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TEMA 2

El ordenamiento jurdico administrativo (I)


2.1. Introduccin al sistema de fuentes. Conceptualizacin y clasificacin.
2.2. Los principios de jerarqua, legalidad y competencia.
2.3. La Constitucin como norma suprema.
2.4. La Ley y las normas con fuerza de Ley.
2.5. El Derecho Comunitario

2.1. Introduccin al sistema de fuentes. Conceptualizacin y clasificacin.


2.1 Concepto y Clasificacin:
Tradicionalmente se distinguen fuentes del derecho en sentido formal y fuentes del
derecho en sentido material.
En la primera acepcin del trmino, en sentido formal, entendemos por fuente del
derecho la concrecin real de la potestad normativa originaria de determinadas instituciones.
Es decir, la forma que adopta la norma en su concrecin.
En la segunda acepcin del trmino, en sentido material, entendemos por fuente del
derecho la institucin e instituciones que tienen la potestad atribuida de crear normas
jurdicas.
Por tanto, en el primer sentido del trmino la ley es una fuente del derecho y en el
segundo, las Cortes Generales como rgano encargado de su aprobacin.
Las clases de fuentes encuentran su regulacin en el Cdigo Civil, que seala en su
artculo artculo1 que:
1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho.

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2. Carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango


superior
3. La costumbre solo regir en defecto de ley aplicable, siempre que no sea
contraria a la moral o al orden pblico y que resulte probada. Los usos
jurdicos que no sean meramente interpretativos de una declaracin de
voluntad tendrn la consideracin de costumbre.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de ley o
costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico.
5. Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de
aplicacin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del
ordenamiento interno mediante su publicacin ntegra en el B.O.E.
6. La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina
que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y
aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.
Esta tradicional clasificacin de las fuentes que hace el Cdigo Civil no se
corresponde, sin embargo, con la realidad del ordenamiento, entre otras razones porque no se
cita siquiera una fuente tan importante como son los reglamentos, aunque se puede entender
una alusin al hablar de disposiciones que contradigan otras de rango superior. Por otro lado,
el sistema de fuentes es hoy mucho ms complejo que cuando se redact el Cdigo Civil,
complejidad que deriva no slo del valor de la Constitucin como norma jurdica, sino
tambin de la aparicin de dos nuevas clases de leyes, desconocidas hasta la Constitucin de
1978: la Ley orgnica, que se aplica para regular ciertas materias por su importancia, y la Ley
de las Comunidades Autnomas, que surge de haberse reconocido en ellas otra instancia
soberana de produccin de Derecho. Por si esto fuera poco, la entrada de nuestro pas en las
Comunidades Europeas ha supuesto la aplicacin de un nuevo ordenamiento conforme al
cual, a parte del valor de los tratados internacionales, aparecen los reglamentos comunitarios,
con vigencia directa e inmediata en el Derecho espaol e incluso con valor superior al de
nuestras leyes, a las que derogan.
Un sistema de fuentes, de otro lado, supone la existencia de unas normas sobre las
mismas fuentes, que las ordenen o jerarquicen, asignando a cada su posicin dentro del
conjunto. Esta funcin la cumplen los principios de jerarqua normativa y el de competencia,
que veremos en el epgrafe siguiente.

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Por tanto, podemos establecer despus de estas aclaraciones que el sistema real de
fuentes del derecho en nuestro pas es el siguiente:
2.1.1. FUENTES PRIMARIAS
- La Constitucin
- Ordenamiento comunitario
- Estatutos de Autonoma y Leyes Orgnicas
- Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades Autnomas; Decretos leyes y
Decretos legislativos.
- Reales Decretos y Decretos autonmicos
- rdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno
- rdenes Ministeriales
- Disposiciones de Autoridades inferiores
- Los Tratados internacionales pueden ser considerados tambin como fuentes
primarias, toda vez que requieren la previa autorizacin de las Cortes Generales, segn
dispone el artculo 94 de la Constitucin, y vlidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en Espaa, pasan a formar parte del ordenamiento. En tales casos, conforme al
artculo 96 del texto constitucional, se convierten en fuente directa y su efectividad se impone
adems con un peso importante en cuanto ni siquiera las leyes posteriores pueden
desconocerlo. Sus disposiciones slo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional.
- Caractersticas de las fuentes primarias
Las fuentes primarias son, por supuesto, fuentes escritas, y tienen los siguientes
caracteres:
a) Generalidad: Toda norma jurdica supone una regla general, abstracta, dirigida a
una pluralidad de sujetos que no se identifican por el legislador y que pueden sucederse en
cuanto son afectados por los imperativos de la regla. Ello no es bice para que, en
determinados casos, las reglas de derecho sean aplicables a un nmero determinado de sujetos
en el momento histrico que aparecen. El supuesto de una norma que fuese dirigida a los
alumnos de un curso universitario tendra, de momento, como destinatarios a los individuos
reconocidos e identificados a travs de la matrcula de dicho curso, pero estos destinatarios,
con el tiempo, pueden modificarse, segn vayan cambiando los adscritos a las respectivas
disciplinas.

