto no

comportamento das empresas. A situao se complica nos casos em
que um servio pblico est baseado em hardware ou software de
fornecedor privado ou subcontratado. As tecnologias firewall 20
aplicadas por governos, a filtragem de contedo e a instalao de
sistemas de ofertas fechadas, tambm conhecidos como walled
garden, destinadas a maximizar o lucro, se no forem combatidas a
tempo e consolidadas no mbito do interesse pblico iro converter
a promessa de comunicao sem limites atravs da TIC numa iluso
encerrada por paredes mltiplas, difceis de ser pene-tradas. Quando
John Perr y Barlow formulou, em Fe vereiro de 1996, a sua
Declarao de Independncia do Ciberespao21 22, obviamente no
s subestimou o poder dos governos, como tambm deve ter
esquecido o dos advogados das empresas.
Seja como for, tornar estas paredes (pblicas e privadas)
porosas, ou mesmo elimin-las, deveria constituir outro acordo
importante. O processo poltico pode ajudar na lida com as paredes
pblicas. Caso nenhum entendimento seja alcanado na estrutura
do espao pblico, o apoio para a instalao de plataformas e
aplicaes de TI de sistema aberto pode ser uma forma de eliminar
parte do problema relativo s barreiras erigidas pelo setor privado.
Separao dos valores pblico e privado
120
A diferena entre interesse e preocupao convm ser definida

e observada. Ambos so legtimos em qualquer sociedade, mas o
primeiro deve sempre ser visto como a busca por uma transao
que apie a criao do valor privado, enquanto a segunda constitui
uma busca pelo bem comum. Essa distino dever permitir a
limitao e, caso possvel, a excluso de todos os tipos de coluso
dentro da esfera pblica (ver Quadro 2). A coluso adota uma
perspectiva de interesses e ganhos privados.
Assim sendo, a coluso entre o proprietrio da mdia eletrnica
privada e do governo deve ser evitada. Em muitos pases, a prtica
20
Dispositivo baseado em software e utilizado em redes de dados destinado proteo de uma determinada parte da rede
contra o acesso externo de utilizadores no autorizados. Um firewall pode ser usado, por exemplo, para proteger uma rede
local ligada Internet, contra potenciais utilizadores no autorizados, que tentassem aceder aos recursos internos da rede
local por via da sua ligao Internet (nota do editor)
21
22
http://homes.eff.org/~barlow/Declaration-Final.html
Governos do mundo industrial, vocs, gigantes tristes de carne e ao, eu venho do Ciberespao, a nova casa da mente.
Em nome do futuro, peo a vocs do passado para nos deixar em paz. Vocs no so benvindos entre ns. Vocs no tm
soberania onde nos reunimos () Estamos criando um mundo onde qualquer um, em qualquer lugar, pode expressar as
suas crenas, no importa quo singulares, sem medo de ser coagido(a) ao silncio ou conformidade. () Criaremos uma
civilizao da Mente no Ciberespao. Que ela possa ser mais humana e justa que o mundo que os governos fizeram antes.
desse modo de corrupo j uma realidade entre governos

interessados em contedo especfico, e entre proprietrios de mdia
eletrnica que se vem interessados em se beneficiar com um tipo
especfico de regulamentao pblica. Em alguns outros, isso
aconteceu com a televiso, especialmente televiso a cabo, e, at
certo ponto, com a mdia escrita. O mesmo pode acontecer com os
proprietrios privados de servidores e browsers da Internet e com
outros provedores de servios baseados na Internet 23. Em algum
momento, no meio de todos estes arranjos, o interesse pblico
comea a aparecer de maneira proeminente. Isso nos conduz novamente noo de valor pblico e ao projeto da esfera pblica. A
maximizao do valor privado em troca do controle do contedo
possvel. Tambm o a maximizao do valor pblico sem
nenhuma ou com poucas excees ao contedo livre. A concepo
do mundo est relacionada tomada de tais decises e ao encontro
do equilbrio adequado.
Alm disso, a corrupo entre o governo e a esfera pblica
resulta em correo poltica, enquanto entre o mercado e a esfera
pblica desagua em consumismo. O primeiro eventualmente anula
a liberdade, enquanto o ltimo a manipula. Ambos introduzem o
interesse privado que se v fora de foco no discurso pblico, o
qual deveria envolver apenas os cidados concernidos.
As estruturas polticas e administrativas devem estar atentas ao

conhecimento politicamente til criado atravs da participao
poltica. De outra for ma, o crculo completo da criao do
conhecimento no poder ser fechado, e a participao, inclusive a
eletrnica, tender a ser caracterizada como uma prtica sem
objetivos. Os administradores e os decisores pblicos devem
internalizar as novas informaes produzidas por meio da
exposio das velhas, no contexto das experincias, da inter23
Um servidor da Web o programa de computador (alojado num computador) que serve a pginas ou arquivos HTML
solicitados. Um cliente da Web o programa associado ao usurio. Um browser um programa de aplicao que prov
um meio de ver e interagir com todas as informaes da World Wide Web. Tcnicamente, um browser da Web um
programa para cliente que usa o Hypertext Transfer Protocol (Protocolo de Transferncia de Hipertexto) (HTTP) para fazer
solicitaes de servidores da Web por toda a Internet em nome do usurio do browser. Uma verso comercial do browser
original, Mosaic (1993), est em uso. Muitas das caractersticas da interface de usurio no Mosaic foram para o primeiro
browser amplamente usado, o Netscape Navigator. A Microsoft seguiu com o seu Microsoft Internet Explorer. Hoje, estes
dois browsers so os nicos de que a vasta maioria dos usurios da Internet tem conhecimento. Embora os servios online, como a America Online, originalmente tivessem seus prprios browsers, virtualmente todos agora oferecem o
Netscape ou o Explorer. Lynx um browser s de texto para usurios de UNIX e VMS. Outro browser recentemente oferecido
e bem visto o pera.
Capacidade de resposta das estruturas poltica e administrativa
121
pretao e do julgamento das pessoas. Isso produz um impacto

tangvel atravs da participao, recompensa e do incentivo, fundamentais em todo esse processo.
IV A Plataforma Eletrnica para a

Participao Genuna: Ferramentas
Ferramentas para tornar os cidados instrudos e qualificados
122
A participao deve ser bem informada e experimentada, o

que envolve algo muito alm da transparncia.
A educao, incluindo a alfabetizao (que atualmente significa
alfabetizao e habilidades em TIC), o conhecimento geral, o conhecimento cvico e uma srie de habilidades so fundamentais para o
processo de participao genuna dos cidados nos assuntos pblicos,
pois esta implica habilidades de trabalhar em rede, organizar e manter
domnios de interesse e ao compartilhados, bem como de debate
e negociao. Caso a alfabetizao e essas habilidades no se faam
presentes, podem ser supridas de forma acessvel e fcil.
A participao tambm requer especializao. O suficiente j
foi dito acerca da necessidade de informaes de qualidade. Numa
situao em que a participao poltica ir, na maioria dos casos,
competir com o tempo dos indivduos, j pouco disponibilizado, o
desafio ser, alm do mais, comunicar o mximo de contedo
politicamente til numa quantidade mnima de tempo.
A sociedade pode decidir destinar o dinheiro pblico a educar
seus cidados e prepar-los para a participao genuna. Esta opo
tem sido sempre disponibilizada, porm questionvel. Com as TICs
modernas, e especialmente a Internet, ela se torna mais fcil. O
governo eletrnico pode fornecer tutorias on-line e manuais de
todos os tipos sobre questes que variam da alfabetizao bsica
simples alfabetizao em TIC, e desenvolvimento de habilidades,
da introduo geral de valores civis ao desenvolvimento de
habilidades civis como o trabalho em redes ou a organizao efetiva
para a deliberao e ao polticas. O governo eletrnico pode facilitar o trabalho em rede e o estabelecimento de domnios de
interesse compartilhado. Suas aplicaes permitem fornecer, sob
demanda, explicaes especficas acerca de questes politicamente
importantes, que podem ser lidas e compreendidas em menos de
cinco minutos.
No se trata de nomear todas as possveis aplicaes de governo
eletrnico, mesmo porque a imaginao coletiva humana apresenta
24
A menos que seja dito diferentemente, todos os exemplos neste ar tigo esto baseados em CLIFT, Steven L.
E-governmentand Democracy: Representation and Citizen Engagement in the Information Age, 2003
continuamente um sem nmero de idias. O que importa a aceitao de que a participao deve ser bem informada e de que este
um conceito amplo, que inclui transparncia, indo, porm, muito
alm dela. Deve haver tambm um acordo para a aplicao de TIC
moderna, no que diz respeito ao desenvolvimento de cidados como
participantes ativos do processo poltico (utilizando fundos pblicos
e o governo eletrnico, conforme necessrio).
O registro de governos eletrnicos em funcionamento, com o
objetivo de tornar seus cidados mais informados e qualificados
para o processo poltico, mostra que estes no esto nem de longe
utilizando todas as possibilidades existentes. Muitas informaes
so disponibilizadas, mas raramente seguem os requisitos acima
mencionados. Freqentemente enfocam a responsabilidade
financeira, deixando de lado a poltica e a avaliao de seu impacto
social. Seguem alguns exemplos para ilustrar o alcance e o tipo de
aplicaes existentes24:
O Estado de Minnesota, nos Estados Unidos, publica on-line
grficos, em formato de torta, sobre recursos e gastos governamentais. Tambm permite a assinatura de uma srie de
documentos (por exemplo, as recentes atas resumidas de
reunies) que so atualizados periodicamente, incluindo um
servio de e-mail que notifica os usurios sobre as atualizaes
de 160 desses documentos.
A Lei de Liberdade de Informao (2001), na Polnia, requer
a disseminao on-line de informaes de interesse pblico,
incluindo aquelas sobre os gastos do governo.
A Revista-M, do Primeiro Ministro japons, que alcana mais
de 2 milhes de assinantes de e-mail, ressalta o contedo novo
colocado nos websites do governo na semana antecedente, e
fornece informaes importantes originadas no Gabinete.
As sees Sobre o Governo e Sobre o Canad, da principal
home page do portal do Canad, fornecem um amplo conjunto
de links que ajuda os Canadenses a navegar no seu governo.
Sobre o Governo cobre a estrutura e funes do governo,
enquanto Sobre o Canad cobre a sociedade, a terra, a
economia e o governo, sob a perspectiva de interesse geral.
123
Ferramentas para tornar os cidados conectados e trabalhando em rede
124
A participao deve ser interativa, sendo que o conhecimento

politicamente til criado a partir dessa interao.A democracia trabalha
mal quando os indivduos tm preferncias e fazem julgamentos isoladamente
uns dos outros, como muito freqentemente acontece nas democracias liberais
dos dias de hoje25. A parte mais importante desse processo a
socializao no espao compartilhado de conhecimento-criao, uma
fase em que o conhecimento tcito compartilhado horizontalmente,
entre pares, a exemplo das prticas de reunies em prefeituras de
algumas democracias. Somente os processos democrticos podem
transformar oposies endurecidas em outros tipos de identidades.
(...) Faz diferena quando os perdedores so ouvidos. Perder e ganhar
nunca so to completos (e portanto nunca to polarizadores) como
os so quando a poltica evoca respostas no democrticas26.
Atualmente, no entanto, com a introduo de novas capacidades
de comunicao por meio de TIC no processo poltico, a questo
saber quem deveria compartilhar o conhecimento com quem, e
como. Os cidados deveriam interagir entre eles mesmos, numa
relao de um a um com a administrao pblica, ou somente com
um representante eleito? Deveriam interagir entre si, mas depois
informar a um intermedirio (um representante eleito), ou ir
diretamente aos administradores pblicos, com as novas
informaes? O que quer que traga mais valor pblico deveria
ser a resposta correta. No entanto, tomar deciso nesse sentido no
algo fcil.
A relao um a um j existe em vrios meios anlogos de
comunicao. A correspondncia por e-mail aumentou consideravelmente (por exemplo, 85,5 milhes de mensagens por
e-mail foram enviadas ao Congresso dos Estados Unidos em 2001)27,
mas no altera a premissa bsica. Trata-se de uma forma de consulta
poltica, embora se possa argumentar que ela no rica em
oportunidades para criar conhecimento.
As questes relacionadas democracia direta versus democracia
representativa e o destino de inter medirios polticos (representantes eleitos) oferecem um problema maior. Fazer poltica
pblica constitui um processo em duas etapas, envolvendo consultas
e tomadas de deciso. A participao eletrnica freqentemente
25
Ver: WARREN, Mark E., Ibid.

Ibid.
27
Ver: Pesquisa Digital Town Hall, Pew Internet and American Life Project, Oct. 2, 2002.
26
28
BUDGE, Ian. The New Challenge of Direct Democracy

Democracy, Oxford, 1996
29
Compare: Digital dilemmas, Ibid.
interpretada como uma forma de aumentar as consultas (entre os

cidados e representantes eleitos) e preparar os eleitores para uma
votao consciente. Uma abordagem mais radical tambm a veria
como um modo de propiciar a tomada de deciso atravs de
referendos, plebiscitos e fruns pblicos on-line 28, o que eliminaria
os intermedirios.
Aqueles que apoiam a eliminao de intermedirios polticos
destacam vantagens ao serem evitados o elitismo e a corrupo, ou
seja, a possibilidade de corrupo entre os representantes eleitos e
os interesses privados. Castells (2000), por exemplo, sugere que
um crculo vicioso foi criado em muitas democracias dos pases
industrializados. Eleger um poltico custa dinheiro, sendo que este
se corrompe e cria um campo de denncia da corrupo; a
propaganda negativa afasta as questes reais e enfoca escndalos e
deficincias de polticos corruptos, o que cria a necessidade de se
produzir uma imagem mais positiva, que elegeria um poltico no
importa o que a propaganda negativa divulgasse. A, ento se criaria
uma demanda por mais recursos econmicos. Os que apoiam a
eliminao de intermedirios tambm destacam que a democracia
representativa uma soluo que se origina no na sabedoria
poltica, mas sim na geografia e na tecnologia. No tempo em que
os modernos estados nacionais nasceram, a distncia da capital e a
falta de tecnologia de comunicao dificultavam no s a eleio,
como tambm o envio de membros das equipes de tomada de
decises das provncias para a capital.
Aqueles que se opem eliminao de intermedirios polticos
apontam para os perigos do populismo, ou seja, a confiana exagerada
na sabedoria comum, que provavelmente no ir se manter
atualizada com a complexidade e o ritmo do governo moderno.
Alguns advertem para o julgamento instantneo, que pode facilmente
tomar a forma de um linchamento de alta tecnologia. Para estes, a
oportunidade de acelerao que a TIC traz parece ser a grande
desvantagem: o debate e as reflexes sobre questes polticas levam
tempo e so distintos da simples coleta e do repasse de informaes.
Evitar a democracia direta algo que, no entanto, pode ser
contestado. Como os eleitores que no tm especializao, tendem
a julgamentos rpidos e so vulnerveis manipulao podem
ser inteligentes o suficiente para eleger polticos?29
125
Duas observaes so inevitveis.

Primeiro, se a sociedade se move na direo da sociedade em
rede (a administrao pblica, a rea de negcios e o pblico em
geral se ligam em rede e interagem), os administradores pblicos
podem criar conhecimento politicamente til. Eles tambm estariam
compartilhando informaes e conhecimento tcito no processo de
participao poltica. Uma rede adquire seu poder abolindo divises.
Na sociedade em rede, os espaos compartilhados para a participao
poltica devem incluir objetos e sujeitos do processo poltico, ou
melhor, deveriam permitir que todos desempenhassem papel de
cidados concernidos. Isso pode tornar superfluos os intermedirios.
Segundo, deve-se atentar para o fato de que um dos efeitos da
TIC fazer desaparecer os intermedirios, a menos que estes se
reinventem a si mesmos, oferecendo um valor novo ou melhor.
Um estudo canadense, seguindo a lgica da reinveno dos
intermedirios, sugere:
O desafio de renovar o governo (...) envolver os cidados mais

diretamente no estgio de debate de maneira que possam aumentar
a sua influncia, mas que no venha a comprometer a democracia
representativa. (...) [O] pblico deve ver [consultas] como uma
discusso na qual o governo tanto um participante quanto um
facilitador. (...) Os representantes eleitos tm um papel crtico a
representar nesses processos como facilitadores da discusso e do
debate pblicos, e em ajudar os cidados a considerar e realizar
compensaes em torno de opes complexas em poltica.30
126
Seguem alguns exemplos de aplicaes de governo eletrnico,

ilustrando diferentes abordagens:
Hoje Eu Decido, na Estnia31, constitui um frum de discusso mediante um link direto com a administrao pblica. Os
seus 4.000 participantes registrados sugerem idias, discutem-nas
com outros participantes e as editam, submetendo-os ao voto do
grupo e posteriormente ao governo, para implementao, a qual
por lei, o governante tem um ms para iniciar ou explicar porque a
idia no merece ser implementada. As respostas so publicadas no
portal Hoje Eu Decido.
30
Finding Our Digital Voice: Governing in the Information Age, Crossing Boundaries, Political Advisory Committee, Final
Report and Recommendations, Centre for Collaborative Government, v. 11, Ap. 2003, p. 14.
31
Today I Decide (Hoje Eu Decido) (TOM = Tna Otsustan Mina) um portal lanado em 2001 pelo governo da Estnia,
para aumentar a participao pblica nos processos de tomada de deciso. Para maiores informaes, ver: http://
tom.riik.ee. Acesso em 30/10/2005 (nota do editor).
A democracia eletrnica est na convergncia dos processos

democrticos tradicionais com a tecnologia da Internet. Ela
menciona como a Internet pode ser usada para aumentar os
processos democrticos e prover oportunidades ampliadas para os
indivduos e comunidades poderem interagir com o governo. (...)
Algumas das formas atravs das quais isto pode ser feito incluem:
- Prover recursos de informaes que podem ser acessados;
- Conduzir consultas polticas on-line ;
- Facilitar entrada de idias por meio eletrnico para o
desenvolvimento de poltica.
O Escritrio e-Envoy (Enviado Eletrnico)32 do Reino Unido

lanou a consulta A servio da democracia, baseada, entre
outras, na idia de que:
Vivemos numa era caracterizada pela multiplicidade de canais
de comunicao, e no entanto muitas pessoas sentem-se
afastadas da vida pblica. Existem cada vez mais meios para
32
Criado pelo Gabiente do Primeiro Ministro com vistas a coordenar as atividades de comrcio e governo eletrnico do
pas, assegurando, inclusive, que todos os servios governamentais estejam disponveis eletronicamente ver http://
archive.cabinetoffice.gov.uk/e-envoy/about-oee/$file/aboutus.htm. Acesso em 28/09/2005.
A Academia Nacional de Cincias da Armnia lanou o

