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PENSAMIENTO Y PRCTICA DE LA

PLANIFICACIN EN AMRICA LATINA


Introduccin
La prctica de la planifcacin del desarrollo econmico y social
es realizada por gobiernos de acuerdo a las ideas que orientan
su accin. Es til distinguir en estas ideas aquellas que
corresponden a las actividades de planifcacin propiamente
tales y de las que se derivan de las concepciones sobre el
desarrollo; es decir, de las que provienen de los modelos,
estilos o proyectos econmicos1 y sociales que sustentan las
autoridades gubernamentales.
Este trabajo hace un rpido recuento del pensamiento y la
prctica de la planificacin en diversos pases de Amrica Latina
sealando las principales ideas que han guiado las polticas de
desarrollo en los ltimos sesenta aos incidiendo en el
despliegue de la planificacin en las tres dcadas que siguieron
a la segunda guerra mundial, su repliegue en las dos ltimas
dcadas del siglo XX y la revalorizacin sus aportes en aos
recientes.
I.

Los primeros pasos

Los primeros pasos de la planifcacin en Amrica Latina,


durante los aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado,
respondieron a ideas que ampliaron
sustantivamente
el
alcance de la accin del estado y las polticas pblicas en
relacin a dcadas anteriores. Las tendencias de pensamiento
que llevaron a este cambio cobraron fuerza particularmente a
partir de los aos treinta. Tambin en esa dcada se
registraron algunos intentos de disear planes, pero, es en las
dcadas siguientes cuando se elaboraron varios de ellos para
responder a diversos problemas sectoriales de importancia
nacional como el suministro de energa, la infraestructura de
transporte y las condiciones sanitarias.
1.

El alcance de las polticas pblicas

En el mbito de las ideas sobre polticas pblicas, durante los


aos treinta se produjo un abandono progresivo de las
concepciones liberales, predominantes en las dcadas
anteriores, que reducan el rol de los gobiernos a ciertas
funciones
bsicas,
y
se
le
asignaron
al
estado
responsabilidades crecientes en los campos
econmico y
social. Un hito histrico es la consagracin de estas nuevas
responsabilidades pblicas lo constituye la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos (1948) en la cual los
estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas
se comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los
derechos econmicos, sociales y culturales de las personas

Las nuevas ideas se desarrollaron en respuesta la gran


depresin mundial que se iniciara en 1929 y las profundas
consecuencias econmicas y sociales que derivaron de la
desarticulacin de las actividades productivas y las corrientes
comerciales.
La segunda guerra mundial volvera, en los aos cuarenta,
a distorsionar las relaciones econmicas de los pases de la
regin con los EE.UU. y Europa.
2.
El contexto econmico
social
Las economas de la regin estaban relativamente cerradas en
sus relaciones con el resto del mundo al trmino de la guerra y
eran muy vulnerables a las crisis de balanza de pagos. Sin
acceso a los mercados internacionales de capital, la
concentracin de las exportaciones en unos pocos productos
primarios, sumada a trminos de intercambio voltiles y a
menudo decrecientes.
La produccin domstica se caracterizaba por el atraso
tecnolgico y la presencia de un vasto sector de subsistencia,
concentrado principalmente en las actividades agrcolas,
pecuarias y forestales.
3.
Insuficiencias del mercado e iniciativa
pblica
Los mecanismos de mercado tenan serias difcultades para
funcionar eficientemente. Eran afectados muy frecuentemente
por la volatilidad de los precios de los productos de
exportacin, la inestabilidad cambiaria y de los precios
internos, la irregularidad del abastecimiento de insumos y
bienes de capital, a lo que a menudo se sumaba la inestabilidad
poltica.
El Estado asumi un rol productor, reemplaz a los
inversionistas
privados
y las
empresas pblicas
desarrollaron la industria pesada e incursionaron en la
energa, el transporte, las comunicaciones, la minera, la
agricultura y los servicios.
Polticas especfcas para impulsar el desarrollo industrial y