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b) Publicidad: Hoy no se admiten las denominadas leyes secretas, leyes cuyo


conocimiento se diriga slo a los tribunales, o a los funcionarios a quienes comunicaba sus
decisiones el soberano, el prncipe. El principio universal admitido es el de la publicacin de
las normas constitucionalizado por el artculo 9.3 de la Constitucin aplicable tanto a la Ley
como al Reglamento. Esta exigencia aparece ya para las leyes en el Cdigo Civil, cuyo
artculo 2 nos determina la vigencia de las leyes, a partir de su completa publicacin en el
BOE, dando un plazo de veinte das antes de su entrada en vigor, salvo que en las mismas
se disponga lo contrario. Todas las leyes, excepto que la propia Ley lo excepcione, slo rigen
a partir de estos veinte das una vez publicadas.
Este principio( publicidad) ha sido aplicado tambin a las disposiciones
administrativas, a los reglamentos, por el artculo 37 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn( LPACAP), que prescribe que para que produzcan efectos jurdicos las disposiciones
administrativas habrn de publicarse en el Diario Oficial que corresponda.
c) Jerarquizacin: La jerarquizacin tiene especial trascendencia en cuanto a la
posible modificacin del ordenamiento. Las normas de mayor rango, las procedentes de
fuentes situadas en los escalones superiores del ordenamiento, pueden modificar las iguales e
inferiores. Una Ley puede alterar o derogar un Decreto; un Decreto, una Orden ministerial. La
jerarqua de las fuentes se manifiesta, pues, de un lado, en la primaca de las fuentes de rango
superior que no pueden ser alteradas por las fuentes de rango inferior y, por otro lado, en
sentido inverso, en la posibilidad de modificacin de las inferiores por las normas superiores
(arts. 9.3 CE). Con carcter general, el artculo 37.1 PACAP precepta que las disposiciones
administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establezcan las leyes.
d) Pervivencia hasta su derogacin: Las leyes y los reglamentos rigen en principio y
salvo excepciones indefinidamente. Rigen hacia el futuro, perviven en el ordenamiento hasta
tanto no sean modificadas o derogadas. Aqu juega otro principio complementario del de la
jerarqua. Una norma puede ser modificada por otra del mismo rango siempre que sea
posterior en el tiempo. Un Decreto puede ser modificado por una Ley, pero tambin lo puede
ser por otro Decreto posterior, rectificador o derogador en este caso.
El carcter de pervivencia se manifiesta, pues, en la continuacin de la vigencia de las
normas jurdicas hasta que no aparezcan otras normas de superior o de igual grado que alteren
estas circunstancias. Ello no es obstculo para que, en determinados casos, disposiciones
concretas autolimiten ya su vigencia o se refieran a circunstancias que una vez desaparecidas
producirn la desaparicin, el agotamiento de la norma. Es lo que sucede con las
disposiciones temporales como las dictadas ante determinadas circunstancias especiales
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(catstrofes, entre otras). Otras normas, como las de los Planes econmicos, ya especifican de
antemano que su vigencia ser temporal. Son leyes que excepcionan el principio de
permanencia indefinida en el ordenamiento, que desaparecen por el transcurso del tiempo
fijado por la propia norma o por la extincin de las circunstancias que la motivaron, pero la
regla general es la de su mantenimiento indefinido.
e) Vocacin de futuro: Generalmente, las normas estn pensadas para regular
situaciones a partir del momento de su entrada en vigor. Entramos en el tema de la
retroactividad (arts. 9.3 CE y 2.3 Cdigo Civil). Es decir, slo excepcionalmente las normas
tienen carcter retroactivo si as se expresa. Por ejemplo, las normas que modifican el plan de
estudios de una carrera no tienen trascendencia hacia el pasado.
Normalmente, el ordenamiento mira hacia conductas futuras y, salvo que as lo diga,
no debe regir para lo acontecido. Es el presente y el porvenir lo que contempla la norma, y no
el pasado. Excepcionalmente pueden aparecer normas con carcter retroactivo cuando en ellas
se prev la modificacin de derechos adquiridos, y tambin excepcionalmente pueden surgir
normas que conectan con situaciones ya extinguidas, como, por ejemplo, las consecuencias de
un conflicto blico. Ese efecto hacia el pasado no puede desconocer, sin embargo, la
prohibicin de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales, que prescribe la Constitucin (arts. 9.3 y 25.1).
2.1.2. FUENTES SECUNDARIAS
- Costumbre
- Principios Generales del Derecho
La costumbre slo tiene, en el Derecho Administrativo, trascendencia normativa
cuando es recogida por el legislador, cuando ste expresamente afirma que en determinadas
circunstancias se aplicar la costumbre que reinaba anteriormente. Por supuesto, ha de ser una
costumbre secundum legem, no puede ser una costumbre contraria a la Ley. Se necesita, pues,
un expreso pronunciamiento del legislador, lo que suele ocurrir en sectores del Derecho
Administrativo en que dominan formas de vida corporativa o comunitaria clsicas y
tradicionales. Hay una remisin expresa a la costumbre, por ejemplo, en modalidades de
aprovechamiento de los bienes de los pueblos, donde el legislador remite a la costumbre del
lugar, o en materia de reuniones en Concejo abierto de todos los vecinos de pequeas
comunidades. Tambin en materia de aguas, aprovechamientos tradicionales de las acequias
levantinas que en parte se realizan sobre costumbres, pero hasta tal punto ha sido vigorosa la
estatalizacin tambin aqu del Derecho, que la Ley de Aguas recogi costumbres anteriores.

