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Unidad 1: Procedimiento y Proceso Administrativo

1.1. Marco jurdico y caractersticas en la Nacin y en las Provincias


El procedimiento administrativo est formado por los cauces adjetivos dentro de los
cuales se desenvuelve la administracin pblica dentro de su propia esfera de
actuacin y que culmina con el dictado de un acto administrativo. Existe un
procedimiento general regulado en las leyes de procedimientos administrativos (V.g.
Ley 6658 Provincia de Crdoba) y procedimientos especiales prescriptos en normas
especficas entre los que se destacan: la licitacin (que es un mecanismo de seleccin
de contratistas), el concurso (se utilizar para seleccin del personal), el sumario
(cauce previo a la aplicacin de una sancin administrativa)
En el mbito nacional el procedimiento general est regulado en la Ley 19.549 y en el
Reglamento Nacional de Procedimiento Administrativo (Decreto 1759/02) amn de
otras normas especficas.
A nivel local cada provincia y municipalidad tiene su regulacin propia del
procedimiento administrativo, siendo la de la Provincia de Crdoba la Ley 6658.
El proceso administrativo, en cambio, es una serie concatenada de actos que finaliza
con el dictado de una sentencia dictada por un tribunal independiente perteneciente
al Poder Judicial. En ese cauce la administracin pblica interviene como demandada o
como actora en el caso de la accin de lesividad.
En Crdoba, as como en otras provincias, existe un Cdigo Contencioso
Administrativo que regula todas las cuestiones relativas al proceso que debe seguirse
en este tipo de pleitos.
En el mbito nacional, en cambio, no encontramos un cuerpo legal especfico que
regule todas las cuestiones sino que existe una marcada dispersin normativa. La
justicia contencioso administrativa est regulada por el Ttulo IV de la ley 19.549, la
Ley 3952, el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y leyes especificas que
regulan los recursos judiciales o directos en sectores especficos.
1.2. La materia contencioso administrativa
La materia contencioso administrativa en Crdoba est reservada para aquellos casos
en que una parte legtima impugne un acto administrativo emanado de:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Poder Ejecutivo Provincial


Poder Legislativo Provincial
Poder Judicial Provincial
Entidades autrquicas provinciales
Tribunal de Cuentas de la Provincia;
de las Municipalidades
y de cualquier otro rgano o ente dotado de potestad pblica, con facultad para
decidir en ltima instancia administrativa.

Es muy importante sealar que la legislacin cordobesa, afortunadamente admite sin


limitacin alguna el control de los actos administrativos que emanan de otros poderes
estatales e incluso de las personas jurdicas pblicas no estatales (V.g. Colegios
profesionales), garantizando de ese modo la revisin judicial de todas las decisiones
dictadas en el ejercicio de funcin administrativa.
Ello, incluso, ha permitido el control judicial de decisiones emanadas del TSJ en
ejercicio de funcin administrativa. As el Mximo Tribunal provincial ha destacado que
Atento a que en la demanda de autos se impugnan actos de naturaleza
administrativa del Poder Judicial, que se ha agotado la va administrativa, conforme
surge del Acuerdo N 43/95, el cual resulta suficiente para vulnerar un derecho
subjetivo emanado de la relacin laboral del demandante con el Poder Judicial, y por lo
tanto, revisable en esta sede, debemos concluir que la presente causa integra la
competencia de la Cmara Contencioso Administrativa.
El sistema contencioso local fue estructurado en su origen como un sistema de
revisin de actos administrativos. En tal sentido, Sesn ha sealado haciendo alusin al
sistema contencioso administrativo cordobs que Lo relevante es que el objeto de la
revisin es esencialmente el acto administrativo tanto expreso como presunto. De all
que la jurisdiccin contencioso administrativa es revisora de lo actuado en va
administrativa, en cuanto requiere la previa existencia de un acto administrativo.
Sin embargo y a los fines de ampliar la esfera de control de la actividad
administrativa, la jurisprudencia del T.S.J. ha subjetivizando los planteos al admitir que
se ventilen todas las pretensiones en contra del acto administrativo.
En cuanto a los hechos, los mismos quedan fuera del control de este fuero.
nicamente, van a ser enjuiciados en la medida en que esa situacin fctica haya
provocado un acto, conducta que puede provocar el propio administrado.
En lo que hace a los reglamentos el Cdigo no es claro en cuanto a si deben ser
revisados por el fuero contencioso administrativo. Creemos que no quedan dudas de la
sumisin a ese rgimen en los casos en que ha habido aplicacin de un reglamento a
travs de dictado de un acto administrativo, pues en esos casos debe seguirse la va
recursiva. Ahora bien, si el reglamento no ha sido aplicado, como el sistema
procedimental cordobs no prev un mecanismo de impugnacin en sede
administrativa, estos podrn ser cuestionado directamente por va contencioso
administrativa o por amparo ante la justicia ordinaria si concurre la afectacin
derechos constitucionales del actor y los dems requisitos de procedencia de la accin
expedita.
En cuanto a los contratos administrativos van a ser revisables en la medida en que en
su dinmica van dando lugar al dictado de actos administrativos los que sern
recurribles por las vas ya explicadas.
La materia excluida en la ley 7182

Por su parte, el Art. 2 de dicho cuerpo legal establece los aspectos que va a resultar
excluidos de la va contencioso administrativa:
A) Cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder
poltico de fuente directamente constitucional:
Esta disposicin hace referencia a lo que se ha denominado como acto institucional
o de gobierno que en virtud de su carcter poltico resulta en principio excluido de
control judicial, justamente por tener un contenido poltico.
La valoracin, en el caso concreto, de cules son los aspectos que pueden ser
revisados debe ser interpretada restrictivamente.
Segn lo seala Sesin Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el contenido
intrnseco, la libertad de apreciacin poltica de la oportunidad, merito o conveniencia,
ni la posibilidad de la eleccin entre varias opciones vlidas dentro de la juridicidad,
porque ello implicara violentar la divisin de poderes y su zona de reserva, razn por
la cual sugiere un control procedimental del acto poltico.
B) Cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder
discrecional, salvo supuesto de arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o
intereses legtimos del accionante;
Como lo hemos dicho en otra oportunidad, la discrecionalidad administrativa es el
producto del margen de apreciacin otorgado por el ordenamiento jurdico al poder
administrador a los fines de posibilitarle escoger entre dos o ms alternativas
igualmente vlidas. Dicha eleccin, no debe ser efectuada por el rgano de manera
arbitraria y antojadiza sino con el propsito de alcanzar el inters general.
Esa zona liberada a la valoracin de la autoridad pblica existe en la medida en que la
actividad del rgano no se encuentra reglada por el marco normativo; pues en este
ltimo supuesto el administrado tiene derecho a una determinada decisin por parte
de la administracin.
Facultades regladas y discrecionales.
Como lo destacamos en lbelo introductorio, en el despliegue de la funcin
administrativa, la autoridad pblica no reduce su actuacin a la aplicacin automtica
de las normas sino que, en muchas oportunidades y en pos de alcanzar el inters
pblico, posee un margen de apreciacin atribuido por el ordenamiento jurdico para
escoger entre alternativas igualmente vlidas.
Esa dinmica del proceder estatal, ha sido reflejada por la Corte Nacional en un
importante precedente al expresar que mientras en algunos supuestos el
ordenamiento jurdico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos
reemplazando as el criterio del rgano estatal al predeterminar qu es lo ms
conveniente para el inters pblico y reducir su actividad a la constatacin del
presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la
solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicacin

