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P OLÍTICA T ERRITORIAL EN M ÉXICO HACIA UN MODELO DE DESARROLLO BASADO EN EL
P OLÍTICA T ERRITORIAL EN M ÉXICO HACIA UN MODELO DE DESARROLLO BASADO EN EL

POLÍTICA TERRITORIAL EN MÉXICO

HACIA UN MODELO DE DESARROLLO BASADO EN EL TERRITORIO

JAVIER DELGADILLO MACÍAS Coordinador

Ricardo Mejía Zayas Javier Delgadillo Macías Felipe Torres Torres Héctor Cortez Yacila Daniel Hiernaux Nicolas Rino Enzo Torres Baños Ana García de Fuentes Juan Córdoba y Ordóñez Clemente Ruiz Durán Adrián Guillermo Aguilar José Antonio Vieyra Medrano Boris Graizbord Ed

Marlon Santillán Quiroz Adolfo Sánchez Almanza María de Lourdes Villers Ruiz Jorge López Blanco Daniel Rodríguez Velázquez Jorge Dehays Rocha Andreas Hildenbrand Scheid Antonio Azuela de la Cueva Alicia Ziccardi Contigiani Jorge Diez de Sollano Héctor Ferreira Dimentstein

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL

DIRECCIÓN DE POLÍTICA TERRITORIAL

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

Ricardo Mejía Zayas

INTRODUCCIÓN

TERRITORIAL. ENFOQUES Y APLICACIONES

Javier Delgadillo Macías y Felipe Torres Torres

DIMENSIONES MULTICAUSALES DEL ORDENAMIENTO

PRIMERA PARTE. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA DIMENSIÓN ESPACIAL DEL DESARROLLO

ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO. ELEMENTOS CONCEPTUALES

Héctor Cortez Yacila y Javier Delgadillo Macías

DESARROLLO TERRITORIAL EN MÉXICO: UN BALANCE GENERAL

Daniel Hiernaux Nicolas y Rino Enzo Torres Baños

DESARROLLO REGIONAL Y ORGANIZACIÓN ESPACIAL DIFERENCIADA:

APORTES AL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MEXICANO

Ana García de Fuentes y Juan Córdoba y Ordóñez

MÉXICO. REDISEÑO ESTRATÉGICO: NUEVAS REGIONES DE COMPETITIVIDAD

Clemente Ruiz Durán

SEGUNDA PARTE. LA EXPERIENCIA EN MATERIA DE PLANEACIÓN Y LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA TERRITORIAL PARA EL PAÍS

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES RELEVANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

Felipe Torres Torres y Héctor Cortez Yacila

EL SISTEMA URBANO NACIONAL Y SU ARTICULACIÓN CON LOS ESPACIOS RURALES. IMPLICACIONES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Adrián Guillermo Aguilar y José Antonio Vieyra Medrano

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DESIGUALDADES REGIONALES Y DOTACIÓN DE RECURSOS EN MÉXICO

Boris Graizbord Ed y Marlon Santillán Quiroz

POLÍTICAS SOCIALES Y FACTORES DE CONVERGENCIA TERRITORIAL

Adolfo Sánchez Almanza

CONSECUENCIAS AMBIENTALES DERIVADAS DE LA OCUPACIÓN Y USO DEL TERRITORIO

María de Lourdes Villers Ruiz y Jorge López Blanco

DESAFÍOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO ESTRATEGIA PARA LA PREVENCIÓN DE DESASTRES

Daniel Rodríguez Velázquez y Jorge Dehays Rocha

TERCERA PARTE. RETOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. CONTRIBUCIONES A LA AGENDA DEL DESARROLLO

UNA POLÍTICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO PARA MÉXICO. PROPUESTAS DESDE LAS EXPERIENCIAS EUROPEAS

Andreas Hildenbrand Scheid

DISTANCIAS Y DISONANCIAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA

Antonio Azuela de la Cueva

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN DEL TERRITORIO

Alicia Ziccardi Contigiani

ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO PARA UNA POLÍTICA REGIONAL

Jorge Diez de Sollano Elcoro

UNA POLÍTICA DE DESARROLLO TERRITORIAL PARA MÉXICO EN LA PERSPECTIVA DEL SIGLO XXI

Héctor Ferreira Dimentstein

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DESARROLLO TERRITORIAL EN MÉXICO. UN BALANCE GENERAL

Introducción

Daniel Hiernaux Nicolas 1 Rino Enzo Torres Baños 2

El ordenamiento territorial forma parte, a la vez, de los imaginarios y de las prácticas tanto de los políticos como de los técnicos. En el primer sentido, se asume que el “territorio ordenado” actúa como un deseo mítico, una suerte de ideal utópico que nunca se alcanza. Es un potente imaginario que guía la acción, genera propuestas a veces racionales o en ciertos casos descabelladas, y provoca, en no pocas ocasiones, transformaciones territoriales sustanciales, las cuales suelen ser, con frecuencia, lamentadas por las generaciones posteriores. En el segundo sentido, el ordenamiento territorial remite a una serie de prácticas que recogen quienes desean transformar el territorio mediante instrumentos voluntaristas aunque no forzosamente impositivos. Podemos definir entonces el ordenamiento territorial como las propuestas de organización del territorio y el conjunto de medidas tomadas por los agentes de la gestión territorial, con la finalidad de llegar a ciertas metas particulares. Estas metas pueden ser de desarrollo territorial, en el sentido de crecimiento económico y social, pero también de reorganización de la población y los recursos en un territorio dado, para su mejor funcionamiento económico y social, es decir hacia una mayor competitividad y crecimiento, o hacia una mejor distribución y calidad de vida de sus habitantes. El "ordenamiento del territorio" es una expresión que traduce su equivalente de "aménagement territorial" acuñada por los gestionarios franceses

1 Profesor Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, correo:

danielhiernaux@yahoo.com.mx 2 Consultor del Programa de Estudios Metropolitanos, Universidad Autónoma Metropolitana, correo:

rinotorres@yahoo.com

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desde los años cuarenta del siglo XX. Desafortunadamente, ordenamiento no revela la complejidad de la voz "aménagement" que significa no sólo poner cierto "orden" sino organizar, "modelar" el territorio, con una connotación de transformación para mejorar. A continuación, se proponen algunas definiciones recopiladas de diversas fuentes francesas, que marcan bien la indefinición de la expresión, la misma que, a la par del concepto de espacio, refleja más una práctica que un concepto claro con bases filosóficas.

Tres definiciones del ordenamiento del territorio.

La definición del geógrafo:

El ordenamiento del territorio es “…la acción y la práctica (más que una ciencia, la técnica o el arte) de disponer con orden, a lo largo del espacio de un país y con una visión prospectiva, los hombres y sus actividades, las infraestructuras y los medios de comunicación que pueden usar, tomando en cuenta los condicionamientos naturales, humanos y económicos, inclusive estratégicos” Pierre Merlin, 2002, L’aménagement du territoire, París: Presses Universitaires de France.