atender a las crecientes demandas sociales descansaron en


un conjunto de instrumentos de carcter arancelario, tributario,
cambiario, crediticio y de incentivos fscales. Se crearon
instituciones
especializadas
para
asumir
las
nuevas
responsabilidades. Nuevas entidades y bancos movilizaron y
canalizaron recursos fnancieros.
4.
Los primeros pasos y los avances en los aos
cincuenta
Los primeros intentos de elaborar planes que defnieran
acciones gubernamentales a escala nacional se realizaron en
Amrica Latina durante las dcadas de los aos treinta y
cuarenta en Mxico, Brasil y Argentina. Se trata de gobiernos
que pretendan introducir cambios econmicos y sociales
proponiendo programas para realizarlos.
En Mxico, el Comit de Inversiones creado por la
Secretara de Hacienda en 1953, elabor el Plan Nacional de
Inversiones para el Sexenio 1953-1958. Sus objetivos
generales apuntaban a lograr, en un contexto de expansin
econmica, un crecimiento ms equilibrado reduciendo la
inestabilidad de precios y el dfcit fscal. En Argentina. Su
nfasis estaba puesto en el desarrollo energtico y la
industria pesada. El Plan de Desarrollo Agrcola y de
Transportes, elaborado en Chile para el perodo 1954-1961,
cuyo propsito era enfrentar el atraso de la agricultura
sustituyendo la importacin de alimentos e incrementando la
exportacin de productos del sector y forestales.
II. El despliegue de la planificacin
Los primeros pasos de la planifcacin del desarrollo, en
algunos pases de la regin, dieron lugar a su despliegue
generalizado de sistemas institucionales especializados en la
mayora de los pases, durante la dcada de los aos
sesenta.
Al inicio de los aos sesenta, las tensiones que haba
mostrado el proceso de desarrollo en la regin durante la
dcada anterior se mantenan o se haban agudizado en la
mayora de los pases.
Respondiendo
e
los
requerimientos
de
distintos
sectores,
diversos gobiernos de la regin fueron creando
organismos e instituciones con la capacidad de
elaborar
planes nacionales de desarrollo con diagnsticos basados en
estudios de base cada vez ms rigurosos, opciones defnidas

claramente y precisas proposiciones de poltica.


1.
La Carta de Punta del
Este
Un hito particularmente importante en el despliegue de la
planifcacin del desarrollo durante los aos 60 lo constituy la
Carta de Punta del Este, aprobada por los pases
pertenecientes a la Organizacin de Estados Americanos,
excepto Cuba, en agosto de 1961. En dicha Carta, los gobiernos
adquirieron el compromiso de emprender un esfuerzo de
cooperacin econmica sin precedentes hasta ese momento
entre los EE.UU., los organismos fnancieros internacionales y
los gobiernos de Amrica Latina, al cual se le denomin
Alianza para el Progreso.
La Carta comprometi a los gobiernos signatarios a lograr
ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del
ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad
de precios e integracin regional.
Las metas precisas por lograr dentro de la dcada eran
ambiciosas. La meta cuantitativa de crecimiento por habitante
para cada uno de los pases era superar el 2,5% anual, cifra
que slo se haba registrado en los pases signatarios en
algunos perodos.
En los trminos de la Carta de Punta del Este, el primer
requiso para alcanzar los objetivos acordados es que se
ejecuten programas nacionales de desarrollo econmico y
social, amplios y bien concebidos, encaminados a lograr un
crecimiento autosufciente.
2.
Rasgos salientes de los
planes
Entre los rasgos generales ms marcados de los planes
elaborados en los aos sesenta, se destacan la preocupacin
por el desarrollo de la industria manufacturera. Esos planes
otorgaron, adems, especial importancia a la provisin de
energa, la ampliacin y mejoramiento de los servicios de
transporte y comunicaciones. La elevacin de la productividad
y la produccin agrcola fue, a menudo, un tema de
preocupacin. En el mbito social los temas de educacin,
vivienda y salud recibieron atencin preferente. En algunos
casos, la mala distribucin del ingreso y las polticas tributarias

fueron temas relevantes. La estabilidad de precios aparece


como un objetivo recurrente; pero la infacin, cuando fue
incorporada a los planes, fue tratada como un desequilibrio
macro y fscal. Las polticas fnancieras no estuvieron en el
centro de las propuestas. Estas siguieron estando en manos
de los ministerios de Hacienda y rara vez hubo un dilogo
fuido entre los sistemas fnancieros y de planifcacin, incluso
dentro del sector pblico.
3.