legal automtica)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la


norma en el caso concreto para que realice una estimacin subjetiva que completar
el cuadro legal y condicionar el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida
previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta
que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional)
El carcter justiciable de la discrecionalidad.
El anlisis de la jurisprudencia del Alto Tribunal revela una tendencia generalizada a
negar la justiciabilidad de las decisiones de la administracin pblica adoptadas en el
marco de la discrecionalidad, aunque cabe destacar que esa regla se ha ido
flexibilizando. As, en Guasti, al revocar la sentencia del inferior que haba declarado
la nulidad de una resolucin de la Junta de Calificaciones de la Polica Federal que
dispuso el pase obligatorio a retiro del actor, la Corte Federal consider que el tribunal
inferior haba sustituido el criterio de un rgano establecido por la ley con una
finalidad especfica cuya aptitud para calificar al personal policial comporta[ba] el
ejercicio de una actividad discrecional que no e[ra susceptible, en principio, de
justificar el control judicial.
Similar doctrina aplic para resolver la causa Emisiones Platenses, en donde la
empresa periodstica actora promovi una accin de amparo en contra del Intendente
de la Ciudad de La Plata para que se dispusiera judicialmente la adquisicin de
espacios de publicidad oficial del peridico de su propiedad en igualdad de
condiciones a las previstas respecto del peridico El Da de esa misma ciudad. Es
que, en dicho precedente, la Corte Federal estim que el acto de la comuna por el cual
se haba contratado un espacio de publicidad en ese ltimo matutino, constitua el
ejercicio de facultades discrecionales dirigidas al buen gasto de los dineros pblicos
por el cual no se agraviaban las garantas constitucionales del amparista.
En esa misma lnea, se inscribe tambin lo resuelto en la causa Astilleros Alianza,
decisorio en el cual, la Corte hizo lugar al levantamiento de una medida cautelar por la
que se haba dispuesto la suspensin de la construccin de un puente, ya que estim
que la decisin de ejecutar una obra pblica implicaba el ejercicio de una actividad
discrecional de la Administracin que era insusceptible de revisin judicial, salvo en
aquellos supuestos en que el acto administrativo resultara manifiestamente ilegal o
irrazonable.
Empero, esta doctrina del Alto Tribunal contraria a permitir el control judicial de las
decisiones discrecionales fue suavizndose paulatinamente en los ltimos aos. En
esa inteligencia la Corte ha sealado ms recientemente que la esfera de
discrecionalidad de los entes administrativos no implica en absoluto que stos tengan
un mbito de actuacin desvinculado del orden jurdico o que aqulla no resulte
fiscalizable [...] ni constituye una libertad de apreciacin extralegal que obste a la
revisin judicial para luego precisar en otro precedente que el control jurisdiccional
sobre la discrecionalidad se limita a corregir una actuacin administrativa ilgica,
abusiva o arbitraria pero no implica que el juez sustituya a la Administracin en su

facultad de decidir en aspectos fcticos que no presenten aquellos vicios, ya que dicha
competencia jurisdiccional es revisora, no sustitutiva.
De esta manera, como lo seala Comadira, la problemtica del control judicial de la
discrecionalidad, debe centrarse en la procedencia y el alcance del enjuiciamiento de
la libertad en la que ella consiste24, pudiendo fiscalizarse nicamente si la decisin
discrecional ha sido adoptada dentro del universo jurdico quedando vedado al juez
penetrar en el fuero interno de la discrecionalidad, justamente porque esa porcin de
la decisin est reservada al Poder Administrador.
Mecanismos de control judicial.
Como hemos visto precedentemente, la Corte Suprema, durante un prolongado
espacio temporal mantuvo firme la regla segn la cual la actividad discrecional de la
administracin no era pasible de control judicial. Sin embargo, a lo largo de las ltimas
dcadas ha ido creando, de manera pretoriana, diversas tcnicas para reducir la
discrecionalidad y controlar el contenido de actos que trasuntan el desenvolvimiento
de esa actividad.
Control de la discrecionalidad por los elementos reglados del acto
administrativo.
Este mecanismo de control, utilizado tambin en el derecho comparado26 consiste en
la fiscalizacin de la discrecionalidad a travs del control de los elementos reglados
del acto administrativo entre los que se destacan la competencia, la causa, la forma y
la finalidad27, verificndose de ese modo la regularidad externa de la decisin
adoptada por la administracin28 pero no el ncleo de la discrecionalidad de la
decisin adoptada.
Como muestra de ello, puede traerse a colacin lo resuelto en Consejo de Presidencia
de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos
Humanos precedente en el cual la actora peticionaba al Poder Judicial que le ordene a
una emisora local la reposicin del programa radial que posea la misma. El Alto
Tribunal, rechaz el pedido de la amparista en tanto estim que el acto administrativo
atacado no se encontraba viciado en el elemento causa y que, tampoco se haba
acreditado la presencia de desviacin de poder que se alegaba.
Control de la discrecionalidad tcnica.
Esta especie de discrecionalidad se configura en aquellos supuestos en que la norma
exige la adopcin de un juicio cientfico o tcnico por parte de la administracin
pblica decisiones que en reiteradas ocasiones recaen sobre organismos pblicos de
carcter especializado.
En esta modalidad de la administracin activa, el contenido tcnico impregna de
objetividad a la decisin y a su vez, esa circunstancia, permite su control judicial a
travs de la demostracin del error en que ha incurrido la administracin pblica al
formular ese juicio cientfico.

Es que, evidentemente, a pesar del carcter tcnico de tales decisiones tales actos
deben ser pasibles de revisin judicial a travs del control de la verificacin de los
hechos invocados y de la aplicacin de pautas cientficas o acadmicas razonables.
A pesar de ello, la Corte Nacional, por lo general, se ha rehusado a intervenir en
aquellas causas en donde se cuestionaban decisiones tcnicas de organismos
administrativos especializados.
El mismo criterio, ha seguido en materia de expropiacin al considerar que no
corresponde apartarse salvo que exista convencimiento de su error o cuando razones
de grave entidad lo justifiquen- del avalo de inmuebles efectuado por el Tribunal de
Tasaciones de la Nacin por tratarse de una operacin eminentemente tcnica.
En consonancia con ello, ha manifestado en la causa Estado Nacional, frente al
cuestionamiento del valor asignado por el Tribunal de Tasaciones a la finca materia de
expropiacin, que el dictamen final de dicho organismo tcnico revela la seriedad y
objetividad con que dicho avalo fue practicado con lo cual, no caba apartarse de la
doctrina anteriormente expuesta.
Aduciendo las mismas razones, tambin se ha abstenido de intervenir en aquellas
causas en donde se impugnaban las apreciaciones efectuadas por las juntas de
calificaciones de las fuerzas armadas o de seguridad.
Control de razonabilidad.
La razonabilidad, no es una exigencia que slo deba predicarse del acto
administrativo, sino que como se evidencia en el derecho comparado, es exigible a
todo el actuar del Estado, con fundamento en el Art. 28 de la C.N., sea que trate del
ejercicio de actividad reglada o discrecional, aunque en este ltimo campo, el
mentado recaudo, se muestra como un mecanismo apropiado para el control de este
tipo de facultades.
Como lo ha destacado Gelli, existen varios criterios para controlar la razonabilidad de
los actos estatales. El primero de ellos, implica un nivel bsico y mnimo de control y
consiste en realizar un anlisis de relacin, entre los fines que se procuran con el
dictado del acto y los medios elegidos para alcanzarlos. Es decir, segn este patrn,
para que el acto administrativo se muestre como razonable, basta con que el
contenido del mismo, resulte idneo o apto para lograr la finalidad perseguida por el
rgano del cual emana.
El segundo de ellos, evidencia mayor estrictez que el anterior, puesto que aqu se
evala, que entre el contenido del acto y su finalidad, exista relacin de
proporcionalidad, verificando, de este modo, que el medio escogido por la autoridad
no exceda por su desproporcin- al fin pblico perseguido. De esta manera, como lo
ha destacado la jurisprudencia la proporcionalidad acta como un lmite impuesto a
la actividad de los poderes pblicos, consistente en mantener un nexo de adecuada
proporcin entre el fin perseguido y los medios puestos en accin para su realizacin.