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Otra cosa son las prcticas y los usos administrativos. La prctica administrativa no es
fuente de Derecho, sino que a lo ms puede ser invocada para controlar conductas arbitrarias
de la Administracin; por ello se la obliga, cuando se aparta del precedente, a motivar sus
actos para evitar un trato desigual a los ciudadanos- art. 35.l.c) PACAPAhora bien, la prctica administrativa ha de ser en todo caso tambin segn la Ley, no
puede ser contra la Ley; por eso no puede invocarse ante la Administracin la tolerancia de
situaciones antijurdicas anteriores. El hecho, por ejemplo, de que se venga aparcando
tradicionalmente un coche en lugar prohibido y que ello se tolere no puede ser argumentado
con xito frente a la Administracin para tratar de invalidar una multa que se impone
posteriormente.
En cuanto a los principios generales de Derecho, tampoco constituyen una fuente en
s; no existen unos principios generales del Derecho que se impongan al legislador o al
ordenamiento (MARTN MATEO). Aunque los principios generales del Derecho hay que
conectarlos con un momento histrico determinado, con un ordenamiento concreto.
Ahora bien, de ese ordenamiento, de esa situacin social, podemos extraer unos
principios rectores que nos pueden valer para completar determinadas lagunas del legislador e
interpretar el sentido de las normas y son utilizados directamente para resolver a su luz
determinadas situaciones.
Por ejemplo, el principio de la igualdad ante la Ley, el principio de equidad de trato,
el principio de prohibicin de actuaciones arbitrarias son principios generales del Derecho, de
los cuales se pueden extraer consecuencias jurdicas, son invocables directamente ante el juez,
pueden fundamentar una sentencia favorable; pero son principios que surgen de l, que son
sintetizados para despus volver sobre l para interpretarlo aclararlo y sobre todo completarlo.
Los principios generales del Derecho desempean un importante papel en el ordenamiento
administrativo, ordenamiento que por su gran dispersin necesita de unos vectores, de unas
pautas claves que orienten sobre su autntico sentido y le den unidad. Estos principios son,
pues, de gran utilidad, positivizables, es decir, directamente aplicables, complemento fecundo
del sistema de normas del que por lo dems han sido extrados.
2.1.3. FUENTES ACLARATORIAS
Son aquellas que pretenden indagar el sentido de lo querido, de la voluntad del
legislador. En este sentido podemos incluir entre ellas a la jurisprudencia y a la doctrina
cientfica. La jurisprudencia, al dirimir los conflictos, al aplicar el Derecho, va sentando unos
criterios, una opinin sobre lo que estiman los jueces que el legislador ha decidido.

