LA POLITICA Y LAS INSTITUCIONES1

(Clase 3)
Sinesio Lpez Jimnez
Esta clase recoge las ideas e incluso transcribe y cita textualmente los libros sealados en
los pies de pgina.
I. Viejo y nuevo institucionalismo2
La ciencia poltica tiene sus races en el estudio de las instituciones. Durante gran parte del
perodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra mundial la disciplina rechaz esas
races a favor de dos enfoques tericos ms basados en supuestos individualistas: el
conductismo y la eleccin racional.
Una exitosa contrarreforma, iniciada durante la dcada de 1980, produjo en cierto modo un
retorno al fuerte inters anterior por el importante rol que desempean las instituciones
formales (e informales) del sector pblico. El nuevo institucionalismo contiene muchas de
las caractersticas de la versin anterior de esta manera de entender la poltica, pero tambin
hace aportes en diversos aspectos tericos y empricos.
En resumen, en esta exploracin del enfoque institucional sostenemos que probablemente la
adopcin de un punto de vista algo eclctico resulte ms conveniente para la ciencia poltica
que una adhesin estricta a una sola perspectiva.
Viejos y nuevos institucionalismos
A pesar de la profundidad de su percepcin y de riqueza descriptiva, la antigua bibliografa
institucionalista carece, para la visin contempornea, de las aspiraciones y motivaciones
tericas que hoy vinculamos con las ciencias sociales. Adems, la metodologa empleada por
el viejo institucionalismo es sobre todo la del observador o la observadora inteligente que
intenta describir y comprender en trminos concretos el mundo poltico que le rodea.
a. El viejo institucionalismo
Si retrocedemos hasta la Antigedad y consideramos el primer pensamiento sistemtico
acerca de la vida poltica, observaremos que las preguntas fundamentales que los estudiosos
formulaban se referan a la naturaleza de las instituciones gubernamentales que podan
estructurar el comportamiento de los individuos tanto gobernantes como gobernados- con
miras a mejores fines.
La tradicin poltica angloamericana asignaba un papel menos significativo al Estado que la
tradicin europea continental. Dos aspectos importantes de la vida intelectual norteamericana
son, primero, la influencia de las universidades alemanas sobre el desarrollo de las
1

. Esta clase resume y recoge tambin citas textuales de los autores sealados en los pie de pgina

B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254. Ver tambin: Melvin J. Hinich Y Michael C. Munger: Teora analtica de la Poltica,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 288.

universidades norteamericanas. El segundo y tambin el ms pertinente pare este trabajo- es

que era posible introducir al Estado en la ciencia poltica, ya que alguna vez haba estado all.
En los pases europeos, el gobierno se ocupaba de la formacin y aplicacin de la ley a travs
de las instituciones pblicas; y la poltica constitua una parte insignificante de ese ejercicio.
En gran parte de Europa (especialmente en aquellas regiones dominadas por el pensamiento
germnico) la fuerte preocupacin por las instituciones formales de gobierno determin que la
ciencia poltica estudiara el Estado. Dentro de esta tradicin el Estado se vincula
orgnicamente con la sociedad, y la sociedad est significativamente influenciada por la
naturaleza del Estado.
b. La prototeora en el viejo institucionalismo
El legalismo
La primera caracterstica determinante que surge del viejo institucionalismo es que se ocupa
de la ley y del papel central de la ley en la actividad gubernamental. La ley constituye tanto la
estructura del sector pblico mismo como una herramienta fundamental del gobierno para
influir sobre el comportamiento de los ciudadanos.
El estructuralismo
El segundo supuesto dominante del viejo institucionalismo fue que la estructura cuenta y
determina el comportamiento. El estructuralismo del viejo institucionalismo tendi a
concentrarse en las principales caractersticas institucionales de los sistemas polticos; por
ejemplo, si eran presidencialistas o parlamentarios, federales o unitarios, etc.
Holismo
El holismo de este enfoque tambin era natural, teniendo en cuenta el inters por las
constituciones y las estructuras formales, pero asimismo tuvo ciertos efectos sobre el
desarrollo de la investigacin. El holismo tendi a apartar el anlisis de la comparacin. El
viejo institucionalismo tuvo tambin una consecuencia muy positiva: oblig a los politlogos
a intentar comparar las complejas interconexiones de la mayora de los fenmenos polticos
entre ellos mismos y con el entorno de la poltica.
Una consecuencia ltima de la concentracin en sistemas polticos ntegros fue que se tendi
a la formulacin de generalizaciones, lo que, por ende, dificult la construccin de teoras. Si
los especialistas slo pueden comprender un sistema poltico en su totalidad, se hace difcil
comparar; y la comparacin es la fuente ms importante para el desarrollo de la teora en la
ciencia poltica.
El historicismo
Los anlisis de los viejos institucionalistas se caracterizaron tambin por tener una fuerte
fundamentacin histrica. Su anlisis examin cmo los sistemas polticos de su tiempo
estaban insertos en su desarrollo histrico, como tambin en su presente cultural y
socioeconmico. As, el argumento implcito era que para comprender cabalmente de qu
manera se practicaba la poltica en determinado pas, el investigador tena que comprender la
pauta de desarrollo que haba producido ese sistema.
El anlisis normativo
Por ltimo, hay que sealar que los anlisis de los viejos institucionalistas tenan un fuerte
elemento normativo. Como ya se hizo notar, la ciencia poltica tuvo races claramente
normativas, y los viejos institucionalistas vinculaban sus declaraciones descriptivas acerca de
la poltica con una preocupacin por el buen gobierno.
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Resumen
Los viejos institucionalistas elaboraron un rico e importante cuerpo de saber. El
institucionalismo presagi los elementos estructurales del gobierno, como tambin sus
elementos histricos y normativos. Para comprender a los nuevos institucionalistas es preciso
no slo que comprendamos a los viejos institucionalistas, sino que adems entendamos las
escuelas de pensamiento que surgieron en el intervalo entre los dos momentos en que uno y
otro movimiento florecieron.
c. La revolucin conductista y la revolucin racional
Ambos movimientos han transformado decisivamente la disciplina y, aunque son muy
diferentes entre s en algunos aspectos, tienen varios rasgos comunes. Entre tales atributos se
cuentan: la preocupacin por la teora y la metodologa, una tendencia antinormativa, premisa
bsica de individualismo y enfoque sistmico.
Teora y metodologa
Uno de los rasgos distintivos ms importantes de la revolucin conductista fue la explcita
preocupacin por la elaboracin de una teora. El desarrollo terico se dio como parte de la
revolucin conductista en la poltica, y la tendencia a producir formulaciones generales acerca
del comportamiento poltico se hizo an ms evidente con el crecimiento del enfoque de la
eleccin racional. En esta perspectiva en vez de quedar reducido a atributos sociales o
psicolgicos, el comportamiento poltico se convirti en una funcin de las motivaciones y
clculos econmicos. Ms especficamente, se dio por sentado que los actores y los grupos
polticos eran maximizadores racionales de la utilidad.
Tanto el enfoque conductista como el de la eleccin racional exigan que la ciencia poltica
hiciera una fuerte inversin en metodologa y que pensara mucho ms sistemticamente en la
recopilacin de evidencias.
El sesgo antinormativo
El deseo de eliminar los elementos normativos de la investigacin en ciencia poltica deriva
del nfasis puesto sobre la idea de hacer ciencia en ciencia poltica.
El individualismo metodolgico
Segn esta concepcin, en los contextos polticos los actores son individuos y, por lo tanto, la
nica perspectiva adecuada para la indagacin poltica es poner el foco en los individuos y sus
comportamientos. Este enfoque afirma decididamente que el anlisis poltico y social debe
centrarse en los individuos. Dentro de las colectividades las decisiones son tomadas por las
personas, y existen reglas que permiten sumar los comportamientos individuales.
El enfoque sistmico
Los institucionalistas tradicionales se concentraron en las instituciones formales de gobierno y
en las instituciones que producan esas estructuras. La revolucin conductista en la ciencia
poltica tendi a revertir completamente ese nfasis y a concentrarse en los insumos desde
la sociedad al sistema poltico.
El enfoque de la eleccin racional es potencialmente algo ms hospitalario para el
institucionalismo. La eleccin racional aplica sus modelos tanto al comportamiento individual
como a la toma de decisiones colectiva, aunque siempre dando por sentado que las
instituciones son poco ms que meros medios para sumar preferencias de los individuos. Lo
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que el enfoque de la eleccin racional niega es que las instituciones desempeen algn papel
significativo en la determinacin de las preferencias de los participantes. Estas suelen ser
exgenas y estar determinadas antes de la participacin, algo que los institucionalistas
negaron decididamente.
d. El conductismo y la eleccin racional como trasfondo para el nuevo institucionalismo
El xito de estas dos revoluciones en la disciplina constituye el teln de fondo contra el cual
naci el nuevo institucionalismo. James March y Johan Olsen sostenan, sobre todo, que los
enfoques conductistas y de eleccin racional se caracterizaban por su contextualismo,
reduccionismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumentalismo.
Basndose en estas crticas de la ciencia poltica de la poca, March y Olsen propusieron crear
un nuevo institucionalismo. Ese nuevo institucionalismo reemplazara las cinco principales
caractersticas de la ciencia poltica por una concepcin que colocara la accin colectiva en el
centro del anlisis. La accin colectiva, en vez de seguir siendo un acertijo, como lo es para
los economistas, se convertira en el enfoque fundamental para entender la vida poltica.
Adems, la relacin entre las colectividades polticas y su entorno socioeconmico debe ser
una relacin recproca, en la que la poltica tenga la opcin de moldear la sociedad, y la
sociedad de moldear la poltica.
e. Las diversas versiones de la teora institucional
Hemos sostenido que el nuevo institucionalismo contiene diversos enfoques de los fenmenos
institucionales. Aun sin ampliar demasiado nuestro campo, es evidente que actualmente
circulan por lo menos seis versiones del nuevo institucionalismo.
Institucionalismo: de qu estamos hablando?
Quiz el elemento ms importante de una institucin sea que es, de alguna manera, un rasgo
estructural de la sociedad y/o forma de gobierno. Esa estructura puede ser formal (una
legislatura, un organismo dentro de la burocracia pblica o un marco legal) o informal (una
red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas). Una segunda
caracterstica sera la existencia de cierta estabilidad a travs del tiempo. La tercera
caracterstica de una institucin es que debe afectar al comportamiento individual. Por ltimo,
y aunque esta caracterstica puede no ser tan relevante como las otras, entre los miembros de
la institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos.
Las teoras institucionales
El primero de los enfoques es el que adelantaron March y Olsen en su artculo fundacional
(1984) y luego en otros escritos. Al examinar esta bibliografa me referir a ella como
institucionalismo normativo. Se seleccion esta denominacin debido al fuerte nfasis que
estos autores ponen en las normas de las instituciones como medios de comprender cmo
funcionan estas y cmo determinan, o al menos moldean, el comportamiento individual.
Examinaremos el institucionalismo de la eleccin racional, el institucionalismo histrico, el
institucionalismo emprico, el institucionalismo internacional, y el institucionalismo social.
II. LAS RACES DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO:
EL INSTITUCIONALISMO NORMATIVO3
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B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254. Ver tambin: Melvin J. Hinich Y Michael C. Munger: Teora analtica de la Poltica,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 288.

