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Assinado por MARCIO AUGUSTO RIBEIRO CAVALCANTE em 22/01/2016 08:39:55.935 -0200

Excelentssimo Senhor
Tribunal Federal

Ministro

Presidente

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Requerente: Associao Nacional dos
Pblico - ANSEMP

do

Servidores

Excelso

do

Supremo

Ministrio

ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DO MINISTRIO PBLICO


ANSEMP, Entidade Nacional representativa dos Servidores do
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, inscrita no CNPJ sob o
n 07.953.307.0001-56, com sede na Rua Assuno, n 895-B, Bairro
Jos Bonifcio, Fortaleza, Cear, CEP 60.050-011, vem, atravs de
Advogado regularmente constitudo por ato de seu Presidente
(procurao ad judicia anexa), propor, como de fato prope a
presente AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com esteio no art.
103, inciso IX, da Constituio Federal e na Lei n 9.868/99,
contra ato normativo constante da Resoluo n 27/2008, da lavra
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico - CNMP, tendo em vista
a existncia de manifestas ofensas ao texto da Lei Fundamental,
como consta a seguir:
1. PRELIMINARMENTE:
1.1. DO OBJETO DA AO
Em ateno ao que determina o art. 3, inciso I, da Lei n
9.868/1999, a Entidade Autora apresenta como normativo impugnado
a Resoluo n 27, de 10 de maro de 2008, lavrado pelo Conselho
Nacional do Ministrio Pblico CNMP e publicado no Dirio
Oficial da Unio DOU do dia 08/04/2008, cujo inteiro teor o
que segue:
RESOLUO N 27, DE 10 DE MARO DE 2008.
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Rua Beni Carvalho, n 159, Aldeota, Fortaleza, Cear, CEP 60135-400
Fones/Fax: (85) 3224.3591 e 3224 1945

Disciplina a vedao do exerccio da advocacia por


parte dos servidores do Ministrio Pblico dos Estados e
da Unio.
O CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO, no exerccio
das atribuies conferidas pelo artigo 130-A, 2, inciso
II, da Constituio da Repblica, e no artigo 19 do seu
Regimento Interno, em conformidade com a deciso plenria
tomada em sesso realizada no dia 10 de maro de 2008;
Considerando a deciso plenria proferida nos autos do
processo n. 0.00.000.000126/2007-69, em sesso realizada
no dia 18 de junho de 2007;
Considerando os princpios constitucionais da moralidade,
da isonomia e da eficincia;
Considerando as disposies dos artigos 21 da Lei n.
11.415/2006 e 30 da Lei n. 8.906/94;
Considerando a necessidade de estabelecer, no particular,
tratamento isonmico entre os servidores do Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados;
RESOLVE:
Art. 1. vedado o exerccio da advocacia aos servidores
efetivos, comissionados, requisitados ou colocados
disposio do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio.
Art. 2. Ficam resguardados os atos processuais j
praticados, vedando-se, entretanto, a continuidade do
exerccio da advocacia, mesmo queles que j venham
exercendo essa atividade at a data da publicao desta
Resoluo, observado o impedimento fixado no art. 30, I,
da Lei n. 8.906/94.
Art. 3. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua
publicao.
Conforme
precedentes
dessa
Suprema
Corte,
os
atos
regulamentares emanados do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico - CNMP desafiam controle de constitucionalidade perante o
Supremo Tribunal Federal STF.
Prev o artigo 102, inciso I, alnea a, da CF/88:
Art.
102.
Compete
ao
Supremo
Tribunal
Federal,
precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ao declaratria de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
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Referido ato normativo est totalmente eivado de vcio de


inconstitucionalidade, ao passo em que malfere a iniciativa do
Poder Legislativo para legislar e para inovar no ordenamento
jurdico, prevista no artigo 59 da CF.
No pode o CNMP, data maxima venia, estender aos
servidores do Ministrio Pblico dos Estados restrio para
exerccio de atividade profissional lcita (advocacia) no
prevista em lei, o que torna inconstitucional a expresso dos
Estados posta no artigo 1 de referida Resoluo n 27, de 10 de
maro de 2008, do CNMP.
Tem-se por satisfeita a hiptese do art. 102, inciso I,
alnea a, da Constituio Federal.
1.2. DA LEGITIMIDADE ATIVA E DA PERTINNCIA TEMTICA:
A ANSEMP constitui-se entidade de classe de mbito nacional
com o fim de representar e defender os interesses dos servidores
de todos os ramos do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados.
Seu carter nacional resta patente em razo de sua atuao em
mais de 09 (nove)1 Estados da Federao, sendo que sua Diretoria e
Conselho Fiscal possuem representantes dos Estados do Cear,
Roraima, Amazonas, Bahia, Alagoas, Paraba, Piau, Acre, Amap e
Rondnia, conforme comprova termos de eleio e posse que seguem
anexos.
Tambm inconteste a existncia de pertinncia temtica,
porquanto a atuao da ANSEMP no caso em espcie pretende tutelar
o direito subjetivo de seus representados ao livre exerccio da
profisso de advogado e desde que em perfeita compatibilidade com
o Estatuto da OAB (Lei Federal n 8.906/94 e com os regimes
jurdicos dos servidores do Ministrio Pblico de cada EstadoMembro da Federao.
A atuao regulamentadora do CNMP tem ntida repercusso
funcional, ao passo em que restringe o alcance da Constituio
1

Carece de legitimao para propor ao direta de inconstitucionalidade, a


entidade de classe que, embora de mbito estatutrio nacional, no tenha
representao em, pelo menos, nove Estados da federao, nem represente toda a
categorial profissional, cujos interesses pretenda tutelar. (ADI 3.617-AgR,
Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 25-5-2011, Plenrio, DJE de 1-7-2011.)
No mesmo sentido: ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 1-82011, Plenrio, DJE de 14-9-2011.