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No se trata, como en otros ordenamientos, de innovar el Derecho por obra del juez.
En tanto el ordenamiento anglosajn es fundamentalmente jurisprudencial y est hecho sobre
decisiones judiciales, la mayor estatalidad del Derecho continental hace que el juez sea
nicamente un aplicador de la Ley; por lo tanto, lo nico que puede aportar es su versin
concreta de lo que ha intentado ordenar el legislador en el caso a resolver.
Para ello puede, por supuesto, utilizar los principios generales del Derecho, pero estos
principios, como se indica, no son algo distinto del propio ordenamiento, sino su quinta
esencia.
Sin embargo, por una reaccin sicolgica explicable, las posiciones jurisprudenciales
pueden tener una gran trascendencia en el sentido de que si los jueces insistentemente
interpretan una norma en un sentido, ha de sospecharse que cualquier fallo que se produzca en
el futuro ir por esa lnea, por esa direccin. Las decisiones administrativas posteriores de
casos similares habrn de tener presente lo que la jurisprudencia insistentemente indica. Un
criterio jurisprudencial reiterado supone en la prctica una pista definitiva sobre la aplicacin
de una norma jurdica. La propia exposicin de motivos de la Ley que reforma el ttulo
preliminar del Cdigo Civil, y en particular su artculo 1.6, atribuye a la jurisprudencia la
misin de complementar el ordenamiento jurdico.
Por ltimo, la labor de la doctrina cientfica implica una importante aportacin para
la aclaracin del contenido de las normas. El meditar sobre el sistema de conjunto al que el
ordenamiento responde; el interpretar lgicamente, conectando sus distintos elementos, sus
estructuras, es labor importante y decisiva en un ordenamiento tan complejo como el del
Derecho Administrativo.
La doctrina, pues, puede dar pautas sumamente sugestivas e interesantes a los
aplicadores inmediatos del Derecho, a la jurisprudencia, a la propia Administracin activa.
Los jueces tienen en cuenta la doctrina y, en algunos casos, sobre todo en otros pases, es
corriente que las sentencias recojan las opiniones ms autorizadas de quienes han estudiado
en profundidad las materias que aparecen en el conflicto.
2.2. Los principios de jerarqua, legalidad y competencia.
- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
En nuestra Constitucin, el art. 9.3 garantiza el principio de legalidad, el art. 97
dispone que el Gobierno debe ejercer sus funciones de acuerdo con la CE y las leyes, y el art.

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103. 1 que la Administracin Pblica ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y al