Forum, um novo website que ajuda a aumentar a participao
pblica no governo, na medida em que cria novas oportunidades para tornar mais abrangente a conscincia pblica
sobre questes democrticas e ampliar a interao. Esse portal
recebe comunidades on-line preocupadas com direitos
humanos, proteo ambiental, poltica, desenvolvimento
humano, gnero e voluntariado. O site em questo utiliza uma
variedade de ferramentas para manter os participantes informados e encorajar a interao, incluindo quadros de boletins,
caixas de correio, galerias de fotografias e jornais. Grupos e
indivduos podem juntar-se a discusses em comunidades
novas ou j criadas, para discutir questes de interesse e
preocupao comuns, colocar resultados de discusses em
jornais e publicar documentos on-line .
O Estado de Queensland, na Austrlia, adotou uma
Estrutura de Poltica de Democracia Eletrnica, em
Novembro de 2001. Ela claramente insere a democracia
eletrnica no seu sistema de democracia representativa e
declara, entre outras coisas:
127
falar, mas ainda existe um sentimento espraiado de que as vozes

das pessoas no esto sendo ouvidas. A sade da democracia
representativa depende das pessoas que esto sendo preparadas
para votar. Os canais atravs dos quais as pessoas podem
participar e fazer as suas vozes serem ouvidas entre as eleies
tambm so importantes.
128
O desafio democracia , portanto:

- Permitir que a experincia e a especializao dos cidados
tenham um papel na formulao de polticas e na tomada de
deciso para dar aos indivduos uma maior participao no
processo democrtico; e
- Utilizar a energia das pessoas e o seu interesse pela poltica
para apoiar e aumentar as tradicionais instituies da
democracia.
Em 2003, a Presidncia Grega da Unio Europia (UE) lanou
o voto eletrnico (e-Vote): Vote para a UE, se voc quiser
iniciativa. Qualquer pessoa na Europa (150.000 europeus
participaram) podia visitar o website do voto eletrnico e
compartilhar suas idias, opinies e sugestes sobre a UE
presente e futura. As opes incluam votao on-line de um
conjunto de perguntas pr-determinadas; convite ao pblico
para colocar suas prprias perguntas; possibilidade de serem
feitos comentrios e ofereceridas idias. Todos os resultados
foram divulgados. As preocupaes e recomendaes da
totalidade dos cidados foram includas nas reunies e debates
da UE, e compartilhadas com o Conselho de Ministros, a
Comisso da Unio Europia e o Parlamento Europeu.
O governo de Fujisuwa, no Japo, criou um frum aberto,
com duas colunas. Uma destinada aos tpicos conduzidos pelo
governo, buscando comentrios do pblico, e outra a discusses
conduzidas pelos cidados, das quais o governo participa, na
medida em que o tempo assim o permita.
A anlise acima pode ser resumida na tabela que se segue:
Esta tabela confirma a idia aqui apresentada de que o contedo
o que mais importa. Se ele no apoiar o processo, deve ser ajustado.
S assim as aplicaes de governo eletrnico fariam sentido e teriam
uma chance de produzir valor pblico. De outra forma, a TIC iria
reproduzir a poltica de sempre, ao reforar o poder das instituies estabelecidas, tais como os maiores partidos polticos, os
Parmetros da plataforma para participao com o uso de aplicaes de governo eletrnico
Esfera pblica
Regras
Ferramentas
Cultura de engajamento cvico
Uso da TIC para gesto de infomaes
Liberdade
Aplicaes TIC para implementao de

poltica de controle da Internet
Gesto de informaes
Controle de canais eletrnicos de
comunicao
Separao de valores pblico e
privado
Ateno de representantes pblicos/
administrao pblica
Recursos
deliberativos
Aplicaes do governo eletrnico para tornar

os cidados informados e habilitados
Aplicaes do governo eletrnico para que os
cidados permaneam conectados e
trabalhando em rede
A questo do governo eletrnico ainda um processo em

desenvolvimento, com inovaes sendo experimentadas em
muitos pases, como parte de reformas mais amplas do setor
pblico. O otimismo precipitado de que a Internet iria
transformar a relao entre cidados e estado foi amenizado
nos anos mais recentes por um ceticismo maior sobre o poder
da tecnologia para alterar as organizaes governamentais,
padres bastante enraizados de engajamento cvico e de
estrutura do estado.
De fato, a plataforma de TIC atualmente utilizada para a participao do cidado no permite que se demonstre a sua utilidade
para encorajar e tornar possvel a participao genuna. Apresentamos a seguir uma plataforma que, embora ainda no completa,
est desenvolvida o suficiente para imaginar a realidade que se
apresentaria a um cidado que desejasse tornar-se politicamente
ativo. Dever evoluir com a experincia e o uso.
Compare: MARGOLIS, Michael e RESNICK, David, Politics as Usual: The Cyberspace revolution , Thousand Oaks,
CA: Sage, 2000.
33
grupos de interesse e corporaes de mdia que j so jogadores

bem consolidados no processo poltico33 .
Pippa Norr is, uma das contribuintes do Relatrio Mundial
do Setor Pblico de 2003 do Governo Eletrnico feito pelo DESADepartamento de Assuntos Econmicos e Sociais das Naes
Unidas, conclui:
129
130
Inicialmente, no quadro dessa plataforma, se realizaria a

participao da sociedade na poltica, e, em seguida, a confirmao
de que a sociedade est decidida a dedicar parte do seu tempo ao
tema. De maneira similar, a liberdade absoluta dos cidados
participarem dos assuntos pblicos seria confirmada pela experincia,
garantida por lei e pelo sistema judicirio. On-line, eles
teriam um canal de aprendizado aberto, de fcil acesso e de
custo tambm acessvel, para aumentar suas capacidades
deliberativas e de uso da TIC;
poderiam requerer um resumo de qualquer material de seu
interesse e receb-lo rapidamente, com certificado de qualidade
do governo e uma infinidade de links, para fontes de informaes relacionadas;
poderiam analisar a lista de domnios politicamente engajados,
para descobrir se so do seu interesse e decidirem sobre a sua
eventual filiao;
poderiam assinar qualquer um desses domnios ou criar o
seu prprio, caso nenhum tenha servido s suas necessidades,
e coloc-lo na lista pblica, tornando-o disponvel para todos;
poderiam fazer tudo isso estando seguros de que jamais os
guardies da Internet iriam interferir (por exemplo, fech-lo,
monitorar ou entrar em suas atividades).
poderiam estar certos de que outros no domnio estariam
participando enquanto cidados concernidos, e no como
representantes de interesses privados. Em nenhum momento,
iriam se sentir pressionados pelo governo ou tampouco o
mercado iria exigir que se ajustassem a seus pontos de vista ou
comportamento.
poder iam expressar suas opinies e debat-las, chegando
eventualmente a sugestes que viessem a ser postas em ao,
prontas para ser diretamente compartilhadas, ou atravs de um
intermedirio, ou dos administradores pblicos.
teriam garantias legais de ser atendidos e de que o mecanismo
de retorno iria dar-lhes prova do impacto, ou receberiam uma
explicao sobre eventual rejeio ou acerca das mudanas na
implementao de aes sugeridas.
Tais estrias so geralmente ingnuas. Esta sem dvida diferente, embora contemple ingredientes de uma situao tecnicamente
possvel. Aliar capacidade tcnica com vontade poltica constitui a
34
Em 2001, a cidade de Tampere, na Finlndia, lanou um programa especial para promoo do desenvolvimento da
sociedade da informao, chamado e-Tampere. O Portal oferece informaes e servis interativos on-line aos cidados.
Para maiores informaes, ver: www.etampere.fi. Acesso em 15/10/2005 (nota do editor).
35
Baseado na apresentao de aplicaes de governo eletrnico, por Jari Sappala, da Cidade de Tampere.
essncia da mudana na era da TI. Algo parecido j est acontecendo

na pequena cidade universitria de Tampere, na Finlndia, onde:
Qualquer morador da cidade pode participar das tomadas de
deciso locais via Internet.Toda a agenda e os planos elaborados
pelas autoridades locais encontram-se disponveis na Internet34
e possvel coment-los, de maneira oficial ou no, contactando
digitalmente os planejadores e os tomadores de deciso. H
quatro anos, Tampere elaborou o oramento municipal levando
em conta as prioridades dos cidados detectadas em pesquisa.
Para garantir a igualdade, a pesquisa foi tambm realizada com
formulrios de papel. Pela Internet, ela mostrou-se claramente
mais popular, e seus resultados foram mais fceis de ser
analisados. Tentou-se utilizar a autenticao eletrnica, de
maneira a assegurar que os participantes moravam em Tampere,
sendo, portanto, as pessoas certas para responder. Em duas reas
residenciais um jogo de zoneamento foi realizado, permitindo aos residentes verificar rapidamente como diferentes
solues de construo poderiam influenciar sua vizinhana
(SimCity na vida real). Para as autoridades locais, isso configurou
uma oportunidade de reunir sugestes de moradores atuais e
at mesmo futuros, e de incorpor-las aos seus planos. As
plataformas de discusso se abriram para questes tpicas, e as
opinies reunidas dessa forma anexaram-se ao processo de
preparao da tomada de deciso. O retorno e as oportunidades
de debate so complementados pela seo de perguntas e
respostas que objetiva encontrar respostas para as perguntas
recebidas do pblico, em poucos dias. Os cidados mais
entusiastas podem juntar-se a uma comunidade da vizinhana
e utilizar instrues e espao no servidor, fornecidos pelas
autoridades locais e pela universidade, para a produo de
contedo local e comunicao entre grupos. Esses servios,
tambm disponveis, foram especialmente projetados para
atender s necessidades e capacidades de imigrantes e minorias
tnicas. Ademais, independentemente de idade, renda ou
condio tnica35, todos os residentes de Tampere tm acesso
educao em TIC, extensiva, persistente e cheia de imaginao.
131
Muita vontade poltica tem sido mobilizada para introduzir

tais mudanas na operao do governo de Tampere. O povo, polticos
eleitos e administradores pblicos desejavam mudar e experimentar.
Sem essa determinao, a participao eletrnica permaneceria como
uma promessa no cumprida. Seria significativo esperar que o
milagre da tecnologia causasse impacto e ajustasse a natureza e a
operao do sistema poltico existente. Isso representaria a promessa
de um longo processo de ajustes incrementais, levando a um
resultado incerto. A opo revolucionria de preencher a lacuna
nominal-real e de colocar os indivduos emancipados no centro
do sistema poltico haveria de esperar.
Ao mesmo tempo, uma questo dada como certa: com vontade
poltica para mudar, a participao eletrnica pode constituir o mais
importante ato de emancipao da histria da sociedade humana.
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133
CAPTULO IV
Participao nos
Governos Locais do
Brasil Contemporneo
Luciano Fedozzi
Resumo
Abstract
The article deals with elements that constitute points of reflection about
the recent experiences of popular participation in the local governments,
centering around the analysis of the experiments of the Participatory Budgets
(Citizen Budget) , a form of paradigm of the participative models of democracy
that has been growing in Brazil and in other central and peripheral countries.
After contextualizing the structural transformations in the country (social,
economic, political and cultural) that mark the opportunities and the limits
for the arising of these experiments, supporting data produced by the research
of the National Forum of Popular Participation about these types of
experiments taking place in the local management period of 1997-2000,
are used. Some general indicators are offered for evaluation about the diversity
of these experiments and suggested key-questions that constitute objective
challenges and choices for the participants in the process of implementation
O artigo aborda elementos que constituem pontos de reflexo

sobre as experincias recentes de participao popular nos governos
locais, centrando-se a anlise nas exper incias dos chamados
Oramentos Participativos, espcie de paradigma dos modelos de
democracia participativa que vm se ampliando no Brasil e em
outros pases centrais e perifricos. Aps a contextualizao das
transformaes estruturais no pas (sociais, econmicas, polticas e
culturais), que demarcam as oportunidades e os limites para o
surgimento dessas experincias, so utilizados dados secundrios
produzidos pela pesquisa do Frum Nacional de Participao
Popular, sobre aquelas realizadas no perodo das gestes locais de
1997-2000. Propem-se alguns indicadores gerais para a avaliao
da diversidade das experincias e sugerem-se questes-chave que
constituem desafios objetivos e escolhas dos atores no processo de
implementao da participao. Ao enfatizar a inexistncia de um
modelo nico a ser universalizado ou transposto para realidades
distintas, procura-se indicar elementos que ajudem na avaliao da
qualidade e da efetividade da participao, assim como apontar
possveis condies facilitadoras ou bloqueadoras na meta de
implantao dos processos de democracia participativa.
Palavras-chave: participao popular; governos locais;
democracia participativa.
137
of the participation. In emphasizing the inexistence of a unique model to be

universalized or passed over to distinct realities, it seeks to indicate elements
that help in the evaluation of the quality and effectiveness of the participation,
as well as pointing to possible facilitating or blocking conditions to the aim
of implementation of the processes of democratic participation.
Key-words: popular participation; local governments; participatory
democracy.
138
Introduo
O presente artigo tem como objetivo oferecer alguns elementos
para a reflexo sobre as experincias recentes de participao popular
nos governos locais. O tema da participao popular no indito na
histria do pas, mas, inegavelmente, adquiriu um novo status na
agenda scio-poltica nacional, advindo das mltiplas transformaes
estruturais (sociais, econmicas, polticas e culturais) que aconteceram
e vm ocorrendo nas ltimas trs dcadas, tanto no Brasil como no
cenrio internacional. Inicialmente sero apresentados elementos
histricos que buscam contextualizar o surgimento de inovaes
participativas na gesto local, seguidos da apresentao de dados sobre
os chamados Oramentos Participativos (doravante denominados
OPs), espcie de paradigma dos modelos de democracia participativa
que vm se ampliando no Brasil e em outros pases centrais e
perifricos. Em seguida, propem-se questes que visam estabelecer
alguns indicadores gerais para a avaliao das experincias especficas
de participao local e para a reflexo sobre as condies favorecedoras
ou limitadoras dessas prticas. Por fim, sero apontados possveis
limites e potencialidades para a gesto scio-urbana e para a
construo da cidadania, especialmente dos chamados OPs.
O Brasil viveu profundas transformaes scio-econmicas entre

as dcadas de 1950 e 1980. Nesse perodo, o pas deixou sua condio
de agrrio-exportador, para se tornar predominantemente urbano e
industrial, e a populao das cidades foi acrescida de mais de 60
milhes de pessoas, 29 milhes somente durante os anos 80, passando
as reas urbanas a concentrar 2/3 da populao brasileira (Davidovich
e Fredrich, 1988, p.16) e atingindo, em 2000, o percentual de 80%
(IBGE, 2000). Esse intenso processo migratrio tem sua gnese no
modelo de modernizao conservadora inaugurado pelo Estado
nacional-desenvolvimentista na dcada de 1930 e intensificado pelo
regime ditatorial, a partir de 1964. Em que pese ter trazido mudanas
significativas estrutura scioeconmica do pas (chegando posio
de oitavo PIB mundial), e de ter melhorado indicadores sociais (a
exemplo da diminuio das taxas de mortalidade infantil, do
analfabetismo e do crescimento demogrfico), o processo acelerado
de urbanizao e de industrializao, alm de no alterar a estrutura
fundiria herdada do perodo colonial, promoveu um processo de
concentrao de renda, de terras urbanas, de acesso seletivo aos
1. Contexto scio-poltico
139
140
equipamentos e servios pblicos, sem precedentes no Pas. Esse

quadro de desigualdade e de fragmentao social agravou-se com o
esgotamento do modelo autoritrio-desenvolvimentista a partir da
crise econmica e da recesso ocorridas no incio dos anos 80,
aprofundando a deteriorao das condies de vida de grande parcela
da populao brasileira. As capitais e as regies metropolitanas
tornaram-se cenrios emblemticos da profunda desigualdade social
que caracteriza a sociedade brasileira, representada pelo fracasso das
polticas sociais , assim como pela carncia em infraestrutura urbana
e servios bsicos como o saneamento.
Diversos estudos recentes mostram que as mudanas provocadas
pela globalizao vm promovendo processos de desindustrializao, desmetropolizao e desassociao profundas entre
a reproduo do capital e a reproduo de um vasto contingente
populacional cuja qualificao no o habilita a entrar no novo
sistema produtivo, desafiando os paradigmas de gesto local diante
das novas formas de excluso social, cujas conseqncias so mais
graves do que aquelas provocadas pelo processo de espoliao
urbana (Ribeiro e Santos Jnior, 1994). Como se sabe, o processo
de espoliao urbana refere-se ao somatrio de extorses que se
opera atravs da inexistncia ou precariedade dos servios de
consumo coletivo que juntamente com o acesso terra e
habitao apresentam- se como socialmente necessrios subsistncia das classes trabalhadoras (Kowarick, 1979, p.59). A noo
de espoliao urbana decor re da constatao de que a
industrializao e a urbanizao perifricas fazem nascer amplas
necessidades coletivas de reproduo, mas a interveno do Estado
absolutamente limitada para atend-las. Os fundos pblicos so
prioritariamente destinados ao financiamento imediato da
acumulao do capital e, quando se dirigem ao consumo coletivo,
privilegiam as camadas de maior renda (Ribeiro, 1994, p.273-4 In:
Ribeiro e Santos Jnior, 1994). Ocorre que as transformaes
provocadas pela globalizao e pela reestruturao produtiva com
a precarizao das relaes de trabalho, a terceirizao e a proliferao
da economia informal acompanhadas do enfraquecimento das
polticas sociais, acentuaram o processo de fragmentao urbana no
Brasil a partir dos anos 80, indicando que uma parcela considervel
da populao estaria passando de uma situao estrutural de
espoliao para uma posio estrutural de irrelevncia, ou seja, de
excluso social, configurando-se uma nova categoria de pobreza
urbana (Ribeiro, 1994, p.273-4 In: Ribeiro e Santos Jnior, 1994,
Como afirma Ribeiro: as mudanas ocorridas no mercado de trabalho e na dinmica social nos levam a supor que est
em curso a emergncia de um sistema de habilitao que exclui do acesso distribuio de renda social amplas parcelas
da populao urbana, ao mesmo tempo em que se desestrutura o sistema domstico de proteo social em razo do
esfacelamento dos laos de sociabilidade. Para analisar esse processo, o autor prope a identificao emprica de trs
zonas de organizao ou de coeso social: populao urbana excluda, populao urbana vulnervel e populao urbana
integrada. (RIBEIRO, 1994, p.275-6).
Dados recentes mostram que o processo de favelizao ultrapassou a dimenso das metrpoles e j se apresenta com
intensidade nas cidades de porte mdio no Pas. Segundo dados do IBGE, 78.3% dos municpios com populao entre
100 e 500 mil habitantes j possuem favelas (Folha de SP, 04/01/04, p. C 1).
A criao do Fundo de Participao dos Municpios representa esse processo. Por outro lado, o fato que a partir da
Constituio de 1988, criou-se uma situao confusa quanto distribuio das responsabilidades em termos de servios
e obras entre os trs entes federados.
p.261-289).1 Esse quadro agravou-se na dcada de 90, produzindo