La definición del economista:

El ordenamiento del territorio tiene por finalidad, a la vez, promover la valorización de los recursos regionales y mejorar el marco de vida y las condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de desarrollo económico y social gracias a un organización prospectiva del espacio, sostenida por una orientación voluntarista y concentrada de las infraestructuras y de las actividadesJoseph Lajugie, 1979, Espace régional et aménagement du territoire, París: Dalloz.

La definición del político:

El ordenamiento del territorio es la búsqueda, en el marco geográfico de Francia, de una mejor repartición de los hombres en función de los recursos naturales y de las actividades económicas. Esta búsqueda se hace en la preocupación constante de dar a los hombres mejores condiciones de hábitat, de trabajo, mayores facilidades para el ocio y la cultura. Esta búsqueda no se hace entonces solamente con fines estrictamente económicos, sino más bien para el bienestar de la poblaciónEugène Claudius-Petit, Pour un plan national d’aménagement du territoire, Communication Conseil de Ministres, febrero 1950.

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En este capitulo, se analizarán los antecedentes del ordenamiento territorial en México y las propuestas actuales: en una primera parte del texto, se hará referencia a una época que va desde los años cuarenta hasta el año 2000; la segunda parte, se dedicará exclusivamente al sexenio actual, mientras que la tercera analizará el marco de propuestas sobre el futuro del ordenamiento territorial en México, a partir de un conjunto de propuestas y acciones actualmente en curso.

1. El ordenamiento territorial en México: antecedentes

La historia del último cuarto del siglo XIX y todo el siglo XX mexicano, es la historia de un sucesión de visiones territoriales a veces contradictorias, que transitaron de una posición autoritaria a formas de ordenamiento implícito y posteriormente explícito, hasta desembocar en una carencia de ordenamiento, cuando la visión dominante en la política mexicana en todos sus campos de aplicación, es la sumisión al mercado. Los altibajos del ordenamiento territorial son entonces parte de la historia de un sistema político, marcado además por largos periodos de dominación de un partido, pero no por ello coherente en su imaginario territorial y en sus prácticas de ordenamiento.

1.1. Los primeros esbozos del ordenamiento territorial en México

Es a partir de la adquisición de una estabilidad política con la ascensión a la Presidencia de la República del General Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940) cuando se logró imponer una visión única del Espacio-Nación aunque no sin contradicciones: modernizar el país, reconstruyendo las infraestructuras devastadas por la gesta revolucionaria, promover una agricultura moderna pero asignando tanto los campesinos al ejido como forma de organización tradicional, fomentando la industrialización y, sobre todo, creando las instituciones necesarias para un impulso desde arriba de un modelo de desarrollo económico y social, todavía marcado por la intención de una mayor justicia social. El citado sexenio logró sentar las bases de un modelo de desarrollo centrado sobre la capital de la República, primera ciudad en contar con un Plan de Desarrollo Urbano emprendido desde los primeros años de los treinta pero jamás terminado ni legalizado. Se planteó la necesidad de regionalizar el territorio nacional, de inventariar sus recursos, y de adoptar políticas que sacará de su retraso atávico a los espacios más retrasados.

1.2. El ordenamiento territorial implícito

Después de la segunda guerra mundial, Cárdenas participó también en una de las más grandes odiseas mexicanas en materia de ordenamiento del territorio: las comisiones

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de las cuencas hidrológicas. Este proyecto se deriva de la adopción de la propuesta estadounidense aplicada sobre el Valle del Tennessee, conocida personalmente por el General Cárdenas, y publicitada por el gobierno americano de la posguerra, como paliativo a la postura radical y autoritaria de los modelos de planeación soviéticos que alcanzaron grandes reconocimientos en Occidente, por la velocidad de la transformación de la Rusia zarista a una potencia industrial y militar. El modelo del desarrollo regional a partir de la adopción de la visión por cuenca hidrológica fue aceptado por los presidentes posteriores a Cárdenas, y promovido por éste último, en la Comisión del Tepalcatepec que dirigió desde 1947 (luego extendida a la Cuenca del Balsas) y en otras cuencas que tuvieron menos auge. El embrión de un desarrollo integral de las regiones estaba presente en la visión por cuencas: sin embargo, los analistas han demostrado que no solo se trató de un número reducido de experiencias que no afectaron significativamente el curso del modelo industrial-urbano en vía de imposición después de los cuarenta, sino que las mismas tuvieron un impacto reducido en sus ámbitos espaciales, inclusive creando nuevas desigualdades entre la población más integrada y el resto de los habitantes. Pero la fase que consideramos de ordenamiento implícito, y que va de fines de la segunda guerra mundial hasta 1970, es no solo la etapa de mayor crecimiento económico sostenido y continuo en México, es también una etapa durante la cual se planteó más una gestión del crecimiento que un impulso a modelos distintos. En otros términos, a excepción del programa de cuencas hidrológicas, resulta difícil encontrar una verdadera política de ordenamiento explícita, como ocurre en la misma época en el caso francés, por ejemplo. Sectorialmente, se impulsa el desarrollo siguiendo a las tendencias que provienen tanto del mercado nacional en plena expansión, como de la relación con los Estados Unidos y parcialmente del mercado mundial, pero sin mostrar serias preocupaciones por las tendencias territoriales que ese crecimiento generaba. Más aun, todo parece indicar que el reforzamiento de la centralidad territorial de la economía se volvió el paradigma no explícito, lo que dio lugar a políticas que favorecieron el crecimiento industrial en torno a la capital, mientras en el caso francés, por el contrario, se tomaban políticas antinómicas con la citada: se construyó, en el caso francés, un sistema de reglamentación y de medidas fiscales para descentralizar la capital, respondiendo así al llamado de alarma de Jean-Pierre Gravier en su célebre obra de 1947, París y el desierto francés, que advertía sobre los riesgos de una sobreconcentración en torno a la ciudad-luz. Parece que en México, la situación fue a la inversa: se provocó la concentración industrial-urbana con las consabidas consecuencias territoriales, al mismo tiempo que el sistema político y de control social lograba la integración regional, aunque en un modelo desigual y, en sus fundamentos, extremadamente desigual, a pesar del discurso de igualdad social, repetido por los supuestos herederos de la Revolución mexicana.

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El modelo que se elaboró implícitamente fue una suerte de fordismo incompleto y periférico, casi caricatura de lo que se consolidaba en la misma época tanto en los países industrializados de Europa Occidental como en los Estados Unidos. Este modelo que favoreció la concentración económica, también fue el promotor implícito de la gran concentración urbana del mundo desarrollado entre la segunda posguerra y la crisis petrolera de 1973. Mientras que la llamada de alarma sobre los riesgos de la concentración fue entendida en Europa desde los años cincuenta, desencadenando una política interesante de ordenamiento territorial, en México la llamada de atención fue mucho más tardía, y se presentó hacia los sesenta, en voz del Dr. Ángel Bassols Batalla y de consultores internacionales invitados por el gobierno mexicano, como el británico Paul Lamartine Yeats.