Derecho.
En nuestro sistema poltico el principio de legalidad se traduce en dos postulados:
1. Sometimiento pleno de la Administracin a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE), lo cual
tiene un doble significado:
El sometimiento de la accin administrativa a todo el sistema normativo y, por tanto,
no slo a la ley estricto sensu, sino tambin a la CE, las normas del Gobierno con fuerza de
ley, los tratados internacionales, la costumbre y los principios generales del Derecho, y los
reglamentos o normas dictadas por la propia Administracin, las cuales pueden ser
modificadas o derogadas vlidamente por ella pero no contradichas mediante actos singulares
(principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos). En consecuencia existe la plena
juridicidad de la accin administrativa. El Derecho es un parmetro de toda la actuacin
administrativa. Nada puede hacerse en la Administracin al margen del Derecho.
2. La necesidad de apoderamientos legales para actuaciones de eficacia limitativa o
ablatoria. Es preciso saber si se sigue un sistema de vinculacin positiva o de vinculacin
negativa, ya tratada en el tema anterior, y as:
Para actuaciones de eficacia ablatoria se exige un previo apoderamiento legal. As el
art. 53. 1.CE dispone que los derechos y libertades del Ttulo 1 Captulo V CE se regularn slo
por ley que respete su contenido esencial. Por tanto, en defecto de ley la Administracin no
puede dictar reglamentos que limiten la esfera de libertades de los ciudadanos.
Las actuaciones administrativas que carecen de eficacia ablatoria (como medidas de
fomento o la actividad organizatoria interna) se rigen por la vinculacin negativa, salvo que
requieran un desembolso de fondos pblicos pues en ese caso es necesaria la habilitacin de la
ley de presupuestos.
- LA JERARQUA NORMATIVA
El art. 9. 3 de la Constitucin garantiza el principio de jerarqua normativa, y el art. 1. 2 del
Cdigo Civil dispone que carecern de validez las disposiciones que contradigan otras de
rango superior.
El principio de jerarqua normativa es aquel criterio segn el cual cada tipo de norma posee
un rango o categora que es correlativo a la posicin institucional del rgano que la produjo.
Es decir, el establecimiento del principio de jerarqua normativa es una consecuencia de que
el reconocimiento de unos poderes pblicos son mas importantes que otros, y de ah que sus
normas tengan mas fuerza o energa jurdica que las dictadas por los poderes pblicos
jerrquicamente subordinados. Todo depende del orden de los valores polticos de cada
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Estado; el nuestro, que es un Estado constitucional, democrtico y autonmico, establece una


jerarqua de normas que tiene un evidente significado poltico sobre el grado de poder que se
atribuye a quienes crean las normas. En ste mbito es de gran importancia la distincin entre
los representantes de los ciudadanos ( que aprueban normas con rango de ley) y los gestores
burocrticos de los asuntos pblico( que slo pueden distar reglamentos).
Ese rango se traduce en una vis positiva, pues, la norma superior puede modificar o
derogar la norma inferior; y en una vis negativa: la norma inferior no puede derogar ni
contradecir a la norma superior.
Esas eficacias quedan garantizadas por la nulidad de la norma inferior que contradice
los preceptos de la superior, nulidad que podr ser declarada con efectos erga omnes por el
tribunal competente: los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa para declarar
la nulidad de un reglamento contrario a ley o a otro reglamento superior (art. 62. 2 a) L.
30/92). Y el TC declarando nula la ley contraria a la CE (art. 39. 1 LOTC).
El mbito de actuacin del principio de jerarqua normativa se resume en las
siguientes reglas:
1. Aunque todas las normas del sistema se encuentran en una determinada situacin
jerrquica respecto de alguna otra, no todas las normas se relacionan con todas las
restantes por vnculos de jerarqua.
2. La nica norma que guarda un vnculo jerrquico con todas las dems es la CE, superior
a todas ellas.
3. No obstante, excepcionalmente, la jerarqua opera tambin en las relaciones entre
normas del sistema general del Estado y de los subsistemas autnomos, pues, todas las
normas autonmicas estn subordinadas a la CE y al respectivo estatuto de autonoma, que
son normas estatales. Y as mismo, determinadas normas estatales (concretamente, las leyes
previstas en el art. 150 CE) son tambin jerrquicamente superiores a determinadas normas
autonmicas.
- PRINCIPIO DE COMPETENCIA
El principio de jerarqua opera cuando dos normas de distinto rango pueden versar sobre una
misma materia, obligando a preferir la de nivel superior. En cambio, la colisin jerrquica es
imposible entre dos normas, cuando cada una de ellas es competente en un determinado
mbito de materia. En este caso no hay que indagar cual es la norma superior sino cual es la
norma competente.

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As pues, el principio de competencia es aquel criterio en virtud del cual, cuando dos
especies o categoras de normas tienen bien delimitado entre s su respectivo mbito material,
se establece entre ellas una relacin horizontal o competencias que excluye cualquier
disposicin vertical o jerrquica entre las mismas.
De este tipo son las relaciones entre las normas de tres grandes bloques normativos: el
Derecho estatal, el Derecho regional y el Derecho de la Unin Europea.