En el mbito de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, la proporcionalidad


entendida como especie de razonabilidad y como condicin ineludible que debe
cumplir el acto administrativo- ha sido receptada por dicho cuerpo legal en el Art. 7
Inc. f) como un componente del elemento finalidad, al prescribirse que las medidas
que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
En el caso del acto administrativo, la razonabilidad surge de la vinculacin entre
objeto y finalidad del acto administrativo, con lo cual, la ausencia de tal recaudo
determina la nulidad absoluta del mismo.
Por ltimo, evidenciando un control ms estricto por parte del juez, que en los
supuestos analizados, encontramos el estudio de costos y beneficios que trae
aparejado el dictado de un acto administrativo, lo cual, se acerca en la prctica al
anlisis de oportunidad y conveniencia, poniendo en peligro el principio de la divisin
de poderes pues, tal forma de proceder se encuentra vedada al Poder Judicial, incluso
en el derecho comparado.
En este orden de cosas, se ha expresado, que el control de razonabilidad dentro de
una causa, debe realizarse a travs de la aplicacin de un estndar bsico de
razonabilidad que contemple el caso concreto de manera tal que los jueces no
excedan sus funciones especficas y acaben valorando la oportunidad mrito o
conveniencia de las medias adoptadas, lo que llevara al gobierno de los jueces.
La Corte se ha valido de esta herramienta de la razonabilidad para controlar la
actividad administrativa sobre todo frente al ejercicio de facultades discrecionales. En
tal sentido, ha sealado que la circunstancia que la Administracin obrase en
ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un
justificativo de su conducta arbitraria, puesto que es precisamente la razonabilidad
con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los
rganos del estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte
interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia.
El mismo criterio, sigui en Ducilo S.A en la cual se persegua por va de amparo que
la Secretara de Comercio Exterior se abstuviera de clausurar preventivamente el
establecimiento de la actora mientras se realizaba una investigacin por la comisin
de una supuesta infraccin. La Corte convalid la sentencia que haba hecho lugar a lo
peticionado. Esa secuencia jurisprudencial contina en la causa Jalife. All, se
cuestionaba por va de amparo la clausura preventiva del establecimiento comercial
de la actora dispuesta por la Secretara de Industria y Comercio confirm la sentencia
del inferior que haba declarado la invalidez de dicho acto administrativo.
La jurisprudencia de la Corte evidencia que el mecanismo de razonabilidad ha sido
utilizado de manera frecuente para control el ejercicio de facultades discrecionales. En
cuando a los diferentes criterios se observa que el Alto Tribunal, por lo general, ha
efectuado un control de relacin entre medios y fines y excepcionalmente de
proporcionalidad.
Control por los conceptos jurdicos indeterminados

Segn se ha sealado, los conceptos jurdicos indeterminados se erigen en una


tcnica de reduccin de la discrecionalidad -cuyo desarrollo corresponde a la doctrina
alemana58- y consisten en definiciones genricas efectuados por el ordenamiento
administrativo que para aplicarse a un caso concreto requieren ser interpretadas por
el Poder Judicial59, dado que muchas veces se refieren a realidades extrajurdicas no
precisadas en norma alguna60, pero que delimitan un supuesto concreto que slo
puede ser concretado en su aplicacin prctica.
Por lo general, el ordenamiento utiliza conceptos de experiencia como la incapacidado de valor como la buena fe, buena conducta, oferta ms conveniente, agente ms
idneo- y encomienda al administrador la valoracin de tales circunstancias y la
determinacin del enunciado.
La diferencia de stos con la discrecionalidad es que los primeros, aunque no se
encuentren definidos en la norma, son precisables en cada caso concreto mediante
una simple operacin interpretativa, tal como lo ha establecido la jurisprudencia
espaola. De tal modo, frente a un concepto jurdico indeterminado existe una sola
alternativa vlida, en cambio, frente a la discrecionalidad existen dos o ms
posibilidades igualmente justas desde la perspectiva del derecho.
Por ello, se ha subrayado que en tales supuestos no estamos en presencia de
actividad discrecional y que en esos casos, la labor del juez estar destinada a
comprobar si la valoracin efectuada por el poder administrador se corresponde con lo
establecido por la norma y advertir de ese modo- si la administracin se ha
equivocado o no en la aplicacin del concepto al caso concreto.
Control por los hechos determinantes
Los hechos determinantes constituyen la realidad material sobre la que se apoya una
actuacin administrativa y se erigen como un lmite objetivo sobre el ejercicio de
facultades discrecionales. Por esa va se fiscaliza, entonces, si la decisin de la
administracin encuentra sustento fctico en los sucesos acaecidos en la realidad.
Como podr apreciarse, en el campo fctico la decisin la autoridad administrativa no
tiene margen de apreciacin pues los hechos son objetivos y la materializacin de los
mismos debe ser verificada por el juzgador en el caso concreto, para lo cual adquieren
suma relevancia los medios probatorios de los que pueda valerse el administrado.
Control de los principios generales del Derecho.
La sumisin del derecho administrativo a la juridicidad impone tambin que en el
desenvolvimiento de actividad discrecional el Estado respete los principios generales
del derecho.
Esa pauta de control, fue utilizada por la Corte Suprema en la causa Emisiones
Platenses S.A. en tanto entendi que si bien la distribucin de los espacios de
publicidad estatal constitua el ejercicio de facultades discrecionales de la entidad
pblica demandada, el desarrollo de esa actividad no poda violentar en el caso el
derecho a la libertad de prensa.