Problemas de Implementacin

Los problemas para la implementacin de los planes


surgieron desde varios frentes a medida que los sistemas de
planifcacin fueron establecindose.
Un primer frente, ms tcnico, fue el del cambio de los
parmetros sobre los que se basaban las proyecciones y metas
del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en Venezuela
(Repblica Bolivariana), por la fuerte oscilacin de los precios
del petrleo.
Un segundo orden de difcultades para la ejecucin de los
planes proceda de las reacciones de los distintos agentes
involucrados por los efectos de las medidas requeridas para
implementarlos.
Un tercer frente obstculos para la implementacin de los
planes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos.
Estas se caracterizaron por la independencia de los ministerios
y las instituciones pblicas que defendan celosamente su
autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban
negativamente ante los intentos de modifcar objetivos,
racionalidades y prcticas que pudieran amenazar su
capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su cargo.
Finalmente y como un cuarto tipo de problemas en la
actividad
de
las
instituciones
planifcadoras
y
la
implementacin de los planes, debe mencionarse
las fallas
que se presentan cuando el Estado interviene en la economa.
4.
Mtodos y conceptos en la experiencia de la
planificacin
En el mbito ms tcnico referido a los procesos de
planifcacin la experiencia gener diversas lneas de anlisis
crtico. La ms penetrante y conocida fue la de Carlos Matus
La revisin de la experiencia le llev a precisar cuatro
condiciones para que la planifcacin se consolide:

i) Que los grupos sociales que asumen el poder defnan una


estrategia de desarrollo o un grupo mnimo de orientaciones
sobre los problemas que enfrentar
ii) Que esa estrategia implique cambios en el manejo
tradicional de la poltica econmica haciendo necesaria la
planifcacin
iii)

Que esa estrategia encuentre en el proceso social y


econmico condiciones que le permitan adquirir el carcter de
gran esfuerzo colectivo
iv)
Que la planifcacin encuentre una forma de integrarse
funcionalmente en la administracin del Estado
III. La transicin de los aos setenta
Despus de una dcada de rpido despliegue, la planifcacin
entr en un perodo de transicin que estuvo signado por los
crecientes sntomas de agotamiento del modelo de desarrollo
estatista industrializador. La coyuntura dinmica de la
sustitucin de importaciones y el consenso poltico sobre la
industrializacin que generaron ideas, polticas y el modelo
normativo de planifcacin, iban quedando atrs.
En un extremo Brasil, fortalece su sistema de planifcacin
hasta situarlo en el centro de las decisiones gubernamentales
de alto nivel. En el otro extremo se encuentra Chile donde, a
partir del golpe militar de 1973, se abandona el concepto de
planifcacin del desarrollo y la Ofcina de Planifcacin
Nacional se transforma en un centro de elaboracin de
reformas para traspasar al sector privado funciones que
desempeaba el Estado.
1.
Agotamiento del modelo estatista
industrializador
El agotamiento del modelo que entregaba un fuerte
protagonismo al Estado y promova una industrializacin basada
en la sustitucin de las importaciones fue causado por factores
muy diversos.
En muchos casos, las instituciones pblicas no lograron
asegurar su autonoma frente a los intereses particulares, el
respeto de los derechos ciudadanos y la vigencia del imperio
de la ley. Por el contrario, las polticas pblicas fueron a
menudo capturadas para benefcio de grupos econmicos,

sectores sociales, crculos militares, corporaciones religiosas o


agrupaciones profesionales (incluso, a veces, de caudillos y
dictadores individuales) los cuales acumularon poder poltico y
econmico a costa del inters general.
De all que las polticas no respondieran a las necesidades
y demandas de la mayora de los ciudadanos y contribuyeran,
en cambio, a la exclusin de los benefcios del crecimiento de
amplios sectores de la poblacin.
2.
Las dificultades
industrializacin

del

proceso

de

Se organizaron empresas pblicas en reas estratgicas como


energa, acero, infraestructura, petrleo, para fortalecer la
oferta industrial domstica. Al mismo tiempo, se utilizaron una
variedad de instrumentos para acelerar la industrializacin:
proteccin arancelaria, restricciones cuantitativas, tipos de
cambio diferenciales, tasas de inters subsidiadas, fomento a
la investigacin tecnolgica y otros.
Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel
regional (ALALC) o subregional (Comunidades Andina y
Centroamericana)
no
tuvieron
xito,
perdindose
la
oportunidad de proveer a las empresas un espacio competitivo
intermedio donde las principales polticas se generaran en
niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en
consistencia y continuidad.
Finalmente, los mercados fnancieros internacionales
iniciaron una rpida expansin desde mediados de los aos
setenta abriendo oportunidades de fnanciamientos a varios
pases de la regin.
3.
Los tipos de planificacin en los aos
setenta
Uno de stos fue el de la diversidad y evolucin de
proyectos o modelos de desarrollo nacional.
Un segundo tipo de planifcacin se plantea la realizacin
de cambios estructurales para superar los problemas del
desarrollo y la equidad.
Un tercer tipo de planifcacin gubernamental surgi
despus de los golpes militares en Chile, Uruguay (ambos en

1973) y Argentina (1976).


