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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

ESCUELA DE POSTGRADO
Maestra en Derecho Constitucional y Administrativo

Modulo

PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

Docente responsable

Jose Luis Agero

Trujillo, enero 2015

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El presente mdulo ha sido preparado y seleccionado para uso


exclusivo de los estudiantes del curso Proceso Contencioso
Administrativo correspondiente a la maestra en Derecho
Constitucional y Administrativo de la Universidad Nacional de
Trujillo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier
medio o procedimiento, total o parcial, fuera del marco del
presente curso y sin autorizacin del docente1.

1El

docente responsable del curso es candidato a doctor en Derecho y Maestro en Derecho Constitucional y
Administrativo por la Universidad Nacional de Trujillo, Magster en Administracin Pblica por la IUOG de la
Universidad Complutense de Madrid y Maestrista en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Democracia por
la Universidad de Alcal - Espaa. Es docente Universitario en diversas universidades en la especialidad de
Derecho Constitucional y Administrativo. Actualmente ejerce funciones como Jefe de la Defensora del Pueblo
de La Libertad.

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

METODOLOGIA Y PROGRAMACION

Al final del curso, el estudiante resuelve controversias relacionadas


al proceso administrativo, de acuerdo a los criterios y lineamientos
que la sustentan en la actualidad, con calidad argumentativa y
pertinencia jurdica.

El modulo desarrolla los temas escogidos por el docente para la maestra y consigna las
prcticas que desarrollar el/la maestrista.

El desarrollo del curso est dividido en tres unidades y durar cinco semanas. El/la
estudiante deber tener una nota de prctica por cada semana; de modo que al final del
curso se promedien cinco rubricas que sern sumadas y divididas para luego
promediarlo con una nota de apreciacin acadmica, que es consignada por el docente
en razn a la asistencia, puntualidad y participacin en clase. El resultado de estas dos
notas promediadas ser la nota final del curso, que ser entregada al final de la ltima
sesin.
Ejemplo:
Prctica de 1 semana = Nota de Rbrica 1 (R1)
Prctica de 2 semana = Nota de Rbrica 2 (R2)
Prctica de 3 semana = Nota de Rbrica 3 (R3)
Prctica de 4 semana = Nota de Rbrica 4 (R4)
Prctica de 5 semana = Nota de Rbrica 5 (R5)
Evaluacin de Apreciacin Acadmica = Nota de Apreciacin (NAP)

(R1 + R2 + R3 + R4 + R5) : NAP = NOTA FINAL

El curso se divide en tres unidades:


Unidad 1: Teora del Proceso Administrativo
Unidad 2: Gestin del Proceso Administrativo
Unidad 3: Diagnstico del Proceso Administrativo

Y se estructura en sesiones de la siguiente manera:

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Unidad 01
Teora del Proceso
Administrtivo

Unidad 02
Gestin del Proceso
Administrativo

Unidad 03
Diagnstico del Proceso
Administrativo

Sesin 01
Justicia y jurisdiccin
administrativa

Sesin 06
Plena jurisdiccin

Sesion 11
Tendencia
jurisprudencial

Sesin 02
Teora del proceso
administrativo

Sesin 07
Partes y demanda

Sesin 12
Diagnstico de
evaluacin

Sesin 03
Fundamentos del
proceso

Sesin 08
Vas procedimientales

Sesin 04
Principios del proceso

Sesin 09
Actuacin probatoria y
cautelar

Sesin 05
Objeto del proceso

Sesin 10
Sentencia y
cumplimiento

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

JUSTICIA Y JURISDICCION ADMINISTRATIVA

En este tema se delimita el contenido y los alcances de lo que


se denomina justicia y jurisdiccin administrativa, a fin de
entender la materia de estudio del proceso contencioso
administrativo.

El fin ltimo del Estado es alcanzar el bien del comn; esta, es una tarea ardua que
requiere de mucho esfuerzo y de una serie de actuaciones burocrticas por parte de la
Administracin, que muchas veces la dificultan antes de dispensarlas para su cometido.
En ese cauce, es muy probable que la Administracin Pblica pueda orientar su actuar
a travs de muchos medios que no necesariamente representen una ayuda a la
consecucin del bien comn y por ende, de la dignidad de las personas, como
respaldarse al legalismo, al conformismo institucional, a una cultura organizacional
mediocre, a la corrupcin o al pragmatismo. Cuando esto sucede el ms perjudicado
sin duda es el administrado, quien ver afectado con estas malas prcticas su derecho
pblico subjetivo.

Idea importante

Cuando esto suceda, el Derecho administrativo ha conferido dentro del


catalogo de potestades a la Administracin pblica: la facultad de poder
establecer justicia en su propio mbito. A esta facultad podemos
denominarla justicia administrativa, derivada de la potestad
jurisdiccional que tiene la Administracin.

En la esfera administrativa existe una diferencia plenamente justificada por la distinta


naturaleza de la actividad entre administracin activa y administracin jurisdiccional
(distincin notoria, jurdica y tcnica). Administracin activa importa ejecucin, accin,
realizacin de servicios pblicos en todas sus fases: ordenamiento, disposicin,
previsin y represin. Esta actividad es continua y luego de ser materializada, surge otra
de distinta naturaleza que consiste en examinar la legitimidad de la actividad
administrativa o de las decisiones o ejecuciones que pueden haber lesionado algn
derecho o inters legtimo de los administrados, los cuales, precisamente por eso,
recaen ante la propia Administracin, la que acta en autotutela si esa revisin no ha
sido solicitada de parte.
A tal actividad, que consiste en examinar la reclamacin y con ella la legitimidad del
acto, que a diferencia de la anterior no es continua, pues incluso puede no realizarse (si
no ha habido ninguna lesin de derecho o de inters legtimo) se le llama propiamente
actividad jurisdiccional, porque la Administracin pblica declara derecho y puede
revocar su decisin.
5

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

JUSTICIA Y JURISDICCION ADMINISTRATIVA

Esta actividad en nada se diferencia de la judicial en que en sta el Juez tiene a dos
partes frente a s, y la Administracin tiene al recurrente y a un rgano administrativo, o
slo al acto y hace as justicia, sea originariamente (en caso de ser objeto de recurso
eventual) o definitivamente si la ley da a esa decisin objeto de recurso eventual) o
definitivamente si la ley da a esa decisin carcter definitivo, sea por haber elegido el
administrado la va administrativa, renunciando a la judicial, sea porque la materia es
exclusivamente administrativa. Esa actividad jurisdiccional importa administrar justicia
dentro de la Administracin.
Idea importante

La Administracin de justicia al interno de la Administracin Pblica


entonces, se realiza por la potestad jurisdiccional que sta tiene en el
uso de sus competencias. Por esta facultad, se resuelven las
controversias y contiendas al interior de la Administracin (quejas,
reclamos, recursos).
Tomar en cuenta

Pero la justicia administrativa no slo puede ser invocada en la potestad


jurisdiccional; sino tambin, en la sancionadora (ante la posibilidad de que
un ciudadano cometa una infraccin o un agente pblico cometa una falta
disciplinaria); y porque no, en el ejercicio de la potestad de gestin (cuando
se prefiere la constitucionalidad).
Respecto a la jurisdiccin administrativa, es de considerar que la funcin
jurisdiccional sobre la Administracin Pblica consiste en conocer y decidir las
controversias nacidas entre ella y los administrados con motivo de sus actos, a esto se
denomina jurisdiccin contencioso-administrativa o justicia administrativa. Pero a
este respecto, es preciso hacer una observacin terminolgica, pues la materia
contenciosoadministrativa y la jurisdiccin contenciosoadministrativa son conceptos
distintos.
De acuerdo a Bielsa2, el concepto de lo contenciosoadministrativo y as lo denota su
definicin comprende todo litigio o contienda (de contender, disputar, cuestionar) que
surge dentro de la actividad administrativa. En consecuencia, se trata de un concepto
general y comprensivo, referido siempre a la materia; por eso existe lo
contenciosoadministrativo en todos los pases, por el solo hecho de que la
Administracin pblica pueda estar en contienda como tal, es decir como poder
administrador. Agrega, que para que exista jurisdiccin contenciosoadministrativa es
necesario, adems, que se atribuya a rganos del Poder administrador es decir, a una
autoridad especial, si bien separada de la administracin activa, el conocimiento y
decisin de los litigios que surgen entre la Administracin y los particulares o entre
entidades administrativas (claro est si estos litigios son consecuencias de los actos o
hechos administrativos).
2

BIELSA, Rafael (2003): Derecho Administrativo T. V; Edt. La Ley, 6 ed. Buenos Aires, pp. 101-102

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 01: Justicia Administrativa y Sistema Judicial


BIELSA, Rafael (2003).
En Derecho Administrativo
Tomo V. Sexta edicin.
Buenos Aires Argentina: Ley, pp. 127-130

Lectura perteneciente al:

Tema 1: Justicia y Jurisdiccin Administrativa


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En este texto se explica el carcter de la justicia en la Administracin y los sistemas que


abarca, diferencindolo de acuerdo al modelo que se adopta.
Jose Luis Agero

El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los
participantes del curso Proceso Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier
medio o procedimiento, total o parcial, fuera del marco del presente curso.

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 1

3. SISTEMAS GENERALES

1008. Justicia Administrativa. Nociones Preliminares.En realidad, no se discute ya la necesidad de una jurisdiccin competente para
conocer y decidir en las controversias entre la Administracin pblica y los
administrados, toda vez que para stos existe la proteccin jurdica de todos sus
derechos, aun respecto del Estado mismo, y, por consiguiente, de la Administracin
pblica. Pero la vexataquastio est segn acabamos de decirlo en determinar qu
juez, qu tribunal ha de entender en estos casos y adems, qu competencia ha de
atriburseles.
La expresin justicia administrativa3 tiene dos significados principales. A) Si se la
considera como un conjunto de instituciones cuyo objeto es asegurar la conformidad de
la accin administrativa con la ley, o la regulacin legal del poder discrecional respecto
de los administrados, puede hablarse de una justicia en la Administracin; tal es el
sentido lato de la justicia administrativa, b) Pero si se refiere este concepto a la
potestad de rever los actos del Poder administrador (activo) mediante recursos
contenciosos, se dir justicia de la Administracin pblica.4
A propsito de este concepto puede decirse que la justicia administrativa tiene un
doble carcter: objetivo, en cuanto se trata de contralor jurisdiccional sobre la accin
administrativa (cuando se enjuicia el acto); subjetivo, en cuanto se trata de rganos con
potestad jurisdiccional que forman parte del Poder administrado, carcter ste con que
se ha instituido esa jurisdiccin en Francia (cuando se enjuicia a la Administracin).
Segn predomine uno u otro de estos caracteres, el concepto de justicia ser tomado,
respectivamente, en sentido material (contralor sobre lo administrativo), o en sentido
formal (contralor que sobre el organismo administrativo realiza la propia
Administracin pblica, ya por su iniciativa, ya por la de los administrados mediante el
ejercicio de recursos jurisdiccionales).
Los que no admiten sino el primer sentido, niegan que la justicia administrativa deba
proceder o provenir de la misma Administracin pblica.5
3Ideas

generales, etc., p. 78.


Cfr. BORSI, La giustizia administrativa (ed. cit.), p. 5.
5MERKL considera que la justicia administrativa es una rama de la justicia, y que sta es la ventaja especial que
suministra la justicia administrativa independientemente de la situacin que se halla el derecho administrativo
y bajo cualquier forma de Estado.
De este modo dice, la justicia administrativa viene a ser un correctivo necesario contra las
exageraciones del derecho de dar rdenes o instrucciones, que culminan en el deber se obediencia a las
rdenes antijurdicas. La misma expresin jurisdiccin administrativa que se emplea, a veces, como
sinnimo de justicia administrativa nos delata que la expresin justicia administrativa se aplica tambin
para designar una funcin que no puede ser subsumida bajo el concepto aceptado de justicia.
4

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 1

Las diversas opiniones, tendencias y organizaciones positivas al respecto pueden ser


reducidas a estas tres principales: a) Sistema judicial (o judicialista); b) Sistema de lo
contenciosoadministrativo; c) Sistema intermedio.6
1) Los sistemas se diferencian por dos caractersticas principales: 1) segn el poder
a que pertenezca el tribunal que conoce y decide en las causas
contenciosoadministrativas; 2) segn la extensin de las facultades jurisdiccionales de
este tribunal.
2) En el sistema judicial, el tribunal pertenece a ese poder y decide sobre la
legitimidad de los actos que ante l se someten. La sentencia que ese tribunal dicta tiene
efectos inter partes; l no puede anular erga omnes el acto impugnado.
3) Con estos dos sistemas pueden coexistir tribunales administrativos especiales (v.
gr.: de cuentas, militares, universitarios, disciplinarios respecto de los funcionarios
pblicos, fiscales, etc.).
4) En los sistemas mixtos los actos administrativos que lesionan derechos civiles se
someten a los tribunales judiciales, y las reclamaciones que la lesin de derechos
surgidos de leyes administrativas, es decir los recursos que ellos generan, se someten a
los tribunales administrativos especiales, pues no existe una jurisprudencia contenciosoadministrativa general y orgnica.
5) en el sistema de la jurisdiccin contenciosoadministrativa los tribunales
pertenecen al poder administrador y su funcin jurisdiccional comprende el
conocimiento y decisin (instruccin de la causa y sentencia).
Los recursos jurisdiccionales se clasifican con distinto criterio por la extensin de la
potestad jurisdiccional del tribunal: 1) Contencioso de plena jurisdiccin. El tribunal
conoce y decide sobre la legalidad y sobre la reparacin del derecho del recurrente (de
ah que la sentencia tenga efectos inter partes). 2) Contencioso de anulacin. El tribunal
se limita al examen de la legalidad del acto (se juzga el acto, y no el inters del
recurrente). Se trata del derecho objetivo, por lo que la sentencia tiene efectos erga
omnes.
Estos son los recursos principales, pues existen otros en cierto modo
complementarios, pero cuyo campo de aplicacin e importancia funcional es mucho
menor, o tienen un fin especial; as en el sistema francs son el de interpretacin, de
casacin (administrativa), de represin.7
1009. Sistema judicial.-En este sistema la autoridad judicial conoce y decide con
exclusin de toda otra, las cuestiones contenciosoadministrativas. El concepto bsico
que informa tal sistema es ste; la autoridad judicial ha sido creada precisamente para
conocer o aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo la violacin de la ley, tutelar los
derechos de los habitantes en situacin de administrados. A este respecto poco importa
que la lesin provenga de un acto o de un hecho de la Administracin pblica; basta el
derecho violado. Este sistema ha sido establecido en Blgica (de ah el nombre de
6

Vase el anlisis crtico de estos sistemas en la citada obra de BOSCH, que se decide por el sistema judicial.
sobre derecho comparado GONZLES PREZ, op. cit., y BOSCH, Tribunales judiciales o tribunales
administrativos?, passim.
7Vase

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 1

sistema belga), luego en Italia8, Suecia, Noruega, Dinamarca y Grecia. Y desde luego es
tambin nuestro sistema, ms netamente judicial an, porque en l los tribunales
judiciales constituyen un verdadero poder, sobre todo por su atribucin de declarar
inconstitucionales a las leyes.
En el sistema judicial u ordinario el tribunal slo puede examinar la legitimidad de
los actos administrativos generales, pero no revocarlos ni anularlos; es decir, que se
limita a comprobar, en su caso, la ilegalidad del acto administrativo (inclusive anular
contratos, no reglamentos, ni otros decretos) y condenar a la Administracin pblica a
una indemnizacin o a pagar una suma de dinero, lo que no implica siempre restablecer
la legalidad en la Administracin pblica, sino y tan slo una reparacin patrimonial.
Desde luego, la autoridad judicial no puede examinar el fondo o mrito de los actos
administrativos. Esa es una grave falla de este sistema cuando no existen ms tribunales
que los judiciales.

En la obra Ideas generales sobre los contenciosoadministrativo, 1 ed. (ps. 220 y sigas), hacemos un
resumen del sistema, respecto del cual hay notable bibliografa.
CAMMEO, Comentario, etc.; VITTA, Giustizia administrativa, Milano 1903; Mortara, Comentario del Codice e
delleleggi di procedurecivile, Milano, s.d. t. I. nms.. 273 a 483, BORIS, La giustiziaamministrtiva (ed. Cit.);
GRECO, procedimiento contencioso dinanziallegiurisdizionitributariespeciali, PADOVA, 1943; ALESSIO, Dirtto
administrativo. Le giurisdizionispeciali; PADOVA, 1943; Alessio, Diritto administrativo. Le
giurisdizionispeciaiiamministrtive (1942) LESIONA, la giustizia administrativa (ed. Cit.).

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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 02: El proceso contencioso administrativo


DANS, Jorge (2005).
En Constitucin Comentada
Tomo II. Primera edicin.
Lima: pp. 400-405

Lectura perteneciente al:

Tema 1: Justicia y Jurisdiccin Administrativa


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En este texto se explica la clase de proceso administrativo vigente, caracterizando el contenido


del mismo, en razn al modelo de nuestro proceso contencioso administrativo.
Jose Luis Agero

El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Proceso Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 2

Proceso contencioso administrativo

Constitucin Poltica del Per


Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa.
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 138, 139 incs. 1), 3) y 6), 143;
C.P.C.: arts. 540 al 545;
L.O.P.J.: arts. 23, 42 inc. e);
L.O.M.P.: arto 86;
Ley 25593: arto 66;
Ley 26636: arto 4 inc. 1) e;
Ley 26850: arto 54;
Ley 26979: arto 16.2;
Ley 27584;
D.Leg. 708: arto 43 ine. g);
D.Leg. 709: art 11;
D.Leg. 803: arts. 16-A, 18;
D.L. 25735: 1 a inc.;
C.A.D.H.: arto 25;
D.UD.H.: arto 8;
P.I.D.C.P.: arto 2.3

Jorge DansOrdez
El precepto constitucional objeto de este comentario consagra el proceso contencioso
administrativo como un mecanismo para el control judicial de la legalidad de la actividad
de la administracin pblica, mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante el Poder
Judicial cuestionando las decisiones administrativas que los afecten.
El citado precepto tiene como antecedente inmediato el artculo 240 de la Constitucin de
1979, que fue la primera que en nuestro pas otorgo especficamente rango constitucional
al proceso contencioso administrativo como instrumento procesal puesto a disposicin de
los ciudadanos para solicitar al Poder Judicial el control de la actividad administrativa
contraria al ordenamiento jurdico.
La redaccin sucinta del precepto constitucional objeto de este comentario muchas veces
ha generado que no se tome conciencia de la importancia que para nuestro sistema
jurdico representa la existencia del proceso contencioso administrativo como una
garanta esencial del Estado de Derecho, porque constituye un mecanismo creado para
controlar que la administracin pblica acte subordinada al marco jurdico que regula su
actividad (la Constitucin, las leyes y los reglamentos), permitiendo a los ciudadanos
LECTURA 2
acudir a otro Poder del Estado (el Judicial) demandando que evale si las actuaciones de
la administracin son contrarias o no a derecho.
De lo expuesto se puede apreciar que la consagracin a nivel constitucional del proceso
contencioso administrativo cumple los siguientes objetivos: (i) Garantiza el equilibrio entre
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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

los poderes del Estado, porque permite que lo decidido por las entidades y rganos que
conforman la administracin pblica, o que ejercen funciones administrativas, en
cualquiera de sus tres niveles de Gobierno, es decir nacional, regional y local, pueda ser
revisado a pedido de los interesados por otro poder distinto y autnomo como lo es el
Poder Judicial; (ii) Refuerza el principio de legalidad que fundamenta a la administracin
pblica, porque conforme a la arquitectura constitucional, toda accin administrativa
debe sujetarse al ordenamiento jurdico preestablecido, razn por la que se confiere al
Poder Judicial la potestad de verificar en sede jurisdiccional la legalidad de las actuaciones
administrativas impugnadas; (iii) Consagra el derecho subjetivo de los particulares para
poder cuestionar ante el Poder Judicial todas las decisiones administrativas que les
afecten, demandando la satisfaccin jurdica de sus pretensiones contra la administracin
pblica, lo que constituye un verdadero derecho a la tutela judicial efectiva frente a la
administracin, que tambin est amparado por los tratados internacionales que sobre
derechos humanos ha refrendado nuestro pas; (iv) Correlativamente establece una tcita
reserva constitucional para que el control jurisdiccional de la legalidad de la actividad
administrativa se realice exclusivamente a travs del proceso contencioso administrativo,
como el proceso ordinario destinado especialmente al control jurisdiccional de la legalidad
de la actuacin administrativa y no mediante otros procesos (de orden civil, etc.), a
excepcin de los procesos constitucionales destinados a la tutela de los derechos
fundamentales que sirven tambin subsidiariamente para el control de las acciones
administrativas (amparo, hbeas data, proceso de cumplimiento, etc.9; (v) Al consagrarse
el proceso contencioso administrativo se impide que el legislador pueda aprobar normas
que excluyan determinadas actuaciones administrativas del mbito del citado proceso
declarndolas exentas o inmunes a un eventual control jurisdiccional (se proclama la
universalidad del control); que se restrinja irrazonablemente el acceso de los particulares
ante la justicia para iniciar el citado proceso; que se reduzcan las potestades de la
magistratura en orden a ejercer sin restricciones el control jurdico de la administracin
LECTURAo,2
finalmente; que se desnaturalice el cauce establecido legalmente impidiendo a los
particulares acceder a la tutela jurisdiccional respecto de la administracin pblica.
En este punto conviene enfatizar que el proceso contencioso administrativo, no obstante
estar expresamente consagrado en la Constitucin, no participa de la naturaleza de los
procesos constitucionales establecidos en el artculo 200 del texto constitucional, por las
siguientes razones: (i) Su objeto directo no es el control de la constitucionalidad de las
normas jurdicas, ni tampoco la sola proteccin de los derechos constitucionales, porque
mediante el proceso contencioso administrativo los particulares afectados pueden
cuestionar todo tipo de actuaciones administrativas por cualquier motivo de contrariedad
al derecho, enjuiciando tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad de las actuaciones
administrativas impugnadas, y asimismo demandar el reconocimiento de derechos incluso
de origen legal y no solo constitucional; (ii) A diferencia de los procesos constitucionales
para la tutela de los derechos fundamentales que son remedios extraordinarios para la
proteccin inmediata o de urgencia de los citados derechos amenazados o vulnerados,
9

Artculo 3 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo N 27584.- Exclusividad del proceso contencioso
administrativo.- Las actuaciones de la administracin pblica solo pueden ser impugnadas en el proceso
contencioso administrativo, salvo los casos en que se puedan recurrir a los procesos constitucionales

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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

sometidos a plazos de tramitacin muy breves y carentes de etapa probatoria, el proceso


contencioso administrativo es un proceso ordinario, especfico y preferente para el control
jurdico de las decisiones administrativas, en cuyo trmite las partes pueden actuar con
amplitud los medios probatorios; (iii) Mientras que en los procesos constitucionales cabe
la posibilidad que los demandantes puedan acudir en ltimo grado ante el Tribunal
Constitucional en caso el Poder Judicial no estime sus demandas, el proceso contencioso
administrativo se tramita exclusivamente ante las instancias del Poder Judicial;(iv)
Finalmente, conforme al penltimo prrafo del artculo 200 de la Constitucin, se ha
establecido una reserva a ley orgnica para la regulacin del trmite de los procesos
constitucionales, requisito formal que no se aplica para el proceso contencioso
administrativo que puede ser objeto de regulacin por una ley ordinaria.
En el Derecho comparado existen dos grandes sistemas para el control jurisdiccional de la
administracin pblica: (i) El que considera la creacin de un ente especializado, ajeno
incluso a los rganos jurisdiccionales ordinarios, como es el caso del Consejo de Estado en
Francia; y () El sistema adoptado por los pases en los que se crea una jurisdiccin
especializada, dedicada al control jurisdiccional de la administracin, pero formando parte
de la estructura del Poder Judicial. En el Per, la ubicacin del artculo 148 de la
Constitucin que consagra el proceso contencioso administrativo dentro del captulo
dedicado al Poder Judicial indica que nuestro ordenamiento opta por el sistema judicialista
para el diseo de los mecanismos de control jurisdiccional de la actuacin de la
administracin pblica10, razn por la cual la legislacin de desarrollo ha previsto la
creacin de jueces y salas especializadas en lo contencioso administrativo, atendiendo a
que los asuntos que podran ser ventilados en los procesos contencioso administrativos,
por su diversidad y carcter complejo, componen un conjunto muy amplio y heterogneo
de materias que requieren de magistrados con suficiente especializacin, pues las tcnicas
y los principios propios del Derecho Administrativo y del Derecho Pblico, en general, son
diferentes a las del Derecho Privado y no es fcil acertar en su interpretacin y aplicacin
por quienes carecen de especializacin en las mencionadas ramas del Derecho.
Es importante resaltar que si bien el precepto constitucional materia de este comentario
se refiere a "las resoluciones administrativas" como objeto del proceso contencioso
administrativo, cabe tener presente que la consagracin constitucional del citado proceso
en nuestra opinin tiene dos efectos: (i) El proceso contencioso administrativo no est
concebido exclusivamente como un "proceso al acto", que restringe las potestades de los
jueces a solo determinar la validez o no del acto impugnado, como si se tratase de una
segunda instancia simplemente revisora del procedimiento tramitado en sede
administrativa, porque en concordancia con el derecho a la tutela jurisdiccional
consagrado por el numeral 3) del artculo 139 de la Constitucin y los tratados
internacionales de los que el Per es parte, lo correcto es que el contencioso administrativo
10

He trabajado el tema en: El proceso contencioso administrativo en el Per. En: "Derecho


Procesal". 11 Congreso Internacional. Universidad de Lima. Fondo de Desarrollo Editorial. Lima,
2002, p. 350.
Tambin se puede leer en: www.biddingcom brlev ibero/articuloshtml.

14

LECTURA 2
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

se configure como un proceso que tiene por objeto no solo la declaracin judicial de
invalidez de las actuaciones administrativas contrarias al ordenamiento jurdico, sino
tambin el restablecimiento para el particular de las situaciones ilegtimamente
perturbadas por la administracin pblica, por lo que el verdadero objeto del proceso es
lo que el demandante pretende ante los tribunales ("la pretensin''), y el papel del acto
administrativo impugnable (las denominadas "resoluciones'') se reduce a un mero
presupuesto de procedibilidad, no pudiendo condicionar este ltimo el alcance de las
potestades judiciales; (ii) El control a travs del proceso contencioso administrativo debe
implicar la plena justiciabilidad del universo de las actuaciones de la administracin
pblica, y no solo de los actos administrativos expresos, por lo cual debe incluir a la inercia
o el comportamiento omisivo de la administracin cuando constituya violacin de un
deber legal, y las meras actuaciones materiales o actividades de ejecucin de las entidades
administrativas sin estar precedidas de un acto administrativo que le sirva de cobertura.
Conforme al artculo 148 de la Constitucin, la condicin que deben reunir los actos
administrativos para ser cuestionados ante el Poder Judicial es que causen estado, es decir,
que agoten o pongan fin a la va administrativa porque fijan de manera definitiva la
voluntad de la administracin, constituyendo la manifestacin final de la accin
administrativa respecto de la cual no es posible la interposicin de otro recurso
administrativo, debiendo entenderse que ello ocurre cuando se ha llegado al funcionario
superior con competencia para decidir en definitiva sobre el acto impugnado, por lo que
nicamente su pronunciamiento podra ser objeto de cuestionamiento ante el Poder
Judicial11. Las reglas sobre la forma como el particular puede cumplir dicho requisito estn
establecidas en el artculo 218 de la Ley del Procedimiento Administrativo General N
27444, la que ha regulado los recursos y los actos mediante los cuales el particular puede
entender por agotada la va administrativa, a fin de acceder a la tutela judicial mediante
el proceso contencioso administrativo.
En cuanto al desarrollo legal del precepto constitucional objeto de este comentario, recin
el 17 de abril del ao 2002 entr en vigencia la Ley Reguladora del proceso Contencioso
Administrativo N 27584, publicada en el diario oficial el 7 de diciembre de 2001, la que
constituye la primera ley que en nuestro ordenamiento jurdico ha sido dictada para
regular especficamente el proceso contencioso administrativo12.

11

He analizado los conceptos "causar estado" y "agotar la va administrativa" como sinnimos en:
Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones que
causan estado. En: "Ius et veritas" N 16, Lima, 1988, p. 151 L en la "Revista de la Academia de la
Magistratura". N 1, Lima, 1998, p. 209. Tambin en: El proceso contencioso administrativo en
materia tributaria. En: "Themis" N 41, Lima, 2000
12

Sobre el tema: PIORI POSADA, Giovanni E Comentarios a la Lry del Proceso Contencioso Administrativo. 2'
edicin. Ara Editores, Lima, 2002. Tambin: HUAPA YA TAPIA, Ramn. Eloo/eto del proceso contencioso
administrativo en la Lry N 27584. Tesis de bachiller indita, Universidad de Lima, Lima, 2004.
DIEZSNCHEZ,]uan Jos. Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo del Perno En:
la obra colectiva promovida por la Asociacin Peruana de Derecho Administrativo titulada "Derecho
Administrativo", que recoge las ponencias presentadas al Primer Congreso Nacional de Derecho

15

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 2

La citada ley fue aprobada por el Congreso sobre la base de un proyecto elaborado por
una Comisin designada para dicho propsito por el Ministerio de Justicia, mediante
Resolucin Ministerial N 174-2000-JUS la que prepar un texto que fuera difundido por el
diario oficial en una separata especial publicada el5 de julio de 2001, acompaado de una
prolija exposicin de motivos cuya lectura recomendamos a quienes quieran profundizar
en el estudio de la materia.
La nueva ley, en concordancia con el artculo 148 de la Constitucin, disea al contencioso
administrativo como un proceso de plena jurisdiccin, o como la doctrina administrativa
le denomina "de carcter subjetivo", de modo que el juez no se puede limitar a efectuar
un mero control de la validez de los actos administrativos, sino que tiene encomendada la
proteccin y la satisfaccin de los derechos e intereses de los demandantes afectados por
actuaciones administrativas13. Entre las pretensiones que los demandantes pueden
formular en el proceso se encuentran: que se declare la nulidad, total o parcial, o la
ineficacia del acto administrativo cuestionado, el reconocimiento o restablecimiento del
derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios
para tales fines; la declaracin de contrario a derecho y el cese de toda actuacin material
que no se sustente en un acto administrativo y que se ordene a la administracin pblica
LECTURA 2
la realizacin de una determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato
de la ley o en virtud de acto administrativo (artculos 5 y 38).
La citada ley, a la vez que proclama la universalidad del control jurisdiccional de toda
actuacin administrativa en ejercicio de potestades reguladas por el Derecho
administrativo, en virtud de lo establecido por el artculo 148 de la Constitucin, establece
con fines meramente ilustrativos una relacin de actuaciones impugnables que
comprende obviamente en primer lugar a los actos administrativos, al silencio, la inercia
o cualquier otra omisin formal de la administracin pblica, a la simple actuacin
material de la administracin sin cobertura formal, a las actividades de ejecucin de actos
administrativos que transgredan el marco legal (ejem.: excesos en el procedimiento de
cobranza coactiva), a las actuaciones sobre el personal dependiente de la administracin
pblica ya sea bajo el rgimen de la carrera administrativa o el rgimen laboral privado y
a las controversias sobre la ejecucin de los contratos suscritos por la administracin
pblica cuando no sea obligatorio el sometimiento a la va arbitral, como es el caso de casi
todos los contratos administrativos suscritos al amparo de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones (artculo 4).

Administrativo celebrado en la Pontificia Universidad Catlica del Per en abril de 2004. Jurista Editores, Lima,
2004, pp. 167 Y ss.
13

Sobre el tema: ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. El nuevo proceso contencioso administrativo peruano:
Principio del fin de nuestro amparo alternativo? En: "Normas Legales". Tomo 319, Volumen n, Lima,
diciembre 2002, pp. 1 Y ss. Tambin publicado en: ''Jurisdiccin constitucional, imparticin de justicia y debido
proceso". Ara Editores, Lima, 2003, pp. 253 Y ss.

16

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En cuanto a los rganos jurisdiccionales encargados de resolver el proceso contencioso


administrativo, la ley consagra la creacin de jueces de primera instancia y de salas de la
Corte Superior, especializados en lo contencioso administrativo, lo cual garantizar mayor
efectividad en las tcnicas de control jurisdiccional de la administracin pblica. Se
establece que el proceso deber iniciarse en la mayor parte de casos ante el juez
especializado en la materia y sus resoluciones pueden apelarse ante la respectiva sala
especializada de la Corte Superior. La Corte Suprema cumple un rol exclusivamente
casatorio (artculos 8 y 9). Mediante la Ley N 27709 se ha modificado el texto del artculo
9 para establecer que respecto de actuaciones realizadas por algunos tribunales
administrativos y determinados organismos constitucionales, el proceso de inicia por
excepcin ante la sala especializada de la respectiva Corte Superior, cuya resolucin puede
apelarse ante la Corte Suprema, la cual curiosamente resuelve tambin en vas de
casacin.
Asimismo se establece que el contencioso administrativo es el cauce procesal para
aquellos supuestos excepcionales en que las leyes administrativas (artculo 202.4 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General N 27444) facultan a la administracin pblica
para demandar ante el Poder Judicial la declaracin de nulidad de sus propios actos
administrativos declarativo s de derechos a favor de un particular, cuando se ha vencido
el plazo para declarar su nulidad de oficio en sede administrativa14.
La ley exige que la administracin pblica, para hacer uso de la citada facultad de
interponer demanda contenciosa administrativa contra sus propios actos, emita
previamente una resolucin motivada en la que se identifique el vicio de legalidad en que
incurre el acto administrativo en cuestin y el agravio que produce al inters pblico
(artculo 11). En tal caso tendr la calidad de demandado el particular que podra ser
perjudicado por la eventual declaracin judicial de nulidad del acto administrativo que le
reconoce derechos (artculo13).
La nueva ley establece el plazo de tres meses como regla general para interponer la
demanda. En los procedimientos administrativos en que media silencio administrativo u
otras formas de inactividad formal de la administracin pblica, el plazo que tiene el
LECTURA
interesado para formular la demanda es de seis meses, contados a partir de la
fecha en2
que vence el plazo establecido para que la administracin se pronuncie (artculo 17).
Respecto del requisito del agotamiento de la va administrativa impuesto por la
Constitucin para la procedencia del proceso contencioso administrativo, su cumplimiento
debe atenerse a lo preceptuado por el artculo 218 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General N 27444, pero en caso de duda razonable sobre la procedencia de
la demanda o falta de precisin del marco legal respecto del agotamiento de la va, los
respectivos rganos jurisdiccionales deben guiarse por el principio de favorecimiento del
proceso (artculos 18, e inciso 3 del 2).
14

Sobre el tema: MORN URBINA, Juan- Carlos. El proceso de lesividad; el contencioso promovido por /o
Administracin. En: "Proceso & Justicia". Revista de Derecho Procesal. Editada por la asociacin civil Taller de
Derecho N 3, Lima, pp. 30 Y ss

17

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En cuanto al cauce procesal, la regla general es que el proceso contencioso administrativo


se trmite por la va del proceso abreviado y que sea de aplicacin supletoria el Cdigo
Procesal Civil (artculo 25 y Primera Disposicin Final).nicamente cuando se formule
como pretensin que el juez ordene a la administracin pblica el cese de cualquier
actuacin material que no se sustente en un acto administrativo previo o que enmiende
su inercia cuando est obligada realizar una actuacin, se tramita por la va del proceso
sumarsimo (artculo 22).
Aunque pareciera que la ley, a contracorriente de las modernas tendencias en la materia,
restringe la actividad probatoria en el contencioso administrativo exclusivamente a las
actuaciones realizadas en el procedimiento administrativo, por la va de prohibir la
incorporacin al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapa
prejudicial (artculo 28), los dems dispositivos que regulan el rgimen de los medios
probatorios en la ley no responden a dicha ptica, porque han sido reproducidos
textualmente del proyecto original que se basaba en una premisa diametralmente distinta
que proclamaba el carcter amplio y abierto de la actividad probatoria en el proceso
contencioso administrativo.
La ley establece de manera expresa que en los casos en que la actuacin administrativa
impugnada sea una sancin administrativa, en virtud del principio constitucional de
presuncin de inocencia, la carga de probar los hechos que configuran la infraccin
corresponde a la entidad administrativa demandada (artculo 30).
En consonancia con los principios constitucionales del debido proceso y la tutela
jurisdiccional, las medidas cautelares son admitidas con amplitud en la nueva Ley del
Proceso Contencioso Administrativo, pueden solicitarse antes de iniciado o dentro del
proceso, de conformidad con las normas del Cdigo Procesal Civil (artculo 35). Se
establece que son especialmente procedentes las medidas de innovar y de no innovar
(artculo 37). Aparte de los requisitos tpicos que se requiere para su otorgamiento (peligro
en la demora y verosimilitud del derecho) se exige adicionalmente que exista adecuacin
entre la medida cautelar solicitada con la pretensin que est llamada a asegurar (artculo
36).
La Ley del Proceso Contencioso Administrativo fortalece las potestades de los jueces para
velar porque los funcionarios de la administracin pblica cumplan las sentencias recadas
en los procesos contencioso administrativos (artculos 40 y 41).
Sin embargo, en cuanto a la ejecucin de sentencias que condenen al Estado a pagar
sumas de dinero, mediante la Ley N 27684 se ha sustituido el texto del artculo 42 de la
Ley del Proceso Contencioso Administrativo introduciendo reglas que relajan el
cumplimiento o ejecucin de las citadas sentencias por parte de la administracin pblica,
mediante el establecimiento de topes presupuestales, de plazos dilatados para cumplir y
estableciendo otras normas que como lo ha sealado el Tribunal Constitucional hasta en

18

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 2

tres sentencias son incompatibles con los derechos a la tutela judicial efectiva y a la
igualdad.
DOCTRINA
DANS ORDEZ, Jorge. El proceso contencioso administrativo en el Per. En: Derecho
Procesal". II Congreso Internacional. Universidad de Lima. Fondo de Desarrollo Editorial,
Lima, 2002. Tambin en: www.bidding caro br / ev ibero/ artigas html; DANS ORDEZ,
Jorge. Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas
resoluciones que causan estado. En: "Ius et veritas" N 16, Lima, 1988; DANS ORDEZ,
Jorge. El proceso contencioso administrativo en materia tributaria. En: "Themis" N 41,
Lima, 2000. DIEZ SNCHEZ, Juan Jos. Comentarios en torno a la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo del Per. En: "Derecho Administrativo", Asociacin Peruana
de Derecho Administrativo. Primer Congreso Nacional de Derecho Administrativo
celebrado en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Jurista Editores, Lima, 2004;
ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. El nuevo proceso contencioso administrativo
peruano: Principio del fin de nuestro amparo alternativo? En: "Normas Legales". Tomo
319, Volumen II, Lima, diciembre, 2002. Tambin en: "Jurisdiccin constitucional,
imparticin de justicia y debido proceso". Ara Editores, Lima, 2003; HUAPAYA TAPIA,
Ramn. El objeto del proceso contencioso administrativo en la Ley N 27584. Tesis de
bachiller indita. Universidad de Lima, 2004; MORN URBINA, Juan Carlos. El proceso de
lesividad: el contencioso promovido por la Administracin. En: "Proceso & Justicia".
Revista de Derecho Procesal. Editada por la Asociacin Civil Taller de Derecho N 3, Lima;
PIORI POSADA, Giovanni F. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo.2da. edicin, Ara Editores, Lima, 2002.

19

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

TEORA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

En este tema se deduce la materia de estudio del proceso


administrativo o proceso contenciosoadministrativo, precisando
su terminologa y alcances.

Contenido del proceso administrativo


El proceso administrativo comprende todos los conflictos jurdicos que se generan en
ejercicio de la relacin administrativa y que integran la bilateralidad Administracinadministrados.
Idea importante

La materia procesal administrativa lo constituyen los conflictos jurdicos


pblicos, siempre que uno de los sujetos involucrados actor o
demandado sea un sujeto pblico (estatal o no estatal). Es decir, que
en el proceso contenciosoadministrativo se produce una heterogeneidad
formal (de acuerdo a la accin que se presenta), y sustancial (por el
contenido que ellas tienen).

Hetererogeneidad formal, de acuerdo con la situacin procesal del ente pblico


(demandante o demandado), los remedios procesales especficos para la tutela de
derechos subjetivos pblicos pueden ser:
Hbeas corpus,
Accin de amparo,
PROCESO
ADMINISTRATIVO
Hbeas
data,
Accin de inconstitucionalidad,

suspensin judicial de ejecucin,


expropiacin,
medidas y procesos cautelares,
accin contenciosoadministrativa, etc.

Heterogeneidad sustancial, la materia procesal administrativa, como contenido del


proceso administrativo, puede ser:
a) Por razn poltica: federal o nacional, provincial, municipal.
b) Por razn jurdica: vas constitucionales, vas civiles, vas administrativas

Clases de proceso administrativo


1. Por la forma de organizacin poltica. En cuanto pueden existir
organizaciones administrativas federales, provinciales, municipales o por
departamentos, la actividad de cada una de ellas puede resultar materia
judiciable.
20

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

TEORA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

2. Por la pretensin. Los procesos administrativos pueden ser de cognicin,


ejecucin y de represin. Los de cognicin o de conocimiento pueden tener
diverso alcance en razn de la accin ejercida: plena jurisdiccin, legitimidad
o anulacin e interpretacin.
En los procesos de ejecucin la pretensin puede darse para la ejecucin de
sentencias contra el Estado o por va de apremio como medio de ejecucin
fiscal. En cambio en los procesos de represin, se revisan las sanciones
administrativas.
3. Por la estructura del proceso. Pueden ser:
a) Ordinarios (proceso contenciosoadministrativo)
b) Extraordinarias (cuando la Ley as lo establece)
c) Sumarios (Juicios de apremio y de expropiacin)
d) Sumarsimos (con trmites mnimos: amparo, hbeas corpus)
e) Especiales (de naturaleza sancionadora y disciplinaria)
4. Por el inters defendido. Para actuar en el proceso de plena jurisdiccin es
condicin indispensable invocar un derecho subjetivo lesionado.
El peticionante debe acreditar un inters legtimo, directo y actual, o un inters
un inters personal y directo, o un inters legtimo o derecho difuso de carcter
administrativo.
Puede iniciarse un proceso judicial tambin, cuando al administrado le basta
ser titular de un inters simple, an careciendo de inters particular (accin
popular).
PROCESO ADMINISTRATIVO
5. Por el acto inicial. Comprende las acciones de demanda y recursos.
PROCESO ADMINISTRATIVO
6. Por la actividad impugnable:
a) Administracin ejecutiva, slo se impugna el obrar del rgano del Poder
Ejecutivo.
b) Administracin Estatal,

la actividad administrativa impugnable puede


emanar de cualquier rgano del poder.

c) Administracin pblica,

la actividad impugnable puede emanar de


cualquier rgano de poder u rgano estatal o, de
entidades pblicas no estatales que han recibido
potestades pblicas por transferencia del
Estado.

21

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

TEORA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

Idea importante

La expresin contenciosoadministrativo, en sentido amplio, se refiere


siempre a la materia objeto de litigio; la jurisdiccin es atribucin de un
rgano; la competencia es atribucin dentro de la jurisdiccin. En nuestro
sistema la jurisdiccin judicial resuelve cuestiones o conflictos entre un
derecho del particular y el de la Administracin pblica. (medio de control
externo de la Administracin pblica).

En tal sentido puede indicarse que el proceso contenciosoadministrativo es el


mecanismo jurisdiccional concreto a travs del cual se controla judicialmente las
actuaciones de la Administracin pblica y, que en nuestro pas tiene su base en el
derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a todos los ciudadanos [Art. 139 numeral
3) de la Constitucin] y en lo establecido en el Artculo 148 del mismo cuerpo jurdico.
Se basa asimismo, en el principio constitucional de la divisin de poderes.
En consecuencia, por expreso mandato de la Constitucin, le compete al Poder Judicial
el control jurisdiccional de la actuacin administrativa (de esta manera, el juez tiene los
plenos poderes para determinar la existencia de vicios en la actuacin administrativa,
as como para ordenar que la Administracin Pblica cese actuaciones ilegales, realice
y cumpla las obligaciones que le impone la ley, as como para corregir los vicios que se
encuentren en las actuaciones administrativas).

22

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 03:

Significado y empleo de la expresin


contencioso-administrativo
JIMNEZ VIVAS,
Javier (2005).
En Actualidad Jurdica
Tomo 137. Abril
Lima: pp. 195 - 198

Lectura perteneciente al:

Tema 2: Teora del Proceso administrativo


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En este texto se explica la inconveniencia de usar la denominacin contenciosoadministrativo, y propone usar el de proceso administrativo (diferente al de procedimiento
administrativo), sustentado en sus supuestos ms tradicionales.
Jose Luis Agero

El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Proceso Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

23

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

Significado y empleo de la expresin contencioso-administrativo

SUMARIO
I. Ideas preliminares. II. Significado de la expresin contencioso-administrativo.
III. Origen de dicha expresin. IV. Problemas de la expresin. V. Diferenciacin de
los conceptos de procedimiento administrativo y de proceso administrativo:
una propuesta. VI. El nuevo modelo de plena jurisdiccin. VII. Ideas finales.

I.

IDEAS PRELIMINARES

Trtese del idioma del cual se trate, todos dan cuenta en su interior de diversas jergas
cientficas o acadmicas. Estas, formadas a travs del desarrollo de las diferentes
disciplinas del saber humano, se caracterizan por tener un amplio elenco de
categoras o expresiones generalmente aceptadas y utilizadas por las personas
entendidas en cada sector del conocimiento. En esa lnea, en el derecho no solo
encontramos una jerga general, sino otras tantas ms o menos diferenciadas
referidas a particulares campos del que hacer jurdico.
Dentro del lenguaje jurdico nacional, partiendo del Derecho Administrativo y
situndonos en el Derecho Procesal, es comn escuchar o leer la denominacin
contencioso-administrativo. As, tenemos una accin contencioso-administrativo
constitucionalmente prevista, una fiscala suprema y otra superior en lo contenciosoadministrativo, salas en lo contencioso-administrativo, juzgado en lo contenciosoadministrativo, una ley reguladora del proceso contencioso-administrativo,
comentarios sobre dicha ley y publicaciones, todas las cuales nos hablan sobre temas e
instituciones relacionadas con el contencioso-administrativo.
Si bien se trata de una denominacin muy arraigada en la doctrina y legislacin tanto
nacional como extranjera, creemos que la especial regulacin que ha recibido el tema
en nuestro pas, despus de tantos aos (como se ver mas adelante), la cada vez mayor
difusin del mismo y la bsqueda de un cabal entendimiento del contenido y de la
utilidad de los institutos jurdicos nos exige ensayar algunas reflexiones sobre el
significado de lo contencioso-administrativo en nuestro Derecho Procesal, y sobre su
correcto uso, a la luz de algunos elementos tambin doctrinarios y legales, que parecen
no haber convocado la suficiente atencin.
II. SIGNIFCADO DE LA EXPRESIN CONTENCIOSO-ADMNISTRATIVO
La denominacin contencioso-administrativo es usada junto al nombre de otra
institucin (como accin, jurisdiccin, proceso, etc.), a la cual caracteriza e individualiza.