En definitiva, el recorrido jurisprudencial realizado pone de manifiesto una tendencia


marcada de la Corte Federal a rechazar el control de las facultades ejercidas dentro
del marco de la discrecionalidad administrativa.
A pesar de ello, el Alto Tribunal ha ido admitiendo la utilizacin de diversas
herramientas que permiten efectuar un control de tales decisiones aunque el ncleo
discrecional de la decisin permanezca indemne, garantizando de ese modo que el
juez no sustituya al administrador.
C) Cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho
privado o del trabajo.
Como dijimos con anterioridad, la Ley 7182 tiene por objeto el control del ejercicio de
funcin administrativa. Por esa razn no podrn revisarse aquellas decisiones donde
slo deban aplicarse normas de derecho privado o laboral.
Con relacin a ello, la Cmara del Trabajo ha sealado que una vez Agotadas las
instancias que impone la Ley 6658, queda expedita la va judicial pertinente para
reclamar la nulidad del acto, ya por vicios de forma o fondo, es decir, la accin
contencioso administrativa, por tratarse en la especie del ejercicio de una funcin
administrativa, por parte del organismo estatal quedando excluida de la competencia
de los Tribunales laborales en caso contrario implicara invadir la esfera de actuacin
de otros rganos jurisdiccionales como lo son las Cmaras en lo Contencioso
Administrativo, nicos competentes en funcin de lo dispuesto por los dispositivos
constitucional y legales citados para declarar la invalidez o nulidad de un acto
administrativo.
D) A cuestiones susceptibles de otra accin o recurso de distinta jurisdiccin.
Tambin quedan excluidas del fuero contencioso administrativo las decisiones de
autoridad pblica que tengan previsto otro cauce de revisin judicial, como ocurre con
la expropiacin que debe promoverse ante el fuero civil.
1.3. La tcnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su
especialidad.
A diferencia de lo que ocurre con los actos jurdicos emanados del derecho privado los
actos administrativos deben haber causado estado para poder ser sometidos al
escrutinio judicial. Esto ltimo significa que debe tratarse de un acto administrativo
definitivo (es decir que haya resuelto sobre el fondo del asunto) o asimilable a
definitivo (cuando si bien no resuelve sobre el fondo de la cuestin no permite
proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan interpuesto todos los
recursos pertinentes dentro de los plazos previstos producindose el agotamiento de
la va administrativa.

1.3.1 El agotamiento de la va administrativa. Objeto y condiciones.


Los actos administrativos, esto es la expresiones individuales de voluntad de la
administracin pblica dictadas en ejercicio de funcin administrativa y que producen
efectos jurdicos hacia terceros, debe ser cuestionados en sede administrativa
mediante la interposicin en tiempo y forma de los recursos previstos en las leyes de
procedimiento. Una vez agotadas las instancias administrativas el acto puede ser
revisado judicialmente.
Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y forma el
acto administrativo que le causa gravamen ste deviene firme y no puede ser
revisado judicialmente, quedando dentro de la zona de reserva de la administracin
pblica.
Entonces, debe quedar en claro que en el mbito del derecho administrativo, rige la
necesidad del agotamiento de la va administrativa como requisito previo e ineludible,
para arribar a sede judicial con la intencin de cuestionar los actos de la
administracin pblica. Como fundamento de esa prerrogativa de la administracin
pblica se ha invocado la necesidad de obtener una decisin de la autoridad jerrquica
superior, de permitirle a est la correccin de lo decidido en una instancia inferior, de
posibilitar una etapa de conciliacin entre las partes antes de promover un pleito.
Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas finalidades se cumple. El trnsito
recursivo por sede administrativa se ha convertido en una verdadera carrera de
obstculos en donde la administracin pblica ve al administrado como una especie
de enemigo. Por ello desde la doctrina espaola, Garca de Enterra ha destacado,
que la exigencia de la va administrativa previa, a los fines de acceder al contencioso,
carece ya de toda justificacin desde la perspectiva del funcionamiento constitucional
de los poderes pblicos, sealando, como nica solucin, la conversin de la va previa
en facultativa.
1.3.2. Plazos para accionar. Su naturaleza jurdica. La cuestin de la
imprescriptibilidad de los vicios
Como vimos, los actos administrativos deben ser impugnados en sede administrativa
a travs de la interposicin de los recursos reglados dentro de un plazo de caducidad.
Una vez que se ha producido el agotamiento de la va administrativa ese acto debe ser
cuestionado en sede judicial dentro de los plazos de caducidad que prevn las normas
especficas. El fenecimiento de esos trminos fatales determina la firmeza de la
decisin y la imposibilidad de su revisin judicial.
Existe una teora que sostiene la imprescriptibilidad de los vicios que posen una
nulidad absoluta. A partir de ello se considera que para el cuestionamiento de un
acto administrativo que porta una nulidad absoluta e insanable no existen plazos de
caducidad ni de prescripcin para promover accin judicial. Cabe destacar que esta
postura no ha tenido acogida en la actualidad por los tribunales en nuestro sistema
federal ni en la Provincia de Crdoba.

1.4. Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos.


La inactividad de la administracin pblica puede presentarse de dos formas, Como
una inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones
materiales, como por ejemplo si se encuentra obligado constitucionalmente o
legalmente a prestar un servicio y omite hacerlo. En segundo lugar, la inactividad
puede ser de carcter formal, esto es, la falta de respuesta de la autoridad pblica
ante una peticin realizada por el administrado.
Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varan en cada
regulacin normativa. En algunos ordenamientos, como el federal, se prev que una
vez vencidos los plazos para que la autoridad administrativa resulte se produce la
denegatoria tacita de lo solicitado por va de silencio. En otros sistemas, en cambio,
para que se produzca el silencio es necesaria la interposicin de un pronto despacho.
Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos a nivel
federal
El Art. 23 c) de la ley 19549 seala que podr ser revisado judicialmente un acto
administrativo cuando se diere el supuesto de silencio o ambigedad previsto en el
Art. 10.
El Art. 10 de la LNPA establece el instituto de la denegatoria tcita para los supuestos
que la administracin no se ha pronunciado dentro del plazo previsto al efecto. Ello
implica otorgarle al silencio un efecto negativo de la pretensin del administrado. Slo
puede atribursele un carcter positivo cuando lo autorice expresamente una norma.
Si lo que se ha interpuesto es un recurso de reconsideracin y existe una autoridad
jerrquica superior deber solicitarse una vez vencido el plazo para resolver que se
eleven las actuaciones al superior jerrquico. Si ste tampoco resuelve dentro del
plazo previsto para hacerlo vuelve a producirse la denegatoria tcita deber
promoverse la demanda judicial dentro del trmino de prescripcin, conforme lo
establece el Art. 26 de la LNPA.
Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie no especifica un plazo para que la
administracin resuelva, el Art. 10 prescribe que el mismo no podr exceder los
sesenta das. Una vez vencido ste el administrado deber interponer un pronto
despacho y si transcurrieren otros treinta das sin producirse la resolucin se
considerara configurado el silencio.
Amparo por mora.
Frente al silencio de la administracin pblica el administrado tiene dos opciones. Por
un lado, puede considerar denegada tcitamente su pretensin y continuar escalando
en la pirmide administrativa hasta lograr el agotamiento. Si est ante la mxima
autoridad tiene la posibilidad de promover directamente la accin judicial. En segundo
trmino, si pretende un pronunciamiento exprese puede utilizar la figura del amparo
por mora.

Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de las
actuaciones administrativas, se encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A.
De acuerdo a lo establecido por dicha norma el amparo por mora ser viable en la
medida en que hayan vencido los plazos para que la autoridad administrativa se
pronuncie. En caso de que no est previsto un plazo, deber aguardarse un tiempo
razonable.
En cuanto al trmite esa disposicin obliga al juez a requerir un informe a la autoridad
administrativa para que fundamente las razones de la demora. Una vez contestado el
informe o vencido el plazo para ello, el juez dictar sentencia ordenando, si
correspondiere, el dictado de un acto administrativo.
El amparo por mora provincial.
Ya hemos mencionado ms arriba que el amparo por mora es una accin que tiene por
objeto lograr un mandato judicial que imponga a la administracin el dictado de un
acto administrativo.
Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov., tiene establecido que Para el caso de que
esta Constitucin, una ley u otra norma impongan a un funcionario, reparticin o ente
pblico administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda
persona afectada puede demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la
ejecucin inmediata de los actos que el funcionario, reparticin o ente pblico
administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa comprobacin sumaria de
los hechos enunciados, de la obligacin legal y del inters del reclamante, puede librar
mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que prudencialmente
establezca.
En el caso de la Provincia de Crdoba, tenemos una ley que regula especficamente la
cuestin (Ley 850880)
La legitimacin activa de esta accin est supeditada a la afectacin de un derecho
subjetivo o inters legtimo (Art. 1)
En consonancia con el Art. 1 de la Ley 7182, son considerados sujetos pasivos del
amparo por mora todo rgano o persona de derecho pblico estatal o no estatal,
dotado de potestad pblica, en todos los casos en que acten en ejercicio de la
funcin administrativa.
La competencia para la tramitacin de los amparo por mora est reservada a los
tribunales que tienen atribuida la materia contenciosa administrativa.
El Art. 5 establece cuales son los requisitos que deber reunir el escrito de demanda,
entre los que se destacan los siguientes:
1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de
persona jurdica, su denominacin, domicilio social, domicilio constituido, el

nombre de sus representantes y datos de inscripcin registral cuando


correspondiera.
2) Relacin circunstanciada del deber omitido por la administracin, con indicacin
precisa del derecho subjetivo o inters legtimo afectados, de la norma que
predetermine en concreto la obligacin y de la autoridad administrativa
involucrada.
3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre
que se invoque representacin legal o mandato de terceras personas, se
acompaarn con la demanda los instrumentos legales que lo acrediten.
El Art. 6 contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin sustanciacin la
demanda de amparo por mora cuando la misma fuera manifiestamente inadmisible.
Si la demanda ha sido admitida se emplazar a la autoridad pblica demandada para
que en el plazo de cinco das informe las razones de la mora que se le endilga. En ese
mismo trmino la administracin podr solicitar participacin y contestar la demanda
ofreciendo las pruebas que estime conveniente, teniendo en cuenta que se encuentra
vedada la absolucin de posiciones y que el nmero de testigos no puede ser mayor a
tres.
Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictar sentencia. En caso de ser
admitida la accin se ordenar a la administracin el dictado de un acto administrativo
dentro del plazo que se fije al efecto.
No debe soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las resoluciones
que se dicten sern irrecurribles. La partes slo podrn interponer los recursos de
casacin, revisin e inconstitucionalidad.
Es importante destacar que el Art. 12 pone sobre el tribunal la carga de impulsar el
proceso.
1.5. La necesidad de habilitar la instancia como condicin para demandar al
Estado.
Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos
particulares de manera previa a demandar a la administracin pblica por el dictado
de sus actos administrativos resulta preciso el agotamiento de la va administrativa a
travs de la interposicin de los recursos administrativos necesarios dentro de los
plazos previstos en la Ley de Procedimientos administrativos aplicable a la especie.
Una vez que el acto ha causado estado deber promoverse la demanda dentro de los
plazos de caducidad previstos en la normativa.
Se ha sealado que un acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el cual,
se han interpuesto en tiempo y forma los recursos administrativos, producindose el
agotamiento de la va administrativa.
Una vez promovida la demanda, el cumplimiento de estos recaudos le corresponde al
tribunal contencioso administrativo competente. Ese anlisis previo a la notificacin de

la demanda se denomina habilitacin de instancia y de ser favorable implicar que el


administrado est en condiciones de enjuiciar a la administracin pblica.
El fundamento de la realizacin de este juicio previo tuvo por objeto evitar la
tramitacin de largos pleitos para luego advertir que no se haba agotado
correctamente la va administrativa o que se haba soslayado el cumplimiento de los
plazos de caducidad para promover la accin contencioso administrativa.
Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido
contestes en afirmar que en ste mbito rige el principio de congruencia segn el
cual, deben mantenerse los agravios invocado en sede administrativa al plantearse la
accin judicial. Sin embargo, ello no impide que se puedan agregar nuevos
argumentos jurdicos.
Las particularidades del sistema federal
Tal como lo destacamos con anterioridad, en el mbito federal tambin existe el juicio
previo en el cual el Poder Judicial controla el correcto agotamiento de la va
administrativa. Debe tenerse presente, que ese control debe ser realizado de oficio
por el juez de acuerdo a lo normado por el Art. 12 de la Ley 25.34484.
Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un Cdigo Contencioso
administrativo sino que la regulacin de esta materia se halla dispersa en diferentes
cuerpos normativos. Como, en definitiva, hay regulacin algunos autores consideran
que en realidad si hay una regulacin normativa85. Lo que si resulta claro que esa
dispersidad normativa logra colocar en una situacin de indefensin al administrado
que no cuenta con un mecanismo unificado que regle la manera de enjuiciar a la
administracin pblica.
De este modo la revisin de la actividad administrativa se va a regir por el Ttulo IV de
la Ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, el Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin, por la Ley de Demandas contra la Nacin (3952) y un conjunto
de normas individuales que regulan asuntos especficos y que establecen recursos
directos o judiciales antes las decisiones de la administracin, aspecto que ser
abordado especficamente.
El ttulo IV de la Ley 19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cual es el
objeto de impugnacin. En virtud de ello y al solo efecto didctico utilizaremos como
mtodo de exposicin el plasmado en dicho cuerpo normativo.
a) Actos Administrativos.
De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnacin judicial
de un acto administrativo se requiere que:
a) Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el rgano jurisdiccional
supervise las decisiones que evidencian la voluntad de la administracin pblica y no
los que son preparatorios de sta o estn orientados a que la autoridad de pronuncie.