IV. El repliegue de la planificacin
El repliegue de la planifcacin fue un fenmeno generalizado
en la regin durante los aos ochenta y noventa. Aunque, en
algunos pases, comenz a producirse a mediados de la
dcada de los aos setenta, ste se generaliz como efecto
de la crisis de la deuda externa iniciada en 1982.
1.

La deuda externa desata la crisis

La crisis de la deuda externa fue el hecho dominante de los


aos 80 en toda Amrica Latina
Los objetivos del desarrollo econmico y social quedaron
subordinados a las restricciones fnancieras que el servicio de la
deuda
externa
impona.
La
deuda
externa
creci
aceleradamente, triplicndose entre 1978 y 1982. Este ltimo
ao, alcanz un volumen ms de tres veces superior al valor
exportado anualmente por Amrica Latina. Como la tasa de
inters internacional super los dos dgitos a partir de 1979, los
intereses de la deuda, en especial desde 1981, gravitaron muy
pesadamente en la cuenta corriente de la balanza de pagos,
superando el 30% del valor de las exportaciones.
2.
La condicionalidad
renegociaciones

en

las

Los bancos acreedores establecieron como requisito para


cualquier acuerdo fnanciero con los gobiernos la aprobacin
del Fondo Monetario Internacional de planes de ajuste que
redujeran los dfcits en balanza de pagos. Esta institucin
introdujo condiciones para esa aprobacin que restringieron
an ms el margen de maniobra de los gobiernos. Ms an,
estas condicionalidades fueron ampliando su alcance desde los
temas de manejo macroeconmico a otros temas propios de las
estrategias de desarrollo.
3.
Cambio de modelo de
desarrollo
El repliegue de la planifcacin es parte de un cambio ms
general y profundo. El modelo de desarrollo que haba
prevalecido desde la segunda guerra mundial en Amrica
Latina fue sustituido por otro muy diferente.

Las nuevas concepciones sobre crecimiento y desarrollo,


que presidieron el repliegue de los sistemas de planifcacin
durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, apuntaron a
cuatro mbitos de las polticas econmicas:
1) la adopcin de las reglas de juego del mercado y del
sistema de precios como principal mecanismo de asignacin
de recursos,
2) la apertura al comercio y a las corrientes fnancieras y de
inversiones privadas internacionales,
3) la privatizacin generalizada de empresas y actividades del
Estado
4) la implementacin de duras polticas fscales y monetarias
de estabilizacin.
4.
El impulso
liberalizadoras

las

reformas

El cambio de modelo de desarrollo inspirado en las ideas


neoliberales era tan drstico y sustantivo que no poda darse
de un da para otro y sin grandes rupturas. No es casual que
las primeras experiencias de aplicacin de este tipo de polticas
en la segunda mitad de los aos 70 fueran realizadas por
gobiernos militares dictatoriales en Chile, Argentina y Uruguay.
La crisis de la deuda externa de los aos 80 (con toda la dureza
de las polticas de ajuste) y la infuencia decisiva que
adquirieron sobre los gobiernos el Fondo
Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) dieron un
impulso decisivo a este modelo liberalizador, antiestatista y
desindustrializador.
V.

Polticas y concepciones de desarrollo


El aporte que la planificacin gubernamental puede ofrecer se
reduce sustantivamente en el marco de polticas de desarrollo
inspiradas estrictamente en las ideas y propuestas neoliberales,
tal como fueron especificadas en el Consenso de Washington.
Queda limitado bsicamente a aquellos aspectos temticos y
sectoriales relacionados con la eliminacin o atenuacin de las
fallas de mercado. Tiende a desaparecer la necesidad de un