La expresin nuevo institucionalismo y gran parte del impulso de cambio en la ciencia

poltica contempornea se debe a la obra de James March y Johan P. Olsen (1984, 1989, 1994
y 1996). Estos estudiosos sostienen que la ciencia poltica y en alguna medida tambin las
otras ciencias sociales- encauz la mayor parte de sus energas tericas y conceptuales en
direcciones que habran de atribuir menor importancia a los valores polticos y la eleccin
colectiva. March y Olsen sostenan que en el anlisis la centralidad de los valores estaba
siendo reemplazada por concepciones y metodologas individualista y en general utilitaria.
Argumentaban adems que esos supuestos individualistas eran inherentemente incapaces de
encarar las cuestiones ms importantes de la vida poltica, ya que no podan integrar la
accin individual con las premisas normativas fundamentales o con la naturaleza colectiva
de la actividad poltica ms importante.
El ttulo institucionalismo normativo refleja el papel central asignado a las normas y los
valores dentro de las organizaciones al explicar la conducta. Otra caracterizacin correcta
surgida de la tradicin sociolgica- ha sido la de institucionalismo mtico, que refleja la
importancia de los mitos y relatos al definir la conducta aceptable de los miembros de las
organizaciones. En el institucionalismo normativo se sostiene que los actores polticos no son
individuos fragmentados que reflejen su socializacin y su constitucin psicolgica, y actan
para maximizar el beneficio personal, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de
las instituciones a las que estn vinculados.
Por otra parte, para las teoras institucionales, las preferencias individuales se deben en
gran medida, a su interaccin con las instituciones.
Qu es una institucin?
Para March y Olsen, una institucin no es necesariamente una estructura formal, sino que ms
bien se la entiende como un conjunto de normas, reglamentos, supuestos; y sobre todo rutinas.
El rasgo ms importante de la conceptualizacin de March y Olsen es que las instituciones
tienen una lgica de lo adecuado que influye sobre el comportamiento, y no de una lgica
del consecuencialismo, que podra adems moldear la accin individual. Los individuos
haran elecciones concientes, pero esas elecciones estarn siempre dentro de los parmetros
establecidos por los valores institucionales dominantes. Esta conceptualizacin contiene
algunos elementos problemticos. Un problema potencial es el grado de uniformidad que
supuestamente existe dentro de una institucin.
Otro elemento potencialmente problemtico de la conceptualizacin surgir de la manera en
que se definan los componentes de la definicin general de una institucin. Por ejemplo: Qu
es una norma y qu es una rutina?. Una rutina es simplemente una pauta estable de conducta.
Las normas son medios para estructurar el comportamiento de nivel macro de los sistemas
polticos. En segundo trmino, para ellos hasta cierto punto, la formalizacin de la lgica de
lo adecuado. El ltimo interrogante bsico que aparece sin respuesta en las versiones
normativas del nuevo institucionalismo es la diferencia entre una institucin y una
organizacin.
La formacin institucional
Para March y Olsen las normas son fundamentales porque determinan la naturaleza de las
instituciones. De dnde salen las reglas y las normas que supuestamente moldean las
instituciones y rigen el comportamiento dentro de ellas?

La primera respuesta a esta pregunta es que las instituciones derivan gran parte de su
estructura de significacin y de su lgica de lo adecuado de la sociedad dentro de la cual se
forman. Algunas normas comunes reciprocidad, honestidad, cooperacin- se aprenden como
parte del proceso general de socializacin.
En cuanto a las rutinas, al parecer surgen naturalmente una vez que las personas empiezan a
interactuar en un ambiente protoinstitucional. Las rutinas son medios a travs de los cuales los
miembros individuales de una institucin pueden bajar drsticamente los costos de sus
transacciones y decisiones durante la participacin. Como March y Olsen puntualizan, todas
las organizaciones desarrollan rutinas y luego las emplean para controlar los cambios dentro
de su entorno laboral y para reaccionar frente a ellos.
A medidas que las rutinas se fortalecen y adquieren mayor significado, aumenta el grado de
institucionalizacin dentro de la estructura. En cierto modo, el proceso de institucionalizacin
parece darse en dos etapas. En la primera debe haber una decisin consciente de crear una
organizacin o institucin para determinado propsito. La segunda parte sera entonces
mejorar la institucin a lo largo del tiempo e insuflarle ciertos valores.
El cambio institucional
La fundamentacin del enfoque es que las instituciones tienen una serie de respuestas de
rutina ante los problemas e intentan usar las respuestas conocidas antes de buscar alternativas
que se aparten de los valores bsicos. Los cambios institucionales que se ponen en prctica, de
este modo, se adapta a la lgica de lo adecuado, y aquellos valores institucionales
desempean la valiosa funcin de limitar la gama de la bsqueda de alternativas polticas para
la institucin.
En la bibliografa sobre institucionalismo normativo, el argumento bsico es que, a travs de
un proceso de aprendizaje, las instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su
entorno y luego se adaptan a ellas. Por ltimo, dentro de esta perspectiva el cambio
institucional no es necesariamente funcional, sino que las instituciones pblicas pueden leer
mal las seales emitidas por la sociedad y responder de un modo disfuncional. No obstante,
teniendo en cuenta el modelo adaptativo propuesto, las instituciones tendrn reiteradas
oportunidades de ajustar su comportamiento.
En resumen, pese a sus capacidades descriptivas, el enfoque institucional normativo parece
tener dificultades para explicar de dnde salen las instituciones. Por otra parte, una vez
creadas, debe haber una lgica clara para el cambio. El enfoque describe bien el proceso de
cambio, pero tiende a reificar la institucin como elemento dinmico de los cambios.
La reaccin individual e institucional
La siguiente pregunta importante es: cmo se vinculan los individuos con las instituciones?
Las explicaciones institucionales, aunque concebidas como alternativas a las explicaciones
individualistas de los eventos polticos, deben contener cierto mecanismo para relacionarse
con el comportamiento individual. Y esto se aplica en ambas direcciones. Es decir, debe haber
un mecanismo a travs del cual la institucin moldee el comportamiento de los individuos, y
debe haber un mecanismo a travs del cual los individuos sean capaces de formara y reformar
las instituciones.
Aunque es evidente que las instituciones pueden moldear la conducta de los individuos, el
proceso recproco no es tan claro. Dado que desde esta perspectiva las instituciones se basan
en gran medida en el acatamiento y la conformidad, una fuente de cambio es la
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disconformidad. Otra va para generar cambios dentro de una institucin es la accin del
liderazgo de los individuos.
Por ltimo, el vnculo entre la institucin y los individuos puede lograrse a travs del cambio
que se opera en los individuos que son reclutados por las instituciones. Por ejemplo, desde la
dcada de 1970 en adelante las organizaciones militares de todo el mundo se vieron obligados
a reaccionar ante los cambios producidos en los valores de sus jvenes reclutas.
El diseo institucional
Si en la respectiva normativa sobre las instituciones hay una desarrollada concepcin de
cambio, la capacidad de esa versin del institucionalismo para comprender y orientar el
diseo de las instituciones ser sumamente dbil. El diseo de las instituciones desde una
perspectiva normativa implica la aplicacin de una suerte de plantilla o modelo prescriptivo.
La dificultad de ejecutar un diseo organizacional claro es desalentador en la versin
normativa.
Los lmites de la explicacin
Los crticos sostienen que, a diferencia de sus explcitas postulaciones sobre el
comportamiento humano, en la versin normativa del institucionalismo hay muy poca o
ninguna argumentacin explcita sobre ese punto. Por otra parte, su individualismo
metodolgico los lleva a pensar que un mtodo de anlisis que carezca de tal fundamento no
puede ser capaz de explicar el comportamiento.
Sin embargo, el principal reparo que se hace a este mtodo es que en lo fundamental no es
refutable. Es decir, que los criterio adoptados para explicar la existencia de una lgica de lo
adecuado dentro de una institucin son tan vagos como para que resulte difcil decir que no
exista anteriormente y que no influyeron sobre el comportamientos de los miembros de la
institucin.
Otra lnea dentro de las crticas es la que argumenta que, al poner tanto nfasis en el rol de las
instituciones y en la lgica de lo adecuado, March y Olsen han eliminado totalmente la
toma de decisiones del proceso, que han eliminado totalmente la agencia humana de la toma
de decisiones polticas.
La buena institucin
Si dentro de una organizacin no se crea un sistema de valores comunes, no podr afirmarse
que la organizacin exista realmente. Si buscamos una evaluacin ms sensible de la calidad
de una institucin, podemos preguntarnos en qu medida dentro de la organizacin se crea o
se ha creado una tica comn, y de qu manera esa tica opera entre los miembros de la
organizacin. Podramos profundizar an ms y preguntarnos si la cultura interna que fue
creada es adecuada para los desafos que enfrenta una institucin y para las tareas que debe
desempear.
Resumen
El nuevo institucionalismo comenz con los intentos de March y Olsen de recrear o salvar su
versin de la ciencia poltica. Estos autores crean que su enfoque preferido de la disciplina
estaba amenazado por las incursiones de explicaciones tanto econmicas como sociopsicolgicas de los problemas polticos. Ambas alternativas ponan de relieve el papel del
individuo en la toma de decisiones y tendan a conceptualizar al individuo como actor

autnomo. La naturaleza autnoma de la accin era ms evidente en los modelos econmicos,

pero tambin lo era en los enfoques conductistas.
La perspectiva de March y Olsen propona varios importantes componentes tericos para la
ciencia poltica como disciplina. Uno de tales elementos era el retorno a sus races
institucionales y a un sentido de que las races del comportamiento poltico son colectivas y
no individuales. En su modelo los individuos son importantes y, en ltima instancia, deben
hacer las elecciones, pero esas elecciones estn en gran medida condicionadas por su
pertenencia a una serie de instituciones polticas. En este enfoque el problema estructuraagencia se resuelve travs de la aceptacin del individuo y de su capacidad para interpretar
los valores de las instituciones.
Un segundo elemento decisivo del anlisis de March y Olsen es que la base del
comportamiento en las instituciones es ms normativo que coercitivo. En vez de guiarse por
reglas formales establecidas, los miembros de instituciones son ms influidos por los valores
contenidos dentro de las organizaciones. Como ya hemos sealado, aunque este elemento
normativo de la teora de March y Olsen es atractivo, sigue constituyendo tambin una grave
debilidad en trminos tericos, ya que puede tornar irrefutable la teora. No existe un medio
independiente de dilucidar si fueron los valores los que produjeron los comportamientos, y
tampoco existe una manera segura de argumentar que los valores no estn en la raz misma
del comportamiento.
III. TEORA DE LA ELECCIN RACIONAL Y TEORA INSTITUCIONAL4
Pese a la base individualista que sustenta su enfoque analtico, los institucionalistas de la
eleccin racional han comprendido claramente que la mayor parte de la vida poltica
transcurre dentro de las instituciones y que, para ser capaces de brindar una explicacin
amplia de la poltica, sus teoras deben abordar la ndole y el rol de las instituciones polticas.
As, ha habido un florecimiento de la bibliografa de la eleccin racional sobre las
instituciones polticas, incluyendo las legislaturas, gabinetes o consejos de ministros y
burocracias.
A pesar de las posibles contradicciones (al menos segn March y Olsen), existen en varios
enfoques diferentes de las instituciones, que dependen de la lgica implcita en los enfoques
basados en la eleccin racional. En todos estos enfoques tericos las instituciones son
interpretadas como conjuntos de reglas e incentivos que fijan las condiciones par la
racionalidad restringida y establecen un espacio poltico dentro del cual pueden funcionar
muchos actores interdependientes. As, a diferencia de algunos aspectos de la teora
institucional, en este enfoque aparecen actores bien definidos, y no slo un conjunto de
reglamentaciones y normas.
El argumento bsico de los mtodos basados en la eleccin racional es que la maximizacin
del beneficio seguir siendo la principal motivacin de los individuos, pero que esos
individuos pueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden ser alcanzados ms
eficazmente a travs de la accin institucional y descubrir que su conducta es moldeada por
las instituciones. As, desde este punto de vista los individuos eligen racionalmente verse
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B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254. Ver tambin: Melvin J. Hinich Y Michael C. Munger: Teora analtica de la Poltica,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 288.

hasta cierto punto constreidos por su afiliacin a las instituciones, sea tal afiliacin
voluntaria o no.
La racionalidad de las instituciones
La aparente contradiccin que existe en el institucionalismo de la eleccin racional se
resuelve en la prctica, entre otras razones, porque los individuos comprenden que las
reglamentaciones institucionales condicionan tambin a sus competidores en el juego de
maximizacin en que creen estar participando. La capacidad de producir racionalidad
colectiva a partir de las acciones racionales individuales que, sin la presencia de las reglas
institucionales, podran generar una irracionalidad colectiva constituye un rasgo fundamental
del enfoque institucionalista de la eleccin racional.
A diferencia de los otros enfoques del institucionalismo, la escuela de la eleccin racional da
por sentada la existencia de un elemento comportamental la maximizacin individual- y
seala que esa maximizacin individual producir algn comportamiento disfuncional, como
la disciplina y la falta de cumplimiento de las obligaciones. Entonces esta tendencia disea
instituciones que utilizarn la conducta de esos individuos para producir resultados
socialmente ms convenientes.
Diversas manifestaciones del institucionalismo de la eleccin racional
Pese a las importantes diferencias internas entre los diferentes enfoques de la eleccin
racional contienen ciertas similitudes fundamentales. Entre ellas:
a) Un conjunto de supuestos comunes. Todas las variantes de la versin de la eleccin
racional dan por sentado que los individuos son los actores centrales en el proceso
poltico y que actan racionalmente para maximizar el beneficio personal. As, desde
esta perspectiva, las instituciones son conjuntos de reglamentaciones que moldean la
conducta individual, pero los individuos reaccionan racionalmente ante los incentivos
y restricciones establecidos por esas reglas. Adems, se espera que la mayora de los
individuos respondan de la misma manera a los incentivos.
b) Un conjunto de problemas comunes. La mayora de los enfoques de la eleccin
racional intentan resolver el problema de Arrow, que consiste en analizar cmo los
grupos de personas pueden tomar decisiones que satisfagan las condiciones de una
funcin de bienestar social sin imponer esa funcin por medio de la autoridad.
El otro problema comn es la coordinacin y control de la burocracia pblica.
La teora plantea que no es fcil asegurarse de que tanto las organizaciones como los
burcratas individuales acaten los deseos de los lderes.
c) Una tabla rasa. A diferencia de otros modelos, la perspectiva de la eleccin racional
da por sentado que las instituciones se forman partiendo de una tabla rasa. Se supone
que la historia pasada de la institucin u organizacin tiene escasa relevancia y que un
nuevo conjunto de incentivos puede producir comportamientos diferentes con bastante
facilidad.
Preguntas sobre la teora institucional
Qu es una institucin?
Las diversas variantes de estos enfoques no son totalmente claras sobre este punto. Ostrom
propone la siguiente definicin:
Reglamentaciones que los individuos usan para determinar qu y a quin se incluyen en las situaciones
de toma de decisin, cmo se estructura la informacin, qu medidas pueden tomarse y en qu
secuencia, y cmo se integrarn las acciones individuales a las decisiones colectivas (...) todo lo cual

existe dentro de un lenguaje compartido por cierta comunidad de individuos, y no como partes fsicas de
un entorno externo.