24

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

En ese sentido, la accin contencioso-administrativa, segn nuestras Constituciones


de 1979 y 1993, permite cuestiona ante al Poder Judicial cualquier acto o resolucin de
la administracin que cause estado15.
Paralelamente, la jurisdiccin contencioso-administrativa seria aquella que tiene por
misin controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos
e intereses legtimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la
administracin16.
Regulando el proceso contencioso-administrativo, nuestra Ley N 27584 seala en su
artculo 1 que este tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva
tutela de los derechos e intereses de los administrados.
La expresin contencioso-administrativo acompaa, sin duda, al ejercicio por parte de
los administrados de su derecho a cuestionar ante el Poder judicial los actos de la
administracin, su silencio, su inercia, sus actuaciones materiales, entre otras
manifestaciones de los rganos de la administracin que surtan efectos sobre los
derechos e intereses de los administrados.
Sobre las ideas plasmadas en los tres recientes prrafos, cabe hacer una precisin. Ellas
son vlidas para el Per y para cualquier pas que regule su proceso contenciosoadministrativo siguiendo el mismo modelo procesal de nuestro pas. El modelo en
mencin, de origen espaol, se opone a toro modelo de anterior data, surgido en
Francia. Ambas opciones procesales encuentran una central diferencia, importante para
los fines del presente estudio.
III. ORIGEN DE DICHA EXPRESIN
Comentando los orgenes del Consejo de Estado francs, Garca de Enterra y Fernndez,
escriben:
(), tratando, sobre todo, de impedir la posibilidad de que el poder
judicial, que hasta entonces haba ejercido los parlamentos regionales,
identificados de hecho con el estamento nobiliario, pudiese reiterar frente a los
nuevos poderes legislativo y ejecutivo revolucionarios la interferencia
sistemtica a que haban sometido a la Administracin del Rey en la ltima fase
del Antiguo Rgimen, esta Ley de 16-24 de agosto de 179017dispone que: las
funciones judiciales son y permanecern siempre separadas de las funciones

15

Artculos 240 y 148 de ambos textos constitucionales, respectivamente.


Exposicin de motivos de la Ley 29/1998 del 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Publicada en el BOE N 167 del 14/07/1998. Madrid. Espaa.
17 Mas conocida como la Ley de separacin de los poderes
16

25

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin perturbar de


la manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos, ().
Este obstculo instrumental para hacer prevalecer los dos grandes principios
revolucionarios de la legalidad y la libertad, que no podan, obviamente,
abandonarse, va a forzar al sistema francs a buscar una frmula de proteccin
frente a la Administracin completamente singular, a la que se llamar
(rehabilitando un trmino del Antiguo Rgimen, por cierto), contenciosoadministrativo.()18.
De acuerdo a ello, la denominacin contencioso administrativo, que acompa al modelo
francs desde sus inicios, tuvo su inspiracin en una institucin del antiguo rgimen, cuyos
valores eran contrarios a aquellos enarbolados por la entonces recin victoriosa revolucin.
En Francia, fue el Consejo de Estado el rgano que dio origen, con el transcurso del tiempo, a
aquella estructura de organismos que forman la llamada Jurisdiccin Administrativa,
encabezada por el citado Consejo, distinta y separada de la Jurisdiccin Judicial, que tiene
como mximo rgano a la Corte de Casacin19. Fue precisamente dicha diferencia la que, con el
transcurrir del tiempo, permiti hablar de un modelo administrativista o modelo francs,
frente al modelo judicialista o modelo espaol que surgi posteriormente, a partir de la Ley
de jurisdiccin contencioso-administrativa del 13 de setiembre de 1888, y que se consolid con
la Ley del mismo nombre el 27 de diciembre de 195620.
Queda claro de lo anterior que la denominacin contencioso-administrativo pertenece a un
sistema en el cual el control de la actuacin de la administracin pblica es realizado por
rganos estructurados fuera del Poder judicial, pertenecientes a la propia administracin, y no
al sistema judicialista espaol, seguido por la legislacin peruana.
Sobre el mismo tema, Dorm, opina:
La expresin contencioso-administrativo es, sin duda, clsica en esta materia ().
El vocablo contencioso tuvo su origen en los tribunales administrativos franceses
que se caracterizan por ser rganos de la propia Administracin que resuelven los
litigios entre ella y los administrados, sin revisin judicial posterior. ().
En cambio, en nuestro sistema no se puede negar a los administrados el acceso a
una instancia judicial propiamente dicha. ()21.
De acuerdo a ello, siendo el Poder Judicial la institucin que controla las actuaciones
administrativas ene. Per, al igual que en el pas del mencionado tratadista (tambin adscrito al

18

GARCIA DE ENTERRA, Eduardo y FERNANDEZ, Toms-Ramn, Curso de Derecho Administrativo. 6


edicin. T.II. Editorial Civitas. Madrid. 1999. Pgs. 550-551.
19
Cfr. LEROUX DE BELAUNDE, Christine. Jurisdiccin Judicial y Jurisdiccin Administrativa en Francia. En:
Revista Themis. 2 poca. Ao 1. N3. Julio 1985. Pgs. 47-51.
20
21

Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNANDEZ, Toms-Ramn. Op. cit. pg. 553.
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Editorial Ciudad Argentina. 7 edicin. Buenos Aires. 1998. pg. 955.

26

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

modelo espaol), no nos corresponder utilizar la expresin contencioso-administrativo (nacida


en el modelo francs).
Retornando a los orgenes de dicha expresin, cabe indicar que ella continu siendo acogida en
diversas legislaciones nacionales, tanto en el continente europeo como en Amrica.
En el viejo continente podemos citar el caso de Italia, especficamente de la Legge 20 marzo
1865, N 2248, denominada Leggesulcontenizioso administrativo, publicada el 27 de abril de
dicho ao; cuerpo legal que regulaba las competencias del los Tribunales investidos de
jurisdiccin en la materia, destacando entre ellos, el Consiglio di Statu y la Corte deiConti, entre
otros aspectos de dicha jurisdiccin22. En Amrica, qu mejor que mencionar el caso peruano,
cuya Constitucin Poltica de 1867, entre las normas reguladoras del Poder Judicial, contena un
artculo 130 segn el cual la ley determinara la organizacin de los Tribunales contenciososadministrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros; texto constitucional que,
promulgado por el presidente Mariano Ignacio Prado el 29 de agosto de dicho ao, solo rigi
hasta el 07 de julio de 1868, fecha en la que el presidente Pedro Diez Canseco restableci la
vigencia de la Constitucin de 186023.
IV.

PROBLEMAS DE LA EXPRESIN

En el punto anterior, hemos citado parte del estudio que hace de la denominacin contenciosoadministrativo el tratadista argentino Dorm. Dicho autor, sin embargo, va ms all en su
anlisis:
El empleo de la expresin contencioso-administrativo es errneo, si de lo que se
pretende hablar es de jurisdiccin o de proceso. Ambos vocablos indican y de por si
que se trata de una actividad de naturaleza jurisdiccional. Sera tambin superfluo
interponer la palabra contencioso entre las de jurisdiccin administrativa o proceso
administrativo. Es as por que a nadie se le ocurrira decir jurisdiccin contencioso
civil o jurisdiccin contencioso penal; proceso contencioso civil o proceso
contencioso penal. Tampoco cabe hablar, en consecuencia, de jurisdiccin
contencioso administrativa o proceso contencioso administrativo.
(). La expresin lingstica correcta es proceso administrativo. ()24.
El empleo de la denominacin proceso administrativo tambin ha recibido acogida en la
doctrina nacional. Fue Bacacorzo quien, advirtiendo la existencia de una dicotoma entre los
conceptos de jurisdiccin administrativa voluntaria y jurisdiccin administrativa contenciosa,
seala que, mientras la primera se realiza mediante el procedimiento administrativo ante la
Administracin Pblica), la seguridad utiliza el proceso administrativo (ante el Poder Judicial)25.
22Codiceipertestualedellorganizzazione

e
del
funzionamentoDellaGiustizia
Administrativa.
Italia.
(http:/www.giustizia-amministrativa.it/per/2248-1865.htm#titolo).
23 Cfr. UGARTE DEL PINO, Juan. histora de las Cosntitucioens del Pewr. Editorial andina S.A. Lima, 1978. Pgs. 452454 y 473-474.
24 DROMI, Roberto. Ob. Cit pg. 955.
25 Cfr. BACACORZO, Gustavo. La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en el Per. Revista del Foro. Ao LXXVII.
N 1. Lima, 1990. pg. 114.

27

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

Por otro lado, la insistencia en el uso de la expresin contencioso-administrativo, puede empujar


al legislador o a la misma administracin a formular curiosas regulaciones. Es lo que le ocurri
hace algunos aos al Consejo Directivo del Seguro Social de Salud (EsSalud) al aprobar su
Reglamento de Procedimientos No Tributarios26, el cual diferenci entre procedimiento
contencioso-administrativo (iniciado por un administrado va reclamacin contra la autoridad)
y procedimiento no contencioso-administrativo (iniciado por un administrado va solicitud a la
autoridad). Como se puede ver, si bien el empleo ante la administracin de la palabra
procedimiento resulta correcto, en este caso la inclusin del trmino administrativo sera
redundante, exactamente lo contrario de los que hemos sealado para la denominacin
contencioso-administrativo en sede judicial.
Sin perjuicio de todo lo anterior, consideramos errneo continuar utilizando repetitivamente una
expresin plasmada en Francia hace ms de doscientos diez aos y que lleg formalmente al
Per hace ms de ciento treinta, sin atender adems de su real naturaleza y al modelo procesal
en que se origin a las necesidades de coherencia conceptual de nuestras normas procesales,
en especial si se trata de una especialidad en desarrollo. Sobre esto ltimo se volver luego.
V.

DIFERENCIACIN DE LOS CONCEPTOS DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y


PROCESO ADMINISTRATIVO: UNA PROPUESTA

Aqu, nos atrevemos a sugerir que una correcta denominacin de la institucin descrita en el
segundo punto de este trabajo depende de una adecuada diferenciacin entre los conceptos de
procedimiento administrativo y proceso administrativo.
Comentando la Constitucin de 1979, el profesor BACACORZO seala que, sobre las materias
jurisdiccional y administrativa, dicho Texto Constitucional dejaba claramente identificados tres
conceptos: 1. El de unidad de jurisdiccin en su artculo 233 inciso 1), segn el cual la
administracin de justicia era ejercida exclusivamente por el Poder Judicial; 2. El de
procedimiento administrativo en su artculo 59, regulado ampliamente en el entonces
Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos de 1967; y 3. El de proceso
contencioso-administrativo en su artculo 240, al cual, seala dicho autor, modernamente se le
conoce como proceso administrativo27.
Sobre las relaciones y diferencias entre los conceptos de procedimiento y proceso administrativo,
Garca de Enterra y Fernndez sealan que:
(), el administrado no siempre se encuentra ante la Administracin en una
posicin de pasividad, sino que, tambin, es titular de situaciones jurdicas activas,
de derecho e intereses e, incluso, de verdaderas potestades ejercitables frente a
los entes pblicos. Cuando estos actan, pueden llegar a lesionar tales derechos e
26

Aprobado por Acuerdo N 8-10-ESSALUD-2000, publicado en la separata Normas Legales del Diario Oficial El
Peruano el 22 de junio de 2000.
27 Cfr. BACACORZO, Gustavo. El proceso administrativo o contencioso-administrativo Revista Gaceta Jurdica. T.II.
Febrero. Seccin Actualidad Jurdica. Lima, 1994, Pgs. 29-30.

28

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

intereses (). Es necesario tambin establecer un sistema que asegure, en la


medida de lo posible, que estos conflictos no surjan y, para el caso de que lleguen
a producirse, es necesario igualmente arbitrar unas garantas que permita una
defensa de los derechos e intereses individuales. ().
(). El procedimiento administrativo es la primera de esas garantas, en tanto que
supone que la actividad de la Administracin tiene que canalizase obligadamente
a travs de unos cauces determinados como requisito mnimo para que pueda ser
calificada de actividad legtima (). En ltimo trmino, corresponde a los jueces y
tribunales pronunciarse definitivamente sobre la legalidad e la actuacin
administrativa, bien revisando a posteriori dicha actuacin y anulando en su caso,
aquellos actos administrativos y disposiciones generales que sean disconformes
con el ordenamiento jurdico (), bien poniendo freno por la va interdictal a
aquellas actuaciones de la Administracin que constituyan vas de hecho28.
De lo anterior, queda claro que el procedimiento y el proceso administrativo son dos partes de
una misma secuencia, destinada a garantizar los derechos e inters de los administrados frente
a la administracin pblica. Sin embargo, ambas nociones encuentran diferencias a nivel
estructural, competencial y teleolgico que las hacen inconfundibles. Mientras el procedimiento
es una garanta para los administrados ante la propia administracin (la cual es parte del
procedimiento), el proceso lo es ante el Poder Judicial (que es un tercero imparcial).
Tal diferencia, advertida por la doctrina, tambin ha merecido reconocimiento legislativo. En
Italia, por ejemplo, mientras la Legge 7 de agosto 1990 N 241 regula el procedimiento
administrativo. En igual sentido, llama la atencin ver en Argentina como el Cdigo del
Procedimiento Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires (Ley N 12008), pese
a incluir la palabra procedimiento en su nombre, tiene un Ttulo I llamado Del proceso
administrativo Ttulo II denominado De los procesos administrativos especiales (de
ilegitimidad, de impugnacin de sanciones, etc.)29.
Las ideas antes vertidas han sido asimiladas por el legislador peruano y orientan nuestro
ordenamiento jurdico a partir del 11 de octubre de 2001 y, sobretodo, desde el 15 de abril de
2002. en la primera fecha, entr en vigencia la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, que reclama la frase procedimiento administrativo APRA las
actividades cumplidas entre administrado y administracin ante esta ltima, sean iniciadas a
instancia del primero o de oficio. En la segunda fecha, se puso en Vigo la Ley N 27584, Ley que
regula el Proceso contencioso Administrativo, la cual reivindica la frase proceso administrativo
para la relacin procesal que se instaura entre administrado y administracin ante el Poder
Judicial a causa de la demanda de tutela jurisdiccional que primero realice frente a una
actuacin de la segunda30.

28

GARCIA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ Toms-Ramn. Ob. cit. Pg. 431-432.

29http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/lesgilacion/1-12008.html
30

Sin perjuicio de la posibilidad que tiene la administracin de interponer demanda contra sus propias resoluciones,
prevista enelsegundo prrafo del artculo 11 de la Ley N 17584.

29

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 3

Sabemos que la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector


Pblico, al desarrollar el rgimen disciplinario al que estn sujetos los trabajadores de dicho
Sector, considera como proceso administrativo disciplinario a aquel tramite que sirve para
determinar la responsabilidad funcional en que pueda haber incurrido algn empleado. Dicha
particular regulacin, sin embargo, resulta superada por la Ley del Procedimiento
Administrativo General, antes citada, la cual no solo es posterior, posee vocacin de
generalidad, y reclama para el mbito administrativo el uso de la palabra procedimiento, sino
que adems, en la parte final de su artculo 239, considera al proceso administrativo disciplinario
de la Ley de Bases como el procedimiento sancionador aplicable al personal de dicho Sector.
Cabe sealar que, los anteriores parmetros de diferenciacin entre proceso administrativo y
procedimiento administrativo, buscan solucionar el problema que se generara con el
abandono de la expresin contencioso-administrativo que postulamos. Ello, sin perjuicio de
las diferencias que entre las nociones de proceso y procedimiento pueda advertir la doctrina
para otros mbitos procesales31.
().
VI.

IDEAS FINALES

Pocas veces nos detenemos a observar, menos a cuestionar, el uso de los vocablos y frases
con los cuales denominamos los objetos y conceptos que habitualmente empleamos. Los
abogados no estamos exentos de dicho problema.
Hasta aqu, hemos presentado algunas ideas a partir de las cuales, estimamos, la
denominacin contencioso-administrativo no solo resulta antigua, ajena y redundante,
sino que adems la propia doctrina nacional y extranjera ofrece una mejor opcin para
referirnos al conjunto de ideas que ella encierra y proyecta. Dicha alternativa es la de
proceso administrativo. En sede judicial sera ms coherente hablar de proceso
administrativo, al lado del proceso civil, proceso penal o proceso laboral; as, cada proceso
estara denominado por la materia a cuyo tratamiento sirve.
Estamos convencidos de que cualquier estudio sobre el control judicial de las actuaciones de
la administracin pblica realizadas en ejercicio de su funcin administrativa debe empezar
por determinar con precisin conceptual y funcional el nombre destinado a englobar las
diferentes formas de ejercitar dicho control. En ese sentido, hablar de proceso
administrativo es relaciona de manera directa y simple la actividad judicial controla con
las actuaciones administrativas objeto de control, en un pas como el nuestro queLECTURA
sigue el 3
modelo judicialista espaol.
Por las mismas razones, creemos que tambin se debe evitar el uso de la expresin accin
contencioso-administrativa, ms an si en ella se utiliza una categora abstracta como
accin para referirse en realidad a una pretensin o aun proceso.
31 Sobre tales diferencias, en sede nacional, ver MONROY GALVE, Juan. Introduccin al proceso civil.

Temis-Belaunde

& Monroy Abogados. Sta. Fe de Bogot, 1996. pgs. 132-135.

30

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sin duda, en todas las reas del derecho existen expresiones que designan diversos
institutos, pero cuyo origen se ha olvidado, perdindose precisin en su manejo a travs del
tiempo. Por ello, tales expresiones deben ser objeto de una oportuna evaluacin,
impulsando una progresiva superacin del desarrollo doctrinal y del tratamiento normativo
de la institucin a la cual sirven. Entindase que no se trata de ensayar teora sobre las
expresiones que designan a los institutos jurdicos, ni de proclamar una visin ms prctica
de estos. Lo importante es realizar un estudio completo de tales institutos, repensando sus
aspectos ms tradicionales a fin de que sean capaces de servir con coherencia a las nuevas
necesidades que plantee el futuro.
Cada uno de nosotros tendr su particular forma o punto de vista para enfrentar el estudio
de determinada institucin. Lo importantes es que dicha tarea empiece y que se renueve.
Finalmente, creemos que esta ha sido la motivacin del presente trabajo.

31

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

FUNDAMENTO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

En este tema se sealan cuales son los fundamentos del


proceso administrativo, advirtiendo que los mismos son de
naturaleza constitucional.

Dans32, establece que en nuestro pas el proceso contencioso administrativo


constituye el mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento constitucional para el
control jurisdiccional de la actuacin de las entidades administrativas. Mediante el
contencioso administrativo se garantiza una de las conquistas bsicas del Estado de
Derecho cual es la subordinacin de toda la actividad administrativa a la legalidad. En
tal virtud los afectados por una actuacin administrativa violatoria de sus derechos e
inters estn constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la
satisfaccin jurdica de sus pretensiones contra la Administracin Pblica.
En tal sentido, podramos afirmar que uno de los fundamentos en la cual se basa el
proceso contencioso administrativo, es precisamente el Estado de derecho.
Recordemos, que por Estado de derecho se entiende a un Estado con las siguientes
caractersticas33:
a) Imperio de la ley, que impera sobre gobernantes y ciudadanos, pero entendida
como expresin de la voluntad general ()
b) Divisin de poderes, con predominio del legislativo, primero constitucional y
luego parlamentario.
c) Fiscalizacin de la administracin: actuacin segn la ley en todos los rdenes
y niveles de ella (ejecutivo), as como control por los correspondientes rganos
constitucionales y jurisdiccionales.
d) Derechos y libertades fundamentales, garantas jurdicas (penales, procesales y
de todo tipo) as como la realizacin efectiva de las exigencias ticas y polticas,
pblicas y privadas.
En esta medida, el poder de la Administracin se encuentra sometido a la Ley. Al
respecto, Sandra Morelli34, establece que el procedimiento administrativo constituye un
privilegio para la Administracin porque cuando sus decisiones no responden al principio
32

En prologo al libro Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo de Giovanni Priori.
Extrado del prlogo al libro de ANSUTEGUI ROIG, Francisco (2007). La conexin conceptual entre el
Estado de Derecho y los Derechos Fundamentales. Editora Jurdica Grijley. Lima, pp. 11-12.
34
MORELLI R., Sandra (1996). La participacin en el procedimiento administrativo y en el proceso
contencioso-administrativo. Universidad Externado de Colombria, Temas de Derecho Pblico, N 40.
Bogot, pp. 22-23.
33

32

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

FUNDAMENTO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

de legalidad, el administrado debe hacer uso de los recursos al interior de la respectiva


entidad pblica, a fin de que anule o modifique su decisin.
Se puede apreciar entonces, que al estar inmersos en un Estado de Derecho, la
Administracin, la jurisdiccin y los ciudadanos se encuentran sometidos a la Ley. Pero,
tal concepcin, ha llevado que a la fecha, existan nmeros funcionarios que entiendan
que la Ley es el nico medio de solucin ante la toma de una decisin o ante el ejercicio
de su potestad de gestin, y esto, no es as.
El camino a la constitucionalidad y los esfuerzos de nuestro Tribunal Constitucional han
marcado una nueva etapa en el actuar del Estado: la consolidacin a un Estado
Constitucional de Derecho, donde la carta fundamental del Estado tiene supremaca no
slo de manera semntica sino tambin de contenido y garanta. Ello quiere decir, que
la Ley ha perdido protagonismo, pues es limitativa al ejercicio de las garantas y suele
ser utilizada peligrosamente de la manera como el hermeneuta le de sentido.
Idea importante

Por tal motivo, la Ley, un tiempo medida exclusiva de todas las cosas en
el mbito del derecho, cede as el paso a la Constitucin y se convierte
ella misma en objeto de medicin. Es destronada a favor de una
instancia ms salta, surgiendo as entonces el principio de
constitucionalidad35.

Tomar en cuenta

Sin embargo, el principio de Constitucionalidad no es la valla que el proceso


contencioso administrativo se ha sealado como meta, existe an por el
momento otro estadio de modernidad que tendr que pasar: el
neoconstitucionalismo; por el cual, el principio-derecho dignidad, asume
control del constitucionalismo y, en consecuencia, se deja de lado el texto
constitucional y se abre paso a las clausulas abiertas.

Respecto a lo indicado, surge el segundo fundamento del proceso contencioso


administrativo, los derechos fundamentales, los mismos que el Estado debe respetar,
promover y garantizar (considerando tambin a los derechos constitucionales y a los
derechos pblicos subjetivos).
Cualquier acto del Estado que vulnere o limite estos derechos supondr, un acto de
lesin a la garanta individual y a los fundamentos del Estado constitucional, no
olvidemos que un Estado se legitima, en la medida que reconoce la dignidad de la
persona humana, como fundamento de todos los derechos que le son inherentes.

35

Priori citando a ZAGREBELSKY. En: Comentarios a la Ley Proceso Contencioso Administrativo, Pg. 52

33

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

FUNDAMENTO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO


Idea importante

En tal sentido, se necesita de una jurisdiccin que revierta los errores


cometidos por la Administracin, a fin de salvaguardar los derechos
fundamentales de la persona, ampliando de esta manera la tutela que
brinda el proceso contencioso administrativo.

Un tercer fundamento del proceso contencioso administrativo lo representa la necesidad


de control entre los diversos rganos del Estado: El Control. A decir de Loewenstein36
la libertad de los destinatarios del poder slo quedar garantizada cuando se controle
debidamente el ejercicio del poder llevado a cabo por sus detentadores.
Una de las actuaciones que rige todo procedimiento administrativo es que la
Administracin tiene la posibilidad de revisar y, si cabe, subsanar sus propias
decisiones, a pedido de parte o de oficio. Esta funcin de control del poder (funcin
contralor) es por principio de carcter general, constante e intermitente, de revisin, y
se ejerce tanto por rganos especiales como por todo superior jerrquico sobre los actos
de rgano inferior.
Idea importante

Por ello, los controles pueden ser intraorgnicos (opera dentro de la


entidad e institucin) e interorgnicos (fuera de la Administracin y
cooperan con la gestin estatal). El proceso contencioso administrativo
permite el control interorgnico que ejerce el rgano de Poder Judicial
sobre la Administracin a fin de garantizar el respeto del principio de
constitucionalidad como base del respeto de los derechos
fundamentales.

Como ltimo fundamento (sin agotar la presencia de otros), est el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, el mismo que tiene toda persona de acceder (principio de
accesibilidad) a un rgano jurisdiccional para solicitar tutela de una situacin jurdica
que se alega est siendo vulnerada o amenazada a travs de un proceso dotado de las
mnimas garantas (debido proceso), luego del cual se expedir una resolucin fundada
en derecho con la posibilidad de ejecucin (principio de ejecucin: executio).
De acuerdo a Chamorro Bernal, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva despliega
sus efectos en tres momentos distintos: antes del proceso (acceso a la jurisdiccin),
durante el proceso (debido proceso) y despus del proceso (efectividad de las
sentencias)37. Siendo esto as, el proceso contencioso administrativo se interpone contra
todo acto o resolucin de la Administracin con la finalidad que se declare su invalidez
e ineficacia.

36
37

LOEWENSTEIN, Karl (1976). Teora de la Constitucin. Ariel, Barcelona, Pg. 29


CHAMORRO B., Francisco (1989). La tutela judicial efectiva. Bosch, Barcelona, 1994.

34

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 04: El derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva: su


sentido y repercusin global sobre el modelo actual de
jurisdiccin contencioso administrativa

HUAPAYA TAPIA, Ramn


(2006).
En Tratado del Proceso Contencioso Administrativo
Lima: JURISTA Editores, pp. 391-436

Lectura perteneciente al:

Tema 3: Fundamentos del proceso contencioso administrativo


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En este texto se analiza los alcances de la tutela jurisdiccional efectiva prevista en nuestro
sistema jurdico.
Jose Luis Agero

LECTURA 4
El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Derecho Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

35

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 4

1. El derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva: su sentido y repercusin global


sobre el modelo actual de jurisdiccin contencioso administrativa.
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, como se encuentra formulado en la doctrina,
consiste en aqul derecho fundamental que posibilita que el marco legal vigente otorgue efectiva
tutela judicial a cualquier persona, por el mero hecho de serlo, frente a cualquier actuacin
proveniente de otra persona o entidad, bastando simplemente la afirmacin de una necesidad
de tutela jurdica, y la invocacin de un derecho o inters efectivamente violado por una
actuacin de otra persona.
Como tal, la existencia del mbito propio del derecho a la tutela judicial efectiva, garantiza en
todo momento y en toda circunstancia, una obligacin o exigencia de que el Estado articule todos
los medios procesales posibles para la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos,
teniendo como finalidad concreta, la solucin de los conflictos e incertidumbres con relevancia
jurdica, y como finalidad abstracta, la concrecin del ideal de la paz de la sociedad en justicia.
Se justifica as, desde un punto de vista de tutela de los sujetos de derecho, la existencia de un
derecho fundamental prestacional, consistente en la obligacin que asiste al Estado de
estructura todos los medios posibles para que en todo momento exista la capacidad de brindar
tutela jurdica a aquellos que la soliciten. Por ello, la incidencia del derecho a la tutela judicial
efectiva ha sido grandiosa en ordenamientos como el alemn o el espaol. Se generaba en tales
ordenamientos, a partir de tal derecho fundamental, una obligacin concreta del Estado, a fin
de implementar todos los medios jurdicos posibles para garantizar una satisfaccin de la
necesidad de tutela jurdica de los ciudadanos.
La incidencia, entonces, de derecho a la tutela judicial efectiva es enorme, es en buena cuenta,
un derecho humano de acceso a al justicia, un derecho a que cada persona tenga Derecho a un
recurso efectivo para la proteccin de sus derechos e inters38, y a que sta proteccin sea
judicial, plena y efectiva. Dicho de otro modo, la formulacin del propio derecho a la tutela
judicial, es que sta tutela, aparte de ser efectiva, sea plena: no deben quedar vacos o resquicios
que evidencien falta de tutela, puesto que la tutela judicial no debe dejar espacio alguno exento
o liberado o capaz de sustraerse a la fuerza de la misma. La efectividad de la vigencia de los
derechos fundamentales, precisamente impone este mandato: los medios procesales que se
articulen deben ser plenos y efectivos en orden a garantizar la satisfaccin de la tutela solicitada
por el sujeto de derecho afectado en su esfera jurdica.
El artculo 139.3 de la Constitucin (que establece el derecho de toda persona al debido
proceso y a la tutela judicial) se constituye entonces como la piedra angular del sistema procesal
de tutela de los derechos, sea cual fuere el orden jurisdiccional existente (civil, penal, de familia,
constitucional, contencioso-administrativo). En dicha medida, el amplio manto de la tutela
38 Cfr. Numeral 1) del artculo 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos de

Costa
Rica: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces y
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
Constitucin, a ley o la presente Convencin; an cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en
ejercicio de sus funciones oficiales.

36

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 4

judicial efectiva debe y deber cubrir siempre cualquier necesidad de tutela jurdica manifestada
por los ciudadanos.
Esta afirmacin calza con lo establecido en el artculo 4 in fine del Cdigo Procesal
Constitucional, norma que establece que:
Se entiende por tutela procesal efectiva aquella situacin jurdica de una persona en la que se
respetan, de modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al rgano jurisdiccional, a probar,
de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la
jurisdiccin predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a
la obtencin de una resolucin fundada en derecho , a acceder a los medios impugnatorios
regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuacin adecuada y
temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a al observancia del principio de
legalidad procesal penal.
La configuracin del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva no ha pasado desapercibida para
el Tribunal Constitucional, que en reiterada jurisprudencia ha sealado los contornos de dicho
derecho fundamental en materia procesal. Citando una reciente Sentencia del TC, conviene
sealar que se ha establecido que, ()la tutela judicial efectiva es un derecho constitucional
de naturaleza procesal en virtud del cual toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los
rganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensin formulada y de la eventual
legitimidad que pueda, o no, acompaarle a su petitorio. En un sentido extensivo, la tutela
judicial efectiva permite tambin que lo que ha sido decidido judicialmente mediante una
sentencia, resulte eficazmente cumplido. En otras palabras, con la tutela judicial efectiva no solo
se persigue asegurar la participacin o acceso del justiciables a los diversos mecanismos
(procesos) que habilita el ordenamiento dentro de los supuestos establecidos para cada tipo de
pretensin, sino que se busca garantizar que, tras el resultado obtenido, pueda verse este ltimo
materializado con un mnima y sensata dosis de eficacia39
De otro lado, puede confrontarse tambin lo establecido en el Fundamento Jurdico N 22 de la
reciente Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 0004-2006-PI/TC, caso Fiscal
de la Nacin contra Congreso de la Repblica sobre demanda de inconstitucionalidad contra
determinados extremos de la Ley N 28665, de Organizacin, Funciones y Competencia de la
Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, que seala que, El derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva, reconocido en el artculo 139, inciso 3, de la Constitucin, implica
que cuando una persona pretenda la defensa de sus derechos o intereses legtimos, ella deba ser
atendida por un rgano jurisdiccional mediante un proceso dotado de un conjunto de garantas
mnimas. Como tal, constituye un derecho, por decirlo de algn modo, genrico que se
descompone en un conjunto de derechos especficos enumerados, principalmente, en el
mencionado artculo, o deducidos implcitamente de l.
Las afirmaciones antes vertidas, acompaadas por las reflexiones formuladas por el Tribunal
Constitucional, deben ser confrontadas con la situacin de la jurisdiccin contenciosoadministrativa en nuestro pas, existente antes de la entrada en vigencia de la LPCA. En nuestro
39

Fundamento Jurdico N 6 de la STC recada en el Exp. N 00763-2005-PA/TC, caso Inversiones La Carreta S.A.

37

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 4

ordenamiento, la tutela contencioso-administrativo se configur (durante la vigencia de la


regulacin del Cdigo Procesal Civil) como una tutela parcial, disminuida bsica, limitada al
esquema nulificante de los actos administrativos invlidos, y no consider las modernas
tendencias que consagran un esquema de plena jurisdiccin o de tutela judicial efectiva de
todas las pretensiones del ciudadano deducidas frente a una actuacin u omisin de la
Administracin Pblica. De esta manera, nuestro proceso contencioso-administrativo, era un
medio procesal constantemente pretendido frente a otros procesos ms ricos en la tutela judicial
otorgada, como lo han sido los procesos constitucionales de amparo, habeas data y
cumplimiento.
() Precisamente, en funcin a la situacin antes descrita, nuestro ordenamiento jurisdiccional
contencioso-administrativo ha debido ser reconcebido en sus lneas maestras, y adaptado a las
exigencias de la tutela judicial efectiva, as como a la nueva caracterizacin de las relaciones
entre las vas ordinarias de tutela frente a las actuaciones u omisiones administrativas (v.gr., el
proceso contencioso-administrativo), las vas extraordinarias y residuales de los procesos
constitucionales en materia administrativa, de acuerdo a una interpretacin consensuada entre
los alcances de la LPCA, el Cdigo Procesal Constitucional y la reciente jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre la materia.
La LPCA, como va ordinaria y preferente para el control jurisdiccional de la Administracin
Pblica y de la tutela procesal efectiva a favor de los particulares, precisamente ha reconstituido
la finalidad subjetiva del proceso contencioso-administrativo, y as mismo, ha determinado un
sistema en el cual, ningn mbito de actuacin administrativa quede exento del control
jurisdiccional mediante el proceso contencioso-administrativo. Slo de esta manera, el proceso
contencioso-administrativo, viene a ser el medio ordinario de control jurisdiccional de la
Administracin Pblica (ex. Art. 3 LPCA)40, puesto que se ha reconfigurado como un sistema de
plena jurisdiccin, destinado efectivamente a logara una efectiva satisfaccin procesal a la
necesidades de tutela planteadas por los particulares. Hemos abandonado por completo la idea
de alternatividad de los procesos constitucionales y el proceso contencioso-administrativo en
nuestro pas, circunstancia que ha sido demostrada suficientemente en doctrina41, toda vez que
hemos pasado de un escenario de alternatividad entre el proceso contencioso-administrativo
y los procesos constitucionales, a un escenario completamente inverso donde se plantea la
ordinarizacin del proceso contencioso-administrativo y, la residualidad y excepcionalidad de los
procesos constitucionales para la tutela procesal del particular frente a la Administracin
Pblica.
Esta situacin implica que la incidencia del derecho a la tutela judicial efectiva, ha sido
determinante para la configuracin de un nuevo sistema de jurisdiccin contencioso40

LPCA. Artculo 3.- Las actuaciones de la Administracin Pblica slo pueden ser impugnadas en el
proceso contencioso-administrativo, salvo los casos en los que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales.
41
Cfr. ESPINOZA-SALDAA BARRERA, Eloy: El nuevo proceso contencioso-administrativo peruano:
Principio del fin de nuestro amparo alternativo? En: Jurisdiccin constitucional, imparticin de justicia y
debido proceso. ARA Editores. Lima, 2003. Pginas 251-263.

38

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 4

administrativa en nuestro pas, puesto que la legislacin procesal debe adaptarse a los
postulados del derecho fundamental antes enunciado, y al nuevo escenario que establece que el
vehculo procesal ordinario al que deben recurrir los particulares para obtener tutela
jurisdiccional frente a las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica es el proceso
contencioso-administrativo.
En nuestro pas, si bien en varios ordenamientos procesales (como el civil) se haban establecido
nuevas regulaciones afiatadas sobre las bases del derecho a la tutela judicial, hasta la entrada
en vigencia de la LPCA, no se haba producido la adaptacin a las exigencias de la tutela judicial
efectiva en el mbito procesal administrativo. Pero esta situacin no produjo indefensin al
ciudadano, que tuvo que optar, y de hecho opt por recurrir a los procesos constitucionales para
lograr efectiva tutela de sus derechos. No obstante ello tal situacin desvi la verdadera finalidad
de estos procesos, y en cierta manera, los volvi ordinarios42, cuando en realidad, estos
mecanismos procesales solamente deberan haber sido utilizados en situaciones excepcionales,
propia de la caracterstica de tutela de urgencia que tienen los procesos constitucionales. Se
haca necesaria entonces, una urgente adaptacin del mbito propio del proceso contenciosoadministrativo a fin de otorgarle el lugar debido, como una garanta procesal ordinaria existente
para la tutela de los derechos e intereses de los particulares frente a la Administracin Pblica.
La LPCA entonces, viene a saldar cuentas con la necesaria adaptacin del proceso contenciosoadministrativo en funcin a los postulados de la tutela judicial efectiva, y por ende otorga los
medios jurdico-procesales necesarios para otorgar tutela al particular frente a cualquier tipo de
actuacin administrativa. Se supera as la concepcin del proceso contencioso-administrativo
como un proceso impugnatorio o proceso al acto, para as adoptar una concepcin de
proceso de plena jurisdiccin. No importa entonces tampoco la existencia de cualquier forma
de actuacin administrativa (sea acto administrativo, contrato administrativo, actuacin
material, inactividad formal, inactividad material, etc.), puesto que la LPCA a travs de su
completo sistema de pretensiones, garantiza la existencia de un cauce jurdico-procesal para
efectivizar la tutela judicial frente a la actuacin administrativa.
As las cosas, la regulacin peruana del proceso contencioso-administrativo deba ser y fue
reformulada en funcin al derecho a la tutela judicial efectiva43. Consiguientemente, a partir
de dicha idea, consideramos que el artculo 148 de la Constitucin debe ser interpretado en
funcin al artculo 139.3 de la Constitucin y no caso el particular quede desprovisto de medios
procesales efectivos para tutelar sus propias situaciones jurdicas subjetivas44. Por ende, los
42

Cfr. Para el caso del amparo alternativo en nuestro ordenamiento, lo escrito por ESPINOSA SALDAA
BARRERA, Eloy: El nuevo proceso contencioso-administrativo peruano: Principio del fin de nuestro
amparo alternativo? En: Jurisdiccin constitucional, importacin de justicia y debido proceso. ARA
Editores. Lima, 2003. Pginas 251-263.
43
Cfr., el completo trabajo del maestro Jess GONZALES PEREZ: Constitucin y Justicia Administrativa. En:
Revista Iberoamericana de Derecho Pblico y Administrativo. Ao 2 N 2. Primer semestre 2002. Pginas
9-27. San Jos de Costa Rica, 2002.
44
Para las exigencias que el planteamiento del derecho a la tutela judicial efectiva o derecho al debido
proceso, implica en nuestro ordenamiento, vase el exhaustivo anlisis realizado por Reynaldo
BUSTAMANTE ALARCON: Derechos fundamentales y proceso justo. ARA Editores. Lima, 2001.

39

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 4

medios procesales deben adaptarse a esta fundamental exigencia, que no admite limitacin
alguna. De esta manera, esta necesaria adaptacin del marco jurdico procesal, tal como hemos
indicado, recin se ha dado a travs de la moderna regulacin del proceso contenciosoadministrativo realizada por la LPCA.
Los aspectos de incidencia del derecho a la tutela judicial efectiva, son amplsimas, puesto que
su influencia pasa no solamente por la rica diversos como las condiciones de acceso al proceso,
el tema de la legitimacin, la prueba, el contenido de las sentencias, la proteccin cautelar, la
efectividad de las sentencias, entre otros aspectos. Abarcar la influencia del derecho a la tutela
judicial efectiva en todos estos temas con relacin al proceso contencioso-administrativo,
llevara consigo una extensin que excede los lmites que nos hemos impuesto para el desarrollo
de este trabajo, motivo por el cual, nicamente nos limitaremos a exponer los postulados
derivados de la formulacin del derecho a la tutela judicial efectiva en nuestro ordenamiento,
para luego analizar la compatibilidad del denominado agotamiento de la va administrativa
como presupuesto procesal necesario para acceder a la tutela jurisdiccional contenciosoadministrativa. ().

40

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Actividad Aplicada
Prctica 1 de 5

Teora del proceso administrativo


En grupo de 02, los estudiantes elaboran un esquema sobre las ideas principales de la teora
del proceso contencioso administrativo.
Pueden confeccionar un mapa conceptual, rbol de ideas, esquema de contenidos,
flujograma de contenidos, cuadros sinpticos, u otros que expliquen en resumen lo
estudiando en la primera unidad (primera semana).
Luego de ello, el grupo expone en el saln lo confeccionado a travs de los materiales que
otorgar el docente en clase.
La pertinencia de identificar las ideas centrales y la argumentacin que se realice para
explicar cul es la naturaleza del proceso contencioso administrativo, ser relevante para la
rbrica.

41

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

En este tema se analizan los principios del proceso contencioso


administrativo como sustento valorativo y de orden para su
desarrollo. El tema ser motivo de exposicin individual.

El proceso contencioso administrativo es un proceso, y como tal comparte los principios


que inspiran a todos los principios. Asimismo, tiene una propia identidad frente al
proceso civil y no deben confundirse.
Esencialmente, la diferencia entre los modelos procesales, administrativos y civiles est dada por la
necesidad de articular distintas tcnicas o instrumentos para dirimir diferentes conflictos jurdicos.
Mientras que en el proceso administrativo una de las pares es una entidad pblica (estatal o no estatal),
en el civil las partes sern siempre personas privadas. Adems, en el proceso administrativo se impugna
la actividad de la administracin pblica, y en el proceso civil la cuestionada es la actividad privada,
pues en el fondo, en un caso est en juego la justicia distributiva, y en el otro est en juego la justicia
conmutativa, respondiendo a la diversa naturaleza relacional, pblica y privada, social e individual, de
distribucin o de conmutacin de poderes, respectivamente. En suma, siendo parte procesal el Estado,
el proceso debera en buen principio ser siempre administrativo45.

El proceso contencioso administrativo es diferente y autnomo por la


sujecin o subordinacin de su contenido, por los sujetos y por la
previa tutela de la Administracin. Siendo esto as, se desprenden los
siguientes principios para su regulacin y actuacin:

Principio de la exclusividad de la funcin jurisdiccional, referido a la competencia


de la funcin jurisdiccional para conocer los procesos contenciosos administrativos. No
olvidemos que este principio constituye a su vez, una garanta de los ciudadanos, la
misma que consiste en que el rgano de Poder Judicial controle la Administracin
pblica cuando existe amenaza o lesin de un derecho pblico subjetivo.
Principio de independencia e imparcialidad de los rganos jurisdiccionales,
referido a la actividad jurisdiccional, en tanto que sta no se encuentre sometida a
ningn otro rgano u forma de poder en la que la toma de decisiones, lo cual es una
garanta para el justiciable, considerando que va administrativa es muy probable que
no encuentre independencia en la estructura jerrquica de los entes administrativos. La
imparcialidad despoja a los operadores judiciales a tener algn tipo de inters en las
pretensiones del proceso contencioso administrativo, lo que tambin, no est
plenamente asegurado en la va administrativa, al ser la Administracin juez y parte.
45

DROMI, Roberto (2004). Derecho Administrativo Tomo II. Gaceta Jurdica, Argentina, Pg. 534

42

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
Principio de contradiccin o audiencia bilateral, referido al conocimiento previo y
oportuno por las partes de los actos del proceso contencioso-administrativo. Este
principio aunque valore a otros procesos, es considerado como uno de los principios
generales ms importantes que mejor calza a la naturaleza del proceso administrativo.
Principio de igualdad, referido a la concesin de derecho sin distincin a ambas partes
en el proceso contencioso-administrativo. Por la naturaleza del proceso es necesario
tener en cuenta la aplicacin como garanta de los alcances del Derecho a la igualdad
(artculo 22 de la Constitucin Poltica).
Principio de economa procesal, referido al esfuerzo de gasto, tiempo y esfuerzo que
debe propender el seguimiento de un proceso contencioso administrativo, teniendo en
cuenta los sujetos que participan en dicho proceso. Este principio abarca una
caracterstica de economa financiera y de simplificacin procesal.
Principio de moralidad, referido al imperativo tico por el cual deben conducirse los
sujetos del proceso contencioso administrativo. En este acpite deber, en la medida
de lo posible, diferenciarse el trato de la moral y la tica aplicada.
Principio a la tutela jurisdiccional efectiva, referido a la garanta de los ciudadanos
al acceso a la jurisdiccin, debido proceso y efectiva resolucin del proceso contencioso
administrativo. Al tratar el debido proceso, es necesario conciliar el proceso contencioso
administrativo con la teora de las mnimas garantas.
Principio de integracin, referido al sometimiento jurisdiccional de resolver las
pretensiones del proceso contencioso-administrativo, an cuando no exista disposicin
normativa. Para ello, se tendr que aplicar los principios del derecho administrativo y del
procedimiento administrativo, adems de los especializados por cada sector de la
Administracin al que corresponda el caso.
Principio de igualdad procesal, referido al tratamiento igualitario de las partes, en
especial del demandante versus la autotutela de la Administracin, considerando los
privilegios y situacin jurdico real que pueda tiene el Estado en su condicin de tal, lo
que hace evidente una desigualdad procesal.
Principio de favorecimiento del proceso, referido a que el proceso contencioso
administrativo es un medio para favorecer los derechos. En tal sentido, el Juez no podr
rechazar laminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisin
del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va previa.
Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la
procedencia o no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma.
Principio de suplencia de oficio, referido a la facultad que tiene el Juez para corregir
cualquier defecto procesal que advierta (en la medida de su alcance), sin necesidad que
le sea solicitado. El Juez, entonces, bajo este principio deber suplir las deficiencias
formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanacin de las
mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.

43

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 05: Los principios del proceso de la justicia administrativa

HUAMN ORDOEZ,
Luis Alberto (2010).
En El Proceso Contencioso Administrativo
Lima: Editora Jurdica GRIJLEY, pp. 63-98

Lectura perteneciente al:

Tema 4: Principios del proceso contencioso administrativo


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En este texto se explican los principios de carcter civil y propiamente dicho que caracterizan
el actuar del proceso contencioso administrativo, en busca de una justicia administrativa, como
el propio autor indica: de manera cabal, no enunciativa.

Jose Luis Agero

LECTURA 4
El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Derecho Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

LECTURA 5

44

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Capitulo II
LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO
DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

I.

JUSTIFICACION DE LA SINGULARIDAD DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO


ADMINISTRATIVO FRENTE A LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CIVIL.

En esta primera debemos empezar por decir que conforme a la exclusividad del proceso
de la LPCA, tal proceso viene guiado por principio que le son propios y que vienen, de corrido,
recogidos en el cuerpo de la norma de justicia administrativa a fin de otorgar seguridad en el no
desplazamiento de los privilegios de autotutela con los que cuenta la Administracin Pblica
respecto del ciudadano al proceso mismo. La justicia por propia mano poseda por la
Administraciones Pblicas es un resquicio derivado del rgimen absoluto en vigor hasta el 14 de
julio de 1789 del cual no se ha podido desprender, an cuando se haya hecho esfuerzos por
hacerlo, el poder pblico. No responde tal rezago a una mera cuestin de conveniencia o
inconveniencia sino a la ostensible necesidad de garantizar la actividad toda del Estado. Tan solo
vase los artculos 8, 9 y 192 de la ley procedimental general administrativa peruana, la LPAG,
para tener una cabal idea de dicho podero.
Entonces, el artculo 8 de la LPAG referido a la validez del acto administrativo determina
por vlido el acto dictado conforme al ordenamiento jurdico; in igual forma, el artculo 9
ateniente a la presuncin de validez revela otro de los poderes abismales que poseen las
Administracin Pblicas al decirnos que todo acto administrativo se considera vlido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn
corresponda, y , por ltimo, el artculo 192 prescribe que los actos administrativos tendrn
carcter ejecutorio, salvo disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o que estn
sujetos a condicin o plazo conforme a ley, consagrando as la ejecutoriedad del acto
administrativo.
Contra esto, se hace de honda necesidad la presencia de principios que resguardan en
directo a la LPCA para asegurar una justicia administrativa cabal, no enunciativa.
Como viene siendo expuesto, tales principios son los de integracin, igualdad procesal, el
de favorecimiento del proceso y el no menos importante de suplencia de oficio.
Ms, previo al tratamiento de cada uno de ellos, pasemos a anotar lo respectivo en cuanto
al proceso civil con el que guarda coherencia la LPCA sin que esto implique similitud.
II.

LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CIVIL. EXPLICACIN RESPECTO DEL PROCESO DE LA LPCA
LECTURA 5
2.1. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
El CPC como norma del proceso civil cuyas reglas se aplican a todos los procesos, incluido
el de la LPCA, expone que toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el

45

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con sujecin a un debido proceso. Tal mandato
viene desde sede constitucional, siendo el artculo 139, 346 quien seala a la tutela judicial
efectiva en doble faz: como derecho y principio de la funcin judicial47. Carrin Lugo, procesalista
peruano, viene sealando que la tutela jurisdiccional efectiva es inherente a toda persona por el
solo hecho de serla, entonces constituye sta adems de un poder estatal, un deber en tanto no
cabe la invocacin de excusa alguna a quien la solicite. Revela la cita de dicho procesalista: La
tutela jurisdiccional se concibe como una contrapartida de la accin. Toda persona tiene derecho
a al tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con
sujecin, naturalmente a un debido proceso. El derecho a la tutela jurisdiccional es el derecho de
toda persona a que se la haga justicia, a que cuando pretenda alguna prestacin de otra persona
esta prestacin sea atendida, protegida, por el rgano jurisdiccional, a travs de un proceso con
la garantas mnimas48.
Explica en clave jurisprudencial en diversas sentencias el Tribunal Constitucional nacional
que, este derecho es uno que se descompone en un conjunto de derechos entre los que destacan
el de acceso a la justicia, contar con un juez independiente e imparcial, a que se hagan efectivas
las decisiones emitidas por la judicatura adoptando inclusive las medidas oportunas para ello y
sealando un plazo no cualesquiera con lo que diluira el poder jurisdiccional sino uno razonable
entre otros derechos que de l se desprenden.
Respecto del proceso de la LPCA, materia de inters, podemos ver que la tutela
jurisdiccional efectiva se conecta con el principio de la igualdad procesal del artculo 2,2 de la
norma procesal de justicia administrativa, respecto del cual proceder detenernos en su
momento. Siendo que se corre riesgo que se ample la autotutela en tanto fuerza administrativa
a las puertas del proceso, entra a tallar aqu la tutela jurisdiccional, la cual de plano para llevar
la calidad de efectiva, debe contrarrestar la condicin de desigualdad propia del procedimiento
administrativo o de actuaciones ausente de l o que burlan al mismo, arista de una misma figura:
la autotutela.
Impone la tutela del constitucional artculo 139,3 y de lo preceptuado por el artculo I del
Ttulo Preliminar del CPC, la garanta al justiciable de que una persona pretenda la defensa de
sus derechos o intereses legtimos, reivindicacin a ser atendida por un rgano judicial a travs
de un proceso rodeado de mnimas garantas a en las que, por supuesto, cobra pronta relevancia

46

Artculo 139.3 Constitucin de 1993: Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: () La


observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccin predeterminada por la ley, ni sometida a
procedimientos distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por rganos jurisdiccionales de
excepcin ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominacin.
47
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Per construye la moldura de la tutela jurisdiccional en
efectividad como derecho del justiciable y principio de la funcin jurisdiccional en las STC N 1042AA/TC, STC N 0290-2002-AC/TC, STC N 0015-2005-AI/TC y acumulados, STC N 3789-2005-HC/TC, STC
N 0004-2006-AI/TC, entre las principales.
48
CARRIN LUGO, Jorge, Tratado de Derecho Procesal Civil, Volumen I, Grijley, Lima, enero 2000, p. 42.

46

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

la de obtener un pronunciamiento segn Derecho49. De inters es, respecto de este derecho


constitucional, la exigencia impuesta al juzgador contencioso administrativo de hacer cumplir su
decisin. La Corte Suprema de Justicia de la Repblica a travs de la Casacin N 432-2005Arequipa expedida por la Sala de Derecho Constitucional y social actuando en uso de
jurisdiccionalidad de lo contencioso administrativo llega a establecer:
() es principio de la funcin jurisdiccional la observancia del debido proceso y la
tutela jurisdiccional, conforme lo establece el inciso 3 del artculo 139 de la
Constitucin Poltica del Estado, lo que concuerda con artculo I del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Civil, a tenor del cual, toda persona tiene derecho a al tutela
jurisdiccional efectiva para el ejercicio o defensa de sus derechos o intereses, con
sujecin a un debido proceso50.
Por ello, la Sala de Derecho Constitucional y Social de Corte Suprema de Justicia de la
Repblica sostiene la naturaleza de tal derecho constitucional:
() respecto al derecho a la tutela jurisdiccional, se puede decir, que es el derecho
de toda persona a obedecer la prestacin de un servicio pblico a cargo del Estado
y mercede al cual ste, por su parte, se obliga al cumplimiento del deber en que
cosiste la prestacin: la puesta en marcha de la actividad jurisdiccional para solicita
tutela de una situacin jurdica que se alega que est siendo vulnerada o
amenazada a travs de un proceso dotado de la mnimas garantas luego de lo cual
se expedir resolucin fundada en derecho con posibilidad de ejecucin. Este
derecho a la tutela jurisdiccional es un concepto abstracto distinta a la relacin
material discutida en el proceso, y que se agota cuando las partes mediante el
derecho de accin hacen valer sus pretensiones al incoar la demanda, contestar la
misma, al reconvenir, y de acuerdo a otras formas procesales para hacerla valer
conforme prev la ley procesal, por tanto, el sentido del fallo justo o injusto no
depende de esta institucin procesal, sino de otras categoras sustnciales y
procesales que se desenvuelven en el proceso y terminan con una resolucin
definitiva ()51.

49

GONZALES SALINAS, Pedo, El artculo 24 de la Constitucin y la apelacin en el proceso


administrativo, en: Revista de Administracin Pblica, N 113, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, mayo-agosto 1987, p.241. sobre el contenido del derecho a la tutela jurisdiccional en cita que
hace dicho autor respecto de Gonzles Prez establece: La tutela jurisdiccional comporta el derecho a
obtener una resolucin fundada en Derecho, sea o no favorable a las pretensiones del acto ().
50
Casacin N 432-2005-Arequipa, considerandos primero y segundo, sobre nulidad de resoluciones
administrativas y de ttulo de propiedad, expedida por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia de la Repblica.
51
Casacin N 432-2005-Arequipa, considerandos primero y segundo sobre nulidad de resoluciones
administrativas y de ttulo de propiedad, expedida por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia de la Repblica.

47

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

Como se viene indicando, retomando la nota de jurisprudencia supralegal, el Tribunal


Constitucional con la STC N 0015-2001-AI/TC y acumulados, demuestra claridad argumental al
decir que, el que el juez haga efectiva su decisin, es una particular actuacin:
El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que han pasado en
autoridad de coza juzgada, es una manifestacin del derecho a la tutela
jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de la Constitucin () el
derecho a la tutela judicial no solo implica el derecho de acceso a la justicia y el
derecho al debido proceso, sino tambin el derecho a la efectividad de las
resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad
jurisdiccional tenga un alcance prctica y se cumpla, de manera que no se convierta
en una simple declaracin de intenciones52.
Dicho fallo sigue precisando que cuando sea el obligado el Estado a travs de sus
Administraciones Pblicas, en tanto gestoras de lo social, este derecho autoriza al afectado con
el incumplimiento a que sean adoptadas las medidas y providencias necesarias para que se
ejecute lo ordenando, esto para que la decisin del iudex no sea papel mojado53. As, la mayor
de las fortalezas de este derecho se verifica en la etapa de ejecucin del mandato judicial que
impone la concretizacin de efectiva justicia y del cual hablaremos al llegar su momento.
2.2. Los principios de direccin e impulso de oficio
Los principios de direccin e impulso procesal vienen determinados por el artculo II del
Ttulo Preliminar del CPC. En l se dice que la direccin del proceso est a cargo del Juez, quien
la ejerce de acuerdo a lo dispuesto en el CPC. El Juez debe impulsar el proceso por s mismo,
SINDO responsable de cualquier demora ocasionada por su negligencia, estando exceptuados
del impulso de oficio los casos expresamente sealados en es Cdigo, el CPC. Tal recepcin
muestra sin objecin alguna la prevalencia del sistema procesal inquisitivo, igualmente conocido
como publicstico que aboga por una mayor intervencin del juzgador en el desarrollo del
proceso.
Monroy Glvez en puntual nota trada a colocacin explica lo importante de la actividad
jurisdiccional desenvuelta bajo este sistema: La trascendencia social del proceso, expresada en
la presencia exclusiva y hegemnica del Estado, determin que se advirtiera el carcter pblico
de aqul. Pero no slo eso. Muy pronto se constat que lo ms importante en el proceso no es
que los particulares resolvieran su conflicto sino que, a travs de l, el derecho objetivo creado

52

STC N 0015-2005-PI/TC y acumulados, ff.jj. 6 y 7 (Castaeda Lossio en representacin de la


Municipalidad Metropolitana de Lima vs. Congreso de la Repblica) por el artculo 1 de la Ley N 28165,
modificadora de la Ley N 26979, Ley de Ejecucin Coactiva en sus artculos 16,1 e) 23,3 y 28,1.
53

STC N 0015-2005-PI/TC y acumulados, f.j. 7 (Castaeda Lossio en representacin de la Municipalidad


Metropolitana de Lima vs. Congreso de la Repblica) por el artculo 1 de la Ley N 28165, modificadora
de la Ley N 26979, Ley de Ejecucin Coactiva en sus artculos 16,1 e) 23,3 y 28,1.

48

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

por el propio Estado se tornara eficaz y respetado y, asimismo, a travs de la exigencia judicial
el cumplimiento del derecho objetivo, se lograr paz social en justicia54.
La conexin de estos principios, direccin e impulso procesal, se afirma en el sistema
procesal publicstico, esto es donde el mbito de las partes procesales se reduce para dar paso a
un juez, director del proceso, va en directo por ello al principio de favorecimiento del proceso, va
en directo por ello al principio de favorecimiento del Proceso como de suplencia oficiosa,
presentes en el proceso de la LPCA.
2.3. Los fines del proceso e integracin de la norma procesal
Todo proceso, inclusive el proceso de la LPCA, sume como fin la resolucin de conflictos o
diferencias jurdicas, finalidad que atiende no solo a lo jurdico sino igualmente a lo social. Por
esto, se nos dice que el Juez deber atender a que la finalidad concreta del proceso es resolver
un conflicto de intereses o eliminar una incertidumbre, ambas con relevancia jurdica, haciendo
efectivos los derechos sustanciales, y que su finalidad abstracta es lograr la paz asocial en
justicia. Esta definicin aportada por Carnelutti es la aceptada en nuestra estructura procesal.
Podra darse el caso en que el juez de la causa contencioso-administrativa se vea ante un
dilema frente a defecto o deficiencia de la obra del Legislador.
En este sentido, el CPC al cual se podr acudir en supletoriedad desde el artculo III de
su Ttulo Preliminar prescribe que en caso de vaco o defecto en las disposiciones procesales, se
deber recurrir a los principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina tan igual como a
la jurisprudencia correspondiente, en atencin a las circunstancia del caso.
Esta previsin del Cdigo adjetivo privado, efectuando una comparacin con el principio
de integracin del artculo 2,1 de la LPCA, resulta ms completa pues dicha norma ordena al Juez
la aplicacin de los principios (nominados o innominados) del Derecho Administrativo; en tanto
que el Cdigo Procesal en lo civil, adems de la invocacin de los principio generales del Derecho,
precisa la remisin a la doctrina y jurisprudencia.
2.4. Los principios de iniciativa de parte y conducta procesal
Estos principios vienen recogidos en el artculo IV el Ttulo Preliminar del CPC. A travs de
esta norma, el proceso se promueve slo a iniciativa de parte, la que invocar inters y
legitimidad para obrar. Dicha precisin muestra la existencia, a la par del sistema publicstico,
de otro medular sistema procesal: el sistema privatstico, donde las partes asumen el acto
generador del proceso con el uso de su derecho de accin a travs de la demanda, requisito sin
el cual le es imposible al juez actuar.

54

MONROY GALVEZ, Juan, Introduccin al Proceso Civil, Tomo I, Temis-De Belande & Monroy, Santa Fe
de Bogot, 1996, p. 69.

49

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

En lo procesal, el inters para obrar se identifica con el inters particular para la activacin
del poder jurisdiccional. De all que sea Devis Echanda quien nos diga que es ste el inters
jurdico sustancial particular o concreto que induce, al demandante, a reclamar la actividad
jurisdiccional del Estado, a fin de que mediante sentencia resuelva las pretensiones invocadas en
la demanda, y al demandado, a contradecir esas pretensiones, sino se halla conforme con ellas;
y a los terceros que intervengan luego en el proceso, a coadyuvar las pretensiones del primero o
la defensa del segundo, o a hacer valer una intervencin propia.
A su vez, la legitimidad para obrar es la equivalencia entre los que acuden al rgano
jurisdiccional y aquellos con los que se inici la diferencia. De all que se habla de una relacin
jurdica material como paso a la relacin jurdica procesal, desde la cual los sujetos implicados
en ellas deben ser los mismos.
De cara a lo contencioso administrativo, la legitimidad para obrar tanto pasiva como
activa) viene signada con la identificacin del ciudadano sino, adems con las Administraciones
Pblicas. Podrn ser, en consecuencia, demandantes tanto los particulares como los poderes
pblicos55 y demandados los entes pblicos u ocasionalmente dichos poderes estaduales y el
particular de tratarse de un proceso que cuestiona un procedimiento administrativo trilateral.
No requiere invocarlo el Ministerio Pblico, el procurado oficioso ni quien defiende intereses
difusos, es lo que afirma el CPC, idea completada con el Art. 12 de la Ley Reguladora del Proceso
de Justicia Administrativa, la LPCA, por medio del cual son sujetos de la relacin procesal en
tutela de intereses difusos, el Ministerio Pblico que obra como parte y no como dictaminador,
el Defensor del Pueblo (DP) o cualquier persona, sea natural o jurdica.
Impone el CPC el que las partes, sus representantes, sus abogados y, en general, todos los
participes en el proceso, adecuan su conducta a los deberes de veracidad, probidad, lealtad y
buena fe. Esta previsin de cara a lo procesal civil es adaptada al proceso de la LPCA. Tal
explicacin viene destinada a asegurar una buena relacin en el desarrollo del proceso, mas
cuando los poderes pblicos gozan de superiores privilegios y de mayores y mejores medios que
no posee en unitario el particular, medios que le vienen dados desde la disponibilidad
presupuestaria.
En el proceso de la LPCA, como en el civil el juez, tiene el deber de impedir y sancionar
cualquier conducta ilcita o dilatoria; mas parece que en la mayora de procesos contra el Estado
rectius contra la Administracin Pblica el acto suyo viene escudado del privilegio de
presuncin de validez, ejecutividad y ejecutoriedad, categora esta ltima que a decir de Lpez
Ramn se impone sobre el administrado: la ejecutoriedad o autotutela ejecutiva supone la
posible ejecucin forzosa del acto por la propia administracin, venciendo coactivamente la

55

Va el proceso de lesividad, signado en el artculo 202,5 de la norma administrativa peruana:


Artculo 202 LPAG.- Nulidad de Oficio: 202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artculo 10,
puede declararse la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre
que agravien el inters pblico.

50

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

voluntad resistente del obligado56 ya que a tenor de lo sealado por dicho autor la autotutela
ejecutiva constituye tambin una consecuencia general de los actos administrativos57.
2.5. Los principios de inmediacin, concentracin, economa y celeridad procesales
La inmediacin como principio procesal impone al juzgador un acercamiento con las
partes. En el proceso de justicia administrativa el acercamiento aludido es constante dado el
abismal poder de la Administracin Pblica frente a los derechos subjetivos e intereses legtimos
que es lo nico que puede exhibir el particular. Por esto, las audiencias y la actuacin de medios
probatorios se realizan ante el juez, siendo indelegables bajo sancin de nulidad. El proceso,
adems, se realiza procurando que su desarrollo ocurra en el menor nmero de actos procesales,
buscndose de tal manera la concentracin de los mismos. De la misma forma, el juez dirige el
proceso tendiendo a una reduccin de los actos procesales, sin afectar el carcter imperativo de
las actuaciones que lo requieran, con lo cual se busca la economa en el proceso.
Finalmente, la celeridad radica en que la actividad procesal se realiza diligentemente y
dentro de los plazos establecidos debiendo el juez, a travs de los auxiliares bajo su direccin
tomar las medidas necesarias para lograr una pronta y eficaz solucin del conflicto de intereses
o incertidumbre jurdica.
Todos estos principios son exigibles en el proceso contencioso administrativo.
2.6.

La socializacin del proceso. La bsqueda de la igualdad procesal

El Juez como director del proceso tiene voz y voto pleno para evitar cualquier pice de
desigualdad entre los sujetos implicados en el proceso, a partir de all le viene impuesto al igual
que a todas las Administraciones Pblicas, la igualdad ante la Ley 58 y dentro de ella, la igualdad
en la aplicacin de la Ley. sta asumida constitucionalmente en clave jurisprudencial se impone
como lmite al actuar de los rganos pblicos, tales como los rganos jurisdiccionales y
administrativos59; entonces tal como es ratificado por la por la STC N 00023-2005-PI/TC exige
el aplicar la ley que no se realicen tratos en diferenciacin entre casos sustancialmente iguales,
de all para adelante, la ley se ha de aplicar de modo igual a todos aquellos que se encuentren
en similar situacin sin que el aplicador las Administraciones Pblicas o la judicatura- puedan

56

LOPEZ RAMN, Fernando, Limites constitucionales de la autotutela administrativa, En: Revista de


Administracin Pblica, N 115, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, Enero-Abril, 1988, p. 158.
57
LOPEZ RAMN, Fernando, op. cit, p. 58
58
Artculo 2 inc. 2 Constitucin de 1993: <<Toda persona tiene derecho: () A la igualdad ante la ley.
Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin
econmica o de cualquiera otra ndole>>.
59
STC N 0090-2004-AA/TC, ff.jj. 40 y 41 (CalleghariHerazo vs. Ministerio de Defensa). En esta decisin del
Tribunal Constitucional se ha determinado la naturaleza no solo constitucional sino adems supra
constitucional del mandato igualitario de todos los ciudadanos ante la Ley respecto de potestades
direccionales esgrimidas por la Administracin.

51

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

establecer diferencia alguna en razn de las personas o de circunstancias que no sean las
sealadas va mandato legal60.
Al respecto el CPC seala como obligacin judicial, en consonancia con el con el
instrumento constitucional, la de evitar que la desigualdad entre las personas por razones de
sexo, raza, religin, idioma o condicin social, poltica o econmica, afecte el desarrollo o
resultado del proceso.
Si la situacin de socializacin procesal puede en un esquema entre privado a privado
solucionar dicho impase, no ocurre esto en el proceso de la LPCA, desde donde asoman sujetos
diferentes, marcados desde un procedimiento administrativos-de forma general, escena previa
a la confrontacin judicial y cuyo producto, el acto administrativo, es cuestionado ante la
judicatura- por la especial relacin de sujecin presente en la relacin jurdica administradopoderes estaduales. Pues, si bien al hacer uso el primero de los mencionados de su derecho de
accin, esto es el Derecho Administrativo- de la estamental relacin jurdica, relacin que viene
desde antes del acceso a las puertas de la judicatura.
As, la igualdad procesal no viene desde ya determinada de forma fija y ptrea desde el
inicio del proceso con la demanda sino que, se va ganando palmo a palmo por el particular
conforme avanza el proceso de la LPCA: primero, cuando se admite a trmite lo que pone el
ciudadano a conocimiento jurisdiccional, luego cuando hace uso de la va cautelar que impone
la probabilidad de su pertinencia o no; al acogerse lo que solicita en va de sentencia, la
corroboracin de lo decidido por el juez de primer grado por la Sala respectiva, la ejecucin de lo
ordenado por el juzgador a fin de efectivizar la tutela judicial, el descenso de los privilegios de
autotutela frente a derechos fundamentales lesionados, etc. , el juzgador del proceso
contencioso administrativo tiene por objetivo que en la escena procesal no haya mas
administrados ni mucho menos Administraciones Pblicas; con toda simplicidad, busca que en el
proceso slo existan justiciables: demandantes y demandados, solo ello y nada ms. Esta idea
refuerza pus nuestro pensamiento de que la igualdad procesal no es una figura acabada, ya
perfilada, sino antes bien implica un reto judicial consistente en la viabilidad de la mimas, en una
materializacin de la misma, lo cual por decir lo menos, no es tarea fcil.
La igualdad ante la Ley, relativizada en el procedimiento, recobra sus aires al interior de
un proceso.
2.7.

El iura novit curia: Juez y Derecho

El Juez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado
por las partes o lo haya sido errneamente. Sin embargo, no puede ir mas all del petitorio ni
fundar su decisin en hechos diversos de los que han sido alegados por las partes. Una precisin
como la sealada permite asegurar que se otorgue plena justicia administrativa al ciudadano ya
que ser el Juez, quien debe manejar la norma aplicable al proceso, a fin de orientar a los
justiciables respecto de su uso y manejo al interior del proceso. Esto es para l, un deber

60

STC N 0023-2005-PI/TC, f.j. 68 (Defensora del Pueblo vs. Congreso de la Repblico) por los tercer y
cuatro prrafos de la Ley N 28237 Cdigo Procesal Constitucional.

52

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

ineludible del que no cabe justificacin alguna. As, no cabra por ejemplo, sustentar la inhibicin
del juzgador en casos que se perciban vacos o defectos de la ley aplicable a los hechos.
Tmese presente que el uso del iura novit curia no exige la modificacin del aporte fctico,
esto es la modificacin de los hechos que sirven de soporte al proceso planteado; sino, antes
bien de dotar a los hechos del andamiaje jurdico que permite presentar la contienda en sus
probables resultados, para evitar una eventual declaracin de improcedencia, donde el juzgador
de primer grado, o eventualmente, los jueces colegiados, puedan ordenar el uso de la va
indicada por no ser la propuesta por el accionante, la idnea o correcta respecto de lo que ha
sido expuesto en la va jurisdiccional, con evidente ahorro de tiempo y esfuerzo no solo procesal
sino tambin material.
En lo contencioso administrativo, la exigencia del iura novit curia admite que el juez
usando sus poderes, pueda dar una respuesta judicial congruente.
2.8

Los principios de vinculacin y formalidad

Las normas procesales contenidas en el CPC son de carcter imperativo, salvo regulacin
permisiva en contrario. La explicacin aportada por el contenido procesal civil impone obligacin
de su vinculacin, ante lo cual no se puede rehuir la misma. Las formalidades previstas en el CPC
son imperativas. Sin embargo, el Juez adecuar su exigencia al logro de los fines del proceso.
Cuando no se seale una formalidad especfica para la realizacin de un acto procesal, ste se
reputar vlido cualquiera sea la empleada. En lo que respecta al proceso de la LPCA, la aludida
inflexin no es rigurosa dado que el proceso de justicia administrativa ha sido esbozado pro
homine, esto es a favor del ciudadano y de la misma manera, pro actione, en auspicio del
proceso.
Ocurre que de continuo se hace exigible como fundamento probatorio del proceso contra
las Administraciones Pblicas, la acreditacin del agotamiento de la va previa administrativa,
mas, esto puede ser reemplazo en diversas situaciones. Una clara muestra de ello se da con el
hoy artculo 20 de la ley procesal en lo administrativo (anteriormente regulado en el articulo
18 de la Ley sub anlisis) que nos habla del agotamiento de la va administrativa. En ella el
legislador para dotar de fortaleza al proceso, dicta que es requisito para la procedencia de la
demanda el agotamiento de la va administrativa conforme a las reglas establecidas en la LPAG,
la ley general del procedimiento administrativo peruano o por normas reguladoras ellas de
procedimientos administrativos especiales.
Como se ver, la regla de la formalidad es rigurosa a simpe vista.
As en concordancia con el artculo 20, ya tratado, el articulo 23,3 de la propia LPCA (antes
artculo 21,3) sanciona con la declaracin de improcedencia aquella demanda en la cual el
administrado no haya cumplido con agotar la va administrativa, salvo las excepciones
contempladas en la presente Ley. Cules son estas excepciones contempladas por la Ley? Pues
las que hace mencin el artculo 21 (antes regulado bajo el artculo 19) en sus hoy 4 incisos de

53

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

la LPCA, artculo que trata de las excepciones al agotamiento de la va administrativa. Por tanto,
no ser exigible el agotamiento de la va administrativa:
Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto
contemplado en el segundo prrafo del artculo 11 de la LPCA; es todo esto cuando
estemos frente al proceso de lesividad.
Cuando en la demanda se formule como pretensin la prevista en el artculo 5, 4 de la
LPCA, es decir el mandato dirigido a la Administracin Pblica de una determinada
actuacin a la que se encuentra en obligacin de dar, de hacer o no hacer, mandato
dirigido por la Ley o, en todo caso, por acto administrativo que ha adquirido firmeza.
En este supuesto procesal, el interesado deber reclamar por escrito ante el titular de
la respectiva entidad el cumplimiento de la actuacin omitida, ahora, si en el plazo de
quince das a contar desde el da siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese
con realizar la actuacin administrativa el interesado podr presentar la demanda
correspondiente.
Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en
el cual se haya sido dictado la actuacin impugnable y finalmente
Cuando la pretensin planteada en la demanda est referida al contenido esencial de
la pensin y, haya sido denegada en la primera instancia de la sede administrativa61.
Esta exigencia que es requerida de forma natural en el proceso civil o es absoluta
tratndose del proceso de contienda administrativa. El legislador promueve un acercamiento,
acercamiento del ciudadano a la judicatura que empieza por buscar que en exigencias procesales
relacionadas con la inactividad administrativa en su versin material, inicio del proceso de la
LPCA por un tercero al procedimiento, el relacionado a la pensin en lo que respecta a su
contenido esencial; y que en la misma medida est dirigido en beneficio de la Administracin
cuando se instituye la no agotabilidad de la va cuando proceda a demandar en va de lo
contencioso administrativo, el proceso de lesividad.
2.8.

El principio de la doble instancia

La claridad del constitucional artculo 139, 6 es rotunda cuando sostiene como principio
de la funcin jurisdiccional y derecho del ciudadano el de la pluralidad de la instancia62 .
Recurriendo al CPC, la norma procesal civil prescribe que el proceso tiene dos instancias, salvo
61

El inciso aadido viene desde el Decreto Legislativo N 1067 en uso de legislacin autorizada desde la
norma de delegacin de potestad legislativa, la Ley N 29157, en el marco del Tratado de Libre Comercio
con EE.UU. En su artculo nico, el Decreto Legislativo que modifica la Ley N 27584, Ley que regula el
proceso contencioso administrativo establece la aludida modificacin sustentando como parte de la
materia delegada, la mejora de la administracin de justicia en materia comercial y de lo contenciosos
administrativo, solicitando el Ejecutivo, opcin al Poder Judicial.
62
Artculo 139,6 Constitucin de 1993:<< Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: () La
pluralidad de instancia>>. Hay que recordar que la pluralidad de instancia es patrimonio de los jueces no
siendo ello llevado al caso de la Administracin. En su oportunidad, all por el ao 2002, el Tribunal
Constitucional ha juzgado que la pluralidad de instancias no forma parte del debido procedimiento
sealado en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAG.

54

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

disposicin legal distinta. En este lacnico artculo del Ttulo Preliminar de la norma de lo
procesal en lo civil se recoge como nos lo hace saber el procesalista Hinostroza Minguez, el
principio del doble grado de jurisdiccin o de pluralidad de instancia.
Hubiese podido ser posible ya que en la funcin administrativa no existe la seguridad de
dicha doble instancia.
Tras esto, oportunidad de pasar a ver aquellos principios que ordenan la actividad
jurisdiccional de la LPCA, manifestando que ellos tienen por finalidad ofrecer la concreta
materializacin del derecho de igualdad ante la ley entre los titulares de derechos subjetivos e
intereses legtimos y la fuerza estadual provista de potestades pblicas.
III.

LOS PRINCIPIOS PRO HOMINE


ADMINISTRATIVO, LA LEY N 27584

DE

LA

LEY

DEL

PROCESO

CONTENCIOSO

Cuando el artculo 2 de la LPCA se refiere a los principios que estructuran el proceso en


mencin, esto es el proceso contencioso administrativo, se nos dice que ste se rige por los
principios que se enumeran a continuacin y por los del Derecho Procesal, sin perjuicio de la
aplicacin supletoria de los principios del Derecho Procesal Civil en los caos en que sea
compatible, as, de un elenco de principios aplicables en lo judicial se han escogido 4 de ellos que
brindan, a nuestro entender, al proceso mismo de una discrecionalidad a favor del ciudadano
pues, antes de que el ciudadano ponga en conocimiento de la judicatura la discrepancia surgida
con la Administracin Pblica, la situacin de autotutela hace que quien salga en abismal
desventaja lesionado por el ejercicio de dicho podero jurdico sea aquel y no sta.
En este caso se han previsto principios que por su naturaleza presenta mayor nivel de
incidencia dentro del proceso de lo contencioso administrativo; sin embargo tal enunciacin no
altera en ningn momento que se recurra a los principios regulados en el mbito procesal y aun
ms la invocacin de los presentados en nuestro CPC como as ha sido expuesto en el apartado
precedente al igual que los principios del procedimiento administrativo. Se regulan, en
consecuencias, los principios de integracin, igualdad procesal, principio de favorecimiento del
proceso y principio de suplencia de oficio. Es oportunidad de tratar de cada uno de ellos:
3.1.

El Principio de integracin

El artculo 2.1 de la LPCA proclama que por mandato del principio de integracin los jueces
no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurdica por
defecto o deficiencia de la ley. En tales casos debern aplicar los principios del derecho
administrativo. Con lo precisado por el legislador de la norma procesal administrativa se
determina la obligacin del juzgador de desempear una labor completa pues si las partes
aportan los hechos, cabe que el juez aporte el derecho63 si el mismo ha sido indebidamente
invocado o no la ha sido. Quispe Salsavilca a todo lo sealado precisa en puntual nota: El
63

Ya los espaoles Diez Picazo y Gulln sealan que el aforismo iuranovit curia significa que ante vaco o
deficiencia de la obra legislativa, el juez tiene el deber de alterar el fundamento jurdico de la pretensin
invocada: DIEZ PICAZO, Luis y GULLON, Antonio citados en la STC N 0569-2003-AC/TC.

55

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

principio de integracin no es exclusivo del proceso contencioso administrativo sino por el


contrario constituye un precepto general en nuestro ordenamiento jurdico por cuanto se
encuentra consagrado constitucionalmente en el numeral octavo del artculo 139 de nuestra
Constitucin Poltica, donde especficamente se seala que es un principio de la funcin
jurisdiccional la de no dejar de administrar justicia por vaco o deficiencia de la ley,
prescribindose ante ello el deber de aplicarse en primer lugar los principios generales del
derecho y seguidamente el derecho consuetudinario. Asimismo, la regla del Cdigo Civil seala
la consecuencia del deber de aplicar los principios generales del derecho y, preferentemente, los
que inspiran el derecho peruano (artculo VIII del Ttulo Preliminar)64.
A la sazn, como el proceso de la LPCA parte de una anterior relacin jurdica
esquematizada desde la sujecin especial impuesta desde el Derecho Administrativo la regla
del proceso contencioso administrativo presenta el principio de integracin bajo la particularidad
que ante el supuesto de la deficiencia o vaco de la ley deber aplicarse los principios del derecho
administrativo65
Se impone, por esto al juzgado de las causas contencioso-administrativas la obligacin
constitucional de brindar tutela judicial en efectividad, esto es una justicia efectiva que no pueda
alega la imprecisin del Derecho mismo para dejar de ofrecer la justicia solicitada por los
ciudadanos. Recoge pues el artculo en comentario el principio iura novit curia, en otras palabras
que el Tribunal conoce el Derecho, esto es que a labor del Juez como operador del Derecho, en lo
referido a su interpretacin y aplicacin es exhaustiva y completa; y ante un vaco legal se
aplicar, como la norma en cuestin afirma, los principios procesales que informan el sistema
jurdico.
Aqu nos preguntamos: Cuntos de nuestros jueces conocen los principios del Derecho
Administrativo regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, la Ley N27444?
Esta parte de la norma pone a los juzgadores en aprietos, ms cuando la formacin recibida por
ellos es de cara el proceso civil y no a una especializacin recada en lo contencioso
administrativo66.
LECTURA 5
3.2.

El Principio de igualdad procesal

64

QUISPE SALSAVILCA, David Percy, Comentarios al artculo segundo de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo, en: Hechos de la Justicia, N 5, enero-abril 2005, pp. 3-4. Disponible en internet:
http://www.jusdem.org.pe/webhechos/QUINTA/35.RTF. ltima visita: 24 de abril de 2008.
65
QUISPE SALSAVILCA, David Percy, Op. Cit., p.4.
66

LAMA MORE, Hctor, Los dramticos efectos de una sentencia vinculante, en :Jurdica-Suplemento de
Anlisis Legal del Diario Oficial El Peruano, Ao 2, N 60,23 de agosto de 2005, p.3 y ss. BOBADILLA
SENZ, Manuel Edgardo y HUAMN ORDOEZ, L. Alberto, El derecho a la pensin como derecho social y
su expectativa de reconocimiento a travs del Proceso Contencioso Administrativo: Anlisis, critica y
comentarios a la Resolucin Defensorial N 024-2007/DP, en: Revista Jurdica del Per, Derecho Pblico
y Derecho Privado. Pioner de Derecho Pblico, N, Normas Legales, Lima, julio 2007, p. 238.

56

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El ingreso al proceso exige de primera mano, una paridad entre el demandante y el


demandado. El esquema presentado, propio del Derecho Civil y an ms de la relacin
contractual es el predominante en el sistema procesal nacional. Sin embargo se pierde de vista
que el proceso de justicia administrativa regido tal como es expuesto por la LPCA es un proceso
tuitivo como lo es, por ejemplo, el proceso laboral ya que entre la autotutela de las
Administraciones Pblicas y los derechos subjetivos e intereses legtimos de los ciudadanos obra
un esquema propuesto desde el Derecho mismo de disparidad, esquema traducido en desventaja
en la relacin jurdica poderes pblicos-particulares cuando se habla de la relacin de sujecin
que, al decir del italiano Giannini, representa una situacin pasiva de inercia67 y que puede hacer
poco posible que en el decurso de un procedimiento administrativo (previo a lo contencioso
administrativo) se efectivice la igualdad procesal, lo que en sede administrativa realmente es
nada probable; buscando superarse esta deficiencia una vez activado el proceso de lo
contencioso administrativo.
Reciente jurisprudencia constitucional ha establecido que la igualdad procesal en todo
proceso y procedimiento debe garantizar las mismas oportunidades. La nota de la STC N 061352006-PA/TC merece ser transcrita. As:
3. Derecho de igualdad de armas o igualdad procesal
5. El derecho de igualdad procesal o de igualdad de armas se deriva de la
interpretacin sistemtica del artculo 2, inciso 2, (igualdad) y del artculo 138, inciso
2 (debido proceso), de la Constitucin. En tal sentido, todo proceso, judicial,
administrativo o en sede privada, debe garantizar que las partes del proceso
detenten las mismas oportunidades de alegar, defenderse o probar, de modo que
no se ocasione una desventaja en ninguna de ellas respecto a la otra. Tal exigencia
constituye un componente del debido proceso ya que ningn proceso que inobserve
dicho imperativo puede reputarse como debido68.
67

Giannini en la cita de GARCIA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ RODRGUEZ, Toms-Ramn: Curso


de Derecho Administrativo. Tomo I, Palestra-Temis, versin latinoamericana en base a la duodcima
edicin, Lima-Bogot, p. 479.
68
STC N 06135-2006-PA/TC, f.j. 5 (HATUCHAY E.I.R.L. vs Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de la Proteccin a la Propiedad Intelectual-INDECOPI y la Asociacin Peruana de autores y CompositoresAPDAYC. Los comentarios a esta decisin jurisprudencial que enfatiza el uso del principio de igualdad en
el procedimiento administrativo especial seguido ante INDECOPI desde un esquema trilateral es tratado
en HUAMAN ORDONEZ, L. Alberto: Judicial review en los Tribunales Administrativos e igualdad en el
procedimiento administrativo segn la STC Exp. N 06135-2006-PA/TC. Retos desde su elasticidad
propugnada por el Tribunal Constitucional peruano en defensa de los derechos fundamentales del
administrado, en: Gaceta Constitucional, N 7, Gaceta Jurdica, Lima, pp. 311-322. Pongamos nfasis en
el apartado pertinente, dedicado a la carga dinmica de la prueba y la igualdad procesal: El derecho a la
igualdad, como lo hace notar el Tribunal de la Constitucin, es un ingrediente del Estado Constitucional de
Derecho. En lo procedimental o procesal se muestra como igualdad procesal o igualdad de armas,
sumatoria de los derecho a la igualdad ms el debido proceso, impositiva del cumplimiento estricto de
reglas de paridad a las partes procesales, reglas que acusan la bsqueda de simetra en el discurso de la
litis. Llevada al campo del Derecho Administrativo y con el mayor nfasis en el procedimiento
administrativo especial de sancin asegura, la igualdad de armas, la defensa efectiva del administrado
frente al poder pblico al buscarse que el podero de lo pblico no sea desproporcionado cuando enfrente

57

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

Entonces, el principio de igualdad procesal desde el cual se alega que las partes en el
proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad, independientemente de
su condicin de entidad pblica o administrado, no en s, un mandato directo de igualdad; sino
es un mandato programtico al interior del proceso mismo.
En la escena espaola, Fernndez Rodrguez ha sostenido hace ya ms de un cuarto de
siglo que la situacin de desigualdad entre las partes es una figura que un lucha por
mantenerse. As, es de la opinin el mencionado iusadminsitrativa que si se quiere que la
Justicia sea para todos y no solo para unos pocos, en el mbito jurdico-administrativo la cuestin
es todava ms grave y ello porque a la desigualdad material se une la desigualdad jurdica, ya
que la Administracin Pblica es una potentior persona fuera del proceso y en el proceso
mismo69. Por esto es que para Fernndez Rodrguez: Litigar con la Administracin en las
circunstancias actuales, esto es, a las circunstancias anteriores a la dacin de la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa de 1998, la Ley N29/1998 (LJCA) vigente en la
actualidad en el escenario procesal ibrico es aceptar una situacin de inferioridad en todos los
planos que tiene muy poco que ver con la idea misma de Justicia, especialmente cuando la
correccin a posteriori de esa desigualdad dista mucho de estar asegurada70
La bsqueda de la igualdad, trtese del escenario espaol como peruano no distan mucho
de tener los mismos efectos por la especial relacin de sujecin propia del esquema de Derecho
Administrativo. Es cierto como lo sostiene el Tribunal Constitucional del Per en los trminos de
la STC N 0004-2006-AI/TC que la igualdad asumida como derecho constitucional encuentra
fundamento ltimo en la dignidad del hombre; mas se verifica esto en el proceso de justicia
administrativa?
LECTURA 5
3.3. El Principio de favorecimiento del proceso
Con el principio de favorecimiento del proceso el juzgador no podr rechazar liminarmente
la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisin del marco legal exista
tiene al administrado, el cual no dispone del aludido podero sino en forma nica de derechos subjetivo s
de mecanismo de eficacia de los mismos. A tallar entra aqu, la igualdad, para aligerar el poder de
autotutela; poder exorbitante asignado a la Administracin Pblica cuando se trata de recriminar las
cuestiones adversas al ordenamiento administrativo al cual se impone sujecin de respeto a derechos
fundamentales de la persona humana. Verdad es que por la autotutela, la Administracin Pblica no
necesita del concurso del Poder Judicial u otro rgano de poder para cumplir su fines. Ms, esto no se
aplica al particular que necesariamente ante la falta de resguardo administrativa debe llegar a la
judicatura dado que el cumplimento de tales finalidades pblicas an cuando de sancionar se tratase, da
de guiarse por marcos ponderativos: bienes jurdicas/derechos subjetivos,. Igualdad procesal equivale a
asignar, desde la lectura efectuada por Montero Aroca, los mismos derechos, posibilidades y cargas a una
como a otra par5te con independencia del podero o no que exhiban en su actuacin usual. No se limita al
proceso, conforme a una interpretativo pro homine, sino a todo procedimiento, incluido el administrativo
y an alcanza al que es restrictivo de derechos como es el sancionador.
69
FERNANDEZ RODRIGUEZ, Toms Ramn, De nuevo sobre la ejecucin de sentencias contenciosoadministrativas, en: Revista de Administracin Pblica, N 84, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1977, p. 264.
70
FERNNDEZ RODRGUEZ, Toms Ramn, op. cit,, p. 264.

58

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

incertidumbre respecto del agotamiento de la va previa. El principio de favorecimiento del


proceso busca satisfacer la urgencia que demanda la tutela inmediata jurisdiccional ante un acto
lesivo a los derechos e intereses de los administrados, bajo un criterio de razonabilidad.
Oportunamente, la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de la
Repblica en la Casacin N 351-2006, precedente de observancia obligatoria respecto de este
principio ha determinado la instrumentalidad del principio tratado en los trminos siguientes:
() que, uno de los principios en los que reposa el proceso contencioso
administrativo es el principio de favorecimiento del proceso, regulado en el inciso
tercero del articulo dos de la ley numero veinticuatro mil quinientos ochenticuatro,
el cual parte de concebir al proceso en un instrumento, que concede el
ordenamiento jurdico, para resolver conflictos de intereses a travs de la aplicacin
dl derecho objetivo al caso concreto. As este principio se encuentra estrechamente
vinculado al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la cual se define como la
manifestacin constitucional de determinadas instituciones de origen
eminentemente procesal, cuyo propsito consiste en cautelar el real, libre, e
irrestricto acceso de todos los justiciables a la prestacin jurisdiccional a cargo de
los rganos competentes del Estado, a travs de un debido proceso que revista los
elementos necesarios para admitir a trmite la demanda y pronunciarse sobre el
fondo de la materia, es decir, si la bonificacin peticionada debe formar parte de la
estructura de su pensin ()71
Bajo este punto, al demandar al Estado y a las entidades que la Ley le asigna la calidad de
Administraciones Pblicas segn se determina desde la LPAG72, el administrado no encontrar

71

Casacin N 351-2006, considerando tercero, de la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de


la Corte Suprema de la Repblica, sobre impugnacin de resolucin administrativa: precedente de
observancia obligatoria.
72

Artculo I TP LPAG.- mbito de aplicacin de la Ley: La presente Ley ser de aplicacin para todas las
entidades de laAdministracinPblica.Para los fines de la presente Ley, se entender por entidad o
entidades dela Administracin Pblica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos
Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes
confieren autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso
de ley que las refiera a otro rgimen; y
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o

59

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

ya el antiguo argumento de la procedibilidad en tanto requisito de forma que se le exiga antao


respecto a la falta de agotamiento de la va previa, planteado como una excepcin sin verificar
el caso concreto, y que de no ser satisfecho un examen como ste, no caba mayor fundamento
favorable al demandado; pues de haber seguido vigente ese orden de ideas, la actuacin
jurisdiccional podra llegar cuando la agresin administrativa hubiese tomado cuerpo pues por
la llamada autotutela ejecutiva la Administracin Pblica ejecuta sus decisiones salvo que una
decisin provisional (medida cautelar) o definitiva (sentencia) de los jueces limite el ejercicio del
podero pblico73, haciendo insubsistente ir a un proceso cuestionario del acto o actuacin
achacable a la Administracin Pblica que ya caus sus efectos.
Ya el Tribunal Constitucional en Pleno a propsito del proceso de inconstitucionalidad
iniciado en contra de diversos artculos de la Ley N 26979, la Ley de Ejecucin Coactiva hoy ya
recogida en su Texto nico Ordenado respaldado en el Decreto Supremo N 018-2008-US (LEC),
proceso que deriva en la STC N 0015-2005-PI/TC y acumulados, sostiene el fundamento de la
ejecutoriedad del acto administrativo cuando dice que por ella, los poderes pblicos se hallan
habilitados para hacer un acto por ella dictado sin intervencin de otro poder74.
autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.
73

Artculo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo: Los actos administrativos tendrn carcter
ejecutario, salvo disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin
o plazo conforme a ley.
74
STC N 0015-2005-PI/TC y acumulados, ff.jj. 44 y 45 (Castaeda Lossio en representacin de la
Municipalidad Metropolitana de Lima vs. Congreso de la Repblica) por el artculo 1 de la Ley N| 28165,
modificadora de la Ley N 26979, Ley de Ejecucin Coactiva en sus artculos 16,1e) 23,3 y 28,1. El Tribunal
entra a tratar lo que respecta al poder de autotutela en consonancia con los derechos fundamentales en
dos fundamentos que explican la aceptacin constitucional del poder por mano propia exhibido por las
Administraciones:
La ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos
44. La ejecutividad del acto administrativo est referida al atributo de eficacia, obligatoriedad,
exigibilidad, as como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a partir
de su notificacin; est vinculada a la validez del acto administrativo.
La ejecutoriedad del acto administrativo, en cambio, es una facultad inherente al ejercicio de la
funcin de la Administracin Pblica y tiene relacin directa con la eficacia de dicho acto; en tal
sentido, habilita a la Administracin a hacer cumplir por s misma un acto administrativo dictado por
ella, sin la intervencin del rgano judicial, respetando los lmites impuestos por mandato legal, as
como a utilizar medios de coercin para hacer cumplir un acto administrativo y a contar con el apoyo
de la fuerza pblica para la ejecucin de sus actos cuando el administrado no cumpla con su
obligacin y oponga resistencia de hecho.
45. La ejecutoriedad es, pues, una consecuencia del acto administrativo y su sustento constitucional tiene
origen en el numeral 1 del artculo 118. de nuestra Carta Magna, que ordena al Presidente de la
Repblica y, por ende, al Poder Ejecutivo y a toda la Administracin Pblica a cumplir y hacer
cumplir la Constitucin y los tratados, leyes y dems disposiciones legales.
Sin embargo, como bien lo advierte Juan Carlos Morn Urbina 74[10], dicho mandato constitucional
(...) no llega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los trminos estudiados, sino solo la
ejecutividad de la voluntad administrativa. Ser la Ley de Desarrollo (Ley N. 27444) la disposicin
que, asentndose en la Constitucin, opta por dotarle de ejecutoriedad (coercin propia) a los
mandatos de la Administracin. En ese sentido, el artculo 192. de la Ley N. 27444, del

60

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

Si esto as, y el ciudadano se encuentra en el inicio o dentro del proceso de la LPCA entonces
entra a tallar el principio de marras para evitar que, en alegacin de la autotutela, se pueda ir
en contra de derechos fundamentales de la persona human. Esta parte de la regulacin
principista se encuentra en una lnea a favor del ciudadano, esto es pro homine desde donde las
reglas previas al ascenso al proceso judicial no sean inflexibles sino que permita, ante normas
legales que no pueden hacer ver al ciudadano cuando no es ms necesario acceder a la ltima
decisin administrativa, acudir al poder jurisdiccional.
Ahora, si el juez sigue incrdulo sobre la va administrativa y su agotamiento a efectos de
no emitir un fallo desestimatorio de la pretensin del; administrado, entonces podr ante la
existencia de duda razonable continuar con el desarrollo procesal. Entonces no dice el prrafo
segundo del artculo 2,3 que en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la
procedencia o no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma. Se ha pronunciado
sobre esto ya la jurisdiccional constitucional a efectos de hacer la separacin de viabilidad
proceso de amparo-proceso de lo contencioso administrativo en la STC N 1417-2005-AA/TC:
() Por otra parte, en aplicacin del principio pro actione que impone al Juez
interpretar los requisitos de admisibilidad de las demandas en el sentido que ms
favorezca el derecho de acceso a la jurisdiccin, en los supuestos en los que en el
expediente de amparo obre escrito en el que la Administracin contradiga la
pretensin del recurrente, el Juez del contencioso administrativo, no podr exigir el
agotamiento de la va administrativa75.
Procedimiento Administrativo General, establece que Los actos administrativos tendrn carcter
ejecutario, salvo disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a
condicin o plazo conforme a ley.
46. Como bien lo seala la demandante, la Administracin Pblica tiene la capacidad para proteger
directamente sus intereses, pudiendo incluso exigir por s misma el cumplimiento de sus actos. Sin
embargo, esta facultad de autotulela de la Administracin Pblica de ejecutar sus propias
resoluciones, sustentada en los principios de presuncin de legitimidad y de ejecucin de las
decisiones administrativas, implica la tutela de los derechos fundamentales de los administrados que
pueden verse amenazados o vulnerados por la actividad de la Administracin, como son los derechos
al debido procedimiento y a la tutela judicial efectiva, conforme se ha desarrollado a lo largo de la
presente sentencia.
75
STC N 1417-2005-AA/TC,f.j.55 (Anicama Hernndez vs. ONP) desde donde el Tribunal Constitucional del
Per ha determinado la direccionalidad del conocimiento de las pretensiones relacionadas con el conflicto
contra la Administracin sobre el derecho relacionado a la pensin de jubilacin cuyo contenido es no
esencial para lo contencioso administrativo.
No obstante lo afirmado, en la actualidad con el Decreto Legislativo N| 106, el contencioso a nuestro ver
se ha convertido en un proceso contencioso de derechos fundamentales asumiendo que el contenido
esencial del derecho a la pensin es pasible de tutela procesal ya no con el amparo en un escenario en
solitario sino con las nuevas modificaciones de la LPCA. Sobre esta nueva estructuracin del engarce LPCA,
pretensin relacionada al derecho a la pensin en su contenido esencial nos detendremos cuando se haga
el anlisis, crtica y comentario del renovado artculo 19,4; 24, 3 y 36, cabiendo por de pronto la cita de
las nuevas normas en lo referido a la pretensin respecto del derecho a la pensin:
Artculo 19,4.- Excepciones al agotamiento de la va administrativa
No ser exigible el agotamiento de la va administrativa en los siguientes casos:
() Cuando la pretensin planteada en la demanda est referida al contenido esencial de la pensin y,
haya sido denegada en la primera instancias de la sede administrativa.