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Federal e cria impeditivo no previsto em lei, sendo que a ANSEMP


foi constituda justamente para a tutela dos interesses da
categoria funcional dos servidores dos ramos do Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados.
Presentes, portanto, os requisitos que legitimam a atuao da
ANSEMP na formulao de aes de controle concentrado de
constitucionalidade, bem como a existncia de pertinncia
temtica.
2. DA FUNDAMENTAO JURDICA:
2.1. POSIO CONSTITUCIONAL DO CNMP E SUA COMPETNCIA PARA
NORMATIZAR:
O Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), tal qual
o Conselho Nacional de Justia (CNJ), foi institudo pela Emenda
Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, apodada de
reforma do Judicirio. Como as emendas ao texto constitucional
so desprovidas de presuno absoluta de constitucionalidade o
que prprio das normas constitucionais emanadas do poder
constituinte originrio logo se instaurou, no Supremo Tribunal
Federal
(STF)
procedimento
de
controle
concentrado
de
constitucionalidade quanto criao do CNMP e do CNJ, tendo Essa
Corte
Excelsa
julgado
improcedente
as
arguies
de
inconstitucionalidades formuladas pela Associao Brasileira de
Magistrados (AMB) na ao direta de inconstitucionalidade (ADI)
n 3367.
Desde ento Essa Corte Constitucional tem consolidado sua
jurisprudncia acerca da natureza, finalidade e limites de
atuao desses Conselhos. Interessa ao presente estudo os
precedentes jurisprudenciais que imprimem ao CNJ e ao CNMP a
natureza de rgos com competncia meramente administrativa, como
ficou assentado por ocasio do julgamento da ADI 33672 e do
Mandado de Segurana n 277443.
2

Ao direta. EC 45/2004. Poder Judicirio. CNJ. Instituio e disciplina.


Natureza meramente administrativa. rgo interno de controle administrativo,
financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida.
Separao e independncia dos Poderes. Histria, significado e alcance concreto
do princpio. Ofensa a clusula constitucional imutvel (clusula ptrea).
Inexistncia.
Subsistncia
do
ncleo
poltico
do
princpio,
mediante
preservao da funo jurisdicional, tpica do Judicirio, e das condies
materiais do seu exerccio imparcial e independente. Precedentes e Smula 649.
Inaplicabilidade ao caso. Interpretao dos arts. 2 e 60, 4, III, da CF.
Ao julgada improcedente. Votos vencidos. So constitucionais as normas que,

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A fixao da natureza administrativa do CNMP se mostra


imperiosa para que se tenha presente que o mesmo, a exemplo do
CNJ, resta totalmente desprovido de capacidade legislativa.
Portanto, falece o CNMP de competncia para inovar no ordenamento
jurdico para editar normativos em carter primrio, abstrato e
genrico.
Isso porque desde as mais incipientes idias de democracia
outorgam somente ao povo a competncia para editar leis. Para
Montesquieu4 ainda lei fundamental da democracia a de que
apenas o povo institua as leis. Assim temos que s o povo pode,
validamente, imprimir regras inovadoras da ordem jurdica, com
carter abstrato e aplicao genrica, de modo que, mesmo que
indiretamente5, somente os cidados podem editar leis.
No sistema constitucional brasileiro compete ao Congresso
Nacional a edio de leis, porquanto constitudo pelo sistema
bicameral que deve espelhar o conjunto de foras polticas que
constituem o Estado Brasileiro: o Senado, representando os
Estados Federados (deferncia ao princpio federativo) e a Cmara
dos Deputados, representantes do povo, eleitos pelo sistema
proporcional. o Parlamento que legitimamente representa o povo
na edio de leis que deve sintetizar, o mximo que possvel, a
vontade dos organismos que interagem na formao da vontade do
poder e da vontade estatal, como preleciona Alexandre de Moraes6:

introduzidas pela EC 45, de 8-12-2004, instituem e disciplinam o CNJ, como


rgo administrativo do Poder Judicirio nacional. (...) ((ADI 3367,
Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2005, DJ 1703-2006 PP-00004 EMENT VOL-02225-01 PP-00182 REPUBLICAO: DJ 22-09-2006 PP00029)
3
EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO.
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI. IMPOSSIBILIDADE. CONSTITUIO FEDERAL.
ATRIBUIO
DE
COMPETNCIA
PARA
O
CONTROLE
DA
LEGALIDADE
DOS
ATOS
ADMINISTRATIVOS. CONCESSO DA SEGURANA. (...) . 2. O Conselho Nacional do
Ministrio
Pblico
no
ostenta
competncia
para
efetuar
controle
de
constitucionalidade de lei, posto consabido tratar-se de rgo de natureza
administrativa, cuja atribuio adstringe-se ao controle da legitimidade dos
atos administrativos praticados por membros ou rgos do Ministrio Pblico
federal e estadual (MS 27744, Relator(a):
Min. LUIZ FUX, Primeira Turma,
julgado em 14/04/2015, ACRDO ELETRNICO DJe-108 DIVULG 05-06-2015 PUBLIC 0806-2015)
4
MONTESQUIEU. Do Esprito das Leis. Traduzido por Jean Melville. So Paulo:
Martin Claret, 2007.
5
Art. 1, Pargrafo nico, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
(...) Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. (BRASIL, 1988)
6
MORAES, A. Direito Constitucional, 31 ed. So Paulo: Atlas, 2015.