A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como definitivo cuando
resuelve, sea de manera directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestin debatida en
el expediente, poniendo en evidencia la voluntad de la administracin pblica.
Con relacin a la exigencia del agotamiento de la va remitimos a lo sealado en el
punto a) 1. El objeto de esa exigencia es que se hayan agotado todas las instancias
dentro de la propia esfera administrativa.
En la rbita nacional el agotamiento de la va administrativa se produce con la
interposicin de un recurso de reconsideracin ante la misma autoridad que dict la
decisin dentro de los diez das. Este recurso es de carcter optativo y lleva implcito
el recurso jerrquico. Este ltimo, en cambio, es obligatorio y procede en los casos en
que el rgano que decide posea una autoridad jerrquica superior dentro de la
organizacin administrativa. El recurso, deber ser interpuesto dentro de los quince
das ante la misma autoridad que dict el acto que se cuestiona, la cual lo deber
elevar al superior jerrquico dentro de los cinco das.
Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos emanados de
la mxima autoridad de un ente autrquico descentralizado podr interponerse a
opcin del interesado un recurso de alzada dentro de los quince das, el que ser
resuelto por el rgano que encabeza la administracin central.
En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a
definitivo, esto es cuando el acto no resuelve sobre el aspecto principal pero impide la
tramitacin de la peticin formulada, como ocurre por ejemplo con la declaracin de
caducidad del procedimiento.
En ambos casos acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que la accin
judicial impugnatoria deber ser interpuesta dentro del plazo perentorio de noventa
das hbiles judiciales contados desde la notificacin del acto administrativo, de
conformidad a las previsiones del R.N.P.A.
El Art. 40 del R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos administrativos
se indicarn los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo
dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las
instancias administrativas.
Entonces, si bien a partir de la notificacin del acto ste adquiere eficacia (Art. 11
L.N.P.A.) para ello, debe realizarse correctamente y cumpliendo con los recaudos que
destacamos en el prrafo anterior.
Dicho precepto indica que cualquier omisin o error en la indicacin de aquellos
extremos no perjudicar al interesado ni permitir darle por decado su derecho.
Esta ltima parte de la norma ha recibido sus crticas pues, no parece correcto que si
la notificacin es defectuosa comiencen a correrle los plazos al administrado para
interponer los recursos que por omisin de la autoridad, no sabe cules son,
denotando dicho precepto la aplicacin del informalismo pero a favor de la
administracin ya que su propia torpeza la favorece.

En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben interponerse, a partir
del da posterior al de la notificacin se iniciar el plazo perentorio de sesenta das
para deducir el recurso administrativo que resulte admisible.
En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agot las instancias
administrativa, el plazo de noventa das (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para interponer la
demanda, comenzar a correr una vez vencidos el plazo de sesenta das indicado
anteriormente.
Por ltimo, el Art. 40 contempla el supuesto especfico de los recursos judiciales
directos. En el caso, en que se omita su indicacin, a partir del da siguiente al de su
notificacin se iniciar el plazo de sesenta das hbiles judiciales para deducir el
recurso previsto en la norma especial. Sobre este punto, Hutchinson ha cuestionado
la validez de esa clusula, ya que, si el plazo para interponer el recurso judicial o
directo ha sido establecido por una ley no puede ser modificado por un reglamento
como el decreto 1759/72 (R.N.P.A.) por aplicacin del principio de paralelismo de
formas.
En sntesis, la norma comentada establece una prolongacin de los plazos cuanto la
notificacin es defectuosa por la omisin de los recaudos exigidos, con lo cual, esa
prolongacin tiene efectos sobre el acto retardando su firmeza y por ende, sobre la
apreciacin del plazo de caducidad para interponer el amparo.
b) Vas de Hecho.
El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vas de hecho
previstas en el Art. 9. Deben catalogarse como tal a 1) Los comportamientos
materiales de la administracin pblica que violente un derecho o garanta
constitucional. 2) La ejecucin de actos estando pendiente la resolucin de algn
recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin
de los efectos del acto administrativo o que habiendo sido dictado no haya sido
notificado pues esta ltima es su condicin de eficacia (Art. 11 LNPA)
En los casos de vas de hecho los noventa das hbiles judiciales debe ser contados
desde el da en que fueren conocidos por el afectado (Art. 25 Inc. d)
c) Reglamentos.
Los reglamentos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el
Poder Ejecutivo, en general, sobre aquellas materias que pertenecen su zona de
reserva89. A travs de su dictado, no se aplica una ley sino la propia Constitucin de
manera directa.
As, la denominacin de autnomo o independiente del reglamento deriva de que
consiste en el ejercicio de facultades que no dependen de ley alguna sino que son
propias del Poder Ejecutivo, conforme lo establece la Constitucin.

Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una declaracin
unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos
jurdicos generales en forma directa.
Forma de impugnar los reglamentos. Plazos.
En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser impugnados a
travs de las siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b)
Indirecta: recursos administrativos y 3) Excepcional: Accin de amparo.
Ahora bien, como lo analizaremos a continuacin, la prctica judicial evidencia que los
administrados utilizan muy pocas veces el reclamo administrativo impropio a la hora
de cuestionar actos de alcance general ya que, por lo general, acuden a la accin de
amparo o bien aguardan su aplicacin a travs de un acto particular e impugnan el
mismo a travs de la va recursiva.
Resulta importante sealar, que la peticin del administrado frente al acto de alcance
general o individual que lo aplica, debe tener por objeto lograr la derogacin o
modificacin parcial de aqul y no la exclusin de su contenido. Pues, la peticin del
administrado no puede estar dirigida a requerir que no se le aplique el reglamento, en
virtud de la vigencia del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. A
causa de este principio, ningn rgano administrativo puede vlidamente violar sus
propias reglamentaciones y por ello, el administrado, no puede quedar excluido
mediante un acto administrativo individual- de la aplicacin de un reglamento dado
que la administracin se encuentra vinculada por la juridicidad. Pues, siempre debe
prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior.
Directa: Reclamo administrativo impropio
Como lo sugiere el ttulo, los actos administrativos de alcance general, pueden
impugnarse de manera directa, en sede administrativa, a travs de la interposicin de
un reclamo administrativo impropio (en adelante RAI) ante la misma autoridad de la
que emana el acto, conforme lo establece el Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549.
Estamos en presencia de una va facultativa, ya que, si el administrado no ataca
directamente el acto de alcance general puede impugnar, a posteriori, el acto que
aplica a aqul.
En cuanto a la legitimacin para interponer dicho remedio, se requiere la afectacin
cierta e inminente de derechos subjetivos de intereses legtimos o derechos de
incidencia colectiva.
Debe destacarse, que la ley no establece plazo para la interposicin del RAI y por ello,
el particular puede hacerlo en cualquier momento siempre y cuando respete el plazo
de prescripcin.
Una vez interpuesto el RAI pueden darse, al menos, tres alternativas posibles: 1) Que
el mismo sea acogido favorablemente; 2) Que el planteo sea rechazado expresamente
y 3) Que la autoridad no resuelva el reclamo.

En el primer supuesto, es decir, si la administracin acoge favorablemente el reclamo,