1.3. El ordenamiento territorial explícito

Para 1970, no solo México había pasado por una situación de inestabilidad social que no se resolvió sino por una represión salvaje, sino que también el mismo poder político había ya tomado conciencia del riesgo político implícito en una desigualdad regional tan marcada. El gobierno de Luis Echeverría Álvarez inauguró entonces una nueva aunque breve etapa, en la cual el ordenamiento territorial se volverá parte del discurso político oficial, pero también un referente permanente para un número considerable de programas sectoriales con efectos regionales, o de programas directamente regionales. Para entonces, se había perdido la fe en la posibilidad de proseguir con el modelo de desarrollo regional por cuencas hidrológicas, y dominaban las visiones desarrollistas que propugnaban por la creación de polos de crecimiento económico, capaces de transitar a polos de desarrollo regionales. Esta visión de desarrollo polarizado, como bien se sabe, se sitúa en la orientación conceptual propuesta entre otros por François Perroux, desde la economía, seguido por geógrafos como Jacques Boudeville y Michel Rochefort, quienes impusieron la propuesta para las políticas francesas de ordenamiento territorial. Entre las características más destacadas de esta política explícita, vale mencionar la fuerte participación del Estado que no solo concibe un modelo territorial, diseña propuestas, consigue los recursos y pone en operación las actividades consideradas como “motrices” para el desarrollo económico y regional:

dos ejes productivos fueron privilegiados, por una parte la industria pesada, por la otra el turismo internacional. El primer eje fue el sustento de los proyectos siderúrgicos en torno a Ciudad Lázaro Cárdenas, Michoacán, de la petroquímica en torno a Coatzacoalcos-Minatitlán, Veracruz y de la transformación del cobre en Nacozari de García, Sonora, como proyectos más destacados. Desde la perspectiva del turismo internacional, fueron los proyectos de Cancún, Quintana Roo, Ixtapa-

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Zihuatanejo, Guerrero, Los Cabos y Loreto, Baja California Sur, y finalmente Huatulco, Oaxaca, quienes fueron impulsados bajo esta visión. Las críticas a la forma de operar estos desarrollos y a sus efectos reales sobre la región y en el contexto de una posible desconcentración territorial, fueron ampliamente discutidos en su época. El sexenio de José López Portillo (1976-1982) solo fue una exacerbación de la misma política, pero agregando un ingrediente que provocó una reacción particularmente adversa en los años posteriores: el crecimiento se sostuvo en un fuerte endeudamiento externo, que representó una parte sustancial de la deuda pública a 1982. Sin embargo, los dos sexenios de ordenamiento explícito del territorio nacional tuvieron algunos efectos benéficos que conviene resaltar: por una parte, se instauró una cultura política de la necesidad de intervenir en el territorio, para contrarrestar los efectos negativos para el modelo social y territorial del país, de una concentración creciente y de una centralización intensa. Asimismo, con errores innegables también, se impuso una cultura más racional, hacia la organización de los recursos, la fijación de objetivos claros, en breve, hacia una cierta forma de planeación que ha distado también de ser óptima pero que no ha dejado de mostrar sus ventajas para un manejo más racional del territorio. Finalmente, otras intervenciones territoriales de menor impacto pero no menos interesante fueron puestas en marcha, por medio de planes de ámbito regional, de instituciones con finalidades de desarrollo territorial, entre otras incontables intervenciones, a veces contradictorias entre sí. Sin lugar a duda, quedó, como sello indeleble, el interés de la administración pública para un desarrollo sano del territorio, es decir evitando lo que se consideraba como errores, como la concentración regional, la centralización funcional y política, entre otros aspectos.

1.4. La decadencia del ordenamiento y la formalización de la planificación territorial

Los tres sexenios posteriores, es decir las presidencias de Miguel de la Madrid Hurtado, (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), marcan un giro radical en materia del ordenamiento del territorio, que tiene aun una influencia considerable en la actualidad. Por una parte, es evidente que deben entenderse como una reacción radical frente a los excesos de los dos sexenios anteriores, entre los cuales se hicieron más patente, el desorden administrativo, la corrupción, el despilfarro, y la ausencia de políticas claras, entre otros, aunque no solamente, en materia de ordenamiento territorial.

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También es significativo que aun un país como Francia que había encabezado la lista de quienes consideraban la intervención territorial como saludable para la economía de un país, estaba haciendo marcha atrás en forma bastante evidente, frente a los embates ideológicos del neoliberalismo que enfrentaba a la intervención del estado en todas sus modalidades: la gestión territorial no podía escaparse de esta situación y es al mercado, erigido como nuevo dios y guía, que se pedía la solución a los disfuncionamientos del territorio. Tal obediencia ideológica implicó el abandono inmediato (situación reforzada por la carencia de recursos para proseguirlos) de los grandes proyectos de desarrollo económico-territorial inclusive a la privatización de los haberes estatales en estos sitios (a excepción de los proyectos petroleros, protegidos por la aun vigente ideología nacionalista sobre estos recursos). La reestructuración de la administración pública conllevó a cerrar numerosas instituciones que tenían cierta injerencia en el desarrollo territorial y sobretodo, a reducir sensiblemente la plantilla de burócratas, de tal suerte que temas no prioritarios acabaron por no atenderse: la atención del territorio se había de hecho vuelto secundario frente a la necesidad de recuperar el crecimiento y de atender los efectos socialmente perversos de la crisis y de la apertura de los mercados, iniciada desde el sexenio del presidente de la Madrid, inclusive mucho antes de la firma de un Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que solo concluirá en 1994. En cierta forma, los resultados territoriales de ese periodo parecían dar la razón a la política neoliberal, ya que se empezó a asistir a un descenso de la concentración y de la centralización en torno a la ciudad de México, tema ampliamente estudiado y que no requerimos refrendar en estas paginas. Sin embargo, como se empezará a ver rápidamente, otros efectos “perversos” se hicieron patentes:

entre los cuales podemos citar la degradación social y económica de los territorios afectados por la crisis (entre otros la misma ciudad de México), el crecimiento desordenado e intensivo de las ciudades fronterizas, polo de atracción de la miseria atraída por el paso a los Estados Unidos y de las maquiladoras o sea las formas de organización del trabajo que juegan con esa miseria para concertar salarios muy inferiores a lo que se paga en lo países de origen del capital, y el extraordinario y cada vez más conflictivo retraso absoluto y relativo de las entidades sureñas de la República, entre otros factores conflictivos. Contradictoriamente a la ideología de mercado que dominaba durante aquellos tres sexenios, surgió una suerte de formalización de la planeación territorial. Una ley de planeación promulgada en enero 1983, al inicio del periodo estudiado, define un marco de planeación que deberá ser seguido en los próximos años. Pero claramente, este marco es vacío de sentido porque se vuelve una formalización muy estudiada de la promulgación de planes, mientras que la capacidad y peor aun, la voluntad de intervención en el territorio se vuelve cada vez más raquítica.