a expanso dos ncleos favelados (ocupao desordenada do solo urbano
por meio de assentamentos em reas irregulares, pblicas e/ou
privadas) e o aumento da degradao ambiental e da violncia urbana,
efeitos esses que vm deteriorando os padres de sociabilidade
cotidiana, cujas implicaes sociais, polticas e culturais so
imprevisveis (Ribeiro e Santos Junior, 1994; Warren-Scherer, 1993;
Paoli, 1992)2.
Essa dupla crise do Estado e das formas de sociabilidade veio
acompanhada de um novo quadro institucional na forma de
articulao das instncias federativas, em que o enfraquecimento
do Estado-nao tendeu a ser complementado pelo revigoramento
das instncias locais. De fato, a redemocratizao do pas, com a
nova Constituio de 1988, determinou uma configurao federativa
indita do Estado democrtico brasileiro, pois favoreceu a
descentralizao poltico-administrativa e a desconcentrao dos
recursos com partilha mais equnime da arrecadaco em favor dos
Estados e dos municpios3. O carter de ente federado assumido
pelos municpios (em situao de igualdade com os Estados e a
Unio), constituiu rara inovao de cunho democrtico no panorama
mundial. No obstante, como apontam diversos estudos sobre a
democratizao na Amrica Latina, a descentralizao no significou
mais democracia ou mais cidadania. Alm disso, nos ltimos dez
anos de reformas do Estado sob a gide do ajuste fiscal, houve
retrocesso na diviso do bolo tributrio nacional, com tendncia
simultnea de reconcentrao dos recursos pela Unio e transferncia de responsabilidades, principalmente aos municpios.
Essas profundas transformaes na estrutura scioeconmica
e no arcabouo poltico-institucional do Pas foram acompanhadas
pelo surgimento, a partir do final da dcada de 1970 e incio dos
anos 80, de novos atores sociais e de novas prticas poltico-culturais,
no contexto da ampliao e da vitalizao da sociedade civil, que se
141
142
fizeram presentes no longo processo de democratizao, indicando

que, apesar da crise social, formou-se um quadro fecundo de
construo do espao pblico brasileiro.
Em outra oportunidade, analisando as razes de nossa histrica
no-cidadania na trajetria de formao do Estado e da sociedade
brasileira, conforme estudos clssicos a esse respeito, afirmou-se
que no plano da poltica nosso histrico autoritarismo se expressou
pela inexistncia de uma esfera pblica democrtica - como espao
de produo de consentimento e regulao de conflitos sociais -,
assim como pela ausncia de mediaes institucionais e sociais e
de um sistema poltico que funcionasse como representao de
interesses. Essas caractersticas de nossa formao histrica foram
teis excluso scio-poltica dos segmentos de baixa renda (sendo
as suas demandas estatizadas por meio da cooptao clientelista
e/ou assistencialista) e aos processos institucionais de privatizao
do fundo pblico, em favor de grupos com maior capital poltico e
econmico e acesso privilegiado aos negcios do Estado. A
superao dessa herana autoritria e patrimonialista na gesto scioestatal, nas instituies da sociedade civil e na cultura poltica, uma
condio para viabilizar os princpios republicanos e democrticos
necessrios cidadania (Fedozzi, 1997, p. 98-103).
Naquele perodo, o surgimento na esfera pblica de movimentos populares urbanos - de carter plural e diversificado -,
decorreu das lutas para a soluo de demandas relativas ao acesso
universal aos bens e servios pblicos. Parcela desses atores sociais,
passou ento a expressar um discurso baseado na noo de direitos,
e, portanto, mais prximo da conscincia de cidadania. No mbito
das relaes entre o Estado e a Sociedade, essa poca tambm
representou, de forma tendencial, uma dinmica de tenso contrria
ao autoritarismo e s formas patrimonialistas e clientelistas de gesto
scio-estatal. No sem razo as estratgias ora utilizadas por diversos
movimentos populares urbanos foram, em grande parte, de protesto
e/ou de enfrentamento com rgos estatais, superando, em parte,
as relaes de subordinao, conforme mostrou vasta literatura sobre
estudos desse perodo (Sader,1988; Cardoso, 1983; Jacobi, 1980;
Durham, 1984; Scherer-Warren, 1993; Telles, 1994; Dagnino, 1994;
Costa, 1994 e Doimo, 1995).
Tematizando especialmente sobre a importncia dos movimentos
sociais, em sua conexo com o espao pblico e com o poder estatal,
alguns analistas tm apontado duas abordagens complementares a
Ver Paoli (1992); Benevides (1991); Comparato (1994); Castro (1988).
Entre vasta literatura destacam-se os estudos de Sader (1988); Cardoso (1983); Durham (1984); Scherer-Warren
(1993); Telles (1994); Dagnino (1994), Jacobi (1980), Costa (1994) e Doimo (1995).
A repercusso adquirida pelo OP de Porto Alegre, quando este foi reconhecido pela ONU (Habitat II, Instambul, 1996) como
uma das quarenta melhores experincias urbanas do mundo, assim como a continuidade desse modelo participativo por
quatro gestes consecutivas na administrao da cidade, contribuiu para que Porto Alegre sediasse o I Frum Social Mundial,
em 2001. Da mesma forma, a projeo internacional dessa experincia fez com que as agncias multilaterais de financiamento,
como o BID e o Banco Mundial, passassem a apoiar e a difundir o Oramento Participativo, visto como uma das formas de
gesto que possibilita o controle sobre a aplicao dos recursos e a eficincia na definio de prioridades.
esse respeito (Costa, 1997, p.180): a primeira, voltada para a

importncia de determinadas garantias institucionais e legais
manifestao, expresso e organizao polticas consolidadas ao longo
da democratizao4; a segunda, enfatizando o carter pblico/
publicista presente na idia de esfera pblica, marcada pela emergncia
de novos atores, que buscariam a redefinio do espao pblico e
do espao privado, ampliando, desta forma, as fronteiras da poltica5 .
Porm, outro elemento importante, que constitui o substrato histrico
do surgimento de experincias participativas contemporneas no
Brasil, advm do fato de ter ocorrido o crescimento do nmero de
cidades (inclusive importantes capitais de Estados que readquiriram
o direito de eleger seus Prefeitos) as quais passaram a ser administradas
por foras polticas progressistas e democrticas, que apresentaram
um discurso permevel s idias de envolvimento dos estratos
populacionais excludos do desenvolvimento scio-urbano. Nesse
novo momento, emergiu uma terceira abordagem, complementar a
esses enfoques, por meio de estudos recentes de reflexo sobre as
potencialidades e os limites das prticas participativas no Brasil Simes, 1992; Fischer, 1993; Baierle, 1993; Fedozzi, 1997, 2000; 2003;
Carvalho, M.C. e Felgueiras, D., 2000 Kunrath, 2001; Abers, 2000.
Nesse contexto democrtico, em que se abriram possibilidades
reais de prticas inovadoras de gesto pblica, redefinindo as relaes
Estado-Sociedade, ampliaram-se experincias de participao
popular na gesto local, por meio de diversos arranjos criados para
tal objetivo. bem verdade que experincias pioneiras e
diferenciadas entre si aconteceram ainda sob o regime ditatorial, a
exemplo de Lages (SC), Pelotas (RS), Boa Esperana (ES) e Diadema
(SP), entre outros. Mas foi com o surgimento dos chamados
Oramentos Participativos (OPs), a partir do final da dcada de 1980,
que o tema da participao popular ganhou dimenso nacional na
agenda poltica, tornando o Brasil, paradoxalmente (um Pas
historicamente anti-democrtico e anti-republicano), referncia
internacional quanto s inovaes de carter democrtico6.
143
A seguir sero expostos alguns parmetros para avaliar as

experincias de Oramentos Participativos que ocorrem atualmente
no Brasil . A proposta desses parmetros ser apresentada sob a forma
de perguntas que ensejam mltiplas possibilidades de respostas sobre
a prtica e a teoria da participao. Tal abordagem, todavia, no
pretende substituir a avaliao emprica e profunda de cada caso,
assim como no visa estabelecer um modelo nico a ser universalizado ou, ainda, a ser transposto para realidades distintas na
construo de gestes participativas. A sntese da discusso
apresentada no Quadro I (anexo), que trata das condies facilitadoras
para a implementao de processos de democracia participativa.
2. Que lugar a participao ocupa no

sistema decisrio da gesto?
144
Uma das questes vlidas para a anlise dos processos de

participao em curso diz respeito ao lugar que ela ocupa no sistema
decisrio local, se perifrico ou nuclear. nesse sentido que o
surgimento dos chamados Oramentos Participativos tornou-se
particularmente interessante, por tratar das possibilidades de
interveno popular no oramento pblico que o principal
instrumento de gesto do Estado moderno. O oramento sintetiza,
em grande parte, a normatizao da cidadania, pois expressa os
direitos e os deveres que nascem da reciprocidade entre governantes
e governados e das relaes entre os poderes representativos do
Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio). Por isso, ele traduz como
se d e de onde provm a produo do fundo pblico (poltica de
receitas), e de que forma esse produto social apropriado ou
distribudo na sociedade (por meio do perfil das despesas),
configurando, assim, uma das expresses universais do moderno
contrato social. Por essas razes, o oramento considerado o ncleo
duro do planejamento governamental e se insere no campo das
chamadas decises polticas fundamentais da gesto do Estado e da
Sociedade, embora no esgote o leque das decises importantes
que afetam a vida social, em nvel local, regional ou nacional.
No Brasil, a importncia adquirida pelos Oramentos
Participativos advm ainda do fato de que a prtica oramentria
nunca foi devidamente levada a srio (Singer, 1989; Nascimento,
1986; Giacomoni, 1993b)7. Ao contrrio, o oramento pblico, no
7
Sobre a evoluo histrica do oramento no Estado moderno e no Brasil, ver Nascimento (1986) e Giacomoni (1992,
1993b).
A proposta oramentria da Unio para 1993 recebeu mais de 72 mil emendas dos Deputados, tendo sido amplamente
noticiada pela imprensa a alocao de recursos para entidades fantasmas. Segundo o relatrio da CP I do Oramento,
que culminou com a cassao e/ou renncia de 7 deputados, o desvio das verbas sociais chegou a 64% (Cf. Jornal Zero
Hora, 18/01/94 p. 15, e Editorial do Jornal Correio do Povo, de 03/07/93). Sobre a prtica clientelista com o oramento
da Unio, ver Jornais Folha de So Paulo, 11/11/94, Especial A-4 e Jornal do Brasil, 24/10/93, p. 8. A crise de 1993
provocou algumas mudanas na forma de elaborao do oramento da Unio no Congresso Nacional. No entanto, no
foi alterada a sua lgica fragmentria nem foram promovidos mecanismos de transparncia e de democratizao desse
instrumento. O Processo de Consulta Popular realizado pelo Governo Federal , em 2002, teve carter restrito e no
houve, posteriormente, qualquer iniciativa para ampliar a transparncia e a discusso com a Sociedade Civil e o Congresso
Nacional sobre prioridades oramentrias. .
Pas, historicamente tem sido um reflexo fiel das prticas

patrimonialistas de gesto do Estado: por um lado, representa uma
pea de fico que demonstra a permanente dualidade entre um
Pas formal e um Pas real, e, por outro, um instrumento privilegiado
de acesso clientelstico aos recursos pblicos atravs de processos de
barganha - seja como troca de favores entre os prprios poderes
do Estado, seja como distribuio de recursos mediante critrios
particularistas decorrentes de interesses pessoais e/ou privados.
Essas prticas interpem obstculos estruturais constituio da
cidadania - expresso singular da ordem moderna e democrtica
baseada em regras impessoais e de validade universal. O escndalo
envolvendo a Comisso Mista do Congresso Nacional, em 1993,
que trouxe a pbico a existncia da mfia do oramento 8, foi
emblemtico a esse respeito (Fedozzi, 1997).
Devido ao carter nuclear que ocupa na gesto scio-estatal, a
discusso dos oramentos pblicos com os atores da sociedade civil
(em especial, com os segmentos excludos do desenvolvimento
social) adquire importncia capital para o avano da democracia e
da incluso social como uma de suas fontes de legitimao. Mas,
por isso mesmo, torna-se um desafio de difcil implementao em
sua plenitude, na medida em que pressupe o compartilhamento do
poder de deciso com a populao, por parte do corpo tcnicoburocrtico dos governos - que, em geral, detm o monoplio do
saber tcnico, das informaes e dos procedimentos administrativos
-, e pelos dirigentes polticos dos Executivos e/ou dos parlamentos
locais. Deriva desse dilema clssico uma varivel condicionante das
possibilidades de construo mais ou menos exitosa dos OPs, isto
, a dependncia desses processos em relao vontade poltica
dos dirigentes maiores dos Executivos municipais de partilharem o
poder decisrio sobre a alocao dos recursos. Trata-se de um fator
de alta relevncia, pois requer profunda convico - por parte dos
dirigentes polticos e, em especial, do mandatrio maior, o Prefeito
- da participao como um valor tico-poltico da democracia, bem
145
146
como da crena na capacidade da populao em participar de

escolhas complexas, como o caso dos oramentos pblicos.
Os dados sobre os autodenominados Oramentos Participativos
(OPs) no Brasil indicam crescente nmero de municpios que
passaram a adot-los a partir de 1989, assim como demonstram que
essa prtica (extremamente diversificada em sua forma, qualidade e
efetividade) concentrou-se, em sua primeira fase, nas Regies Sul e
Sudeste, vindo posteriormente a registrar casos nas regies Nordeste,
Norte e Centro-Oeste. Conforme dados obtidos pela primeira
pesquisa nacional sobre o tema, realizada pelo Frum Nacional de
Participao Popular (FNPP)9 , o nmero de casos passou
aproximadamente de 10, registrados no perodo 1989 a 1992, para
30, entre 1993 e 1996, e em torno de 140, entre 1997 e 2000 (FNPP
e Ribeiro e Grazia, 2003)10. No h dados disponveis sobre as ltimas
gestes municipais de 2000-2004. Por isso, os comentrios e os dados
que seguem sero referentes s gestes de 1997-2000. Dentre as quase
140 experincias autodenominadas de OPs, nesse perodo, foram
obtidas informaes sobre 103 casos. Os questionrios foram
respondidos somente por um dos atores dos processos de OPs, os
agentes governamentais, dado esse que recomenda prudncia e
relativizao na anlise dos resultados obtidos.
A distribuio por regio, nessa poca (Tabela 1) indica a
concentrao de casos nas Regies Sudeste e Sul. Dentre estas, em
nmeros absolutos de casos, destacam-se os Estados de So Paulo,
com 22 municpios, e do Rio Grande do Sul, com 21 municpios.
Em termos relativos, considerando-se o nmero de casos
relativamente ao nmero de municpios de cada Estado, verificamse percentuais maiores no Rio Grande do Sul.
Tabela 1
NMERO DE ORAMENTOS PARTICIPATIVOS DIS TRI BUDOS POR RE GIO
Regio
Nmero de Municpios
Sudeste
47
45.6
Sul
39
37.8
Nordeste
14
13.6
Norte
03
03.0
Total
103
100
O FNPP constitudo por diversas organizaes no-governamentais do Pas e coordenado nacionalmente pelas ONGs
FASE, IBASE e Plis.
10
No mesmo perodo da pesquisa existiam 5.507 municpios no Brasil (Censo IBGE, 2000)
11
O termo institucionalizaco aqui empregado deve ser compreendido no no sentido jurdico ou legal, mas sim em
sentido sociolgico, como prtica incorporada pelos atores sociais que nela se reconhecem e cujas regras gerais so
aceitas como legtimas.
A maioria dos municpios que realizaram o OP (62 dentre os