2.3. La Constitucin como norma suprema.


La Constitucin es la primera de las fuentes, es decir, la norma que prevalece sobre
todas las dems. Sin embargo, la cuestin que interesa dilucidar no es la evidencia de que la
Constitucin es una norma jurdica sino si es o no directamente aplicable por los operadores
del Derecho. Si esta discusin se plantea es porque las constituciones actuales, adems de
regular los derechos y libertades bsicas y la organizacin de los poderes del Estado, recogen
otra serie de preceptos que pretenden establecer una tabla de valores conformadores de la
sociedad entera.
La respuesta la encontramos recogida en el artculo 53 de la Constitucin, que
distingue entre las normas reguladoras de los derechos fundamentales y libertades pblicas de
las que recogen los principios rectores de la poltica social y econmica. De las primeras se
predica su aplicacin directa al sealar que vinculan a todos los poderes pblicos. De las
segundas, en cambio, se dice que su reconocimiento, respeto y proteccin informar la
legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos.
La supremaca de la Constitucin puede verse, no obstante, disminuida por el
Derecho europeo, pues, si en principio los tratados internacionales slo son vlidos si se
sujetan a lo dispuesto en la Constitucin (artculo 95.1: la celebracin de un tratado
internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir previa
revisin constitucional), aquella supremaca cede en el supuesto contemplado en el artculo
93 de la propia Constitucin, que establece que mediante ley orgnica se podr autorizar la
celebracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional
el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin.
Por razn de los procedimientos establecidos para su revisin, las normas
constitucionales son de dos clases:

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- Las previstas en el artculo 168.1 de la Constitucin. Su revisin se equipara con la


revisin total de la Constitucin y se sujeta a un procedimiento que consiste en la aprobacin
de la iniciativa por mayora de 2/3 de ambas Cmaras, disolucin de las Cortes, ratificacin
de la decisin por las nuevas Cmaras, aprobacin del nuevo texto por mayora de 2/3 y
sometimiento a referndum.
- Las restantes que se pueden considerar jerrquicamente inferiores a las anteriores y
su revisin se realiza por un procedimiento ms simple, recogido en el artculo 167 de la
Constitucin.
Las tcnicas utilizadas para garantizar la supremaca de la Constitucin sobre las
dems normas se organizan en nuestro pas mediante un sistema de control concentrado en la
que el control de la Constitucionalidad de las leyes queda en manos de un solo rgano, el
Tribunal Constitucional, frente al denominado sistema de control difuso, utilizado en
Estados Unidos y en el que, son los propios jueces ordinarios, bajo el control ltimo del
Tribunal Supremo, los que determinan la constitucionalidad de las normas con ocasin de su
aplicacin a los casos concretos.
2.4. La Ley y las normas con fuerza de Ley.
Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la
Constitucin, e irresistibles e indiscutibles para los operadores jurdicos.
Dentro de las leyes parlamentarias, adems de las leyes ordinarias, que se aprueban
por el procedimiento habitual y mayora simple, la Constitucin de 1978 ha introducido la
categora de leyes orgnicas. Estas leyes se refieren a materias de especial trascendencia y
requieren mayora absoluta del Congreso. Se refieren al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el
rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin(artculo 81 Constitucin).
Tambin son leyes parlamentarias las leyes de las Comunidades Autnomas, es
decir, las normas que aprueban sus rganos legislativos sobre materias que tiene atribuidas y
sobre las cuales tiene el Tribunal Constitucional el control de su constitucionalidad.
Las leyes de las Comunidades Autnomas estn subordinadas, adems de a la
Constitucin, a sus respectivos Estatutos de Autonoma. Esto significa que no estn
subordinadas a todas las leyes estatales con las cuales se relaciona a travs del principio de
competencia, en lugar del principio de jerarqua.

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Sin embargo, la Constitucin ha previsto un conjunto de leyes estatales de conexin