sistema de planificacin que se preocupe estratgicamente de


los diversos procesos econmicos, ambientales, sociales y
polticos en forma comprehensiva.
1.
El impacto econmico de las
reformas
Los primeros objetivos que se plantearon los impulsores de
las reformas neoliberales, control de la infacin y disciplina
fscal, se lograron en pocos aos. La infacin disminuy
ostensiblemente en prcticamente todos los pases en 1991 y
1992, disminucin que se prolongara hasta reducirla a un dgito
al fnal de la dcada. Por otra parte, el dfcit fscal promedio
de la regin, que haba alcanzado a 3,9% del PIB en los aos
ochenta, fue inferior a 1,5% del PIB entre 1991 y 1997. Junto
a estos dos logros debe sumarse un tercero, las exportaciones
experimentaron una evolucin positiva creciendo a una tasa
promedio anual de 7,8% en volumen, entre 1990 y 2003, un
tercio ms rpido que el comercio mundial.
Sin embargo, los resultados fueron decepcionantes en el
campo del crecimiento econmico y en el de la equidad social.
2.
Crecimiento y
ciclos
El crecimiento fue bajo y decepcionante si se le compara con
perodos anteriores a la crisis de la deuda y a las reformas
neoliberales. Entre 1990 y 1997, el ritmo de crecimiento anual
fue de 3,3%, signifcativamente
inferior
al
5,3%
correspondiente al perodo de industrializacin dirigida por
el Estado, entre 1950 y 1980 y que algunos han llegado a
llamar la edad de oro de Amrica Latina.
La formacin bruta de capital fjo se mantuvo, entre 1990
y 1997, casi 5 puntos del PIB por debajo de los niveles
logrados durante los aos 70 y cay nuevamente a 17,7% del
PIB despus de la crisis asitica. Solo subira paulatinamente
entre 2004 y 2008 hasta llegar a 22% del PIB, an dos puntos
inferior al promedio del segundo quinquenio de los aos
setenta. La evolucin de la productividad total de factores
mostr contrastes anlogos. El ndice ponderado de las diez
economas latinoamericanas de mayor tamao se elev
apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el perodo
1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en
2,1%.
Los fujos de inversin extranjera directa se expandieron
an ms rpido que las exportaciones, quintuplicndose entre
1990-1994 y 1997-2001. Las exportaciones de mercancas

mostraron una expansin muy importante, entre 1990 y


2003. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos
multiplicadores que ambos fujos debieron haber originado,
fueron dbiles y no indujeron un rpido crecimiento del PIB.
3.
El impacto social de las
reformas
El impacto de la aplicacin de las reformas desde el punto de
vista de las condiciones sociales y la equidad tambin fue
frustrante, cuando no derechamente adverso. Los indicadores
no mostraron mejora signifcativa en el perodo 1990-97,
indican un deterioro en los aos 1998 a 2003 y slo
presentaron una recuperacin en el quinquenio 2004-08,
despus de importantes correcciones de las polticas sociales. A
pesar del aumento del ingreso per cpita, el incremento
del gasto pblico social y su mayor focalizacin, el
porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el
conjunto de la regin era mayor en 2002 (44%) que en 1980
(40,5%). Solo disminuira (a 33% en 2008) despus de la
recuperacin del crecimiento y el fortalecimiento de
las
polticas contra la pobreza.
4.
La crtica acadmica a las
reformas
El debate que acompa la implementacin de estas reformas
a nivel poltico y tcnico durante los ltimos veinticinco aos se
torn cada vez ms vvido a medida que creca la frustracin
con los impactos y resultados que provocaron. La crtica a las
reformas neoliberales y al Consenso de Washington fue
tambin materia de investigaciones y estudios en los crculos
acadmicos. Involucr a las ms importantes fguras de la
profesin econmica de los EE.UU. y puso a prueba desde los
supuestos y mtodos en que se fundamentaban hasta sus
recomendaciones ms bsicas, como la apertura comercial, la
estabilidad macroeconmica, la neutralidad de las polticas
econmicas y la subsidiariedad del Estado.
5.
Las variables
internacionales

reales

Para superar uno de los reduccionismos importantes del


enfoque neoliberal, Jos Antonio Ocampo replantea el concepto
de estabilidad macroeconmica. Este, a partir de los aos 80,
se centr en la estabilidad de precios y el equilibrio fscal,
reduciendo la amplitud que tena anteriormente cuando
combinaba equilibrio interno y externo. Durante los aos de