103) possui at 100 mil habitantes (sendo 29 com cerca de 20 mil
habitantes e 33 entre 20 e 100 mil). Outras 32 experincias se deram
em cidades de porte mdio, com populao entre 100 a 500 mil
moradores. J em municpios considerados grandes, foram apenas 9
casos (4 com populao entre 500 mil e 1 milho de habitantes; 5 com
populao acima de 1 milho). Apesar do maior nmero de casos ter
ocorrido em pequenos municpios (que formam a maioria dos
municpios do pas), em termos relativos significativo o percentual
de municpios de grande porte que disseram realizar o OP: 22.2% dos
municpios com populao de 500 mil a 1 milho e 41.0% dos
municpios com populao maior que 1 milho (Ibidem, p. 31).
Em que pese a tendncia crescente de ampliao do nmero
de municpios que passaram a adotar alguma sistemtica autodenominada OP no pas (e tambm em outros Pases da Europa,
Amrica Latina e frica), dados fornecidos pela mesma pesquisa
indicam um estgio ainda precrio de institucionalizao11 dessa
forma de gesto local. Isso porque significativo o nmero de
experincias encerradas antes de completarem os quatro anos de
mandato. Mais precisamente, dentre a amostra totalizando 104 casos,
23 municpios desistiram dessa sistemtica de participao nos
ltimos dois anos da gesto (1999 e 2000), e, outros 5, nos dois
primeiros anos (1997 e 1998), contra 9 que a iniciaram durante o
andamento das gestes de 1997-2000. Outro dado que chama a
ateno, por sua relevncia sobre a intensidade ou no da
institucionalizao dos OPs, que, nesse mesmo perodo, pouco
mais da metade dos casos, apenas 58.2% (60 dentre 104),
completaram os quatro anos de mandato (Ibidem, p. 36-7). Os dados
demonstram que a inovao representada pelos OPs, apesar de
adotada em capitais e cidades de expressiva importncia poltica e
densidade demogrfica, est longe de ser consolidada como uma
prtica institucional da gesto scio-estatal nos municpios da jovem
democracia brasileira.
Por outro lado, possvel verificar a tendncia de alargamento
do espectro poltico-partidrio na direo das experincias de OPs.
Na primeira fase de criao de prticas assemelhadas aos OPs,
correspondente gesto 1989-1992, a conduo esteve quase
147
integralmente ligada a administraes dirigidas pelo PT. No perodo

mais recente, em razo do efeito-demonstrao provocado por
experincias relativamente bem sucedidas (inclusive em capitais
com alta densidade populacional e importncia poltica, a exemplo
de Porto Alegre e Belo Horizonte), bem como devido valorizao
do discurso participacionista nas disputas eleitorais e sua adoo
pelas agncias multilaterais de financiamento, como o BID e o Banco
Mundial, outros partidos tambm passaram a adotar a idia da
participao por meio do oramento pblico, conforme mostra a
Tabela 2. Os casos autodenominados OPs foram prticas adotadas
em sua maioria por iniciativa de administraes do PT. Entretanto,
a relao entre os OPs e o PT deve ser relativizada, por duas razes:
primeiro, nem todas as administraes ou a maioria daquelas
governadas pelo PT (na poca somando cerca de 180) adotaram o
OP como sistemtica de gesto. Segundo, cerca de 50% do total dos
OPs, no perodo 1997-2000, ocorreram em municpios cujos
governos eram dirigidos por outras siglas do quadro polticopartidrio do Pas12.
Tabela 2
Distribuio do Oramento Participativo por partido poltico do Prefeito
148
Partidos
Nmero de Municpios
PT
52
50.0
PSDB
13
13.0
PSB
11
11.0
PMDB
09
09.0
PDT
08
09.0
PPS
03
03.0
PV
03
03.0
PFL
02
02.0
PTB
02
02.0
Total
103
100.0
Fonte FNPP e Ribeiro e Grazia (2003, p. 38)
Como foi indicado de forma preliminar, na tabela supra, a

anlise sobre os fatores relevantes que intervm nas experincias
de construo dos OPs (que sero destacados ao longo desse artigo)
mostra que as possibilidades de xito dessa inveno democrtica esto
associadas, entre outras, centralidade que esse instrumento ocupa
12
Somando-se os partidos de Prefeito e de vice-Prefeito, os percentuais so os seguintes: PT, 65.0%; PDT, 20.0%;
PSDB,17.0%; P SB,17.0%; PMDB, 16.0%; PPS, 9.0%; P FL, 6.0%; PV, 5.0%; PTB, 4.0%; PPB, 1.0% (FN PP e Ribeiro
e Grazia, 2003, p. 39)
ou no, na estratgia global de governo e na estrutura operativa da

administrao. Nesse sentido, importante mencionar pelo menos
cinco situaes que concorrem para a qualidade e a efetividade
desse processo, sem que isso signifique propor um nico modelo
de construo dos OPs: (1) a existncia ou no de canais
institucionais de participao criados para a viabilizao especfica
do OP; (2) a existncia de regras claras do jogo para a regulao de
todo o processo e a forma como elas so elaboradas; (3) o nvel de
institucionalizaco administrativa, ou seja, de comprometimento e
de capacitao dos rgos municipais para lidar com essa nova forma
de gesto; (4) o grau de poder decisrio real sobre os recursos e a
amplitude de definio sobre a pea oramentria; (5) o grau de
associativismo comunitrio e o nvel de densidade das redes sociais
que atuam na sociedade civil, alm da cultura scio-poltica
predominante e do tipo de conscincia social prprio desses meios.
3. Qual o poder real de deciso e o grau de

controle social nos OPs?
As experincias de OPs no Brasil mostram uma grande
diversidade na formatao desses processos junto s administraes
municipais. A estrutura e a dinmica encontradas para viabilizar essa
inovao so significativamente heterogneas. De forma geral,
observa-se que as experincias de OPs se estruturam a partir de trs
instncias principais que articulam a relao entre a Administrao
Municipal e os moradores: reunies regionais, reunies temticas
e formao de um Conselho do OP. Os dados da pesquisa do
FNPP sobre os autodenominados OPs, no perodo 1997-2000,
mostram que, dentre os 104 municpios integrantes da amostra, 74.0%
haviam realizado reunies regionais, 70.0%, reunies do Conselho
Municipal do OP, e 55.0%, reunies temticas. Outras formas tambm
foram indicadas como constituintes dos processos anuais do OP, entre
elas: visitas s prioridades escolhidas (49.0%); reunies por bairro
(43.0%); reunies com entidades da sociedade civil (38.8%); reunies
municipais de delegados (39.0%); reunies de delegados por regio
(33.0%); Congressos dos OPs (28.0%); reunies por microrregio
(23.0%) (FNPP e Ribeiro e Grazia, 2003, p. 5-56).
Concluso importante a que chegou a pesquisa que no
houve casos de OP onde se tenham realizado todas essas fases citadas
ou todas as instncias previstas no conjunto das experincias reais,
3.1 - Estrutura e processo da participao
149
150
mostrando a diversidade das experincias e a inexistncia de modelos nicos a serem reaplicados13 . grande o nmero de casos
nos quais foram realizadas formas de reunies presumivelmente
de base, ou ainda Congressos, mas que no contaram, na estrutura
da dinmica do OP, com um Conselho Municipal do Oramento
Participativo. Por exemplo, dentre as 40 cidades que efetuaram
reunies de delegados municipais, 13 no possuam o Conselho
do OP. Dentre os 29 municpios que organizaram Congressos do
OP, 6 o fizeram tambm sem prever a existncia de um Conselho
do OP (Ibidem, p. 51) Em tese, foram privilegiadas formas de
participao em instncias com menor organicidade, de carter mais
espordico e/ou concentradas em curto espao de tempo (hiptese
que deve ser relativizada, devido dificuldade de conhecimento
das equivalncias de nomenclaturas utilizadas para denominar as
instncias de participao).
Cabe ressaltar, entretanto, a importncia da criao de canais
institucionais (adequados realidade scio-poltica, econmica,
cultural e densidade demogrfica) que permitam o contato permanente
e previsvel do processo de gesto compartilhada, a fim de que a participao
efetivamente se institucionalize em instncias regulares de
funcionamento e no se torne dependente da vontade ad hoc
(conveniente ou no ao governo municipal), em abrir-se para o
dilogo permanente e em submeter-se, assim, ao controle social e
accountability. Alm disso, torna-se importante, caso o objetivo seja
efetivamente criar uma nova instituio da democracia participativa,
articular instncias que viabilizem a centralizao do processo de cogesto entre governo e populao - para o qual o instrumento do
Conselho Municipal do OP parece se revelar como o mais adequado-, com instncias de descentralizao (de carter regional, por bairro
e/ou por microrregio, e/ou temtico) que proporcionem a proximidade e o vnculo permanente com a populao, permitindo o
influxo das demandas especficas de cada comunidade e o controle
destas sobre seus representantes no processo do OP. Os dados sobre
o conjunto das experincias que ocorreram e ocorrem no Brasil no
permitem afirmar que este seja o caminho da estrutura e da dinmica
instauradas pelos OPs no Pas.
Aspecto de grande relevncia o procedimento utilizado para
se chegar demarcao territorial para efeitos de implantao do OP.
13
A esse respeito, ver o interessante Quadro que sintetiza as possveis composies diferenciadas de estruturao dos
Oramentos Participativos no estudo do FNPP (Ribeiro e Grazia, 2003, p. 53).
3.2 - O nvel de institucionalizaco administrativa da

participao
A construo de novas estruturas e dinmicas para possibilitar

a participao popular est ligada indissoluvelmente ao tema da
reforma estatal. Com efeito, o debate sobre esse tpico, na ltima
dcada, tem enfocado sobretudo a questo do tamanho do Estado,
relativamente a tais ou quais funes que devem ser assumidas por
14
Em Porto Alegre, por exemplo, a regionalizao do OP se deu mediante critrios scio-espaciais que levaram em conta
a tradio organizativa dos movimentos de moradores, no obedecendo a critrios exclusivamente tcnicos de zoneamento
urbanstico, como estabelecia at ento o Plano Diretor. Alm disso, a formatao espacial e o nmero de regies criadas
ocorreu gradativamente, por meio de ajustes sugeridos durante a prpria prtica, atravs do dilogo permanente entre o
governo e os representantes comunitrios.
Evidentemente, a forma da regionalizao adotada var iada,

principalmente devido escala demogrfica e tambm s caractersticas
scio-econmicas (urbano-rurais) dos municpios. H experincias
em grandes cidades nas quais a implantao do OP ocorreu apoiandose nas Administraes Regionais j existentes, a exemplo de Belo
Horizonte, cidade com mais de 3 milhes de habitantes. Convm
assinalar que se o OP pretende superar as prticas tecnoburocrticas
de gesto e inaugurar uma nova relao de carter horizontal (ou o
menos vertical possvel) entre o Estado e a Sociedade Civil, a
regionalizao precisar considerar aspectos sociais, culturais e de
tradio organizativa, que no os puramente tcnicos, geralmente
utilizados na confeco dos Planos Diretores de Desenvolvimento
Urbano 14. Mas, a valorizao das caractersticas identitrias na
regionalizao requer cuidados para no promover ou agravar situaes
de segregao urbana decorrentes das desigualdades sociais. No
incomum nos OPs, por exemplo, que segmentos sociais de renda
mais elevada reivindiquem a formao de uma nova regio na diviso
territorial do OP, buscando separar-se dos bairros ou das vilas
compostas por camadas de baixa renda. Isso porque, em alguns casos,
estas ltimas geram mais demandas e mobilizam maior nmero de
pessoas nas instncias de definio de prioridades do OP. Diante da
dinmica da competio por recursos escassos, torna-se um grande
desafio conjugar a regionalizao - como forma de aproximao do
conjunto da populao - com a preservao do pluralismo social,
poltico e cultural dos atores sociais, a fim de que o OP possa constituir
uma esfera pblica comum, incentivadora de aprendizagens relativas
ao reconhecimento do outro, tolerncia com as diferenas e
capacidade de negociao como forma de resoluo de conflitos e
da tomada de decises coletivas.
151
152
ele ou delegadas ao setor privado. Sonegam-se, assim, aspectos que

talvez sejam de igual ou maior importncia para o desenvolvimento
da democracia e a promoo da cidadania, quais sejam: o carter e
as formas de gesto adotadas pelo Estado (em uma sociedade
profundamente marcada pela tutela autoritria, pela inexistncia
de controle social e pela apropriao privada de bens pblicos); e
os procedimentos gerenciais necessrios eficcia das polticas
pblicas (frente a uma tradio em geral perdulria, irracional e
desprovida de profissionalismo no desempenho das funes
administrativas do Estado).
O objetivo de transformar realmente o modelo de gesto
tradicional do Estado, por parte daqueles que querem construir o
OP como uma das formas de democratizao da gesto scio-estatal
e de promoo da cidadania ativa, exige uma srie de iniciativas e de
rupturas destinadas a abrir a Administrao Municipal, tornando-a
transparente e permevel interveno popular. Essas mudanas, em
geral, conseguem lograr xito somente quando contam com a
decidida vontade e o apoio constantemente reafir mado pelos
dirigentes polticos maiores. Mas essa difcil tarefa (em geral
proporcional s complexidades advindas da escala demogrfica, do
tipo de estrutura administrativa historicamente construda, alm do
nvel de governabilidade financeira) requer a resoluo de dilemas
do gerenciamento, a exemplo da mediao entre os componentes
tcnico e poltico,e a articulao satisfatria entre eficcia e participao
popular, como atributos da governabilidade democrtica.
A primeira dimenso diz respeito s formas encontradas para
o processamento tcnico-poltico das demandas comunitrias no
interior da administrao. Ou seja, aqui se trata no s da questo
do nvel real de comprometimento da estrutura tcnica e
burocrtico-administrativa do conjunto dos rgos municipais com
a nova forma de gesto, mas, tambm, da real capacitao, em termos
gerenciais, para absorver essa mudana (que inclui elementos tanto
de ordem tcnica quanto poltica). Poder-se-ia falar ento da clssica
relao, na estratgia governamental, entre o projeto de governo
e a capacidade de governo para execut-la (Matus, 1989). Em
geral, a estrutura do Estado brasileiro, mesmo em sua frao
municipal, fragmentada e compartimentalizada em suas funes,
as quais - agravadas pelas disputas de poder e/ou pela existncia
de divergncias polticas e ideolgicas entre os respectivos dirigentes
polticos - tendem desconexo e ao bloqueio de programas que
exigem a cooperao do conjunto da administrao. Nesse sentido,
15
No se defende aqui a tese da necessidade de concentrao da coordenao do processo participativo no Gabinete do
Prefeito, mas sim a necessidade de obter amplo apoio interno do conjunto das Secretarias e dos rgos municipais, para
que o poder local se abra participao. Em algumas experincias de OPs observa-se que a coordenao desempenhada
por secretarias que estejam no mesmo nvel de poder das demais encontra, por vezes, maiores dificuldades de viabilizao
prtica das decises tomadas pelas instncias do OP. Sobre os dilemas, conflitos e tenses na histria de construo do
OP de Porto Alegre, ver Fedozzi (2000).
16
Conforme Cezar Busato e Plnio Vargas Zalewski (2004).
uma das questes-chave diz respeito a quem, em termos de unidade

gerencial, cabe coordenar o processo participativo, assim como quais
os procedimentos internos adotados para garantir a integrao intragovernamental, isto , o carter intersetorial e multidisciplinar da
gesto, requisito necessrio para dar maior probabilidade de xito
ao modelo participativo e contribuir para a sua efetiva institucionalizao. No caso de Porto Alegre, foi necessrio criar instncias
de planejamento e de relaes comunitrias ligadas diretamente
ao centro poltico do governo (Gabinete do Prefeito), com a funo
estratgica de processamento tcnico-poltico das demandas e sua
transformao em plano governamental. Essa reforma na estrutura
poltico-adminitrativa exigiu a criao de instncias horizontais de
planejamento, reunindo os responsveis por essa funo em cada
rgo (Frum das Asseplas). Juntamente com a criao da Coordenao de Relaes Comunitrias, tambm ligada ao Gabinete do
Prefeito, o processo participativo ganhou legitimidade interna para
coordenar a mudana do modelo de gesto, frente ao conflito com
o corpo tcnico da Secretaria de Planejamento Municipal,
constituindo fator decisivo para que o processo se institucionalizasse15 . Porm, as mudanas operadas no perodo inicial da
construo do OP (1990) no avanaram posteriormente no sentido
da adoo de formas de gerenciamento com carter intersetorial e
multidisciplinar na elaborao e execuo de projetos. Apesar de
ser a experincia de maior continuidade administrativa (17 anos
em 2005), verificou-se o retrocesso no nvel de fragmentao da
ao da Prefeitura, situao percebida pelos integrantes do OP como
um entrave participao e eficcia das decises tomadas, e, por
isso, reiteradamente criticada por eles (Fedozzi, 2003, p.176-201).
A introduo, pela nova gesto vitoriosa nas eleies de 2004
(coligao PPS-PTB), dos conceitos de Comits Gestores Locais e
da transversalidade das polticas pblicas, no mbito do modelo
denominado de Governana Local Solidria, poder avanar no
enfrentamento da fragmentao, embora seja cedo para avaliar os
resultados prticos dessa inovao16.
Os dados disponveis atualmente sobre os OPs no Brasil no
permitem concluses a respeito da discusso acima arrolada. Haveria
153
154
uma maioria de casos (47.5%) cujas unidades responsveis ou estiveram

a cargo de organismos novos criados especificamente para essa tarefa
(23.3% ou 24 municpios), ou sob a coordenao de rgos da
administrao com elevado poder decisrio (24.2% ou 25
municpios). A Coordenao dos OPs nos demais casos teria sido
exercida por instncias de participao reunindo governo e populao
(13.6% ou 14 municpios) ou equipes destacadas pela Prefeitura para
coordenar a implantao do OP (35.9% ou 37 cidades) (Ribeiro e
Grazia, 2003, p. 42). Dada complexidade da questo e da diversidade
dos contextos locais onde se desenvolvem OPs, torna-se impossvel,
sem uma anlise profunda desenvolvida in loco, extrair concluses
abrangentes sobre esse tema. Porm, provvel que os casos cuja
coordenao represente um procedimento secundrio na estratgia
global da ao governamental (expressando por vezes a vontade
herica de um grupo ou de um determinado secretrio no interior
da administrao) tenham chances bem menores, seno nulas, de o
OP contribuir efetivamente para uma reforma de carter
democratizante do Estado. Por exemplo, esse talvez seja o caso da
maioria dos 37 municpios (35.9%) indicados acima (perodo 19972000), o que no quer dizer que os demais, mesmo situados em
rgos importantes para a estratgia governamental e assumidos por
parcela significativa da administrao, tenham tido xito nesse sentido.
Como j dito, so vrios os fatores que intervm para a construo
mais ou menos densa dos OPs ou formas semelhantes.
Resumidamente, esses fatores gerais so apresentados como Anexo
ao final desse trabalho. Ressalte-se que no se presume a hiptese
de que, uma vez preenchidos esses fatores, necessariamente se
obtenha a construo de OPs. Toda construo social histrica e
no se repete, como dizia Marx. As variveis servem apenas para
orientar possveis avaliaes.
Mas a anlise sobre a efetividade dos OPs, como instrumentos
de democracia participativa e como forma de buscar eqidade na
distribuio dos bens e servios necessrios condio de cidadania, depende significativamente do nvel de interferncia real
que os moradores tenham na deciso sobre a alocao do fundo
pblico municipal.
3.3 - Poder decisrio e amplitude da definio sobre a
pea oramentria.
Na verdade, esse item constitui uma prova de fogo sobre o