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Importante salientarmos as razes pelas quais, em defesa


do princpio da legalidade, o Parlamento historicamente
detm o monoplio da atividade legislativa, de maneira a
assegurar o primado da lei como fonte mxima do direito:
trata-se da sede institucional dos debates polticos;
configura-se em uma caixa de ressonncia para efeito de
informao e mobilizao da opinio pblica;
o rgo que, em tese, devido a sua composio
heterogenia e seu processo de funcionamento, torna a lei
no uma mera expresso dos sentimentos dominantes em
determinado setor social, mas a vontade da sntese de
posies antagnicas e pluralistas da sociedade.(MORAES,
2015, p. 42).
Inconteste que a Constituio Federal outorgou ao CNMP
competncia para editar atos normativos, conforme art. 130-A,
2, inciso I, da CF7. Todavia, o fato de o CNMP extrair
diretamente da Constituio Federal sua competncia normativa a
ponto de desafiar controle concentrado de constitucionalidade
perante o prprio STF no lhe confere prerrogativas de editar
leis, substituindo assim o Poder Legislativo em sua misso
constitucional prpria e privativa.
Merece registro que a soberania popular no outorgou ao
CNMP
competncia
legislativa;
seus
integrantes
no
foram
submetidos ao sufrgio universal, direto e secreto; as discusses
travadas naquele rgo so eminentemente tcnicas, no servindo
Ele (o Conselho) como espao de ressonncia poltica dos anseios
da sociedade ou sntese do conjunto de foras, por vezes
antagnicas, que interagem na sociedade.
Assim, a competncia normativa outorgada pela Constituio
Federal ao CNMP aquela de natureza regulamentar. Trata-se,
portanto, de uma atividade administrativa consubstanciada no
poder de regulamentao, em nada sendo confundida com a atividade
legislativa.
O poder de regulamentao, como instituto prprio do
direito administrativo, a faculdade/dever do Poder Executivo e
7

Art. 103-A (...) 2 Compete ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico o


controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e do
cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo lhe:
I zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministrio Pblico,
podendo expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia, ou
recomendar providncias; (Sem destaque no original)

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de outros rgos administrativos de explicitar o alcance e o


sentido da lei; o instrumento pelo qual a Administrao Pblica
d
concretude
ao
que
abstratamente
estabeleceu
o
Poder
Legislativo.
Como j dito, o CNMP rgo meramente administrativo e
como tal possui o poder regulamentar que lhe inerente, no
podendo, efetivamente, inovar no ordenamento jurdico. Com
efeito, como regra geral, o ordenamento constitucional brasileiro
desconhece o instituto do regulamento autnomo, principalmente
quando
criado
para
restringir
direitos
constitucionalmente
consagrados ou criar situaes restritivas no previstas em lei.
Sendo que a misso do regulamento somente a de explicar
o alcance e o sentido de dispositivo legal emanado do Poder
Legislativo, constitui excesso a regulamentao que dispe contra
a lei (contra legem) ou, ainda, fora ou alm da lei (praeter
legem) que pretende regulamentar.
O excesso de regulamentao constitui problema comum no
ordenamento brasileiro, prtica que corriqueiramente desafia a
atuao do Poder Judicirio, chamando a ateno da doutrina
administrativista da mais gabaritada a exemplo de Di Pietro8, que
acerca do tema se manifesta em seguintes termos:
Em todas essas hipteses, o ato normativo no pode
contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigaes,
proibies, penalidades que nela no estejam previstos,
sob pena de ofensa ao princpio da legalidade (arts. 52,
X, e 37, caput, da Constituio). Note-se que o Congresso
Nacional dispe agora de poder de controle sobre os atos
normativos do Poder Executivo, podendo sustar os que
exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V), e que o
controle de constitucionalidade exercido pelo STF, com
base no art. 102, I, a, da Constituio, abrange no s a
lei com tambm o ato normativo federal e estadual; por
outras palavras, abrange tambm qualquer ato normativo
baixado por rgos administrativos.
Tal problemtica tambm no passou despercebida pelo
magistrio de Celso Antnio Bandeira de Melo9, que reala o
carter inovador prprio da lei, caracterstica ausente nos
regulamentos. So essas as palavras do ilustre administrativista:
8

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p.


323
9
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo, 26 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2008.

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No Brasil, entre a lei e o regulamento no existe


diferena apenas quanto origem. No to-s o fato de
uma provir do Legislativo e outro do Executivo que os
aparta. Tambm no apenas a posio de supremacia da lei
sobre
o
regulamento
o
que
os
discrimina.
Esta
caracterstica faz com que o regulamento no possa
contrariar a lei e firma seu carter subordinativo em
relao a ela, mas no basta para esgotar a disseptao
entre ambos no Direito Brasileiro. H outro ponto
diferencial e que possui relevo mximo e consiste em que
conforme averbao precisa do prof. O. A Bandeira de Mello
s a lei inova em carter inicial na ordem jurdica.
(MELLO, 2009, p. 340)
Constitu princpio elementar que somente atravs de lei
que o Estado pode atuar sobre a esfera de direitos e liberdades
do cidado. Eis o princpio da legalidade to caro manuteno
das liberdades individuais e to realado pelo movimento
iluminista. Nas palavras de Carvalho Filho10 (2013, p. 19), o
princpio da legalidade certamente a diretriz bsica da
conduta dos agentes da Administrao. Significa que toda e
qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei.
No o sendo, a atividade ilcita.
A Jurisprudncia do STF assente no sentido de que no
pode o regulamento administrativo, sem autorizao legal, incidir
sobre a esfera de interesses dos cidados, seja para restringir
direitos, seja para impor obrigaes, porquanto tal atuao do
Estado resta submetida ao princpio da reserva de lei.
Vejamos
precedente desta Suprema Corte que versa acerca do assunto:
(...) A RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL QUALIFICA-SE
COMO
INSTRUMENTO
CONSTITUCIONAL
DE
PRESERVAO
DA
INTEGRIDADE DE DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. - O
princpio da reserva de lei atua como expressiva limitao
constitucional ao poder do Estado, cuja competncia
regulamentar, por tal razo, no se reveste de suficiente
idoneidade jurdica que lhe permita restringir direitos ou
criar obrigaes. Nenhum ato regulamentar pode criar
obrigaes ou restringir direitos, sob pena de incidir em
domnio constitucionalmente reservado ao mbito de atuao
material da lei em sentido formal. - O abuso de poder
regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua
10

CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. 26 ed. So Paulo:


Atlas, 2013.

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"contra legem" ou "praeter legem", no s expe o ato


transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, at
mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental,
o exerccio, pelo Congresso Nacional, da competncia
extraordinria que lhe confere o art. 49, inciso V, da
Constituio da Repblica e que lhe permite "sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar (...). Doutrina. Precedentes (RE 318.873AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Plausibilidade
jurdica da impugnao validade constitucional da
Instruo
Normativa
STN
n
01/2005.(AC-AgR-QO
no
1.033/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 16.6.2006)
Percorrendo o caminho dos tericos do Estado, notadamente
dos iluministas11, o STF v somente na lei o meio legtimo para
conter a voracidade do Estado em incidir sobre a esfera das
liberdades individuais dos cidados, conforme precedente a seguir
transcrito:
(...) O princpio constitucional da reserva de lei formal
traduz
limitao
ao
exerccio
das
atividades
administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de
lei analisada sob tal perspectiva constitui postulado
revestido de funo excludente, de carter negativo, pois
veda, nas matrias a ela sujeitas, quaisquer intervenes
normativas, a ttulo primrio, de rgos estatais no
legislativos. Essa clusula constitucional, por sua vez,
projeta-se em uma dimenso positiva, eis que a sua
incidncia refora o princpio, que, fundado na autoridade
da Constituio, impe administrao e jurisdio a
necessria submisso aos comandos estatais emanados,
exclusivamente, do legislador. No cabe ao Poder Executivo
em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na
anmala (e inconstitucional) condio de legislador, para,
em assim agindo, proceder imposio de seus prprios
critrios, afastando, desse modo, os fatores que, no
mbito de nosso sistema constitucional, s podem ser
legitimamente definidos pelo Parlamento. que, se tal
fosse possvel, o Poder Executivo passaria a desempenhar
atribuio que lhe institucionalmente estranha (a de
legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um
sistema de poderes essencialmente limitados, competncia
11

Item IV da Declarao francesa de Direitos do Homem e do Cidado de 1793: A


lei a expresso livre e solene da vontade geral; ela a mesma para todos,
quer proteja, quer castigue; ela s pode ordenar o que justo e til
sociedade; ela s pode proibir o que lhe prejudicial. (FRANA, 1793)

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que no lhe pertence, com evidente transgresso ao


princpio constitucional da separao de poderes. (...)"
(ADI 2075 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal
Pleno, julgado em 07/02/2001, DJ 27-06-2003 PP-00028 EMENT
VOL-02116-02 PP-00251)
De acordo com a hermenutica jurdica, a Constituio
Federal um todo harmnico, no existindo nela qualquer espcie
de contradio. Assim posto, a atuao do CNMP em matria de
regulamentao (art. 130-A, 2, I, da CF) no pode usurpar do
Poder Legislativo na sua misso precpua de atuao legiferante
(art. 59 da CF), tampouco ser interpretada dissociada do
princpio da legalidade estabelecido no art. 5, inciso II, da
Magna Carta, o qual estabelece a garantia individual de que
ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei.
Como inexiste qualquer espcie de comando legislativo que
impea aos Servidores dos Ministrios Pblicos Estaduais PORQUANTO A LEI FEDERAL N 11.415/2006 RESTRITA AOS SERVIDORES
DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO -, inconteste que a Resoluo n
27/2008 do CNMP incidiu em excesso de regulamentao ao
disciplinar matria submetida ao princpio da reserva de lei.
Precedentes do Tribunal Regional Federal da 5 Regio, sediado em
Recife, Estado de Pernambuco12.
Inconstitucional, data maxima venia, a Resoluo n
27/2008 do CNMP por violao ao principio da Legalidade (arts.
5, inciso II e 37, caput, da Constituio Federal), bem como por
usurpao de atribuies do Poder legislativo (art. 59 da Lei
Fundamental) na disciplina de matrias sujeitas ao principio da
legalidade, sendo inconteste o excesso de regulamentao.
Transcrevemos:
12

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL.


