Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Esta ponencia es la revisin y profundizacin del artculo periodstico que con el mismo nombre fue publicado
en la columna del autor en Actualidad Econmica, en el diario La Repblica, el 1 de junio del 2010, y que
se reproduce a continuacin: Los rganos de la administracin pblica (ministerios, municipios, gobiernos
regionales, organismos de regulacin, entre otros) tienen la potestad de sancionar ciudadanos cuando estos
infringen normas que les exigen un comportamiento debido. La sancin genera un perjuicio al infractor
que tiene que sufrir un menoscabo en su patrimonio con el pago de una multa o la imposibilidad de seguir
desarrollando la actividad cuando se trata de una orden de cese.La sancin administrativa expresa el poder del
Estado para doblegar conductas resistentes y es un instrumento muy poderoso para la finalidad de asegurar
la convivencia. Precisamente por ello, porque se trata del ejercicio del poder estatal, tambin es una actividad
que debe estar precedida del sentido comn y del estricto respeto a la ley. Los funcionarios que aplican
sanciones deben hacerlo con cuidado y con respeto a sus atribuciones. Salirse de dicho marco configura un
abuso de autoridad que tiene carcter delictivo. La sancin administrativa debe ser el resultado del respeto
democrtico de una serie de principios, algunos de los cuales se identifican a continuacin.La identificacin
de la conducta prohibida debe efectuarse de manera previa a la realizacin del comportamiento infractor.
Con ello se garantiza que el ciudadano est advertido de lo que la ley espera de su comportamiento. La falta
de claridad en la descripcin de la prohibicin impide el ejercicio de la potestad de sancin. No es posible
definir interpretativamente los alcances de una prohibicin y sancionar al ciudadano en el mismo acto en que
la definicin se produce. La prohibicin debe estar contenida en una ley. La tipificacin de conductas por la va
del reglamento tan difundida en nuestro medio es ilegal, pues solo procede excepcionalmente en casos de
habilitacin por la propia ley.La investigacin debe respetar principios elementales como la imputacin cierta
y precisa de la conducta infractora; la presuncin de inocencia; el derecho de defensa; los plazos mximos y los
razonables. De lo que se trata es de no mantener al ciudadano indefinidamente en la incertidumbre y en el gasto
que significa enfrentar un procedimiento de sancin. En el caso de la sancin, debe distinguirse entre aquella
por omisiones formales, identificables objetivamente y de multa tasada; y aquella otra, de fondo, que conlleva
la evaluacin de la culpabilidad del agente y la definicin de una cuanta de la multa. El monto de las multas no
puede quedar al arbitrio de la autoridad o a la mera cita de criterios legales en aparente justificacin; es necesario
un desarrollo sustentado y explcito de los motivos.La igualdad ante la ley exige que se sancione por igual a
todos los infractores y no solo a algunos. La incapacidad de la autoridad para procesar a todos los infractores
no es justificacin suficiente para seleccionar a unos sin justificacin, esto es arbitrariedad.En el Per, lejos
del respeto a estos principios, los organismos que aplican sanciones los desconocen de manera contumaz y
reiterada y, lo que es peor, en la mayora de los casos se siguen financiando con las propias multas que imponen
a los ciudadanos. Dnde estn el Congreso y la Defensora del Pueblo para poner freno a toda esta situacin?
2
Probablemente tengan ustedes mayor temor en expedir esta sentencia,que yo en recibirla.
1
81
82
83
La Constitucin Poltica del Per de 1993, eleva a categora de norma constitucional, el principio penal del
Nullum crimen, nullapoena sine praevialege, cuando en el artculo 2, inciso 24, declara que toda persona
tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal, y en el literal d) establece: Nadie ser procesado ni
condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de
manera expresa e inequvoca, como infraccin punible, sin sancionado con pena no prevista en la ley. El
Tribunal Constitucional peruano tiene un muy interesante desarrollo de este principio en la Sentencia N
2192-2004-AA/TC, en los siguientes trminos: () Principio de legalidad y subprincipio de taxatividad
en el derecho administrativo sancionador3. El principio de legalidad constituye una autntica garanta
constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder
punitivo del Estado Democrtico. La Constitucin lo consagra en su artculo 2, inciso 24, literal d), con el
siguiente tenor: Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est
previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado con
pena no prevista en la ley (subrayado nuestro). 4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Expediente N. 00102002-AI/TC, ha establecido que el principio de legalidad exige no slo que por ley se establezcan los delitos,
sino tambin que las conductas prohibidas estn claramente delimitadas por la ley, prohibindose tanto la
aplicacin por analoga, como tambin el uso de clusulas generales e indeterminadas en la tipificacin de las
prohibiciones. A partir de esta consideracin del principio de legalidad y sus implicancias en la estructuracin
del derecho penal moderno, este Tribunal tambin ha establecido, en el Expediente N. 2050-2002-AA/TC,
que: (...) que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos
del derecho sancionador, que no slo se aplican en el mbito del derecho penal, sino tambin en el del derecho
administrativo sancionador (). (Fundamento Jurdico N 8).5. Este Colegiado tambin ha establecido que:
(...) no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado
por el ordinal d del inciso 24) del artculo 2 de la Constitucin, se satisface cuando se cumple con la
previsin de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definicin de
la conducta que la ley considera como falta (...) (Exp. N. 2050-2002-AA/TC-Fundamento Jurdico N. 9).El
subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio
de legalidad respecto de los lmites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las
prohibiciones que definen sanciones, sean stas penales o administrativas, estn redactadas con un nivel de
precisin suficiente que permita a cualquier ciudadano de formacin bsica, comprender sin dificultad lo
que se est proscribiendo bajo amenaza de sancin en una determinada disposicin legal (). Lo que deja
claro que la exigencia de norma con rango de ley en la determinacin de la conducta punible y la sancin, es
extensible al Derecho Administrativo Sancionador.