verdadeiro significado atribudo ao adjetivo participativo contido nos
autodenominados OPs. Sabe-se que h diversos nveis possveis de

participao e vrias so as experincias reais quanto relao de coresponsabilidade que se estabelece entre o governo local e os agentes
comunitrios.Ao estabelecer nveis hipotticos de envolvimento entre
dirigentes das instituies e participantes, a escala abaixo ilustra as
gradaes que podem servir como medio do grau de poder
compartilhado sobre as decises.
Escala dos graus de participao nas decises
Informao
Consulta Facultativa
Consulta Obrigatria
Governo
Co-Gesto
Delegao
Autogesto
Participantes
Em estudo anterior, visando buscar sustentao terica para a

interpretao realista da participao, o conceito de co-gesto foi
proposto em contraposio s interpretaes ideolgicas que
contribuam e contribuem para a mitificao do OP de Porto Alegre,
em face de sua repercusso nacional e internacional (Fedozzi, 1997,
2000a, 2000b). Apoiando-se nas teorias habermasianas da esfera
pblica17 e da democracia deliberativa (Habermas, 1989, 1990, 1995),
o conceito proposto de co-gesto remete a uma caracterstica da esfera
pblica desenvolvida pela dinmica do OP, que se define strictu sensu
por no ser estatal mas, tambm, no propriamente no-estatal. Nesse
caso especfico, o OP constituiu um sistema que colocou em contato:
(a) o poder administrativo da esfera pblica estatal; (b) os fluxos
comunicativos gerados na esfera pblica autnoma18, constituda pelas
associaes voluntrias enraizadas no mundo da vida, ou seja, no
espao societrio regulado por aes de integrao social, e no por
aes estratgicas tpicas da integrao sistmica (Estado e Mercado);
17
O conceito de esfera pblica remete a uma terceira arena societria situada entre o Estado e a sociedade civil, que funciona
como locus societrio de gerao e fundamentao do poder legtimo. Para discusso sobre a categoria esfera pblica no
mbito das teorias democrticas ver Habermas (1989) e BENHABIB, Seyla. In: CALHOUN, Craig. Habermans and the
Public Sphere
Sphere, Massachusetts: MIT Press, 1992.
18
Para Habermas, as esferas pblicas autnomas so aquelas que no so criadas, e nem mantidas pelo sistema poltico
para fins de criao de legitimao (Habermas, 1990).
Fonte Bordenave (1986)
155
(c) e as instncias deliberativas institucionalizadas pelo funcionamento

sistemtico e previsvel do processo 19.
Nesse processo, mediado por conflitos e contradies de
naturezas diversas inerentes a formas co-gestivas, o Executivo no
imps sua viso unilateral e nem simplesmente consultou a
populao para, finalmente, tomar sozinho as decises finais, prtica
comum em modelos tradicionais que concebem a participao como
adeso. Mas tambm no delegou o poder instituinte das regras da
participao e da definio sobre os recursos aos moradores e/ou
s suas associaes civis, o que configuraria um processo de autogesto. O Executivo adotou, sim, o procedimento da produo
argumentativa de consenso, constituindo um regramento
compartilhado20.Entretanto o fez mediante uma interveno governamental
ativa e com grande poder de iniciativa e de influncia 21. A construo do
mtodo para a distribuio dos recursos, assim como a definio da
estrutura e do processo na dinmica do OP - a regionalizao, as
instncias e as formas de representao so exemplos desse
modelo de co-gesto. As regras do jogo foram elaboradas
dialogicamente, embora autonomamente em relao ao Legislativo
Municipal, o que tem se revelado um ponto de conflito entre esse
Poder, o Executivo e o OP.
Nesse sentido, o conceito de co-gesto no pode ser utilizado a
priori para caracterizar ou definir o que so os OPs atuais. No mximo
esse conceito pode ser utilizado como uma situao a ser construda,
156
19
Compem a esfera pblica de co-gesto do OP de Porto Alegre, respectivamente: (a) As unidades administrativas
voltadas especialmente para o gerenciamento e o processamento tcnico-poltico da discusso oramentria com os
moradores, com destaque para o GAPLAN (Gabinete de Planejamento) e a CRC (Coordenao de Relaes com a
Comunidade); (b) Os indivduos e as associaes voluntrias autnomas, formadas principalmente por organizaes de
base regional associaes de vizinhos, clube de mes, conselhos populares, articulaes regionais, unio de vilas e
outras - que articulam a participao dos moradores e a seleo das prioridades de investimentos; e (c) As instncias
institucionais permanentes de deliberao, principalmente o COP (Conselho do Oramento Participativo) e os Fruns de
Delegados das Assemblias Regionais e Temticas. A relao entre essas instncias pode ser conhecida atravs do
Organograma apresentado em F edozzi (1997, p. 112).
20
O mtodo para distribuio dos investimentos, consolidado a partir da discusso do oramento para o exerccio de 1991,
contou com a participao de representantes do Conselho do Oramento que, juntamente com os representantes do
governo elaboraram a metodologia posteriormente submetida sua apreciao. praxe na dinmica do Conselho a
rediscusso anual dos critrios utilizados para o atendimento das demandas e das regras que regulam o processo de
participao constante do Regimento Interno aprovado pelo Conselho a cada ano.
21
No se sustentam empiricamente as interpretaes de membros do PT que entendem o OP como uma estrutura
autnoma do Estado e auto-regulada, advinda de normas de funcionamento definidas pela prpria comunidade, com
independncia seja do Executivo, seja do Legislativo (Utzig, 1996, p. 215; Souza, 1997, p. 255; Pont, 1997, p. 23-6).
A categoria esfera pblica no-estatal (Genro, 1995) proposta para interpretar a experincia do OP (visto como um
procedimento capaz de possibilitar a penetrao do Estado pela sociedade civil, conforme a concepo gramsciana),
apesar de ressaltar a necessidade de retirar a centralidade do Estado em detrimento do papel da sociedade civil (hegemonia),
na estratgia de transformao social, acaba tomando o dever-ser pelo ser. Essa abordagem ideolgica, isto , para fins
de legitimao do poder poltico, contribui para mitificar a experincia do OP, porquanto supe uma ausncia (irreal) do
poder poltico-administrativo na operacionalizao e nas decises dessa complexa instituio, alm de superestimar a
autonomia dos atores populares em relao ao do Estado. Vale lembrar que o auto-regramento do OP um dos
argumentos mais utilizados pela Administrao Popular e pelo PT para se contrapor s tentativas de regulamentao legal
do OP propostas pela Cmara de Vereadores em Porto Alegre.
22
Na histria do OP de Porto Alegre os percentuais variaram de 3,2%, no primeiro ano, chegando ao mximo dos cerca
de 20%. Nos ltimos trs anos houve diminuio da capacidade de investimentos da Administrao acarretando atrasos
e no realizao da maior parte das obras aprovadas nos Planos de Investimentos programados para os anos de 2002,
2003 e 2004. Essa nova situao promoveu certo descrdito e fragilizao do processo de participao.
o que exige a partilha de poder, preferencialmente com tendncias

que consagram o maior poder de deciso possvel s comunidades. Entretanto,
a complexidade da gesto pblica, especialmente em municpios de
porte mdio e grande, tornam idealistas ou utpicas (seja por
motivaes ideolgicas ou por voluntarismo) as formas que
propugnam pela transferncia total do poder de deciso sobre o
conjunto do oramento para os participantes da sociedade civil. O
processo deliberativo nos OPs assume um carter transformador e,
ao mesmo tempo, vivel, quando a deliberao de carter
procedimental, isto , argumentativa e negocial, em torno de regras
consensualmente elaboradas e, posteriormente, respeitadas na
execuo oramentria. As experincias mostram que a legitimidade e a
adeso popular aos OPs so diretamente relacionadas efetiva execuo
das decises. Mesmo em casos mais consolidados pela continuidade
no tempo ocorre descrdito da participao quando as demandas
previstas no so realizadas, por razes de crise financeira (como o
caso de Porto Alegre a partir de 2002) ou de outra ordem 22. A
complexidade do tema da discusso do conjunto da pea oramentria
exige necessariamente a par ticipao efetiva dos rgos
governamentais no tratamento transparente das anlises tcnicas sobre
as carncias, bem como o fornecimento - por meios pedaggicos
adequados - de dados sobre os custos, e os impactos previstos sobre
o montante destinado manuteno e ampliao dos servios,
incluindo despesas com o funcionalismo. Caso contrrio, torna-se
discutvel at que ponto possvel, em termos reais, que a populao
se torne capaz de deliberar sobre itens oramentrios cuja traduo
prtica menos objetiva (comparativamente ao item de investimentos) e de difcil avaliao qualitativa, a exemplo dos gastos
com o custeio, o que no justifica a no discusso e o no
enfrentamento do problema estrutural dos OPs.
Alm disso, h que se ter em conta que o OP, como expresso
da democracia participativa, ou seja, como processo de complementaridade entre a representao (mandato popular conquistado
por meio de eleies para o Executivo e o Legislativo) e a participao semi-direta ou direta da populao, torna plenamente
legtimo que os Executivos apresentem propostas, inclusive de
investimentos, a serem includas nos planos oramentrios. Tambm
lcito compreender que os Executivos tm a obrigao de
157
158
introduzir na discusso oramentria a viso global do desenvolvimento da cidade , representada por projetos que visem beneficiar
o conjunto da populao e o patrimnio pblico. As questes
desafiadoras nesse aspecto dizem respeito possibilidade dessas
propostas serem transparentemente apresentadas e discutidas nas
instncias de participao, assim como a deciso sobre o volume de
recursos que sero destinados aos projetos e obras de carter global
ou multi-regional representam, frente ao montante total de recursos
previstos no oramento. H variaes quanto a esses procedimentos
nos OPs, derivadas de razes de ordem poltica (vontade ou no
de compartilhar o poder decisrio), de ordem tecnolgica (capacidades para faz-los) e objetiva (situao financeira das Prefeituras
e contexto municipal).
Os dados disponveis em mbito nacional, conforme pesquisa
citada do Frum Nacional de Participao Popular, corroboram,
entretanto, a tese de que a deliberao em forma co-gestiva sobre
os recursos assume o carter de prova de fogo da efetiva partilha
do poder. Do total de 103 municpios pesquisados, quase a metade
(44.0% ) indicou que a deliberao ocorreu sobre no mximo 20.0%
do oramento (sendo que, para 34.0% dos municpios, foi de at
10.0% do total do oramento). Em 10 casos foi informado que o
OP no deliberava sobre recursos, tratando-se de mera consulta de
prioridades. Chama a ateno o alto ndice de respostas nulas (37%),
indicando provavelmente possveis limites a respeito da co-gesto
dos recursos (e no mero desconhecimento por parte dos
governantes) (Ribeiro e Grazia, 2003. Tabela 43, p. 86).
A deliberao sobre custeio foi citada por apenas 30 experincias, e sobre os gastos com o funcionalismo somente 6. Ao
mesmo tempo, menos da metade (44%) respondeu que os OPs
deliberaram sobre a arrecadao, os convnios e os financiamento
externos. O item relativo aos investimentos oramentrio possuem
caractersticas objetivamente mensurveis, em termos de obras e
equipamentos pblicos, que permite com mais nfase a prtica
deliberativa. Entretanto, as informaes quanto deliberao sobre
esse item da despesa pblica (obtidas somente de 64.0% do total
dos casos) mostram a incidncia relativamente restrita da participao.
Apenas 29.0% dos municpios indicaram haver deciso sobre os
investimentos em mais de 50.0% desses recursos (entre 51.0% a
100%) (Ibidem, p. 88).
Quanto ao modo de deciso dos investimentos, os dados
indicam, por um lado, um percentual majoritrio de OPs cujo
4. Os OPs e a luta pelo acesso cidade e

cidadania
Reconhecer a importncia central da democratizao das
decises sobre o oramento pblico, entretanto, no suficiente
para o enfrentamento e para a diminuio das desigualdades urbanas.
A centralizao da discusso apenas no oramento pode redundar
na reproduo de modelos economicistas e tecnocrticos de gesto,
muito em voga nesse momento de ajustes fiscais impostos pelos
organismos que regulam o mercado mundial. No caso dos OPs,
sem a compreenso dos processos especificamente urbano,
territorial, de produo de desigualdade, espoliao e concentrao
mtodo de deciso ocorreu por meio da negociao de propostas

frente populao (76.0%). Outros 32.0% das respostas mostram a
existncia de formas que incluem recursos de deciso exclusiva do
Prefeito (18.0%), ou vinculados a compromissos com eleitores
(6.0%), ou ainda a uma quota pr-estabelecida pelo governo para a
deliberao por parte da populao (8.0%) (Ibidem, p. 90).
Entretanto, no possvel avaliar como ocorreram os casos de
negociao de propostas com a populao. Sabe-se que algumas
prticas utilizam-se de critrios objetivos e universais para a
distribuio dos recursos, aprovados nas instncias do OP na fase
anterior ao levantamento das prioridades. Outras preferem uma
negociao aberta em instncias do OP, como o caso de Campinas.
A construo consensual de critrios - alm de oportunizar uma
soluo racional para o dilema sempre presente entre recursos
escassos versus demandas reprimidas - parece ser um dos elementos
de maior valor pedaggico das experincias de envolvimento da
populao, na medida em que permitem exercitar aprendizagens
relativas prtica da justia distributiva e construo de uma cultura
democrtica que exige o reconhecimento do outro, pois a
legitimidade das decises passa a depender das relaes estabelecidas
entre as demandas particulares (de cada grupo, bairro, microrregio,
vila, organizaes temticas, etc.) e as regras pactuadas entre todos.
Por fim, os dados tambm indicam a participao restrita da
populao no momento de finalizar o Projeto de Lei Oramentria,
pois a grande maioria dos casos (77.0%) informou que essa funo
se deu sob a responsabilidade de rgos da Prefeitura, contra 31.0%
que disseram ser uma deciso da instncia municipal do OP
(Ibidem, p. 94).
159
160
de renda, corre-se o risco de cair no engodo da eterna falta de

recursos para investimentos em infraestrutura e equipamentos, sem
atentar-se para a lgica perversa de produo dessas carncias e posterior
apropriao privada dos investimentos pblicos, decorrentes da
valorizao imobiliria e do uso da terra como reserva de valor
(Rolnick, 1994). Alude-se aqui tendncia - no caso dos OPs que
conseguem inverter prioridades como contra-tendncias espoliao
urbana - de ocorrerem processos de expulso branca das populaes
carentes, na medida em que a implementao de infra-estrutura
urbana em geral acompanhada da valorizao imobiliria, com
custos que podem tornar-se insuportveis para essas populaes. A
tendncia que, a mdio e longo prazos, a valorizao imobiliria,
resultante dos investimentos pblicos em equipamentos e infraestrutura urbana, volte-se contra as populaes da periferia,
principalmente nas reas irregulares e/ou clandestinas, que passam
a sofrer aes judiciais, sobretudo de proprietrios particulares.
Ressalta-se, assim, a necessria complementar idade entre os
processos de inverso de prioridades, universalizando o acesso infraestrutura e aos servios pblicos, e a implementao de polticas que
incidam sobre a lgica perversa de produo e reproduo do espao urbano,
visando minimiz-la ou neutraliz-la, a fim de consagrar o direito
universal cidade. Apesar do significado redistributivo que pode
ser dado ao direcionamento do fundo pblico s camadas mais
pobres da cidade (num Pas onde os fundos pblicos
tradicionalmente so direcionados reproduo do capital e so
quase inexistentes para a reproduo da fora de trabalho) (Oliveira,
1984)23 , a implantao dos instrumentos urbansticos, tributrios
e jurdicos24, decorrentes dos princpios da Funo Social da Cidade
e da Propriedade (Artigo 182 da Constituio Federal de 1988) e
do Estatuto da Cidade (assim como o Fundo Nacional da Habitao),
tem evidenciado geralmente, a existncia de mais obstculos para a
sua efetivao do que o processo de inverso de prioridades
representado, sobretudo, pelo sistema dos OPs.
Nesse sentido, um dos maiores desafios, mesmo para as experincias locais de participao mais consolidadas, tem sido a
23
Segundo Francisco Oliveira, no Brasil vingou o Estado de Mal-Estar, em contraste com os sistemas de proteo social
organizados pelo Welfare-State, em que, a partir de regras universais e pactuadas, o fundo pblico passou a ser o pressuposto
do financiamento da acumulao do capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reproduo da fora de trabalho,
atingindo toda a populao por meio dos gastos sociais (Oliveira, 1985).
24
Os principais instrumentos aprovados nas Leis Orgnicas de algumas cidades do Pas so: Concesso do Direito Real
de Uso e Usucapio Coletivo, Banco de Terras, Solo Criado, Fundo Municipal de Desenvolvimento, Funo Social da
Propriedade, reas Especiais de Interesse Social, Parcelamento do Solo, Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitao
e IPTU progressivo.
articulao eficaz entre: (a) os procedimentos para inverter as