En el otro extremo del espectro Buchanan y Tullock (1962) nunca presentan una definicin
precisa, sino que se expresan en trminos de constituciones y reglas constitucionales. Por
ltimo, el modelo de institucin basado en la idea de la relacin jefe-agente propone una
definicin muy clara de las instituciones, ya que sostiene que son estructuras de relaciones
entre jefes y agentes.
La formacin institucional
Las diversas tendencias de este enfoque no describen ni explican con la misma claridad los
procesos de creacin. El supuesto general, que surge en parte de Hayek (1967), parece ser que
si hay una necesidad lgica de que exista una institucin, esa institucin ser creada porque
los actores son racionales o, simplemente, surgir. Sened (1991) es quiz quien presenta la
explicacin ms clara del enfoque endgeno y basado en la eleccin racional. Este autor
argumenta que las instituciones surgen del deseo de uno o ms individuos de imponer su
voluntad por sobre la de los dems. Segn este punto de vista, la formacin de las
instituciones sera una accin racional de los iniciadores.
El cambio institucional
En algunas versiones, el cambio no es particularmente importante, dado que el propsito
analtico es evaluar los impactos de la estructura sobre el comportamiento y la poltica. El
cambio institucional es simplemente exgeno para un modelo en el que el propsito
fundamental es explicar los resultados. En cambio, segn es conceptualizado en estos
modelos, es un evento discreto y no un proceso permanente de ajuste y aprendizaje. Lo ms
importante es que el cambo, aun cuando slo implique introducir modificaciones en
instituciones ya existentes, es un proceso consciente y no el proceso continuo que se supone
en la mayora de las otras teoras de la instituciones.
La reaccin individual e institucional
Por un parte se argumenta que las instituciones moldean la conducta de lo individuos. Para
este enfoque, el propsito central de su existencia es demostrar que las estructuras exteriores
al individuo moldean la conducta de los individuos que estn dentro de ellas. Por otra parte,
tambin se da por sentado que los individuos moldean el comportamiento de las
instituciones, y que por definicin los individuos deben ser causa de las actividades
institucionales.
Las respuestas proporcionadas por las cinco subespecies del institucionalismo de la eleccin
racional sern ms bien diferentes, especialmente en lo que respecta a la manera en que los
individuos moldean a las instituciones. Uno de los cinco enfoques tiene como preocupacin
fundamental la manera en que las elecciones de los individuos crean instituciones, as como
su capacidad para moldear las instituciones eficazmente, con miras a producir los resultados
deseados. Sin embargo, los otros cuatro suelen guardar silencio sobre la cuestin de los
orgenes y el diseo de las instituciones. Aunque las reglamentaciones que moldean la
conducta deben surgir de alguna parte, no se especifica cul es esa fuente, de modo que a
veces tenemos la impresin de que las reglas, simplemente, son.
El diseo institucional
Aunque existe una preocupacin por el diseo, este abordaje es pobre en explicaciones sobre
las decisiones que deberan tomarse. En cierto modo, se da por sentado que si las personas
comprenden las consecuencias de las elecciones institucionales, habr pocas dudas sobre las
decisiones a tomar.
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La buena institucin
Una buena institucin es aquella que lleva a cabo con eficiencia la tarea que le ha sido
asignada, por lo general manteniendo el compromiso con otras normas poderosas, tales como
la democracia. Ostrom y sus colegas se propusieron resolver el problema de la frecuente
discrepancia entre lgica individual y colectiva. Desde esta perspectiva, una institucin es
buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la maximizacin individual cuando es
colectivamente destructiva, y si adems es capaz de hacer cumplir las reglamentaciones que
ha elaborado. La capacidad de dar vigencia las reglas es tambin un elemento importante del
modelo de institucionalismo racional basado en la relacin jefe-agente.
Resumen
Si se hace una caracterizacin simplista de la teora de la eleccin racional, no se ver que
dentro de este enfoque haya lugar alguno para las instituciones. Sin embargo, an crticos
agudos de esta lnea de trabajo, como March y Olsen, reconocen que hay cierto espacio para
las estructuras formales e informales como medios de canalizacin de la accin racional
individual. Adems, aun los crticos ms duros deben admitir que la mezcla de las ideas
basadas en la eleccin racional y en una visin institucional general de la vida poltica puede
brindar una serie de importantes aproximaciones a la poltica. Sobre todo, ms que otras
visiones del institucionalismo, este enfoque tiende a proporcionar una lucida conexin
analtica entre los individuos y sus instituciones a travs de la capacidad de las instituciones
para moldear las preferencias de los individuos y para manipular los incentivos que estn al
alcance de los miembros de la organizacin.
No obstante, a este enfoque no le faltan problemas. El ms temible es la dificultad para refutar
las predicciones que surgen de este modo de indagacin. Es muy difcil encontrar alguna
situacin en la cual se podra decir que los individuos no actan racionalmente dentro del
contexto de algn conjunto posible de incentivos. Pese a la aparente formalizacin, las
predicciones del anlisis de la eleccin racional son rara vez tan especficas como para que se
las pueda someter a tests inequvocos. Por otra parte, la mayora de los investigadores que
trabajan dentro de esta tcnica parecen estar ms interesados en el anlisis lgico que en las
aplicaciones de los resultados de esos anlisis, de modo que hay escasa confrontacin directa
de la teora y la evidencia.
Adems del problema bsico de anlisis, hay otras cuestiones que limitan la utilidad del
enfoque racional. Una de ellas es que a veces hay poca relacin entre las instituciones
descritas en la teora y las instituciones con las que los miembros de esas estructuras estn
familiarizados. La necesidad de crear abstracciones y simplificaciones con el propsito de
facilitar la construccin de modelos elimina gran parte de los detalles que definen la vida
dentro de una institucin. Asimismo, los modelos son en general incapaces de generar el tipo
de predicciones de resultados de la poltica que se requeriran para que estos modelos fueran
algo ms que interesantes representaciones de las complejas realidades que pretenden
describir.
IV. INSTITUCIONALISMO EMPRICO
Algunos investigadores institucionalistas se dedicaron verificar ms empricamente algunas
de las conceptualizaciones dominantes sobre el impacto de las diferencias entre instituciones.
Pero este tipo de anlisis comparativo tiene problemas metodolgicos. Por una parte, hay
relativamente pocos pases en los que las instituciones hayan variado significativamente a lo
11

largo del tiempo, de modo que la tentativa de demostrar los efectos de la estructura con un
diseo casi experimental es de difcil, si no imposible, realizacin. Por otra parte, las
diferencias entre pases que se presentan en cualquier anlisis transversal suelen asociarse con
una amplia gama de valores sociales y culturales que podran desbaratar cualquier resultado
estadstico que pretenda documentar el impacto de las variables estructurales.
Algunas preguntas sobre teora institucional
Qu es una institucin?
La orientacin bsica de este enfoque es similar a la teora de red. En esa concepcin, la
institucin se forma ms bien a partir de las interacciones de los actores que de determinada
eleccin consciente, como sera de esperar al seleccionar una forma de gobierno presidencial
o parlamentaria.
La formacin institucional
En cierto modo, esta pregunta no es pertinente para esta versin de la teora institucional.
Fundamentalmente, el institucionalismo emprico da por sentada las instituciones polticas y
sociales de una sociedad, y luego intenta determinar si esas instituciones tienen alguna
influencia sobre el comportamiento de sus miembros. Una de las fallas evidentes de los
institucionalistas empricos es que no tienen una idea clara de los orgenes de las instituciones.
El cambio institucional
Los institucionalistas empricos se han ocupado ms de los efectos de las estructuras
existentes que de estos interrogantes acerca de sus orgenes o su transformacin. En gran parte
de los trabajaos que existen en este campo las instituciones son algo dado y no una entidad
que requiere explicacin. Sin embargo, en algunas versiones hay cierta idea sobre el cambio,
como el de Polsby, que se ocupan del proceso de institucionalizacin dentro de las
legislaturas. Adems, en varios de los anlisis de estos arreglos institucionales se sugiere que
tienen lugar alguna adaptacin, de modo que las instituciones eficaces aprendern a enfrentar
mejor los desafos ambientales.
El diseo institucional
Para los institucionalistas empricos es de incumbencia de las lites polticas disear los
nuevos formatos institucionales.
Reaccin individual y reaccin institucional
Para los institucionalistas empricos la influencia es unidireccional: se supone que el
comportamiento de los individuos est en gran medida determinado por su participacin en la
institucin. Los institucionalista empricos carecen de ideas claras acerca de la manera en que
las instituciones podran transformarse en respuesta a los diferentes valores de sus miembros.
La buena institucin
En gran medida, el enfoque emprico identifica la buena organizacin institucional como una
que satisface estos criterios operacionales de virtud. Para los institucionalistas empricos lo
que importa es qu influencia tiene una organizacin institucional sobre el desempeo del
gobierno. Tambin es una buena institucin aquella que es capaz de tomar decisiones, y en
particular las que pueden tomar decisiones importantes en vez de una continua serie de
decisiones graduales.
Resumen

12

As como el institucionalismo de la eleccin racional admite una serie de enfoques diferentes,

as tambin el institucionalismo emprico contiene una diversidad del enfoque de las
instituciones y el institucionalismo. El punto de vista ms comn consiste en establecer una
diferencia entre las instituciones presidenciales y las parlamentarias, y determinar sus
respectivas influencias. Pero en vez de desarrollar una perspectiva alternativa de las
instituciones, su naturaleza y sus orgenes, estos enfoques empricos clasifican los tipos de
instituciones y tratan de determinar si esas organizaciones tienen un impacto real sobre el
desempeo del gobierno. Slo rara vez empiezan por presentar una teora de las instituciones
per se; se ocupan, en cambio, de las influencias evidentes de las diversas organizaciones
institucionales.
Sin embargo, no debemos apresurarnos a destacar a los institucionalistas empricos como
tericos, ni a negarles toda contribucin significativa a la disciplina. En primer lugar, en todas
las descripciones de organizaciones institucionales est implcito el concepto de que la
estructura formal de la interaccin determina el comportamiento, o al menos influye sobre l.
Algunos tericos podran argumentar que esa estructuracin opera a travs de normas; otros,
que acta por medio de reglamentaciones; y algunos, que se realiza por medio de los
incentivos y la manipulacin. Pero los institucionalistas empricos sostienen que el hecho
fundamental es simplemente la organizacin de los elementos operativos, y no la
determinacin de cules son sus caractersticas.
Aun cuando en este enfoque la elaboracin terica no sea tan grande como en otros, la
bibliografa existente satisface algunos de los objetivos que se propusieron March y Olsen al
lanzar el nuevo institucionalismo. Desde esta lnea de pensamiento se ha puntualizado que
las estructuras y las instituciones tienen importancia, y que tienen tambin influencia, aunque
no siempre se pueda postular una correspondencia estricta entre estructura y desempeo. Por
otra parte, los conceptos metodolgicos y tericos no son, en modo alguno, aquellos
conceptos individualistas contra los que reaccionaron March y Olsen.
V. INSTITUCIONES DE REPRESENTACIN DE INTERESES
Partidos y sistemas de partidos
Los partidos polticos son uno de los actores dominantes en la arena poltica y, al igual que
toda organizacin, pueden ser considerados instituciones. Muchos de ellos poseen la
persistencia que se espera de una institucin. No obstante los partidos suelen diferir en el
grado de institucionalizacin de sus estructuras y en la utilizacin de reglas para controlar el
comportamiento de sus miembros.
Los partidos se valen de diversos mecanismos para integrarse con sus potenciales miembros.
Los partidos ms ideolgicos motivan a sus miembros por medio de pautas de creencias,
mientras que los partidos de comit tratan de dar a sus miembros, y especialmente a los
activistas, la oportunidad de obtener cargos y de influir en la poltica controlando
directamente ciertas reparticiones gubernamentales. El grado de institucionalizacin de los
partidos se modifica a travs del tiempo. Los partidos funcionan dentro de un sistema de
partidos, y esos sistemas tienen tambin ciertas caractersticas institucionales. Los sistemas de
partidos suelen ser estructurados y relativamente estables, de modo que si un partido deja de
existir por alguna razn, puede haber un reemplazante que ocupe el nicho que ocupaba el
partido que desaparece.
Finalmente, los sistemas de partidos estn en cierta medida determinados por las leyes
electorales. Las leyes pueden ser manipuladas, y por medios de esos cambios legales pueden
producirse transformaciones en el sistema de partidos.
13