con los subsistemas autonmicos, que por su naturaleza se imponen jerrquicamente a las
leyes de los Parlamentos de las CCAA y que son las siguientes:
Los Estatutos de Autonoma, que son leyes orgnicas que se caracterizan, a partir
de su objeto, en su sistema de elaboracin y modificacin.
Las leyes-marco, a travs de las cuales las Cortes Generales, en materia de
competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la
facultad de dictar para s mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una Ley estatal (artculo 150.1 Constitucin).
Las leyes de transferencia o delegacin, por medio de las cuales el Estado podr
transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegacin (artculo 150.2 Constitucin).
Las leyes de armonizacin, por medio de las cuales el Estado podr dictar leyes
que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
CC.AA., an en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija
el inters general (artculo 150.3 Constitucin).
Como formas especiales de leyes parlamentarias estn las siguientes:
2.4.1. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO
Se regula en el Ttulo III, Captulo II de la Constitucin espaola de 1978 (artculos
del 81 al 92).
El procedimiento se inicia con la iniciativa o presentacin de proyectos o
proposiciones de ley antes las Cmaras.
La iniciativa legislativa puede ser ejercida por:
- El Gobierno.
Se concreta en los proyectos de ley. Una vez aprobados por el Consejo de Ministros,
se remiten al Congreso de los Diputados, acompaados de una exposicin de motivos y de los
antecedentes necesarios, para que ste pueda pronunciarse sobre ellos (artculos 87 y 88 de la
Constitucin)
- El Congreso de los Diputados y del Senado.

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Se ejercita por medio de una proposicin de ley que puede ser impulsada por los
grupos parlamentarios o individualmente por 15 Diputados o 20 Senadores (artculo 87 de la
Constitucin).
- Las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas.
Se realiza remitiendo a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposicin de ley
y designando a tres de sus miembros como representantes para que se encarguen de su
defensa (artculo 87.2 Constitucin).
- El Pueblo.
Conocida como iniciativa legislativa popular. Se encuentra regulada por Ley
Orgnica 3/1984, de 28 de marzo. Para su ejercicio se exige un mnimo de 500.000 firmas
acreditadas, y no procede en materias propias de ley orgnica, tributarias o de carcter
internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (artculo 87.3 de la Constitucin).
Una vez ejercida la iniciativa, si se trata de una proposicin de ley, la Mesa de la
Cmara la remitir al Gobierno para que pueda oponerse a su tramitacin, para pasar despus
al Pleno de la Cmara, que se pronunciar sobre su toma en consideracin. Este trmite no se
aplica a los proyectos de ley.
Tras la iniciativa tiene lugar la aprobacin por el Congreso de los Diputados, siguiendo los
trmites siguientes:
- Toma en consideracin
- Publicacin
- Presentacin de enmiendas
- Informe de una ponencia sobre el proyecto
- Debate y votacin artculo por artculo
- Elaboracin de un dictamen por la Comisin
- Debate y votacin final en el Pleno
Para que los proyectos sean aprobados basta la mayora simple, es decir, ms votos a favor
que en contra, cualquiera que sea el nmero de abstenciones, salvo que la Constitucin exija
una mayora cualificada.
Si el Senado ha introducido enmiendas o ha puesto su veto el proyecto se devuelve al
Congreso para su nueva consideracin. Si se trata de enmiendas, el Congreso se pronunciar
sobre ellas, admitindolas o no por mayora simple. Si se trata de veto, el proyecto habr de
someterse a ratificacin, que requerir mayora absoluta o, una vez transcurridos dos meses,
mayora simple.
El procedimiento legislativo concluye con la sancin por parte del Rey, en cumplimiento del
artculo 91 de la Constitucin de 1978 que seala que el Rey sancionar, en el plazo de
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quince das, las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su
inmediata publicacin, que deber hacerse en el BOE, segn establece el artculo 2.1 Cdigo
Civil.
2.4.2. LEYES ORGNICAS Y ORDINARIAS
Segn el artculo 81 de la Constitucin espaola de 1978, son leyes orgnicas las
relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que
aprueban los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en
la Constitucin.
La Constitucin exige una mayora cualificada tanto para su aprobacin como para su
modificacin o derogacin, mayora que consiste en la mayora absoluta del Congreso, en
una votacin final sobre el conjunto del proyecto.
Las leyes ordinarias son aprobadas, modificadas o derogadas, por las Cortes
Generales por mayora simple tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado y
afectan a todas aquellas materias sobre las que no exista reserva de ley orgnica.
2.4.3 LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOSLEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS
El Gobierno tiene atribuida la facultad de dictar normas con rango de ley bajo las
frmulas de decreto-ley y de decreto legislativo, tambin denominadas normas con fuerza de
ley. Procedemos a su estudio a continuacin.
Decretos-leyes
Surgen a finales del siglo XIX y, si bien en principio tuvieron su fundamento en la
concurrencia de circunstancias excepcionales, actualmente se basan en razones de urgencia o
como alternativa a la lentitud de los trabajos parlamentarios.
La Constitucin los regula en el artculo 86 CE, estableciendo una serie de normas de
necesario y obligado cumplimiento:
- Debe tratarse de un caso de extraordinaria y urgente necesidad.
- No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las
Comunidades Autnomas, ni al derecho electoral general.
- Deber ser ratificado por el Congreso en el plazo de los 30 das siguientes a su
promulgacin.
- La frmula de los decretos-leyes no es utilizable por las Comunidades Autnomas.
Los decretos legislativos