prioridades dos investimentos; (b) a implementao de polticas
pblicas para garantir o acesso e o uso equnime do solo urbano; e
(c) a elaborao, em conjunto com representantes da sociedade
civil, de um projeto estratgico global para o desenvolvimento
sustentvel das cidades - iderios histricos da luta pela Reforma
Urbana no Brasil25. Uma das formas que expressam essa realidade,
mesmo em casos onde o OP possui densidade estratgica na
administrao municipal, a dificuldade de articulao sistmica
entre trs dimenses importantes para garantir o acesso universal
cidade, quais sejam: os diversos canais institucionais de participao (a
exemplo dos Conselhos Setoriais e de Conselhos que tratam de
temas mais complexos, como o caso da gesto do Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental), a discusso sobre o
contedo das polticas pblicas e as diversas instncias que estruturam as
decises tomadas pelo OP26.
Uma ampla literatura tem mostrado que a caracterstica peculiar

da sociedade brasileira ter-se construdo contrariamente ao iderio
igualitrio fundado pela modernidade, pois aqui a cidadania, como
princpio republicano da coisa pblica, nunca logrou instituir-se
como elemento mediador das relaes entre Estado e Sociedade
(Telles, 1994; Carvalho, 1990). O processo de modernizao
conservadora, embora tenha incorporado a massa trabalhadora no
processo de industrializao, garantindo-lhe direitos sociais inditos
no Pas, o fez por meio de um modelo de tutela da cidadania (Santos,
1987). Esse modelo se pautou pela continuidade de um tipo de
dominao e de um Estado formados pela ordem patrimonialista e
25
O iderio do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), constitudo desde 1985, por ocasio da participao
da sociedade na elaborao da nova Constituio Federal (1988), pode ser sintetizado por meio de quatro contedos
bsicos: (a) a obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos a todo cidado, para o qual definida uma srie de
novos direitos visando garantir o acesso moradia, infra-estrutura e servios urbanos; (b) a submisso da propriedade sua
funo social, partindo-se do princpio de que a hegemonia do direito de propriedade privada do solo urbano uma dos
principais causadoras das desigualdades sociais na produo e estruturao do espao urbano, o que exige o estabelecimento
de instrumentos para a regulao pblica do uso do solo urbano, fazendo com que a prtica privada e pblica daquele
direito no prejudique o interesse coletivo (pblico) da cidade; (c) o direito cidade, a partir do princpio de que esta
um produto histrico e fruto do trabalho coletivo, o que pressupe a adoo de polticas redistributivistas mediante a
inverso de prioridades nos investimentos pblicos e garantias de acesso de toda a populao aos benefcios da urbanizao;
(d) gesto democrtica da cidade, por meio da ampliao do direito cidadania poltica pela participao ampla de seus
habitantes na conduo dos seus destinos, complementando assim o instituto da democracia representativa (Ribeiro,
1994, p.14-15). O MNRU apresentou Proposta de Emenda Popular ao processo Constituinte de 1988, constituda de 23
artigos e consignada por cerca de 150 mil assinaturas recolhidas em todo o Pas, obtendo xito parcial em relao
aprovao da Funo Social da Propriedade e da Cidade (Art. 182 e 183), consolidada pelo novo Estatuto da Cidade. Para
a anlise do Movimento de Reforma Urbana e a discusso desse iderio no Brasil, ver, entre outros, Ribeiro (1994), Santos
Jnior (1996), Ribeiro e Santos Jnior, (1994), Grazia (1990), Silva (1990, 1991) e Rolnick (1988).
26
Concluses
A experincia da cidade de Belm, atravs dos Congressos da Cidade, tem sido promissora nesse sentido.
161
162
pelos padres oligrquicos de gesto da coisa pblica e que

representam as razes anti-republicanas e antidemocrticas de nossa
formao social e poltica. Os Oramentos Participativos, no contexto de democratizao da sociedade brasileira e de revalorizaco
das instncias locais, surgiram como alternativas microssociais com
algumas potencialidades (no imanentes) contrrias a essa tendncia
histrica. Possuem, entretanto, limites e riscos de produzir desencantos com a participao, fortalecendo, nesse caso, a tendncia
apatia e ao descrdito nas aes coletivas.
Embora apresentando nmeros ainda inexpressivos em relao
ao total de municpios existentes no Pas, inegvel o poder de
atrao que a idia do OP possui. Talvez porque contenha algumas
potencialidades (longe de serem intrnsecas e pr-determinadas)
relativas viabilizao da democracia participativa e promoo da
cidadania, tais como: 1) a incluso ativa dos indivduos e dos
segmentos sociais historicamente sem capital poltico e sem capital
cultural suficientes para terem voz e exercerem poder de deciso
sobre os rumos do desenvolvimento das cidades (em contextos
urbanos ou rurais); 2) a inverso das prioridades na distribuio do
fundo pblico em favor da equidade do acesso aos servios e
equipamentos pblicos; 3) o bloqueio da privatizao dos recursos,
que ocorre por meio das relaes de clientela e de troca de favores
entre as instncias representativas (Executivo e Legislativo) e os
moradores; 4) o exerccio do controle social sobre os governantes,
em favor da noo de res publica e da accountability.
Viu-se, tambm, que no h um modelo nico de OP, e que
as potencialidades desses processos dependem, para a sua
efetividade, de diversos fatores conjugados entre si. O OP no
(ou no deve ser entendido como) uma tecnologia neutra de
gesto a ser transferida mecanicamente de uma realidade para outra.
Se baseado essencialmente na noo de processo scio-poltico, o seu
carter ir distinguir-se da concepo de engenharia institucional
comumente utilizada na orientao de processos de reforma do
Estado, embora necessite, para a sua efetivao, da construo de
um novo arranjo institucional capaz de incentivar a criao de esferas
pblicas de co-gesto e, portanto, de promover a democratizao
das relaes entre o Estado e a sociedade civil. Em que pese a
tendncia crescente de ampliao do nmero de municpios que
passaram a adotar alguma sistemtica autodenominada OP no Pas
(e tambm em outros Pases da Europa, da Amrica Latina, da sia
e da frica), os dados disponveis das experincias no Brasil
27
O estudo sobre o possvel impacto do OP na mudana da conscincia social dos participantes, no caso de Porto Alegre,
mostrou ganhos importantes nesse sentido, mas aqum do que se esperava principalmente entre os segmentos de baixa
escolaridade (Fedozzi, 2003).
permitem inferir a probabilidade de que essas formas de participao ainda se encontrem fragilmente incorporadas ao arcabouo
democrtico e, provavelmente, cultura poltica dos agentes sociais27 ,
como indicou o nmero significativo de casos interrompidos
durante o mandato em que foram iniciados. Como informou a
pesquisa que serviu de base para o presente artigo, apenas 58.2%
dos casos (60 dentre 104) completaram os quatro anos de mandato.
Por outro lado, apesar de o neolocalismo ensejar uma curiosa
situao de convergncia entre as agendas reformistas que operam
desde a Nova Repblica, sejam elas de matiz neoliberal ou de
foras contrrias a essa corrente, a descentralizao no pode ser
entendida como um fim democrtico em si mesmo, pois os seus
processos no significam de per si mais democracia, mais participao,
ou, ainda, maior eficincia das polticas pblicas (Mello, 1993;
Arretche, 1996). Trata-se, portanto, de compreender que os OPs principais formas de participao local - se inserem em um contexto
de revalorizao das instncias locais que constituem mais um
territrio de disputa, a qual pode reproduzir e legitimar formas
tradicionais (rejuvenescidas) de dominao do poder local e de
excluso das classes subalternas, ou, contrariamente, pode indicar
um movimento de reforma democrtica nas relaes entre o Estado
e a Sociedade. Quando associadas participao popular (com poder
real de deciso sobre os recursos e sobre os contedos das polticas
pblicas, baseadas em regras claras e objetivas construdas de forma
compartilhada com as instituies governamentais e assentadas em
canais institucionais de funcionamento sistemtico e permanente),
podem significar a criao de novas instituies democrticas de
co-gesto, favorecedoras das condies estruturais necessrias
promoo da cidadania. Porm, as informaes trazidas pela pesquisa
indita e realizada pelo Frum Nacional de Participao Popular
permitem afir mar que parcela significativa dos casos de OPs (no
perodo 1997-2000) provavelmente constituiu simulacros da
participao. Como visto, o tema da participao est em voga no
discurso poltico atual que opera num contexto de crise de
legitimao das formas de representao poltica. Alm disso, h de
se considerar que a adoo da participao como critrio adotado
pelos organismos multilaterais de financiamento pode estar gerando
um fator exgeno posio real de agentes polticos locais, isto ,
163
no genuinamente convictos sobre a dimenso tico-poltica da

participao, com inevitveis conseqncias na qualidade e na
seriedade da prtica.
Assim, mesmo no havendo um nico modelo de OP a ser
adotado ou reaplicado em sua totalidade, a anlise dos possveis
impactos desses processos em termos de ganhos para a democracia,
para a equidade social e para a cidadania, requer a construo de
parmetros para o estudo rigoroso de cada caso. Requer, tambm,
a abertura dos atores governamentais e no-governamentais (que
integram cada um dos casos, mesmo aqueles relativamente bem
sucedidos) para as aprendizagens proporcionadas pela prtica e pela
reflexo terica surgidas nas suas respectivas experincias e no
necessrio intercmbio entre elas. Como dizia o filsofo Castoriadis,
defensor da democracia radical, o espao pblico requer o tempo
pblico, isto , a reflexo crtica permanente. Esse o grande
desafio a ser enfrentado por todos os atores sociais, em sua diversidade e pluralidade, que so comprometidos com a construo de
uma sociedade democrtica, justa e solidria.
Anexo I
QUADRO VARIVEIS E CONDIES FA VORECEDORAS PARA A I MPLEMENTAO DE P ROCESSOS DE DEMOCRA CIA
PARTICI PATIVA
Variveis
Condies Desfavorveis
Vontade poltica de
compartilhar as decises
C ENTRALIZAO
DAS DECISES:
RELAES VERTICALIZADAS
Estado - Sociedade Civil

(sujeito)
(Objeto)
164
Condies Favorveis
CO -RESPONSABILIDADE: RELAES
CO -GESTO
Estado - Sociedade Civil
(sujeito)
(Sujeito)
EM REDE
B AIXA ORGANIZAO E FRAGMENTAO SOCIAL

cultura de tutela, do pedir e do favor
conscincia heternoma
F ORTALECIMENTO
Capital social
Governabilidade financeira
B AIXA CAPACIDADE DE INVERSO

desestmulo participao quebra
de vnculo e de confiana
CRCULO VIRTUOSO Participao e

resultados materiais e subjetivos.
Confiana.
F RAGMENTAO
GESTO INTERS ETO RIAL E MULTIDIS C P

I LINAR
Capacidade de governo
Abertura inovao
institucional
Fonte Fedozzi (2005)
DA ESTRUTURA
E DAS FORMAS DE GESTO PBLICA
Ausncia de integrao
Intra-governamental
R IGIDEZ INSTITUCIONAL LEGALISMO
EXACERBADO
Temor da perda de controle por parte
dos dirigentes polticos e dos lderes
comunitrios
DO TECIDO SOCIAL E DAS
REDES CVICAS
Pluralismo e autonomia dos atores da

sociedade civil. Conscincia de direitos
Transversalidade, eficincia e eficcia

no processamento tcnico-poltico das
demandas e na elaborao de projetos
DEMOCRACIA
COMO SISTEMA ABERTO:
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CAPTULO V
Do Planejamento
Estratgico de Cidades
ou da Pseudodemocracia:
o Caso do Plan Estratgico
de la Ciudad de Crdoba
Corina Echeverra
As discusses em torno da idia de democracia, do modo como

se desenvolvem no mbito das teorias poltica e social
contemporneas, questionam a forma de exerccio do poder poltico
nas democracias reais e repercutem nas alternativas que podem
ser contempladas com referncia articulao entre o Estado e a
Sociedade. Na Amrica Latina, na dcada de noventa, o que se
conhece como a segunda gerao de refor mas do Estado
caracterizou-se por mudanas de natureza institucional orientadas
reestruturao organizacional do aparelho estatal, desenvolvendo
um forte apelo democrtico e descentralizador. Nesse contexto, este
artigo apresenta as mudanas ocorr idas na cidade de Crdoba
(Argentina), partindo da oportunidade que oferece o Planejamento
Estratgico da Cidade, implementado pelo governo local no
perodo 1994 - 1999. Estima que essa mudana no foi apenas um
assunto administrativo, mas um verdadeiro processo poltico
suscetvel de ser julgado em suas principais tendncias, a partir de
uma crtica imanente. Nesse sentido, visa apresentar as premissas
tericas do planejamento estratgico adotado, desenvolver suas
conseqncias ideolgicas e so ciolgicas, para, assim, voltar-se
sobre as premissas, luz dessas conseqncias. Este mtodo
permitir identificar o papel desse tipo de institucionalidade em
nossa sociedade, e o significado que essa imprime no devir
democrtico da cidade.
Palavras-chave: planejamento estratgico de cidades; gesto
democrtica; gesto participativa.
Abstract
The arguments around the idea of democracy, that develop in the scope
of political theory and contemporary society, question the form of exercise of
political power in the democracies that really exist and have repercussion in
the alternative possibilities to be contemplated in what refers to the
communication between State and Society. In Latin America, in the nineties,
what were known as the second generation of reforms of the State were
*
Uma verso preliminar deste trabalho foi submetida a discusso na VII Semana da Mobilizao Cientfica da Universidade
Catlica do Salvador, Salvador BA, 2004. Agradeo os comentrios realizados pelos integrantes da Sesso de Comunicao
Participao Social.
Resumo
171
characterized by changes to the institutional character and organizational

restructuring of national equipment, developing a strong democratic and
decentralized appeal. In this context, we present the changes that have occurred
in the city of Cordoba (Argentina), from the opportunity that it offers to the
Strategic Planning of the City, implemented by the local government in the
period between 1994 - 1999. We consider that this change was not only an
administrative subject, but a true political process liable to be judged in its
principal tendencies, from imminent criticism. In this sense we will present
the theoretical premises of strategic planning implemented, develop the
ideological and social consequences to then turn light onto these premises
from these consequences. This method will permits us to identify the role of
this type of institution in our society and the sense that it itself prints on the
democratic duty of the city.
Key-words: Strategic planning of cities; democratic management;
participatory management.
172
Introduo
Neste trabalho a inteno abordar as mudanas ocorridas na
cidade de Crdoba (Argentina), com a implementao do
Planejamento Estratgico da Cidade no perodo 1994 1999, por
considerarmos que as aludidas mudanas no constituram somente
um assunto administrativo, mas um verdadeiro processo poltico
suscetvel de ser julgado em suas principais tendncias, a partir de
uma crtica imanente.
Com esse fim, num primeiro momento contextualizamos os
processos denominados Reforma Democrtica do Estado na regio,
para, ento, introduzir as mudanas advindas na estrutura municipal,
considerando seus antecedentes imediatos. Em seguida,
apresentamos algumas premissas do modelo de Planejamento
Estratgico de Cidade implementado, focando nosso recorte nas
questes que dizem respeito democratizao e cidadania. Logo,
enfocamos o que se denomina o banimento da poltica seguindo
a proposta de Vainer (Arantes et al., 2000) , e procuramos
desenvolver as conseqncias polticas desse modelo de gesto.
Finalmente, voltamos s premissas, desta vez sob a luz das
conseqncias observadas.
Julgamos que o mtodo escolhido nos permitir identificar o
papel desse tipo de institucionalidade em nossa sociedade e o
sentido que esta imprime no devir democrtico da cidade.
As discusses em torno da idia de democracia, que se

desenvolvem no marco das teorias poltica e social contemporneas,
questionam a forma de exerccio do poder poltico nas democracias
reais, e repercutem nas alternativas possveis, no que se refere
articulao entre o Estado e a Sociedade. Estas podem, a princpio,
ser intituladas nova direita e nova esquerda.1
Por um lado, para a denominada nova esquerda preciso
avanar no sentido de uma democracia social, na qual, transcendendo as instncias estatais, os cidados experimentam e
aprendem novas for mas de atuao poltica numa sociedade
participativa. Isto , ampliam a sua participao na regulao de
Ver a apresentao das variaes contemporneas da democracia que David Held (1992) faz em La polarizacin de
los ideales democrticos (capitulo 8, p. 293 315).
Reforma Democrtica do Estado
173
174
instituies onde vivem. Por outro, a chamada nova direita

questiona os limites desejveis da regulao coletiva, desde a
primazia da liberdade negativa, e visa proteger os indivduos do
governo arbitrrio, com base em um modelo democrtico majoritrio circunscrito lei.
Mas, para alm das divergncias, ambas as tradies confluem
ao criticar o carter burocrtico e desigual da interveno estatal, e
interessam-se pelas condies para o desenvolvimento da cidadania.
Isto se reflete num conjunto de aspiraes vinculadas vigncia do
princpio de autonomia, isto , possibilidade de que os cidados
desfrutem dos mesmos direitos (e, conseqentemente, das mesmas
obrigaes), na especificao do marco que gera e limita as
oportunidades para eles disponveis, sempre e quando no utilizem
este marco para negar direitos aos outros (Held, 1996, p. 326, nossa
traduo). As condies de aplicabilidade desse principio so de
extrema importncia num processo democratizador, tanto nos
aspectos tericos como prticos, isto , desde o ponto de vista
filosfico at organizacional e institucional.
Se pensarmos na vigncia do mencionado princpio, a
Reforma do Estado deixa de ser um processo que comea e termina
no aparelho estatal. Esse componente interno subordina-se historicamente s regras do jogo institudas entre o Estado e a Sociedade.
Logo, a sua mudana no apenas constitui um assunto administrativo,
mas um verdadeiro processo poltico de redefinio dessas regras.
Na Amrica Latina, particularmente, esses processos tendem a uma
transformao do papel atribudo ao Estado na coordenao social2.
o caso da segunda gerao ou segunda onda de reformas
do Estado, iniciada no final dos anos noventa, caracterizada por
configurar uma reforma de carter institucional, visando reestruturao organizacional do aparelho estatal. A necessidade da reforma
ou reconstruo do Estado para recuperar sua capacidade de gesto
e de governo internacionalmente reconhecida e adotada como
prioridade nos planos das agncias internacionais de financiamento.3
Um objetivo explicitado nos discursos que sustentam essa ltima
etapa de reformas era o de alargar as possibilidades de influncia da
2
Neste sentido orientam-se os conceitos de matriz Estado-cntrica de M. Cavarozzi, ou a diferenciao entre uma
organizao do poder social scio-cntrica ou Estado-cntrica, realizados por N. Cunill e A. Born, para referir-se ao papel
ocupado pelo Estado na Amrica Latina.
Para aprofundar sobre o posicionamento e prioridades dos organismos internacionais podem ser consultados: ECHAVARRA,
C. Democratizar para o desenvolvimento
desenvolvimento. 2002, Mimeo. MEDINA VELAZCO, Miriam. A participao sob influncia
dos organismos internacionais. In: Participao e Espao Urbano no Contexto Colombiano Colombiano
Colombiano. So
Paulo: USP, 1997. (Dissertao de Mestrado da Faculdade de Arquitetura).
Sociedade sobre o Estado, a partir da participao cidad, o qual j