Intermediacin de intereses
Si bien no es explcitamente institucionalista, la caracterizacin tradicional del
comportamiento de los grupos de inters examina la estructura de las relaciones entre grupos
y gobierno. La bibliografa sobre este tema se vio recientemente vivificado por la inclusin de
los conceptos de corporativismo, pluralismo corporativo y otras caracterizaciones del
corporativismo.
Qu es una institucin?
Durante cierto tiempo la diferencia entre partidos polticos y grupos de inters fue formulada
en funcin de la diferencia entre organizaciones que pretender ganar cargos polticos y las que
slo aspiran a obtener influencia poltica. El crecimiento de los movimientos sociales desde
los 70 en adelante desdibuj la clara distincin entre partidos y grupos de inters. Estas
organizaciones intentan influir sobre las polticas de la misma manera que tradicionalmente lo
intentaron los grupos de inters, pero a veces se involucran tambin en la poltica electoral.
Formacin institucional
La principal alternativa a confiar en que los emprendedores individuales expliquen la
formacin de redes es que la dinmica poltica de los Estados contemporneos es la fuente de
la creacin de esas estructuras. En tal caso el argumento bsico es que los Estados utilizan
cada vez ms el sector privado, especialmente para la creacin y puesta en prctica de
polticas y tambin para el asesoramiento en el campo. El creciente uso de medios del sector
privado para poner en prctica polticas y proveer asesoramiento calificado indica a su vez,
que con frecuencia los gobiernos tratan de crear, o al menos de alentar la creacin de grupos
de inters y redes de grupos. En la bibliografa sobre los partidos la idea es que la accin de
los emprendedores individuales, o al menos de un grupo pequeo de personas, es decisiva
para la formacin de los partidos. El enfoque alternativo para explicar la creacin de partidos
se basa en la idea de las estructuras creadas en funcin de ciertas oportunidades. En realidad,
las dos explicaciones de la formacin de partidos son ms complementarias que
contradictorias.
El cambio institucional
La bibliografa sobre el cambio en el terreno de los partidos polticos los sistemas de partidos
est particularmente bien desarrollada. En cierto nivel los partidos individuales cambian tanto
como otras organizaciones e instituciones. Estas organizaciones pueden ser consideradas
cambiantes mientras su lgica de lo adecuado en lo interno cambia; el deslizamiento hacia
la derecha de muchos partidos de la izquierda poltica en las dcadas de 1980 y 1990.
La teora de la eleccin racional (as como otros enfoques) tambin puede ser aplicada al
anlisis de partidos y redes. Los puntos de vista sobre los cambios dentro de una constelacin
de grupos de inters dependen tambin de la postura intelectual adoptada inicialmente con
respecto estas organizaciones. Por ejemplo, si la postura inicial es el corporativismo, el
cambio se produce a travs de las interacciones de los grupos y actores involucrados en el
sector pblico; esta es una concepcin de las interacciones ms centradas en el Estado que las
que se dan en muchos otros enfoques, como, por ejemplo en el pluralismo. Asimismo, si la
perspectiva de los grupos de inters utilizada es la de las redes, entonces el cambio ser
interpretado como un resultado de las interacciones de los diversos componentes de la red,
tanto pblicos como privados. Esta visin del cambio es ms orgnica y depende de la mutua
adaptacin de los miembros de las redes sin la convalidacin de un actor estatal.

14

La buena institucin
La idea de lo que es una buena institucin es bastante similar la que se encuentra en los
estudios empricos de las instituciones. Una buena institucin es la que es eficaz al hacer lo
que se supone que hace. Para los partidos polticos, por ejemplo, una buena institucin puede
ser la que es capaz de ganar elecciones si ese partido opera dentro de un sistema de partidos
que permita realmente legar al poder. En cuanto a las redes de grupos de inters, su calidad
puede ser evaluada de varias maneras: Una es su capacidad de aunar las preferencias de los
grupos individuales para formar un conjunto mayor.
Resumen
Es evidente que tanto los partidos polticos como los grupos de inters son organizaciones, y
que sus rasgos estructurales son de la mayor importancia para explicar su desempeo dentro
del sistema poltico. Por lo tanto, parece razonable analizarlos en trminos institucionales, tal
como lo hicimos con las legislaturas o la burocracias del sector pblico. No obstante, el
verdadero problema es dilucidar si hay algo distintivo en los conceptos utilizados para
analizar estas estructuras, o si se las entiende mejor a travs de enfoques ms generales, como
el institucionalismo normativo, que hemos usado para otras organizaciones.
La mejor respuesta a esta pregunta es que en ambas posibilidades hay algo de cierto. Por una
parte, algunos enfoques (especialmente de los grupos de inters) son distintivos y permiten
diferenciar el estudio de las organizaciones de otros conjuntos de organizaciones. Aunque la
lgica del anlisis de red es aplicable a toda una gama de cuestiones, se aplica en general a los
grupos de inters. Asimismo, el concepto de sistema de partidos es de poca utilidad fuera del
estudio de los partidos, a pesar de que poda ser aplicado tambin a algunas otras poblaciones
de organizaciones.
Por otra parte, es fcil advertir que estas organizaciones no son muy diferentes de otras
implcitas en el gobierno y en la poltica. Existe una tradicin de analizar los partidos polticos
en trminos organizacionales, como Michels lo hizo tempranamente en la historia del estudio
de los partidos polticos. Los partidos tienen muchas de las caractersticas de las burocracias,
y los grupos de inters pueden ser tambin interpretados como organizaciones bastante
convencionales que simplemente se dedican intentar influir sobre las polticas pblicas. En
cierto modo, la misma lgica de las poblaciones de organizaciones se aplica a estos grupos,
como tambin a las organizaciones de mercado como diarios y restaurantes.
VI. UN INSTITUCIONALISMO O MUCHOS?5
Parecera que todos los enfoques del institucionalismo destacan los mismos puntos analticos.
El ms importante es que los investigadores pueden llegar a un nivel analtico ms elevado si
empiezan a trabajar con las instituciones y no con los individuos. Adems, todas las versiones
del institucionalismo sostienen que las instituciones crean grandes regularidades en el
comportamiento humano. En un nivel prctico, las instituciones poseen la capacidad de
moldear la conducta individual y de reducir (pero no eliminar) la incertidumbre que domina
gran parte de la vida social. En la medida en que el entorno de una institucin se compone
fundamentalmente de otras instituciones (y, por ende, es menos variable), esa incertidumbre
puede ser reducida aun ms. Para los cientficos sociales esta reduccin de la incertidumbre
hace ms factible la prediccin y facilita la explicacin social.
5

B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254.

15

Finalmente, las instituciones son interpretadas en todas las versiones (excepto en las ms
extremas) como una consecuencia de la accin humana deliberada, de modo que en todas las
versiones del nuevo institucionalismo aparece una paradoja fundamental: la idea de que las
instituciones estn formadas por agentes humanos, pero al mismo tiempo los constrien. Esta
paradoja requiere a su vez que todos los enfoques encuentren algn medio para explicar por
qu actores presumiblemente autnomos aceptan las restricciones impuestas por una
institucin. Para algunas visiones de las instituciones (la teora del juego y la teora del
rgimen) ello puede deberse al propsito de mantener un control sobre sus adversarios, pero
para otras puede haber una explicacin ms normativa: que los individuos esperan que las
instituciones a las que se afilian les proporcionen valores y roles.
Ahora bien, estas similitudes estn contrabalanceadas por algunas diferencias fundamentales
entre los abordajes. Una de ellas es el instrumento a travs del cual se ejercen las restricciones
sobre el individuo. En algunos enfoques se trata de valores y normas, y en otros de
reglamentaciones (ya sean intra o interinstitucionales). Otra diferencia fundamental es hasta
qu punto se supone que las instituciones son mutables o relativamente fijas. En algunos
enfoques el medio fundamental para comprender las instituciones es su grado de fijeza,
mientras que en otros se supone que las organizaciones disfrutan de una importante capacidad
(planificada o no) de cambio. Finalmente, tambin hay diferencias en la medida en que las
instituciones son consideradas objetos concretos, a diferencia de ciertos conjuntos ms
tangibles de normas y valores, que ejercen su influencia sobre todo a travs de las
percepciones de los miembros.
Tienen los diversos enfoques suficientes rasgos comunes como para afirmar que en la ciencia
poltica existe un nuevo institucionalismo, nico y coherente? Es evidente que hay
numerosos conceptos dispares y hasta opuestos sobre las instituciones, pero tienen acaso
todos ellos el ncleo central que permita postular la existencia de un nuevo institucionalismo?
Y adems, puede ncleo explicar los fenmenos centrales de la poltica contempornea?
Despus de haber examinado todos los enfoques, sostendremos que hay ncleo
suficientemente fuerte como para justificar que los consideremos una perspectiva nica,
aunque diversificada, de la poltica. El punto fundamental que unifica a todos estos enfoques
y sus diversos componentes es simplemente que consideran a las instituciones el elemento
central de la vida poltica. En estas teoras las instituciones son la variable que explica la
mayor parte de la vida poltica, y son tambin los factores que requieren explicacin. El
argumento bsico es que las instituciones cuentan, y que cuentan ms que cualquier otra cosa
que se pudiera usar para explicar las decisiones polticas.
En todos los enfoques, algo que concierne a las instituciones sus valores, normas, incentivos
o los patrones de interaccin entre los individuos que las componen- explica las decisiones
que los gobiernos toman. En la mayora de las teoras los individuos siguen siendo actores
importantes, pero es ms esclarecedor y conveniente comprender los marcos institucionales
dentro de los cuales operan. El elemento individual de la construccin de polticas entra en
juego cuando los miembros de la institucin interpretan qu son las reglas y los valores de la
institucin.
Otro indicio del alcance de las coincidencias entre las perspectivas de las instituciones es el
nmero de veces que una discusin de uno de los enfoques llev naturalmente a un anlisis de
cierto aspecto de otro. Al escribir este libro tuve la impresin de que estos grupos
16

aparentemente dismiles de investigadores hablaban de cuestiones comunes, aunque desde

diferentes ngulos y perspectivas intelectuales. Algunos problemas comunes de gobierno
ejecucin, formacin de gobierno y toma de buenas decisiones- surgan cada vez que nos
dedicbamos a pensar y escribir sobre las instituciones.
Pero lo que el institucionalismo no hace tan bien es explicar las instituciones mismas. Muchos
enfoques contienen algunas concepciones acerca del origen de las instituciones y de la forma
en que cambian, pero la mayora se ocupan ms de esclarecer qu influencias tienen las
instituciones sobre la poltica y otras elecciones polticas. Tanto para los institucionalistas
histricos como para los empricos, la existencia de una institucin es en gran medida un
supuesto. Uno de los requisitos para el futuro desarrollo de estas teoras es concentrarse ms
en la formacin y transformacin de las estructuras.
Otro de los futuros requisitos ser encontrar mejores maneras de verificar la teora
institucional. Con frecuencia, los enfoques institucionales proponen relativamente pocas
hiptesis independientes que puedan ser verificadas sin la posibilidad de evadirse
argumentando que en realidad no haba ninguna institucin. Es decir, que si no se siguen las
normas institucionales puede sostenerse, o bien que no se trataba de una institucin totalmente
desarrollada, o que toda institucin puede apartarse en alguna medida de las normas
establecidas. Tales afirmaciones pueden ser correctas, pero con esos escapes es difcil
desmentir las hiptesis acerca de las influencias de las instituciones en el comportamiento
individual, pese a la importancia de ese vnculo de las teoras.
A pesar de todos los problemas que podemos identificar en la teora institucional, el enfoque
aporta una ventana importante y fundamental que se abre a la vida poltica. La mayora de las
acciones polticas de cierta importancia acontecen en instituciones, de modo que es decisivo
comprender cmo actan estos cuerpos y cmo influyen sobre el comportamiento de los
individuos que trabajan dentro de ellos. Las numerosas tendencias del nuevo institucionalismo
nos hacen a nosotros, investigadores en ciencia poltica, avanzar en esa comprensin, aunque
ninguna de las versiones del institucionalismo puede proveer de una explicacin completa del
comportamiento institucional. Adems, hay todava una serie de interrogantes que requieren
una indagacin ms profunda y una mayor elaboracin. Pero con todo, la disciplina ha
avanzado y sigue avanzando, al encarar esos interrogantes como un resultado del desarrollo
del neoinstitucionalismo.
VII. EL DISEO INSTITUCIONAL6
El objetivo principal de esta introduccin consiste en determinar el campo de la literatura
existente en relacin con las teoras acerca del diseo institucional. El propsito es ofrecer un
contexto para las contribuciones que integran estos trabajos, as como trazar un mapa del
terreno que conforman colecciones ms generales.
El captulo comienza con una relevacin de las continuidades y discontinuidades que
aparecen en el estudio de las instituciones, en primera instancia, sobre la base del estudio de
cada disciplina por separado. Una vez que estas disciplinas hayan tenido la oportunidad de
hacerse or a su propia manera, las consolidaremos para alcanzar algunas reflexiones ms
generales acerca de la forma y la funcin de las instituciones sociales.
6