VEDAO AO EXERCCIO DA ADVOCACIA. RESOLUO N 27/2008 CNMP. PODER
REGULAMENTAR. EXCESSO.
(...)
4. Dessa forma, considerando a inexistncia de lei que proba o exerccio da
advocacia pelos servidores dos Ministrios Pblicos dos Estados, pode-se
concluir que o Conselho Nacional do Ministrio Pblico excedeu a sua
competncia regulamentar. (Brasil, 2009)
5. Ressalte-se, ainda, que a mencionada resoluo viola a competncia dos
Estados de disciplinarem o regime jurdico de seus servidores, sobretudo porque
a norma suscitada como fundamento da Resoluo n 27/2008 - art. 21 da Lei n
11.415, de 2006 - no norma de reproduo obrigatria pelos Estados.
6.
Remessa
oficial
improvida.(PROCESSO:
200880000043180,
REO467268/AL,
DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO DE BARROS E SILVA (CONVOCADO), Primeira Turma,
JULGAMENTO: 21/05/2009, PUBLICAO: DJ 31/07/2009 - Pgina 122)

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Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:


I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.
Art. 5. II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade,
publicidade
e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
E por que no dizer que referida restrio normativa
(Resoluo n 27/2008, do CNMP), ao inovar no ordenamento
jurdico sem que haja lei especfica para isso, tambm est
malferindo o direito constitucional do livre exerccio da
profisso, que somente pode haver qualquer forma de restrio
caso esteja previsto em lei.
Tal
liberdade
resta
assegurada
como
garantia
constitucional estampada no art. 5, inciso XIII, da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil (Brasil, 1988) assim vazado:
livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso,
atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer.
O entendimento acerca da liberdade de exerccio do
trabalho e profisso tem sido registrado reiteradamente pelo
Supremo Tribunal Federal em vrios julgados, a exemplo daquele
que decidiu pela inexigibilidade de diploma de graduao para o
exerccio da profisso de jornalista (Recurso Extraordinrio n.
511961 e Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental n 130);
da exigncia de registro em rgo de controle para exerccio da
profisso de musicista (Recurso Extraordinrio n 414426). At
sob a gide da Constituio ditatorial de 1967/1969 j entendia a
Suprema Corte ser livre o exerccio de trabalho e ofcio
(Representao de Inconstitucionalidade n 930, de relatoria do
Ministro Antnio Neder), o que ganha inconteste relevo na ordem
constitucional inaugurada democraticamente em 1988.
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Assim, tendo em considerao o direito humano ao livre


exerccio de profisso e trabalho, bem como a garantia de que
somente lei, em sentido formal e material, poder restringir tal
direito, temos que um ato meramente administrativo no constitui
meio idneo para faz-lo, como decerto pretende a Resoluo n 27
do CNMP. Com efeito, em sendo o art. 5, inciso XIII, da
Constituio Federal, espcie de norma de eficcia contida, temos
que s determinao emanada do Poder Legislativo poder, de forma
legtima, impor restries a um comando de liberdade advindo do
constituinte originrio. Precedentes dessa Suprema Corte.13
Por clara e inconteste determinao constitucional, a
atuao dos representantes do povo na ao estatal de limitar a
liberdade de trabalho e profissional se faz imperiosa e
insubstituvel por qualquer organismo estatal diverso do Poder
Legislativo, at mesmo pelo Colendo Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, que dever obedecer ao processo legislativo
constitucional (artigo 59 da CF/88) na elaborao da norma de
restrio, sob pena de vicio de inconstitucionalidade material e
formal.
A Resoluo n 27/2008 do CNMP tambm colide frontalmente
com o artigo 5, inciso XIII, da Constituio Federal, porquanto
no pode um rgo meramente administrativo restringir o direito
humano fundamental ao livre exerccio de trabalho ou profisso.
2.2. DA VIOLAO DO PACTO FEDERATIVO:
O Brasil, desde a Constituio de 1891, constitui-se em
Estados Federados pela unidade de organismos autnomos, conforme
art. 18 da Carta de 1988, tendo sido abandonada a forma de Estado
unitrio da Constituio Imperial de 1824. Assim prev o artigo
18 da CF/88:
Art.
18.
A
organizao
poltico-administrativa
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio,

13

da
os

AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNO. REGULAMENTAO DE ATIVIDADE


PROFISSIONAL: ART. 5, INC. XIII, DA CONSTITUIO DA REPBLICA. 1. Ausncia de
dispositivo constitucional que imponha aos Agravados o dever de regulamentar a
atividade exercida pelos substitudos do Agravante. 2. O art. 5, inc. XIII, da
Constituio da Repblica norma de aplicao imediata e eficcia contida que
pode ser restringida pela legislao infraconstitucional. Inexistindo lei
regulamentando o exerccio da atividade profissional dos substitudos, livre
o seu exerccio. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.( STF, MI 6113
AgR, Relator(a): Min. CRMEN LCIA, Tribunal Pleno, julgado em 22/05/2014, sem
destaques no original)

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Estados, o Distrito Federal e os Municpios,


autnomos, nos termos desta Constituio.

todos

Como cedio, a forma de Estado Federado pressupe


autonomia (que difere de soberania) dos Entes Federados que,
respeitados os limites estabelecidos pela Constituio Federal,
no devem sofrer ingerncia do Governo Central.
A ordem constitucional brasileira no admite espcie de
hipertrofia da Unio em detrimento de Estados e Municpios no que
diz respeito s capacidades da autonomia federativa (autoorganizao, autogoverno e autoadministrao), tampouco no que
concerne ao exerccio das competncias no privativas do Governo
Central. neste sentido a jurisprudncia do Pretrio Excelso
brasileiro que, em sua misso de guardar a fiel observncia da
Constituio da Repblica, tem zelado pela autonomia dos Entes
Federados em detrimento de uma atuao de organismos da Unio que
tentam subverter a autonomia dos Estados e Municpios.14
Importa pr em destaque, dentre as capacidades prprias da
autonomia federativa, aquela concernente ao autogoverno e
normatizao prpria. Isso porque a Constituio Federal outorgou
a todos os entes competncias legislativas sobre determinadas
matrias, o que se dar atravs de atos emanados do Poder
Legislativo, que exerce a funo de poder constituinte decorrente
e de legislador infraconstitucional, conforme art. 25 da Carta
Republicana de 1988, in verbis:
Art. 25. Os Estados organizam-se e
Constituies
e
leis
que
adotarem,
princpios desta Constituio.