61

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

Un claro ejemplo dado a su vez, ya no por la Curia de la Constitucin, sino por el Tribunal
Supremo peruano lo constituye aquello afirmado por la doctrina jurisprudencial de la Corte
Suprema de la Repblica, a travs de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
respecto del principio in favore preocessum se verifica con la Casacin N| 344-2006-Lim, donde
la duda razonable vena por la posibilidad o no de aplicacin del control difuso en el proceso de
justicia administrativa, el que para los jueces de primer como de segundo grado no era
procedente pues para ello el justiciable contaba con otros mecanismo, en la aludida creencia
arraigada por cierto que no se puede demandar impugnacin de un acto administrativo y
solicita en el mismo proceso de la LPCA, la aplicacin de tal mecanismo constitucional. Por esto
en sede la Corte Suprema, los magistrados de dicha Sala ante las pretensiones principal de
nulidad total de la Resolucin N| 0353432004 expedida por el Tribunal Fiscal del Impuesto
Extraordinario de Solidaridad (LIES) y de ejercicio de control difuso de eta norma calificada de
inconstitucional por contravenir los principios de igualdad ante la ley y no confiscatoriedad, y,
como pretensin accesoria de ordenar a la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT) la restitucin de la sumas dinerarias derivadas de procedimiento de
ejecucin coactiva, procedieron a sealar la posibilidad de ejercicio en el proceso de la LPCA que
se puede hacer uso del judicial review.
Visto eso, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente declara fundado el
recurso casatorio y por nula la resolucin de segundo grado e insubsistente la de primer;
disponiendo, por tanto, el reenvo de la causa a la Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo de la Corte Superior de Justica de Lima para calificar la demanda en los trminos
ya sealados76.
Asimismo con la nueva normativa, no se podr argumenta el no agotamiento de la va
administrativa, como ha ocurrido siempre, pues el nuevo artculo 21 (antes artculo 19) de la
Ley del contencioso administrativo comentada plantea claras y serias excepciones al
agotamiento de la va administrativa; consecuentemente, por ejemplo, no ser exigible la misma
cuando en la demanda se formule como pretensin la prevista en el artculo 5,4 de la LPCA, esto
es, ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme, pues aqu el
actor no har ms que presentar va conducto notarial su requerimiento, que de no ser satisfecho
en el plazo de quince das a contar desde el da siguiente de presentado, el ciudadano tendr
expedita la va judicial para reclamar, obrando el documento que contiene el reclamo como
requisito especial de admisibilidad.
Esto en la actualidad se sostiene como criterio uniformizador plasmado legislativamente
no solo en la LPCA sino tambin en la rbita constitucional en el Cdigo Procesal Constitucional
(CPConst.) en su artculo 45.
3.4.

El principio de suplencia de oficio

76

Casacin N| 344-2006-Lima publicada el 02 de enero de 2008 en el Diario Oficial El Peruano, Seccin


Sentencias en Casacin.

62

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 5

El Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio
de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea
posible suplir de oficio tales deficiencias. Tal es el principio de suplencia de oficio en la LPCA. Bajo
este principio, se enarbola el sistema procesal publicstico, a travs del cual el Juzgador es quien
dirige el proceso, por lo que ante deficiencias de forma, esta sern corregidas a fin de dotar de
dinamicidad el curso procesal. Con esta directriz se abre la puerta al principio adjetivo
denominado en el CPC como Juez y Derecho regulado en el artculo VII del Ttulo Preliminar de la
norma privada procesal, artculo por el cual el Juez debe aplicar el derecho que corresponda al
proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido errneamente; y siendo que
las formalidades son imperativas, siempre y cuando aseguren el resultado de la litis por ser su
inobservancia causal de nulidad procesal, esto es que de obviarse determinado acto procesal lo
amenace en su totalidad a este proceso especial por aplicacin supletoria del CPA, entonces la
subsanacin de las mismas corre a cargo del Magistrado.
Sin embargo dicho sistema no opera arbitrariamente en puridad en este punto, pues la
norma prev que der posible, dicha deficiencias sern corregidas por las partes. La realidad nos
muestra que en el proceso contencioso administrativo la suplencia de oficio es una irrealidad
puesto que aun los juzgadores de este tipo de proceso se siguen rigiendo por el esquema de
suplencia de oficio como excepcin y no como regla. Olvida pues el Juez que al interior del
proceso, y esto es penoso decirlo, se arrastra rezagos de la relacin estamental ciudadanopoderes pblicos.
Un avance, notable sin duda alguna respecto de la suplencia oficiosa, es que cuando la
dilucidacin del conflicto sometido a conocimiento de la judicatura constitucional no comporta
lesin a derecho constitucional alguno, entonces el juzgador de justicia supralegal deber enviar
el expediente judicial al Juez Contencioso Administrativo, el cual deber conceder al actor, un
plazo prudencial para adecuar la demanda conforma a la lnea del proceso de justicia
administrativa. Son de importancia el seguimiento de las reglas procesales aplicables a las
demandas de amparo en trmite que sean declaradas improcedentes como consecuencia del
precedente vinculante contenido en la STC N 1147-2005-AA/TC:
() Las demandas de Las demandas de amparo en trmite que, en aplicacin de
los criterios de procedibilidad previstos en el Fundamento 37 supra, sean declaradas
improcedentes, debern ser remitidas al juzgado de origen (Juez Civil encargado de
merituar el proceso de amparo en primera instancia), quien deber remitir el
expediente judicial al Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo (en los
lugares en los que stos existan) o deber avocarse al conocimiento del proceso (en
los lugares en los que no existan Jueces Especializados en lo Contencioso
Administrativo).()

63

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

Actividad Aplicada
Prctica 2 de 5

Los principios del proceso contencioso administrativo


El presente tema ser desarrollado a travs de la exposicin directa e individual que realice
la/el estudiante del curso, complementado por el dilogo que genere el docente. Para tal fin,
el estudiante deber seleccionar dos (02) principios de los que a continuacin se han elegido
para el objetivo de este mdulo:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.

Principio de exclusividad de la funcin jurisdiccional


Principio-derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
Principio de independencia e imparcialidad de la funcin jurisdiccional
Principios de direccin e impulso del proceso
Principio de contradiccin o audiencia bilateral
Principios de iniciativa de parte y conducta procesal
Principio de inmediacin
Principio de concentracin
Principio de celeridad procesal
Principio de igualdad
Principio de economa procesal
Principio de moralidad
Principios de vinculacin y formalidad
Principio de la doble instancia
Principio pro-homine
Principio favor debas
Principio indubio pro libertatis
Principio de proteccin reforzada
Principio de interpretacin acorde y expansin
Principio de posicin preferente
Principio de interpretacin sobre los contenidos silientes
Principio de integracin
Principio de igualdad procesal
principio de favorecimiento del proceso
principio de suplencia de oficio

El trabajo no requiere monografa. La exposicin ser apoyada (obligatoriamente) con


diapositivas multimedia (powerpoint: formato adaptable a la que cuente el aula).
No hay tiempo lmite de participacin por cada estudiante. La exposicin ser en el orden de
prelacin indicada. No olvide que la explicacin de los principios tiene que incidir en materia
contencioso administrativo e incluir obligatoriamente ejemplos.

64

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Actividad extra de recuperacin

Legalidad vs Discrecionalidad Administrativa


En esta etapa se analizar la posicin de legalidad, discrecionalidad y tutela administrativa
en el proceso administrativo.
A fin de complementar el anlisis, los estudiantes debern exponer el anlisis de tres temas
en razn a la justicia administrativa y respondiendo los siguientes problemas:
-

Legalidad administrativa en vigor:


De qu manera incide el legalismo en el actuar de la funcin pblica para
concretar una debida justicia administrativa?

Discrecionalidad administrativa.
Cules son las consecuencias derivadas de la discrecionalidad
administrativa en la funcin pblica para concretar una justicia administrativa
adecuada?

Tutela administrativa
Es la tutela administrativa un factor de condicionamiento en la funcin
pblica para no actuar con imparcialidad y respeto a los Derechos subjetivos?

65

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

OBJETO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

En este tema se describe y analiza el objeto o contenido del


proceso contencioso administrativo.

El proceso contencioso administrativo, de acuerdo a los fundamentos de su


regulacin por primera vez en el ao 2001, se constituy como el mecanismo
ordinario previsto por nuestro ordenamiento constitucional para el control
jurisdiccional de la actuacin de los entes administrativos y que tiene por finalidad
la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos, garantizado que la
actividad administrativa se encuentre sometida al principio de legalidad.
Y es que la creacin de una regulacin especial para este tipo de administracin
de justicia en lo concerniente a lo administrativo, necesitaba de contenidos de
avanzada que el Cdigo Procesal Civil (artculos 540 a 545) no estableca. Es
as que el artculo I del TUO que regula la LPCA establece refirindose a la accin
contencioso administrativa (citada en el artculo 148 de la Constitucin Poltica y
que lo equipara con el proceso contencioso administrativo) que, su finalidad es el
control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administracin
pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados.
Esta situacin, como lo indica la exposicin de motivos de la
primera Ley que regul el proceso contencioso administrativo 77,
configura al proceso contencioso administrativo como un proceso
de plena jurisdiccin, o como la doctrina de Derecho administrativo
ms moderna lo califica de carcter subjetivo, de modo que el juez
no se limite a efectuar un mero control objetivo de la legalidad de
los actos administrativos sino que asuma que su rol es la proteccin
y la satisfaccin de los derechos e intereses de los demandantes afectados por
una actuacin administrativa. Por tanto, es indispensable desterrar la equivocada
creencia que el juez en el proceso contencioso administrativo slo se limita a
constatar la invalidez o nulidad del acto administrativo, o su ineficacia es decir la
carencia de efectos legales:
De acuerdo a Priori 78, el proceso es un instrumento dado por el ordenamiento
jurdico con la finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una
incertidumbre jurdica a travs e la aplicacin del derecho objetivo al caso
concreto. Siempre, pues, el proceso versar sobre el algo distinto a s mismo, y
77

Exposicin de motivos del proyecto de ley que regula el proceso contencioso administrativo (5/7/2001).
PRIORI POSADA, Giovanni (2002) Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo 1 ed.,
ARA editores, Lima, p.103.
78

66

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

eso distinto es la controversia propuesta por las partes del conflicto. En ese
sentido, el objeto del proceso contencioso administrativo ser la pretensin del
demandante (administrado), que deber primero determinar si su pretensin se
funda en un acto impugnable, considerando a las mismas como las siguientes:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la
administracin pblica.
3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que transgrede
principios o normas del ordenamiento jurdico.
5. las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto de la
validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la
administracin pblica, con excepcin de los casos en que es obligatorio o
se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio
de la administracin pblica.

67

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 06: Los actos materiales de la Administracin Pblica como


causal impugnativa en el proceso contenciosoadministrativo
RUBIO SALCEDO, CesarR.
(2005).
En Actualidad Jurdica N 174
Lima: Gaceta Jurdica, pp. 211-216

Lectura perteneciente al:

Tema 6: Objeto del proceso contencioso administrativo


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En el presente texto, se realiza un anlisis de qu forma los actos materiales o hechos de la


Administracin son causal de impugnacin judicial a travs del proceso contenciosoadministrativo.
Jose Luis Agero

LECTURA 4
El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Derecho Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

68

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

LOS ACTOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA


COMO CAUSAL IMPUGNATIVA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

El presente trabajo de investigacin tiene por finalidad explicar la situacin de los actos
materiales realizados por la Administracin Pblica como causal para acudir al proceso
contencioso-administrativo.
Para esto, estudiaremos principalmente la normativa administrativa correspondiente de
nuestro ordenamiento jurdico, conformada por la Constitucin Poltica del Per de 1993,
la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley N 27584 y sus
modificatorias, y la Ley del Procedimiento General, Ley N 27444.
I.

CUESTION PRELIMINAR: LA
ADMINISTRATIVO PERUANO

NATURALEZA

DEL

PROCESO

CONTENCIOSO-

EI proceso contencioso-administrativo peruano actualmente tiene su fundamento en el artculo


148 de la Constitucin Poltica, que a la letra dice:
"Articulo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnacin mediante la accin contencioso administrativa"79.
Antes de la entrada en vigencia de la actual Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, Ley N27584 y sus modificatorias -en adelante, "la LPCA"- , el proceso
contencioso-administrativo se encontraba regulado como una modalidad del proceso de conocimiento, regulado en los artculos 540 al 545 del Cdigo Procesal Civil -en adelante, "CPC".
De acuerdo con el artculo 540 del CPC, el proceso contencioso-administrativo se interpona
contra un acto o resolucin de la Administracin Pblica a fin de que se declare su invalidez o
ineficacia, excluyndose aquellos casos en los que la ley declare inimpugnable lo resuelto por la
autoridad administrativa80. As tambin, el articulo 541 estableca los requisitos de admisibilidad

79

En la disposicin constitucional se haca referencia a la accin contencioso-administrativa,


denominacin que cambiara de nomenclatura a partir del segundo prrafo del artculo 1 de la LPCA. Como
ya lo hemos sealado en trabajos anteriores, creemos que esta modificacin se debe a que el concepto
accin hace referencia al derecho genrico de acudir al rgano jurisdiccional para solicitar justicia que
posee el justiciable (forma potencial); mientras que el concepto proceso se vincula directamente a la
estructura procesal elegida y/o formada a partir de la solicitud de justicia realizada (forma concreta). As
tenemos, por ejemplo, que todas las personas naturales capaces poseen la accin como derecho de acudir
al Poder Judicial para solicitar justicia; pero el proceso ser la forma que depender del contenido de dicha
solicitud: respecto de derechos patrimoniales, ser el proceso civil, respecto de la impugnacin de
actuaciones administrativas como tal, ser el proceso contencioso-administrativo.
80
artculo 540.- Procedencia.- La demanda contencioso-administrativa se interpone contra un acto o
resolucin de la Administracin Pblica a fin de que se declare su invalidez o ineficacia. Se excluyen

69

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

de la demanda contencioso-administrativa: i) que se refiera a un acto o resolucin que cause


estado; ii) que se refiera a un acto o resolucin administrativa se haya impugnado en la va
administrativa, agotando los recursos previstos en las leyes respectivas; y iii) que la demanda
contencioso-administrativa se interponga dentro de los treinta (30) das de notificada la resolucin impugnada de acuerdo a Ley, o en el mismo plazo, producido el silencio administrativo
respectivo81.
Observamos pues que el anterior proceso contencioso-administrativo solo tena por objeto la
impugnacin judicial de los actos y resoluciones administrativas. A esta concepcin del proceso
contencioso-administrativo como control judicial sobre la actuacin de la Administracin
Pblica, la doctrina la denomina contencioso-objetivo o de nulidad:
"La primera (concepcin) de ellas asume al proceso contencioso-administrativo
como el mecanismo mediante el cual en sede judicial se evaluaba la actuacin de la
administracin. Lo que all se hacia era lo que la doctrina llam un proceso al acto.'
Estamos aqu ante el origen del denominado contencioso-objetivo o de nulidad,
conocido con este nombre en merito a que si la actuacin de la administracin no
es conforme a Derecho, judicialmente declarada nula (en rigor, lo que se consagra
es la anulacin de la actuacin impugnada)"82(el resaltado es nuestro).
Posteriormente, con la entrada en vigencia de la LPCA, la esencia del proceso contenciosoadministrativo se transform: el proceso contencioso-administrativo no solo tiene por objeto el
control judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al Derecho Administrativo,
sino que adicionalmente se encargara de la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados83:
A este tipo de proceso se le denominara contencioso-administrativo subjetivo o de plena
jurisdiccin; al que Espinosa-Saldaa Barrera explica de la siguiente manera:

aquellos casos en los que la ley, expresamente, declara inimpugnable lo resuelto por la Autoridad
Administrativa.
81
Artculo 541.-Admisibilidad.- son requisitos para su admisibilidad:
1. Se refiere a un acto o resolucin que cause estado;
2. El acto o la resolucin se hayan impugnado en la va administrativa, agotando los recursos
previstos en las leyes respectivas; y,
3. Se interponga dentro de los 30 (treinta) das de notificada la resolucin impugnada de acuerdo a
Ley, o en el mismo plazo, producido el silencio administrativo o de conformidad con los
dispositivos vigente.
82
ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Material sobre el proceso contencioso-administrativo. En Material
del Post Ttulo en Derecho Pblico de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Mdulo I. p. 2.
83
artculo 1.- Finalidad
La accin contencioso administrativa prevista en el artculo 148 de la Constitucin Poltica tiene por
finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al
derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. (el resaltado
es nuestro)

70

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

"En este contexto, pronto comienza a considerarse como insuficiente la idea de un


contencioso-administrativo como un mero control de la actuacin de la
Administracin, mecanismo por el cual no se busca ni se permite el reconocimiento
de situaciones jurdicas individualizadas, sino nicamente la anulacin (mas no la
reforma) del acto impugnado.
(...) En el contencioso-administrativo subjetivo o de plena jurisdiccin, el anlisis no
jurisdiccional no se circunscribe a determinar si la Administracin actu conforme a
Derecho o no, sino que apunta bsicamente a establecer si en su quehacer la entidad administrativa involucrada respeta los derechos fundamentales de los
administrados (...)84(el resaltado es nuestro).
As las cosas, considerando que el artculo 5 de la LPCA85contiene como pretensin no solo la
declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos, sino tambin otras
pretensiones vinculadas al respecto de los derechos fundamentales de los administrados por
parte de la Administracin; como son: i) EI reconocimiento o establecimiento del derecho o
inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.
ii) La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente
en acto administrativo. iii) Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una
determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de ley o en virtud de un acto
administrativo firme.
No queda duda que el actual proceso contencioso-administrativo se configura como un proceso
subjetivo o de plena jurisdiccin. Despus de haber establecido la naturaleza del proceso
contencioso-administrativo peruano; pasaremos a desarrollar ciertos conceptos vinculados a los
actos materiales de la Administracin Pblica, as como su relevancia en su calidad de causal
impugnatoria en dicho proceso.
II.

LOS ACTOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACION PBLICA COMO CAUSAL DEL PROCESO


CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PERUANO

1.

Breve definicin de los actos materiales de la Administracin Pblica

84

Ibdem, p.3.
Artculo 5.- Pretensiones
En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo
siguiente:
1. La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
2. El reconocimiento o establecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin
de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en
acto administrativo.
4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por mandato de ley o en virtud de un acto administrativo firme.
85

71

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

Los actos materiales de la Administracin Pblica o "hechos de la Administracin"86han sido


nombrados sin mayor definicin en el numeral 1.2.2. del artculo 1 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444 Y sus modificatorias -en adelante, "Ia LPAG"- y como
categora residual diferente a la concepcin del acto administrativo:
"Articulo 1.- Concepto de acto administrativo
() 1.2. No son actos administrativos:
'() 1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades".
En relacin con esto, Morn Urbina categoriza a los actos materiales o hechos de la
Administracin como un tipo de actos pblicos excluidos: "Actos pblicos excluidos: La norma
establece expresamente dos actuaciones pblicas, con el objeto de ayudar a delimitar mejor el
contenido del concepto acto administrativo. La distincin efectuada no implica que existan otras
actuaciones pblicas distintas, como son el reglamento administrativo, ni que las propias actuaciones incluidas en este artculo como diferenciadas del acto administrativo, son reguladas
en s mismas o en sus efectos por esta ley.
( ... )
b) Los comportamientos materiales (hechos administrativos subjetivos): Los comportamientos
materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos a que hace referencia en el
numeral 1.2.2. se refieren a toda actuacin fsica u operativa de los rganos administrativos
que produce la adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de relaciones jurdicas. Por
ejemplo, la demolicin de un edificio, la actividad de inspeccin, la entrega de una notificacin,
la prdida de un expediente, etc.
Estas acciones no son vas de hecho, que es un termino reservado para aquellos actos materiales
de los rganos administrativos, gravemente antijurdicos, como el comportamiento material
lesivo a un derecho fundamental, o la puesta en ejecucin de un acto administrativo cuando no
se encuentre expedido para ello (art. 239.5).
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento material no
constituye acto administrativo, por ello no lo excluye de su regulacin por la ley, como sucede
con el comportamiento dirigido a la ejecucin o a la transmisin del conocimiento de un acto, y
en general los actos internos que deben respetar las reglas del Ttulo Preliminar (...)87(el
resaltado es nuestro).

86

() no son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de la Administracin,


que no se configuran en instrumentos legales y que no afectan derechos de las personas. A esto ltimo,
buena parte de la doctrina lo denomina hecho de la Administracin para diferenciarlo del simple acto o
del acto administrativo propiamente dicho, lo cual no es bice para considerar que dicho acto se da en
cumplimiento de la funcin administrativa de la entidad (), en: GUZMN NAPUR, Christian. La
Administracin y el procedimiento administrativo general, Pgina Blanca Editores, Lima, 2004, p. 161.
87
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General.
Editorial Gaceta Jurdica. Lima, 2001. 690 pginas. Ver especialmente las pginas 63 y 34.

72

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

Segn esta concepcin, tenemos que los hechos de la Administracin son actuaciones fsicas y/u
operativas resultado de la adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de relaciones
jurdicas por parte de la Administracin Pblica, dentro del marco del Derecho Administrativo.
Entendemos que no sern actuaciones materiales de la Administracin Pblica aquellas que son
producto de relaciones jurdicas fuera del rgimen del Derecho Administrativo.
A efectos de este trabajo de investigacin, debemos sealar que los actos materiales de la
Administracin son aquellos que normalmente se encargan de la ejecucin de actos administrativos emitidos. Entonces, de acuerdo con esta perspectiva, las actuaciones materiales
responden a la facultad que tiene la Administracin Pblica de ejecutar sus actos por s misma;
incluso en contra de la voluntad de los administrados que deben soportar cargas y/o gravmenes
en virtud de dichos actos administrativos. A esto, la doctrina denomina principio de autotutela:
"( ... ) como ya habamos adelantado, el principio de autotutela comprende dos
potestades: la primera, la denominada tutela declarativa mediante la cual la
Administracin Pblica define una situacin jurdica que la enfrenta a un particular
o resuelve una controversia entre dos o mas particulares; la segunda, la llamada
autotutela ejecutiva le permite a la Administracin Pblica disponer el cumplimiento de aquellos asuntos jurdicamente relevantes y que haban sido previamente
decidido o declarado por ella misma, aun en contra de la voluntad del sujeto
administrado obligado a dicho cumplimiento.
EI reconocimiento de estas facultades le otorga a la Administracin Pblica un
estatuto jurdico particular pues, a diferencia de cualquier particular, la
Administracin puede prescindir de los rganos jurisdiccionales para obligar a un
particular a la realizacin de determinada conducta ajustada a derecho.
Como puede apreciarse, la autotutela administrativa esta configurada en funcin
de salvaguardar y dotar de eficacia aquella funcin esencial de la Administracin
Pblica, como es la satisfaccin del inters general. Sin embargo, la autotutela es
nicamente un instrumento tcnico del que normalmente goza la Administracin
Pblica por lo menos en la tradicin jurdica europea- que, por lo mismo, puede ser
objeto de matizaciones y limitaciones cundo el legislador lo considere conveniente (
... )88(el resaltado es nuestro).
EI principio de autotutela administrativa, traducido tambin como la ejecutoriedad del acto
administrativo, ha sido plasmado en el artculo 192 de la LPAG, que indica:
"Articulo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo

88

TIRADO BARRERA, Jos Antonio. Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Jurista Editores E.I.R.L.,
Lima, 2006, 304 pginas, pp. 27-28. Tambin en: TIRADO BARREDA, Jos Antonio. La ejecucin forzosa
de los actos administrativos en la Ley N 27444, en: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General-Ley N 27444. Segunda Parte. ARA Editores: Lima 606 pginas. Pp. 353-354.

73

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

Los actos administrativos tendrn carcter ejecutario salvo disposicin legal


expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo
conforme a ley".
La ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra netamente vinculada a la potestad que
tiene la Administracin de concretar los actos administrativos emitidos; que por sus efectos,
podra encontrar resistencia por parte de los administrados sobre los que recae:
"Las decisiones administrativas ejecutorias. Aquellos actos administrativos,
autnomos (ordenes) o inmersos en una relacin bilateral de Derecho Pblico
(concesin o contrato administrativo), que imponen al administrado una obligacin
de dar, hacer o no hacer o le restringen derechos, y que sean resistidos; son
susceptibles de adquirir carcter ejecutivo.
La calificacin de actos resistidos alcanza importancia, por cuanto como quedo
expresado anteriormente, aquellos espontneamente cumplidos no pueden
generar sanciones ni ejecucin forzada. Esa resistencia se revela cuando el
administrado, conocedor de su obligaci6n, se niegue abiertamente a cumplirla o,
por el contrario, adopte una actitud pasiva ante la autoridad.
En estos casos, el titulo de ejecucin es la propia resolucin administrativa y para
llevara a cabo puede ser apoyado por la fuerza pblica"89 (el resaltado es nuestro).
En conclusin, podemos sealar que a efectos de este trabajo de investigacin, los actos
materiales o hechos de la Administracin Pblica constituyen una manifestacin de la autotutela
administrativa; en tanto que materializan lo dispuesto por los actos administrativos, sobre todo
si estos contienen obligaciones de dar, hacer o no hacer sobre los administrados.
2.

Los actos materiales de la Administracin Pblica como causal


impugnativa del proceso contencioso-administrativo

Como ya lo hablamos indicado anteriormente, la actual normativa ha incluido a los actos


materiales de la Administracin como materia de impugnacin judicial de las actuaciones de la
Administracin Pblica. Segn los numerales 3 y 4 del artculo 4 de la LPCA90, podrn ser:

89

MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit., p. 405.


artculo 4.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada
caso, procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas
()
3. La actuacin material que no se sustenta acto administrativo.
4. La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que transgrede principios o normas
del ordenamiento jurdico.
90

74

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

i)
ii)

Las actuaciones materiales que no se sustentan en actos administrativos: o sea, las


actuaciones materiales que son propias de la arbitrariedad de los funcionarios pblicos.
Las actuaciones materiales de ejecucin de actos administrativos que transgreden
principios o normas del ordenamiento jurdico: como por ejemplo, las actuaciones
materiales de actos administrativos ejecutadas cuando los actos administrativos en los
que se fundamentan son materia de impugnacin administrativa.

Estas actuaciones materiales de la Administracin debern ser impugnadas a travs del proceso
contencioso-administrativo en el plazo de tres (3) meses a contar del conocimiento o notificacin
del acto material de impugnacin, lo que ocurra primero91.

III.

LOS ACTOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FRENTE AL


AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA

1.

EI agotamiento de la va administrativa como requisito especial de la


demanda contencioso-administrativa

Debemos tener en cuenta que el agotamiento de la va administrativa constituye un requisito


especial de procedencia de la demanda contencioso administrativa para poder acudir a la va
judicial92; el mismo que se encuentra regulado en el artculo218 de la LPAG:
"Articulo 218.- Agotamiento de la va administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser impugnados
ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el
artculo 148 de la Constitucin Poltica del Estado.
218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
a) EI acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante autoridad u rgano
jerrquicamente superior en la va administrativa o cuando se produzca silencio
administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se expida o el silencio administrativo producido
con motivo de dicho recurso impugnativo agota la va administrativa.
b) EI acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de
un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u
rgano sometido a subordinacin jerrquica.

91

Artculo 17.- Plazo


La demanda deber ser interpuesta dentro delos siguientes plazos:
1. Cuando el objeto de la impugnacin sean las actuaciones a que se refieren los numerales 1, 3, 4,
5 y 6 del artculo 4 de esta Ley, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento
notificacin del acto material de impugnacin, lo que ocurra primero.
92
Artculo 18.- Agotamiento de la va administrativa
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la va administrativa conforme a las
reglas establecidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.

75

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

c) EI acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin


de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se refiere el articulo 210 de la
presente Ley.
d) EI acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos
a que se refieren los artculos 202 y 203 de esta Ley.
e) Los actos administrativos de los tribunales o consejos administrativos regidos por leyes
especiales".
En caso de que no se cumpla con el requisito del agotamiento de la va administrativa, el rgano
jurisdiccional deber declarar improcedente la demanda contencioso-administrativa, como lo
prev el numeral 3 del artculo 21 de la LPCA:
"Articulo 21.- Improcedencia de la demanda
La demanda ser declarada improcedente en los siguientes supuestos:
(...) 3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la va administrativa, salvo
las excepciones contempladas en la presente Ley".
Sin embargo, nos preguntamos: (es factible el agotamiento de la va administrativa como
requisito de impugnacin judicial de los actos materiales de la Administracin? Trataremos de
dar respuesta a esta interrogante.
2.

Inconvenientes del agotamiento de la va administrativa como requisito


previo en la demanda contencioso-administrativa por causal de actos
materiales de la Administracin

1 Un primer inconveniente que se presenta al agotamiento de la va administrativa como


requisito previa en la demanda contencioso-administrativa por causal de actos materiales de la
Administracin es el hecho al que no es fcil encontrar el mecanismo y va idneos por los cuales
se de inicio y termino a un expediente administrativo.
2 Otro inconveniente es que el agotamiento de la va administrativa prcticamente resulta
innecesario: la Administracin Pblica difcilmente atender -menos an, estimara fundada- la
solicitud de uno o varios administrados que directa o indirectamente cuestionan su irregular
"comportamiento" administrativo.
3 Un tercer inconveniente que salta a la vista es el hecho de que en la gran mayora de -sino en
todos- los casos don de se presenta la causal de actuaciones materiales de la Administracin, el
perjuicio producido a los administrados es inmediato y puede agravarse e incluso devenir en
irreparable debido al plazo transcurrido en el agotamiento de la va administrativa (la misma
que puede durar como mnima treinta das hbiles, como explicaremos ms adelante).
49 Finalmente, y como lo hemos precisado lneas arriba, la impugnacin judicial de los hechos de
la Administracin se deber realizar dentro del plazo de tres (3) meses de su conocimiento o
realizacin. Existir un grave problema en el caso de que el procedimiento administrativo aun no
haya culminado (por ejemplo, si el administrado decide interponer recurso de reconsideracin

76

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

y/o de apelacin contra la decisin denegatoria administrativa) y prescriba el plazo para interponer la demanda contencioso-administrativa.
Es debido a estos inconvenientes -que, suponemos, no son los nicos- que nos inclinamos a
pensar en la necesaria modificacin legislativa a la LPCA, que se manifieste en la inclusin de los
actos materiales de la Administracin como una excepcin ms al agotamiento de la va
administrativa.
Sin embargo, y hasta que eso suceda, el agotamiento de la va administrativa constituye un
requisito obligatorio en la demanda contencioso-administrativa por causal de actos materiales
de la Administracin, como estudiaremos en el siguiente punta de este trabajo de investigacin.
3.

Obligatoriedad del agotamiento de la va administrativa como requisito de


la demanda contencioso-administrativa que impugna judicialmente actos
materiales de la Administracin Pblica

Debido a su naturaleza -ya sea porque se trata de actos materiales que no se sustentan en actos
administrativos, porque se trata de actos materiales que ejecutan actos administrativos pero
que transgreden principios o normas del ordenamiento jurdico- no pareciera que los actos
materiales de la Administracin necesiten del requisito especial de agotamiento de la va
administrativa.
Desafortunadamente, no se han exceptuado a los hechos de la Administracin del requisito
previo del agotamiento de la va administrativa; como observamos en el artculo 19 de la LPCA:
"Articulo 19.- Excepciones al agotamiento de la va administrativa
No ser exigible el agotamiento de la va administrativa en los siguientes casos:
1.Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto
contemplado en el segundo prrafo del artculo 11 de la presente ley (referido a la accin
de lesividad).
2.Cuando en la demanda se formula como pretensin la prevista en el numeral 4 del
artculo 5 de esta Ley.
En este caso, el interesado deber reclamar por escrito ante el titular de la respectiva, el
cumplimiento de la actuacin omitida. Si en el plazo de quince das a contar desde el da
siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuacin
administrativa, el interesado podr presentar la demanda correspondiente.
3.Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en
el cual se haya dictado la actuacin impugnable".
Entonces, considerando que los hechos de la Administracin no han sido incluidos como
excepcin, necesariamente se debe realizar el agotamiento de la va administrativa en los
supuestos vinculados a la impugnaci6n judicial de los actos materiales de la Administracin.
Despus de estas consideraciones, surge una nueva interrogante que debemos absolver: de que
manera o cual es la va procedimental en que se agota la va administrativa respecto de los actos
materiales de la Administracin?

77

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

4.

Mecanismos o formulas propuestas para el agotamiento de la va


administrativa en los casos donde se impugna judicialmente actos materiales
de la Administracin Pblica

EI mecanismo que proponemos para el agotamiento de la va administrativa, en los casos donde


se impugna judicial mente actos materiales de la Administracin Pblica, debe tener los
lineamientos que desarrollamos a continuacin:

EI documento deber ser una solicitud escrita, la misma que deber solicitar tanto la
declaracin de contrarias a derecho como el cese de las actuaciones materiales. Esto,
imitando la pretensin establecida en el numeral 3 del artculo 5 de la LPCA.
Esta solicitud deber contener como mnimo los requisitos previstos en el artculo 113 de
la LPAG; a saber:
Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero del documento nacional de
identidad o carne de extranjera del administrado, y en su caso, la calidad de
representante y de la persona a quien represente. Para el caso de personas jurdicas,
ser necesario su denominacin social, el Registro nico de Contribuyentes - RUC,
domicilio, el nombre de su representante legal o de quien haya sido autorizado para
la realizacin de dicha solicitud.
La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que los apoye, y cuando
sea posible, los de derecho.
Lugar, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
La direccin donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea
diferente a la direccin ya consignada (lo que normalmente denominamos "domicilio
procesal").
La relacin de documentos y anexos que se acompaa; as como la relacin de los
medios probatorios de las situaciones que se afirma, de ser el caso.
Dicha solicitud deber ser dirigida al titular o a la mxima autoridad administrativa de la
entidad; con el objeto de que la respuesta sea emitida por autoridad u rgano
administrativo que no se encuentre sometido a subordinacin jerrquica. De esta manera,
no habr necesidad de recurrir en apelacin la decisin si esta es negativa.
Esta solicitud deber ser respondida por la entidad en el plazo de treinta (30) das hbiles,
de conformidad con lo estipuladoen el articulo 35 de la LPAG (no debemos olvidar que esta
solicitud dar inicio a un procedimiento de evaluacin previa).
Una vez transcurrido el plazo, la Administracin deber comunicar su decisin al
administrado. En el caso de que omita tal respuesta, el administrado podr ejercer los
mecanismos establecidos en la Ley del Silencio Administrativo, Ley N 29060.

V. CONCLUSIONES
1.

Los actos materiales o hechos de la Administracin han sido considerados como causal de
impugnacin judicial a travs del proceso contencioso-administrativo.

78

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 6

2.

Sin embargo, a pesar de su naturaleza y de los inconvenientes que esto pueda ocasionar,
ser necesario acreditar el agotamiento de la va administrativa previa para que la
demanda que contiene su revisin judicial sea procedente.

3.

Pensamos que el agotamiento de la va administrativa, en el caso de los actos materiales


de la Administracin, debe darse a travs de una solicitud escrita dirigida a la entidad,
requiriendo la declaracin de contrarios a derecho y el cese de dichas actuaciones.

4.

Finalmente, como lo hemos indicado en este trabajo de investigacin, es necesaria la


inclusin de los actos materiales de la Administracin como excepcin para el agotamiento
de la va administrativa.

79

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRETENSIONES Y PLENA JURISDICCION

En este tema se analiza el fundamento del proceso contencioso


administrativo peruano; describiendo las pretensiones que la LPCA
establece.

Priori93, indica que la solucin del conflicto de intereses supone que el sujeto que alega
ser titular del inters tutelado jurdicamente formule una exigencia al otro sujeto a fin de
subordinar el inters ajeno al suyo. Esta exigencia que se hace en el plano de la realidad
es lo que se conoce como pretensin material.
Cuando la pretensin material se formula frente al otro sujeto (en el caso del proceso
contencioso administrativo, contra la administracin94) pueden ocurrir cualquiera de las
siguientes posibilidades:
i)

Que el sujeto contra el que se formula la pretensin acepte la exigencia formulada


contra l, y en consecuencia subordine su inters a la del otro. En este caso
desaparece la situacin de conflicto, pues el Derecho ha sido actuado de forma
espontnea. En el mbito administrativo, ello se da cuando la pretensin del
particular se ve satisfecha dentro del propio mbito administrativo; si se quiere,
cuando luego del procedimiento administrativo se ha dictado un acto administrativo
que satisface el inters del particular.

ii)

Que el sujeto contra el que se formula la pretensin se resista a la exigencia


formulada contra l, y en consecuencia se mantenga la situacin de conflicto, el
mismo que deber ser resuelto a travs de rganos jurisdiccionales, pues se hace
necesario que se acte el derecho objetivo. En este caso, estamos ante la
hiptesis ante la cual, la Administracin ha realizado una actuacin que lesiona un
inters de un particular.

En este ltimo caso, debido a que el sujeto pasivo de la pretensin no la ha satisfecho


espontneamente, se hace necesario que su titular acuda al rgano jurisdiccional en
ejercicio del derecho de accin, a fin de formular ante dicho rgano jurisdiccional la
exigencia contra el demandado. Esta exigencia formulada es lo que se denomina
pretensin procesal.

93

PRIORI POSADA, Giovanni (2002) Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo 1 ed.,
ARA editores, Lima, pp.103-109.
94

Con excepcin de los procesos de lesividad, pues en este caso la pretensin ser planteada por la
administracin.

80

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRETENSIONES Y PLENA JURISDICCION

La pretensin procesal ser entonces la peticin de una determinada consecuencia


jurdica dirigida al rgano jurisdiccional frente a otra persona, fundamentada en unos
hechos de la vida que se afirman coincidentes con el supuesto de hecho de una norma
jurdica de la cual se hace derivar la consecuencia pretendida95
Ya dentro del proceso mismo, el demandado puede oponer resistencia a la pretensin
que es formulada en el proceso contra l. Sin embargo, ello no supone que el objeto del
proceso se ample, pues toda la resistencia formulada por el demandado se plantea
teniendo en consideracin la pretensin planteada contra l; es decir gira sobre ella. Lo
que si es cierto es que la resistencia ser resuelta por el juez, pero siempre en funcin
de la pretensin que ha sido planteada. Solo se ampliara el objeto del proceso en
aquellos casos en los cuales el demandado plantee una reconvencin (formulando con
ello, en ejercicio de su derecho de accin, una pretensin contra el demandante), lo que
no es posible en el proceso contencioso-administrativo por la naturaleza de las
pretensiones que pueden ser planteadas en dicho proceso.
Los elementos de la pretensin establecidos por la doctrina son fundamentalmente: el
petitum y la causa petendi.
El petitum u objeto de la proteccin
Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se plantea con el ejercicio del derecho
de accin. Es decir, es la providencia jurisdiccional solicitada por el demandante con el
ejercicio de su derecho de accin. El petitum puede ser: inmediato: es la actuacin de
una concreta actuacin judicial, en otras palabras la forma de tutela jurisdiccional
solicitada al juez, la misma que puede ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc.
La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces se convierte en un elemento
identificador y delimitador de la pretensin procesal. En efecto sobre una misma
situacin o relacin jurdica, se puede solicitar la actuacin de una modalidad o forma
de tutela jurisdiccional distinta: as respecto de un acto administrativo, se puede, por
ejemplo, plantear una pretensin de condena (consistente en el pago de una
indemnizacin, o la exigencia de cumplimiento de determinado acto) y una declarativa
(consistente en la nulidad de dicho acto administrativo). Debe tenerse en cuenta tambin
que en el proceso contencioso administrativo ser posible solicitar una tutela
jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los cuales la actuacin u omisin
de la entidad administrativa amenace una situacin jurdica.
Mediato: es el bien jurdico respecto del cual se pide la tutela jurisdiccional al caso
concreto. En el caso de las pretensiones de condena est constituido por el bien o
conducta del cual se pide actuacin jurisdiccional. En el caso de las pretensiones
declarativas y constitutivas el pedido mediato es la situacin o relacin jurdica respecto
de la cual debe caer la tutela jurisdiccional.

95

ASENCIO MELLADO, Jos Mara. Derecho Procesal Civil. Parte primera. Tiranlo Blanch, Valencia, 1997.p.
109.

81

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRETENSIONES Y PLENA JURISDICCION

Para otros autores el petitum es el efecto jurdico buscado por el demandante con la
formulacin de su pretensin.
La causa petendi
La causa petendi se encuentra conformada por los fundamentos de hecho y de derecho
que sirven de sustento a la pretensin. Sin embargo, algunos autores son de la opinin
que slo los fundamentos de hecho constituyen la causa petendi, mas no as los
fundamentos de derecho, pues el juez por el principio del iura novit curia se encuentra
obligado a aplicar la norma jurdica al caso concreto; pero ese efecto jurdico se debe
encontrar sustentado en unos hechos jurdicamente relevantes, y son estos hechos
jurdicamente relevantes lo que en realidad constituyen la causa petendi.
Siendo ello as entonces, la pretensin se encuentra constituida por el efecto jurdico
solicitado al caso concreto (es decir, la tutela jurisdiccional respecto de un bien jurdico);
y los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan dicho pedido concreto.
La pretensin en el proceso contencioso administrativo
Una vez analizado el objeto del proceso desde el derecho procesal, establezcamos cual
es el objeto del proceso contencioso administrativo, para lo cual debemos diferenciar
dos trminos:
Actuacin impugnable y pretensin.
Las actuaciones administrativas impugnables.- la pretensin en el PCA tiene como base
una actuacin de la Administracin sujeta al Derecho administrativo. De esta forma el
sujeto demandante acude al rgano jurisdiccional solicitando tutela jurdica frente a la
Administracin. Quien ha realizado una actuacin o ha omitido hacerla, siempre que la
actuacin o el deber de cumplimiento no ejecutado sean sujetos al derecho
administrativo, es decir, supongan el derecho del ejercicio de la funcin administrativa.
Es por ello que la demanda contencioso administrativa solo procede cuando se pretenda
algo contra la Administracin, y siempre que el sustento de dicho pedido se base en una
situacin que halla realizado la Administracin en ejercicio de una prerrogativa regulada
por el Derecho administrativo. Con lo cual la sola actuacin de la Administracin no es
impugnable por la va del proceso contencioso administrativo, sino que se hace
necesario que dicha actuacin se encuentra regida por el Derecho administrativo. De
ello se desprende que ante una actuacin de la Administracin que se sustente en
norma de diversa naturaleza, como el Derecho civil, no pueda plantearse un proceso
contencioso administrativo.
Por ello, en la Ley se ha querido establecer cuales son las actuaciones administrativas
impugnables, entre las que se encuentran, as como de las pretensiones que pueden
plantearse:
1.

La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

82

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PRETENSIONES Y PLENA JURISDICCION

2.

El reconocimiento o restablecimiento del derecho o intereses jurdicamente


tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.

3.

La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no


se sustente en acto administrativo.

4.

Se ordene a la administracin pblica la realizacin de una determinada actuacin


a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.

5.

La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable,


conforme al artculo 238 de la Ley N 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.

En tal sentido, puede deducirse que la finalidad del proceso tiene


aspecto objetivos de control jurdico de la Administracin pblica y
aspecto subjetivo consistente en la tutela de los derechos e intereses
de los administrados. Como indica la exposicin de motivos del proceso
contencioso administrativo, debe tenerse en cuenta que la
caracterizacin del proceso contencioso administrativo como un
proceso de tipo subjetivo, o si se prefiere llamarlo de plena jurisdiccin no slo
aparece, claro est, del artculo primero del proyecto sino que tambin puede apreciarse
en el contenido del artculo cuarto que enuncia las pretensiones posibles de exigir en
contencioso administrativo, entre las que se encuentran las establecidas en los dos
primeros numerales que se refieren a la declaracin de nulidad y el reconocimiento o
restablecido del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de medidas o
actos necesarios para tales fines, precepto que tiene su correlato en el artculo 41 que
regula los efectos de las sentencias estimatorias, en funcin de las distintas posibles
pretensiones formuladas por los actores.

83

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 07: La reforma legal del rgimen sobre el proceso contenciosoadministrativo

SALCEDO CUADROS, Carlo


Magno (2006).
En Actualidad Jurdica N 179
Lima: Gaceta Jurdica, pp. 97-105

Lectura perteneciente al:

Tema 7: La plena jurisdiccin


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En el presente texto, se realiza un anlisis de las modificaciones que sido objeto el proceso
contencioso administrativo, observndose deficiencias y destacndose importantes aportes.

Jose Luis Agero

El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Derecho Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

84

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

LA REFORMA LEGAL DEL RGIMEN SOBRE EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

I.

INTRODUCCION

Como se sabe, mediante la Ley N 29157, el Congreso de la Repblica deleg al Poder Ejecutivo
la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementacin del Acuerdo
de Promocin Comercial Per-Estados Unidos y el apoyo a la competitividad econmica. Dentro
de esas materias, la ley considera la "mejora de la administracin de justicia en materia
comercial y contencioso-administrativa".
AI amparo de dicha ley autoritativa, mediante Decreto Legislativo N 1067 (en adelante,
simplemente "DL"), publicado en el diario oficial el 28 de junio de 2008, el Gobierno aprob un
importante conjunto de reformas a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley
N" 27584 (en adelante, simplemente "LPCA").
EI objeto de estos apuntes es resear y analizar las reformas realizadas por el referido decreto
legislativo al rgimen sobre el proceso contencioso-administrativo, y determinar cuales son sus
alcances y el impacto que podran tener en la esperada mejora de la justicia contenciosoadministrativa.
Cabe precisar que la Segunda Disposicin Complementaria del Decreto Legislativo N 1067
dispuso que el Ministerio de Justicia, dentro de los sesenta das contados a partir de su entrada
en vigencia, elabore el Texto nico Ordenado de la Ley N 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo. En cumplimiento de dicha disposicin, mediante Decreto Supremo
N 013-2008-JUS, publicado en el diario oficial el 29 de agosto pasado, se aprob dicho Texto
nico Ordenado (en adelante, simplemente "TUO"), el cual ha realizado una nueva numeraci6n
del articulado de la ley.
II.

LAS REFORMAS
ADMINISTRITIVO

AL

REGIMEN

SOBRE

EL

PROCESO

CONTENCIOSO-

1.

La pretensin indemnizatoria como accesoria a la pretensin principal de


la demanda contencioso-administrativa

EI articulo 5 de la LPCA (numeracin mantenida en el TUO), establece las pretensiones que


pueden plantearse a travs del proceso contencioso-administrativo, siendo estas las siguientes:
La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
EI reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin
de las medidas o actos necesarios para tales fines.
La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en
acto administrativo.