Goodin, Robert E. Las instituciones y su diseo. En: Robert E. Goodin: Teora del Diseo Institucional,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352. Ver tambin: B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora
institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 254

17

Ese anlisis aporta una plataforma a partir de la cual resulta factible plantear, en las dos
ltimas secciones, argumentos acerca de la posibilidad de perfeccionar las instituciones
sociales. Las cuestiones claves a este respecto se refieren, a en qu medida las instituciones
emergen accidentalmente o evolucionan automticamente, y al grado en el que estn sujetas al
diseo y rediseo deliberados.
VII. 1. El institucionalismo, clsico y nuevo
VII.1.1. El nuevo institucionalismo en la historia
Tradicionalmente era el subsistema especficamente poltico de las instituciones sociales lo
que atraa la mayor parte del historiador. El especial nfasis en diversas instituciones, en
esencia nicamente en las polticas, constituye lo que caracterizar aqu como el
institucionalismo clsico en la historia. Durante el siglo XX, la concepcin de la historia
como estudio de los reyes y de las guerras cay en desuso. La historia poltica ha cedido su
lugar gradualmente a la historia social. En aos ms recientes, el punto focal de la historia ha
virado an ms. Se ha producido un regreso al estudio de las instituciones sociales ms
generales.
VII.1.2. El nuevo institucionalismo en la sociologa
En la sociologa, el institucionalismo clsico se concentraba en las maneras en las cuales las
entidades colectivas la familia, las profesiones, la Iglesia, la escuela, el Estado- crean y
construyen instituciones que, a su vez, moldean a los individuos. El nuevo institucionalismo
se concentra, quizs con mayor modestia, en cmo afecta las preferencias y posibilidades del
individuo el hecho de encontrarse enraizado en tales entes colectivos. Pero la marca distintiva
del institucionalismo sociolgico, clsico o nuevo, radica e el nfasis puesto en la manera en
la que la pertenencia a grupos ms amplios moldea la conducta individual (y quizs se ve
moldeada, a la vez, por sta).
VII.1.3. El nuevo institucionalismo en la economa
La idea bsica de este nuevo institucionalismo dentro de la economa consiste en mostrar las
diversas maneras en que el funcionamiento real del libre mercado dentro de la economa
neoclsica exige y presupone una estructura institucional previa que no es menor. Ms
precisamente, las instituciones reducen los costos de transaccin y facilitan, as, los
intercambios. Promueven las transacciones comerciales y, por lo tanto, el comercio.
VII.1.4. El nuevo institucionalismo en la ciencia poltica
Dentro de la ciencia poltica, existe un movimiento convergente sobre la importancia de las
instituciones, que proviene de diferentes direcciones. Los modelos individualistas sea que
estn basados en modelos psicolgicos de las propensiones de la conducta individual o en
modelos de clculo estratgico basados en la eleccin racional- no alcanzan a explicar
cabalmente las elecciones individuales, y mucho menos los resultados sociales, sin recurrir a
cierta referencia al contexto socioinstitucional ms amplio en el que se insertan las acciones
de tales individuos. Los conductistas afirman que necesitan devolver su papel al Estado; los
tericos de la teora de los juegos lo consideran un emergente de sus propios modelos. De
cualquier manera, las instituciones (polticas o de otro tipo) han recuperado un lugar
destacado dentro de la ciencia poltica.
VII.1.5. El nuevo institucionalismo en la teora social
Es innegable que ha existido un retorno a la gran teora en las ciencias humanas. En parte,
esto equivale simplemente a decir que los proyectos explicativos amplios y a gran escala han
vuelto a integrar la agenda. En el terreno de la teora social ms general, el nuevo
18

institucionalismo puede considerarse como nada ms (y nada menos) que el reconocimiento

de la necesidad de combinar la agencia y la estructura dentro de una explicacin de los
resultados sociales plausiblemente completa. Incluso los ms firmes defensores de los
modelos de la eleccin racional como herramientas explicativas deben aceptar que las
preferencias de las personas (que constituyen la fuerza motora de este modelo) tienen que
tener algn origen externo al mismo; y no es necesario ahondar muy profundo para ver que
provienen, en ltima instancia, de las estructuras de las experiencias pasadas, de la posicin
social o de la socializacin previa.
Existe una controversia semejante dentro de la filosofa poltica normativa, paralela a tales
debates de la teora social y de la poltica emprica. Normalmente, se la representa como un
debate entre el liberalismo y el comunitarismo. Tambin en este caso parece existir alguna
perspectiva de acercamiento entre ambos campos. La idea es, simplemente, que ha habido un
reciente reconocimiento de la importancia de explicaciones en cierta medida integradoras de
la estructura social y de la agenda humana dentro de un modelo compuesto ms general de la
condicin humana, tanto dentro de la teora social emprica como de la normativa.
VII.1.6. El nuevo institucionalismo: uno de tantos
Al recoger y reunir todas estas diferentes ramas disciplinarias, un nuevo institucionalismo
consolidado servira para recordarnos, entre otras, las siguientes proposiciones:
1. Los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos en un
contexto que se encuentra colectivamente restringido. Entre las muy diversas formas
que toman tales restricciones, en cierta medida significativa puede decirse que
2. Tales restricciones toman la forma de instituciones: patrones organizados de normas y
papeles socialmente construidos as como conductas socialmente prescriptas que se
esperan de quienes desempean tales papeles, los cuales son creados y recreados con
el correr del tiempo.
Adems,
3. Por estrictas que sean, esas restricciones resultan, sin embargo, ventajosas en otros
diversos aspectos para los individuos y los grupos en lo que hace a la consecucin de
sus propios proyectos ms particulares.
Esto resulta verdadero en muchos aspectos, pero en parte lo es porque
4. Los mismos factores contextuales que restringen las acciones del individuo y del
grupo moldean tambin los deseos, preferencias y motivaciones de esos mismos
agentes individuales o grupales.
Profundizando en la naturaleza de estas restricciones, es posible al menos afirmar lo siguiente:
5. Tales restricciones tienen, distintivamente, races histricas, como artefactos residuales
de las acciones y elecciones del pasado; y
6. Tales restricciones encarnan, preservan e imparten recursos de poder diferenciarles
con respecto a los distintos individuos y grupos.
En conclusin, sin embargo.
7. La accin individual y grupal, por muy restringida por el contexto y moldeada
socialmente que est, constituye la fuerza motriz que gua la vida social.
19

Diferentes nuevos institucionalistas provenientes de disciplinas diferentes variaran el nfasis

entre estas proposiciones. De hecho, algunos nuevos institucionalistas (o disciplinas enteras)
pueden vacilar ante cualquiera de estas proposiciones en particular. Sin embargo, una sntesis
de este tipo parece capturar el espritu que motiva al nuevo institucionalismo como un todo.
VII. 2. Formas y funciones de las instituciones sociales
Una institucin social no es ms que un patrn de conducta recurrente, valioso y estable, en
su caracterizacin ms general.
Una caracterizacin relativamente general es, precisamente, lo que se necesita para
capturar la gama diversa de actividades sociales que nos gustara considerar instituciones y
para teorizar con respecto a ellas como tales. Como mnimo, desearamos incluir instituciones
en:
La esfera de las instituciones de familia y parentesco
La esfera de la educacin
La esfera de la economa
La esfera de la poltica
La esfera de las instituciones culturales
La esfera de la estratificacin
Un rasgo central que define la institucionalizacin en todas estas esferas es la naturaleza
estable, recurrente, repetitiva y pautada de la conducta que tiene lugar dentro de las
instituciones y a causa de stas. El institucionalismo ha sido caracterizado como el proceso
a travs del cual organizaciones y procedimientos adquieren valor y estabilidad. Dentro de
un contexto institucionalizado, la conducta es ms estable y predecible. En esto reside su
valor.
VII.3. Aparicin y transformacin de las instituciones
VII.3.1. Modelos de transformacin social: accidente, evolucin e intencin
Existen, en trminos generales, tres maneras bsicas en que las instituciones sociales (o
sociedades humanas en general) pueden surgir y transformarse en el curso del tiempo. En
primer lugar, el cambio social puede producirse por accidente. En segundo lugar, la
transformacin puede ser una cuestin de evolucin. En tercer lugar, el cambio social puede
ser un producto de la intervencin intencional.Todo caso real de cambio institucional
involucra, casi seguramente una combinacin de estos tres elementos.
VII.3.2. Intencionalidad y diseo
Las instituciones son a menudo el resultado de actividades intencionales que se descaminan:
subproductos imprevistos, derivados de ciertas acciones intencionales que se superponen entre
s, de intenciones mal dirigidas o, simplemente, de un error. Una institucin puede, as, ser
efecto de la accin intencional sin ser literalmente el producto de la accin de alguien.En el
diseo de instituciones nos encontramos continuamente trabajando contra el teln de fondo de
un conjunto de prcticas del pasado, que implica sus propias restricciones y posibilidades
particulares.
VII.3.3. Teoras del diseo
Recientemente, han surgido debates de gran inters acerca de la problemtica del diseo, al
menos en tres campos diferenciados dentro de la literatura sobre ciencias sociales relacionada.
Si los ordenamos de menor a mayor nivel de generalidad, estos argumentos se ocupan del
diseo de polticas, de mecanismos, y de sistemas completos. Existe una modesta literatura
20

que tiene arraigo en la ciencia poltica acerca del diseo de polticas. Lo que se considera
diseo en este contexto vara un tanto. En ocasiones, equivale a poco ms que la generacin
de opciones de polticas: la concepcin de nuevas soluciones, a travs de la combinacin
creativa de la recopilacin y la innovacin, y un compromiso serio tanto con los valores como
con los contextos.
El propsito general de gran parte de la literatura acerca del diseo de mecanismos, una
literatura de raz econmica, consiste en la prescripcin de mecanismos para la asignacin de
recursos en general. Estos argumentos se dirigen al ncleo mismo de la economa moderna, y
representan nada menos que la bsqueda de mecanismos posibles y modelos crebles para
sustentar los equilibrios econmicos, la ausencia del rbitro ideal que postula Walras.
Por ltimo, existe una literatura an mayor acerca del diseo de sistemas. Su inspiracin
inicial se basa fundamentalmente en la investigacin operativa, la informtica y la inteligencia
artificial. De esta tradicin provienen tcnicas tales como el anlisis insumo/productos, los
modelos economtricos de las economas nacionales, y sistemas que utilizan cuasimercados y
precios ideales en esquemas ms sistemticos de planeamiento y evaluacin de proyectos. En
el caso de las polticas, consideramos bien diseada a aquella que se corresponde
adecuadamente con las dems, y con el sistema poltico, econmico y social en la cual est
inserta. En la medida en que el mecanismo funciona a travs de la manipulacin de los
incentivos de los individuos, un mecanismo bien diseado ser aquel cuyos requisitos internos
sean compatibles con otros incentivos con los que cuentan los individuos, en lugar de
ofrecerles incentivos para socavar los objetivos sea que se los caracterice como ptimos en
el sentido de Pareto, o de otra manera- que nos proponamos lograr originalmente al utilizar
el mecanismo. En el caso de un sistema integral, estar bien diseado significa que todas las
piezas se ajusten correctamente en un todo armnico: estn bien integradas, estn en
equilibrio (quizs incluso slidamente, ya sea homoestticamente o de otra manera).
VII.3.4. La interfaz entre lo normativo y lo emprico
Estas teoras del diseo ptimo ya sea de polticas, de mecanismos, de sistemas o de
instituciones- resultan al mismo tiempo empricas y normativas. Las instituciones que han
persistido un plazo son las que con mayor probabilidad han surgido a partir de un diseo
ptimo para corresponderse con su entorno (o, en una terminologa ms antiguas, las que
resultan funcionalmente bien adaptadas). As, lo criterios normativos del diseo ptimo
pueden convertirse tambin en predicciones bsicas de frecuencia emprica.
Debe existir cierto procedimiento de seleccin que funcione como sostn del supuesto de que,
con el transcurso del tiempo, la acumulacin de instituciones tender a favorecer a las mejores
adaptadas por encima de las que no se corresponden con su entorno. Finalmente, el mejor
anlisis de cualquier vinculacin necesaria entre los aspectos descriptivos y prescriptivos de
las teoras del diseo ptimo las ubican correctamente en las intenciones de los agentes
sociales. Lo que estas teoras intentan es asignar a los agentes sociales razones poderosas para
moldear las instituciones de determinadas maneras y no de otras. La conexin existe. No
obstante, surge a travs de los efectos de presiones impuestas a las intenciones de los agentes,
y de los efectos de las intenciones de tales agentes con respecto al mundo social.
VII.4. Instituciones nuevas por las antiguas, instituciones buenas por las malas
En esta ltima seccin, me concentrar en una cuestin ms general: Qu tipos de principios
de diseo pueden ofrecer una gua til para el diseo y rediseo de instituciones sociales?
VII.4.1. Criterios de diseo y propsitos morales
21