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Lo que será efectivamente dejado en forma radical, es la intención de una intervención sobre el territorio que tuviese carácter integral: se observará, por el contrario, una fuerte preferencia hacia las intervenciones parciales y los programas “focalizados”. El carácter parcial de la intervención puede observarse, por ejemplo, en la emisión de una serie de planes regionales que no cubren la totalidad del territorio, pero que se orientan hacia áreas o porciones del territorio nacional que se consideran como prioritarias, como el Mar de Cortés, el Sureste o el Valle de México. Posteriormente, a partir del sexenio de Carlos Salinas, se focalizará notoriamente la política social mediante el conocido programa Pronasol (Programa Nacional de Solidaridad), posteriormente remodelado en Progresa y aun vigente, con modalidades ligeramente distintas en la actual administración presidencial foxista. Esta visión parcial y focalizada inaugura una nueva concepción del territorio, también reconocible en el interés por favorecer la competitividad de ciertas ciudades (no todas), la intención explícita de atacar la extrema pobreza en microregiones prioritarias, entre otras medidas. La integralidad perdida, también se acompaña de una mayor distribución de las responsabilidades a favor de las entidades federativas y los municipios. Por una parte este tipo de medidas, consideradas como descentralización, han sido vistas como un esfuerzo democrático significativo, por la otra, como una forma más sofisticada del estado central de abdicar de sus responsabilidades, mientras transfiere la obligación de intervención pero no la acompaña de los recursos pertinentes para ejercer la función o las funciones correspondientes. Sin embargo, existió una redistribución de recursos a través de fondos diversos y partidas del presupuesto federal que se dedican específicamente a reforzar los erarios estatales, a través de complejas fórmulas de perecuación, que deben, en teoría, mejorar la distribución y enfrentar las desigualdades cada vez más notorias hacia los entidades más pobres del país. Finalmente, para cerrar el breve resumen de estas etapas recientes, vale la pena subrayar que durante los dos últimos sexenios del milenio, se ha reforzado considerablemente la conciencia ecológica en el país, así como la toma de conciencia de la necesidad de construir una política ambiental seria frente a los problemas evidentes que enfrenta el país en la materia. A partir de estas bases, se han construido progresivamente un ordenamiento ecológico del territorio muy sofisticado en cuanto a técnicas de elaboración de las propuestas, pero que tiene además la virtud de introducir una dimensión sumamente importante que fue ignorada sino menospreciada en los sexenios anteriores.

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2. El ordenamiento territorial en la administración del Presidente Fox

Desde un inicio, la administración del Presidente Fox declaró su voluntad de impulsar una política explícita de desarrollo territorial basada en la coordinación de acciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y de estos últimos entre sí y con sus contrapartes a nivel municipal. La definición de la política territorial partió de la idea de que es posible identificar en México cinco mesorregiones 3 diferentes entre sí que requieren el desarrollo de planes específicos para cada una de ellas con el fin de lograr representar las necesidades y vocaciones particulares de cada una de ellas.

Para llevar a cabo esta política, la administración federal estableció la Oficina de la Presidencia para la Planeación Estratégica y el Desarrollo Regional, responsable de la implementación del modelo de planeación basado en las mesoregiones, y decretó tres programas federales: el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, el Plan Puebla Panamá y el Programa Marcha Hacia el Sur.

2.1 El nuevo modelo de planeación regional

En lo que concierne al modelo de planeación basado en las mesoregiones, la administración actual logró establecer una estructura organizativa básica, centrada en los consejos técnicos y los fideicomisos regionales correspondientes a cada una de ellas. Entre los resultados obtenidos por el trabajo de estos organismos cabe destacar que, hasta fines de 2005, se habían logrado concluir una serie de estudios que quedaron plasmados en los programas de desarrollo regional de las mesoregiones Noreste, Centro-Occidente y Centro País, así como con un reporte de competitividad para el Sur-Sureste; también se logró concluir el diseño de dos proyectos estratégicos para el noreste del país y la integración de una cartera de proyectos en la mesoregión

3 El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 las definió de la siguiente manera:

- Sur-Sureste: Campeche, Yucatán, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Guerrero, Veracruz y Puebla.

- Centro-Occidente: Jalisco, Michoacán, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Zacatecas, San Luis Potosí, Guanajuato y Querétaro.

- Centro País: Distrito Federal, Querétaro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos y Estado de México.

- Noreste: Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua y Durango.

- Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Chihuahua yDurango.

A

los estados de Puebla, Querétaro, Chihuahua y Durango, que participan en más de una mesorregión,

se

les denominó estados articuladores.

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centro país y en la del sur-sureste; para la mesoregión Noroeste no se reportaban avances hasta el mes de septiembre de 2005. Con el fin de reforzar esta estrategia de planeación y acción regional, en mayo de 2005 la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas concluyó la elaboración de un documento intitulado Arquitectura Institucional para Promover el Desarrollo Regional en México el cual se propone representar “un gran cambio a favor de la descentralización y apoyar una fuerte redistribución de facultades a los estados para que, actuando colegiadamente como mesoregiones, tengan una participación decisiva en materia de planeación, financiamiento presupuestal, control y evaluación de procesos clave para el desarrollo regional”. La idea central de este documento es aportar elementos para promover un conjunto de reformas en la legislación vigente en materia de planeación, financiamiento presupuestal y coordinación institucional, reformas que se consideran indispensables para promover con efectividad el desarrollo regional del país. Entre estas destacan tres, estrechamente interrelacionadas entre sí: la creación de una Agencia de Desarrollo Mesorregional en cada una de las cinco mesorregiones; crear cinco Fondos de Financiamiento para el Desarrollo Mesorregional, a los que se aporten recursos de la federación y concurran recursos de los estados; y crear en el Presupuesto de Egresos de la Federación un nuevo ramo para desarrollo regional, en el que se contabilicen y resalten los recursos que la Federación asigna directa e indirectamente a los cinco fondos mesorregionales. Esta propuesta apunta indudablemente a fortalecer la planeación regional desde la misma región, lo que desde el punto de vista de los gobiernos locales parecería ser lo más adecuado. Pero es insuficiente. A nuestro parecer la planeación regional debe partir de considerar al país como un todo superior a la suma de las partes: existen principios de seguridad nacional, o de equidad presupuestaria y compensación tributaria, por citar un par de ejemplos, que requieren forzosamente de una conducción nacional, e implican acciones y decisiones que en ocasiones pueden ir en contra de lo que parecería ser la voluntad de una u otra región. Los objetivos regionales, si bien naturalmente ligados a la complejidad y especificidad de cada región, deben ser coherentes y actuar en sinergia con los objetivos nacionales de desarrollo, integridad del territorio y paz social.

2.2 El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006

Un avance en ese sentido lo constituye el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDU-OT) que presentó el Presidente Fox a finales del año 2001. El Programa establece un esquema de la política de ordenación del territorio con una conducción nacional totalmente incluyente de las atribuciones y

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responsabilidades de los gobiernos estatales y municipales, por un lado, y de las que confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal al conjunto de las secretarías de estado y dependencias federales correspondientes, por el otro. De manera muy sucinta, en el siguiente esquema se presentan los principales aspectos de la política de ordenación del territorio definida en el PNDU-OT:

Política de Ordenación del Territorio: esquema básico

Objetivo General:

Maximizar la eficiencia económica del territorio garantizando su cohesión social y cultural.