85

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se


encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
A dichas pretensiones, a travs de la reforma se aadi la siguiente:
"5. La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable, conforme al artculo
238 de la Ley N 27444 [Ley del Procedimiento Administrativo General], siempre y cuando se
plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores".
EI referido artculo 238 de la Ley del Procedimiento Administrativo General contiene las
disposiciones generales sobre la responsabilidad de la Administracin Pblica; estableciendo
especficamente el derecho de los administrados a ser indemnizados por las entidades de toda
lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre
que el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la Administracin.
La modificacin realizada ha tenido por objeto establecer que la pretensin indemnizatoria
derivada de la afectacin sufrida por el administrado como consecuencia del funcionamiento de
la Administracin, debe plantearse necesariamente como una pretensin que debe acumularse
a alguna de las pretensiones sealadas en los numerales 1 al 4 del mismo artculo, las mismas
que vendran a ser pretensiones principales.
De este modo, se modifica la regulacin sobre la pretensin indemnizatoria establecida por la
versin original del artculo 26 de la LPCA, que dispona que: "La pretensin de indemnizacin de
daos y perjuicios se plantea como pretensin principal, de acuerdo a las reglas de los Cdigos
Civil y Procesal Civil".
Entonces, la pretensin indemnizatoria deja de ser considerada una pretensin principal que
deba plantearse en la jurisdiccin civil, y se la establece como pretensin accesoria, acumulable
a alguna de las otras pretensiones sealadas por los numerales 1 a 4 ya citados, en la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Se entiende que el dao ocasionado, que pretende ser resarcido a travs de la pretensin
indemnizatoria, tiene que haberse originado como consecuencia del acto administrativo que se
impugna a travs de la pretensin principal de la demanda contencioso-administrativa.
De otro lado, coherentemente con dicha reforma, el DL modific el artculo 38 de la LPCA
(actualmente numerado como artculo 41 del TUO), que establece los diversos sentidos que puede tener una sentencia estimatoria en funcin al tipo de pretensin planteada en la demanda.
Es as que, mediante la reforma de dicho artculo se prev el sentido de la sentencia para el caso
de la pretensin indemnizatoria, establecindose que en este caso la sentencia debe fijar el
monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados.
Esta reforma es, sin duda, una de las mas importantes realizadas al rgimen sobre el proceso
contencioso-administrativo, ya que si bien en el rgimen anterior se normaba sobre la pretensin
indemnizatoria, como afirma Sal Ampuero Godo, "( ... ) la condena de esta al ser utilizada como
pretensin principal y no como accesoria de una nulidad de acto administrativo ( ... ), la

86

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

constrea a su inviabilidad e inutilidad cuando su planteamiento requera de la precedente


declaracin judicial de nulidad de determinado acto administrativo, que deba ocurrir en un
proceso previo"96
En tal sentido, a travs de la reforma como 10 sostiene el mismo Ampuero Godo, se han removido
los cimientos de un proceso contencioso-administrativo que, por la inviabilidad de la pretensin
indemnizatoria regulada por el anterior artculo 26 de la LPCA, no termin de afirmarse como
una pretensin de plena jurisdiccin97.
2.

Nuevas reglas sobre la acumulacin de pretensiones

EI artculo 6 de la LPCA estableca los requisitos para que proceda la acumulacin de


pretensiones, sealando los siguientes:
1. Que sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional.
2. Que no sean contrarias entre si, salvo que sean propuestas en forma subordinada o
alternativa.
3. Que sean tramitables en una misma va procedimental.
4. Que exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo titulo,
o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
EI DL sustituy ese artculo por otros tres: un nuevo artculo 6, el 6-A y el 6-B (actualmente
numerados como artculos 6, 7 Y 8 del TUG, respectivamente).
EI articulo 6 del TUG precisa que las pretensiones referidas en el artculo 5 pueden acumularse
de manera originaria o sucesiva, siempre que cumplan con los requisitos previstos en esta ley.
Esta modificacin, en verdad, no implica una reforma del rgimen sobre el proceso contenciosoadministrativo toda vez que en este tipo de proceso ya era posible recurrir a la acumulacin
objetiva (o acumulacin de pretensiones) al momento de interponer la demanda (acumulacin
originaria) o luego de iniciado el proceso (acumulacin sucesiva), en aplicacin de los normas del
Cdigo Procesal Civil, especficamente los artculos 83, 87 Y 8898, cuerpo normativo que se aplicaba y aplica supletoriamente, de conformidad con la primera disposicin final de la LPCA y del
TUO.
96

AMPUERO GODO, Sal. La justicia contencioso-administrativa en combo. Un replanteo del proceso


contencioso-administrativo y sus cambios e imperfecciones a propsito del Decreto Legislativo N 1067.
En: Actualidad Jurdica, Tomo 177, Gaceta Jurdica, Lima agosto 2008, p. 105, nota 3.
97
Ibd., p. 105.
98
TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL
Artculo 83.- Pluralidad de pretensiones y personas.En un proceso pueden haber ms de una pretensin, o ms de dos personas. La primera es una
acumulacin objetiva y la segunda una acumulacin subjetiva.
La acumulacin objetiva y la subjetiva pueden ser originarias o sucesivas, segn se propongan en la
demanda o despus de iniciado el proceso, respectivamente.
Artculo 87.- Acumulacin objetiva originaria.La acumulacin objetiva originaria puede ser subordinada, alternativa o accesoria. Es subordinada

87

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

EI artculo 7 del TUG bsicamente reproduce el contenido original del artculo 6 de la LPCA, con
ligeras modificaciones formales; por 10 que tampoco implica una reforma del rgimen sobre el
proceso contencioso-administrativo.
EI artculo 8 del TUO establece algunas reglas procesales especiales que se deben aplicar a la
acumulacin objetiva o de pretensiones sucesiva en el proceso contencioso-administrativo, pero
que no estn consideradas en el rgimen procesal civil. En efecto, la citada norma, adems de
precisar que es posible incorporar al proceso otra pretensin referida a una nueva actuacin
administrativa, siempre que se cumplan con los requisitos del artculo 7 del TUG, y que el pedido
de acumulacin se presente antes de que se expida la sentencia de primera instancia; dispone
que, de admitirse el pedido, este se resolver previo traslado a la otra parte y, de ser necesario,
se citara a una audiencia de pruebas. Asimismo, establece que el juez solicitara a la entidad
demandada que remita el original o copia certificada del expediente administrativo o los
actuados referidos a la actuacin administrativa incorporada al proceso.
3.

Produccin en serie de resoluciones

EI artculo 7 de la LPCA, bajo la sumilla de "control difuso", estableca la procedencia del control
difuso en el proceso contencioso-administrativo, "aun en caso de que la actuacin impugnada se
base en la aplicacin de una norma que transgreda el ordenamiento jurdico. En este supuesto
la inaplicacin de la norma se apreciara en el mismo proceso", en aplicacin de los artculos 51
y 138 de la Constitucin.
EI DL ha rediseado el citado artculo, cambiando la sumilla primigenia por la siguiente:
"Facultades del rgano jurisdiccional". En tal sentido, el artculo 9 del TUG mantiene la
regulacin referida al control difuso, en similares trminos al original del artculo 7 de la LPCA;
sin embargo, le aade una nueva facultad, la referida a la "motivacin en serie".
Sobre la motivacin en serie la norma precisa que cuando se presenten casos anlogos y se
requiere idntica motivacin para la resolucin de estos, "se podr usar medios de produccin
en serie, siempre que no se lesione las garantas del debido proceso, considerndose cada uno
como acto independiente".
cuando la pretensin queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea
desestimada; es alternativa cuando el demandado elige cual de las pretensiones va a cumplir; y es
accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan
tambin las dems.
Si el demandado no elige la pretensin alternativa a ejecutarse, lo har el demandante.
Si no se demandan pretensiones accesorias, slo pueden acumularse stas hasta el da de la
audiencia de conciliacin. Cuando la accesoriedad est expresamente prevista por la ley, se
consideran tcitamente integradas a la demanda.
Artculo 88.- Acumulacin objetiva sucesiva.Se presenta en los siguientes casos:
1. Cuando el demandante ampla su demanda agregando una o ms pretensiones;
2. Cuando el demandado reconviene; y
3. Cuando de oficio o a peticin de parte, se renen dos o ms procesos en uno, a fin de que una
sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos.

88

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

AI respecto debemos anotar que, con el rgimen anterior, los jueces que quisieran utilizar
mecanismos de produccin en serie de resoluciones sobre casos similares (estoy pensando, por
ejemplo, en los miles de casos sobre materia previsional que conocen los juzgados contenciosoadministrativos), podan hacerlo sin problema, siempre que respetasen el debido proceso y
considerando cada caso como uno independiente.
En tal sentido, es de suponer que el objeto de la reforma ha sido recoger una prctica que algunos
juzgados ya implementaban, con el objeto de motivar a todos los jueces de la jurisdiccin
contencioso-administrativa a utilizar un mecanismo que podra ayudarles a aliviar su carga
procesal.
4.

Intervencin del Ministerio Pblico

EI artculo 14 de la LPCA, referido a la intervencin del Ministerio Pblico, dispona que dicho
organismo intervena en el proceso contencioso-administrativo, en las siguientes circunstancias
y bajo las siguientes condiciones:
Como dictaminador, antes de la expedicin de la resolucin final y en casacin. En este caso, la
norma no estableca plazo perentorio para que dicho organismo cumpla con emitir dictamen.
Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia.
Asimismo, dispona que dicho dictamen es obligatorio, bajo sancin de nulidad, y que cuando el
Ministerio Pblico intervenga como dictaminador, el rgano jurisdiccional le notificara
obligatoriamente con la resolucin que pone fin a la instancia o con la que resuelve la casacin.
EI DL reformo el citado artculo respecto a las condiciones que debe cumplir el Ministerio Pblico
cuando interviene como dictaminador. De acuerdo con la modificacin realizada por el DL, el
artculo 16 del TUG establece un plazo perentorio de quince das hbiles para que el Ministerio
Pblico emita dictamen; asimismo, dispone que vencido el referido plazo dicho organismo debe
devolver el expediente, con o sin dictamen, bajo responsabilidad funcional. Es decir, se ha
derogado la disposicin sobre el carcter obligatorio del dictamen.
Aunque no se puede responsabilizar exclusivamente al Ministerio Pblico por la excesiva demora
en el trmite de los procesos contencioso-administrativos, ciertamente la demora de este
organismo en emitir sus dictmenes contribua a dicha deficiencia, ya que, en tanto no cumpliera
con emitir dicho documento, el proceso no poda ser sentenciado.
Es menester sealar que la Defensora del Pueblo ha sentado posicin sobre la inconveniencia de
continuar con la participacin del Ministerio Pblico en el proceso contencioso-administrativo,
entre otras razones, por el tiempo que demora en emitir su dictamen. En tal sentido, de acuerdo
con la informacin levantada por dicha institucin para elaborar su Informe Defensorial N 121,
se determine que "entre la fecha de envo del expediente judicial a la fiscala y su regreso con el
dictamen emitido se registro un promedio de 79 das. Adems, en el 26% de las veces, la espera
es mayor a tres meses. EI contraste es notable con respecto de los plazos legales. Segn la Ley

89

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

que regula el proceso contencioso-administrativo, el tiempo para la emisin del dictamen fiscal
es de cinco das en el proceso sumarsimo y de quince en el proceso especial"99
Asimismo, la Defensora del Pueblo, a travs del citado informe, ha podido determinar que, en la
practica, "la emisin del respectivo dictamen fiscal agrega poco valor al proceso. EI
razonamiento jurdico que expone es limitado. En la motivacin del dictamen suele ser poco
comn citar normas muy especificas o complementarias que sean transcendentes para dar una
apreciacin objetiva sobre el derecho reclamado"100
Es pertinente mencionar que, como resultado de la reforma de la LPCA, la participacin del
Ministerio Pblico solamente se mantiene en el caso del proceso especial, habiendo sido
suprimida en el nuevo proceso urgente, que sustituye al proceso sumarsimo, conforme
detallaremos en el tem correspondiente101.
As pues, la reforma realizada, a nuestro juicio, puede tener un gran impacto en hacer ms clere
el proceso contencioso-administrativo, ya que obligara a los funcionarios del Ministerio Pblico
a emitir sus dictmenes con mayor rapidez y diligencia o, en caso contrario, su no emisin dejara
de ser un obstculo para que el rgano jurisdiccional dicte sentencia.
5.

Modificacin y ampliacin de la demanda

EI artculo 16 de la LPCA, referido a la modificacin y ampliacin de la demanda, dispona que la


demanda se poda modificar antes de que esta sea notificada. Tambin dispona que la demanda
puede ampliarse antes de la expedicin de la sentencia, cuando se produzcan nuevas actuaciones
impugnables que sean consecuencia directa de aquella o aquellas que sean objeto del proceso,
y siempre que el demandante haya reservado tal derecho en la demanda. En estos casos, se
deba correr traslado a la parte demandada por el trmino de tres das.
EI DL modific el texto del citado artculo (actualmente numerado como artculo 18 del TUO)
bsicamente para derogar la disposicin que exiga que el demandante, en su demanda, reserve
el derecho de ampliacin de la demanda. Por tanto, ya no es exigible reservar el derecho de
ampliacin de la demanda para poder ejercerlo en caso necesario.
De esta manera, el rgimen del proceso contencioso-administrativo se ha diferenciado del
rgimen establecido por el Cdigo Procesal Civil, cuyo artculo 428102mantiene la exigencia de que
99

DEFENSORA DEL PUEBLO. Propuesta para una reforma de la justicia contencioso-administrativa desde
la perspectiva del acceso a la justicia. En: Informe Defensorial N 121, Lima, junio de 2007, pp. 126-127.
100
Ibd, p. 124.
101
Vase el tem 9.
102
TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL
Artculo 428.- Modificacin y ampliacin de la demanda.El demandante puede modificar la demanda antes que sta sea notificada.
Puede, tambin, ampliar la cuanta de lo pretendido si antes de la sentencia vencieran nuevos plazos
o cuotas originadas en la misma relacin obligacional, siempre que en la demanda se haya reservado
tal derecho. A este efecto, se consideran comunes a la ampliacin los trmites precedentes y se
tramitar nicamente con un traslado a la otra parte.

90

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

se reserve el derecho de ampliacin de la demanda, en los casos que se requiera ampliar la


cuanta de lo pretendido frente al vencimiento de nuevos plazos o cuotas originadas en la misma
relacin obligacional.
6.

Plazos de caducidad en caso de silencio administrativo

EI articulo 17 de la LPCA establece los plazos de caducidad para poder interponer la demanda. A
travs de la modificacin realizada por el DL a los numerales 3 y 4 del referido artculo
(actualmente numerado como artculo 19 del TUO), se establecen plazos de caducidad para
interponer la demanda que aplican al nuevo rgimen del silencio administrativo negativo y
positivo.
Sobre el silencio administrativo negativo, se dispone que carece de eficacia el pronunciamiento
hecho por la Administracin despus de notificada la demanda; y si el acto expreso se produce
antes de dicha notificacin, el juez podr, a solicitud del actor, incorporar como pretensin la
impugnacin de dicho acto expreso o concluir el proceso; asimismo, se dispone que cuando se
trate de inercia o cualquier otra omisin de las entidades distinta al silencio administrativo
negativo, no se computara plazo para interponer la demanda.
Respecto al silencio administrativo positivo por transcurso del plazo previsto en la Ley del
Procedimiento Administrativo General o por normas especiales, se establece que el plazo para el
tercero legitimado ser de tres meses.
7.

EI derecho a la pensin como nueva excepcin a la exigencia de agotar la


va administrativa

La exigencia de agotar la va administrativa se fundamenta en el artculo 148 de la Constitucin,


que establece que son susceptibles de impugnacin a travs del proceso contencioso-administrativo las resoluciones administrativas que causan estado. En tal sentido, el artculo 18 de la
LPCA (actualmente numerado como articulo 20 del TUO), dispone que es requisito de procedencia de la demanda el agotamiento de la va administrativa, conforme alas reglas de la Ley de
Procedimiento Administrativo General; siendo el artculo 218 de esta ley la que contiene tales
reglas103.
Iguales derechos de modificacin y ampliacin tiene el demandado que formula reconvencin.
103
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, N 27444
Artculo 218- Agotamiento de la va administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser
impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el
Artculo 148 de la Constitucin Poltica del Estado.
218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una autoridad u rgano
jerrquicamente superior en la va administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo,
salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se
expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la va
administrativa; o

91

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

Ahora bien, tal como refiere Jorge Dans Ordez, en nuestro pas lamentablemente los rganos
jurisdiccionales optaron por un criterio interpretativo muy formalista respecto de dichas
disposiciones, en aras de una cautela de su cumplimiento estricto, lo que afecta el principio de
favorecimiento del proceso (recogido en forma expresa en el artculo 2, inciso 3 de la Ley N
27584), en virtud del cual se exige al juez la admisin de la demanda en caso de duda razonable
sobre la procedencia de la demanda o falta de precisin del marco legal respecto del
agotamiento de la va previa. Ello hizo necesario que el artculo 19 de la LPCA establezca
excepciones a la exigencia del agotamiento de la va previa, en tres casos puntuales que cuentan
con la respectiva justificacin104.
La reforma realizada por el DL aade un nuevo supuesto en que no ser exigible agotar la va
administrativa, a travs de la incorporacin de un nuevo numeral al mencionado artculo (actualmente numerado como artculo 21 del TUO):
"4. Cuando la pretensin planteada en la demanda este referida al contenido esencial del
derecho a la pensin y haya sido denegada en la primera instancia de la sede administrativa".
Cabe sealar que la Defensora del Pueblo, a travs del Informe Defensorial N 121 frente a la
constatacin de que la mayora de casos que conocen los juzgados contencioso-administrativos
versan sobre materia previsional y de que estos tardan un promedio de cinco aos, recomend
incluso la creacin de juzgados especializados en materia de pensiones en Lima, con el objeto de
favorecer la agilidad, rapidez y predictibilidad de estos procesos, que implican principalmente a
personas mayores de 62 aos de edad105.
Consideramos que los hechos constatados por la Defensora del Pueblo, que se desarrollan
extensamente en el citado informe defensorial, hacen plenamente justificable que se incluya la
nueva excepcin a la exigencia de agotamiento de la va administrativa.
8.

Remisin de actuados administrativos

EI artculo 22 de la LPCA establece la potestad del juez de requerir a la entidad demandada para
que remita el expediente administrativo respectivo. Mediante la reforma realizada por el DL se
hace mas eficiente dicha potestad del juez, fijando un plazo perentorio de entrega de las copias
del expediente y facultando al juez a aplicar los apremios necesarios para garantizar el
cumplimiento de lo ordenado, incluyendo multas compulsivas y progresivas. Asimismo, se
establece la posibilidad de que el juez considere la negativa de remitir los actuados
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso de
apelacin en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u rgano sometido a
subordinacin jerrquica; o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso de
revisin, nicamente en los casos a que se refiere el Artculo 210 de la presente Ley; o
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren
los Artculos 202 y 203 de esta Ley; o
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.
104
DANS ORDEZ, Jorge. El proceso contencioso-administrativo en el Per. En: A&C Revista de Direito
Administrativo e Constitucional, Volumen 13, Belo Frum: Editora Horizonte, jul./set. 2003, p. 210.
105
DEFENSORA DEL PUEBLO. Ob. Cit., pp. 169 y 184.

92

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

administrativos como una presuncin de veracidad de los hechos alegados por la parte
demandante.
En tal sentido, la nueva redaccin del citado artculo (actualmente numerado como artculo 24
del TUG), dispone lo siguiente:
"AI admitir a tramite la demanda, el juez ordenara, de ser el caso, a la entidad administrativa, a
fin que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con lo relacionado a la
actuacin impugnable, en un plazo que no podr excedente quince das hbiles, con los apremios
que el juez estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo
imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia.
EI juez, adems de realizar las acciones antes referidas en el prrafo anterior, ante la manifiesta
renuencia de cumplir con el mandato, prescindir del expediente administrativo.
EI incumplimiento de loordenado a la entidad administrativa no suspende la tramitacin del
proceso, debiendo el juez en este caso aplicar al momento lo dispuesto en el artculo 282 del
Cdigo Procesal Civil106, al momento de resolver, sin perjuicio que tal negativa pueda ser
apreciada por el juez como reconocimiento de verdad de los hechos alegados"107.
9.

Proceso urgente y proceso especial

EI primigenio artculo 24 de la LPCA regulaba el proceso sumarsimo, sealando que se tramitan


en dicha va procedimental, conforme a las disposiciones del Cdigo Procesal Civil, las siguientes
pretensiones:
EI cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto administrativo.
Se ordene a la administracin la realizacin de una determinada actuacin a que se encuentre
obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
Asimismo, segn el mismo artculo, en esta va procedimental el dictamen fiscal deba emitirse
en el plazo de cinco das de remitido el expediente y, emitido el dictamen, deba expedirse sentencia en el plazo de cinco das.
EI DL sustituy dicho articulo por otros dos, ambos referidos al "proceso urgente": un nuevo
artculo 24 y el artculo 24-A (actualmente numerados como artculos 26 y 27 del TUG,
respectivamente).

106

TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL


Artculo 282.- Presuncin y conducta procesal de las partes.El Juez puede extraer conclusiones en contra de los intereses de las partes atendiendo a la conducta
que stas asumen en el proceso, particularmente cuando se manifiesta notoriamente en la falta de
cooperacin para lograr la finalidad de los medios probatorios, o con otras actitudes de obstruccin.
Las conclusiones del Juez estarn debidamente fundamentadas.
107
El resaltado es nuestro.

93

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

EI artculo 26 del TUG seala que se tramita como proceso urgente nicamente, adems de las
dos pretensiones que podan demandarse a travs del proceso sumarsimo, la siguiente: "3. Las
relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la
pensin". Asimismo, la nueva norma dispone que para conceder la tutela urgente se requiere
que del merito de la demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Inters tutelable cierto y manifiesto.
b) Necesidad impostergable de tutela.
c) Que sea la nica va eficaz para la tutela del derecho invocado.
Por su parte, el artculo 27 del TUG establece las siguientes reglas de procedimiento del proceso
urgente:
Se correr traslado de la demanda a la otra parte por el plazo de tres das.
Vencido dicho plazo, con o sin absolucin de la demanda, el juez dictara en la sentencia
la medida que corresponda a la pretensin invocada dentro del plazo de cinco das.
Se dispone, asimismo, que el plazo de apelacin de la sentencia es de cinco das desde la
notificacin y se concede con efecto suspensivo.
Finalmente, se precisa que las pretensiones que no satisfagan los requisitos para la
tutela urgente, se tramitan como proceso especial.
Tales reglas de procedimiento son ms expeditivas que las del proceso sumarsimo regulado por
el Cdigo Procesal Civil, que se aplicaba bajo el anterior rgimen del proceso contenciosoadministrativo.
Adems, conforme adelantamos en el tem 4, en esta va procedimental no esta prevista la
participaci6n del Ministerio Pblico, a diferencia de lo que ocurra en el proceso sumarsimo, en
cuyo caso s se estableca de manera expresa que el dictamen fiscal deba emitirse en el plazo de
cinco das de remitido el expediente, y de lo que aun esta previsto en el caso del proceso especial,
que prev un plazo de quince das para que el Ministerio Pblico emita dictamen. Entonces, de
acuerdo a una interpretacin sistemtica del nuevo rgimen legal del proceso contenciosoadministrativo, concluimos que la participacin del Ministerio Pblico ha sido suprimida en el
proceso urgente.
De otro lado, respecto al proceso especial, el DL modifica el artculo 25 de la LPCA (actualmente
numerado como artculo 28 del TUG), bsicamente para adecuar los procedimientos del proceso
especial al nuevo rgimen sobre la intervencin del Ministerio Pblico, regulado por el artculo
16 del TUG, que ha derogado la disposicin sobre el carcter obligatorio del dictamen, disponiendo que el Ministerio Pblico debe emitir dictamen en el plazo de 15 das y, vencido ese
plazo, debe devolver el expediente incluso sin dictamen.
10. Notificacin electrnica
En lugar del primigenio artculo 26 de la LPCA, referido a la pretensin indemnizatoria
(actualmente regulado en el artculo 5 del TUG), el nuevo texto del articulo 26 de la LPCA
incorporado por el DL (actualmente numerado como artculo 29 del TUG), establece la
notificacin electrnica mediante sistemas de comunicacin electrnicos o telemticos, tales

94

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

como el correo electrnico, Internet u otro medio idneo que permita confirmar fehacientemente
su recepcin como la modalidad regular de realizar las notificaciones, salvo cuando se trate de
las resoluciones que deben ser necesariamente notificadas mediante cdula: traslado de la
demanda, inadmisibilidad o improcedencia; citacin a audiencia; auto de saneamiento procesal,
fijacin de puntos controvertidos, saneamiento probatorio y/o el juzgamiento anticipado,
sentencia, y otras resoluciones que el juez disponga motivadamente.
La implementacin de la notificacin por correo electrnico, fue otra de las recomendaciones de
la Defensora del Pueblo. Segn su propuesta, debe incentivarse su uso entre las partes y sus
abogados, con miras a hacerlo obligatorio en el mediano plazo. "EI beneficio para el usuario
reside en la menor duracin de su proceso, que se reducira, como mnimo, en un 27%. EI xito
de esta propuesta depende de tomar en cuenta varios factores , siendo los principales: (i) iniciar
gradual mente su implementacin para no colisionar con patrones culturales acostumbrados a
procesos por escrito; (ii) realizar campaas de difusin con abogados y justiciables sobre la
notificacin electrnica y sus ventajas en tiempo y costos; (iii) habilitar centros de consulta de
notificaciones electrnicas en lugares estratgicos (por ejemplo, en los colegios de abogados); y
(iv) modificar, en el mediano plazo, el articulo 163 del Cdigo Procesal Civil para aplicar la
obligatoriedad progresiva en la notificacin de ciertos actos procesales"108
Cabe precisar que la referida reforma es la nica que tiene un periodo de vacatio legisde 180
das, a partir de la fecha de publicacin del DL. Todas las dems reformas entraron en vigencia
el 29 de junio pasado.
11.

Probanza de hechos nuevos, medios probatorios extemporneos y carga de


la prueba

EI artculo 27 de la LPCA, referido a la actividad probatoria, dispona que: "En el proceso


contencioso-administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el
procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos
nuevos o no alegados en etapa prejudicial".
La citada norma ha sido una de las ms cuestionadas de la LPCA, considerndose incluso como
violatoria del debido proceso. En este sentido, Ampuero Godo discrepa con "la postura reduccionista asumida por el legislador, al restringir la actividad probatoria del PCA 'a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo', ya que ello constituye una afectacin evidente al
derecho al debido proceso que, como bien se ha dicho en reiterada jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, 'es un derecho continente', y comprende, entre otros, el derecho a probar, del
que se deriva el derecho a ofrecer, actuar y contradecir pruebas, siendo un derecho fundamental
de naturaleza procesal con alcances genricos"109.

108

DEFENSORIA DEL PUEBLO. Ob. Cit, pp. 185-186.

109

AMPUERO GODO, Sal. Los principios innominados del proceso contencioso administrativo. Publicado
el 25 de junio de 2007 en la Estafeta Jurdica Virtual de la Academia de la Magistratura del Per.
(disponible
en:
hppt://www.amag.edu.pe/webestafeta2/index.asp?warproom=articles&action=read&idart=572).

95

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

Asimismo, Jorge Danos ha sealado la contradiccin existente entre el artculo 27 de la LPCA y


las dems normas sobre los medios probatorios, en los siguientes trminos:
"Aunque pareciera que la ley, contracorriente alas modernas tendencias doctrinales en la
materia, restringe la actividad probatoria en el contencioso-administrativo exclusivamente alas
actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, por la va de prohibir la incorporacin
al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapa prejudicial ( ... ), los dems
dispositivos que regulan el rgimen de los medios probatorios en la ley no responden a dicha
ptica porque han sido reproducidos textualmente del proyecto original que parta de una
premisa diametralmente distinta que proclamaba el carcter amplio y abierto de la actividad
probatoria en el proceso contencioso-administrativo"110.
La posicin restrictiva adoptada por el legislador, respecto de la actividad probatoria, como lo
seala Dans haciendo suya la postura de Ignacio Borrajo Iniesta, corresponde a una concepcin
rgida del proceso contencioso-administrativo, que lo concibe como un proceso meramente
revisor del procedimiento administrativo, que solo admite como relevante la legalidad del acto
impugnado en el momento en que fue dictado, tomando en consideracin solo los hechos que
entonces constaban como ciertos. Para esta posicin, el proceso contencioso-administrativo es
una mera continuacin de lo actuado en va administrativa, debiendo el juzgador aceptar la
visin de los hechos a que se hubiese llegado en el procedimiento administrativo111.
Sin embargo, la tesis predominante y la que consideramos coherente con el principio del debido
proceso, es la que considera que el proceso contencioso-administrativo debe ser uno de plena
jurisdiccin, motivo por el cual la actuacin de las pruebas no debe restringirse a las actuadas en
sede administrativa, sino debe permitir la actuacin de todas las pruebas que permitan
esclarecer los puntos controvertidos y resolver con justicia la controversia jurdica.
En ese sentido, era de esperar que la reforma del artculo 27 de la LPCA levante la referida
restriccin de la actividad probatoria a lo actuado en sede administrativa. Sin embargo, el DL
modifico dicho artculo (actualmente numerado como artculo 30 del TUG) con el siguiente texto:
"En el proceso contencioso-administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se
trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso [en lugar de:
"no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en etapa
prejudicial"]. En cualquiera de estos supuestos, podr acompaarse los respectivos medios
probatorios.
En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse todos los hechos que
Ie sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes"112.
110

DANS ORDOEZ, Jorge. Ob. Cit., p. 211.


BORRAJO INIESTA, Ignacio. prueba y Jurisdiccin Revisora. En Civitas-Revista Espaola de Derecho
Administrativo (REDA), N 61, 1989. Citado por Jorge DANS ORDOEZ, O. cit.
112
El resaltado es nuestro.
111

96

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

Esta reforma, si bien permite incorporar la probanza de hechos nuevos en el proceso, posibilidad
que estaba proscrita en la versin anterior de la norma, no termina de levantar la referid a
restriccin de la actividad probatoria.
La reforma tambin incorpora un rgimen probatorio especial para el caso de la pretensin
indemnizatoria que, a diferencia de las otras pretensiones cuya actividad probatoria se restringe
a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, permite alegar hechos y ofrecer
medios probatorios distintos a dichas actuaciones administrativas. Entonces, la reforma del
rgimen probatorio de la pretensin indemnizatoria s logra levantar dicha restriccin.
Suponemos que en este caso resultaba tan evidente que la probanza de los hechos que sustentan
la pretensin indemnizatoria, que implica acreditar el dao producido, no puede hacerse sino
con medios probatorios distintos a los actuados en sede administrativa, que al legislador no Ie
quedo otro camino que levantar la restriccin probatoria en dicho extremo.
Aunque la reforma del artculo 27 de la LPCA constituye un avance respecto al rgimen anterior,
aun nos encontramos a medio camino para que en materia probatoria el proceso contencioso
administrativo sea uno de jurisdiccin plena.
De otro lado, el artculo 28 de la LPCA, referido a la oportunidad de presentacin de los medios
probatorios, dispona en su primer prrafo que estos "deben ser ofrecidos por las partes en los
actos postulatorios, debiendo acompaarse todos los documentos y pliegos interrogatorios en
los escritos de demanda y contestacin". Asimismo, en su segundo prrafo dispona que: "Si el
particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algn medio probatorio y este se
encuentre en poder de alguna entidad administrativa, deber indicar dicha circunstancia en su
escrito de demanda o de contestacin, precisando el contenido del documento y el lugar donde
se encuentra con la finalidad de que el rgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas
necesarias destinadas a la incorporacin de dicho documento al proceso".
EI DL ha modificado dicho artculo (actualmente numerado como artculo 30 del TUG),
incorporando tres nuevos prrafos entre el primero y el segundo del texto original:
"Los medios probatorios debern ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios,
acompandose todos los documentos y pliegos interrogatorios.
Se admitirn excepcionalmente medios probatorios extemporneos, cuando estn
referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso,
vinculados directamente alas pretensiones postuladas.
De presentarse medios probatorios extemporneos, el juez correr traslado a la parte
contraria por el plazo de tres das.
Si a consecuencia de la referida incorporacin es necesaria la citacin a audiencia para
la actuacin de un medio probatorio, el juez dispondr su realizacin.
( ... )"113

113

El resaltado es nuestro.

97

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

EI objeto de la reforma, sin modificar el criterio general de que los medios probatorios se ofrecen
en los actos postulatorios, y siendo coherente con la reforma del articulo 27 de la LPCA que ahora
permite incorporar la probanza de hechos nuevos en el proceso, ha sido establecer una
regulacin especial para los medios probatorios extemporneos, que incluye el procedimiento
para su actuacin.
Finalmente, el artculo 30 de la LPCA, referido a la carga de la prueba, dispona que "salvo
disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que
sustentan su pretensin. Sin perjuicio de lo anterior, si la actuacin administrativa impugnada
establece una sancin, la carga de probar los hechos que configuran la infraccin corresponde a
la entidad administrativa".
EI DL ha modificado dicho artculo (actualmente numerado como artculo 33 del TUG) con el
objeto de ampliar los supuestos que permiten sustituir el rgimen general de que la carga de la
prueba le corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensin, por el rgimen
especial de que la carga de la prueba le corresponde a la entidad administrativa. Anteriormente,
solo en el caso de que la actuacin administrativa impugnada haya establecido una sancin, la
carga de la prueba de los hechos que configuran la infraccin corresponda a la entidad administrativa. Con la reforma tambin le corresponde la carga de la prueba, "cuando por razn
de su funcin o especialidad la entidad administrativa esta en mejores condiciones de acreditar
los hechos"114
12.

Medios impugnatorios o recursos

EI DL modific el artculo 32 de la LPCA (actualmente numerado como artculo 35 del TUG), que
regula los medios impugnatorios o recursos del proceso contencioso-administrativo, en algunos
de sus trminos.
Respecto a la procedencia del recurso de apelacin, el numeral 2.1 del artculo estableca que
dicho recurso procede contra las sentencias, "excepto las impugnables con recurso de casacin
y las excluidas por convenio entre las partes". EI DL ha modificado dicha redaccin para
establecer, de manera ms sinttica, que el recurso procede contra las sentencias, "excepto las
expedidas en revisin".
De este modo, con otros trminos, se mantiene la previsi6n legal de que contra la sentencia de
segunda instancia (que es la expedida en revisin y contra la que podra proceder la casacin si
ha sido expedida por una Corte Superior), no procede el recurso de apelacin. Sin embargo, el

114

TUO DE LA LPCA
Artculo 33.- carga de la prueba
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que
sustentan su pretensin.
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o medidas correctivas, o
medidas correctivas, o cuando por razn de su funcin o especialidad administrativa est en mejores
condiciones de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a esta (el resaltado es nuestro).

98

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

efecto practico de esta reforma es que se ha derogado la disposicin que posibilitaba que las
partes celebren un convenio de no interposicin del recurso de apelaci6n.
Asimismo, sobre el recurso de casacin, la modificacin realizada por el DL establece que dicho
recurso procede en los casos que versen sobre pretensiones no cuantificables. As tambin, con
la reforma se eleva el monto de las pretensiones cuantificables de 70 a 140 Unidades de Referencia Procesal (URP) para que proceda el recurso de casacin.
De otro lado, a travs de la reforma realizada por el DL al artculo 34 de la LPCA (actualmente
numerado como artculo 37 del TUG), se sustituye el uso del termino "doctrina jurisprudencial"
por "precedente vinculante". Asimismo, se establece que este precedente jurisprudencial
vinculante puede generarse no solo a travs de las decisiones adoptadas en casaci6n, sino tambin mediante todos los tipos de resoluciones que emita la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema (como podra ocurrir, por ejemplo, frente a la interposicin de un recurso de queja).
Adems, se dispone la obligacin de publicar todas las sentencias de dicha Sala, no solo en el
diario oficial, sino tambin en la pgina web del Poder Judicial.
13.

Requisitos de procedencia de la medida cautelar

EI DL modific el articulo 36 de la LPCA (actualmente numerado como articulo 39 del TUG), que
establece los requisitos de procedencia de la medida cautelar, en algunos de sus trminos.
En primer lugar, el DL realiza algunas precisiones respecto a los criterios que el juez debe
considerar para conceder la medida cautelar. Es tal sentido, can relaci6n a la verosimilitud del
derecho invocado referido en el numeral 1 del artculo, se establece que el juez debe analizar la
proporcionalidad entre la eventual afectacin que causara al inters pblico o a terceros la
medida cautelar, as como el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata de la
actuacin impugnable.
Asimismo, en cuanto a la valoracin que debe hacer el juez de considerar necesaria la emisi6n
de una decisin preventiva por constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra
razn justificable, a que se refiere el numeral 2, la modificaci6n realizada por el DL dispone que
no es exigible este requisito cuando se trate de pretensiones relacionadas con el contenido
esencial del derecho de peticin. Es decir, tratndose del derecho constitucional de peticin,
consagrado por el numeral 20 del artculo 2 de la Constitucin, no es requisito de procedencia
que se fundamente o acredite el peligro en la demora. En este sentido se establece una norma
especial para el proceso contencioso-administrativo que no se aplica en el proceso civil, en cuyo
caso el juez no puede dejar de apreciar el peligro en la demora, conforme lo establecido por el
artculo 611 del C6digo Procesal Civil115.
115

TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL


Artculo 611.- Contenido de la decisin cautelar.El Juez, siempre que de lo expuesto y prueba anexa considere verosmil el derecho invocado y necesaria la
decisin preventiva por constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra razn justificable,
dictar medida cautelar en la forma solicitada o la que considere adecuada atendiendo a la naturaleza de
la pretensin principal.

99

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

De otro lado, el DL incorpora expresamente la exigencia de la contracautela para poder ejecutar


la medida cautelar, aadiendo los siguientes prrafos al artculo 36 de la LPCA (39 del TUO):
"( ... ) Para la ejecucin de la medida cautelar el demandante deber ofrecer contracautela
atendiendo a la naturaleza de la pretensin que se quiere asegurar.
Tratndose de pretensiones contra actuaciones administrativas con contenido pecuniario, el juez
podr requerir de una contracautela distinta a la caucin juratoria.
Si la resolucin final no reconoce el derecho reclamado por el demandante, a pedido de la parte
interesada se procede conforme a las reglas establecidas por el Cdigo Procesal Civil para la
ejecucin de la contracautela".
Cabe sealar, sin embargo, que la incorporaci6n de los citados prrafos sobre la contracautela
no implica una reforma de fonda en el rgimen sobre el particular, ya que tales disposiciones, de
un modo u otro, ya estn contenidas en las normas sobre la contracautela del proceso civil que,
como sabemos, se aplican supletoriamente al proceso contencioso-administrativo. En efecto, el
numeral 4 del artculo 610 del Cdigo Procesal Civil establece como uno de los requisitos de la
solicitud cautelar el ofrecimiento de contracautela; asimismo, el artculo 613 seala el objeto de
la contra cautela; establece las reglas sobre su admisin; determina los tipos de contracautela:
real o personal, precisando que entre estas ltimas se encuentra la caucin juratoria; y establece
la procedencia y forma de ejecucin de la contracautela116.
14. Conclusin del proceso por reconocimiento, transaccin y conciliacin
EI DL incorpor dos nuevos artculos, el 38-A y el 38-8 (actualmente numerados como artculos
42 y 43 del TUO, respectivamente), referidos a las siguientes formas especiales de conclusin del
proceso: la conclusin anticipada del proceso por reconocimiento en sede administrativa, la
transaccin y la conciliacin.
En tal sentido, el artculo 42 del TUO, respecto a la conclusin anticipada del proceso por
reconocimiento en sede administrativa, dispone lo siguiente:
La medida slo afecta bienes y derechos de las partes vinculadas por la relacin material o de sus
sucesores, en su caso. La resolucin precisar la forma, naturaleza y alcances de la contracautela. La
decisin que ampara o rechaza la medida cautelar ser debidamente motivada, bajo sancin de nulidad.
116
TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL
Artculo 613.- Contracautela y discrecionalidad del Juez.La contracautela tiene por objeto asegurar al afectado con una medida cautelar, el resarcimiento de los
daos y perjuicios que pueda causar su ejecucin. La admisin de la contracautela, en cuanto a su
naturaleza y monto, ser decidida por el Juez, quien podr aceptar la ofrecida por el solicitante, graduarla,
modificarla o, incluso, cambiarla por la que considere pertinente. La contracautela puede ser de naturaleza
real o personal. Dentro de la segunda se incluye la caucin juratoria, que ser ofrecida en el escrito que
contiene la solicitud de medida cautelar, con legalizacin de firma ante el Secretario respectivo. Cuando
se admite la contracautela sometida a plazo, sta quedar sin efecto al igual que la medida cautelar, si el
peticionante no la prorroga u ofrece otra de la misma naturaleza o eficacia, sin necesidad de requerimiento
y dentro de tercer da de vencido el plazo.

100

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

"Si la entidad demandada reconoce en va administrativa la pretensin del demandante, el juez


apreciara tal pronunciamiento y, previa traslado a la parte contraria, con su absolucin o sin
esta, dictara sentencia, salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones
planteadas".
Es decir, se establece que la conclusin anticipada procede ante una suerte de allanamiento o
conocimiento en sede administrativa, es decir, fuera de proceso, pero al que se otorga plenos
efectos dentro del proceso.
Cabe precisar que la incorporacin de esta figura, a la que podemos denominar "allanamiento o
reconocimiento en sede administrativa", no es bice para que las entidades demandadas tengan
la posibilidad de allanarse o reconocer la pretensin demandada dentro del respectivo proceso
contencioso-administrativo, en aplicacin supletoria de las normas del Cdigo Procesal Civil,
prevista por la Primera Disposici6n Final de la LPCA.
A diferencia del allanamiento 0 reconocimiento dentro de proceso, regulado por las normas del
C6digo Procesal Civil, en cuyo caso declarado el allanamiento (o reconocimiento), el juez debe
expedir sentencia de inmediato, de acuerdo con lo establecido por el artculo 333 del referido
cdigo117, en el caso del proceso contencioso-administrativo se exige que se corra traslado a la
parte contraria. Esta diferencia es justificable toda vez que al ocurrir el allanamiento o
reconocimiento dentro del proceso, no existen otros aspectos que verificar; mientras que en el
allanamiento o reconocimiento en sede administrativa, privativo del proceso contenciosoadministrativo, al darse fuera del proceso, siendo de suponer que quien informara sobre la
ocurrencia del reconocimiento en sede administrativa sea la parte demandante, es necesario que
la entidad demandada tenga la posibilidad de pronunciarse sobre el particular, para que confirme o niegue que dicho reconocimiento ha ocurrido.
De otro lado, el artculo 43 del TUO, respecto a la conclusin del proceso por transaccin o
conciliacin, dispone lo siguiente:
"En cualquier momento del proceso, las partes podrn transigir o conciliar sobre pretensiones
que contengan derechos disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producir
la conclusin del proceso. De ser parcial, el proceso continuara sobre los aspectos no
comprendidos. Para proponer o acceder a la formula de composicin, la entidad deber
analizar objetivamente la expectativa de xito de su posicin jurdica en el proceso"118.
Un aspecto saltante del citado artculo es la exigencia a la entidad administrativa para que
analice objetivamente la expectativa de xito de su posicin jurdica en el proceso, antes de acceder a transigir o conciliar. Se entiende implcitamente que si la entidad demandada tiene muchas
117

TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL


Artculo 333.- Efecto del allanamiento.Declarado el allanamiento, el Juez debe expedir sentencia inmediata, salvo que ste no se refiera a todas
las pretensiones demandadas.
118
El resaltado es nuestro.

101

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

expectativas de xito no debera transigir o conciliar, mientras que si no las tiene si debera
hacerlo.
Respecto alas exigencias que debe cumplir la entidad demandada para transigir o conciliar, cabe
precisar que la incorporacin expresa de las instituciones de la conciliacin y la transaccin
judiciales en el proceso contencioso administrativo, no es bice para que se siga aplicando el
artculo 336 del Cdigo Procesal Civil119, norma que establece que los rganos del Estado o las
personas jurdicas de Derecho Publico, solo pueden transigir, conciliar o desistirse previa
aprobacin expresa de la autoridad 0 funcionario competente.
15.

Otras modificaciones formales

EI DL tambin ha modificado otras normas de la LPCA, en lo que respecta a la competencia


territorial (artculo 8 de la LPCA; actualmente numerado como artculo 10 del TUG), competencia
funcional (artculo 9 de la LPCA; actualmente numerado como artculo 11 del TUG) y el efecto de
la admisin de la demanda sobre la ejecucin del acto administrativo (artculo 23 de la LPCA;
actualmente numerado como artculo 25 del TUG).
Sin embargo, tales modificaciones no afectan los criterios bsicos establecidos en las versiones
primigenias de dichos artculos. Por tanto, no se trata de verdaderas reformas legales (que
afecten el sentido de la norma), sino de modificaciones formales destinadas a mejorar la
redaccin o realizar precisiones terminolgicas 0 de otra ndole.
III.

CONCLUSIONES

El conjunto de modificaciones realizadas por el Decreto Legislativo N 1067, a la Ley que regula
el Proceso Contencioso Administrativo, Ley N 27584, constituye una importante reforma al
rgimen sobre el proceso contencioso-administrativo en nuestro pas, y es de esperar que
contribuir a que la imparticin de justicia en esta materia supere muchas de sus actuales
deficiencias.
Aunque la mayora de modificaciones son pertinentes, las reformas que nos parecen ms
importantes o destacables son las realizadas respecto a los siguientes aspectos:
Considerar a la pretensin indemnizatoria como una pretensin accesoria, acumulable a alguna
de las sealadas por los numerales 1 a 4 del artculo 5 de la LPCA, dentro de la jurisdiccin
contencioso-administrativa. De este modo se supera la anterior regulacin que la consideraba
como una pretensin principal, pero en otro proceso tramitado en la jurisdiccin civil; lo que en
la prctica la haca inviable o muy onerosa, ya que su planteamiento general mente requera de
119

TUO DEL CDIGO PROCESAL CIVIL


Artculo 336.- Transaccin del Estado y otras personas de derecho pblico.Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Ministerio Pblico, los rganos constitucionales autnomos,
los Gobiernos Regionales y Locales y las universidades, slo pueden transigir previa aprobacin expresa de
la autoridad o funcionario competente.
Esta exigencia es aplicable tambin a la conciliacin, al desistimiento de la pretensin y al del proceso.

102

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

la previa declaracin de nulidad del acto administrativo en el proceso contenciosoadministrativo.


Establecer un plazo perentorio de quince das hbiles para que el Ministerio Pblico emita su
dictamen, bajo apercibimiento de prescindir del mismo. En tal sentido, se ha derogado la
disposicin sobre el carcter obligatorio del dictamen. Esta medida puede tener un gran impacto
en hacer ms clere el proceso contencioso-administrativo, ya que obligara a los fiscales a emitir
sus dictmenes con mayor rapidez y diligencia o, en caso contrario, su no emisin dejara de ser
un obstculo para que el rgano jurisdiccional dicte sentencia.
Establecer como nueva excepcin a la exigencia de agotar la va administrativa el hecho de que
la pretensin este referida al contenido esencial del derecho a la pensin y haya sido denegada
en la primera instancia de la sede administrativa.
Reemplazar la va procedimental del proceso sumarsimo por la del proceso urgente, el cual
tiene reglas de procedimiento aun mas expeditivas: el traslado de la demanda es de tres das; la
sentencia se dicta dentro de los cinco das de vencido dicho plazo, con 0 sin absolucin de la
demanda; siendo el plazo de apelacin de la sentencia de cinco das desde la notificacin.
Adems, en esta va procedimental, de acuerdo con una interpretacin sistemtica del nuevo
rgimen legal del proceso-contencioso administrativo, se ha suprimido la intervencin del
Ministerio Pblico.
Establecer la notificacin electrnica como una modalidad regular de notificaciones de
determinadas resoluciones.
La incorporacin de la probanza de hechos nuevos en el proceso, posibilidad que estaba
prohibida en la versin anterior de la norma. Asimismo, el establecimiento de un rgimen
probatorio especial para la pretensin indemnizatoria que, a diferencia de las otras pretensiones
cuya actividad probatoria se restringe alas actuaciones recogidas en el procedimiento
administrativo, permite alegar hechos y ofrecer medios probatorios distintos a dichas
actuaciones administrativas.
La regulacin de dos modalidades de conclusin del proceso distintas a la sentencia: la conclusin
anticipada del proceso que procede ante una suerte de allanamiento o reconocimiento realizado
fuera del proceso, a nivel del procedimiento administrativo, pero al que se otorga efectos dentro
del proceso; y, la conclusin por transaccin 0 conciliacin. En este ltimo caso, se exige a la
entidad administrativa que analice objetivamente la expectativa de xito de su posicin jurdica
en el proceso, antes de acceder a transigir o conciliar. Se entiende que si la entidad tiene muchas
expectativas de xito no debera transigir o conciliar, mientras que si no las tiene si debera
hacerlo.
Ciertamente, en alguno de esos aspectos la reforma aun ha sido algo tmida, como en el caso de
la reforma del articulo 27 de la LPCA, que antes restringa absolutamente la actividad probatoria
a las actuaciones del procedimiento administrativo; y que ahora levanta dicha restriccin en el
caso de la probanza de hechos nuevos en el proceso, o en el caso de la pretensin indemnizatoria.