El concepto fundamental del diseo se refiere a la justa correspondencia del objeto diseado
con su entorno. Esta definicin, a su vez, brinda un criterio interno evidente sobre lo que
significa que el diseo sea bueno. Un objeto bien diseado es aqul que se corresponde
ajustadamente con su entorno. Una institucin bien diseada, en particular, sera aquella que
resulte tanto coherente en lo interno como, externamente, en armona con el resto del orden
social en el cual se inserta.
La cuestin ms amplia contina inexplorada. Cunto de bien se ajusta este criterio interno
con los estndares externos del valor moral? Desde un punto de vista moral ms general, se
trata de una pregunta abierta acerca de la posibilidad de que la justa correspondencia resulte
necesariamente buena en lo absoluto.
Existe un sentido en el cual puede decirse que una institucin est bien diseada si resulta
coherente en lo interno y est externamente en armona con su entorno social ms amplio.
Pero sigue siendo una definicin esencialmente interna del diseo ptimo, que eventualmente
debe ceder ante las crticas externas ms amplias fundamentadas en principios normativos que
resultan, en ltimo trmino, justificables por s mismos de manera independientes.
VII.4.2. Algunos principios deseables para el diseo institucional
Qu tipo de principios deberan, entonces, guiar el diseo institucional que practicamos? De
lo anterior resulta claro que debera tratarse de principios con una resonancia moral ms
profunda. En el debate acerca del diseo institucional, a menudo resulta factible buscar
principios que contemporicen con teoras de alcance intermedio tanto en el terreno emprico
como en el normativo y, habitualmente, esta es todo lo que deberamos intentar hacer.
Una generalizacin social de alcance intermedio que los diseadores institucionales podran
desear representar de alguna manera en sus principios, por ejemplo, se refiere a dos hechos
comunes y vinculados: los seres humanos son falibles y las sociedades cambian. Resulta
mucho mejor disear nuestras instituciones de manera tal que sean flexibles en estos aspectos,
a fin de admitir la posibilidad de aprender con la experiencia y de evolucionar con el
tiempo. As, es posible afirmar que la posibilidad de revisin es un principio importante en el
diseo institucional.
De la misma manera en que deseamos que nuestras instituciones tengan capacidad de cambio
en respuesta a modificaciones pertinentes en el universo fctico o evaluativo, deseamos
tambin dar respuesta nicamente a aquellos cambios que efectivamente sean pertinentes.
Esto seala otro principio del diseo institucional que puede describirse como solidez. Las
instituciones deben tener la capacidad de adaptarse a nuevas instituciones, y no resultan
inelsticas y fciles de desmoronar. Deben cambiar fundamentalmente slo en los casos en
que se produzca cierto cambio fundamentalmente en el universo fctico o en el universo
fctico o evaluativo, y deben sufrir nicamente adaptaciones superficiales a las nuevas
circunstancias cuando no sea as.
El otro principio es el nuevo principio de sensibilidad a la complejidad motivacional.
Dependiendo de cual consideremos que sea la estructura sobre la que se fundan los cdigos
morales de los individuos, y exactamente qu estructura de oportunidades enfrentan, un
modelo que depositara mayor confianza en los individuos y que incorporara una apelacin
ms directa a principios morales podran efectivamente cumplir mejor la funcin de evocar
motivaciones altruistas para la accin y de suprimir las ms bajas. Una manera de hacerlo, por
ejemplo, sera a travs de una apelacin explcita al principio de inspiracin kantiana de la

22

publicidad, que exige como una prueba para todas las instituciones y acciones institucionales
que sean (al menos en principio) justificables pblicamente.
Por ltimo, en la medida en que contemos con procesos de ensayo y error y de aprendizaje
por la experiencia para perfeccionar nuestros acuerdos institucionales, debemos adoptar como
principio central del deseo de variabilidad de los mismos. Debemos alentar la
experimentacin con estructuras diferentes en lugares distintos; y debemos, adems, alentar la
reflexin acerca de las elecciones de otros y la disposicin a aceptar tales lecciones cuando
resulten adecuadas. Sin embargo, existen dificultades con todos los enfoques de este tipo,
pues no siempre se ira adelante y por el contrario puede tener lugar una carrera hacia el
fondo. En realidad, ninguno de los principios de diseo institucional resulta inobjetable o
sacrosanto.
VIII. EL DISEO INSTITUCIONAL RACIONAL7
En este captulo se considera al diseo institucional desde la perspectiva de la teora de la
eleccin racional. Me propongo reconocer los principios del diseo institucional de la
regulacin social, en sentido amplio- que resultan vlidos dentro de la mejor representacin
del enfoque de la eleccin racional. La teora de la eleccin racional equivale a las ciencias
sociales por medios economicistas y ha tenido una gran influencia entre los que estudian
polticas y los que las proyectan.
8.1. El diseo institucional
Cuando hablo de diseo institucional, no necesariamente me refiero a la creacin de acuerdos
sociales completamente nuevos. La frase incluye ese caso, por cierto, pero mi intencin es que
sea tambin aplicable al proyecto ms habitual de examinar acuerdos existentes para
determinar si resulta satisfactorio y modificarlos cuando fuera necesario. Cuando hablo de
diseo institucional, no hago alusin al diseo y rediseo de estructuras meramente formales.
Utilizo esta frase para incluir intervenciones en todos los acuerdos que coordinan la conducta
de los individuos dentro de la sociedad. Desde de un punto de vista ms analtico, observo tres
supuestos que estn vinculados con el proyecto del diseo institucional.
1. La conducta de los individuos dentro de la sociedad su conducta individual, su
conducta en tanto agente de cuerpos corporativos y su conducta en funciones oficialeses sensible a las oportunidades y los incentivos que estn disponibles por efecto de su
situacin social, al igual que resulta sensible a otros factores (por ejemplo, los valores,
representaciones y modalidades discursivas que heredan, en gran medida, de su
trasfondo social).
2. Las oportunidades e incentivos asociados a determinada situacin social, a menudo,
pueden ser modificados es decir, pueden ser institucionalmente diseados- de manera
tal que se produzca una variacin en la conducta agregada de los individuos. En
particular, a menudo pueden modificarse con un efecto ms determinado o inmediato
sobre la conducta agregada del que pueden lograr los otros factores relacionados con
la conducta humana.
3. Existen algunos criterios de evaluacin, de aceptacin relativamente amplia, para
determinar que ciertos patrones agregados de conducta resultan ms deseables que
otros y que, por consiguiente, puede resultar atractivo promoverlos mediante la
modificacin de las oportunidades o incentivos para los agentes pertinentes; es decir,
intentar un diseo institucional a fin de que se establezcan tales patrones.
7

Petit,Philip. El diseo institucional y la eleccin racional. En: Robert E. Goodin: Teora del Diseo
Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.

23

Qu medidas se consideran, dentro del diseo institucional, como instrumentos para

modificar las oportunidades e incentivos de los agentes individuales y, por consiguiente, su
conducta agregada? Los instrumentos ms obvios son los que se describen como sanciones,
en sentido amplio. Las sanciones pueden adoptar la forma positiva o la negativa, como
recompensas o como penas. La sancin positiva recompensa al agente por elegir de manera
adecuada; la negativa lo castiga por hacerlo incorrectamente.
Las sanciones, en sentido amplio, normalmente son reconocidas por las partes a quienes
afectan y pueden estar interiorizadas en su proceso de deliberacin. Pero el diseador cuenta
con un segundo tipo de control, que no est tan ampliamente reconocido. ste es el filtro o
seleccin. Su propsito es asegurar que determinados agentes puedan realizar determinadas
elecciones, y no otras, o que en determinada eleccin estn disponibles algunas opciones y no
otras. Los filtros estn diseados para influir sobre las oportunidades y no sobre los
incentivos. Los filtros pueden ser positivos o negativos.
VIII.2. La teora de la eleccin racional
Para utilizar una frase que ya he mencionado, la teora de la eleccin racional puede
describirse como las ciencias sociales por medios economicistas (Elster, 1986). Se resume
como un intento de lograr una explicacin en trminos economicistas no slo del
comportamiento del mercado, sino tambin de la conducta externa al mercado. La
explicacin que propone la eleccin racional para la conducta poltica se ha presentado con el
nombre de teora de la eleccin. Se propone explicar y predecir la conducta de las personas.
Sin embargo, si la teora de la eleccin racional constituye un sistema de explicacin y
prediccin, cules son sus postulados centrales? Michael Taylor (1988) lo que nos dice es, lo
siguiente: en primer lugar, que la teora de la eleccin racional infiere un sentido racional de
la conducta de las personas; en segundo lugar, que lo hace por referencia al inters egosta; en
tercer lugar, que el inters egosta invocado puede ser un inters en el beneficio econmico o
en la aceptacin social. Adems, plantea esta afirmacin teniendo en cuenta una salvedad: que
el sentido inferido no es, necesariamente completo y que los trminos propuestos pueden
explicar en gran medida la conducta de los individuos, pero no en su totalidad.
Para recapitular, conforme la posicin de John Harsanyi, hemos caracterizado la teora de la
eleccin racional como la teora de que la conducta de los individuos puede explicarse como
determinada o restringida racionalmente por ciertas preocupaciones dictadas por el inters.
egosta, en particular la preocupacin por el beneficio econmico y la aceptacin social.
Cmo puede la teora de la eleccin racional, que invoca solamente consideraciones de
inters egosta, aspirar a explicar aquella conducta que es administrada y generada
exclusivamente o podramos suponer a la luz de formas no egocntricas de reflexin y
justificacin, es decir, en trminos de discursos que nos orientan hacia los intereses de otros o
de discursos relativamente desinteresados? Una manera de responder a la dificultad seria
afirmar que las personas nunca administran deliberativamente sus decisiones en trminos no
egocntricos, exclusivamente o no.
Me gustara ofrecer una tercera respuesta, ms plausible, a la dificultad planteada, que es una
manera de comprender la naturaleza condicionada de la teora de la eleccin racional en su
aplicacin a los contextos pertinentes. Esta respuesta niega que sea necesario que los agentes
deliberen explicita o implcitamente en funcin de inters egosta para que la teora de la
eleccin racional resulte aplicable a su conducta. Sostiene que la teora de la eleccin racional
24