posguerra, la estabilidad macroeconmica signifcaba nfasis


en la actividad econmica real y apuntaba al crecimiento
econmico estable y al pleno empleo, junto a la baja infacin y
la sostenibilidad de las cuentas externas.
6.
Polticas sociales e
igualdad
La crtica a las reformas neoliberales destac la persistencia de
agudos problemas sociales. El limitado nfasis que les
otorgara el Consenso de Washington mostr rpidamente
su insufciencia. Ya a comienzos de los aos noventa se
empieza a revalorizar el gasto social para canalizar recursos
hacia los sectores ms pobres y vulnerables y a reconocer su
efecto positivo para desarrollo productivo.
7.
Cambio climtico y sociedad del
conocimiento
El anlisis de la experiencia de desarrollo econmico y social
de los ltimos veinticinco aos en los pases de la regin ha
ido agregando riqueza, variedad y complejidad al diseo
de polticas para acelerarlo y orientarlo hacia los objetivos que
se planteen de acuerdo a su institucionalidad democrtica. Sin
embargo, surgen nuevas realidades que no han surgido de esa
experiencia cuando se conciben polticas de desarrollo en
funcin de visiones de futuro, las cuales necesariamente
debern tomarse en cuenta en las estrategias de mediano y
largo plazo.
La primera de estas realidades es el cambio climtico. Este
impone lmites, obliga a reorientar el paradigma productivo y
los patrones de consumo.
La segunda es la realidad que la diseminacin de las
tecnologas de informacin y comunicacin.
8.
Fortalecer los mercados o inducir la transformacin
productiva
El debate sobre las reformas neoliberales ha permitido
precisar las limitaciones que tiene el mercado para contribuir
a lograr los objetivos sociales, la igualdad, una mejor
integracin a la economa mundial, la innovacin y enfrentar el
calentamiento global.
Un enfoque plantea intervenciones pblicas destinadas a
fortalecer la accin autnoma de los mercados. La efciencia de

los mercados libres requiere, por cierto, marcos regulatorios


que aseguren la competencia y la correccin de fallas en los
mercados de factores, principalmente capital de largo plazo,
capital de riesgo, tecnologa, capacitacin de mano de obra,
tierra.
Ciertos bienes pblicos bsicos, como la educacin y la
infraestructura, son necesarios para al funcionamiento
efciente de los mercados, e igualmente lo son la
proteccin de los derechos de propiedad, la institucionalidad
legal y ciertos tipos de proteccin social
9.
Estrategias de transformacin
productiva
Serios problemas metodolgicos han impedido dilucidar cul
de estos dos enfoques descrito en la seccin anterior es ms
adecuado. Pero existen dos hechos que le dan gran fuerza a
las polticas proactivas para la transformacin productiva. Por
una parte, son pocos los pases que se han industrializado sin
el impulso de polticas pblicas activas. Los casos exitosos
como los de Asia
Oriental, China, India, e incluso los perodos de crecimiento
rpido de Brasil y Mxico, no fueron precedidos de fases de
liberalizacin econmica extensa. En cambio, grandes
transformaciones de sus sectores productivos se asocian ms
fcilmente a sus logros.
Por otra, un nmero mayoritario de los pases que han
logrado acortar la brecha de ingresos con los pases ms ricos
durante el ltimo medio siglo acudieron a polticas proactivas
para impulsar la transformacin productiva y una insercin
internacional exitosa.
10.
Estado
protagnico
En estos enfoques, el Estado aparece jugando roles que le
otorgan un rol protagnico. El rescate de su
protagonismo
se ha venido produciendo paulatinamente durante las ltimas
dos dcadas.
El propio Banco Mundial revis su posicin de los aos
ochenta, reconociendo los excesos en el desmantelamiento del
Estado.
La presentacin de Enrique Iglesias en la CEPAL en 2006
plantea un nuevo concepto de Estado. Precisa cuatro
condiciones para que tenga la capacidad institucional que le