dejando sin efecto el reglamento, ya sea derogndolo o modificndolo parcialmente,
no ser necesario promover ninguna accin judicial pues, la pretensin del
administrado ha sido considerada en sede administrativa
En segundo lugar, si el reclamo es denegado expresamente, el administrado deber
promover demanda ante el juez competente dentro del plazo de caducidad de
noventa das hbiles judiciales, contados desde la notificacin de la denegatoria del
RAI. (Art. 25 Inc. b) Debe tenerse en cuenta que el acto que resuelve el RAI es
irrecurrible en sede administrativa, conforme lo prev el Art. 73 del R.N.P.A.
A pesar de lo que establece el ltimo precepto legal citado, Bianchi sostiene que
contra el acto que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de reconsideracin
previsto en el Art. 100 del mismo cuerpo legal y el mismo, suspende el plazo de
noventa das hbiles judiciales previsto en el Art. 25 de la ley 19.549. Asimismo, este
autor considera que contra dicho acto en el caso de que sea procedente en virtud de
la jerarqua del funcionario que resuelve la denegacin del RAI- puede interponerse
recurso jerrquico y los plazos se mantendrn suspendidos hasta la resolucin del
mismo.
En tercer trmino, si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el reclamo
interpuesto, debemos interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva
el RAI.
Sobre tal punto no existe acuerdo. Para algunos, no existe normado un plazo para ello
aunque para otros, la administracin tiene sesenta das para resolver el reclamo por
aplicacin del Art. 10 de la ley 19.549 y en caso de silencio, el interesado debe
interponer pronto despacho y trascurridos treinta das ms si que exista resolucin, se
configura la denegatoria tacita. Por su parte, Cassagne propugna aplicar el plazo
genrico de 10 das establecido por el Art. 1, ap., e) de la LNPA o el establecido para
el silencio en el Art. 10 de la misma ley.
Excepciones a la necesidad de interponer RAI:
Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa interposicin del RAI, a los fines
de poder revisar judicialmente el contenido del reglamento, existen supuestos en
donde la doctrina o la jurisprudencia ha considerado que ello resulta innecesario. Entre
tales causales pueden enumerarse las siguientes:
Ritualismo intil.
El ritualismo intil, fue derogado por la ley 25.344 como excepcin a la necesidad de
interponer reclamo administrativo previo a promover la demanda judicial. A pesar de
ello, los tribunales no han vacilado en sostener su vigencia.
En este sentido, la C.N.C.A.F. ha sealado que el ritualismo intil traduce un principio
jurdico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por
la reforma que la ley 25.344 (Art. 12) introdujo al Art. 32, Inc. e, de la ley 19.549.
Asimismo, desde la doctrina, se ha indicado que la subsistencia de la excepcin

basada en el ritualismo intil conserva vigencia ya que, tiene su fundamento en


normas constitucionales (Art. 18 C.N.) y en los tratados internacionales con jerarqua
constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.).
Tambin, se ha sealado que el exceso de rigor formal (que sin dudas se configurara
si no se reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del reclamo de
aquellos supuestos excepcionales en los que como en el sub lite- se ha comprobado
de modo manifiesto la oposicin de la administracin) resulta incompatible con las
reglas del debido proceso y el adecuado servicio de justicia. Pues, Si la
administracin demandada al contestar la demanda se opone a su progreso en una
clara actitud negativa a la pretensin, obligando al administrado a reclamar en sede
administrativa sobre la pretensin incoada, constituira un ritualismo intil que no
debe admitirse.
Tambin, se ha considerado que constituye un ritualismo intil exigir la previa
interposicin del RAI, cuando se impugna un acto administrativo de alcance general
que emana del jerarca de la administracin y cuando existen precedentes
administrativos reiterados sobre la cuestin debatida que hacen presumir el rechazo.
Planteo de inconstitucionalidad.
La impugnacin con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI
atento a que la autoridad administrativa carece de la potestad de declarar
inconstitucional una norma.
As se desprende de la jurisprudencia de la C.N.C.A.F. De manera anloga, lo entendi
tal tribunal en Romani, al indicar que no empec a la admisibilidad de la va la falta
de impugnacin en sede administrativa del acto mencionado en atencin a que en
definitiva- se pretende obtener la declaracin de inconstitucionalidad de una
disposicin legal.
En idntico sentido, Soria ha sealado que si el objeto perseguido por la pretensin
se circunscribe al planteo de inconstitucionalidad de una norma legal sobre cuya base
se fundamenta el obrar administrativo, exigir la va previa tambin fue considerado
ritual, por cuanto, se entiende, esas cuestiones no pueden ser dirimidas por la
Administracin, sino, exclusivamente, por el rgano jurisdiccional.
Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho.
Segn Sammartino el administrado queda dispensado de interponer el RAI a los fines
de poder cuestionar judicialmente el contenido de un acto de alcance general, en
aquellos casos en que existan situaciones de urgencia objetiva que previsiblemente
tengan aptitud para poner en riesgo la integridad de un derecho.
Forma indirecta: Recurso administrativo:
El Art. 24 de la L.N.P.A seala que El acto de alcance general ser impugnable por va
judicial: [...] b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya

dado aplicacin mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado
sin xito las instancias administrativas
Como surge del precepto legal citado, el mecanismo indirecto de impugnacin se
efectiviza a travs de la interposicin de los recursos administrativos pertinentes
contra el acto de aplicacin del reglamento, conforme el Art. 73 del R.N.P.A.
La denominacin de indirecta, se deriva, de la circunstancia de que la impugnacin
sea realiza contra el acto administrativo por cuyo conducto se aplica el reglamento.
Resulta imperioso, que el derecho que de dice lesionado, se derive de acto de alcance
general habida cuenta que, lo que se impugna no es la invalidez del acto de aplicacin
sino el reglamento que le da base. Dicha impugnacin puede estar motivada tanto en
razones de legitimidad como de oportunidad, tal como lo establece el ltimo precepto
legal citado.
Una vez interpuesto el recurso, deber seguirse el cauce recursivo que ser objeto de
tratamiento en un captulo especial.
Forma excepcional: Accin de amparo
Siguiendo con el anlisis de los diversos medios de impugnacin, ingresamos al
estudio del papel que puede desempear la accin de amparo a la hora de cuestionar
un acto del alcance general. As, tratndose de un acto de autoridad pblica aquellos
pueden impugnarse por este cauce excepcional, siempre que se verifiquen los
requisitos para ello. (Art. 43 C.N. y ley 16.986)
Resulta importante indicar, que el amparo, no se abre como una posibilidad en
igualdad de condiciones al RAI, sino que esta accin expedita y rpida, requiere el
cumplimiento de ciertos recaudos procesales y sustanciales- que de omitirse obstan
su procedencia. En tal orden, la nulidad del reglamento debe ser manifiesta u
ostensible para que proceda este medio de tutela, en cambio, ello no es preciso para
la procedencia del RAI habida cuenta que basta su ilegitimidad.
Efectos de la derogacin y de la anulacin judicial del acto de alcance
general:
Primero que todo, debe diferenciarse entre los efectos de su derogacin en sede
administrativa y su anulacin en sede judicial, es decir los efectos de una sentencia
que anula un reglamento.
En sede administrativa, el Art. 83 del RLNPA establece que los reglamentos pueden ser
derogados, de manera total o parcial y reemplazarse por otros. Dicha atribucin,
puede efectuarse de oficio, ante la peticin de parte interesada y mediante recursos
en los casos en que sea procedente. Cassagne seala que la derogacin puede ser
realizada tanto por razones de mrito, oportunidad o conveniencia como por razones
de ilegitimidad. Dicha disposicin, deja a salvo los derechos adquiridos durante la
vigencia del reglamento y prev la posibilidad de reclamar daos y perjuicio por parte
del administrado.