103

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 7

AI respecto, lo ideal hubiera sido que la reforma hubiera levantado complemente la restriccin
probatoria.
Mas all de algunas limitaciones consideramos que, en su conjunto, la reforma es positiva y que,
por lo menos a nivel normativo, coadyuvara a mejorar la justicia contencioso-administrativa. Sin
embargo, consideramos tambin que ello no es suficiente, y es muy necesario que se otorgue
una adecuada dotacin de recursos al Poder Judicial para que pueda ampliarse el numere de
juzgados en esta materia, no solo en Lima sino en el resto del pas, y que se realice una intensa
labor de capacitacin y especializacin del personal jurisdiccional asignado a la jurisdiccin
contencioso-administrativa.

104

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

GESTIN DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

Actividad Aplicada
Prctica 3 de 5

Desarrollo del proceso contencioso administrativo


El presente tema ser desarrollado a travs de la exposicin directa que realice los
integrantes del mismo grupo de la prctica 1, siempre complementado por el dilogo que
genere el docente. Para tal fin, deber seleccionarse un (01) solo tema de los que a
continuacin se han elegido para el objetivo de este mdulo:

El trabajo no requiere monografa. La exposicin ser apoyada (obligatoriamente) con


diapositivas multimedia (powerpoint: formato adaptable a la que cuente el aula).
No hay tiempo lmite de participacin por cada estudiante. La exposicin ser en el orden
de prelacin indicada.

105

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 08:

EL
PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
PERUANO Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACION

JIMENEZ VIVAS, Javier


(2006).
En Actualidad Jurdica N 174
Lima: Gaceta Jurdica, pp. 217-222

Lectura perteneciente al:

Tema 10: Tutela Jurisdiccional Efectiva?


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En el presente texto, se aborda el tema de la responsabilidad patrimonial de la Administracin.

Jose Luis Agero

El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Derecho Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

106

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PERUANO Y


LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION

IDEAS PRELlMINARES

Tradicionalmente, nuestro ordenamiento normativo ha reconocido, frente a los daos


sufridos por un sujeto a causa de la accin u omisin de otro (configuradores de
responsabilidad civil), no una pretensin restitutiva (rehabilitadora en el ejercicio del
derecho daado), sino una de tipo resarcitorio (de condena al pago de una
indemnizacin), que se dirige contra el sujeto causante de los daos objeto de
resarcimiento (solicitando que este sea condenado a dicho pago).
La Administracin Pblica es el conjunto de organismos integrantes del Estado mediante los
cuales este cumple su funcin administrativa. En el cumplimiento de dicha tarea, tales rganos
interactan con los sujetos administrados dentro del mbito de sus normas de competencia,
producto de la cual se establecen simples y complejas relaciones jurdicas entre ambos. En esas
relaciones, la Administracin acta como ente resolutivo (concediendo derechos 0 negndolos),
como ente fiscalizador (exigiendo requisitos y sancionando su incumplimiento), investido del
derecho de autotutela ejecutiva (pudiendo materializar por s sola sus mandatos), etc.; es decir,
asumiendo frente a sus administrados posiciones favorables (cuando otorga o reconoce un
derecho) y contrarias (como cuando deniega una solicitud o impone una obligacin); e incluso
perjudiciales. Este ltimo caso se presenta, por ejemplo, cuando impone una sancin, o cuando
causa daos en la posicin jurdica del administrado, resarcibles en dinero.
En este ltimo caso, la Administracin puede ser demandada a fin de que el Poder Judicial declare
su responsabilidad y la condene a resarcir los daos que haya causado. Para ello, el administrado
que considere daado alguno de sus derechos por la accin u omisin administrativa, tiene que
demandar una indemnizacin por daos y perjuicios ante el Juzgado Civil competente por
territorio. La cuanta (el monto indemnizatorio), nos indicara cual ser el grado de sumarizacin
formal (proceso de conocimiento, abreviado o en su caso, sumarsimo). Todo ello segn el Cdigo
Procesal Civil.
En este estado de cosas, con fecha 15 de abril del 2002 entro en vigor la Ley N 27584, Ley que
regula el Proceso Contencioso Administrativo, desarrollando la "accin contenciosoadministrativa", prevista en el articulo 148 de la Constitucin Poltica. La Ley N 27584, establece
en su articulo 3 el "principio de exclusividad", por el cual "Las actuaciones de la Administracin
Publica solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en
que se pueda recurrir a los procesos constitucionales".
Su artculo 5, rompiendo con el esquema del citado cdigo, seala hasta cinco posibles
pretensiones contra la Administracin. A diferencia del "proceso de nulidad" regulado en dicho

107

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

cdigo, la nueva ley plantea un modelo procesal de "plena jurisdiccin", en el cual un administrado puede demandar la anulacin de un acto administrativo, el reconocimiento de una
situacin jurdica individualizada, la cesacin de actuaciones materiales contrarias a derecho, y
el cumplimiento de determinada ley, reglamento u acto que obligue a la Administracin.
Las caractersticas del nuevo proceso contencioso-administrativo, lo sindican como el ms idneo
para calificar la responsabilidad administrativa de la Administracin. Sin embargo, la propia ley
seala en su artculo 26 que la pretensin indemnizatoria se plantea como pretensin principal
de acuerdo con las reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil. Cabe preguntarse: el proceso civil
ser ms idneo que el proceso contencioso-administrativo para decidir si la Administracin ha
incurrido o no en responsabilidad patrimonial? Se trata de identificar cual de las dos vas
procesales ofrece a los magistrados mas herramientas de cognicin, a fin de aproximar la "verdad formal" de los procesos a una autentica ''verdad material", de lograr la justicia en cada caso.
De la respuesta que demos a tal interrogante, depender hacer posible el completo respeto al
derecho de tutela judicial efectiva de los sujetos administrados.
Para dar una respuesta a ello, debemos empezar estudiando brevemente la institucin que se
encuentra a la base del debate propuesto: la responsabilidad patrimonial de la Administracin;
luego, estudiaremos los problemas y posibilidades que ofrece nuestro actual marco normativo;
seguidamente, daremos una revisin a lo regulado sobre el tema en otros pases; para terminar
proponiendo algunas ideas finales sobre el tema.
I.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN

Garca de Enterra y Fernndez sealan que:


"EI Derecho Administrativo esta hecho, pues, de un equilibrio (por supuesto, difcil, pero posible)
entre privilegios y garantas. En ltimo termino, todos los problemas jurdico-administrativos
consisten -y esto conviene tenerlo bien presente- en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se
ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido120".
Mas adelante, los mismos autores indican que:
"EI principio de legalidad -y su garanta en el recurso contencioso administrativo- y el de
responsabilidad patrimonial de los entes pblicos, constituyen (...) los dos grandes soportes
estructurales del Derecho Administrativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre por el peso inicial
de las prerrogativas del poder, depende, justamente, de su correcto juego121".
Por regla general, el Estado acta en beneficio de la poblacin, pero es posible que su actuacin
genere daos a los particulares. Normalmente, dicha actuacin produce efectos a favor del
inters pblico, pero siendo ella un modo de control social en funcin de dicho inters, a veces
precisa realizar ajustes sobre el inters privado. As:
120

GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo. T. II.


Civitas Ediciones, Madrid, 199, p.48.
121

Ibd.,p.351.

108

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

"Es consustancial al accionar pblico conllevar incidencias desfavorables para las pretensiones o
posiciones privadas (...). Toda sujecin a su autoridad, ejercicio de la potestad sancionadora o
restriccin del ejercicio de prestacin de servicios para quien no este autorizado, implica
limitaciones y acaso perjuicio para los administrados que se ubican sujetos a estas potestades
publicas122".
Para Garca de Enterra y Fernndez la responsabilidad de la Administracin es de tipo directa,
no un sistema de cobertura de los daos causados por los actos ilcitos de los funcionarios de los
entes pblicos. EI fundamento es la proteccin y garanta del patrimonio de la vctima, ante todo
dao no buscado, no querido ni merecido que resulte de la accin administrativa123.
EI Estado responde por todo dao que cause, sea o no generado por la culpa o el dolo de un
funcionario. Dado el carcter objetivo de la responsabilidad en mencin, para que se haga
efectiva solo es necesaria la existencia del dao y que el mismo sea resultado de la actividad de
la Administracin124. De opinin contraria es Mir Puigpelat, para quien un sistema de
responsabilidad objetiva global de la Administracin es inaceptable por que: 1. La
responsabilidad objetiva no se ha impuesto a la responsabilidad por culpa en el Derecho civil; 2.
Resulta insostenible econmicamente; 3. EI principio de garanta patrimonial de los
administrados no lo justifica; 4. No satisface a su funcin de control; 5. La responsabilidad civil
no es un instrumento de canalizacin de la solidaridad social, tarea esta de la seguridad social;
y 6. No estimula la adopcin de concretos estndares normativos de diligencia en la
Administracin125. Para dicho autor, la responsabilidad civil cumple las funciones reparatoria,
preventiva, de control social y demarcadora. La funcin de control de la Administracin, consiste
en vigilar el buen funcionamiento de los servicios pblicos, por su carcter de organizacin
instrumental, que se explica y justifica solo por el servicio que presta a los ciudadanos,
encontrndose sometida a control toda su actividad. Por su parte, la funcin demarcatoria,
apunta a definir con nitidez el mbito de actuacin libre (Iibre de responsabilidad y de carga
indemnizatoria) de la Administraci6n; funcin fundamental par su estrecha relacin al principio
de seguridad jurdica y a la necesidad de certeza del Derecho126.
En el Per, la Ley N27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que:
"Articulo 238.1.-Disposiciones Generales
238.1 Los administrados tendrn derecho a ser indemnizados por las entidades de toda lesin
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que
el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la Administracin. ( ... )."
Como podemos apreciar, la norma regula la responsabilidad de la Administracin siguiendo el
modelo objetivo, Sobre el concepto de la palabra lesin conviene precisar, en primer lugar, que
122

MORN URBINA, Juan. Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica Editores, Lima, 2001, p. 538.
123
Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Ob. Cit., p. 396.
124
Cfr. GUZMN NAPUR, Christian. La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica, en:
Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, (AA.VV.), ARA Editores, Lima, 2003, p. 568.
125
Cfr. MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la Administracin. Hacia un nuevo
sistema. Civitas ediciones S.L., Madrid, 2002, pp. 132-134, 353-354.
126
Ibd., pp. 146-149.

109

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

difiere de la idea de simple perjuicio. Para que exista lesin, no basta un perjuicio patrimonial;
es necesario que este sea antijurdico. En segundo lugar, la antijuridicidad capaz de convertir el
perjuicio material en lesin no deriva de que la conducta del autor sea contraria a derecho. Un
perjuicio se hace antijurdico y se convierte en lesin resarcible solo cuando la persona que lo
sufre no tenga el deber jurdico de soportarlo127.
Las caractersticas de la responsabilidad patrimonial de la Administracin en el Per son: directa;
extracontractual (al margen de cualquier relacin entre ambas); objetiva (es un mecanismo de
reparacin de perjuicios y no una sancin por comportamientos inadecuados, siendo
independiente del concepto de culpa, negligencia o dolo de los funcionarios), y de determinacin
judicial (Ia cuantificacin e imposicin del mandato de indemnizacin corresponde alas
autoridades jurisdiccionales128.
As, la actividad administrativa, puede dar lugar a: 1. Una actuacin legtima, que afecte
intereses privados (por ejemplo: un acto sancionador conforme a ley); 2. Una actuacin legtima,
pero que por fuerza mayor, produce consecuencias daosas a particulares, como el desprendimiento de piedras que causan perjuicios durante una demolicin legalmente realizada
(supuesto exceptuado de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, conforme al
articulo 238.1 de la Ley N27444); y 3. Una actuacin ilegtima que produce danos. EI tercer
supuesto no se refiere a un mal servicio o incorrecto funcionamiento que infringe el
ordenamiento jurdico y el principio de legalidad (generador de nulidad y responsabilidad a sus
autores), sino de la efectiva generacin de daos y perjuicios129.
II.

NUESTRO ACTUAL MARCO NORMATIVO

La indemnizacin es regulada en el Cdigo Civil como uno de los remedios ante el incumplimiento
de obligaciones legales o convencionales, cuyo pago la norma reconoce y el juez impone al sujeto
responsable de dicha inobservancia, a favor de aquel otro sujeto en cuyo nombre la norma o
convenio incumplido reconoca un derecho, sea patrimonial o extrapatrimonial.
Si bien la cuantificacin dineraria es propia de las obligaciones patrimoniales in satisfechas, el
Cdigo Civil tambin la reconoce ante la violacin de derechos extrapatrimoniales. Ello ocurre,
por ejemplo, en la obligaci6n de designar a una persona por su nombre, establecida en su artculo
26130. En cuanto a los derechos patrimoniales, podemos citar la prdida del bien objeto de
entrega en las obligaciones de dar por culpa del deudor (inciso 1 del artculo 1138),
incumplimiento o cumplimiento parcial, tardo o defectuoso de las obligaciones de hacer

127

Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Ob. Cit., pp. 371-372.
Cfr. MORN URBINA, Juan. Ob. Cit., p. 538.
129
Ibd.
130
Cdigo Civil, artculo 26: Toda persona tiene derecho a exigir que se le designe por su nombre. Cuando
se vulnere este derecho puede pedirse la cesacin del hecho violatorio y la indemnizacin que
corresponda.
128

110

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

(artculo 1152), incumplimiento de las obligaciones de no hacer (artculo 1159)131, saneamiento


por eviccin (inciso 7 del artculo 1495), saneamiento por vicios ocultos (inciso 5 del artculo
1512), responsabilidad del gestor de negocios (artculo 1953), enriquecimiento sin causa (artculo
1955), etc.
EI Cdigo Civil regula tambin institutos con posibles implicancias tanto patrimoniales como
extrapatrimoniales. Es el caso del ejercicio abusivo de un derecho reconocido a lo largo de dicho
cuerpo legal. As, el artculo II de su Ttulo Preliminar reconoce al interesado la pretensin
indemnizatoria contra el sujeto que cumpli el acto abusivo. Sobre la responsabilidad
extracontractual, la seccin sexta del Libro VII del Cdigo Civil, ve a la indemnizacin como la
nica va de reparacin. As, ella procede ante daos causados por dolo o culpa (artculo 1969),
por bien riesgoso o actividad peligrosa (artculo 1970), por induccin o complicidad (artculo
1978), por animal o por quien lo resguarda (artculo 1979), por un subordinado (artculo 1981),
dao moral (artculo 1984), etc.
Procesalmente hablando, dicha pretensin resulta de la cuantificacin del dao causado (de su
representacin en una suma de dinero). Los distintos montos que podamos obtener y el nivel de
complejidad de la actividad probatoria necesaria para determinar el dao, decidirn cual es la
sumarizacin formal (nivel de abreviacin del proceso) y material (nivel de cognicin del juez) al
cual se someter dicha pretensin. Las pretensiones con un monto mayor alas trescientas
unidades de referencia procesal (URP) sern examinadas en un proceso de conocimiento (inciso
2 del artculo 475 del Cdigo Procesal Civil), aquellas que sean mayores a veinte URP hasta
trescientas URP sern estudiadas en un proceso abreviado (inciso 7 del artculo 486), y por
ltimo, las pretensiones no mayores alas veinte URP, sern atendidas en un proceso sumarsimo
(inciso 7 del artculo 546). Tal situacin ha sido alterada con la entrada en vigor de la Ley
N27584, norma segn la cual:
"Articulo 26.- Pretensin indemnizatoria
La pretensin de indemnizacin de daos y perjuicios se plantea como pretensin principal, de
acuerdo a las reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil".
La norma confirmara el estado de cosas presentado bajo la aplicacin de los numerales 540 y
siguientes del citado cdigo. AI parecer, frente al proceso contencioso administrativo, el
legislador peruano habra optado por el proceso civil para el conocimiento de las pretensiones
resarcitorias contra la Administracin. Para Priori, la norma invocada habra querido decir que,
siempre que la pretensin de indemnizacin se plantee como pretensin accesoria, se podr
hacer valer en el proceso contencioso-administrativo, y siempre que la pretensin se plantee
como pretensin principal podr hacerse valer dentro de un proceso civil132. Dicha conclusin
parece ser un contrasentido, pues la naturaleza de la pretensin de indemnizacin por un dao
sufrido a consecuencia de una actuacin administrativa no vara dependiendo de si esta es
planteada como pretensin principal o como pretensin accesoria; por ello, el proceso a utilizar
131

En realidad, ms all del texto de los numerales citados, ellos se refieren al incumplimiento de las
prestaciones de dar, hacer y no hacer, respectivamente.
132
Cfr. PRIORI POSADA, Giovani. Comentarios a la Ley del proceso contencioso administrativo. ARA
editores, Lima, 2002, p. 122.

111

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

no puede depender de la forma de acumulacin. Por otro lado, no hay razn para que en un caso
se acuda al juez civil y en otro al juez del proceso contencioso-administrativo, ya que contra el
principio de economa procesal se promoveran dos procesos paralelos ante diferentes magistrados133.
En esas circunstancias, el jueves 5 de julio de 2001, en separata especial del diario oficial EI
Peruano, fue publicado el "Proyecto de Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo",
preparado por la comisin de especialistas designados mediante Resolucin Ministerial N1742000-JUS. La principal novedad del proyecto era la postulacin del modelo procesal denominado
"de plena jurisdiccin", antes descrito. Eran las pretensiones las que mejor recogan la indicad a
opcin procesal. Ellas eran las siguientes:
"Articulo 5.- Pretensiones
En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones con el objeto de
obtener lo siguiente:
1. La declaracin de nulidad, total o parcial de actos administrativos.
2. EI reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la
adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. EI resarcimiento de daos y perjuicios causados.
4. La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se
sustente en acto administrativo.
5. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la
que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme".
Respecto a la inclusin en el proyecto de la norma antes transcrita, su propia Exposicin de
Motivos, explicaba que:
"En trminos generales las pretensiones en materia contenciosa-administrativa han sido
clasificadas por la doctrina de Derecho Administrativo en dos modalidades que distingue entre
pretensiones "de anulacin" y de "plena jurisdiccin". (...) la pretensin de anulacin reducira el
objeto del proceso administrativo a la simple declaratoria de nulidad del acto administrativo
sometido a impugnacin ante el Poder Judicial, (...). En cambio la pretensin procesal de 'plena
jurisdiccin' no se limita a solicitar al Poder Judicial la anulacin del acto administrativo
cuestionado, sino el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las
medidas adecuadas para el pleno establecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de
daos y perjuicios, cuando corresponda134" .
Luego, el Proyecto de Ley N1072/2001CR, fue discutido en la Comisin de Justicia del Congreso
de la Repblica, cuyo dictamen consider entre los aspectos de mayor relevancia:
133

Ibd.

134

Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. Diario
oficial El Peruano, 5 de julio de 2001, p. 4. (Separata especial).

112

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

"(...). 5. Una regulacin pormenorizada de la pretensin procesal administrativa, (...)


extendindola al reconocimiento o restablecimiento de derechos subjetivos de los administrados;
el resarcimiento de los daos y perjuicios irrogados; el cese de una actuacin material no
sustentada en acto administrativo y el cumplimiento de una actuacin derivada de la ley o de un
acto administrativo firme. ( ... )135".
La Comisin de Justicia, finalmente, aprob un texto sustitutorio del proyecto, aprobado por el
Pleno del Congreso con fecha 21 de noviembre del 2001, promulgado por el presidente Alejandro
Toledo el 6 de diciembre del mismo ao, y publicado como Ley N27584 el da 7 del mismo mes.
Dicho texto omiti sin motivacin adicional el inciso c) del artculo 5 referido "AI resarcimiento
de daos y perjuicios causados"; es decir, retir dicha pretensin de manera no consensuada, al
menos formalmente. Pero el legislador no advirti que en la ley existan por lo menos cuatro
disposiciones favorables al acogimiento de la referida pretensin.
La primera es el artculo 1 de la Ley N27584, que consagra como fines de la ley "el control
jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Publica sujetas al Derecho
Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados". Si en una
relacin jurdica con una entidad que ejerza la funcin administrativa un administrado sufre
daos en sus derechos o intereses a causa de una actuacin administrativa, tiene derecho a ser
por lo menos resarcido por tal incidencia. Correspondiendo al proceso contenciosoadministrativo el control de las actuaciones administrativas, cualquier consecuencia de ellas
debe ser apreciada en el mismo proceso.
La segunda norma es el artculo 3 de la ley, que consagra el principio de exclusividad del proceso
contencioso-administrativo, antes citado. La norma establece como regla general que tal
impugnacin se realiza solo mediante este proceso. Para ello debe determinarse cuales son las
"actuaciones administrativas" que se someten a ella. Tales actuaciones estn enumeradas en el
artculo 4 de la ley. Ella entiende como actuacin administrativa toda consecuencia de la
actividad administrativa formalmente prevista (ejercicio de las competencias), que alcance a los
derechos e intereses de los administrados. Todo perjuicio sufrido debe ser evaluado en un
proceso contencioso-administrativo.
La tercera norma es el inciso 3 del artculo 13 de la ley, que regulando la legitimidad para obrar
pasiva, establece lo siguiente:
"La demanda contencioso-administrativa se dirige contra:
3. La entidad administrativa cuyo acto y omisin produjo daos y su resarcimiento es discutido
en el proceso. ( ...)."
Para la norma, toda demanda de resarcimiento de daos debe estar dirigida a la entidad
administrativa cuyo acto u omisin los habra causado. Para Priori, aunque en forma indirecta,
135

Dictamen de la Comisin de Justicia del Congreso de la Repblica, recado en el Proyecto de Ley N


1072/2001-CR, que regula el proceso contencioso-administrativo. Archivo General del Congreso de la
Repblica, p. 2.

113

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

la norma supone un reconocimiento expreso de la posibilidad de plantear la pretensin de


indemnizacin136. Tal conclusin se refuerza, si vemos que la norma protege el derecho de
contradiccin de la entidad demandada. AI sealar que sujeto tiene legitimidad pasiva, la norma
tambin indica que sujeto deber formar la relacin jurdica procesal junto al demandante.
La cuarta norma es el artculo 38, regulador de los efectos de la sentencia estimatoria, cuyos
incisos 3 y 4 (amparo de las pretensiones de cesacin de una actuacin material no sustentada
en acto administrativo, y de cumplimiento por parte de la Administracin de una actuacin a la
que estaba obligada), establecen la posibilidad -en caso la entidad pierda e incumpla la
sentencia-, de fijar en ejecucin de sentencia los daos que resulten de ello. Los incisos citados
del artculo 38, muestran cmo el tema del resarcimiento de daos y perjuicios es intrnseco al
proceso contencioso-administrativo.
Dentro de un cuerpo legal, ninguna norma es una isla incomunicada con las dems, todo lo
contrario, cada una tiene una ubicacin especial dentro del todo, se origina en una norma
anterior o sustenta otra posterior, y se articula en su aplicacin con otras normas. As, las cuatro
normas citadas constituyen el engarce lgico de la pretensin resarcitoria con las distintas partes
de la Ley N 27584; normas que, sin embargo, escaparon al apurado anlisis congresal y se
mantienen vigentes, permitiendo afirmar que dicha pretensin- negada positivamente- goza en
va interpretativa de pacfica acogida en la aplicacin de la ley.
III.

ALGO DE LEGISLACION COMPARADA

Veamos ahora que nos informa sobre el tema la legislacin de otros pases, todos con una
experiencia sobre el tema cercana a la nuestra.
Empecemos por Costa Rica. En dicho pas, la Ley N 3667 de 12 de marzo de 1966, Ley
reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa debidamente actualizada137, regula la
pretensin resarcitoria contra la Administracin como una propia de los rganos jurisdiccionales
contencioso administrativos. Su artculo 2 establece que:
"Articulo 2.- Conocer tambin la jurisdiccin contencioso-administrativa: ( ...).
b) De las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y dems
entidades de la Administraci6n Publica. ( ... )".
Regulando el tema de las pretensiones, su artculo 23 nos dice que:
"Articulo 23.- La parte demandante (...) podr pretender (...), el reconocimiento de una situacin
jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento
de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda".
136

Cfr. PRIORI POSADA, Giovanni. Ob. Cit., p. 123.

137

Centro de Estudios Superiores de Derecho Pblico, Costa Rica


(hptt://www.cedepu.com/nndp/lrjca.htm).

114

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

Finalmente, el artculo 62 de la ley costarricense establece en su inciso c) 10 siguiente:


"Articulo 62.- Si la sentencia acogiere la accin: (...).
En Espaa, la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccin contenciosoadministrativa publicada el14 de julio de 1998138, seala que la pretensin indemnizatoria
contra la Administracin es propia del orden contencioso-administrativo. Su artculo 2 indica que:
"Articulo 2
EI orden jurisdiccional contencioso administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en
relacin con: (...).
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los ordenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad".
La norma, modificada por la Ley Orgnica 19/2003 de 23 de diciembre, puntualiza que ella es
exclusiva del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Mas adelante, el artculo 31 de la
ley indica que:
"Articulo 31. (...).
2. Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda".
EI articulo 71 cierra el tema, sealando que:
"Articulo 71
1. Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso administrativo: (...).
d) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarara en todo caso el
derecho a la reparacin, sealando asimismo quien viene obligado a indemnizar. La sentencia
fijara tambin la cuanta de la indemnizacin cuando lo pida expresamente el demandante (...)".
Continuando con el tema, en Italia, la Legge 21 Luglio2000, N. 205, Disposizioni in materia de
Giustizia Amministrativa, publicada el 26 de julio del 2000139, reforma el proceso administrativo.
Su artculo 7, modifica entre otros el numeral 4 del Decreto Legislativo del 31 marzo del 1998, n.
80, sealando que en las controversias devueltas a su jurisdiccin exclusiva, el Tribunal
Administrativo Regional conoce todas las cuestiones relativas al eventual resarcimiento del
dao.
La citada ley italiana, confirma las innovaciones introducidas en los ltimos aos por la
legislacin y la jurisprudencia, y dirige el proceso administrativo hacia una ms plena efectividad
138

http://www.jurisweb.com/legislacion/index.htm.

139

http://www.amministrativo.it/giustiziaamministrativa.asp.

115

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

y una paridad de tcnicas de tutela empleadas por el juez administrativo y por el juez ordinario.
EI proceso administrativo ha variado de juicio sobre la relacin entre ciudadano y Administracin
pblica140. La ley acta el "principio de la concentracin de la tutela" (Ias acciones de anulacin
del acto administrativo impugnado y de resarcimiento se presentan ante el juez administrativo
)141.
En Argentina, la Ley 12.008, Cdigo del procedimiento contencioso administrativo de la Provincia
de Buenos Aires, vigente desde el 1 de junio de 1999(23), prev en su artculo 12 lo siguiente:
"Articulo 12. Pretensiones
En el proceso contencioso administrativo podrn articularse pretensiones con el objeto de
obtener: (...).
3. EI resarcimiento de los daos y perjuicios causados. (...)".
Por su parte, el artculo 20 seala que:
"Articulo 20. Pretensin resarcitoria e ilegitimidad de actos administrativos
1. Juntamente con la pretensin de anulacin puede reclamarse el resarcimiento de los danos y
perjuicios, ()
2. EI interesado podr deducir la pretensin de resarcimiento de daos y perjuicios, como
reclamo autnomo luego de finalizado el proceso de anulacin que le sirve de sustento".
La misma ley en su artculo 50, modificado por Ley 12.310, regula el contenido de las sentencias,
y expresa sobre nuestro tema que:
"Artculo 50. Sentencia que hace lugar a la pretensin
La sentencia que haga lugar a la pretensin podr decidir: (...).
7. EI resarcimiento de los daos y perjuicios reclamados. A tal efecto, fijara la cuanta de la
indemnizacin o, cuando por las caractersticas del caso ello no fuere posible, establecer las
bases para la liquidacin del monto indemnizable, cuya definitiva determinacin quedara
diferida a la etapa de ejecucin de la sentencia".
Finalmente, diremos que existen pases en Latinoamrica como Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Per y Uruguay, los cuales tocan en sus
Constituciones la competencia de sus rganos judiciales en materia administrativa. La
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 es ms especfica al referirse a
la pretensin resarcitoria en su artculo 259:
"Artculo 259.- La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de
Justicia y a los dems tribunales que determine la ley. Los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa son competentes para (...); condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin
de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la Administracin; (...); y disponer lo

140

CLARICH, Marcello. Introduzione al commentoallalegge 21 luglio 2000, n. 205 di reforma del


processoamministrativo(http://www.Giustiziaamministrativa.it/documentazione/studi_contributi/claric
h.htm).
141
dem.

116

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la


actividad administrativa142.
IV.

IDEAS FINALES

En el ejercicio de su funcin administrativa, el Estado atiende a los sujetos particulares y se


relaciona con ellos, intentando equilibrar el ejercicio de los derechos e intereses de estos con el
logro de los fines pblicos que el debe perseguir. En el cumplimiento de tal funcin, el Estado no
debe causar perjuicios a dichos sujetos ms all de los lmites y de las obligaciones que la ley
permite establecer.
Los rganos que cumplen la funcin administrativa se relacionan con los sujetos administrados
mediante actuaciones previstas por la ley, entre las cuales solo los actos administrativos los
vinculan directamente. Pero su emisin y ejecucin (sujeta a requisitos, plazos, etc.), necesitan
acciones (como las actuaciones materiales) y posibilita contingencias (como el silencio
administrativo), que tambin ponen en contacto a ambas partes. La incidencia positiva o
negativa de la Administracin sobre los derechos e intereses de los administrados, se produce en
cualquiera de esas formas.
Las actuaciones administrativas pueden ser favorables a los administrados (reconocerles
derechos), o desfavorables (imponerles obligaciones o sanciones). Ellas generan responsabilidad
patrimonial en el Estado solo cuando causen daos a sus posiciones jurdicas ms all de lo permitido por ley y de lo que dichos sujetos deban soportar. Por tradicin, la responsabilidad se
representa va la cuantificacin monetaria del dao, sin ver las caractersticas del derecho
daado (patrimonial o extrapatrimonial), y se efectiviza con una demanda que pretende un
resarcimiento econmico para el dao sufrido.
La pretensin resarcitoria a la cual se refiere el presente trabajo es distinta a cualquier otra
dirigida contra un particular (incumplimiento de obligacin, saneamiento, responsabilidad civil,
etc.). EI carcter pblico de la actuacin administrativa, los fines pblicos por los cuales mediante
ley se design como competente a determinado ente, y la pertenencia de la situacin jurdica
daada a una relacin jurdica de Derecho Administrativo con el Estado (0 con el particular que
ejerza tal funcin), as lo indican.
Siendo ella una pretensin surgida a consecuencia del desenvolvimiento de una relacin jurdica
de Derecho Administrativo, la demanda debe ser presentada ante los jueces especializados en la
materia. As, su estudio coincidira con el de la actuacin administrativa cuestionada en la cual
se sustente la pretensin indemnizatoria, otorgando al juez mayor cognicin de los hechos y una
visin conjunta de la particular relacin jurdica objeto de control.

142

Base de Datos Polticos de las Amricas. Georgetown University y Organizacin de Estados


Americanos. (http://www.georgetown.edu.pdba/Comp/Judicial/Contencioso/competencia.html).

117

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 8

Confiar la mencionada pretensin resarcitoria a los jueces civiles obligara al particular y al


Estado a enfrentarse en dos procesos distintos, por hechos de una misma relacin jurdica. Ello,
significara soslayar el principio de economa procesal y aceptar la posibilidad de pronunciamientos judiciales contrarios sobre una misma relacin de derecho administrativo.
En el sentido antes propuesto, y subrayando que la solucin del problema va mucho mas all del
estricto tratamiento normativo que se le confiera, pensamos que el tema debe empezar a ser
enfrentado desde esa sede. Afirmamos ello, porque la propia ley contiene disposiciones que
acogen a la mencionada pretensin, tales como el artculo 1, artculo 3, inciso 3 del artculo 13 y
articulo 38 de la Ley N 27584; normas que fueron toleradas por el mismo legislador que elimin
la expresa consagracin de la pretensin en su artculo 5, como queda explicado.
Es as como nos animamos a presentar algunas sugerencias para lo que podra ser una nueva
regulacin de la pretensin de responsabilidad patrimonial de la Administracin dentro de la Ley
N 27584, reguladora del proceso contencioso-administrativo:
1. Inclusin textual de la pretensin en la ley:
"Artculo 5.- Pretensiones
En el proceso contencioso-administrativo podrn plantearse pretensiones con el objeto
de obtener lo siguiente: (...).
3.EI resarcimiento de daos y perjuicios causados. ()".
2. Agregar al artculo 5 el siguiente prrafo:
"La pretensi6n indicada en el inciso 3 anterior, puede ser acumulada a alguna de las
otras, conforme al artculo 6 de esta ley y al Cdigo Procesal Civil".
3. Agregar un sexto inciso al artculo 17:
"Artculo 17.- Plazos
La demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos: (...).
6. pretensin de resarcimiento de daos y perjuicios se sujetara al plazo previsto para
impugnar judicialmente la actuacin administrativa ala cual sea acumulada".
4. Abrogar el artculo 26.
La acumulacin en el proceso contencioso-administrativo de la pretensin indemnizatoria,
permitira implementar completamente el modele de "plena jurisdiccin" que postula la Ley N
27584, Y brindar una completa tutela a los derechos e intereses de los administrados.
En ese sentido, consideramos que cualquier reforma futura de la Ley N 27584 debe tomar en
cuenta sugerencias acerca del replanteamiento de las instituciones y normas indicadas. Sin
perjuicio de ello, se debe desarrollar una teora de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, dadas sus muchas fuentes (un acto administrativo, un hecho administrativo, una
omisin, etc.). Adems, se deben estudiar y proponer alternativas restitutorias, distintas a la
tradicional solucin resarcitoria, con vocacin complementara respecto a ella.

118

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Lectura 09:

INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS POR PARTE DE LA


ADMINISTRACIN ESTATAL

DEFENSORA DEL PUEBLO,


Per (2006).
En Informe Defensorial N. 19

Lectura perteneciente al:

Tema 10: Gestin del Proceso Administrativo


.

. ORIENTACIONES PARA LA LECTURA

En el presente texto, se aborda el tema de la responsabilidad patrimonial de la Administracin.

Jose Luis Agero

El presente texto, conjuntamente con el mdulo del tema, ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del curso
Derecho Contencioso Administrativo. Queda prohibida su difusin y reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o
parcial, fuera del marco del presente curso.

119

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

Informe Defensorial N 19
INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS
POR PARTE DE LA ADMINISTRACIN ESTATAL
I.

COMPETENCIA DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO

La Defensora del Pueblo es un rgano constitucional autnomo encargado de la defensa de los


derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, as como de la
supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la adecuada
prestacin de los servicios pblicos, conforme lo establece el artculo 162 de la Constitucin y
el artculo 1 de su Ley Orgnica, Ley N 26520.
Desde el inicio de sus funciones, la Defensora del Pueblo ha recibido y admitido un elevado
nmero de quejas contra diversas instituciones del Estado renuentes a acatar sentencias con
calidad de cosa juzgada, afectando con ello derechos fundamentales. Ante esta grave situacin,
se decidi elaborar un Informe Defensorial sobre el tema, fijando puntuales recomendaciones a
los entes estatales, a efectos de que cumplan con los mandatos judiciales.
II.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Resulta un objetivo primordial del Poder Judicial como titular de la funcin jurisdiccional no slo
resolver desde el punto de vista jurdico el conflicto sometido a su conocimiento, decidiendo
acerca de qu pretensiones deben ser acogidas y cules desestimadas, sino tambin lograr que
la decisin judicial adoptada se cumpla efectivamente, recurriendo si fuera preciso a
mecanismos previstos para garantizar la ejecucin forzada de la sentencia.
Un problema que a menudo se presenta, se da cuando la parte que debe cumplir lo dispuesto
por una sentencia es una entidad estatal. Y es que tradicionalmente han prevalecido ciertas
reglas y principios que conceden una situacin privilegiada a la Administracin y entidades
pblicas, distinta a la que corresponde a las personas particulares o entes privados para efectos
de la ejecucin de sentencias.
Este rgimen especial muchas veces permite o cuando menos propicia que los justiciables y el
propio juez puedan verse en una desigual situacin, de virtual indefensin o impotencia,
respectivamente, ante la resistencia o el simple incumplimiento de la entidad estatal de ejecutar
lo dispuesto por una sentencia que le es desfavorable.
Si asumimos aquello de que la justicia que tarda no es justicia, menos an lo ser una donde
las decisiones judiciales corren el riesgo de quedar indefinidamente sin ejecutarse, librado su
cumplimiento a la voluntad de la parte obligada. En caso de producirse esta situacin, los
principios esenciales del Estado de Derecho se ven severamente afectados, al igual que derechos
constitucionales de los justiciables como la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la
igualdad de las partes, por sealar algunos.

120

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

De all que sea propsito de este Informe analizar los obstculos y las limitaciones que
actualmente existen o subsisten en nuestro ordenamiento normativo para la ejecucin de
sentencias contra el Estado, as como proponer algunas medidas que tiendan a solucionar o,
cuando menos, a atenuar estas graves deficiencias, sin desconocer la existencia de razonables
prerrogativas estatales en funcin del inters general. Con ello se busca contribuir al
fortalecimiento de las instituciones democrticas y el Estado de Derecho, as como al respeto de
los derechos constitucionales de los justiciables y de la funcin jurisdiccional en nuestro pas.
III.

LOS PRINCIPALES DERECHOS CONSTITUCIONALES AFECTADOS POR LA INEJECUCIN DE


SENTENCIAS ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE ENTIDADES ESTATALES.

1.

La afectacin al derecho de la tutela judicial efectiva y el debido proceso

Como seala Jess Gonzlez Prez143, "la historia de la sustitucin de la autodefensa por el
proceso ha sido, en definitiva, la historia de la sustitucin de la ley de la selva por la civilizacin".
A decir de este autor, "de aqu la importancia de una efectiva tutela jurisdiccional, de que todo
aquel que cree tener derecho a algo pueda acudir a un rgano estatal que le atienda, verificando
su razn y, en su caso, haciendo efectivo el derecho".
De esa manera, la solucin de los conflictos y controversias, al igual que la determinacin y
proteccin de los derechos, se encomienda a un rgano estatal de carcter jurisdiccional, ante
quien pueden acudir todos aquellos que requieran de su intervencin, con la certeza de que las
decisiones de dicho rgano, adoptadas en el marco de un proceso predeterminado, regular y
razonable, sern acatadas por todos y ejecutadas efectivamente, de ser necesario incluso
forzadamente.
Puede considerarse que este derecho a una efectiva tutela judicial comprende tres aspectos. En
primer lugar, un derecho de los justiciables de accin y acceso real, libre, amplio e irrestricto a
la prestacin jurisdiccional del rgano estatal competente; en segundo lugar, a que la atencin
de las pretensiones de desarrolle conforme a las reglas del debido proceso, es decir, segn las
normas vigentes y los estndares aceptados como necesarios para hacer posible la eficacia del
derecho; y, en tercer lugar, a la efectividad de la sentencia, es decir, a que el proceso concluya
en una resolucin final, la misma que debe estar arreglada a Derecho y dotada de un contenido
mnimo de justicia, decisin esta que debe ser susceptible de ser ejecutada con coercitividad.
La Convencin Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San Jos, consagra expresamente
el derecho a la tutela judicial efectiva. As, bajo el epgrafe de "Proteccin Judicial", establece en
su artculo 25:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo y rpido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces y tribunales competentes, que lo ampare contra actos que violen
143

Gonzlez Prez, Jess. El derecho a la tutela jurisdiccional. Madrid: Civitas, 1984, pp. 20 y 22.

121

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente


Convencin, aun cuando tal decisin sea cometida por personas que acten en ejercicio
de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
A desarrollar las posibilidades de recurso judicial; y
A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que
se haya estimado procedente el recurso144
La propia Convencin, en el artculo 8, "Garantas Judiciales", consagra diversos principios
bsicos del derecho a un debido proceso, sealando que:
1. Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra
ella, o para la determinacin de sus derechos u obligaciones de orden civil, laboral, fiscal
o de cualquier otro carcter.
La Constitucin peruana de 1993, en su artculo 139, establece los principios y derechos de la
funcin jurisdiccional. En el inciso 3) de dicha norma, se dispone como integrante de stos: "La
observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional". En consecuencia, el derecho a una
tutela judicial efectiva se encuentra plenamente garantizado en nuestro ordenamiento
constitucional, por lo que cabe exigir su vigencia y eficacia.
Una regla fundamental en materia procesal, es aquella que dispone que las sentencias se
ejecutarn en sus propios trminos. Luciano Parejo145, al referirse a los principios y lmites de la
ejecucin, seala que la misma:
debe estar en lnea de continuidad con el ttulo jurdico que le sirve de fundamento. Tiene
por finalidad llevar a puro y debido efecto (realizar en la prctica) los pronunciamientos
judiciales contenidos en la Sentencia o resolucin, por lo que debe comprender todo, pero
al mismo tiempo slo lo necesario, a tal fin, de suerte que el resultado sea la identidad
entre lo ejecutado y lo estatuido.
De poco servira obtener una decisin final favorable en un proceso si esta sentencia no logra
cumplirse y ejecutarse; mal podra afirmarse, en tal supuesto, que el derecho a la tutela judicial
ha quedado efectivamente realizado y garantizado. Dos resoluciones del Tribunal Constitucional
espaol146 precisan acertadamente la importancia y el significado de la efectividad de la
sentencia.
144

Subrayado nuestro.
Parejo Alfonso, Luciano: La ejecucin de las sentencias del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo en el Derecho Espaol en Primeras Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo.
Caracas: FUNEDA Editorial Jurdica Venezolana, 1995, p. 499.
146
Cfr. Gonzlez Prez, Jess. Ob. Cit., pp. 132-133.
145

122

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

De esta manera, la sentencia 32/62 de 7 de junio de 1982 dispone que:


el derecho a la tutela judicial efectiva (...) no agota su contenido en la exigencia de que
el interesado tenga acceso a los Tribunales de Justicia (...) ni se limita a garantizar una
resolucin de fondo fundada (...) si concurren todos los requisitos procesales. Exige
tambin que el fallo judicial se cumpla y que el recurrente sea repuesto en su derecho y
compensado, si hubiera lugar a ello, por el dao sufrido; lo contrario sera convertir las
decisiones judiciales y el reconocimiento de los derechos que ellos comportan a favor de
alguna de las partes en meras declaraciones de intenciones.
Por su parte, la sentencia 26/83 de 13 de abril de 1983 seala que:
el derecho a que se ejecuten los fallos judiciales que reconocen derechos propios, slo se
satisface cuando el rgano judicial adopta las medidas oportunas para llevar a efecto esa
ejecucin, con independencia de cul sea el momento en que las dicta. Si esas medidas se
adoptan, el derecho a la tutela judicial efectiva se habr satisfecho, aunque si se adoptan
con una tardanza excesiva e irrazonable puede considerarse lesionado el derecho al
proceso sin
dilaciones indebidas.
Es por ello que todo ordenamiento procesal contempla una fase de ejecucin de sentencia,
donde estn establecidos mecanismos coercitivos a utilizar contra la eventual resistencia del
obligado, para asegurar el cumplimiento de la decisin del rgano jurisdiccional.
2.

El derecho a la igualdad y su aplicacin a las partes en el proceso

El derecho a la igualdad ante la ley resulta un soporte esencial que ha acompaado, desde sus
albores, al surgimiento del Estado Democrtico y Constitucional de Derecho. De all que no cabe
imaginar actualmente un tratado internacional de derechos humanos o una Constitucin en
cuyos textos se encuentre ausente este principio. La Constitucin peruana de 1993, por ejemplo,
consigna el derecho a la igualdad y la prohibicin de toda forma de discriminacin en su artculo
2 inciso 2); la Convencin Americana de Derechos Humanos lo hace en su artculo 24. Este
derecho fundamental a la igualdad se aplica tambin, como es lgico, al mbito del proceso,
siendo una regla primordial la igualdad de las partes. En tal sentido, resultara contrario a la
igualdad y al debido proceso el otorgamiento de privilegios irrazonables a una de las partes, por
ms que sta sea el Estado. Sin embargo, como recuerda el profesor Carlos Ayala147, muy pronto
se lleg
al modelo del privilegio de la Administracin para ejecutar ella misma las sentencias de
los tribunales contencioso-administrativos. En otras palabras, al privilegio de la
autoejecucin administrativa de los fallos judiciales. Ello fue reforzado con otro tipo de
privilegios de la Administracin, tendientes a impedir las rdenes judiciales de ejecucin
147

Ayala Corao, Carlos. "La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas", en Primeras Jornadas


Internacionales de Derecho Administrativo. Caracas: Fundacin Estudios de Derecho Administrativo y
Editorial Jurdica Venezolana, 1995, p. 518.

123

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

de sentencias: inembargabilidad de derechos, fondos, valores y bienes de la Hacienda


Pblica; y, en general, la exencin de stos de medidas judiciales preventivas o ejecutivas.
No en vano el profesor Garca de Enterra148 ha cuestionado la continuidad de estos privilegios
de la Administracin, a los que denomina un asombroso fsil medieval viviente fuera de su
medio. Y es que si el cumplimiento de las sentencias queda librado a la discrecionalidad de la
Administracin, se vulnera la nocin misma del Estado de Derecho y se crean condiciones para
un rgimen de arbitrariedad e imprevisibilidad, contrario a principios constitucionales como la
separacin de poderes y la autonoma del Poder Judicial. A su vez, se rompe notoriamente el
derecho de igualdad que debe asistir a las partes en el proceso, al supeditarse la ejecucin de la
sentencia judicial a la voluntad de una de stas, paradjicamente la parte derrotada.
La persistencia de excepciones en favor del Estado o de las entidades pblicas, que dificultan o
tornan impracticables los mecanismos procesales previstos para la ejecucin forzosa de las
decisiones judiciales, ante la renuencia o resistencia al cumplimiento por parte del obligado,
convierten en ilusorio el derecho de los justiciables a alcanzar una tutela judicial real y efectiva.
Debemos tener presente que la Administracin no se justifica en s misma sino en funcin de los
intereses generales o pblicos. Por ello, resulta razonable la existencia de ciertos privilegios
estatales, establecidos con la exclusiva finalidad de preservar los mencionados intereses. A pesar
que pudieran subsistir algunos privilegios especiales, de carcter excepcional, en ningn caso
puede admitirse que ello conlleve dejar librada la ejecucin y el cumplimiento de la sentencia a
la voluntad unilateral del ente estatal. Por el contrario, nuestro sistema constitucional consagra
una obligacin de cumplimiento, cuando en el artculo 118 inciso 9) de la Constitucin, se
establece entre las funciones y atribuciones del Presidente de la Repblica, "cumplir y hacer
cumplir las sentencias y resoluciones de los rganos jurisdiccionales".
Por ltimo, cabe advertir que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recada en el expediente
N 006-96-AI/TC, de fecha 30 de enero, publicada el 7 de marzo de 1997, ha considerado lo
siguiente:
"Cuando (el Estado) contrata y se obliga ante particulares, ambas partes deben someterse
a las mismas reglas y no puede el Estado tener un nivel de preeminencia; lo contrario sera
ir contra el principio de igualdad ante la ley. La persona que acude en busca de justicia, a
la funcin jurisdiccional, sea quien fuera, recurre pidiendo solucin a un conflicto de
intereses intersubjetivos y no puede hacerlo con ms privilegios que la otra parte o
contrario, as sea ste el Estado, quien con mayor obligacin debe acudir sin otro privilegio
que la razn o el derecho; es decir, que ambos recurrentes deben hacerlo en igualdad de
condiciones y con la plena confianza que van a obtener justicia en forma igualitaria, de tal
suerte que no se merme la seguridad jurdica.