Principios de actuación institucional:

 

I

II

III

IV

Orientación espacial del

Organización de territorios de actuación

Planificación y prospectiva del territorio

Aplicación del Fondo de Ordenación del Territorio

desarrollo

Objetivos específicos:

Introducir la dimensión espacial en el proceso de desarrollo

Adecuar la intervención pública sobre el territorio en función de las nuevas dinámicas espaciales y mutaciones territoriales observadas

Introducir una visión estratégica y prospectiva del territorio y fortalecer el proceso de planificación y gestión urbana y regional

Equilibrar las oportunidades de los diferentes territorios urbanos y regionales en función del Nuevo Federalismo

Líneas estratégicas:

Organizar un Gran Acuerdo Nacional por la Ordenación del Territorio

Elaborar la

prospectiva del

Elaborar Proyectos Estratégicos de Acción Regional (PEAR)

Definir y aplicar el Fondo Regional Estructurante (FRE)

territorio:

potencialidades y

 
 

limitaciones

 

Elaborar un Proyecto Territorial de Nación al año 2025

Elaborar cinco programas regionales de ordenación del territorio al año 2025

Elaborar y promover la Ley de Orientación y Ordenación Sustentable del Territorio

Diagnosticar la estructura territorial y definir las dinámicas espaciales y las mutaciones territoriales

Articular acciones intersecretariales tendientes a la ordenación del territorio

Definir territorios de actuación

Articular actores

regionales

Promover y gestionar el Proyecto Colectivo de Región (PCR)

Definir y aplicar el Fondo Regional Compensatorio (FRC)

Fuente: SEDESOL, Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001- 2006, pág. 90, México, 2001.

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En este planteamiento, la política de ordenación del territorio recorre desde un campo de discusión, análisis y generación de consensos, acuerdos e instrumentos legales (Acuerdo nacional para la OT, Proyecto Territorial de Nación, programas regionales de OT –acordes con las cinco mesorregiones definidas en el PND 2001- 2006- y una nueva Ley general sobre la materia), hasta al definición de dos fondos de recursos presupuestales que den sustento financiero y concreción a la política (Fondo regional estructurante y Fondo regional compensatorio), pasando por dos áreas de trabajos eminentemente técnicos y políticos, los contenidos en las líneas estratégicas de los principios de actuación indicados en el esquema con los numerales II (Organización de territorios de actuación) y III (Planificación y prospectiva del territorio). La puesta en práctica de la política de ordenación del territorio contenida en el PNDU-OT ha implicado la realización de diversas tareas por parte de la SEDESOL que aún se encuentran en marcha, entre las cuales destacan: i) la discusión con el Poder Legislativo de algunas iniciativas de ley referidas al ordenamiento territorial, particularmente la presentada por el Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Senadores o la elaborada por la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la misma Cámara de Senadores; ii) la culminación de los programas estatales de ordenamiento territorial en la mayoría de las entidades federativas del país; iii) los programas respectivos a nivel municipal, cuya metodología ha sido concluida, denominados Programas municipales de ordenamiento ecológico y territorial (PMOET), y iv) los avances en los programas mesorregionales de desarrollo, dentro de los que destaca la presentación y entrega del Diagnóstico territorial de la región Sur-Sureste, el cual forma parte de la estrategia contenida en el Plan Puebla Panamá que se verá más adelante. Son de mencionar, de igual manera, las acciones que se están llevando a cabo para reactivar y consolidar el Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial (formado inicialmente por la SEDESOL, la SEMARNAT, el CONAPO y el INEGI); el establecimiento de una Agenda de Transversalidad entre la SEDESOL y la SEMARNAT, cuyos primeros frutos han sido la integración metodológica para la elaboración de ordenamientos ecológicos y territoriales a nivel municipal, por un lado, y el fortalecimiento de la coordinación de acciones entre las dos dependencias federales en materia de ordenamientos ecológicos y territoriales en los ámbitos estatales y regionales. A pesar de estos avances, es indudable que aún falta mucho por hacer para lograr la consecución de los objetivos específicos de la política de ordenación del territorio plasmados en el PNDU-OT.

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2.3 El Plan Puebla Panamá

En el Acuerdo Presidencial que dio sustento jurídico a la creación del Plan Puebla Panamá (PPP) en su capítulo México, se define a la iniciativa como un instrumento de coordinación intersectorial e intergubernamental, así como de concertación con la sociedad civil y la iniciativa privada, para el diseño y ejecución de acciones tendientes a elevar el nivel de vida de los habitantes y a lograr el desarrollo integral y sustentable de la región Sur-Sureste de México, además de significar un compromiso con el desarrollo mesoamericano para ofrecer oportunidades de acceso a una mejor calidad de vida a 27.5 millones de mexicanos y 32.5 millones de habitantes de Centroamérica. De esta forma, además de promover el desarrollo de la región sur- sureste de México, el PPP se constituyó en un instrumento internacional de fomento para llevar a cabo la Estrategia de Modernización y Transformación de Centroamérica en el siglo XXI. Las ideas centrales del PPP se resumen en tres puntos:

I. La superación de la pobreza requiere de desarrollo económico.

II. El desarrollo económico requiere de inversión productiva.

III. La atracción de inversiones productivas requiere de un posicionamiento fuerte de la región en el contexto internacional y de un gran esfuerzo en materia de infraestructura.

Plan Puebla Panamá: Iniciativas centroamericanas

Sector

Millones de dólares

Desarrollo sustentable

16.5

Desarrollo Humano

31.5

Prevención y mitigación de desastres

27.0

Turismo

51.7

Facilitación del intercambio comercial

23.5

Integración vial

3,420.6

Interconexión energética

445.7

Telecomunicaciones

1.2

 

4,017.7

Total

(1,512.8 corresponden a México)

Fuente: PPP, Informe de la Comisión de Financiamiento, septiembre 2001.

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Las acciones impulsadas por el Plan, por su parte, se clasifican en las así llamadas ocho iniciativas centroamericanas de entre las cuales la más importante es, por el monto de los recursos involucrados, la de integración vial, seguida por la de interconexión energética. La integración vial en la región del PPP es considerada, sin duda, el aspecto más importante que debe ser resuelto para impulsar su inserción en los mercados mundiales, condición necesaria –y casi suficiente, atendiendo a la concepción central del propio Plan- para lograr el desarrollo integral de la región. Los corredores de integración vial del PPP se muestran a continuación:

CORREDORES DE INTEGRACION VIAL PPP Tampico Tuxpan Coatzacoalco Chetumal Puebla s Villa Hermosa BELMOPAN Flores
CORREDORES DE INTEGRACION VIAL PPP
Tampico
Tuxpan
Coatzacoalco
Chetumal
Puebla
s
Villa
Hermosa
BELMOPAN
Flores
Ocozocoautla
Oxaca
Arriag
Puerto Cortés
a San Pedro Sula
Cd. GUATEMALA
Tapachula
Cd. Hidalgo
TEGUCIGALPA
Tecún Uman
Escuintl
Hachadura
Jícaro Galan
a
La Libertad Sirama
La Unión
Chinandega Leon
MANAGUA
Peñas Blancas
Corredor Pacífico
SAN JOSÉ
Punta Arenas
Puerto Limon
Puerto Quepos
Sixaola
Colón
Corredor Atlántico
Palmar Sur
PANAMÁ
David
Ramales y Conexiones Complementarias
Santiago
Puertos
Privado

Fuente: Coordinación General del Plan Puebla Panamá, marzo 2002.