regem-se pelas
observados
os

Sobre a matria pontifica Alexandre de Moraes15:


14

MANDADO DE SEGURANA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE


ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO DE REMOO PARA OUTORGA DO 6 CARTRIO DE
PROTESTOS DE CURITIBA. CRITRIO PARA DESEMPATE DO CERTAME. LEI FEDERAL N
10.741/03. ESTATUTO DO IDOSO. NORMA GERAL. CRITRIO DE DESEMPATE ETRIO. NO
APLICABILIDADE. LEI FEDERAL N 8.935/94 E LEI ESTADUAL N 14.594/2004. NORMAS
ESPECFICAS. CRITRIO DE DESEMPATE. TEMPO DE SERVIO. APLICABILIDADE.
ORIENTAO ADOTADA PELO ACRDO IMPUGNADO. SEGURANA DENEGADA. 1. O princpio
federativo brasileiro reclama, na sua tica contempornea, o abandono de
qualquer leitura excessivamente inflacionada das competncias normativas da
Unio (sejam privativas, sejam concorrentes), bem como a descoberta de novas
searas normativas que possam ser trilhadas pelos Estados, Municpios e pelo
Distrito Federal, tudo isso em conformidade com o pluralismo poltico, um dos
fundamentos da Repblica Federativa do Brasil (CRFB, art. 1, V). (STFMS
33046, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 10/03/2015)
15
Obra citada

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Os Estados-membros se auto organizaro por meio do


exerccio de seu poder constituinte derivado-decorrente,
consubstanciando-se
na
edio
das
respectivas
Constituies Estaduais e, posteriormente, atravs de sua
prpria legislao (CF, art. 25, caput), sempre, porm,
respeitando
os
princpios
constitucionais
sensveis,
princpios
federais
extensveis
e
princpios
constitucionais estabelecidos. (MORAES, 2015, p. 293)
A edio de legislao disciplinando o regime jurdico de
seus servidores constitui faculdade prpria e inerente
capacidade de auto-organizao de cada Ente Federado. Com efeito,
afrontada estaria a autonomia federativa caso houvesse a
interferncia de um Ente na relao de outro com os seus
servidores. Assim foi que a Constituio Federal determinou em
seu art. 39, cabea,16que a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime
jurdico nico de seus servidores.
A prerrogativa do Distrito Federal, Estados e Municpios
de editarem normas referente a auto-organizao de cada um deles
obsta que qualquer organismo da Unio imponha-lhes o regime
jurdico dos servidores federais. Com efeito, a imposio da Lei
n 8.112/1990 aos servidores estaduais, municipais e distritais
constituiria uma verdadeira afronta a autonomia federativa. o
que o CNMP est fazendo ao querer aplicar, atravs da Resoluo
n 27/08, a vedao prevista na Lei Federal n 11.415/06, que
prev a vedao do exerccio da advocacia somente aos servidores
do Ministrio Pblico Federal e no dos Estados.
Ao
disciplinar
matria
inerente
a
regime
jurdico
(vedaes e incompatibilidades) de servidores pblicos estaduais,
o CNMP, atravs de sua Resoluo n 27, subtraiu dos EstadosMembros a prerrogativa de disciplinarem o regime de vedaes de
cargos pblicos, pretendendo substituir o Poder Legislativo local
na efetivao de sua misso constitucional. Sobre a matria
(autonomia dos Entes Federados na edio do regime jurdico de
seus servidores) h precedentes da Suprema Corte17.
16

Deciso do Supremo Tribunal Federal, exarada em sede de medida cautelar na ADI


2135, declarou a inconstitucionalidade formal da redao do art. 39, caput, da
CF, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, mantendo a competncia
dos entes federados para institurem regime jurdico nico e plano de cargos e
carreiras de seus servidores.
17
SERVIDORES PBLICOS DO DISTRITO FEDERAL - REPOSIO SALARIAL (84,32%) INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL 8.030/90 AO PLANO LOCAL - AUTONOMIA
CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL - RECURSO EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO. - A
autonomia constitucional reconhecida ao Distrito Federal, que lhe confere a

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Importa registrar, nesse sentido, que o referido Conselho


fundamenta sua deciso no art. 21 da Lei n 11.415/2006. Ocorre
que tal edito legislativo tem objeto e mbito de aplicao bem
definido em seu art. 118: aplica-se a servidores federais dos
quadros do Ministrio Pblico da Unio (MPU), no sendo extensivo
aos servidores pblicos estaduais em razo princpio da autonomia
dos Entes Federados estabelecida no art. 39 da Constituio
Federal. De mais a mais referido artigo 21 da Lei Federal n
11.415/2006 est regulamentando to somente a vedao do
exerccio da advocacia a qualquer pessoa que de alguma forma
possua algum vnculo laboral com o Ministrio Pblico da Unio,
como
servidores
efetivos
de
seus
quadros,
requisitados,
terceirizados, etc.
A existncia de um regime jurdico nacional, que vincule
tanto a agentes estaduais como federais, excepcionando a regra do
art. 39, caput, da Constituio Federal, somente se admite em
situaes especialssimas das carreiras de estado de grande
significao, dada as peculiaridades que lhes so prprias, a
exemplo da magistratura.19Impende destacar que nem em relao aos
membros do Ministrio Pblico (Procuradores e Promotores de
Justia, Procuradores da Repblica, do Trabalho e Militar) existe
um regime jurdico nacional, tendo em vista que art. 128, 5, da
Lei Maior determina que leis complementares da Unio e dos
Estados,
cuja
iniciativa