84
85
Este principio bsico en virtud del cual se respeta la exigencia de prohibicin previa a la realizacin de la
conducta, ha sido tratado por el legislador peruano en la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley 27444, al abordar el tema del precedente administrativo y su mutabilidad. As, en el artculo VI del
Ttulo Preliminar, se seala: Artculo VI.- Precedentes administrativos. 1. Los actos administrativos
que al resolver casos particulares interpreten demodo expreso y con carcter general el sentido de la
legislacin, constituirnprecedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras
dichainterpretacin no sea modificada. Dichos actos sern publicados conforme a lasreglas establecidas
en la presente norma.2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrn sermodificados
si se considera que no es correcta la interpretacin anterior o es contrariaal inters general. La nueva
interpretacin no podr aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere ms favorable a los
administrados.3. En todo caso, la sola modificacin de los criterios no faculta a la revisin deoficio en
sede administrativa de los actos firmes.
86
La equidad, trmino que proviene del latn aequitas que significa igualdad o justicia, constituye un
principio de interpretacin de las leyes o un principio general del Derecho que traduce la interpretacin
objetiva del derecho natural. Aun cuando no sea fuente del ordenamiento jurdico, en la aplicacin del
derecho la equidad acuerda un sentido valorativo o de justicia a las normas, a fin de evitar que la igualdad
abstracta de la ley, en su aplicacin al caso concreto, se traduzca en desigualdad o injusticia.Se ha afirmado
que se trata en definitiva de un principio general del Derecho que no aparece diferente de aquellos que
nos inducen a dar a cada uno lo suyo en la proporcin que corresponde y a tratar por igual a los iguales.
Se trata, en definitiva, de la justicia del caso concreto. CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo.
7ma. Edicin. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2002. Pg. 200.
10
La discusin sobre la obligatoriedad de iniciar todos los procedimientos sancionadores una vez identificada
la conducta infractora o slo aquellos que no tengan remedio y sean de particular relevancia, es un tema
de discusin en la doctrina espaola y tmidamente empieza a plantearse en el Per. Al respecto, sera
conveniente una regulacin al respecto, que despeje las dudas y permita una cierta discrecionalidad a
la administracin. En la vereda contraria, la profesora LOZANO sostiene: Nos adscribimos, por
ello, con la que puede considerarse la doctrina mayoritaria, a la defensa del principio de oficialidad u
obligatoriedad sin excepciones del ejercicio de la potestad sancionadora. () Esta posicin resulta hoy,
a nuestro entender, la nica defendible en cuanto consecuencia ineludible del principio de legalidad que
rige la potestad sancionadora de la Administracin (). LOZANO CUTANDA, Blanca. El Principio de
Oficialidad de la Accin Sancionadora Administrativa y las Condiciones Necesarias para Garantizar su
Efectividad. EN: Revista de la Administracin Pblica. Nm. 161. Mayo agosto 2003.
8
87
11
88
13
89
90
17
91
18
92
93
94
95
21
96
97
98
99
INDECOPI,
64,086,239
OEFA,
45,980,792
OTROS,
240,996,678
PRODUCE,
36,433,316
MINTRA
25,205,3847
MTPE
22,669,986
25
24
25
28
Para el caso Espaol, la profesora LOZANO: En el Derecho administrativo sancionador, por el contrario,
la responsabilidad directa de las personas jurdicas ha sido y es un principio generalmente admitido legal
y jurisprudencialmente. Las disposiciones sancionadoras resultan perfectamente aplicables a las personas
jurdicas, que pueden sufrir las sanciones que se establecen en este mbito, tanto las de tipo pecuniario como
las que inciden en anteriores actos administrativos favorables (revocacin o suspensin de autorizaciones u
otros ttulos habilitantes, cierre de establecimientos, prohibicin de ejercer determinadas actividades, etc.),
y en las leyes ms recientes se aprecia la tendencia de mencionarlas expresamente como sujetos infractores.
LOZANO CUTANDA, Blanca, ob. cit. Pg. 213
32
38