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En lo que corresponde al Capítulo México del PPP, se estableció el Programa de Desarrollo Regional del Sur-Sureste el cual establece una estrategia sustantiva apoyada en tres orientaciones generales:

I. Una inserción proactiva de la región sur-sureste en la economía global.

II. Un desarrollo integral. Un desarrollo económico con adjetivos: competitivo, socialmente incluyente, ambientalmente sustentado y territorialmente ordenado (balanceado).

III. Necesidad de políticas preferenciales y compensatorias para apoyar los esfuerzos regionales de desarrollo.

Los objetivos del Programa de Desarrollo Regional del Sur-Sureste se resumen de la siguiente manera:

Objetivos de desarrollo económico regional

Fortalecer la base económica tradicional y generar nuevas oportunidades de desarrollo.

Aprovechar, consolidar y diversificar –como agrupamientos económicos- los núcleos dinámicos actuales de actividad productiva (industria petrolera, turismo, automotriz, maquiladora).

Impulsar condiciones propicias para la atracción de inversiones extrarregionales, compatibles con el perfil de desarrollo al que aspira la

región.

Construir bases nuevas para un crecimiento económico de largo plazo que permita dar saltos cualitativos a través de la innovación.

Objetivos de desarrollo social regional

Promover la cohesión social, la equidad y la igualdad de oportunidades en la región.

Promover a las comunidades indígenas, las culturas y subregiones y localidades como fuentes de revitalización del proceso de desarrollo sustentable y vida digna.

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Promover las capacidades y reducir las vulnerabilidades de los actores sociales.

Responder a las necesidades de los más pobres y apoyarles a reducir sustancialmente la pobreza.

Fortalecer las instituciones y formas de participación y enlace para la integración social.

Objetivos de sustentabilidad ambiental del desarrollo

Aliviar o reducir la presión antropogénica sobre zonas y recursos naturales clave que prestan servicios ambientales indispensables para la sustentabilidad del desarrollo social y económico.

Contener y revertir la contaminación (aire, agua, suelos) en las zonas críticas de la región.

Fomentar la incorporación de métodos de eco-eficiencia en las distintas actividades productivas.

Usar en forma productiva y sustentable los recursos naturales renovables.

 

Objetivos de integración territorial del desarrollo

 

Articular la región en forma eficiente con el exterior.

 

Contribuir al fortalecimiento de las relaciones entre las subregiones del sur-sureste.

Promover

esquemas

de

acción

integral

en

unidades

territoriales

relevantes.

Fuente: Coordinación General del Plan Puebla Panamá, marzo 2002.

Al igual que en el caso centroamericano, las acciones en materia de comunicaciones y transportes, básicamente carreteras, son las que adquieren mayor relevancia, con cerca del 85% del presupuesto estimado para el programa de desarrollo de la región. En el mapa siguiente se muestran los avances en este sector así como el programa para realizar en el periodo 2003-2006.

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Modernización de corredores carreteros del Plan Puebla Panamá Capítulo México

carre teros del Plan Puebla Panamá Capítulo México Fuente: Coordinación General del Plan Puebla Panamá, marzo

Fuente: Coordinación General del Plan Puebla Panamá, marzo 2002.

La complejidad de la problemática (que por diversas razones ha generado importantes movimientos locales de oposición a las propuestas del programa, movimientos que cuentan con una considerable base de apoyo a nivel nacional e incluso internacional); el amplio alcance de los objetivos; los considerables costos presupuestales, y los cambios en la estructura y en la organización interna de la administración del PPP y del Programa de Desarrollo Regional del Sur-Sureste, se constituyen en serias dificultades para evaluar los resultados del propio programa hasta la fecha. Es tal vez en el ámbito carretero donde se han logrado los resultados más concretos, producto no sólo de la estrategia establecida, sino también de la operación de la secretaría de estado encargada del ramo (la SCT), la cual ha ido cumpliendo con sus programas anuales de inversión de acuerdo con lo establecido en los presupuestos anuales de egresos de la Federación.

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2.4

El Programa Marcha Hacia el Sur

Este programa fue establecido por el gobierno federal a través de la Secretaría de Economía con el propósito de identificar y promover proyectos de inversión viables y otorgar apoyos económicos a las empresas que instalen plantas productivas en los estados del Sur-Sureste mexicano. Es un complemento a las acciones que en esta misma mesorregión llevan a cabo las otras instancias del gobierno federal ya mencionadas, y está dirigido a las pequeñas, medianas y grandes empresas que decidan realizar ampliaciones o nuevas inversiones en la zona. A pesar de haber surgido con una orientación regional específica, en julio de 2004 se amplió su cobertura para incluir a los municipios que presentaban un alto grado de marginación, lo que elevó el marco de actuación del programa a un total de 29 estados, prácticamente todo el país, quedando fuera sólo el Distrito Federal y la península de Baja California. Los resultados de este programa han sido francamente magros y han mostrado una tendencia notoriamente descendente, al pasar de poco más de 45 mil empleos comprometidos en el año 2002 a tan sólo 7 600 en el 2005.

2.5 Conclusiones

La política de desarrollo regional impulsada por el Presidente Fox, a pesar de haber logrado algunos avances conceptuales hacia lo territorial, no ha logrado superar los límites que impone la relativamente nueva realidad nacional: desde hace más de una década, los agentes locales y regionales han ido asumiendo cada vez mayores responsabilidades para hacer frente a su propio proceso de desarrollo en un marco de apertura económica. Esto, como era de esperarse, ha redundado en un incremento en las desigualdades económicas regionales pues las entidades federativas participan en el crecimiento económico, el comercio exterior y la atracción de inversiones productivas desde muy diferentes posiciones de fortaleza y oportunidad. Por otra parte, la crisis fiscal del Estado y la consolidación de los procesos electorales que otorgaron mayor legitimidad política a los gobernadores y, por ende, autonomía respecto a la autoridad central, han conducido a que las políticas federales busquen la coordinación entre poderes que son política y económicamente desiguales, así como social y culturalmente diferentes y, en ocasiones, antagónicos. Esta coordinación siempre resultará difícil a menos que se cuente con una autoridad central fuerte en su legitimidad como autoridad nacional y fuerte también en su capacidad para generar y aplicar los recursos necesarios que requiere el desarrollo territorial del país.