facultada
aos
respectivos
Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies
e o estatuto de cada Ministrio Pblico, sendo absolutamente
desnecessrio um regime nacional em relao aos servios de
apoio, tal qual o desempenhado pelos servidores ministeriais.
Alguns Estados-Membros no aceitaram a imposio do CNMP
em relao ao tema e, com arrimo no art. 39, caput, da Lei
Fundamental, dispuseram de maneira diversa da Resoluo n 27, a
exemplo dos Estados do Amazonas, com a Lei Estadual n
4011/201420, e da Paraba, com a Lei Estadual n 10432/201521. Tais
prerrogativa de dispor, em sede normativa prpria, sobre o regime jurdico dos
seus servidores civis, impede que se estendam, automaticamente, ao plano local
os efeitos pertinentes poltica de remunerao estabelecida pela Unio
Federal em favor dos seus agentes pblicos. (...). (STF, RE 177599,
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado em 30/08/1994)
18
Art. 1. As Carreiras dos servidores dos Quadros de Pessoal do Ministrio
Pblico da Unio passam a ser regidas por esta Lei. (BRASIL, 2006, sem destaque
no original)
19
Lei Complementar Nacional N 35/1979 que Dispe sobre a Lei Orgnica da
Magistratura Nacional.
20
Art. 6. Veda-se o exerccio da advocacia e de consultoria, pblica e
privada, a todos os servidores integrantes dos quadros permanente e suplementar

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editos legislativos importam em ato de defesa da autonomia


federativa em matria de regime jurdico de servidores pblicos.
Descabe totalmente falar em aplicao do art. 80 da Lei
Nacional n 8.625/93, em razo da Lei Federal n 11.415/2006 no
constituir Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio, tampouco
ter sido aprovada de acordo com o rito constitucional de edio
de leis complementares, como exigido pelo art. 128, 5, da
Constituio Federal. Descabe, igualmente, falar em interpretao
extensiva em matria de restrio de direitos.
A Resoluo n 27 do CNMP totalmente inconstitucional,
ao passo em que tambm malfere os artigos 18, caput, 25, caput, e
39, caput, todos da Constituio Federal, todos j transcritos
acima, ao restringir a prerrogativa dos Estados-Membros de
normatizarem acerca do regime jurdico de parcela de seus
servidores pblicos.
no

Importante destacarmos tambm, eminentes Ministros, que


o caso de preservar o princpio da isonomia entre os

da Procuradoria-Geral de Justia do Estado do Amazonas, nas seguintes


hipteses:
I - em processos judiciais de interesse pblico da competncia da Justia
Estadual;
II - em processos judiciais da competncia da Justia da Unio em que haja
litisconsrcio entre o Ministrio Pblico do Estado do Amazonas e o Ministrio
Pblico da Unio;
III - em processos e procedimentos administrativos de interesse pblico da
competncia do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas;
IV - em processos e procedimentos administrativos de interesse pblico da
competncia de rgos e entidades integrantes da estrutura organizacional da
Administrao Pblica do Estado do Amazonas, ou por esta controlados.
1. Nas hipteses legais de exerccio cumulativo da advocacia, ou de
consultoria, ou de outra atividade, pblica ou privada, ser observada a
compatibilidade de horrios, sob pena de responsabilidade funcional.

2. A vedao de que cuida este artigo absoluta para os titulares,


no mbito da Procuradoria-Geral de Justia do Estado do Amazonas, de
cargos efetivos e comissionados privativos de bacharis em Direito.
(Disponvel
em:<http://legislador.aleam.gov.br/LegisladorWEB/LegisladorWEB.ASP?WCI=LeiTexto
&ID=201&inEspecieLei=1&nrLei=4011&aaLei=2014&dsVerbete=>. Acesso em: 07 jan.
2016, sem destaque no original).
21
Art. 138. Ao Servidor vedado:
(...)

XV II - So impedidos de exercerem a advocacia os servidores efetivos,


comissionados, requisitados ou colocados disposio do Ministrio
Pblico, nos termos do Art. 30, I, da Lei 8.906/94, observada a
incompatibilidade fixada no art. 28, da referida Lei. (Disponvel
em:<http://201.65.213.154:8080/sapl/sapl_documentos/norma_juridica/11627_texto_
integra>. Acesso em: 07 jan. 2016.)

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servidores do Ministrio Pblico da Unio com os servidores do