permitan abordar adecuadamente las mltiples tareas que se


le platean a la actualidad en Amrica Latina. La primera es la
existencia de un sistema democrtico slido, que permita
someter al juicio ciudadano las principales opciones de poltica
para el desarrollo y pueda minimizar las fallas de la accin
pblica
La segunda condicin es la creacin de un servicio
pblico profesional, con un marco normativo e institucional
apropiado, cuya misin sea el servicio a los ciudadanos y que
evite el clientelismo y la infuencia de intereses de grupo.
La tercera condicin es satisfacer la necesidad de
dotarlo de la capacidad fscal para obtener los recursos
necesarios y la capacidad de gestin para gastarlo en los
planes y programas destinados a cumplir los objetivos de bien
pblico.
Finalmente, la cuarta condicin para que el Estado
tenga xito, asumiendo las mltiples tareas que se le
demandan, es la superacin de las hipotecas ideolgicas (como
aquellas que pretenden reducir las opciones polticas a meros
problemas
tcnicos)
acomodando
armnicamente
la
racionalidad tcnica con la racionalidad poltica.
VI. Desafos actuales de la planificacin
Por qu sectores importantes en los pases de la regin
reaccionan negativamente cuando se propone al gobierno
planifcar el desarrollo econmico y social? Es preciso
convenir que la revalorizacin de la planifcacin es un
proceso dispar que no ha llegado a todos los sectores y en
algunos de ellos an predomina la conviccin que la
planifcacin gubernamental del desarrollo es un ejercicio
estril que no hace sino malgastar recursos.
1. Innovaciones conceptuales en los aos
ochenta
En el documento presentado en 1980 a los ministros y jefes de
planifcacin con el ttulo El Estado Actual de la Planifcacin
en Amrica Latina y el Caribe se plantea que:
La planifcacin surge y se acepta como el proceso
mediante el cual puede racionalizarse la ejecucin de un
proyecto nacional de desarrollo, a partir del cual se identifca
una imagen-objetivo y se elige racionalmente el itinerario para
su consecucin.

De all que el documento distinga cuatro estilos de


planifcacin que quedan defnidos por tres factores:
1. los proyectos nacionales desarrollo.
2. los actores que intervienen en la planifcacin.
3. las modalidades que adquiere el proceso mismo de
planifcacin.
2.
Las funciones bsicas de la
planificacin
A fnes de la dcada de los noventa, la refexin de ILPES se
centr en tres funciones bsicas de la planifcacin.
La primera funcin se refri a los estudios
prospectivos de plazo mediano y largo cuyo fn era ilustrar las
perspectivas a futuro del desarrollo econmico y social con el
objeto de clarifcar las distintas secuencias de efectos que
involucraban las alternativas de decisin de las autoridades
pblicas, explorar estrategias econmicas y sociales y
presentar a los ciudadanos distintos cursos de accin y sus
consecuencias
Una segunda funcin bsica de la planifcacin es la de
coordinacin de acciones para alcanzar los objetivos
establecidos.
La tercera funcin bsica estudiada es la evaluacin.
Esta se realiza en diversas instancias, dentro del propio
gobierno, en relacin con el parlamento, con los grupos
directamente interesados en las polticas y, en general, con los
ciudadanos.
3.
Tres componentes de los procesos de
planificacin
Los procesos de planifcacin gubernamental plantean en la
actualidad la necesidad de integrar las tres funciones bsicas
con la intervencin de mltiples actores: La construccin de
una Visin Estratgica, la coordinacin de actores para la
implementacin y, en tercer trmino, el monitoreo, la
evaluacin y la retroalimentacin.
4.
Coordinacin
evaluacin

Un segundo componente de la planifcacin es la orientacin


y coordinacin de actores en la fase de implementacin del
plan.
El tercer componente que se puede distinguir en el proceso

de planifcacin es la de seguimiento, monitoreo y evaluacin


de las acciones, polticas y programas que se desarrollan de
acuerdo al plan.
5.
Alianzas pblico-privadas y visin estratgica de
largo plazo
Los pases extraregionales que han adoptado estrategias de
transformacin productiva exitosas han desarrollado alianzas
pblico-privadas y visiones estratgicas de largo plazo. Dado
que el aparato productivo de la mayora de los pases se
encuentra en manos de empresas privadas, a stas les
corresponde
aportar
la
informacin
necesaria
para
identifcar oportunidades y restricciones.
Para que estas alianzas pblico-privadas sean efcaces, se
requiere que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser
capturado por intereses particulares.
6.
Los desafos del
Estado
Despus de la construccin de la Visin Estratgica y de las
alianzas pblico-privadas, en el anlisis de Devlin y
Mouguillansky, la capacidad del Estado es un tercer pilar para
lograr los resultados buscados.
La capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico
de transformaciones no depende slo de los recursos con que
cuente. Infuye tambin la fortaleza institucional
para
enfrentar grandes poderes e intereses
externos
muy
diversifcados.
Por ello es que los desafos que se plantean a los sistemas
de planifcacin presentan mayor complejidad tcnica, pero
tambin mayor exigencia poltica