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3. Hacia un marco propositivo para el ordenamiento territorial en México

En este apartado se presentan un conjunto de elementos acerca de lo que puede constituir un marco propositivo para fortalecer la definición de la política territorial en México y su aplicación. Partimos de aportar algunas consideraciones acerca de cómo reconceptualizar el ordenamiento y el desarrollo territoriales, continuamos con la definición de cuatro objetivos centrales que deben perseguir estas políticas para conformar un nuevo modelo de planeación del desarrollo y concluimos con una propuesta de agenda mínima para el corto plazo.

3.1 Reconceptualizando el ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial puede redefinirse, en el contexto actual, como una visión a futuro de la organización del territorio que siga ciertos objetivos de la sociedad y que derive en la construcción de un andamiaje legal, institucional, político e instrumental, destinado a fomentar ciertas políticas de desarrollo territorial. El ordenamiento es, entonces, no sólo la imagen del futuro, sino también todo lo que puede contribuir a impulsarla. Lograr que se defina este modelo, esta imagen a futuro y que se ponga en práctica una arquitectura institucional para lograrlo, es una meta de gobierno democrático con amplia participación social. El ordenamiento territorial implica entonces una imagen a futuro, que sea coherente con las posibilidades reales de la sociedad, pero que también proponga un cambio suficientemente claro y contundente para que sea asumido como una mutación positiva de las condiciones actuales, mutación factible y deseable para la sociedad en su conjunto. Lo anterior implica una visión estratégica y no normativa como solía darse en el pasado, es decir una visión que sea susceptible de modificarse en forma situacional gracias a una adaptación constante por medio de un seguimiento flexible de los eventos. Asimismo, esta visión del territorio debe ser lo suficiente audaz y coherente para que la población, a través de su intervención colectiva, dé su visto bueno y la asuma como propia; ello implica que la población, es decir la sociedad civil como agente mayoritario, debe sentirse integrada en la visión a futuro y parte de la solución misma, es decir copartícipe de las políticas y estrategias de desarrollo territorial.

3.2 Alcances del desarrollo territorial

El desarrollo territorial se ha vuelto central frente a la carencia de desarrollo en general. Cada vez más se asume que el desarrollo nacional es la suma sistémica de

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los desarrollos parciales de los sectores o las ramas y, específicamente, de las unidades territoriales menores a la escala nacional, donde se ponen en práctica ciertos programas privados y/o públicos que tratan de alcanzar el anhelado desarrollo. El desarrollo territorial debe ser visto entonces como el proceso por el cual un territorio adquiere mejores y durables capacidades para sostener procesos de cambios productivos y de mejoría en las condiciones de vida de la población. A diferencia de los modelos de desarrollo adoptados en el pasado, en la actualidad se debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:

- La primera es que la experiencia demuestra que las iniciativas verticales de arriba hacia abajo, suelen tener dificultades para adaptarse al medio local, por lo que es ampliamente preferible que dominen las iniciativas de abajo hacia arriba o, por lo menos, que las iniciativas en ambas direcciones puedan encontrarse en un término medio.

- El desarrollo territorial es el resultado de la conjugación de diversos actores que actúan sobre el territorio: por el hecho de que se reconoce la existencia de conflictos crecientes de interés sobre el mismo territorio, el desarrollo territorial se vuelve una práctica compleja, susceptible de integrar no solo la dimensión económica del desarrollo, sino también la conflictividad social, resultado del entramado de grupos e intereses actuando en un territorio determinado.

- Por otra parte, el desarrollo territorial no es el resultado de una acción determinada, particular (como instalar una siderúrgica, por ejemplo) sino de una compleja articulación de acciones respondiendo a diversos campos de la vida económica, social, cultural y política de los habitantes de un territorio determinado.

- Asimismo, la evolución de las sociedades modernas ha implicado una creciente conciencia de la finitud de los recursos naturales y de la necesidad de protegerlos para garantizar la sustentabilidad del modelo socioeconómico. El desarrollo territorial es entonces, también, un instrumento para garantizar esta cualidad que se exige hoy de las acciones de desarrollo.

- Finalmente, es evidente que la posibilidad de un desarrollo sectorial o territorial en la actualidad, no es factible sin una clara visión del mundo global y del impacto de sus transformaciones sobre los territorios locales, asimismo, considerando que el desarrollo local tiene, a su turno, repercusiones sobre la transformación del sistema global.

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La claridad y precisión con que se definan los objetivos de la política territorial es importante para evitar que se llegue a conceptualizaciones demasiado generales en las que caben todos los problemas y se conjugan todos los factores del desarrollo. También es importante para dimensionar en toda su amplitud los retos que se deben encarar en la actualidad.

3.3 Objetivos centrales de la política de desarrollo territorial

Desarrollo territorial y competitividad

La competitividad se ha vuelto un tema central, reemplazando en cierta forma la tradicional visión a partir del crecimiento. En otros términos, hablar de competitividad sitúa el debate no tanto en lo que se pretende lograr (crecer, avanzar, modernizarse…) sino en las condiciones mismas para alcanzarlo. La competitividad es entonces un tema central para el desarrollo territorial que deberá plantearse qué hacer desde de la organización del territorio (el "ordenamiento"), para garantizar una mejor competitividad a todos los niveles. Cabe recalcar que en este tema surge la necesidad de interrogarse sobre la competitividad de los territorios en sí, y no sólo de las empresas o de las actividades que se ubican en él. Un subtema importante en este sentido, es la competitividad de las ciudades en el sistema mundial de ciudades, tema que se ha estudiado, entre otros, desde la perspectiva del desarrollo de ciudades “mundiales” o “globales”, es decir aquellas que muestran mayor competitividad en el sistema mundial. El tema de la competitividad se refiere no sólo a la esfera de la producción, sino también a los temas de circulación y consumo, y para diversas ramas de actividad.

Desarrollo territorial y convivencia

Otro objetivo central al que deberá abocarse el desarrollo territorial, es el de la convivencia: se sabe que ésta depende en parte del éxito del modelo económico, de la adecuada distribución de los recursos, pero también de la forma en cómo se organiza el territorio. Los conceptos de inclusión y exclusión, tanto desde la perspectiva de etnias como la de grupos sociales reconocidos por su nivel socioeconómico, son aceptados como temas centrales en los sistemas sociales actuales, y han pasado a formar parte del vocabulario del desarrollo y ordenamiento territorial moderno. El desarrollo territorial deberá entonces responder a orientaciones de política social, pero no desde la misma en términos internos, sino desde la perspectiva territorial, como distribución y organización territorial de las dimensiones sociales del desarrollo; en otras palabras, el desarrollo territorial deberá tratar de evidenciar o

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dilucidar su relación con la política social, en particular, buscando la congruencia entre objetivos particulares de organización territorial, con aquellos que se derivan de un orden social pacífico y propenso a impulsar el desarrollo en vez de resistir al mismo.