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Se regulan en el artculo 85 de la Constitucin al establecer que las disposiciones del


Gobierno que contengan legislacin delegada recibirn el ttulo de decretos legislativos.
Las Cortes Generales, mediante leyes de delegacin o de autorizacin, o bien delega
en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una
ley de bases, encargo que realiza mediante la aprobacin de textos articulados, o bien autoriza
al Gobierno para refundir el contenido de varias leyes en un nico texto que se materializa en
la aprobacin de textos refundidos.
Los requisitos de la delegacin, se regulan en la Constitucin en los artculos 82 y 83
CE, en los siguientes trminos:
- La delegacin deber hacerse por una ley de bases cuando se trate de formar textos
articulados o por una ley ordinaria de autorizacin cuando se trate de refundir varios textos en
uno solo.
- La delegacin puede contener cualquier materia, excepto la que deba ser objeto de
regulacin por ley orgnica. La delegacin no puede incluir la facultad de modificar la propia
ley de bases, ni la de dictar normas con carcter retroactivo.
- La delegacin debe hacerse de forma expresa y con fijacin del plazo para su
ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implcito ni por tiempo
indeterminado.
- La delegacin ha de hacerse de forma precisa, de forma que las bases han de
delimitar con precisin el objeto y alcance de la delegacin, mientras que las autorizaciones
para refundir textos legales deben determinar si la delegacin se refiere a la mera formulacin
de un texto nico o si incluye el regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de
ser refundidos.
- La aprobacin ha de hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas
para los dems reglamentos gubernativos. Merece recalcarse que antes de la aprobacin del
decreto legislativo, debe informar el Consejo de Estado sobre su adecuacin a la delegacin,
informe que tiene carcter preceptivo pero no vinculante.
Los efectos de la delegacin de la delegacin son los siguientes:
- Los textos resultantes de la delegacin tienen el valor de normas con rango de ley en
cuanto se acomoden a los trminos de la delegacin, siendo nulos en todo aquello que no se
acomoden.
- Una vez ejercitada la delegacin, una ulterior modificacin del texto articulado o
refundido necesitar una norma con rango de ley u otra delegacin legislativa.

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El control sobre el uso correcto de la delegacin, se regula en la Constitucin en su


artculo 82.6 al sealar que sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes
de delegacin podrn establecer frmulas adicionales de control.
2.5. EL DERECHO COMUNITARIO
Las caractersticas del sistema jurdico comunitario son:
- El ordenamiento comunitario es autnomo e independiente de los ordenamientos de
los Estados miembros.
- Tiene fuentes propias de produccin del Derecho.
- Se integra en el Derecho interno a travs de una relacin vertical.
- Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia
inmediata en el ordenamiento interno de los Estados miembros.
En el Derecho comunitario, existe un nivel de fuentes primarias, que hacen el papel
de constitucin, y que son los tratados y dems actos posteriores que los han modificado o
completado y que se integran en ellos.
Tambin se integran en este primer nivel los elementos normativos que han
completado los tratados, entre ellos, los protocolos como los que han establecido el Estatuto
del Tribunal de Justicia de la Comunidad o el Estatuto de la Banca Europea para las
inversiones.
En cuanto a las fuentes de segundo nivel, que son las que se fundamentan en las
anteriores, el Tratado de la Comunidad Europea, clasifica en cinco los actos que pueden ser
emitidos por las instituciones europeas: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones
y dictmenes.
- El reglamento tendr un alcance general. Ser obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada Estado miembro.
- La directiva slo obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe
conseguirse, dejando a los mismos la eleccin de la forma y los medios.
- La decisin ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios.
- Las recomendaciones y los dictmenes, que no sern vinculantes.

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