resulta relevante en la medida en que las consideraciones del inters egosta estn presentes en
las deliberaciones de los agentes y en sus prcticas de administracin virtualmente y no
realmente.
La consideracin del inters egosta se encuentra virtualmente presente en las deliberaciones
de los agentes si se dan las siguientes condiciones:
1. El agente hace lo que hace por determinadas razones no egocntricas, de manera que
el inters egosta no tiene una presencia real, explicita ni implcita, en sus
deliberaciones.
2. Lo que el agente hace es ms o menos satisfactorio (el criterio de satisfaccin puede
ser una variable) en trminos egostas: contribuye razonablemente bien al inters
egosta.
3. Adems, si lo que el agente hace en funcin de consideracin no egocntricas no
resultase satisfactorio en este sentido, esto causara que comenzara a pensar en funcin
del inters egosta y, con toda probabilidad, que ajustara su conducta en consecuencia.
El hecho de que el inters egosta influya virtualmente es decir, que tenga una presencia
virtual en las deliberaciones de los individuos significa que se trata solamente de una causa
latente y no efectiva. Significa que espera, listo para desempear un papel causal si se
enciende una luz de alerta, pero que en realidad no tiene efecto causal alguno. Cmo es
posible que el inters egosta tenga relevancia explicativa para la conducta externa al
mercado, si en realidad no cumple ningn papel en su produccin?
VIII.3. Diseo institucional racional
Qu sugiere con respecto al diseo institucional?. Existen dos estrategias generales que
podran guiarnos en la investigacin, dependiendo de si nos concentramos principalmente en
los no cumplidores o en el hecho de que, aunque se produzca el incumplimiento, existen
tambin muchos que cumplen con toda norma pertinente o que, al menos, estn dispuestos a
cumplirlas. El primer tipo de estrategia puede describirse como centrado en la desviacin y el
segundo, como centrado en el cumplimento.
VIII.3.1. La estrategia centrada en la desviacin
Esta estrategia parte de la idea de que, el inters egosta desva a los individuos -o al menos a
algunos de ellos- de la conducta de cumplimiento, es necesario realizar intervenciones
institucionales que aseguren que para tales individuos el cumplimiento se convierta, por el
contrario, en la opcin dictada por su inters egosta. El diseo institucional debera guiarse
por el objetivo de establecer motivadores que logren que un nmero creciente de individuos
potencialmente incumplidores se mantenga en la senda deseada.
La idea general para la estrategia centrada en la desviacin, entonces, ser brindar una
motivacin mayor de la que se necesita para la mayora de los individuos- ciertamente,
superar a la que bastara para causar el arrepentimiento de alguien condenado, a fin de
asegurar que la motivacin resulte suficiente para todos. La estrategia centrada en la
desviacin se reduce, en la prctica, a lo que en ocasiones se conoce como la estrategia para
canallas. Esto trae muchas dificultades. Una de ellas es la dificultad genrica de que, si
deseamos establecer las sanciones o recompensas extremas que pueden ser necesarias para
motivar a los canallas, es decir si aplicamos sanciones centradas en la desviacin
necesitaramos basarnos en un sistema disciplinario centralizado que otorgue un gran poder a
los responsables de la administracin central de las sanciones. Las penas ms severas pueden
disuadir a los cumplidores espontneos de la idea de ingresar en determinado campo de
25

actividad (es decir pueden reducir el perfil idealista de esa ocupacin), mientras que las
recompensas ms altas pueden atraer a agentes de mentalidad egocntrica que previamente
podran haberla considerado un terreno inadecuado para ellos.
VIII.3.2. La estrategia centrada en el cumplimiento
La estrategia centrada en la desviacin se gua por la necesidad de lidiar con el canalla: Es
decir, con la persona ms explcitamente egosta que existe. La estrategia centrada en el
cumplimiento se gua por la necesidad de tratar a una clase de individuos ms habitual:
alguien que delibera de una forma no egocntrica en la mayora de los contextos y que slo se
centra en su inters egosta de una manera asociada con la presencia virtual de ese inters. La
idea es que el diseo institucional en primer lugar, debera obrar a partir de la disposicin
positiva de este tipo de personas y considera cmo enfrentar a aquellos que son ms
explcitamente egostas nicamente en segundo lugar.
Presentar esta estrategia centrada en el cumplimiento a travs de tres principios. El primero
indica que deben explorarse las posibilidades de establecer mecanismos de filtro antes de
considerar las opciones de sancin; el segundo, que los mecanismos de sancin establecidos
deben ser, en la medida de lo posible, propicios a la deliberacin no egocntrica; el tercero,
que los mecanismos de sancin deberan resultar tambin eficaces como motivacin.
VIII.3.3. Primer principio: el filtro antes de la sancin
El mecanismo de filtro ms comnmente reconocido es el que se centra en el agente y tiene el
propsito de eliminar a determinados individuos de un marco dado.
VIII.3.4. Segundo principio: sancionar, pero de una manera deliberativamente
alentadora
Las sanciones deliberativamente alentadoras, en cualquier rea, son aquellas que tienden a
reforzar el tipo de hbitos deliberativos que constituyen o proceden la conducta deseada.
VIII.3.5. Tercer principio: sanciones estructurales para lidiar con los ocasionales
canallas
Sin embargo, la eleccin racional nos depara una leccin ms, relativamente evidente. Dado
que es probable que existan agentes explcitamente movidos por el inters egosta en todos los
mbitos de la vida social, es importante que el diseo institucional que se ocupa de cada rea
contemple sanciones que resulten eficaces como motivaciones para tales personas; sanciones
que resulten suficientes para motivar a los canallas en quienes se concentran Mandeville,
Hume y sus sucesores.
El problema es imperioso para quien sigue una estrategia centrada en el cumplimiento.
Parecera probable que toda sancin apta para motivar a los canallas menoscabe el tipo de
deliberacin que mantiene a la mayora de las personas en la senda correcta. Qu debemos
recomendar entonces?. Existe alguna manera de establecer motivadores institucionales que
no interfieran con los hbitos de la mayora?
John Braitwaite ha elaborado un enfoque de la sancin que brinda una respuesta a esta
pregunta. La idea es que las sanciones, en especial las penas, pueden disearse dentro de una
escala progresiva. En el nivel ms bajo encontramos las sanciones que se aplican a todos y
que alientan idealmente la deliberacin. Si las sanciones de ese nivel resultan incapaces de
mantener a alguien en la senda correcta -si se descubre que la persona incumple la
reglamentacin pertinente y demuestra ser, en cierto sentido, una canalla se recurre a
sanciones de un nivel superior, ms estricto. El proceso puede continuar en diversos ciclos,

26

avanzando en la jerarqua hacia lo que Braithwaite describe como el gran garrote o el gran
revolver (Ayres Braithwaite).
La estrategia centrada en la desviacin plantea dos problemas. Uno de ellos es que tiende a
socavar el cumplimiento espontneo y el otro una dificultad mas genrica- es que exacerba
el problema de controlar a los guardianes, de defenderse de los defensores. La estrategia
centrada en el cumplimiento est diseada explcitamente para tratar el problema del deterioro
del cumplimiento. La estrategia sugiere que deberamos concentrarnos, en primer lugar, en las
medidas de filtro, es decir, en medidas para la seleccin de individuos y de opciones. Tambin
sugiere que pueden existir maneras de sancionar a individuos con autoridad que reforzaran
los tipos de deliberacin que esperamos de los funcionarios pblicos. En especial, que pueden
existir maneras de hacerlo que tambin permitan graduar las sanciones que se aplican a
quienes demuestran no ser sensibles a este refuerzo.
IX . LA TRANSICIN DE EUROPA DEL ESTE Y EL DISEO INSTITUCIONAL8
El presente capitulo se divide en dos secciones principales. La primera tiene un propsito
conceptual: describe una concepcin dual de las instituciones y la compara conceptos
relacionados, tales como organizacin, norma, ritual y convencin, cmo es posible afirmar
que estamos en presencia de una institucin, en el sentido sociolgico estricto? La segunda
parte estudia las instituciones desde una perspectiva longitudinal. Qu les sucede con el
tiempo? cmo es posible determinar deliberadamente lo que sucede con las instituciones y,
en consecuencia, con aquellos que viven dentro de tales instituciones o bajo su gida?
IX.1. La naturaleza dual de las instituciones
Las instituciones representan principios o intuiciones normativas de quienes viven dentro de
su marco o conforme a ellas. Sin embargo, la relacin entre las instituciones y las normas
sociales no es unilateral, sino reciproca y cclica. Los actores sociales generan, avalan y
sancionan instituciones y stas, a su vez, generan agentes sociales capaces de respetar las
normas sociales. As, los buenos ciudadanos conforman buenas instituciones y, del mismo
modo, las instituciones son buenas en la medida en que generen y cultiven buenos
ciudadanos o el mejor yo de los ciudadanos, que llegan a acostumbrarse y sentirse
cmodos en ellas, desarrollan un sentido de lealtad y llegan a adoptar las expectativas
cognitivas y las intuiciones morales de las cuales se derivan las instituciones mismas.
La presencia o ausencia de ambas caras de esta respuesta operativa la disciplina y la licencia
constituyen la primera prueba para determinar si un acuerdo social constituye o no una
institucin.
Existe tambin una segunda prueba con respecto a la calidad de una institucin: stas no slo
deben cumplir una tarea que podemos denominar de socializacin congruente, sino que
tambin deben funcionar adecuadamente (es decir, cumplir la tarea o misin que se les ha
encomendado o ser compatibles con la oferta de recursos de los que depende y que, por lo
tanto, necesitan extraer de su entorno). Una institucin que funciona alivia a los actores de sus
preocupaciones sobre objetivos o estrategias, ya que es posible confiar en que un curso de
accin institucionalmente prescrito tendr efectos beneficiosos o, al menos, aceptables. As las
8

Offe, Klaus. El diseo institucional en los procesos de transicin de Europa del Este. En: Robert E. Goodin:
Teora del Diseo Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.

27

instituciones permiten que las preocupaciones instrumentales sean reemplazadas por una dosis
saludable de ritualismo y conservadurismo.
As ambas dimensiones resultan conceptualmente necesarias como criterios de existencia y
viabilidad de las instituciones; de socializacin interna y eficacia externa; o de la
consolidacin de creencias, por una parte, y la implementacin de objetivos o el control sobre
los recursos, por la otra. Para emplear un lenguaje mas sencillo podemos decir que una
institucin, en el sentido estricto del concepto (por oposicin a las ruinas institucionales o a
una versin degenerada o deficiente) sobrevive, efectivamente, la doble prueba de tener
sentido y de resultar adecuada para su objetivo.
Las instituciones en este sentido pueden clasificarse en algn lugar entre las normas sociales y
la accin orientada a las normas, por una parte, y la accin estratgica o racional deliberada,
por la otra. Contienen y combinan elementos de estas dos modalidades de accin: hacer las
cosas correctamente o el hacer que las cosas marchen. March y Olsen (1989, p. 23f) hacen
alusin al mismo dualismo cuando ubican la accin y las reglas que la gobiernan sobre un eje
temporal. Sugieren que la accin institucionalizada combina las fuerzas motivadoras de la
mirada hacia el pasado (obligatoria) y de la mirada hacia el futuro (anticipatorio). La
primera se base en cierta lgica de lo apropiado y la segunda en una racionalidad
instrumental o estratgica (lgica consecuencialista).
Las instituciones, en una palabra, inculcan deberes y generan resultados. En consecuencia
quienquiera que desee defender, disear, construir, modificar o criticar las instituciones
tendr que tener en mente este dualismo y los limites inherentes al control potencial sobre el
significado. La diferencia entre una organizacin y una institucin puede resumirse en tres
puntos:
1. los deberes organizacionales son duales, mientras que las normas institucionales son
tridicas, es decir, establecidas y puestas en prctica por terceros que no forman parte de la
interaccin institucionalizada; 2. los deberes estn subordinados a resultados esperados en
las organizaciones, pero se encuentran por lo menos en el mismo plano lgico en las
instituciones; 3. los deberes organizacionales estn mucho ms restringidos en lo que hacen a
su alcance, validez e impacto sobre la persona involucrada, circunscrito al alcance de la
discrecionalidad que las instituciones (tales como lo derecho de propiedad, el matrimonio, los
partidos polticos, la empresa) otorgan a los agentes, dentro de su terreno, para el logro de sus
objetivos.
Si una institucin fracasa en un caso particular (matrimonio, un partido poltico, un estado)
esto no afecta por s mismo el patrn institucional que ha estado representado en ese caso. Tal
estabilidad de las instituciones y las funciones que cumplen debido a sta tienen un precio.
ste consiste en la rigidez. Las modalidades que afectan la continuidad de la instituciones se
confeccionan bajo rtulos tales como estabilidad , fundamentos , colapsoy crtica .
IX.2. Modalidades de cambio y estabilidad institucionales
IX.2.1. La estabilidad como proceso
Al mismo tiempo, presentan una longevidad caracterstica de la naturaleza. Lo primero que
asociamos a ellas es la estabilidad. Hegel ha capturado el aspecto dual de las instituciones.
Para explicar la estabilidad de las instituciones, resulta mucho ms til basarse en las
analogas biolgicas que las mecnicas, y comparar las instituciones con la reproduccin
idntica es mejor que con la inercia. Un concepto menos metafrico de la estabilidad de
las instituciones es la de path dependency (o dependencia de la conducta pasada). Para
resumir, la estabilidad de las instituciones est basada en un proceso social de reproduccin
28

idntica que se ve impulsado por el efecto de socializacin de la institucin y su viabilidad