148

Cfr. Garca de Enterra, Eduardo. Hacia una nueva Justicia Administrativa. Madrid: Civitas, 1989, p.
151.

124

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

Este criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Constitucional debera orientar las
interpretaciones que efecten los poderes pblicos al momento de enfrentar situaciones
similares. As lo dispone la primera disposicin general de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, Ley N 2435, segn el cual los jueces interpretan las leyes conforme a la
interpretacin que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional.
IV.

QUEJAS PRESENTADAS A LA DEFENSORIA DEL PUEBLO ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE


SENTENCIAS POR ENTIDADES ESTATALES

1.

Aspectos generales

Desde el inicio de sus labores de atencin a los ciudadanos hasta el mes de agosto de 1998, la
Defensora del Pueblo ha tramitado 101 quejas presentadas contra diversos entes estatales por
incumplimiento de sentencias firmes en su contra. De este elevado nmero de casos149, slo la
cuarta parte ha sido resuelta satisfactoriamente para el ciudadano (24.8% de las quejas),
cumplindose el mandato judicial en su totalidad; y en una dcima parte (9.9% de las quejas), el
cumplimiento de la sentencias se ha efectuado parcialmente.
De otro lado, las cinco instituciones estatales con mayor nmero de quejas comprenden
aproximadamente el 40.6% del total de las mismas; las entidades estatales quejadas entre dos
y tres veces constituyen el 28.7%, y un 30.7% de ellas hacen referencia a entidades quejadas en
una sola oportunidad (ver Cuadro N 1).
Por otra parte, ms del 50% de las quejas (58) se refieren a mandatos judiciales de contenido
laboral que son incumplidos. De este nmero, ms de la mitad se refieren a incumplimientos de
resoluciones judiciales que ordenan la reposicin de los demandantes en sus respectivos puestos
de trabajo (ver Cuadro N 2).
En cuanto al tipo de proceso judicial en el cual se dict una sentencia que no ha sido cumplida,
tenemos que en 56 de las 101 quejas (ms del 50% tambin), se trata de procesos de amparo
con resolucin definitiva favorable (ver Cuadro N 2). En segundo lugar, se encuentran los
procesos laborales propiamente tales, que agrupan un 23.8% del total de las quejas.
3.

Incumplimiento de mandatos judiciales de reposicin

En cuanto a las pretensiones de reposicin, en 12 quejas se aprecia que las entidades estatales
cumplieron con reincorporar a los trabajadores a travs de un acto administrativo, pero
inmediatamente se expidi una segunda resolucin que volvi a cesar a dichos servidores
pblicos, desconociendo as el mandato judicial. De esta manera, entidades tales como el
Instituto Nacional Penitenciario (INPE) con 6 quejas, el Ministerio de Relaciones Exteriores
con 2 quejas, el Ministerio del Interior con 3 quejas y la Municipalidad de Nazca con 1
queja han utilizado esta modalidad.

149

Cabe advertir que, en algunos casos, una sola queja es presentada por varios ciudadanos, con sendas
sentencias firmes en su favor.

125

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

De otro lado, en dos casos contra el Ministerio del Interior, esta entidad respondi que estaba
pendiente la firma, por parte del Presidente la Repblica, de las resoluciones supremas que
disponan la reincorporacin de dos miembros de la Polica Nacional, en cumplimiento de los
respectivos mandatos judiciales. Sucede que en uno de los casos, habindose presentado la
queja el 6 de febrero de 1997, el proyecto de resolucin suprema se encontraba en el despacho
presidencial desde febrero de 1996, es decir, desde hace un ao atrs. A la fecha de elaboracin
del presente informe se estaba a la espera de informacin en torno a la expedicin de dichas
resoluciones. Este tipo de conductas por parte de los entes estatales, constituyen dilaciones no
razonables en la ejecucin de los mandatos judiciales, puesto que no comprometen mayores
costos administrativos para su cumplimiento.
Existen, adems, quejas presentadas por una renuencia reiterada al cumplimiento de las
sentencias, como por ejemplo en el caso de la reposicin de un considerable grupo de
trabajadores despedidos de la Municipalidad de Lima. La entidad municipal ha regulado el
proceso de reincorporacin a travs de la Ordenanza N 117 de 4 de julio de 1997, mediante la
cual se ha establecido que, de no existir una plaza vacante ni disponibilidad presupuestal, el
trabajador deber solicitar se tramite la autorizacin de creacin de plaza y la disponibilidad
presupuestal respectiva, mantenindose entre tanto en la condicin de disponibilidad150.
Frente a estas disposiciones, la Defensora del Pueblo record a la Municipalidad de Lima que
las mismas deban armonizarse con el artculo 139 inciso 2) de la Constitucin, que seala que
ninguna autoridad puede retardar la ejecucin de resoluciones que han pasado en autoridad de
cosa juzgada; recomendando estudiar otras medidas destinadas a cumplir efectivamente
con los mandatos judiciales.
Otras Municipalidades tambin se mostraron renuentes a cumplir con ordenar la reposicin de
trabajadores, como por ejemplo, la Municipalidad del Rmac, quien no cumpli con una
sentencia firme que ordenaba la reposicin de 276 trabajadores; o la Municipalidad de Santiago
(Cuzco).
3.

Pretensiones de contenido patrimonial

Los mandatos judiciales distintos a la reposicin, en la gran mayora de los casos, implican el
cumplimiento de una obligacin de contenido patrimonial. De stos, las acreencias laborales
ocupan el primer lugar, seguidas de las obligaciones de pago o nivelacin de pensiones.
Frente a estos requerimientos, los entes pblicos han respondido de diversa manera. En algunos
casos se procede al cumplimiento total o parcial, en otros se opone una simple negativa,
llegando incluso a no informar adecuadamente sobre las razones del incumplimiento. Tambin
se aduce la necesidad del cumplimiento previo de un requisito administrativo, as como la
imposibilidad jurdica o fctica de cumplir.

150

8 Debe precisarse que esta ordenanza consagra la evaluacin semestral de los trabajadores, cesando
por causal de excedencia al personal que no califique, incluyndose a los trabajadores repuestos por
mandato judicial.

126

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

En cuanto a la satisfaccin de una previa formalidad administrativa situacin que tambin se


ha presentado en algunas pretensiones de reposicin, tenemos por ejemplo la sentencia que
ordena a la Municipalidad de Lima pagar una indemnizacin ascendente a US$ 190,000 por
haberse apropiado de un terreno sin el respectivo proceso expropiatorio. A pesar de haberse
incluido dicho pago en el presupuesto de 1998 y contar con la partida correspondiente, la Oficina
General de Finanzas de la municipalidad no lo autoriz, pues necesitaba una resolucin de
alcalda para ello. Al final se emiti dicha resolucin, sin embargo, se orden nicamente el pago
de US$ 19,000.
Por otra parte, como supuesto de imposibilidad jurdica tenemos el caso de las sentencias que
declaran fundadas sendas acciones de amparo interpuestas por ex trabajadores de la
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) , que solicitaban el abono de sus pensiones de
acuerdo al Decreto Ley N 20530. La SBS cumpli con abonar pensiones devengadas, pero con
relacin a los pagos futuros seal que la obligacin la haba asumido el Ministerio de Economa
y Finanzas merced a lo establecido por el Decreto Ley N 25792 y, en consecuencia, se
encontraban imposibilitados de cumplir la sentencia. Las quejas que motivaron el
incumplimiento, culminaron en la expedicin de la Resolucin Defensorial N 026-97/OP, en
donde se exhort tanto a la Superintendencia de Banca y Seguros como al Ministerio de
Economa y Finanzas, a cumplir con abonar la pensin de acuerdo a lo estipulado por el Decreto
Ley N 20530, teniendo en cuenta las sentencias firmes expedidas en favor de los extrabajadores.
Tambin se ha presentado el caso de las demandas de amparo interpuestas por los pensionistas
de Electrolima S.A. En tal ocasin, la citada empresa seal que se encontraba prohibida
legalmente de seguir pagando las pensiones, pues la competencia corresponda a la Oficina de
Normalizacin Previsional (ONP); por su parte, la ONP indic que slo respondan por dichas
deudas desde el 1 de enero de 1995, fecha en que dio inicio a sus actividades.
La imposibilidad fctica de cumplimiento est referida a la falta de recursos presupuestarios. Se
establece aqu un punto aparentemente difcil de solucionar, pues las entidades demandadas se
amparan en el principio de legalidad presupuestal, sealando que el gasto que significa el
cumplimiento de la sentencia no est previsto en el presupuesto de la institucin. Cabe
mencionar que en algunas sentencias que ordenan la reposicin, la entidad responde que no
puede cumplir ya que la plaza del demandante no fue presupuestada.
Es menester precisar que algunas entidades estatales han acudido al Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) solicitando las asignaciones presupuestarias correspondientes a fin de cumplir
con los pagos. Sin embargo, el Ministerio suele responder que dichos gastos no estn previstos
en el presupuesto del sector pblico del ao fiscal. La apelacin a la falta de recursos
presupuestarios por parte del MEF, es algunas veces reiterada en los siguientes aos fiscales,
como por ejemplo en el caso de la queja presentada contra la Direccin de Salud de la Regin
Grau, entidad que solicit al MEF la habilitacin de recursos para el cumplimiento de una
sentencia firme de 1993; sin embargo, el Ministerio seal que en el presupuesto del sector
pblico para 1994 no se contaba con los recursos respectivos, reiterando el mismo argumento
en los aos fiscales 1995, 1996 y 1997.

127

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

Tambin el MEF ha sealado en otros casos, que la propia entidad demandada es la que debe
satisfacer la obligacin, realizando los ajustes presupuestarios correspondientes.
De otro lado, cabe mencionar la situacin de las empresas del Estado en proceso de liquidacin.
En tales casos, el cumplimiento de las sentencias se somete a la previa venta de los activos y
cobro de las acreencias, as como al orden de prelacin de los pagos. Se trata de las comisiones
liquidadoras de la ex-banca de fomento (bancos Agrario e Industrial), ECASA, Compaa Peruana
de Vapores y la Junta Liquidadora de la Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima.
En algunas ocasiones los pagos se han realizado en forma total o parcial, y en otros estn siendo
postergados por la carencia de recursos o la falta de liquidez.
4.

Otro tipo de pretensiones

Existen otros tipos de pretensiones consistentes en obligaciones de hacer distintas a la


reposicin, como se present por ejemplo ante el requerimiento a la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos para que otorgue un ttulo profesional, o a la Universidad Nacional
Enrique Guzmn y Valle a fin que efecte un nombramiento como docente principal.
Asimismo, es importante destacar el caso de la sentencia recada en el proceso de hbeas corpus
en favor de Gustavo Cesti Hurtado, capitn en retiro del Ejrcito Peruano, frente a la amenaza
a su libertad individual que representaba la orden de detencin dictada por el Consejo Supremo
de Justicia Militar, en un proceso abierto en su contra en dicha jurisdiccin. Al respecto, el Vocal
Instructor General EP Ral Talledo dict una resolucin declarando inaplicable la sentencia de
hbeas corpus, sealando que los magistrados de la jurisdiccin comn asumieron funciones
reservadas a magistrados militares, entre otras consideraciones. Por ello, la queja concluy con
la expedicin de la Resolucin Defensorial N 012-97/DP de 24 de marzo de 1997, que
recomend al Consejo Supremo de Justicia Militar el cumplimiento de la sentencia de hbeas
corpus. A la fecha, dicha sentencia no ha sido cumplida por la jurisdiccin militar, habindose
llevado el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos151.
Tambin cabe hacer mencin al pedido de intervencin de la Fundacin Ecumnica para el
Desarrollo y la Paz (FEDEPAZ), a fin que el Estado peruano152 cumpla con la sentencia de
reparaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de fecha 19 de setiembre de
1996, expedida en el caso Neira Alegra y otros153, que fij el pago de una indemnizacin para
los deudos y declar que el Estado peruano estaba obligado a hacer todo el esfuerzo posible
para localizar e identificar los restos de las vctimas y entregarlos a sus familiares.

151

La Defensora del Pueblo present ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos un informe en
calidad de amicus curiae, en favor de Gustavo Cesti. Cfr. DEBATE DEFENSORIAL, Revista de la Defensora
del Pueblo, Lima, 1998
152
El pedido se tramit como uno dirigido al Ministerio de Defensa.
153
Se trata de un caso presentado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por la desaparicin
de tres procesados como presuntos autores del delito de terrorismo, que se encontraban detenidos en el
establecimiento penal San Juan Bautista (El Frontn).

128

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

Das despus de la presentacin de este pedido de intervencin, el Ministerio de Defensa public


un comunicado oficial en el diario El Peruano, en el cual se sealaba que dicha entidad haba
contratado con el Banco de la Nacin los fideicomisos necesarios para que el Estado peruano
cumpla con el pago de la indemnizacin. De esta manera, a la fecha quedara pendiente la
obligacin de entregar los restos de las vctimas a sus familiares, de ser ello posible. Es
importante advertir que en la sentencia de reparaciones, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos declar adicionalmente que el caso se dara por concluido slo despus del
cumplimiento de la sentencia.
V.

ANALISIS DE LOS REPAROS DE LOS ENTES ESTATALES PARA EJECUTAR SENTENCIAS


JUDICIALES. LA FALTA DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS

Es evidente que no existe un argumento razonable frente al incumplimiento de un mandato


judicial, cuando ste constituye una obligacin que no compromete recursos pblicos o, en todo
caso, que los afecte pero existiendo las asignaciones correspondientes. En estos supuestos, los
funcionarios pblicos encargados de cumplir el mandato judicial incurren en clara
responsabilidad administrativa.
De esta manera, la simple negativa al cumplimiento es una omisin frente a la cual el juez que
ejecuta la sentencia debe tomar las medidas del caso, esto es, formular la denuncia penal
correspondiente por la comisin del delito de resistencia y desobediencia a la autoridad, previsto
por el artculo 368 del Cdigo Penal. Igualmente, el cumplimiento de un requisito administrativo
previo no debe dilatar razonablemente la ejecucin de la sentencia firme.
Por otra parte, en caso de oponerse alguna imposibilidad jurdica para el cumplimiento, como
por ejemplo la prohibicin legal a la entidad demandada de pagar beneficios sociales o
pensiones, debe tenerse en cuenta que, por lo general, estas normas prohibitivas sealan cul
ser la entidad estatal sucesora de las deudas de la primera (como por ejemplo en el caso de la
ONP, que sucedi a Electrolima S.A. en Liquidacin en el pago de las pensiones de jubilacin). De
otro lado, otros supuestos de imposibilidad jurdica para el cumplimiento son en realidad
interpretaciones errneas de las normas que establecen atribuciones a los entes estatales, como
en el caso del hbeas corpus en favor de Gustavo Cesti, en donde el Consejo Supremo de Justicia
Militar consider equivocadamente que los jueces de la jurisdiccin comn no tenan
competencia en el proceso seguido contra dicho ciudadano ante la jurisdiccin militar.
Los supuestos realmente controvertidos son los referidos a la falta de recursos presupuestarios
asignados al cumplimiento de sentencias, puesto que las entidades estatales, en aplicacin del
principio de legalidad presupuestaria, slo pueden efectuar gastos si se cuenta con ingresos que
estn destinados a la satisfaccin de los mismos.
Es por ello que resulta importante analizar especialmente el tema presupuestario, a efectos de
determinar qu alternativas nos ofrecen las normas que regulan el proceso presupuestario del
sector pblico, cules son sus deficiencias y qu recomendaciones pueden plantearse para
revertirlas.

129

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

1.

El aparente conflicto entre el derecho a la tutela judicial efectiva, el debido proceso, y


el principio de legalidad presupuestaria

Una imposibilidad fctica alegada para incumplir las sentencias, se presenta en el caso de los
mandatos judiciales que ordenan pagar una cantidad en dinero (por concepto de deuda,
indemnizacin, pensin, etc.), argumentndose la falta de recursos disponibles para realizar el
pago. Desde el lado de las entidades pblicas obligadas, se ha sostenido con frecuencia que una
situacin como la descrita configurara una tensin o colisin entre dos preceptos y principios
constitucionales: la seguridad jurdica, que exige el cumplimiento y ejecutabilidad de las
sentencias judiciales (derecho a la tutela judicial efectiva); frente al imperativo de la legalidad
presupuestaria, es decir, que la satisfaccin de la obligacin pecuniaria est supeditada a la
existencia de una partida en el presupuesto pblico expresamente asignada para este fin154.
Si bien puede admitirse inicialmente una posible contraposicin normativa, cuando el
cumplimiento de una sentencia por parte de una entidad estatal genera una afectacin a la
regla de legalidad presupuestaria impuesta a tales instituciones, consideramos que sta no es
insalvable ni, mucho menos, que el cumplimiento de la sentencia pueda quedar indefinido en el
tiempo. Y es que siendo deber primordial de los rganos estatales y de toda entidad pblica
respetar los derechos constitucionales y, en este caso, acatar las decisiones judiciales, resultara
incompatible con el Estado de Derecho que el cumplimiento de una sentencia quede supeditado
a la voluntad o discrecionalidad del propio obligado.
Como ha sealado acertadamente la sentencia 32/82 del Tribunal Constitucional espaol (de 7
de junio de 1982):
(...) es evidente que esa tensin existe y que su superacin exige la armonizacin de
ambos principios; pero esta armonizacin, cualquiera que sea la forma en que se realice,
no puede dar lugar a que el principio de legalidad presupuestaria deje de hecho sin
contenido un derecho que la Constitucin reconoce y garantiza, pues como hemos
sealado anteriormente, el cumplimiento de las sentencias forma parte del derecho a la
tutela efectiva de los jueces y tribunales consagrado en el artculo 24.1 de la Constitucin.
En realidad, como aclara el mencionado fallo, la sujecin al principio de legalidad presupuestaria
impondra en todo caso slo una limitacin temporal en el cumplimiento y ejecucin de la
sentencia. Dice el Tribunal Constitucional espaol que (...) en ningn caso el principio de
legalidad presupuestaria puede justificar que la Administracin posponga la ejecucin de la
sentencia ms all del tiempo necesario para obtener, actuando con la diligencia debida, las
consignaciones presupuestarias en el caso de que stas no hayan sido previstas.
De esta manera, el artculo 139 inciso 2) de la Constitucin, que establece que ninguna
autoridad puede retardar la ejecucin de las sentencias, puede entenderse en el sentido que los
retardos no deben ser irrazonables. La razonabilidad, como lo seala Joan Pic y Junoy
describiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol, estara dada en funcin a
154

Gonzlez Prez, Jess. Ob. Cit., p. 136.

130

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

fines de proteccin de valores, bienes o intereses constitucionalmente protegidos155, como por


ejemplo en nuestro caso establecer una prelacin en el pago de las deudas, en donde el primer
lugar lo ocupen las deudas laborales, en aplicacin del artculo 24 de la Constitucin,
postergndose razonablemente el pago a otros acreedores del Estado.
2.

Posibilidades que ofrecen las normas presupuestarias vigentes para el cumplimiento de


sentencias por parte de las entidades estatales.

En toda posibilidad que las normas presupuestarias ofrezcan para el cumplimiento de


sentencias, debe observarse el denominado principio de equilibrio presupuestario, que establece
que el presupuesto del sector pblico debe estar equilibrado entre sus ingresos y egresos,
estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente156. En
esta medida, todo gasto, sin excepcin, debe tener su correlato en una parte de los ingresos del
Estado que lo sustente. Inclusive, la aplicacin de este principio es exigible tambin a nivel del
proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo, tal como lo estipula el artculo 78 de la
Constitucin.
2.1.

El uso de la especfica del gasto sentencias judiciales

Tenemos en primer lugar que el gasto que demanda el cumplimiento de una sentencia debe
estar previsto en el presupuesto pblico, a efectos de asignarle un monto de los ingresos
estatales para su satisfaccin (es decir, una asignacin presupuestaria). En trminos tcnicos,
debe existir una especfica del gasto destinada a este rubro157.
Al respecto, el clasificador de los gastos pblicos para la formulacin del presupuesto del sector
pblico para 1999, establece la especfica del gasto sentencias judiciales, que es detallada
como gastos previstos para el ao fiscal, para el cumplimiento de resoluciones judiciales cuyo
estado procesal tenga la condicin de cosa juzgada y se encuentre en ejecucin de sentencia.
De esta manera, el cumplimiento de una sentencia judicial por parte del Estado se efectuar
bajo las siguientes pautas:
a.
b.
c.

Que est previsto como gasto en el presupuesto anual de la entidad respectiva.


Que se trate de una sentencia firme, es decir, que tenga la calidad de cosa juzgada.
Que la misma se est haciendo valer a travs del proceso de ejecucin de resoluciones
judiciales, establecido en el captulo III del ttulo V de la seccin quinta del Cdigo Procesal
Civil.

155

Pic i Junoy, Joan. Las garantas constitucionales del proceso. Barcelona: Jos Mara Bosch Editor, 1997,
p. 78.
156
Norma I de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado (en adelante LGPE), Ley N 26703, modificada
por la Ley N 26884.
157
De acuerdo al artculo 15 de la LGPE, modificado por el artculo 15 de la Ley N 26884, la especfica
del gasto individualiza el elemento especfico del gasto, identificando los rubros concretos del egreso
pblico. Cada rubro, a su vez, contiene un detalle de los conceptos integrantes del mismo.

131

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

Para el presente ejercicio fiscal, el clasificador de gastos aprobado por Resolucin Directoral N
041-97-EF/76.01, tambin seala que la especfica del gasto sentencias judiciales hace
referencia a gastos para el cumplimiento de resoluciones judiciales que tengan la calidad de
cosa juzgada y se encuentren en ejecucin de sentencia.
En el caso de los gobiernos locales158, para el ao 1998, la Resolucin Directoral N 036-97EF/76.01 aprob la Directiva N 005-97-EF/76.01, relativa al proceso presupuestario de los
gobiernos locales. Se aprecia que ha sido prevista la especfica del gasto sentencias judiciales
en los grupos genricos del gasto159 personal y obligaciones sociales, obligaciones
previsionales, inversiones e inversiones financieras. Para el ao fiscal 1999, la Resolucin
Directoral N 036-98-EF/76.01 aprueba la directiva para la programacin y formulacin de los
presupuestos institucionales de los gobiernos locales para dicho ejercicio (Directiva N 004-98EF/76.01). Dentro de la misma, en el formato de presupuesto de gastos de las municipalidades
distritales, aprobado por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF (formato A-3 del
anexo N 9), no se considera la especfica del gasto sentencias judiciales en el grupo genrico
del gasto personal y obligaciones sociales, considerndose en los grupos obligaciones
previsionales, otros gastos corrientes, gastos de capital, inversiones e inversiones
financieras.
A efectos de proceder al pago, deben observarse las pautas establecidas en la Ley de Gestin
Presupuestaria (LGPE) para la programacin y ejecucin del gasto. Sobre el particular, debe
efectuarse la afectacin de la asignacin presupuestaria correspondiente (operacin
denominada compromiso, de acuerdo al artculo 35 de la LGPE modificado por el artculo 1
de la Ley N 26884) y posteriormente formalizar la obligacin de pago (operacin denominada
devengado, consagrada en el artculo 36 de la LGPE modificado por el artculo 1 de la Ley
N 26884).
Debe advertirse que estas previsiones presupuestarias implicaran un retardo de
aproximadamente seis meses para el cumplimiento de la sentencia, puesto que el proyecto de
presupuesto del sector pblico para un determinado ao fiscal se remite al Congreso en un plazo
que vence el 30 de agosto del ao anterior. Por ello, en principio slo se programaran en el
presupuesto aquellas sentencias que hayan adquirido la calidad de cosa juzgada hasta antes de
la programacin y formulacin presupuestaria. Es decir, slo las sentencias firmes que hayan
obtenido dicha condicin durante el primer semestre del ao anterior al de la vigencia del
presupuesto en el cual se prevern los gastos para cumplirlas160.
158

Los gobiernos locales y las entidades del sector pblico pertenecientes a la actividad empresarial del
Estado, desarrollan sus respectivos procesos presupuestarios a travs de directivas especiales emitidas
por el Ministerio de Economa y Finanzas, de acuerdo al artculo 23 de la LGPE. En el caso de las
municipalidades, adems, en la segunda disposicin transitoria de la LGPE seala que sus normas les son
aplicables en forma progresiva.
159
17 El grupo genrico de gastos agrupa a los gastos segn su objeto, de acuerdo a determinadas
caractersticas comunes (artculo 15 de la LGPE, modificado por el artculo 1 de la Ley N 26884).
160
Para las sentencias firmes expedidas en el segundo semestre del ao, es decir, con posterioridad a la
formulacin y programacin del presupuesto, consideramos que podra utilizarse la reserva de
contingencia, como se explicar ms adelante.

132

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

No obstante estas disposiciones, frente a la exigencia de cumplimiento, las entidades estatales


oponen la falta de la asignacin presupuestaria para esta especfica del gasto, o su agotamiento.
Ello evidencia una inadecuada programacin presupuestal, puesto que no se incluyeron a las
sentencias firmes como gasto para el siguiente ejercicio. De esta manera, ante esta omisin,
debera precisarse claramente la responsabilidad del titular del pliego y la obligacin de
programar, con carcter prioritario, el respectivo gasto161. Esta caracterstica de gasto
prioritario no permitira al titular del pliego decidir su no programacin aduciendo la existencia
de actividades prioritarias de la institucin, puesto que el cumplimiento del mandato judicial se
convierte en un gasto tan importante como los que sustentan dichas actividades.
En contrapartida, debera incluirse en la LGPE la obligacin del Ministerio de Economa y
Finanzas de proveer, tambin prioritariamente, los recursos necesarios a las entidades estatales
para efectos del cumplimiento de las sentencias firmes.
2.3.

Las modificaciones presupuestarias

Sin perjuicio de establecerse la obligacin del titular del pliego de prever en el presupuesto los
gastos relativos al cumplimiento de sentencias firmes, ante la falta de programacin de dicho
gasto en algunas entidades estatales o el agotamiento de los recursos para satisfacerlo en otras,
la institucin tambin podra cumplir con el pago de su deuda a travs de las modificaciones
presupuestarias que son permitidas al titular del pliego.
Al respecto, cabe sealar que el presupuesto aprobado y en ejecucin puede ser pasible de
modificaciones. Las mismas pueden efectuarse en dos grandes niveles: en el nivel institucional y
en el nivel funcional programtico, de acuerdo a lo establecido por el artculo 39 de la LGPE,
modificado por el artculo 1 de la Ley N 26884.
En el nivel institucional, es decir, de los pliegos presupuestarios, pueden realizarse las siguientes
modificaciones presupuestarias: los crditos suplementarios, que son los incrementos de montos
autorizados de ingresos y egresos, los cuales son aprobados por ley; y las habilitaciones y
transferencias de partidas, que son traslados de recursos entre pliegos presupuestales, que
tambin son autorizados por ley.
Por otro lado, en el nivel funcional programtico, esto es, de las actividades y proyectos de un
pliego determinado, se permiten como modificaciones tanto los crditos como las anulaciones
presupuestarias. De acuerdo al artculo 39 de la LGPE, modificado por el artculo 1 de la Ley
N 26884, los crditos implican el incremento de las asignaciones presupuestarias de
actividades y proyectos, con cargo a anulaciones de la misma actividad o proyecto, de otras
actividades y proyectos o a saldos de recursos provenientes de economas resultantes en la
ejecucin presupuestal. Mediante las anulaciones presupuestarias, en contrapartida, se

161

A esto apunta el segundo prrafo de la disposicin transitoria nica de la Ley N 26756, que ser
descrita y analizada ms adelante.

133

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

suprime parcial o totalmente una asignacin presupuestaria de una actividad o proyecto


considerado no prioritario durante la ejecucin presupuestal.
Estas modificaciones son autorizadas mediante resolucin del titular del pliego. Como puede
apreciarse, las modificaciones presupuestarias en el nivel institucional constituiran la solucin
ptima, puesto que no se afecta la realizacin de los objetivos de un determinado pliego. Sin
embargo, estn condicionadas a la existencia de mayores recursos pblicos, constituyendo una
difcil situacin debido a las caractersticas de la economa nacional.
En cambio, las modificaciones en el nivel funcional programtico se efectan sobre asignaciones
presupuestales ya existentes de determinadas actividades o proyectos no prioritarios. Las
prioridades del pliego son establecidas en la llamada escala de prioridades, en donde se
establece una prelacin con relacin a las metas presupuestarias que se pretenden lograr, en
funcin al cumplimiento de los objetivos institucionales de primera importancia, los mismos que
estn relacionados a las funciones primordiales que persigue la entidad.
2.4.

La reserva de contingencia

De acuerdo al artculo 17 de la LGPE, la reserva de contingencia es una asignacin


presupuestal de naturaleza global dentro del presupuesto del Ministerio Economa y Finanzas,
destinada a financiar los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en
los presupuestos de las entidades del sector pblico. Es decir, para afrontar gastos que no
pueden especificarse ni conocerse en detalle al momento de elaboracin del presupuesto, como
por ejemplo los generados por nuevas disposiciones legales, o debido a situaciones de
emergencia, entre otras.
En este sentido, un proceso judicial an no concluido puede ser un eventual gasto para el Estado,
cuyo financiamiento no puede ser previsto en tanto no haya una sentencia firme, puesto que
puede darse la posibilidad de que el rgano jurisdiccional declare infundada la pretensin del
demandante. De esta manera, la reserva de contingencia sera de aplicacin frente al caso de
los procesos judiciales iniciados contra alguna institucin del Estado, que a la fecha de
programacin y formulacin del presupuesto anual del sector pblico continuaban en trmite,
habindose obtenido sentencia firme en favor del demandante con posterioridad.
Por ello, sera deseable modificar la LGPE, destinndose expresamente un monto (especfico o
porcentual) de la reserva de contingencia para satisfacer la ejecucin de sentencias que
conlleven obligaciones de pago para las entidades estatales y que hayan adquirido la calidad de
cosa juzgada con posterioridad a las fases de programacin y formulacin presupuestaria;
especficamente, durante el segundo semestre del ao. Dicha parte de la reserva podra ser
establecida, por ejemplo, en funcin a los montos demandados en todos los procesos judiciales
prximos a concluirse en el segundo semestre del ao informacin que debe brindar cada
titular del pliego al MEF.
Por ltimo, consideramos importante referirnos a la programacin de esta reserva para el ao
fiscal 1999, por parte del Poder Ejecutivo, la misma que asciende a 2,225 millones de nuevos

134

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

soles. Segn la exposicin de motivos del Proyecto de Ley Anual del Presupuesto del Sector
Pblico para 1999, dicha reserva ser destinada al financiamiento de la poltica salarial, la
escolaridad y los aguinaldos de julio y diciembre. Asimismo, para los programas de
autoconstruccin y destugurizacin de viviendas que ejecute el Banco de Materiales. Cabe
advertir que, en nuestro concepto, excluyendo la poltica salarial, estos rubros constituyen
actividades y proyectos que ocasionan gastos que s pueden ser previstos en los presupuestos
de las entidades estatales que tienen la funcin de realizarlas.
Incluso en el caso de la escolaridad y los aguinaldos, el clasificador de los gastos pblicos
elaborado para la formulacin del presupuesto del sector pblico para 1999 (al igual que el
clasificador para el ao fiscal 1998), establece la especfica del gasto denominada gastos
variables y ocasionales, entre los cuales se incluyen estos conceptos. Los mismos que por su
naturaleza, son gastos ocasionales que perfectamente pueden ser previstos en el presupuesto
anual, no observndose as el diseo que la LGPE ha establecido para esta reserva.
VI.

POSIBILIDAD DE EMBARGAR LOS RECURSOS ASIGNADOS A LAS ENTIDADES ESTATALES


Y LOS BIENES DE LAS MISMAS

En el supuesto que, luego de la notificacin del mandato judicial ordenando el cumplimiento de


la sentencia, la entidad estatal emplazada adopta una conducta renuente, queda la alternativa
de la ejecucin forzada. Ello plantea el problema de la posibilidad de embargar los recursos de
la entidad destinados al desarrollo de sus actividades.
Justamente, uno de los obstculos que han dificultado el cumplimiento ha sido la existencia de
normas constitucionales o legales que impiden o limitan el uso de los mecanismos de ejecucin
forzosa previstos en el sistema procesal. El ms difundido es el principio de la inembargabilidad
de los bienes o fondos pblicos.
En el caso espaol, existe una tradicin contraria a admitir el mandato judicial de embargo de
fondos y bienes pblicos para asegurar la ejecucin forzosa de una sentencia. En esta direccin,
el artculo 44 de la Ley General Presupuestaria de 1988 seala lo siguiente:
"1. Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrn despachar
mandamiento de ejecucin ni dictar providencia de embargo contra los derechos, fondos,
valores y bienes en general de la Hacienda Pblica"
De esta manera, el remedio encontrado en Espaa supuso, por el contrario, la exigencia de una
obligacin expresa de la Administracin de consignar en su presupuesto una partida de crditos
para gastos de ejecucin de sentencias162, contemplada en el artculo 111 del Anteproyecto de
Ley del Proceso Contencioso-Administrativo. Ello sin perjuicio del inicio de un proceso penal por
responsabilidad que se podra promover contra el funcionario pblico renuente al cumplimiento
de la sentencia o a adoptar las medidas encaminadas a permitir su ejecucin.
162

20 Montoro Chiner, Mara Jess. "La ejecucin de sentencias en el anteproyecto de ley regulatoria del
proceso contencioso-administrativo", en Documentacin Jurdica (monogrfico dedicado al anteproyecto
de ley del proceso contencioso-administrativo). Tomo XIII, N 51, jul-set- 1996, p. 835-860.

135

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

En el sistema alemn se ha adoptado un criterio diferente con respecto al cumplimiento estatal


de sentencias que imponen el pago de montos en dinero. Al respecto, seala Manuel Silva
Snchez que:
"La regla general es la posibilidad que tienen los tribunales de despachar mandamiento
de pago y si no es atendido en el plazo de un mes, pueden despachar directamente
embargo sobre los bienes muebles e inmuebles de los entes pblicos. As slo se
consideran inembargables, con mejor criterio, los bienes indispensables para la
satisfaccin de la funcin pblica que se enumeran con carcter taxativo"163.
Asumiendo una posicin sobre la posibilidad de embargar los bienes del Estado, este autor
menciona lo siguiente:
"(...) el nico fundamento objetivo que se puede esgrimir para mantener el privilegio de la
inembargabilidad, es la necesaria proteccin del funcionamiento de los servicios pblicos.
De modo que la inembargabilidad, por esencia, ha de responder a un criterio objetivo,
siendo inadmisible que se aplique subjetivamente a todo el patrimonio del ente. A este
respecto ha sealado GARCA DE ENTERRA que la inembargabilidad en ningn momento
debera considerarse como una prerrogativa subjetiva de la Administracin sino como una
cualidad de determinados bienes pblicos, imprescindibles para el funcionamiento de los
servicios pblicos (...) Cualquier otra extensin de este principio es totalmente
injustificable; debiendo entender especialmente aplicable en este punto el dogma de la
economa de mercado, que se fundamenta en el normal intercambio, el cual se vera
absolutamente truncado si una de las partes de cualquier relacin pudiera transformar en
facultativas sus obligaciones patrimoniales"164.
En el caso peruano, este tema adquiri actualidad hace algn tiempo, a raz de la Ley N 26599
que modific el artculo 648 del Cdigo Procesal Civil, incorporando el inciso 1, que dispona:
"Art. 648.- Bienes inembargables.- Son inembargables:
1. Los bienes del Estado.
Las resoluciones judiciales o administrativas, consentidas o ejecutoriadas, que dispongan
el pago de obligaciones a cargo del Estado, slo sern atendidas con las partidas
previamente presupuestadas del Sector al que correspondan;"
Esta norma fue cuestionada ante el Tribunal Constitucional por treintids congresistas, que
interpusieron la accin de inconstitucionalidad respectiva. El Tribunal, mediante la sentencia
recada en el expediente N 006-96-AI/TC, de fecha 30 de enero de 1997 (publicada en el Diario
Oficial El Peruano el 7 de marzo), declar fundada en parte la demanda y consider
inconstitucional la norma en cuanto extenda el privilegio de inembargabilidad de manera
indistinta al conjunto de bienes del Estado, precisando que este carcter slo es propio de los

163

21 Silva Snchez, Manuel J. "La ejecucin de sentencias contencioso-administrativas: Nuevos


horizontes", en Poder Judicial (Madrid), 1996, N 41-42.
164
Silva Snchez, Manuel J. Ob. Cit.

136

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

bienes del Estado de dominio pblico, en cumplimiento de lo previsto por el artculo 73 de la


Constitucin de 1993. Dicho precepto constitucional establece que:
"Artculo 73.- Los bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles. Los bienes
de uso pblico pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su
aprovechamiento econmico".
Sobre esta base constitucional, el Tribunal efecta la siguiente distincin:
"Los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio
pblico; sobre los primeros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de
derecho privado; sobre los segundos ejerce administracin de carcter tuitivo y pblico. El
Art. 73 de la Constitucin Poltica del Estado establece que los bienes de dominio pblico
son inalienables e imprescriptibles, deducindose de ello que no gozan de aquellas
inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del Estado. La Ley 26599,
que modific el art. 648 del CPC, ha otorgado a los bienes de dominio privado aquella
inmunidad que la Constitucin otorg nicamente a los bienes de dominio pblico".
Estos argumentos, fundamentados en la Constitucin, permiten la posibilidad de embargar
determinados bienes estatales: los de dominio privado. No obstante, en la sentencia no se
establecieron criterios para distinguir un bien de dominio pblico de un bien de dominio privado
del Estado, excepto la relacin tuitiva y pblica que los entes estatales tienen con los bienes
de dominio pblico. De esta manera, debe dotarse de contenido la relacin jurdica descrita, de
tal suerte que los bienes que no estn involucrados en la misma, constituyen bienes de dominio
privado susceptibles de ser embargados.
En este sentido, si tomamos en consideracin las ideas planteadas en los acpites anteriores, de
que el Estado debe gozar de privilegios excepcionales frente a los particulares slo si los mismos
se fundamentan en intereses pblicos de relevancia constitucional en muchos casos; tenemos
que los bienes inmersos en una relacin tuitiva y pblica en relacin al Estado sern aquellos
que resulten indispensables para el cumplimiento de los fines esenciales de los entes estatales
(seguridad nacional y seguridad ciudadana, servicio diplomtico, servicio de justicia, etc.), para
el funcionamiento de los servicios pblicos que brinda (educacin, salud, etc.) o que
sean de uso pblico, tales como los mares, playas, ros, riberas, lagos, aire y espacio areo,
puertos, carreteras, vas pblicas, etc. Con relacin a las dos primeras categoras, deben tenerse
en cuenta las funciones principales y secundarias de cada ente estatal.
Para evitar la arbitrariedad estatal en la afectacin de sus bienes como de dominio pblico o
privado, es necesaria una precisin legal en torno a qu bienes tienen la primera caracterstica,
siendo por ende inembargables.
Sobre esta regulacin, existe la Ley N 26756, curiosamente publicada el mismo da que la
sentencia del Tribunal Constitucional bajo anlisis, en la cual se constituye una comisin para
que presente al Congreso un proyecto de ley que determine los bienes del Estado que pueden
ser objeto de embargo. Dos aspectos son de inters en esta norma:

137

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

a)

El art. 2 establece que "slo son embargables los bienes del Estado que se incluyan
expresamente en la respectiva ley. Consideramos que ms razonable sera que la norma
hubiera exigido que la futura ley precise qu bienes del Estado son inembargables, por su
carcter de dominio pblico, en vez de indicar cules son los susceptibles de ser
embargados.

b)

La disposicin transitoria nica de esta norma, que dispone: "En tanto se apruebe la Ley a
que se refiere el artculo 1, el accionante que solicite al juez el cumplimiento de una
resolucin judicial que ordena al Estado el pago de una obligacin y no sea posible su
ejecucin al no existir recursos presupuestales para atenderlo, debe solicitar al Juez que
requiera al titular del pliego a fin de que, bajo su responsabilidad, seale la partida
presupuestal especfica en el presupuesto de su Sector, susceptible de ser afectada con
orden de embargo. En el caso que no existan recursos susceptibles de afectacin, el
accionante podr solicitar al Juez requiera al titular del pliego a fin de que disponga, bajo
su responsabilidad, la inclusin prioritaria del adeudo pendiente, en una partida especfica
para los siguientes ejercicios presupuestarios".

Esta ley que establecer los bienes embargables del Estado (que, reiteramos, debera mejor
sealar al conjunto de bienes estatales inembargables) an no ha sido elaborada. Por lo tanto,
es aplicable a la fecha la disposicin transitoria nica de la Ley N 26756, que slo permite el
embargo de ciertas partidas presupuestales, vale decir, de dinero asignado a la entidad estatal.
Consideramos que el hecho de que no exista una norma que especifique cules son los bienes de
dominio pblico cuya condicin es de inembargables, no puede afectar el legtimo derecho de
los justiciables a lograr el cumplimiento y ejecucin de la sentencia que les es favorable. Sobre
todo cuando los entes estatales oponen el principio de legalidad presupuestal para no hacer uso
de sus recursos dinerarios.
En consecuencia, a nuestro juicio la presuncin debera jugar en favor de la posibilidad de
embargo de todo bien del patrimonio del Estado que no tenga un notorio carcter de bien de
dominio pblico, es decir, destinado al cumplimiento de los fines principales de la entidad estatal
o al funcionamiento de servicios pblicos que prestan, o constituyan bienes de uso pblico. Ser
el juez del proceso de ejecucin el que debe discernir en el caso concreto, qu bienes no cumplen
con estas condiciones.
Como criterios orientadores tenemos por ejemplo los bienes muebles destinados a la alta
direccin de una entidad, que cumplen una finalidad de status o confort; bienes muebles que
pueden ser sustituidos, sobre todo cuando la entidad posee ms de un bien de la misma
naturaleza; bienes muebles para el uso del personal que no estn relacionados con el desarrollo
de sus labores. En cuanto a los bienes inmuebles, por ejemplo los predios abandonados de
propiedad de un ente estatal.
Finalmente, la posibilidad de embargar los recursos dinerarios de las entidades estatales, se
presenta cuando la institucin estatal demandada carece de una asignacin presupuestaria
para satisfacer los gastos ocasionados por sentencia judiciales firmes en su contra, o cuando

138

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

dichos recursos han sido agotados. Como ya se ha sealado, el titular del pliego debe en este
caso efectuar las modificaciones presupuestarias necesarias, anulando el destino de recursos a
actividades y proyectos no prioritarios, a fin de cumplir con el mandato judicial. De no ser posible
esta alternativa, adems de la solucin que plantea la disposicin transitoria nica de la Ley N
26756, debi haberse permitido al juez la posibilidad de solicitar al titular del pliego de la entidad
el documento de gestin que establece cules son las actividades y proyectos de la institucin
que sern ejecutadas de manera proritaria, a efectos de tener un parmetro objetivo a fin de
determinar qu partidas presupuestarias podran ser razonablemente embargadas.
VII.

EL CASO DE LOS ENTES ESTATALES SUJETOS A LAS DIRECTIVAS DE LA OFICINA DE


INSTITUCIONES Y ORGANISMOS DEL ESTADO

En el caso de las empresas del Estado, de acuerdo a lo que estableci el artculo 14 de la Ley N
26706, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para 1997, la dependencia correspondiente del
Ministerio de Economa y Finanzas (la Oficina de Instituciones y Organismos del Estado) dicta
las normas especiales que regulan el proceso presupuestario, normas de austeridad y
remuneraciones aplicables a dichas empresas.
Esta disposicin se hizo extensiva a las siguientes instituciones: Superintendencia de Banca y
Seguros, SUNAT, ADUANAS, Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, IPSS, OSIPTEL, CONASEV,
Comisin Nacional de Zonas Francas, Industriales y Tursticas, Zonas de Tratamiento Especial,
Comisin de Tarifas Elctricas, Unidad Tcnica Especializada del FONAVI, Oficina Registral de
Lima y Callao, Oficinas Registrales Regionales y SUNARP, entidades que manejan fondos creados
por dispositivo legal expreso que no reciban transferencias de la fuente recursos ordinarios,
empresas pertenecientes a los CTAR y gobiernos locales y entidades que por dispositivo legal
expreso se encuentran comprendidas en el mbito de la Oficina de Instituciones y Organismos
del Estado.
En aplicacin de esta disposicin de la Ley de Presupuesto de 1997, se estableci la directiva de
programacin y formulacin del plan operativo y presupuesto de las entidades del Estado (las
mencionadas en el prrafo precedente) para 1998 (Directiva N 009-97-OIOE, aprobada por
Resolucin Ministerial N 201-97-EF/15). Para el prximo ao, el Proyecto de Ley de Presupuesto
del Sector Pblico para 1999 incluye a OSINERG y OSITRAN, excluye a la Oficina Registral de Lima
y Callao, Oficinas Registrales Regionales y SUNARP, y seala finalmente que las entidades y
fondos del sector pblico no comprendidos en el artculo 14 regulan sus procesos
presupuestarios, exclusivamente, de conformidad con las directivas que apruebe la Direccin
Nacional del Presupuesto Pblico del MEF.
La pautas de programacin y formulacin presupuestaria difieren en parte de las establecidas
en la LGPE, no utilizndose por ejemplo las categoras de gasto establecidas en dicha norma. No
obstante, existe un rubro genrico denominado otros gastos, en el cual podran asignarse los
recursos para el cumplimiento de sentencias firmes.

139

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

En el caso de las empresas estatales, fuera de las disposiciones que norman sus respectivos
presupuestos, existe el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
(FONAFE), regulado por el Decreto Supremo N 394-86-EF (elevado a la categora del ley por el
artculo 67 de la Ley N 24948, Ley de la Actividad Empresarial del Estado) y el Decreto de
Urgencia N 043-96. A este fondo se transfieren el ntegro de las utilidades de las empresas del
Estado y del accionariado del Estado y se recaban transferencias del Tesoro Pblico. Estos fondos
se asignan a las empresas del Estado de acuerdo a los parmetros establecidos por el artculo
8 del Decreto Supremo N 394-86-EF, entre los cuales tenemos las transferencias corrientes con
fines especficos; y segn el artculo 6 del Decreto de Urgencia N 043-96, dicha asignacin es
excepcional, solicitada por la entidad con la debida sustentacin tcnica, econmica y
financiera correspondiente y aprobada mediante decreto supremo. Cabe destacar tambin que
esta disposicin ampla la asignacin a entidades o proyectos.
En funcin de esta regulacin, consideramos que cabra la posibilidad de utilizar los recursos de
este fondo para el pago de montos ordenados por sentencias firmes contra empresas estatales.
De manera especial, estos recursos tambin podran satisfacer las acreencias impagas de
empresas del Estado en proceso de liquidacin.
VIII. ALGUNOS ASPECTOS ADICIONALES
1.

Pago de intereses

En la medida que el Estado es una parte sin privilegios mayores que su contraparte, dentro de
una relacin jurdico-procesal, le resultan aplicables las reglas generales del Cdigo Civil en lo
relativo al pago de intereses moratorios. En consecuencia, no existe justificacin objetiva y
razonable para que el Estado se niegue al pago de intereses.
2.
Prelacin en el pago
Existir la necesidad de una prelacin en el cumplimiento de sentencias firmes que ordenen un
pago, en caso que no existan recursos suficientes para poder cubrirlos. Esta solucin ciertamente
se establece en caso que no operen los mecanismos descritos en los acpites anteriores, no
pudindose satisfacer todas las deudas de los entes estatales.
De acuerdo al artculo 24 de la Constitucin, el pago de la remuneracin y de los beneficios
sociales del trabajador tienen prioridad sobre cualquiera otra obligacin del empleador. En esta
medida, toda obligacin del Estado relativa al pago de estos conceptos, debe ser cumplida en
primer lugar frente a otros tipos de deudas, como por ejemplo una indemnizacin por
expropiacin.
Por otra parte, consideramos que en segundo orden estaran las obligaciones previsionales,
puesto que en la mayor parte de los casos, las pensiones y beneficios complementarios
constituyen el nico soporte econmico de la persona que demanda al Estado, indispensable
para el mantenimiento de su integridad personal y su salud.
3.