havia sido atingido, por um lado, pelos processos de descentralizao
desenvolvidos na dcada de oitenta, e aprofundou-se, por outro,
com a criao de instituies que, surgindo desde a esfera estatal,
geraram novos canais de interao com a Sociedade, assumindo, em
cada caso, diferentes modalidades e tendncias.
A administrao municipal da cidade de Crdoba, desde o

retorno democracia, em 1983, at final do ano 1999, esteve a cargo
do Partido Radical. Esse perodo marcado por dois grandes
momentos: 1983-1991 e 1991-1999.
O perodo 1989-1991 viu-se fortemente caracterizado pelos
contedos da plataforma poltica do Partido Radical, que
formalizava um conjunto de aes definidas a partir do conhecimento pessoal das autoridades municipais e dos estudos realizados
por um centro de estudos municipais criado pelo intendente Ramn
Mestre. A plataforma, afirma um estudo realizado pelo Instituto de
Pesquisa e Formao em Administrao Pblica,estableca una filosofa
global y una serie de propuestas particulares, fundadas en un discurso de
corte social redistributivo... [aunque] no contena una teora particular de
planificacin que ordenara los pasos de las intervenciones o estableciera las
formas de las mismas (I.I.F.A.P.; 1991II, p.46).
Para essa gesto, participar no significava co-governar, mas
intervir na soluo de problemas especficos, dado que considerava
que os cordobeses j haviam exercido o poder, votando majoritariamente em uma plataforma eleitoral. Consequentemente,
abriram-se dois nveis de participao: a consulta a entidades profissionais e acadmicas e a participao dos moradores na organizao, execuo e no financiamento das obras pblicas. O diagnstico
realizado por Petra Guerke (Cepal, doc. n.1, 1993), referente
promoo da participao no mbito do municpio, determinou a
existncia de distintos tipos de participao, dentre os quais
predominavam a execuo de atividades pelos vizinhos e a consulta
comunidade, para levantar informao mera recepo de uma
demanda de soluo ou uma queixa individual e, em menor medida,
o aporte de recursos adicionais.
No segundo perodo, em 1992, iniciou-se na Municipalidade
de Crdoba um processo de Modernizao que visava modificar
las formas de relacin entre la comunidad y sus gobernantes, mejorando la
A Reforma do Municpio Cordobs
175
176
eficiencia de la gestin y promoviendo la participacin solidaria y responsable

de la ciudadana (Marianacci, 1994, p. 9), entendendo o municpio
como espao para o debate e o acordo entre os distintos atores e idias
que convivem na cidade, segundo manifestaram os protagonistas.
Alm disso, evidenciou-se, na Municipalidade, a ausncia de
inter-relao das mencionadas aes e a carncia de uma estrutura
que favorecesse a participao. Isto , as distintas aes eram, muitas
vezes, conhecidas somente pelos setores que as executavam, numa
atitude paternalista que outorgava um papel passivo aos cidados, e
no estavam integradas na estrutura orgnica da Municipalidade
nem associadas aos procedimentos e metodologias utilizados pelos
funcionrios municipais.
O documento base para a Modernizacin del Aparato Administrativo
de la Municipalidad de Crdoba considerava necessrio fortalecer e
aperfeioar a democracia atravs da participao cidad, tendo inclusive
salientado, entre os objetivos gerais do Plano, o aperfeioamento da
capacidade de deciso da cidadania, afirmando que es imprescindible
desarrollar programas que, atravs de un diagnstico acertado basado en
informacin estratgica, introduzcan cambios a la estructura, permitiendo la
participacin de los vecinos y uma coordinada accin intercomunal articulada
con los otros niveles del Estado (Decreto n. 659, 1992).
Impulsionaram-se, ento, os seguintes programas:
Programa de simplificao administrativa, a partir do
desenvolvimento de um sistema de planejamento e avaliao
da gesto, para a coordenao e integrao das estratgias de
cada rea.
Programa de descentralizao desconcentrao, que visava
transferir a tomada de decises para uma instncia mais prxima
aos problemas de cada zona, reservando ao nvel Central as
funes de definio de polticas, coordenao, superviso e
controle.
Programa de privatizaes, concesses e participao
cidad, baseado na seguinte premissa: slo se traspasar aquello
en lo que la iniciativa privada asegure una eficaz prestacin a un costo
menor de lo que eroga actualmente la sociedad, enquanto a
interveno da cidadania seria feita por meio das organizaes
intermedirias (associaes de moradores e cooperativas).
Prog rama de relaes intergovernamentais, destinado a
fornecer mecanismos de coordenao e negociao entre os
diferentes nveis institucionais, definindo uma estrutura bsica
de incumbncias e funes para o aproveitamento dos recursos

e a coordenao de polticas e programas.
Para o desenvolvimento desse Plano de Modernizao, constituiu-se a Comisso para a Reforma do Estado Municipal, com
um representante setorial oriundo de cada uma das secretarias,
encarregado de coordenar nas reas respectivas, as tarefas especficas
do Plano e de confeccionar os informes setoriais. Essa Comisso
subdividiu-se em 4 subcomisses de trabalho: consenso cidado;
recursos humanos; estrutura organizacional e procedimentos;
programao, oramento e informao. O Programa de Desconcentrao constituiu o eixo ordenador do mencionado Plano de
Modernizao. Simultaneamente, solicitou-se a cooperao da Cepal
Naes Unidas, para obter assessoria tcnica ao desenvolvimento
de cada um dos programas includos no Plano de Modernizao.
Assim, a implementao de instituies que visam participao
dos cidados na gesto de governo da cidade de Crdoba reconhece
como antecedentes, por um lado, os desafios vinculados relao
Estado Sociedade, que caracterizaram a gesto no perodo 19831991 e, por outro, as linhas da cooperao tcnica estabelecidas
pela Cepal no marco do projeto Gestin Urbana para Ciudades
Intermedias de Amrica Latina (GUCI).
Esse projeto de assistncia tcnica, que compreendia as cidades
de Crdoba Argentina, Cuzco Peru, Manizales Colmbia,
Ouro Preto Brasil, Puerto Espaa Trinidad e Tobago e Valdivia
Chile, integrava as atividades da Divisin Medio Ambiente y Desarrollo
da Cepal e visava modernizao dos processos de gesto urbana.
Procurava facilitar a mudana e adoo de novos papis pelos
governos locais daquelas cidades, com o intento de modernizar os
processos de gesto. Props, ainda, a redefinio das responsabilidades e atribuies do municpio num sentido mais proposicional, no que se refere ao desenvolvimento econmico e social
urbano sustentvel.
Nesse contexto, em maro de 1993 iniciou-se o desenvolvimento dos seguintes sistemas de gesto: sistema para a tomada
de decises; sistema de planejamento estratgico; sistema de
informao municipal; programa de promoo da participao cidad.
Na estrutura do municpio, e considerando os diagnsticos
realizados pela Cepal, criou-se uma Unidade de Planejamento
(UPLA), com a funo de apoiar, no que concerne ao municpio, o
177
178
processo de mudana. Um conjunto de nor mas colocou em

funcionamento o sistema de planejamento, criando o Conselho
de Planejamento e a Unidade de Planejamento. O primeiro
tratava-se de um rgo colegiado integrado pelo Prefeito da cidade
e pelos secretrios do departamento executivo da Municipalidade.
Suas funes: avaliar e priorizar planos, programas e projetos,
coordenar as aes intersetoriais do municpio, aprovar o Plano
Estratgico da Gesto do Municpio e aquilatar o avano de
programas e projetos. A segunda tinha como funo a coordenao
administrativa na elaborao do plano; a orientao das diferentes
reparties (divises da organizao administrativa) municipais na
elaborao, avaliao e priorizao de planos, programas e projetos;
a realizao da avaliao ex-post destes; a administrao e alimentao
das bases de informao que sustentavam a tomada de decises.
A UPLA e a Equipe Tcnica construram a base a partir da
qual criaram-se os espaos de participao, tanto no que se refere
composio quanto problematizao dos assuntos relevantes da
cidade. Organizaram as tarefas para iniciar o plano, tomando como
referencia o Informe Cepal 1993 BT-HOL-0038. O processo de
definio e implementao do Plan Estratgico para la Ciudad de
Crdoba (PEC) contou com diversas instncias que concretizaram
estes quatro momentos: as oficinas de diagnstico e estabelecimento
de objetivos, as comisses tcnicas, as comisses de trabalho por
projeto e as comisses de acompanhamento.
Durante os meses de setembro a novembro de 1994, foram
realizadas as Oficinas de diagnstico e estabelecimento de objetivos,
destinadas anlise dos problemas sob a perspectiva dos prprios
atores da cidade e operando sob o pressuposto de que esses
diagnsticos reflejan la percepcin y la actitud de los principales actores y
sujetos sociales. (PEC, doc. n. 1, 1994: 4). Trabalharam-se nas Oficinas
de Diagnstico trs procedimentos: apresentao e expectativas dos
participantes, elaborao de situaes ou modelo desejveis (viso),
anlise global dos problemas ou identificao de conjuntos de
problemas que conformavam a situao da cidade.
Com o objetivo de superar a viso segmentada da realidade,
isto , a viso que haviam aportado as distintas oficinas, organizaramse as Comisses Tcnicas, integradas por representantes de diferentes
organismos pblicos e privados, com e sem fins lucrativos, a partir da
convocao do Comit Executivo. Essas Comisses, que se
constituram com inspirao nas quatro dimenses bsicas da cidade
(fsica espacial, econmica, ambiental e social), estipuladas pela

Equipe Tcnica (PEC doc. n. 4, 1995: 2), elaboraram um Diagnstico
Integrado e definiram o Modelo de Desenvolvimento.
Para continuar o processo de desenvolvimento e avaliao dos
projetos, formaram-se as Comisses de Trabalho por Projeto, que
procuraram manter um carter multidisciplinar, reunindo integrantes
idneos e com experincia vinculada aos distintos projetos, com o
objetivo de estabelecer os sistemas de monitoramento e avaliao,
assim como a especificao dos impactos esperados.
A ltima etapa do Plano, vinculada implementao, iniciouse em novembro de 1996, com a constituio das denominadas
Comisses de Acompanhamento e Monitoramento do PEC,
integradas por representantes de diversas instituies, que se
reuniam a partir da convocao da Equipe Tcnica. Estas comisses
responsabilizaram-se por monitorar os distintos projetos, em termos
da sua coerncia com os objetivos gerais do PEC e com os
particulares e especficos de cada um dos eixos, alm de elaborarem
os informes dos respectivos estgios de avano dos distintos projetos
que se apresentavam ao Comit Executivo.
A experincia de Planejamento Estratgico de Cidade realizada

na cidade de Crdoba inscreve-se nos pr incpios desenvolvidos,
por um lado, e em termos gerais, a partir da experincia de Barcelona, nas consideraes apresentadas em Habitat II1 e nas
exigncias das linhas de financiamento do Banco Mundial; por
outro, e mais especificamente, no Programa GUCI.
importante lembrar que Barcelona 2000 foi produto da
convergncia de uma srie de fatores, tais como a proximidade de
um grande evento, as Olimpadas 92, o apoio do Governo Central
e a experincia acumulada de gesto urbana orientada no sentido
de se recuperar o conjunto do local. Nesse contexto, por um lado,
desenvolveu-se uma imagem forte e positiva da cidade, explorandose ao mximo o capital simblico, de modo a se reconquistar a sua
insero nos circuitos culturais internacionais; procurou-se, por
outro, a articulao entre atores pblicos e pr ivados, para assim
1
Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre os Assentamentos Humanos, realizada em Istambul, na Turquia, entre 03
e 14 de junho de 1996.
Algumas premissas do Planejamento

Estratgico de Cidades implementado
179
promoverem-se estratgias concertadas de desenvolvimento e

organizar-se a ao conjunta.
Somam-se a esta experincia bem sucedida as concluses da
Habitat II, ao afirmar que o desenvolvimento sustentvel dos
assentamentos humanos requer compromisso ativo das organizaes
da sociedade civil e uma ampla participao popular. Para isso,
aconselhava o funcionamento de marcos institucionais e jurdicos
que facilitassem e fizessem possvel a participao ampla dos cidados
na adoo de decises e na aplicao e controle de estratgias,
polticas e programas urbanos. A idia-fora da conferncia era
solues locais para problemas globais.
Em termos gerais, podemos dizer que as cidades do
pensamento nico, como foram denominadas aquelas que aderiram
ao modelo barcelons, responderam a um teorema padro:
As cidades s se tornaro protagonistas privilegiadas, como a

Idade da Informao lhes promete, se, e somente se, forem
dotadas de um Plano Estratgico capaz de gerar respostas
competitivas aos desafios da globalizao , e isto a cada
oportunidade de renovao urbana que porventura se
apresente na forma de uma possvel vantagem comparativa a
ser criada. (Arantes, 2000, p. 13 sublinhado nosso).
180
Este plano estratgico parece depender da unidade da cidade,

pois o discurso, constantemente, refere-se a cada uma delas como
uma unidade: cidade compete, a cidade deseja, a cidade precisa.
Alm do mais, trata-se de uma cidade-empresa que deve ser
competitiva, porquanto atua num mercado de cidades. Assim,
o conjunto da cidade e do poder local o que se redefine nesta
proposta, sob a premissa de que a cidade um sujeito-ator econmico, de natureza empresarial, que promove uma nova lgica, a
lgica da apropriao direta e privada dos instrumentos do poder
pblico, como sublinha Vainer: este projeto de cidade implica a
direta e imediata apropriao da cidade por interesses empresariais
globalizados e depende, em grande medida, do banimento da
poltica e da eliminao do conflito e das condies de exerccio da
cidadania (Arantes et al, 2000, p. 89).
A analogia cidade-empresa, destaca Vainer, supe, ao tempo
em que prope, a despolitizao da cidade transformada num lugar
de introduo de formas de gesto no territrio. Nesse caso, os
chamados participao no conseguem dissimular que se trata de
A abertura dos governos locais, caracterizada pela incorporao

da participao no sistema de administrao, a sada para o
terreno na busca da realidade permitir identificar opes
diferentes de enfrentamento e soluo dos problemas, ampliar
a capacidade de gerao de iniciativas locais que contribuam
na identificao do governo local com a sua comunidade, o
desenvolvimento da capacidade de crtica e autocrtica no
marco de autoridades de representao democrtica e a
implementao de esforos de coordenao e convergncia
de recursos tradicionais e no convencionais em torno de
projetos e programas de melhoria local. (Jordn & Simioni
1998, p.224, traduo nossa).
Em consonncia com as vises dominantes do planejamento

estratgico dos centros urbanos, quando se desenvolveu o sistema
de planejamento estratgico na cidade de Crdoba comeou-se
por considerar que aqueles que produzem e intervm na cidade
no so apenas os governos, mas tambm os diferentes grupos e
interesses que operam no espao urbano, e o planejamento
apresentou-se como questo central para a gesto urbana, a partir
de uma perspectiva de governo ou de governabilidade. O interesse
pela governabilidade orientou-se no sentido do desenvolvimento
da capacidad de estimular, orientar y coordinar las acciones de los diferentes
actores, junto a la capacidad de ampliar y fortalecer las relaciones entre la
um apelo para aderir utopia mercantil, isto , utopia de uma