funcional.
El otro mecanismo de puesta en practica de la estabilidad que prevn algunas instituciones
consiste en normas institucionales para la modificacin de las normas institucionales (de
orden inferior).
IX.2.2. La fundacin de instituciones: los problemas de la hiperracionalidad y los
resabios mentales
Las raras condiciones que pueden dar origen al diseo institucional consiente e intencional
por oposicin al mero diseo de diseos, nombres o fachadas son, en parte, bien conocidas, al
menos en lo que concierne a las instituciones polticas. En primer lugar, las instituciones
existentes que deben ser reemplazadas por las instituciones de nuevo diseo deben estar
completamente desacreditadas (es decir, deben haber fracasado en el desempeo de una
funcin socializante congruente).
En segunda condicin es la presencia de un modelo del nuevo orden institucional, que
normalmente no se inventa en el momento, sino que se importa de puntos ms o menos
remotos en el tiempo o el espacio, y se adapta adecuadamente. El diseo institucional
consiste, normalmente, en copias, y est a menudo son definidas como tales. No hace falta
decir que lo que realmente sucede en el proceso de construccin institucional es a, menudo,
muy distinto de la mera reproduccin de las normas que funcionan en otros lugares o tiempos.
Una excesiva inferencia con las instituciones, un excesivo esfuerzo para disearlas y
redisearlas a fin de conseguir que sean a prueba de turbulencia y aptas para su misin, al
igual que otras indicaciones visibles de activismo diseador (David Stara), tendr casi con
seguridad, el efecto no esperado de socavar la confianza y de comprometer a los autores de
estas innovaciones a reajustes cada vez mayores y ms apresurados. Las reformas
institucionales demasiado rpidas y demasiados amplias pueden con facilidad exigir un apoyo
excesivo por parte de aquellos que ven afectados por ellas, o frustrar las expectativas
generadas por el proceso de reforma mismo, en el sentido de que una rpida transformacin
signifique tambin un xito rpido. Esta es la paradoja del capitalismo diseado (Stara
1992), o capitalismo por decreto, que vemos desarrollarse en la Europa Central Oriental y en
la ex Unin Sovitica.
Lo ms probable es que el xito y la capacidad de supervivencia de las instituciones de factura
reciente dependan ms de la confianza, cumplimiento y paciencia de las personas que
soportan los costos de transaccin implicados que de la calidad del diseo de las instituciones
en s. La hiperracionalidad es slo una de las debilidades inherentes a la idea de diseo
institucional. La otra tiene que ver con el hecho de que, en el mundo moderno, las
instituciones diseadas son casi siempre instituciones sucesoras.
Las instituciones diseadas adolecen de un doble impedimento: tienen un arquitecto y son
sucesoras. Es posible llegar a dos conclusiones a partir del debate sobre este dficit doble que
padece la actividad de fundacin de instituciones: la hiperracionalidad y el largo brazo del
pasado. En lo que respecta a la primera de estas deficiencias, la situacin ideal para la
fundacin de instituciones parece ser aquella en la cual no es necesaria ningn diseo
explicito, sino que existe una rica vegetacin de patrones institucionales heredados que ya
gozan de la adhesin de los actores pertinentes, una adhesin que puede cultivarse aun ms a
travs de una actividad que ha sido descrita como jardinera institucional. Sin embargo, en
lo que respecta a la segunda, al largo brazo del pasado, debe llegarse exactamente a la
conclusin opuesta: cuanto ms se conforma la situacin a una concepcin de tabula rasa, ms
29

pronta y fcilmente ganar el conjunto de instituciones de reciente diseo la lealtad de los

votantes y podr desarrollar sus funciones benficas ltimas. Los potenciales diseadores
institucionales no pueden salirse con la suya en los dos sentidos.
IX.2.3. Desafo, colapso y respuesta de supervivencia
El colapso de las instituciones puede producirse como respuesta a cualquiera de estos tres
desafos. En primer lugar, pueden fracasar en inculcar las normas y preferencias que
condicionan la lealtad de sus miembros y ser tomadas en serio. Los escndalos y los casos
de corrupcin en los cuales los agentes representativos de una institucin comienzan a ser
percibidos como traidores a los valores centrales son causas particularmente poderosas de
perdida repentina de la credibilidad de una institucin. El mismo efecto puede ser causado por
un gradual cambio cultural, que a menudo se describe como secularizacin en el caso de las
instituciones religiosas.
En segundo lugar, las instituciones pueden entrar en decadencia debido a la aparicin de
alternativas que permiten la satisfaccin de aquellas necesidades y el desempeo de aquellas
funciones sobre las cuales la institucin sola tener el monopolio. En tercer lugar, las
instituciones pueden colapsarse debido a su fracaso manifiesto en cumplir las funciones que
les son asignadas.
IX.2.4. Critica
He afirmado ya que las instituciones dependen del significado que le otorguen los actores. No
slo debe saberse que existen, sino que tienen que tener sentido para sus actores e, incluso,
obligarlos. Tal obligacin surge de las teoras implcitas segn las cuales quienes proponen un
orden institucional lo defienden e intentan enfrentar los desafos. Si este esfuerzo de
justificacin tiene xito, se genera un sentido de lealtad, que lleva a los actores a ignorar
algunos de sus propios intereses en conflicto y someterse a las obligaciones estipuladas
La critica puede socavar la exigibilidad de las obligaciones y en ultima instancia, demoler la
infraestructura social y moral de las instituciones y desatar su colapso. Esta critica
corresponde a una de las tres variantes de colapso institucional a las que acabamos de
referirnos. Puede (a) intentar desafiar las premisas normativas que invoca la institucin, (b)
intentar demostrar que tales premisas normativas, de ser validas, pueden ser tambin
implementadas por patrones institucionales alternativos, o (c) las consecuencias que se alegan
en apoyo de un patrn institucional determinado no son, en ltima instancia, tan
incuestionablemente convenientes como se pretende en defensa de la institucin.
X. EL DISEO INSTITUCIONAL EN EL ESTADO DEL BIENESTAR9
X.1. Introduccin
En este capitulo se desarrolla el argumento de que el Reino Unido, en la dcada de 1980, se
top con un nuevo enfoque para el diseo de las instituciones del Estado de bienestar; la
creacin de instituciones adaptables, que tienen la capacidad de reinventarse a s mismas. No
se trat de una estrategia deliberada, nacida a partir de un determinado concepto de
arquitectura institucional posmoderna, sino del efecto imprevisto de la posicin general del
Gobierno de Thatcher con respecto a los servicios pblicos: en especial, de la introduccin de
los cuasimercados en el sector pblico.
9

Klein, Rudolf. Las instituciones adaptables: el diseo institucional y el estado del bienestar en el reino unido.
En: Robert E. Goodin: Teora del Diseo Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.

30

El argumento seala que este nuevo enfoque del diseo institucional refleja una definicin de
la racionalidad poltica en la concepcin del gobierno, esencialmente, como un sistema de
aprendizaje y la evaluacin de las instituciones, bsicamente a partir de su capacidad de
descubrir informacin y aprender de ellas que nace del pesimismo econmico, la
incertidumbre acerca de las implicaciones del cambio tecnolgico y un creciente escepticismo
con respecto a la legitimidad del conocimiento experto para determinar la agenda y la
prestacin de los servicios pblicos. En la medida en que se trata de fenmenos generales,
tambin el experimento del reino Unido en la dcada de 1980 puede tener implicaciones ms
universales.
X.2. El fin de la historia?
Pueden interpretarse como una respuesta pragmtica por parte de idelogos frustrados a un
agudo dilema poltico. El problema resultaba claro: cmo satisfacer la demandas de servicios
mejorados y ms responsables sin dejar de mantener el gasto pblico bajo control. La
frustracin ideolgica tambin era clara: aunque el Gobierno de Thatcher tenia un fuerte
compromiso con los modelos del mercado y estaba siendo presionado por muchos de sus
propios partidarios para que adoptara un sistema de salud basado en el seguro mdico,
resultaba evidente que cualquier solucin de ese tipo resultara polticamente desastrosa,
independientemente de cualquier otra objecin que pudiera plantearse con respecto a tal
medida. El resultado fue la creacin de un cuasimercado dentro del NHS: se mantuvieron la
base financiera y la estructura administrativa del servicio especialmente su universidad y el
principio de tratamiento gratuito pero se modific radicalmente la dinmica institucional (Day
y Klein, 1991).
El nuevo NHS es por lo tanto, una institucin hbrida en muchos sentidos. Por una parte, se
basa en las seales del mercado para determinar qu proveedores deben suministrar los
servicios de salud. La culpa del cierre de un hospital, un tema poltico siempre sensible, se ve
dispersada. De manera similar, el nuevo sistema se basa en el principio de que es
responsabilidad de las autoridades de salud individuales determinar sus propias prioridades
para la adquisicin de servicios de salud: es decir para tomar decisiones sobre su distribucin.
Nuevamente, esto puede verse como un ejercicio de dispersin de la culpa. El resultado de
estas innovaciones de poltica ha sido, la creacin de una institucin que aun no ha alcanzado
una condicin estable.
Segn otra interpretacin, se trata de una institucin que tiene incentivos para ser
creativamente adaptable y para experimentar con nuevas formas de organizacin. De ah que
mi argumento presente al NHS como ejemplo de una institucin adaptable, forzada a resolver
las consecuencias imprevistas de los cambios. Si adoptamos esta ltima idea el problema del
diseo institucional se convierte en intentar crear un marco organizacional que combine las
ventajas de la competencia en un mercado pero que mantenga el principio de la asignacin de
bienes valioso tales como la atencin mdica sobre la base de criterios ajenos al mercado y
que evite la posibilidad de que la produccin de tales bienes pueda verse corrompida por el
afn del lucro. Una vez ms, el propsito es disear mercados planificados que, sin embargo,
permitan la competencia por los clientes o consumidores entre los proveedores pblicos.
El caso de Suecia refuta al argumento de que los cambios que experiment el NHS en el
Reino Unido pueden explicarse en trminos exclusivamente nacionales. Adems seria posible
sealar otros pases (como sistemas de salud bastante distintos) que parecen estar avanzando
en la misma direccin, como es el caso de Holanda. Al experimentar con sistemas ms
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diversos y pluralistas, el Reino Unido y Suecia se acercan a lo que siempre ha existido como
norma fuera de los pases que formaban parte del Bloque Comunista.
X.3. El avance hacia el mercado
El resultado es, como en el caso del sistema nacional de Salud, la creacin de inestabilidad
institucional, desde el diseo ya que el propsito de la poltica ha sido incorporar incentivos
para el cambio dentro del sistema de hecho, los funcionarios de educacin han sido bastante
explcitos al afirmar que su propsito es lograr una diversidad en la oferta que refleja las
elecciones de los padres. Sin embargo, nuevamente, como en el caso del NHS, algunas de las
tensiones resultantes pueden no haber sido previstas por sus arquitectos.
X.4. Defensa de la indeterminacin
En sntesis, durante la dcada de 1980 apareci un creciente consenso con respecto al fracaso
institucional del estado de bienestar y la aceptacin del hecho de que, dadas las perspectivas
econmicas, no haba muchas probabilidades de remediar la situacin con la asignacin de
ms recursos a la misma red institucional. Una vez ms, lo relevante no es que este anlisis
sea correcto o equivocado (mi propia opinin es que resulta substancialmente correcto), sino
que brinda la clave para comprender tanto lo que ha sucedido como lo que es probable que
suceda en el futuro.
La idea clave es la aceptacin generalizada de la conveniencia de los mercados en una u otra
de estas acepciones. Esta lnea de anlisis sugiere que la defensa del tipo de experimentos
institucionales que caracteriz al Reino Unido en la dcada de 1980 se basa, para retomar la
distincin que ya trazamos, no tanto en la superioridad del capitalismo (considerado como un
sistema que se gua por la motivacin del lucro) como en las ventajas de los mercado
competitivos (considerados como un sistema de generacin de informacin y difusin de la
capacidad de influir en las decisiones).
Si existe una disonancia entre ambas, cul debe prevalecer?. La respuesta fcil a esta
pregunta es que las seales del mercado moldearn la manera en que se cumplan los objetivos
de poltica, que harn que los servicios respondan mejor a las necesidades sin afectar a los
objetivos en s. Sin embargo, es posible que esta respuesta d demasiado por sentado: una
conclusin que se ve reforzada por la experiencia britnica en la dcada de 1980, la cual
sugiere que un mayor predominio de las fuerzas del mercado puede significar, en realidad,
un mayor protagonismo para el Estado, en particular en el terreno de la regulacin.
De ah surge el postulado con el que comienza el capitulo: la dcada de 1980 ha sido testigo
de la creacin de instituciones adaptables, que reflejan no slo las excentricidades de un
gobierno en particular, o la victoria de una ideologa especifica, sino cambios sociales ms
amplios. Estas casi con seguridad, evolucionarn de maneras que sus diseadores no han
anticipado. All donde las instituciones eran creadas con el fin de imponer orden en la
turbulencia, en el futuro es posible que se encuentren, ellas mismas, en un proceso constante
de adaptacin a la incertidumbre.

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