Posibilidad de sustituir la prestacin ordenada por el mandato judicial

140

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

Finalmente, debe tambin plantearse la posibilidad de sustituir la obligacin a ejecutarse a


travs de una sentencia firme, sobre todo en aquellos casos en los cuales los recursos
presupuestarios para cumplirla o implementarla son considerables; como es el caso de a
reposicin de trabajadores, al no estar presupuestadas las correspondientes plazas.
Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol ha considerado que, en
determinados casos legalmente previstos y por razones atendibles, puedan modificarse la forma
de ejecucin del fallo, establecindose un equivalente econmico (indemnizacin) u otra
prestacin sustitutoria165. Nosotros agregamos que estas modificaciones del cumplimiento de
las sentencias firmes deben establecerse de comn acuerdo con los acreedores afectados, y de
manera excepcional. As, puede por ejemplo pensarse en la posibilidad de sustituir un mandato
de reposicin por una indemnizacin, adjudicacin de bienes estatales de dominio privado,
pagos fraccionados en el caso de cuantiosas indemnizaciones por expropiacin, etc.
IX.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1.

El cumplimiento de las sentencias es una obligacin ineludible, que no debe hacer


distingos en funcin de la persona o entidad responsable de ejecutar lo que ellas ordenan.
Con mayor razn cuando el obligado a darles cumplimiento es una institucin estatal.

2.

Los privilegios con que cuenta el Estado cuando es parte obligada a cumplir lo dispuesto
por una sentencia, deben ser razonables y de carcter excepcional. Los mismos slo se
justifican en funcin de su misin de velar por los intereses generales o pblicos. Tales
privilegios no deberan conducir al extremo de dejar insatisfecho el cumplimiento del fallo
o a dilatar irrazonablemente su ejecucin. Tampoco a que dichas prerrogativas especiales
puedan prevalecer sobre los derechos constitucionales de los justiciables a una tutela
judicial efectiva o a la igualdad procesal de las partes.

3.

Fuera de estas prerrogativas excepcionales, la inejecucin de una sentencia en contra de


una entidad estatal, supondra eludir la responsabilidad que corresponde al Estado en el
cumplimiento de sus obligaciones. Ello afectara la seguridad jurdica y la credibilidad del
Estado y las instituciones pblicas; as como el adecuado funcionamiento de una economa
social de mercado, puesto que el Estado se convierte en un agente econmico con
privilegios arbitrarios. De esta manera, el cumplimiento y ejecucin de una sentencia no
puede quedar librado a la voluntad del ente estatal.

4.

El juez que ejecuta la sentencia debe hacer efectiva la responsabilidad penal, haciendo la
denuncia correspondiente, de los funcionarios pblicos que incumplen mandatos
judiciales en virtud de una simple negativa, as como de aqullos que dilatan
irrazonablemente el cumplimiento de algn requisito administrativo previo, y de aqullos

165

Pic i Junoy, Joan. Ob. Cit., pp. 77-78.

141

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

que oponen una imposibilidad legal que se funda en una incorrecta interpretacin de las
normas.
5.

Existe un aparente conflicto entre el principio de legalidad presupuestaria y el ejercicio de


los derechos a la igualdad y a la tutela judicial efectiva, ya que el primero no faculta a la
Administracin a retardar injustificadamente el cumplimiento de las sentencias firmes. En
este sentido, los parmetros de razonabilidad en el retardo del cumplimiento estn
relacionados con la proteccin de bienes necesarios para el funcionamiento de las
entidades estatales, o de intereses constitucionalmente protegidos.
Es por ello que, en observancia del principio de legalidad presupuestaria impuesto a las
entidades estatales, las mismas deben programar con diligencia y responsabilidad la
previsin de gastos para atender el cumplimiento de las sentencias que hayan obtenido la
calidad de cosa juzgada durante el primer semestre del ao en el cual se formula el
respectivo presupuesto, consignndolo en la especfica del gasto destinada a las
sentencias judiciales.
Complementariamente, se debe establecer en la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado
la responsabilidad administrativa del titular del pliego en el caso que omita programar el
gasto relativo al cumplimiento de sentencias en su respectivo presupuesto,
considerndose dicho gasto en la ley como prioritario. Asimismo, debe regularse en este
instrumento legal la obligacin del Ministerio de Economa de proveer, tambin
prioritariamente, los recursos necesarios para su satisfaccin.

6.

En caso de no programarse los respectivos gastos, deben utilizarse los mecanismos


alternativos que prevn las normas presupuestarias, especficamente, la posibilidad de
efectuar modificaciones presupuestarias o hacer uso de la reserva de contingencia.
De esta manera, el titular del pliego, de ser necesario, debe efectuar las anulaciones
presupuestarias totales o parciales de actividades y proyectos no prioritarios, a efectos de
cumplir las sentencias firmes.
Por otro lado, a travs de una modificacin de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado,
debe destinarse un monto especfico o porcentual de la reserva de contingencia al pago
de sentencias que han adquirido la calidad de cosa juzgada durante el segundo semestre
del ao anterior al de la vigencia del presupuesto que la regule. Ello en contrapartida a la
programacin del cumplimiento de sentencias firmes obtenidas durante el primer
semestre de ese ao, en la especfica del gasto correspondiente de la entidad demandada.

7.

La inobservancia de los mecanismos presupuestales para el cumplimiento de sentencias,


no impide que el juez pueda llevar adelante una ejecucin forzada del mandato judicial.
Para facilitar esta ejecucin, se requiere que la ley establezca en forma clara y taxativa
cules son los bienes estatales inembargables, descartndose la opcin contraria
formulada por la Ley N 26756, que propone una norma que seale qu bienes son
embargables. Para tal efecto, deben utilizarse como parmetros los bienes considerados

142

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

de uso pblico, as como los bienes necesarios para el ejercicio de las funciones principales
de cada entidad pblica y de los servicios pblicos que brinda.
8.

Sin embargo, ante la actual ausencia de dicha norma, no es razonable afirmar que las
sentencias no puedan ejecutarse. Al respecto, consideramos que la solucin provisional
ofrecida por la disposicin transitoria nica de la Ley N 26756 slo se circunscribe a la
posibilidad de embargar recursos dinerarios de los entes estatales, dejando a discrecin
de stos la decisin de embargar determinada asignacin presupuestaria. Consideramos
que el juez tambin debera tener la posibilidad de establecer qu asignaciones
presupuestarias pueden embargarse, exigiendo al titular del pliego los documentos de
gestin que establezcan qu actividades y proyectos sern desarrollados en forma
prioritaria.
Asimismo, debera ser procedente el embargo de bienes muebles o inmuebles de dominio
privado, es decir, no relacionados con el cumplimiento de las funciones principales de
institucin estatal o de los servicios pblicos que presta, o no afectados a un uso pblico;
siendo el juez el encargado de discernir en el caso concreto, qu bienes no cumplen con
las condiciones de bien de dominio pblico.

9.

Las empresas del Estado y entidades estatales cuyos procesos presupuestarios estn
regulados por las directivas especiales de la Oficina de Instituciones y Organismos del
Estado del Ministerio de Economa y Finanzas, no estn exentas de la obligacin de prever
los gastos derivados de la ejecucin de sentencias firmes, no obstante el destino prioritario
de sus recursos a los gastos productivos.
En tal medida, la Oficina de Instituciones y Organismos del Estado del Ministerio de
Economa y Finanzas, debe establecer en sus directivas de programacin y formulacin
presupuestaria de las empresas del Estado y determinados entes pblicos, la obligacin
de prever como gasto el cumplimiento de sentencias firmes, con el correspondiente
establecimiento de la responsabilidad administrativa de la persona o colegiado que dirige
la entidad.
De otro lado, en el caso especfico de las empresas del Estado, las normas que regulan el
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado permitiran que
dichos recursos puedan ser utilizados para el pago de montos ordenados por sentencias
firmes contra empresas estatales. Con lo cual, el directorio de dicho Fondo debera
destinar una parte de sus recursos, en caso de ser necesario, a la satisfaccin de sentencias
firmes contra las empresas del Estado, incluyendo las que estn en proceso de liquidacin
o fueron extinguidas sin cumplir con todos los mandatos judiciales (en especial los que
tienen contenido laboral).

10.

El Estado no se encuentra exento del pago de los intereses que establece la ley,
aplicndosele las normas relativas a intereses moratorios establecidas en los artculos
1242, 1243, 1244, 1245 y 1246 del Cdigo Civil.

143

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

LECTURA 9

11.

Debe observarse una prelacin en el cumplimiento de las sentencias firmes, por cuanto
ciertas acreencias tienen un carcter privilegiado de nivel constitucional, como por
ejemplo las laborales previstas por el artculo 24 de la Constitucin.

12.

Debe plantearse la posibilidad de sustituir la prestacin ordenada por el mandato judicial,


con anuencia del acreedor, en aquellos casos en los cuales los recursos necesarios para el
pago o la implementacin de la obligacin resultan considerables, por ejemplo, en caso
de reposiciones laborales de un amplio conjunto de trabajadores de una misma entidad
estatal. En esta direccin, deben considerarse opciones como la indemnizacin, pagos
fraccionados, adjudicacin de bienes, entre otras. Esta alternativa no afecta los derechos
protegidos en la sentencia ni el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los
acreedores del Estado.

144

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

GESTIN DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

Actividad Aplicada
Prctica 4 de 5

La gestin del proceso administrativo


El estudiante de modo personal presentar los resultados en clase sobre un problema de
investigacin que confeccione en razn a lo que considere investigar en el proceso
administrativo.
Se requerir que el estudiante realice y complemente el siguiente esquema:
1. Ttulo
2. Realidad problemtica
3. Problema
4. Hiptesis
5. Breve anlisis sobre el problema (3 hojas)
6. Conclusin (si se contrasta su hiptesis)
7. Recomendacin

145

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

TEXTO NICO ORDENADO DE LA LEY QUE REGULA EL PROCESO


CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DECRETO SUPREMO N. 013-2008-JUS
(Publicado el 29 de agosto de 2008)
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERANDO:
Que, desde la promulgacin y publicacin de la Ley N. 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo, se han aprobado dispositivos legales que han complementado
y/o modificado su texto e incluso existe jurisprudencia constitucional que modifica sus
alcances;
Que, entre las normas mencionadas, se encuentra el Decreto Legislativo N. 1067, Decreto
Legislativo que modifica la Ley N. 27584, Ley que regula el proceso contencioso
administrativo, que modific e incorpor varios artculos a la Ley N. 27584, Ley que Regula
el Proceso Contencioso Administrativo;
Que, la Segunda Disposicin Complementaria del Decreto Legislativo N. 1067, estableci
que el Ministerio de Justicia, dentro de los sesenta (60) das contados a partir de la entrada
en vigencia del referido Decreto Legislativo, elabore el Texto nico Ordenado de la Ley N.
27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo;
Que, mediante la aprobacin de un Texto nico Ordenado se consolidan las modificaciones
hechas a un dispositivo legal con la finalidad de compilar toda la normativa en un solo texto
y facilitar su manejo, por lo que es necesario contar con un nico texto que contenga de modo
integral los dispositivos legales relativos al Proceso Contencioso Administrativo, a fin que se
cuente con un texto armnico sobre la materia;
De conformidad con lo establecido en el artculo 118 inciso 8) de nuestra Constitucin Poltica,
en el Decreto Legislativo N. 1067 y en el Decreto Ley N. 25993, Ley Orgnica del Sector
Justicia;
DECRETA:
Artculo 1.- Objeto
Aprubese el Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo, modificada por Decreto Legislativo N. 1067, cuyo texto
compuesto de siete (7) Captulos, cincuenta (50) artculos, dos (2) Disposiciones
Complementarias, dos (2) Disposiciones Derogatorias, una Disposicin Modificatoria y cuatro
(4) Disposiciones Finales es parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artculo 2.- Aplicacin del Decreto Legislativo
De acuerdo a lo dispuesto en la Quinta Disposicin Complementaria del Decreto Legislativo
N. 1067, lo establecido en el artculo 29 del Texto nico Ordenado, aprobado por el presente
Decreto Supremo entrar en vigencia a los ciento ochenta (180) das de la publicacin del
mencionado Decreto Legislativo.
Artculo 3.- Refrendo
El presente Decreto Supremo ser refrendado por la Ministra de Justicia.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiocho das del mes de agosto del ao dos
mil ocho.
ALAN GARCA PREZ
Presidente Constitucional de la Repblica
ROSARIO DEL PILAR FERNNDEZ FIGUEROA
Ministra de Justicia

146

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

TEXTO NICO ORDENADO DE LA LEY QUE REGULA EL


PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CAPTULO I
NORMAS GENERALES

Artculo 1.- Finalidad


La accin contencioso administrativa prevista en el Artculo 148 de la
Constitucin Poltica tiene por finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados.
Para los efectos de esta Ley, la accin contencioso administrativa se
denominar proceso contencioso administrativo.
Artculo 2.- Principios
El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se
enumeran a continuacin y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la
aplicacin supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos
en que sea compatible:
1. Principio de integracin.- Los jueces no deben dejar de resolver el
conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurdica por defecto
o deficiencia de la ley. En tales casos debern aplicar los principios del
derecho administrativo.
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso
administrativo debern ser tratadas con igualdad, independientemente de su
condicin de entidad pblica o administrado.
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El Juez no podr rechazar
liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisin
del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va
previa.
Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre
la procedencia o no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma.
4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deber suplir las deficiencias
formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la
subsanacin de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no
sea posible la suplencia de oficio.

147

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CAPTULO II
OBJETO DEL PROCESO

Artculo 3.- Exclusividad del proceso contencioso administrativo


Las actuaciones de la administracin pblica slo pueden ser impugnadas
en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda
recurrir a los procesos constitucionales.
Artculo 4.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos
expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda
actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones
administrativas:
1.

Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.

2.

El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la


administracin pblica.

3.

La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.

4.

La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que


transgrede principios o normas del ordenamiento jurdico.

5.

Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto de


la validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la
administracin pblica, con excepcin de los casos en que es
obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o
arbitraje la controversia.

6.

Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al


servicio de la administracin pblica.

Artculo 5.- Pretensiones


En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones
con el objeto de obtener lo siguiente:
1.

La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos


administrativos.

2.

El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters


jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos
necesarios para tales fines.
148

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

3.

La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin


material que no se sustente en acto administrativo.

4.

Se ordene a la administracin pblica la realizacin de una


determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de
la ley o en virtud de acto administrativo firme.

5.

La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin


impugnable, conforme al artculo 238 de la Ley N. 27444, siempre y
cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores.

Artculo 6.- Acumulacin de pretensiones


Las pretensiones mencionadas en el artculo 5, pueden acumularse, sea de
manera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos
previstos en la presente Ley.
Artculo 7.- Requisitos de la acumulacin de pretensiones
La acumulacin de pretensiones procede siempre que se cumplan los
siguientes requisitos:
1.

Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional;

2.

No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma


subordinada o alternativa;

3.

Sean tramitables en una misma va procedimental; y,

4.

Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin


impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos
comunes en la causa de pedir.

Artculo 8.- Caso especial de acumulacin de pretensiones sucesivas


En los casos previstos en el artculo 18 es posible que el demandante
incorpore al proceso otra pretensin referida a una nueva actuacin
administrativa, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el
artculo 7 de esta ley. El pedido de acumulacin puede presentarse hasta
antes de la expedicin de la sentencia en primer grado, el que se resolver
previo traslado a la otra parte, conforme al trmite previsto en el artculo 18.
Si a consecuencia de la referida incorporacin, es necesaria la citacin a
audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr su
realizacin.
El Juez oficiar a la entidad demandada para que remita el expediente
administrativo o los actuados referidos a la actuacin administrativa

149

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copias certificadas de


los mismos.
Artculo 9.- Facultades del rgano Jurisdiccional
Son facultades del rgano jurisdiccional las siguientes:
1.- Control Difuso
En aplicacin de lo dispuesto en los Artculos 51 y 138 de la Constitucin
Poltica del Per, el proceso contencioso administrativo procede an en caso
de que la actuacin impugnada se base en la aplicacin de una norma que
transgreda el ordenamiento jurdico. En este supuesto, la inaplicacin de la
norma se apreciar en el mismo proceso.
2.- Motivacin en serie
Las resoluciones judiciales deben contener una adecuada motivacin.
Cuando se presenten casos anlogos y se requiera idntica motivacin para
la resolucin de los mismos, se podrn usar medios de produccin en serie,
siempre que no se lesione las garantas del debido proceso, considerndose
cada uno como acto independiente.

CAPTULO III
SUJETOS DEL PROCESO
SUBCAPTULO I
COMPETENCIA

Artculo 10.- Competencia territorial


Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en
primera instancia, a eleccin del demandante, el Juez en lo contencioso
administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se
produjo la actuacin materia de la demanda o el silencio administrativo.
Artculo 11.- Competencia funcional
Tiene competencia funcional para conocer el proceso contencioso
administrativo en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso
Administrativo, en primer y segundo grado, respectivamente.
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso,
o la Sala Civil correspondiente.
Artculo 12.- Remisin de oficio
En aquellos casos en los que se interponga demanda contra las actuaciones
a las que se refiere el Artculo 4, el Juez o Sala que se considere
150

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

incompetente conforme a ley, remitir de oficio los actuados al rgano


jurisdiccional que corresponda, bajo sancin de nulidad de lo actuado por el
Juez o Sala incompetente.
SUBCAPTULO II
PARTES DEL PROCESO

Artculo 13.- Legitimidad para obrar activa


Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situacin
jurdica sustancial protegida que haya sido o est siendo vulnerada por la
actuacin administrativa impugnable materia del proceso.
Tambin tiene legitimidad para obrar activa la entidad pblica facultada por
ley para impugnar cualquier actuacin administrativa que declare derechos
subjetivos; previa expedicin de resolucin motivada en la que se identifique
el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al inters
pblico, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidi
el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Artculo 14.- Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses
difusos
Cuando la actuacin impugnable de la administracin pblica vulnere o
amenace un inters difuso, tendrn legitimidad para iniciar el proceso
contencioso administrativo:
1.

El Ministerio Pblico, que en estos casos acta como parte.

2.

El Defensor del Pueblo.

3.

Cualquier persona natural o jurdica.

Artculo 15.- Legitimidad para obrar pasiva


La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
1.

La entidad administrativa que expidi en ltima instancia el acto o la


declaracin administrativa impugnada.

2.

La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisin es objeto del


proceso.

3.

La entidad administrativa cuyo acto u omisin produjo daos y su


resarcimiento es discutido en el proceso.

4.

La entidad administrativa y el particular que participaron en un


procedimiento administrativo trilateral.

151

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

5.

El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad


pretenda la entidad administrativa que lo expidi en el supuesto
previsto en el segundo prrafo del Artculo 13 de la presente Ley.

6.

La entidad administrativa que expidi el acto y la persona en cuyo favor


se deriven derechos de la actuacin impugnada en el supuesto
previsto en el segundo prrafo del Artculo 13 de la presente Ley.

7.

Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que presten servicios


pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin,
delegacin o autorizacin del Estado estn incluidas en los supuestos
previstos precedentemente, segn corresponda.

Artculo 16.- Intervencin del Ministerio Pblico


En el proceso contencioso administrativo el Ministerio Pblico interviene de
la siguiente manera:
1.

Como dictaminador, antes de la expedicin de la resolucin final y en


casacin. En este caso, vencido el plazo de 15 das para emitir
dictamen, devolver el expediente con o sin l, bajo responsabilidad
funcional.

2.

Como parte, cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con


las leyes de la materia.

Cuando el Ministerio Pblico intervenga como dictaminador, el rgano


jurisdiccional le notificar obligatoriamente con la resolucin que pone fin a
la instancia o con la que resuelve la casacin, segn sea el caso.
Artculo 17.- Representacin
administrativas

defensa

de

las

entidades

17.1 La representacin y defensa de las entidades administrativas estar a


cargo de la Procuradura Pblica competente o, cuando lo seale la
norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad
debidamente autorizado.
17.2 Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro
del trmino para contestar la demanda, pondr en conocimiento del
titular de la entidad su opinin profesional motivada sobre la legalidad
del acto impugnado, recomendndole las acciones necesarias en caso
de que considere procedente la pretensin.
CAPTULO IV
DESARROLLO DEL PROCESO
SUBCAPTULO I
152

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

Artculo 18.- Modificacin y ampliacin de la demanda


El demandante puede modificar la demanda, antes de que sta sea
notificada.
Tambin puede ampliarse la demanda siempre que, antes de la expedicin
de la sentencia, se produzcan nuevas actuaciones impugnables que sean
consecuencia directa de aquella o aquellas que sean objeto del proceso. En
estos casos, se deber correr traslado a la parte demandada por el plazo de
tres das.
Artculo 19.- Plazos
La demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
1.

Cuando el objeto de la impugnacin sean las actuaciones a que se


refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artculo 4 de esta Ley, el plazo
ser de tres meses a contar desde el conocimiento o notificacin de la
actuacin impugnada, lo que ocurra primero.

2.

Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el


proceso contencioso administrativo de conformidad al segundo prrafo
del Artculo 13 de la presente ley, el plazo ser el establecido en la Ley
de Procedimiento Administrativo General, salvo disposicin legal que
establezca plazo distinto.

3.

Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observar lo


establecido en el numeral 188.5 del artculo 188 de la Ley N. 27444
Ley del Procedimiento Administrativo General. Carece de eficacia el
pronunciamiento hecho por la administracin una vez que fue
notificada con la demanda. Si el acto expreso se produce antes de
dicha notificacin, el rgano jurisdiccional podr, a solicitud del actor,
incorporar como pretensin la impugnacin de dicho acto expreso o
concluir el proceso.
Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisin de las entidades
distinta del silencio administrativo negativo, no se computar plazo
para interponer la demanda.

4.

Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del


plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o
por normas especiales, el plazo para el tercero legitimado ser de tres
meses.

5.

Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se


sustenten en actos administrativos el plazo ser de tres meses a

153

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

contar desde el da siguiente en que se tom conocimiento de las


referidas actuaciones.
Cuando la pretensin sea planteada por un tercero al procedimiento
administrativo que haya sido afectado con la actuacin administrativa
impugnable, los plazos previstos en el presente artculo sern computados
desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuacin impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artculo son de caducidad.
Artculo 20.- Agotamiento de la va administrativa
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la va
administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de
Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.
Artculo 21.- Excepciones al agotamiento de la va administrativa
No ser exigible el agotamiento de la va administrativa en los siguientes
casos:
1.

Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en


el supuesto contemplado en el segundo prrafo del Artculo 13 de la
presente Ley.

2.

Cuando en la demanda se formule como pretensin la prevista en el


numeral 4 del Artculo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deber
reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el
cumplimiento de la actuacin omitida. Si en el plazo de quince das a
contar desde el da siguiente de presentado el reclamo no se
cumpliese con realizar la actuacin administrativa el interesado podr
presentar la demanda correspondiente.

3.

Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento


administrativo en el cual se haya dictado la actuacin impugnable.

4.

Cuando la pretensin planteada en la demanda est referida al


contenido esencial del derecho a la pensin y, haya sido denegada en
la primera instancia de la sede administrativa

Artculo 22.- Requisitos especiales de admisibilidad


Sin perjuicio de lo dispuesto por los Artculos 424 y 425 del Cdigo Procesal
Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los
siguientes:
1.

El documento que acredite el agotamiento de la va administrativa,


salvo las excepciones contempladas por la presente Ley.

154

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

2.

En el supuesto contemplado en el segundo prrafo del Artculo 13 de


la presente Ley, la entidad administrativa que demande la nulidad de
sus propios actos deber acompaar el expediente de la demanda.

Artculo 23.- Improcedencia de la demanda


La demanda ser declarada improcedente en los siguientes supuestos:
1.

Cuando sea interpuesta contra una actuacin no contemplada en el


Artculo 4 de la presente Ley.

2.

Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente Ley.


El vencimiento del plazo para plantear la pretensin por parte del
administrado, impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con
respecto a la misma actuacin impugnable.

3.

Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la va


administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente
Ley.

4.

Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idntico, conforme a los


supuestos establecidos en el Artculo 452 del Cdigo Procesal Civil.

5.

Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa


declare su nulidad de oficio en el supuesto del segundo prrafo del
Artculo 13 de la presente Ley.

6.

Cuando no se haya expedido la resolucin motivada a la que se hace


referencia en el segundo prrafo del Artculo 13 de la presente Ley.

7.

En los supuestos previstos en el Artculo 427 del Cdigo Procesal Civil.

Artculo 24.- Remisin de actuados administrativos


Al admitir a trmite la demanda, el Juez ordenar, de ser el caso, a la Entidad
Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia
certificada del expediente con lo relacionado a la actuacin impugnada, en
un plazo que no podr exceder de quince das hbiles, con los apremios que
el Juez estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo
ordenado, pudiendo imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas
en caso de renuencia.
El Juez adems de realizar las acciones antes referidas en el prrafo
anterior, ante la manifiesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindir
del expediente administrativo.
El incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la
tramitacin del proceso, debiendo el Juez en este caso aplicar lo dispuesto
en el Artculo 282 del Cdigo Procesal Civil, al momento de resolver; sin
perjuicio que tal negativa pueda ser apreciada por el Juez como
reconocimiento de verdad de los hechos alegados.
155

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Artculo 25.- Efecto de la Admisin de la demanda


La admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del acto
administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley,
dispongan lo contrario.
SUBCAPTULO II
VA PROCEDIMENTAL

Artculo 26.- Proceso Urgente


Se tramita como proceso urgente nicamente las siguientes pretensiones:
1.

El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto


administrativo.

2.

El cumplimiento por la administracin de una determinada actuacin a


la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.

3.

Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido


esencial del derecho a la pensin.

Para conceder la tutela urgente se requiere que del mrito de la demanda y


sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a)

Inters tutelable cierto y manifiesto,

b)

Necesidad impostergable de tutela, y

c)

Que sea la nica va eficaz para la tutela del derecho invocado.

Artculo 27.- Reglas de Procedimiento


Cualquiera de las pretensiones a que se refiere el presente artculo ser
tramitada, bajo responsabilidad de quien lo pide, como medida urgente
previo traslado a la otra parte por el plazo de tres das. Vencido el plazo, con
o sin absolucin de la demanda, el Juez dictar en la sentencia la medida
que corresponda a la pretensin invocada dentro del plazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco das, contados a partir de su
notificacin y se concede con efecto suspensivo.
Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela
urgente, se tramitarn conforme a las reglas establecidas para el proceso
especial.
Artculo 28.- Procedimiento especial

156

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Se tramitan conforme al presente procedimiento las pretensiones no


previstas en el artculo 26 de la presente Ley, con sujecin a las
disposiciones siguientes:
28.1 Reglas del procedimiento especial
En esta va no procede reconvencin.
Transcurrido el plazo para contestar la demanda, el Juez expedir resolucin
declarando la existencia de una relacin jurdica procesal vlida; o la nulidad
y la consiguiente conclusin del proceso por invalidez insubsanable de la
relacin, precisando sus defectos; o, si fuere el caso, la concesin de un
plazo, si los defectos de la relacin fuesen subsanables.
Subsanados los defectos, el Juez declarar saneado el proceso por existir
una relacin jurdica procesal vlida. En caso contrario, lo declarar nulo y
consiguientemente concluido.
Cuando se hayan interpuesto excepciones o defensas previas, la
declaracin referida se har en la resolucin que las resuelva.
Si el proceso es declarado saneado, el Auto de saneamiento deber
contener, adems, la fijacin de Puntos controvertidos y la declaracin de
admisin o rechazo, segn sea el caso, de los medios probatorios ofrecidos.
Slo cuando la actuacin de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el
Juez sealar da y hora para la realizacin de una audiencia de pruebas.
La decisin por la que se ordena la realizacin de esta audiencia o se
prescinde de ella es impugnable y la apelacin ser concedida sin efecto
suspensivo y con la calidad de diferida.
Luego de expedido el auto de saneamiento o de realizada la audiencia de
pruebas, segn sea el caso, el expediente ser remitido al Fiscal para que
ste emita dictamen. Con o sin dictamen fiscal, el expediente ser devuelto
al Juzgado, el mismo que se encargar de notificar la devolucin del
expediente y, en su caso, el dictamen fiscal a las partes.
Antes de dictar sentencia, las partes podrn solicitar al Juez la realizacin
de informe oral, el que ser concedido por el solo mrito de la solicitud
oportuna.
28.2 Plazos
Los plazos previstos en esta ley se computan desde el da siguiente de
recibida la notificacin.
Los plazos aplicables son:

157

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

a)

Tres das para interponer tacha u oposiciones a los medios


probatorios, contados desde la notificacin de la resolucin que los
tiene por ofrecidos;

b)

Cinco das para interponer excepciones o defensas, contados desde


la notificacin de la demanda;

c)

Diez das para contestar la demanda, contados desde la notificacin


de la resolucin que la admite a trmite;

d)

Quince das para emitir el dictamen fiscal o devolver el expediente al


rgano jurisdiccional, contados desde su recepcin;

e)

Tres das para solicitar informe oral, contados desde la notificacin de


la resolucin que dispone que el expediente se encuentra en el estado
de dictar sentencia;

f)

Quince das para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa.


De no haberse solicitado informe oral ante el Juez de la causa, el plazo
se computar desde la notificacin a las partes del dictamen fiscal o
de la devolucin del expediente por el Ministerio Pblico.

g)

Cinco das para apelar la sentencia, contados desde su notificacin.

Artculo 29.- Notificacin Electrnica.


Las notificaciones de las resoluciones que se dicten en el proceso se
efectuarn mediante sistemas de comunicacin electrnicos o telemticos,
tales como el correo electrnico, Internet u otro medio idneo que permita
confirmar fehacientemente su recepcin, salvo cuando se trate de las
siguientes resoluciones:
1.

El traslado de la demanda, inadmisibilidad o improcedencia;

2.

La citacin a audiencia;

3.

El auto que se pronuncia sobre el saneamiento procesal, fijacin de


puntos controvertidos, saneamiento probatorio y/o el juzgamiento
anticipado;

4.

La sentencia; y,

5.

Las otras resoluciones que el Juez disponga motivadamente.

Las resoluciones mencionadas se notificarn mediante cdula.


Para efectos de la notificacin electrnica, las partes deben consignar en la
demanda o en su contestacin una direccin electrnica, bajo
apercibimiento de declararse la inadmisibilidad de tales actos postulatorios.
158

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La notificacin electrnica surte efectos desde el da siguiente que llega a la


direccin electrnica.
SUBCAPTULO III
MEDIOS PROBATORIOS

Artculo 30.- Actividad probatoria


En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe
a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se
produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido
conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos
supuestos, podr acompaarse los respectivos medios probatorios.
En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse
todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios
probatorios pertinentes.
Artculo 31.- Oportunidad
Los medios probatorios debern ser ofrecidos por las partes en los actos
postulatorios, acompandose todos los documentos y pliegos
interrogatorios.
Se admitirn excepcionalmente medios probatorios extemporneos, cuando
estn referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio
del proceso, vinculados directamente a las pretensiones postuladas.
De presentarse medios probatorios extemporneos, el Juez correr traslado
a la parte contraria por el plazo de tres das.
Si a consecuencia de la referida incorporacin es necesaria la citacin a
audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr su
realizacin.
Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algn medio
probatorio y ste se encuentre en poder de alguna entidad administrativa,
deber indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o de
contestacin, precisando el contenido del documento y la entidad donde se
encuentra con la finalidad de que el rgano jurisdiccional pueda disponer
todas las medidas necesarias destinadas a la incorporacin de dicho
documento al proceso.
Artculo 32.- Pruebas de oficio
Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes
para formar conviccin, el Juez en decisin motivada e inimpugnable, puede

159

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ordenar la actuacin de los medios probatorios adicionales que considere


convenientes.
Artculo 33.- Carga de la prueba
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien
afirma los hechos que sustentan su pretensin.
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una
sancin o medidas correctivas, o cuando por razn de su funcin o
especialidad la entidad administrativa est en mejores condiciones de
acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a sta.
Artculo 34.- Obligacin de colaboracin por parte de la administracin
Las entidades administrativas debern facilitar al proceso todos los
documentos que obren en su poder e informes que sean solicitados por el
Juez. En caso de incumplimiento, el juez podr aplicar las sanciones
previstas en el Artculo 53 del Cdigo Procesal Civil al funcionario
responsable.

CAPTULO V
MEDIOS IMPUGNATORIOS

Artculo 35.- Recursos


En el proceso contencioso administrativo proceden los siguientes recursos:
1.

El recurso de reposicin contra los decretos a fin de que el Juez los


revoque.

2.

El recurso de apelacin contra las siguientes resoluciones:


2.1
2.2

3.

Las sentencias, excepto las expedidas en revisin.


Los autos, excepto los excluidos por ley.

El recurso de casacin contra las siguientes resoluciones:


3.1
3.2

Las sentencias expedidas en revisin por las Cortes Superiores;


Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisin,
ponen fin al proceso.
El recurso de casacin procede en los casos que versen sobre
pretensiones no cuantificables. Tratndose de pretensiones
cuantificables, cuando la cuanta del acto impugnado sea
superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) o
cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de
competencia provincial, regional o nacional; y, por excepcin,
respecto de los actos administrativos dictados por autoridad

160

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

administrativa distrital, cuando la cuanta sea superior a 140


Unidades de Referencia Procesal (U.R.P).
En los casos a que se refiere el artculo 26 no procede el recurso
de casacin cuando las resoluciones de segundo grado
confirmen las de primera instancia, en caso de amparar la
pretensin.
4.

El recurso de queja contra las resoluciones que declaran inadmisible


e improcedente el recurso de apelacin o casacin. Tambin procede
contra la resolucin que concede el recurso de apelacin con un efecto
distinto al solicitado.

Artculo 36.- Requisitos de admisibilidad y procedencia


Los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia
regulados en el Cdigo Procesal Civil.
En caso de que el recurrente no acompaase la tasa respectiva o la
acompaase en un monto inferior, el Juez o la Sala debern conceder un
plazo no mayor de dos das para que subsane el defecto.
Artculo 37.- Principios jurisprudenciales.
Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema fije en sus
resoluciones principios jurisprudenciales en materia contencioso
administrativa, constituyen precedente vinculante.
Los rganos jurisdiccionales podrn apartarse de lo establecido en el
precedente vinculante, siempre que se presenten circunstancias particulares
en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las
cuales se apartan del precedente.
El texto ntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala Constitucional
y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica se publicarn en el
Diario Oficial El Peruano y en la pgina web del Poder Judicial. La
publicacin se hace dentro de los sesenta das de expedidas, bajo
responsabilidad.
De otro lado, se incorpora la exigencia que el Juez debe ponderar la
proporcionalidad entre la eventual afectacin que causara al inters pblico
o a terceros la medida cautelar y el perjuicio que causa al recurrente la
eficacia inmediata de la actuacin impugnable.
CAPTULO VI
MEDIDAS CAUTELARES

Artculo 38.- Oportunidad

161

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La medida cautelar podr ser dictada antes de iniciado un proceso o dentro


de ste, siempre que se destine a asegurar la eficacia de la decisin
definitiva.
Para tal efecto, se seguirn las normas del Cdigo Procesal Civil con las
especificaciones establecidas en esta Ley.
Artculo 39.- Requisitos
La medida cautelar se dictar en la forma que fuera solicitada o en cualquier
otra forma que se considere adecuada para lograr la eficacia de la decisin
definitiva, siempre que de los fundamentos expuestos por el demandante:
1.

Se considere verosmil el derecho invocado. Para tal efecto, se deber


ponderar la proporcionalidad entre la eventual afectacin que causara
al inters pblico o a terceros la medida cautelar y, el perjuicio que
causa al recurrente la eficacia inmediata de la actuacin impugnable.

2.

Se considere necesaria la emisin de una decisin preventiva por


constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra razn
justificable. No es exigible este requisito cuando se trate de
pretensiones relacionadas con el contenido esencial del derecho a la
pensin.

3.

Se estime que resulte adecuada para garantizar la eficacia de la


pretensin.

Para la ejecucin de la medida cautelar el demandante deber ofrecer


contracautela atendiendo a la naturaleza de la pretensin que se quiere
asegurar.
Tratndose de pretensiones contra actuaciones administrativas con
contenido pecuniario, el Juez podr requerir de una contracautela distinta a
la caucin juratoria.
Si la resolucin final no reconoce el derecho reclamado por el demandante,
a pedido de la parte interesada se procede conforme a las reglas
establecidas en el Cdigo Procesal Civil para la ejecucin de la
contracautela.
Artculo 40.- Medidas de innovar y de no innovar
Son especialmente procedentes en el proceso contencioso administrativo
las medidas cautelares de innovar y de no innovar.
CAPTULO VII
SENTENCIA

162

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Artculo 41.- Sentencias estimatorias


La sentencia que declare fundada la demanda podr decidir en funcin de
la pretensin planteada lo siguiente:
1.

La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo


impugnado, de acuerdo a lo demandado.

2.

El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica


individualizada y la adopcin de cuantas medidas sean necesarias
para el restablecimiento o reconocimiento de la situacin jurdica
lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda.

3.

La cesacin de la actuacin material que no se sustente en acto


administrativo y la adopcin de cuanta medida sea necesaria para
obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Pblico el incumplimiento para el inicio del
proceso penal correspondiente y la determinacin de los daos y
perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

4.

El plazo en el que la administracin debe cumplir con realizar una


determinada actuacin a la que est obligada, sin perjuicio de poner
en conocimiento del Ministerio Pblico el incumplimiento para el inicio
del proceso penal correspondiente y la determinacin de los daos y
perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

5.

El monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados.

Artculo 42.- Conclusin anticipada del proceso


Si la entidad demandada reconoce en va administrativa la pretensin del
demandante, el Juez apreciar tal pronunciamiento y, previo traslado a la
parte contraria, con su absolucin o sin sta, dictar sentencia, salvo que el
reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones planteadas.

Artculo 43.- Transaccin o conciliacin


En cualquier momento del proceso, las partes podrn transigir o conciliar
sobre pretensiones que contengan derechos disponibles. Si el acuerdo
homologado o aprobado es total, producir la conclusin del proceso. De ser
parcial, el proceso continuar sobre los aspectos no comprendidos. Para
proponer o acceder a la frmula de composicin, la entidad deber analizar
objetivamente la expectativa de xito de su posicin jurdica en el proceso.
Artculo 44.- Especificidad del mandato judicial
Sin perjuicio de lo establecido en el Artculo 122 del Cdigo Procesal Civil,
la sentencia que declara fundada la demanda deber establecer el tipo de
obligacin a cargo del demandado, el titular de la obligacin, el funcionario
a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecucin.

163

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Artculo 45.- Ejecucin de la sentencia


La potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales
corresponde exclusivamente al Juzgado o Sala que conoci del proceso en
primera instancia. En caso de que la ejecucin corresponda a una Sala sta
designar al Vocal encargado de la ejecucin de la resolucin.
Los conflictos derivados de actuaciones administrativas expedidas en
ejecucin de la sentencia sern resueltos en el propio proceso de ejecucin
de la misma. Antes de acudir al Juez encargado de la ejecucin, el
interesado, si lo considera conveniente, podr solicitar en va administrativa
la reconsideracin de la actuacin que origin el conflicto.
Artculo 46.- Deber personal de cumplimiento de la sentencia
46.1 Conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del Artculo 139 de la
Constitucin Poltica y el Artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial, las resoluciones judiciales deben ser cumplidas por el
personal al servicio de la administracin pblica, sin que stos puedan
calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o
interpretar sus alcances, bajo responsabilidad civil, penal o
administrativa; estando obligados a realizar todos los actos para la
completa ejecucin de la resolucin judicial.
46.2 El responsable del cumplimiento del mandato judicial ser la autoridad
de ms alta jerarqua de la entidad, el que podr comunicar por escrito
al Juez qu funcionario ser encargado en forma especfica de la
misma, el que asumir las responsabilidades que seala el inciso
anterior.
Sin perjuicio de lo anteriormente sealado, el Juez podr identificar al
rgano responsable dentro de la entidad y otorgarle un plazo
razonable para la ejecucin de la sentencia.
46.3 En la ejecucin de la sentencia los funcionarios encargados de
exteriorizar la voluntad de las entidades mediante actuaciones son
solidariamente responsables con sta.
46.4 La renuncia, el vencimiento del perodo de la funcin o cualquier otra
forma de suspensin o conclusin del vnculo contractual o laboral con
la administracin pblica no eximir al personal al servicio de sta de
las responsabilidades en las que ha incurrido por el incumplimiento del
mandato judicial, si ello se produce despus de haber sido notificado.
Artculo 47.- Ejecucin de obligaciones de dar suma de dinero
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma
de dinero, sern atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se gener
la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se
har de acuerdo con los procedimientos que a continuacin se sealan:
164

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

47.1 La Oficina General de Administracin o la que haga sus veces del


Pliego Presupuestario requerido deber proceder conforme al
mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de
presupuesto.
47.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el
financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el
Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluacin y priorizacin de
las metas presupuestarias, podr realizar las modificaciones
presupuestarias dentro de los quince das de notificada, hecho que
deber ser comunicado al rgano jurisdiccional correspondiente.
47.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de
financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos
presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante
comunicacin escrita de la Oficina General de Administracin, harn
de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender
tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual
se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignacin
presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos
ordinarios.
El Ministerio de Economa y Finanzas y la Oficina de Normalizacin
Previsional, segn sea el caso, calcularn el tres por ciento (3%)
referido en el prrafo precedente deduciendo el valor correspondiente
a la asignacin para el pago del servicio de la deuda pblica, la reserva
de contingencia y las obligaciones previsionales.
47.4 Transcurridos seis meses de la notificacin judicial sin haberse
iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los
procedimientos establecidos en los numerales 47.1, 47.2 y 47.3
precedentes, se podr dar inicio al proceso de ejecucin de
resoluciones judiciales previsto en el Artculo 713 y siguientes del
Cdigo Procesal Civil. No podrn ser materia de ejecucin los bienes
de dominio pblico conforme al Artculo 73 de la Constitucin Poltica
del Per.
Artculo 48.- Pago de intereses
La entidad est obligada al pago de los intereses que generen el retraso en
la ejecucin de la sentencia.
Artculo 49.- Actos administrativos contrarios a la sentencia
Son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los
pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir
el cumplimiento de stas.
Artculo 50.- Costas y Costos
165

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Las partes del proceso contencioso administrativo no podrn ser


condenadas al pago de costos y costas.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Primera.- Las demandas contra actuaciones de las Autoridades
Administrativas de Trabajo, son competencia de los jueces especializados
en materia laboral, siguiendo las reglas del proceso contencioso
administrativo contenidas en la presente Ley.
Segunda.- El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en ejercicio de las
atribuciones previstas en la Ley Orgnica del Poder Judicial, cuando lo
considere conveniente, podr instituir un sistema especfico de sub
especialidades a fin de brindar un servicio de justicia ms eficiente en
atencin a las caractersticas particulares del conflicto.

DISPOSICIONES DEROGATORIAS
Primera.- A partir de la vigencia de la presente Ley, quedan derogados:
1.

Los artculos 540 al 545 del Subcaptulo Seis del Ttulo II de la Seccin
Quinta del Cdigo Procesal Civil promulgado por Decreto Legislativo
N. 768.

2.

Los artculos 79 al 87 del Ttulo III de la Seccin Stima de la Ley


Procesal de Trabajo N. 26636.

3.

Los artculos 157 al 161 del Ttulo IV del Libro Tercero del Texto nico
Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Supremo N.
135-99-EF y sus normas modificatorias.

4.

El artculo 157 del Captulo XV del Ttulo Duodcimo del Texto nico
Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto
Supremo N. 014-92-EM.

5.

Los artculos 9 y 10 del Captulo II y la Dcima Disposicin


Complementaria, Transitoria y Final del Texto nico Ordenado del
Rgimen Pensionario del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.
070-98-EF.

6.

El primer prrafo del artculo 17 del Decreto Ley N. 25868, modificado


por el artculo 64 del Decreto Legislativo N. 807.

7.

La Tercera Disposicin Complementaria y Transitoria de la Ley N.


26981.

166

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

8.

El artculo 370 de la Ley N. 26702, Ley General del Sistema


Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la
Superintendencia de Banca y Seguros;

9.

Todas las dems disposiciones legales que se opongan a la presente


Ley, cualquiera sea su especialidad.

Segunda.- Djense sin efecto todas las disposiciones administrativas


incompatibles con la presente Ley.
DISPOSICIN MODIFICATORIA
nica.- Modifquese el numeral 16.2 del artculo 16 de la Ley del
Procedimiento de Ejecucin Coactiva N. 26979, en los trminos siguientes:
Adems del Ejecutor podr disponer la suspensin del procedimiento el
Poder Judicial, slo cuando dentro de un proceso de amparo o contencioso
administrativo, exista medida cautelar.
DISPOSICIONES FINALES
Primera.- El Cdigo Procesal Civil es de aplicacin supletoria en los casos
no previstos en
la presente Ley.
Segunda.- Las disposiciones de la presente Ley slo sern modificadas por
ley expresa.
Tercera.- Esta Ley entrar en vigor a los 30 (treinta) das naturales
siguientes a su publicacin en el Diario Oficial El Peruano. 166
Cuarta.- Los procesos contencioso administrativos iniciados antes de la
vigencia de esta Ley, continuarn su trmite segn las normas procesales
con las que se iniciaron.
Los procesos contenciosos administrativos que se inicien a partir de la
vigencia de esta Ley se tramitan conforme a sus disposiciones.
166

VIGENCIA DE LA NORMA: Segn la Tercera Disposicin Final, la ley entrara en vigor a los 30 das
naturales siguientes a su publicacin, es decir, su vigencia estuvo prevista a partir del 06/ene/2002. Sin
embargo, mediante artculo 1 del Decreto de Urgencia N. 136-2001 (publicado el 21/dic/2001), se ampli
el referido plazo en 180 das, debiendo regir entonces a partir del 05/jul/2002.
Posteriormente, mediante artculo 4 de la Ley N. 27684 (publicada el 16/mar/2002), se dej sin
efecto el D.U. N. 136-2001, y a travs del artculo 5 de dicha ley, se estableci un nuevo plazo para la
entrada en vigencia de la Ley N. 27584, el cual se fij en 30 das posteriores a la publicacin de la Ley N.
27684, en consecuencia la Ley N 27584 rige desde el 15-04-2002.

167

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

FUENTES DE INFORMACION
- AGERO, JOSE (2007): La Potestad Sancionadora Administrativa M. Burgos EIRL,
Trujillo.
- BACACORZO, GUSTAVO (2002): Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I-II. Gaceta.
Lima.
- BACA ONETO, VCTOR S.(2009): Las Pretensiones en el Proceso Contencioso
Administrativo En: Teora de la impugnacin. Edit. Palestra, Lima.
- FIORINI, BARTOLOM (1994): Teora de la Justicia Administrativa Edt. Alfa. Buenos Aires
- GONZLES, JESS (2000): Manual Derecho Procesal Administrativo. Editorial Civitas,
636 pp
- GORDILLO, AGUSTN (2003): Tratado de Derecho Administrativo General Tomo III. Ara
Editores.

168

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- HUAMN ORDOEZ, Luis A. (2010): El Proceso Contencioso Administrativo Edt.


GRIJLEY, Lima.
- HUAPAYA TAPIA, RAMN (2006): Tratado del Proceso Contencioso Administrativo Jurista
Editores, Lima.
- M ARA DEZ, M. (1963): Derecho Administrativo T. II, Omeba, Buenos Aires.
- MORN URBINA, J. (2006):Comentario a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Gaceta Jurdica. Lima
- PRIORI, GIOVANNI (2002): Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo
Ara Editores, Lima.
- SNCHEZ, MIGUEL (1995): Discrecionalidad Administrativa y Control Judicial Tecnos,
Madrid.
Normas jurdicas:
- Constitucin Poltica del Per
- D.S. 013-2008-JUS: TUO que regula la Ley del Proceso Contencioso Administrativo
(antecedentes: Ley 27584 y D. Leg. 1072)
- Ley 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General (con modificatorias)
- Ley 29060: Ley del Silencio Administrativo (con modificatorias)

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