cidade unida pela produtividade e pela competio.
No caso particular do planejamento estratgico desenvolvido
no mbito do programa GUCI, a participao cidad foi considerada
um objetivo que, uma vez alcanado, contribuiria para a eficincia
da gesto descentralizada e sustentaria o marco democrtico da
administrao urbana. Nesse sentido, a participao definiu-se como
um instrumento ms de la gestin, que permite adecuar las acciones de
desarrollo a los entornos sociales especficos de cada localidad, contribuyendo,
al mismo tiempo, a la distribucin ms equitativa de las mismas (Jordn
& Simioni, 1998, p.221). No sem apontar a seguite ressalva: los
alcances [que] la participacin y el estmulo a la democracia local tienen para
cada localidad deben ser cuidadosamente evaluados, para ajustar este
paradigma a las capacidades, oportunidades y necesidades de cada localidad
(Jordn & Simioni, 1998, p.228, griffo nosso).
Reforando esta leitura instrumental, as propostas da Cepal,
no que se refere ao posicionamento do governo local para a gerao
de novos espaos de participao, incluem as seguintes afirmaes:
181
182
sociedad civil y el gobierno, entre los grupos sociales y las instituciones dando
expresin a todos los componentes sociales, inclusive sectores marginales
(Balbo, 1998, p.117).
A Unidade de Planejamento elaborou os documentos
metodolgicos para definir o marco conceitual do processo de
planejamento, os principais aspectos do sistema de planejamento e
as linhas gerais a serem levadas em conta no diagnstico de cada uma
das reas. Se atentarmos para o Plano Estratgico da Cidade de
Crdoba como processo, poderemos identificar que o modelo de
interveno baseou-se em uma particular percepo da realidade.
Tratava-se de um acompanhamento no qual reconheciam-se quatro
momentos: momento explicativo, para identificar e selecionar os
problemas, com a participao dos atores sociais; momento
normativo, construo do dever ser do plano, a estrutura proposicional do processo de planejamento; momento estratgico, busca
da viabilidade operativa do plano; momento ttico-operacional,
convertendo toda a anlise acumulada em aes concretas.
Como parte do momento explicativo, realizaram-se estudos
urbanos preliminares - Pr-diagnsticos por reas temticasbaseados em dados estatsticos e na informao e conhecimentos
habitualmente usados na cidade, obtidos por meio de entrevistas
com aqueles considerados os membros mais ativos da sociedade.
Este grupo foi definido como grupo ms dinmico del sector privado
que entiende que la calidad de la ciudad en la cual desarrolla su actividad es
condicin necesaria para la calidad de su propia actividad econmica, social o
cultural (Doc. Metodolgico n. 4).
Segundo os documentos que orientaram a organizao das
Oficinas de Diagnstico, visava-se, por um lado, desenvolver o que
se denominou estratgia participativa e integral, para a qual se deveria
estimular a participao qualitativamente razovel, em grupos de
composio social e disciplinar diversa, com diferentes graus de acesso
tomada de decises. Tambm norteava a interveno dos
coordenadores a busca de pontos de consenso, para o que era preciso
identificar os desacordos ou enfoques diferentes, isto , as fontes de
conflito que poderiam pr em risco o planejamento.
Uma outra premissa significativa que aparece nos documentos
metodolgicos da Unidade de Planejamento (UPLA) refere-se ao
carter atribudo s diversas instncias destinadas participao.
Segundo se afirma nos citados documentos, as oficinas de
diagnstico, por exemplo, no teriam carter deliberativo: no es
una asamblea deliberativa, sino um encuentro de trabajo con una clara

predeterminacin en el nivel de los resultados a ser obtenidos. (PEC, Doc.
n.1, 1994: 5).
Retomando o que at aqui se apresentou, o Plan Estratgico

para la Ciudad de Crdoba desenvolveu-se a partir de uma srie de
reunies de trabalho que variaram em funo da etapa do Plano,
s quais j fizemos referncia. Inicialmente, foram as Oficinas de
Diagnstico que contaram com a participao direta dos cidados,
a partir de critrios temticos (os diferentes assuntos crticos
identificados pelos tcnicos envolvidos na implementao do sistema
de planejamento). Para a formulao de projetos criaram-se as
Comisses de Trabalho, e, na etapa de implementao, surgiram
as Comisses de Acompanhamento, estas como resposta a uma
demanda de participao no controle dos cidados que estiveram
envolvidos no processo de gestao e desenvolvimento do Plano.
O processo partiu da construo unificada do discurso do Plano
e da identificao das vantagens competitivas da cidade. Assim,
Crdoba definiu a imagem-objetivo do seu Plano: Crdoba La
Docta, ciudad moderna de Amrica, ambientalmente sustentable, competitiva
y solidaria, bem como seu modelo de desenvolvimento, atravs
de quatro eixos estratgicos e de cada um dos objetivos a estes
vinculados:
Eixo Estratgico 1, Urbano Territorial: Cidade funcionalmente e espacialmente equilibrada, policntrica e articuladora
do entorno metropolitano.
Eixo Estratgico 2, Econmico: Posicionar Crdoba como
cidade competitiva, articuladora do sistema de cidades do centro,
norte e oeste do pas, com uma economia integrada ao Mercosul.
Eixo Estratgico 3, Ambiental: Gerar as condies socioambientais que permitam posicion-la uma das metrpoles mais
atrativas do Cone Sul, pela sua qualidade ambiental.
Eixo Estratgico 4, Social: Cidade solidria, com equidade, e
integrada socialmente, comprometida em implementar linhas de
ao especficas que favoream a diminuio da pobreza urbana.
Se pensarmos nas condies de exerccio da cidadania,
poderemos observar algumas dimenses em que a idia de
participao que orientava o Plano, pelo menos, restringia as
O banimento da poltica
183
possibilidades de exerccio efetivo da cidadania: espao fsico

destinado s reunies, horrios marcados para os encontros e tipo
e prazo dos seus objetivos, tipo de convocao, estrutura organizacional do Plano, dinmicas para criao de consensos, disponibilidade
de informao e conhecimento das regras.
Os encontros realizaram-se principalmente nas dependncias pblicas municipais, no centro da cidade. No seu caso
particular, as comisses de acompanhamento congregavam-se na
sala de reunies da Secretaria de Desenvolvimento Econmico e
Planejamento Estratgico, ou o 12 andar, como era habitual escutar
quando os participantes queriam fazer referncia tanto ao lugar
como aos atores da Equipe Tcnica, que ali tinha a sua sede.
Consideramos plenamente visvel, nos diferentes locais, a idia de
reunio de trabalho que orientou os espaos gerados pelo PEC,
dado que todos eles estavam desprovidos de marcas sejam
provenientes dos tcnicos ou dos cidados - que referenciassem de
alguma forma o projeto comunitrio no qual se estava trabalhando.
Finalmente, consideramos importante resgatar a experincia de um
coordenador externo do eixo social, a respeito de uma das reunies
de avaliao do PEC, realizada no Hotel Sheraton:
184
Quin se va a levantar en el Sheraton, con semejante cantidad

de personas con semejantes salones, a decir no estoy de acuerdo
con lo que estn proponiendo. En el Sheraton nadie se levant
porque haba unas barreas sociales tan grandes, y un evento
con globos tan a lo yanki, viste, que por poco faltaba la banda
que festeje cada proyecto que se aprobaba a la incorporacin,
que quien va a decir algo, yo me levant y me fui. (Arq. Luis
Rebord, entrevista 30/06/99).
Tambm os horrios impuseram limites s possibilidades

de exerccio da cidadania. Estes variavam, porm oscilavam,
principalmente nos limites da jornada de trabalho dos funcionrios
municipais, haba que hacer las reuniones en horario de trabajo municipal
y, evidentemente, ese no era un horario conveniente para los de afuera (Ing.
Pupich, entrevista 24/06/99). Consideramos que este fato influi
como um critrio de excluso implcito na interao, o que foi
reforado com a definio de objetivos a serem perseguidos e a
especializao funcional das instncias de participao.
A composio das Oficinas de Diagnstico e das diferentes
Comisses era de tipo funcional, e a convocao foi dirigida s
instituies vinculadas s temticas dos eixos, o que estabeleceu
Instituies e organizaes que o compunham: Unin Industrial de Crdoba, Bolsa de Comercio de Crdoba, Centro
Comercial e Industrial de Crdoba, Universidad Catlica de Crdoba, Universidad Nacional de Crdoba, Universidad
Tecnolgica Nacional regional Crdoba-, Arzobispado de Crdoba Critas Arquidiosesana-, Victor Brizuela, Unin de
Organizaes de Base por los Derechos Sociales, TELECOR SA, Federao Agraria Argentina, Colegio de Farmacuticos
de la Provincia de Crdoba, Colegios de Arquitectos, Ingenieros y Tcnicos Cosntructores de la Provincia de Crdoba,
Sindicato Mecnicos y Afines del Transporte Automotor SAMTA-, Asociacin Gremial de Empleados de Comercio, Unin
Tranviarios Automotor UTA-, Governo de la Provincia de Crdoba, Comisin Organizadora de Dirigentes Vecinales,
Comit de enlace en Argentina del Programa de Naes Unidas para el Medio Ambiente, Confederao de Deportes de
la Provincia de Crdoba, Federacin de Entidades Profesionales Universitarias de Crdoba FEPUC-, Confederao de
Transportes de la Provincia de Crdoba, Delegao de Asociaciones Israelitas de Crdoba DAIA-, Alianza Cristiana de
Iglesias Evanglicas RA ACIERA-, Claridad AFJP SA y Municipalidad de Crdoba.
um parmetro de incluso excluso: a especializao em relao

aos objetivos ou problemticas (desenvolvimento econmico,
planejamento urbano, qualidade ambiental e desenvolvimento
social). Uma outra fonte de incluso excluso resultou do trabalho
com objetivos de mdio e longo prazos, e as Comisses que
trabalharam no desenho das polticas e diretrizes de governo
privilegiaram os atores cujas estruturas organizacionais podiam
enfrentar um processo de longo prazo.
Qual foi, ento, considerado o grupo mais dinmico da
sociedade cordobesa? Citaram-se as instituies pblicas e privadas
que atuavam na cidade e que, segundo os mencionados critrios
de especializao, vinculavam-se aos eixos definidos para o Plano.
A convocao para participar dos diferentes momentos do Plano
esteve sob a responsabilidade da Equipe Tcnica, e nas sucessivas
reunies recorria-se relao dos presentes e s sugestes feitas
pelos participantes. Esse procedimento, como se sabe, conhecido
nas tcnicas de amostragem como bola de neve. Procede-se
desta forma quando se deseja conhecer as redes de influncia
associadas s instituies. Cabe ento perguntarmos pela real
ampliao da participao de todos os setores nos processos de
tomada de decises.
Alm disso, com a criao de um Comit Executivo
evidenciou-se uma estrutura hierrquica na concepo da institucionalidade que surgia. Tratava-se de um rgo colegiado que
tinha a seu cargo a aprovao de objetivos e aes do Plano Estratgico, um espao de convalidao e legitimao de aes
desenvolvidas nos outros nveis da estrutura do Plano. Foi presidido
pelo Prefeito e integrado pelos membros mais ativos da sociedade,
instituies e organizaes pblicas e privadas convidadas pelo
executivo municipal, que desenvolviam a sua atividade na cidade.5
Coincidentemente, com a premissa de eliminao do conflito
observa-se o critrio de deciso adotado nos espaos coletivos: o
consenso. Um consenso construdo atravs das dinmicas que eram
185
186
adotadas nas reunies. As Oficinas de Diagnstico constituam uma

situao exemplar: a coordenao orientava a dinmica da discusso
em volta da idia finalmente dominante conceito que aparecia
com maior freqncia. Esta caracterstica foi avaliada em termos de
eficcia pelos participantes: [...] lo que se logra, es una participacin
ordenada, una discusin conducida que adems permite llevar un buen registro
de los aportes de la gente, y cada uno tiene la posibilidad de intervenir,
rastrear, su aporte a travs de una tarjeta (Marta Juli, entrevista 05/
07/99).
Porm, importante sublinhar esse ponto, porque, embora fosse
resgatada a eficincia da interveno (aproveitamento do tempo e
logro de resultados), a idia de consenso trabalhada nos espaos
cordobeses de participao foi entendida pelos participantes como
uma homogeneizao da perspectiva no grupo, o que teria
solapado, de algum modo, as vontades em dissenso, que no se
incluam ou se refletiam no produto final das deliberaes. Alm
disso, alguns Coordenadores Externos entrevistados manifestaram
que os documentos redigidos pela Equipe Tcnica no espelhavam
os resultados das Comisses: Y entonces despus hubo un filtro poltico,
esa es otra historia que tambin es importante. Todo lo que formulaban las
comisiones pasaban por un filtro de la comisin tcnica del PEC. Y vos veas
un objetivo que lo redactabas de una manera, y apareca redactado de otra
forma en los libros. Mucho, mucha mano metida en las redacciones de las
comisiones. (Gustavo Rebord, entrevista 30/06/99).
De outra parte, na tomada de decises, segundo manifestaram
os prprios Coordenadores Externos, os critrios privilegiados
foram: as linhas das entidades que cada um dos atores representava;
os resultados das deliberaes e as prioridades estabelecidas pelas
polticas municipais. Contudo, nesse ponto devemos sublinhar duas
questes: por um lado, o diferencial de informao entre os atores
municipais e os demais atores, e, por outro, o interesse das entidades
associado ao espao.
Os funcionrios municipais das diferentes reas participaram
de cada uma das etapas do planejamento. Muito embora o objetivo
visado tenha sido que estes participassem como mais um ator da
cidade, eles dispunham de maior quantidade de informao sobre
os programas implementados pela administrao e sobre as
possibilidades e limites no nvel tcnico e econmico. Tudo isso
afetou a possibilidade de deliberao e at abafou alguns pontos
de conflito: [...] cmo hace un dirigente de una organizacin de base
Algumas Reflexes Finais

O conjunto de reformas implementadas nos anos noventa
ensejou um forte apelo discursivo democracia e democratizao
da gesto. Nesse contexto sucederam-se diversas experincias de
para decir que el problema es ms importante que el de los otros?. Tens que
argumentarlo. Y en eso, estos talleres fallan. Porque viene un funcionario y
dice que nosotros estamos invirtiendo y en veinte aos usted va a tener tal
cosa y tal otra, y no puede ni protestar, se queda callada. Entonces por ah,
yo no s si las necesidades que se priorizaron fueron las expectativas de
todos. (Gustavo Rebord, entrevista 30/06/99)
A importncia que tinha para as diversas instituies a sua
participao nos diferentes espaos associava-se ao estabelecimento
de vnculos e ao acesso informao. Isso funcionou como um
incentivo para que as diversas entidades destinassem esforos
definio do Plano. Porm, pelas expresses dos entrevistados,
possvel afirmar que os participantes no tinham um mandato
organizacional, e a referncia ao mandato vinculava-se ao acompanhamento que faziam dos interesses ou das polticas institucionais
definidas pelas respectivas organizaes. Em geral, os participantes
no tinham poder de deciso dentro da organizao, o que dilatava
as discusses e a tomada de decises, e, quando os objetivos definidos nas comisses no coincidiam com os objetivos privados,
optavam por deixar o espao.
Refletindo sobre o processo de participao, os coordenadores externos manifestaram no ter clareza, nas diferentes
etapas do processo, sobre a posio que ocu-pariam, quais os
seus direitos e obrigaes no processo. No existia um conjunto
de regras explcitas para a interveno dos cidados, nem algum
tipo de regimento ou manual que estabelece princpios e
cronogramas. Segundo palavras dos entrevistados: [...] yo iba a buscar
las notas que le haba hecho a Marianacci, diciendo a dnde estamos caminando
hermano, tenemos que ir hacia un lado. Mi participacin hacia donde va, que
participo para qu participo con el municipio, por qu tengo que darle ideas
al municipio, en que vamos andar juntos (Gustavo Rebord, entrevista
30/06/99). Tudo isso resultou numa limitao para o
desenvolvimento de estratgias intertemporais dos atores, que se
limitaram a responder, na medida do possvel, s convocaes,
restando-lhes apenas negociar decises particulares, mas no aquelas
relativas s regras bsicas.
187
188
planejamento estratgico de cidades em nossa regio. Democracia

no mbito local associou-se aos modos de exerccio da cidadania
estratgica. Assim, neste trabalho, perguntvamos pelo papel das
novas instituies de gesto, de pretendido carter democrtico, nas
nossas sociedades, e tambm sobre o sentido que estas mudanas
imprimem no nosso devir rumo democracia plena.
Inicialmente, podemos afirmar que o Planejamento Estratgico
de Cidade em Crdoba privilegiou uma leitura gerencial mais que
poltica da transformao do papel do governo local. Procurou a
resoluo da problemtica da governabilidade, cuja crise associavase ao excesso de demandas, por meio de nveis mais elevados de
eficincia das instituies governamentais. Sob essa perspectiva,
considerou que os distintos atores envolvidos nos processos de
tomada de decises so indivduos que perseguem seus interesses,
guiados por uma racionalidade de natureza estratgica, e procurou
o desenvolvimento de uma institucionalidade que aumentasse a
capacidade de gesto, adequando as aes de desenvolvimento ao
entorno especfico da cidade, e a autonomia das decises, favorecendo a identificao do governo com a comunidade.
Por outro lado, e segundo demostram os critrios de representao efetivamente desenvolvidos no decorrer do processo, no
parece que se tenha refletido sobre a possibilidade de uma crise
no fundamento da legitimidade dos modelos vigentes, porquanto
que o novo espao reproduziu as redes de influncia pr-existentes.
E, como sublinha Vainer, ao analisar a experincia do Rio de Janeiro,
constituiu uma nova cidadania conferida aos segmentos estratgicos,
a qual caminhou pari passu com a destituio daqueles grupos
dotados de escassa relevncia estratgica. Complementando, a
participao proposta, quando ampliada, fundou-se no vizinho
planejado estrategicamente, conhecedor experto da sua realidade,
do seu entorno, das diferentes opes para a soluo dos problemas
que obstruam o desenvolvimento da cidade. Diversos fatores,
vinculados tanto operacionalizao como implementao do
modelo, limitaram o dilogo e o reconhecimento, isto , o exerccio
da cidadania.
Assim, a definio dos fins ou da viso de cidade, se quisermos
manter a terminologia do planejamento estratgico, circunscreveuse definio de um modelo diferenciado e competitivo de cidade
no contexto globalizado. Privilegiando claramente a idia de cidade
empresa, espao-objeto-sujeito dos negcios cujos espaos de
participao deviam reeditar reunies de trabalho pseudodemocrticas, sobre o conceito de cidade comunidade poltica,
onde os cidados se encontram, aparecem, so reconhecidos,
confrontam suas definies parciais ou particulares acerca do conjunto de condies que contribuiriam para a felicidade de todos, e
procuram na deliberao horizontal o entendimento para chegar
formulao de uma vontade coletiva.
A implementao do Plano Estratgico da Cidade de Crdoba
ofereceu um tipo de democratizao que estabelecia hierarquias,
diferenas entre os cidados, de modo a reforar procedimentalmente as desigualdades socioeconmicas existentes na
cidade, para intervir na tomada de decises pblicas. Este modelo
tri vializou, na exper incia cordobesa, a democracia local, e
contribuiu para a conformidade com o status quo. Isto , conseguiu
legitimar as intervenes do governo local, silenciando toda discusso
baseada no carter aberto e participativo que tinha tido o processo
na sua origem, embora, no transcorrer das diversas etapas, a
participao democrtica no planejamento da cidade de Crdoba
sofresse todas as limitaes apontadas.
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foram impressos 2.000 exemplares. Composto em Bembo com
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