Desarrollo territorial y distribución

La distribución es un elemento central del ordenamiento y un factor ineludible del desarrollo: hasta la fecha, la distribución de la población se ha mantenido como un tema candente del desarrollo territorial de México así como aquel que se refiere a la repartición de los recursos necesarios tanto para la población como para las actividades económicas. Sin embargo, es necesario reenfocar esta necesidad de distribución en función de otros parámetros, como son, a manera de ejemplo: la integración con los otros dos países con los cuales formamos América del Norte; la mayor movilidad de las personas y de los bienes a lo largo del territorio y desde y hacia éste; la demanda de variedad, novedad y descubrimiento que plantea, por ejemplo, una actividad como el turismo. El tema de la distribución es entonces central, y merece una atención especial en las propuestas de desarrollo territorial, sobre todo porque subyace el hecho de que éste siempre ha sido considerado como un elemento clave para impulsar la lucha contra la pobreza y para mejorar las condiciones de vida de la población. En este sentido, mucho habrá de retomar de la experiencia nacional, rica en este sentido, y de las recientes experiencias internacionales en la materia.

Desarrollo territorial y sustentabilidad

El tema de la sustentabilidad ha adquirido una importancia capital en el quehacer de las instancias nacionales e internacionales a partir de fines de los setenta. La sustentabilidad se concibió inicialmente como un ejercicio destinado a garantizar la reproducción de los recursos naturales para las generaciones futuras, pero se ha vuelto, con el paso del tiempo, una manera diferente de pensar el quehacer institucional, en vista a lograr una capacidad de proseguir y renovar las condiciones sociales, económicas, culturales, políticas y ambientales de los procesos puestos en marcha. Un punto que requiere atención especial es el estudio de los riesgos enfocado, en este caso, desde la perspectiva de la distribución de los riesgos a nivel nacional, y del impacto de la presencia de riesgos para el ordenamiento territorial. La consecución de estos objetivos requiere del establecimiento de un nuevo modelo de planeación del desarrollo que profundice en la experiencia acumulada y

118

que permita la apertura de nuevos cauces. Consideramos que este nuevo modelo de planeación del desarrollo debe tomar en cuenta las siguientes consideraciones:

3.4 Un nuevo modelo de planeación del desarrollo

- Lo regional como el nivel intermedio que articula las grandes políticas y acciones sectoriales nacionales con las realidades locales.

- El ámbito regional obliga a adecuar las funciones de los distintos niveles de planeación con los actuales procesos de descentralización.

- Es imperativo adoptar de manera explícita el principio de subsidariedad.

- Se requiere impulsar las relaciones horizontales entre gobiernos locales (municipales y estatales) con objetivos precisos de impacto regional, lo que podría dar origen a formas asociativas como Asociación de municipios o Asociación Regional para el Desarrollo.

- Se requiere impulsar formas de organización, asociación y participación de los diferentes grupos sociales (colonos, empresarios, productores agrícolas, grupos y pueblos indígenas, etc.) con el fin de llegar a establecer mecanismos de Representación Regional que permitan legitimar, evaluar y controlar el proceso de planeación regional.

3.5 Una agenda de corto plazo

Los elementos que se anotan a continuación constituyen las acciones y decisiones que consideramos deben ser adoptadas en el corto plazo (uno a dos años) para avanzar en la construcción de la política de desarrollo territorial en México.

i. Adecuaciones al marco legal:

Estudiar la posibilidad de proponer una ley de desarrollo territorial a nivel federal que defina un marco legal e institucional básico para promover el desarrollo territorial y simplifique el marco normativo vigente, lo que implicará necesariamente reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, impulsar la promulgación de leyes similares en los congresos de cada una de las entidades federativas del país y en la Asamblea Legislativa en el D.F.

119

Paralelamente, se debe trabajar en la definición de lo que se ha denominado planeación para la acción y, en un nivel más operativo, en la simplificación y homologación del marco legislativo sobre el suelo.

ii.

Marco Institucional: Se propone la creación de un marco institucional que considere los siguientes elementos:

Creación al más alto nivel de una instancia de coordinación y evaluación de

la política de desarrollo territorial a nivel nacional. Esta instancia, con los

alcances de una Reunión de la República, estará integrada por el Presidente de la República, los gobernantes electos de todas las entidades federativas,

y por el H. Congreso de la Unión (Cámara de Senadores y Cámara de Diputados).

Establecer un marco operativo que garantice la concurrencia entre los tres órdenes de gobierno en materia de desarrollo territorial y permita establecer mecanismos de coordinación y cooperación institucional a nivel horizontal.

Introducir la figura de Gobiernos Regionales o Autoridades Regionales, aprovechando las experiencias sobre asociación de municipios y sobre coordinación regional entre gobiernos estatales, como las que se derivan del trabajo realizado hasta la fecha en las cinco mesorregiones, o la experiencia lograda en zonas metropolitanas y municipios conurbados.

Establecer el Gabinete o Consejo de Desarrollo Territorial a nivel del Poder Ejecutivo Federal y sus correlatos en las entidades federativas.

Establecer un organismo técnico descentralizado responsable de definir y coordinar las tareas de planeación, ejecución y evaluación del desarrollo territorial, el Instituto Nacional de Desarrollo Territorial. Este instituto tendrá capacidad para realizar estudios, proponer reformas legales, normativas y organizacionales acordes con los requerimientos de la política territorial mexicana. Además, organizará redes horizontales de intercambio de experiencias sobre desarrollo territorial entre entidades federativas, con suficiente flexibilidad para permitir la participación de organismos, instituciones y grupos organizados de diversas escalas y niveles de representatividad. Este órgano técnico tendrá sus correspondencias en las entidades federativas, de manera similar a como opera en la actualidad el Instituto Federal Electoral (IFE).

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Incorporar de manera explícita el criterio espacial en el Sistema Nacional de Planeación y establecer un Plan Nacional de Desarrollo Territorial que articule regionalmente a los numerosos programas sectoriales.

iii. Nivel formativo y educativo. La profundización en el conocimiento técnico del desarrollo territorial, la capacitación sobre esta compleja materia y la divulgación de la problemática constituyen un paso ineludible para impulsar la política de desarrollo territorial en México. Se proponen las siguientes acciones:

Proseguir con el estudio de las experiencias internacionales en materia de desarrollo territorial, entre otras formas mediante convenios de cooperación para estudios específicos con universidades y centros de educación superior de la República Mexicana, así como estableciendo convenios educativos internacionales en la materia. Profundizar el estudio de las experiencias pero también de las teorías del desarrollo local asociativo, poco conocido y apreciado en México, pero fuertemente desarrollado en otros contextos internacionales, tanto latinoamericanos (véase la experiencia boliviana en la materia) como de países desarrollados (Canadá, por ejemplo). Impulsar la creación de programas de formación complementaria (diplomados, por ejemplo) sobre ordenamiento y desarrollo territorial que desemboquen, a mediano plazo, en el establecimiento de posgrados competitivos a nivel internacional, para formar los especialistas que requiere el país y una deseada expansión del interés por el desarrollo territorial a todos los órdenes de gobierno y grupos de la sociedad.

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