Ministrio dos Estados, conforme tenta justificar a Resoluo n
27/08 do CNMP, ora impugnada, ao passo em que h exponencial
distino entre essas categorias de servidores pblicos.
Com efeito, os servidores do MPU possuem regime jurdico
(Lei Federal n 8.112/90) e plano de cargos e carreiras (Lei
Federal n 11.415/2006) prprios e especficos, quantos que os
servidores dos Ministrios Pblicos Estaduais possuem cada qual o
seu regime jurdico e plano de cargos e carreiras especficos e
prprios de cada Estado-Membro; so diversos, portanto, os
padres vencimentais, as vantagens pecunirias de natureza
remuneratrias e indenizatrias, as atribuies dos cargos, os
critrios para o desenvolvimento na carreira, etc., de modo que
entre elas (as categorias) inexiste, por completo, isonomia
material.
A Resoluo n 27 do CNMP tambm padece de vcio ao
pretender
conferir
tratamento
jurdicos
iguais
a
pessoas
submetidas
a
situaes
jurdicas
e
matrias
totalmente
diferentes.
A Constituio Federal, ao consagrar em seu art. 5,
caput, o princpio da igualdade o fez de forma ampla, vedando
distino de qualquer natureza. Ao dar um sentido amplo ao
princpio da isonomia a Constituio Federal abandona a idia de
igualdade formal prpria do iderio liberal, determinando que
seja considerado o mundo dos fatos na aferio dos aspectos de
igualdade;
determinou
que
fosse
considerada
a
realidade
subjacente edio de normas jurdicas. Trata-se de um comando
ao legislador infraconstitucional para que, ao editar normas
jurdicas, tenha em considerao a realidade material dos
destinatrios dos comandos, levando em conta as distines
existentes entre eles, como pontifica Jos Afonso da Silva22:
Mas, como j vimos, o princpio no pode ser entendido em
sentido individualista, que no leva em conta as
diferenas entre grupos. Quando se diz que o legislador
no pode distinguir, isso no significa que a lei deva
tratar todos abstratamente iguais, pois o tratamento igual

esclarece
Petzold

no
se
dirige
a
pessoas
integralmente iguais, mas quelas que so iguais sob
aspectos tomados em considerao pela norma, o que implica
que os iguais podem diferir totalmente sob outros
22

SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 31 ed. So Paulo:


Malheiros Editores, 2008.

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aspectos ignorados ou considerados


legislador. (SILVA, 2008, p. 216)

irrelevantes

para

O CNMP no pode, em nome da isonomia nem mesmo o Poder


Judicirio pode23 , tornar iguais os Servidores do MPU e dos
Ministrios Pblicos Estaduais no que tange a vencimentos,
vantagens pecunirias de natureza remuneratria e indenizatria,
atribuies dos cargos e critrios para o desenvolvimento na
carreira,
enfim,
tornar
isonmica
a
realidade
material,
igualmente no pode impor uma obrigao ou a limitao de uma
liberdade constitucional (exerccio de trabalho e profisso) em
nome de uma igualdade que se realiza no plano meramente formal.
Portanto, cai por terra o fundamento utilizado pelo CNMP
para estender restrio normativa aos servidores do Ministrio
Pblico da Unio para os servidores dos Ministrios Pblicos dos
Estados, pois no pode haver isonomia, no sentido de
igualdade entre categorias distintas, com atribuies, regimes
jurdicos e remuneraes distintas.
Chegando ao final dos fundamentos jurdicos postos na
presente pea de incio, ressalvamos, doutos(as) Ministros(as),
que o reconhecimento e declarao da inconstitucionalidade da
Resoluo n 27/08, do CNMP, em especial da expresso dos
Estados constante em seu artigo 1 no estar dando total, amplo
e irrestrito direito de servidores do Ministrios Pblicos dos
Estados de exercer a advocacia em detrimento de seus cargos
pblicos, pois as restries previstas na Lei Federal n 8.906/94
(como por exemplo: o impedimento do servidor pblico de advogar
contra o Ente que os remunera artigo 30, da Lei n 8.906/94, ou
mesmo o de exercer qualquer atividade alheia ao trabalho de
servidor no local e horrio de trabalho) e nas Leis Estaduais que
regem as carreiras dos servidores dos Ministrios Pblicos
Estaduais continuaro em pleno vigor, devendo o servidor adequar
o pretenso exerccio da advocacia a referidas condies legais e
plenamente constitucionais.
3. DOS PEDIDOS:
Diante do exposto, roga a ANSEMP, com o devido respeito:
a)

Seja notificada a seguinte autoridade: Presidente

23

STF, Smula Vinculante: 37: No cabe ao Poder Judicirio, que no tem


funo legislativa, aumentar vencimentos de servidores pblicos sob o
fundamento de isonomia.

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do Conselho Nacional do Ministrio Pblico - CNMP, conforme


preceito legal, para que preste as informaes de estilo;
b) Sejam intimados os Eminentes: Advogado-Geral da Unio e
o Procurador-Geral da Repblica, para se manifestarem neste
feito;
c) No mrito, requer o julgamento inteiramente procedente
da presente ao para declarar inconstitucional a Resoluo n
27/2008, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, em especial
na parte que estende a vedao do exerccio da advocacia aos
servidores do Ministrio Pblico dos Estados, por afronta aos
artigos: 5, inciso II e 37, caput (princpio da legalidade); 5,
inciso XIII (direito ao exerccio livre de trabalho e profisso);
18, caput, 25, caput e 39, caput (autonomia federativa dos
Estados para legislar sobre regime jurdico dos seus servidores)
e 59 (competncia do Poder Legislativo para criar leis que inovam
o ordenamento jurdico), todos da Constituio Federal, devendo
ser respeitadas os impedimentos postos no Estatuto da OAB (Lei
Federal n 8.906/94) e nos regimes jurdicos estaduais dos
servidores do Ministrio Pblico Estadual.
Desnecessrio o protesto para produo de outras provas,
em face da prova documental necessria j se encontrar prconstituda.
No h no que se falar em sucumbncia, pelo que deixa de
requerer sua condenao.
Dar-se- a causa o valor de R$ 100,00 (cem reais) somente
para os fins processuais legais.
Nestes Termos,
Pede e Espera Deferimento.
De Fortaleza(Ce) para Braslia(DF), 21 de janeiro de 2016.

p/p MRCIO AUGUSTO RIBEIRO CAVALCANTE


Advogado OAB/CE n 12.359

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