La cuestin relativa a los efectos de la anulacin judicial de un reglamento, es un tema


que ha despertado un gran debate en la doctrina y ha motivado la intervencin de la
Corte Suprema.
La habilitacin de instancia en rgimen provincial
La exigencia prevista en el Art. 1 de que el acto administrativo que se cuestione haya
causado estado tiene una estrecha vinculacin con las previsiones del Captulo II del
Cdigo cuando obligan al administrado a preparar la accin contenciosa
administrativa.
Ambas exigencias estn orientadas a exigir que el administrado agote la va
administrativa a travs de la interposicin de los recursos administrativos pertinentes
dentro de los plazos previstos legalmente a los fines de obtener un pronunciamiento
de la mxima autoridad de la escala jerrquica administrativa. Una vez que ha
cumplido con esa carga debe promover la accin dentro de los plazos de caducidad.
Por tal razn el Art. 6 exige que La demanda Contencioso administrativa debe
prepararse mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad
competente de ltima instancia, el reconocimiento o denegacin del derecho
reclamado o inters legtimo afectado.
En consonancia con el Art. 67 Inc. g) y h) de la Ley 6658 (Ley Provincial de
Procedimiento Administrativo) el Art. 7 establece que la autoridad competente
deber expedirse en el trmino de ciento veinte das hbiles administrativos, en el
caso de peticin, y de treinta das hbiles administrativos, en el caso de recurso
necesario, contados desde la interposicin. Este plazo ha sido reputado como
excesivamente breve desde la doctrina, ya que impide un adecuado ejercicio del
derecho defensa y que carece de justificativos desde el prisma de la seguridad
jurdica.
En caso de que la autoridad administrativa de mxima jerarqua se pronuncie
expresamente a travs del dictado de un acto administrativo, la accin deber
iniciarse dentro de los treinta das hbiles judiciales, contados desde la notificacin de
la decisin.
Si as no lo hiciera (en caso de silencio), el interesado deber presentar "pronto
despacho" en el trmino de tres meses y si no hubiere pronunciamiento dentro de los
veinte das hbiles administrativos quedar, por este solo hecho, expedita la va
contencioso administrativa, la que podr ser iniciada hasta seis meses despus de la
fecha de presentacin del "pronto despacho".
Ya hemos analizado con anterioridad que se la habilitacin de instancia consiste en un
juicio previo a la tramitacin de la causa en donde el tribunal va a controlar que la
decisin que se cuestiona haya causado estado y que corresponda al fuero
contencioso administrativo. El cumplimiento de tales recaudos debe hacerlo de oficio
el tribunal, previa vista al Fiscal.

El pronunciamiento que se dicte sobre este aspecto no obsta a los planteos que pueda
hacer a posteriori el demandado a la hora de oponer excepciones de previo y especial
pronunciamiento.
Es que una vez que se ha dictado resolucin decidiendo acerca de la procedencia o de
tales excepciones queda vedado a los magistrados pronunciarse sobre el aspecto
relativo a la competencia contenciosa administrativa, hasta el momento de dictar
sentencia definitiva, salvo algunos supuesto previstos en el inciso 2, 3 y 4 del Art.
24. 135
Sin embargo, si la Cmara considerase que la cuestin no corresponde a su
competencia lo resolver de tal modo mediante un decreto fundado y lo har constar
as en decreto fundado, mandando al interesado ocurrir ante quien corresponda.
Contra esta resolucin podrn deducirse los recursos de reposicin y de apelacin o de
reposicin y de casacin, segn proceda de acuerdo a las partes demandadas. Sin
embargo, si la causa ha sido admitida la competencia del Tribunal quedar radicada
en forma definitiva.
1.6. La regulacin procesal administrativa en argentina
En este apartado analizaremos los aspectos que tienen que ver con la regulacin de la
justicia administrativa en el derecho argentino procurando esclarecer el sistema actual
y las reglas que lo rigen.
1.6.1. Nocin, cuestin terminolgica y antecedentes comparados. Sistemas:
judicial, administrativo y mixto.
La Revolucin Francesa y el resto de los acontecimientos que se suscitaron en Europa
a finales del Siglo XVIII tuvieron una marcada influencia sobre el derecho pblico. Por
una lado, sobre el esquema de divisin de poderes del Estado y por el otro, sobre el
surgimiento del Estado de Derecho.
Esa nueva realidad, implic la subsuncin de la actividad de la administracin pblica
al bloque de juridicidad integrado por la Constitucin, tratados internacionales, leyes,
reglamentos, principios generales del derecho, entre otros. De este modo, El control
de la juridicidad del actuar estatal le corresponde en ltima instancia al Poder Judicial.
Los cauces formales judiciales a travs de los cuales se puede revisar la conformidad
jurdica de las decisiones de la administracin pblica varan ampliamente en el
derecho comparado.
A grandes rasgos y al solo efecto de efectuar una clasificacin, podemos distinguir
entre sistemas judiciales, administrativos y mixtos. En el primer modelo, el control de
juridicidad se halla a cargo del Poder judicial. Esa atribucin puede ser atribuida a los
jueces ordinarios como es el caso de Brasil, Estados Unidos, Japn, Inglaterra y de
nuestro pas, que sigui en lo que hace a la organizacin del Poder Judicial al sistema
norteamericano, o que recaiga en cabeza de tribunales especializados en materia
administrativa como acontece en Espaa, Alemania o Uruguay. Este ltimo, es el

sistema de la Provincia de Crdoba en tanto la competencia corresponde a un tribunal


especializado en materia contencioso administrativa.
El segundo modelo es aquel en el cual la titularidad del control de la administracin se
halla en cabeza de autoridades comprendidas dentro de la propia organizacin
administrativa, tal como fue concebido en Francia.
Cabe destacar que, a partir de la Revolucin Francesa, se pensaba que juzgar a la
administracin era administrar razn por la cual se ved con base legislativa (Ley 1624 de 1790) el sometimiento de la misma al Poder Judicial y que implic la creacin de
una justicia administrativa asignada al Consejo de Ministros y luego a los Ministros
cuando se suprime la colegialidad ministerial. En 1799 se transfieren esas
competencias al creado Consejo de Estado y al Consejo de Prefectura ingresando al
periodo denominado como de justicia retenida en donde dichos organismos
preparaban los proyectos de decisin y era el Jefe de Estado el que aprobaba la
medida.
Luego en 1882 se pasa a un sistema de justicia delegada donde va a ser el propio
Consejo de Estado el que va a decidir las cuestiones de modo definitivo. En 1953, se
crean los Tribunales Administrativos que suceden a los Consejos de Prefectura y en
1987 nacen los Tribunales Administrativos de Apelacin que tomarn para s la gran
parte de la competencia del Consejo de Estado
Los modelos mixtos, por su parte, son aquellos en los cuales el control de la actividad
administrativa se divide entre el Poder Judicial y la administracin pblica. As, ha sido
estructurado el sistema italiano de controversias en cual la competencia se reparte
entre el juez ordinario y el juez administrativo, de acuerdo a la situacin jurdica
subjetiva en que se encuentra el administrado. Corresponder el control judicial en los
supuestos de lesin a los derechos subjetivos del interesado y ser competente el juez
administrativo frente a la afectacin de un inters legtimo.
1.6.2. Marco jurdico y notas propias de su identidad judicial-pura en el
Derecho Argentino.
Debe quedar en claro, asimismo, que tanto el sistema federal como el cordobs son
judicialistas en tanto la revisin de la actividad administrativa est reservada a los
magistrados pertenecientes al Poder Judicial.
1.6.3. Las normas que regulan la tutela judicial de los derechos lesionados
por la actividad de la Administracin
Para su mejor entendimiento este punto ser desarrollado conjuntamente con el punto
siguiente.
1.6.4. Caractersticas orgnicas y procesales en la Nacin y en las Provincias.
La regulacin Constitucional de Crdoba ha contemplado expresamente lo relativo a la
demandabilidad del Estado provincial. En tal sentido, el Art. 178 de la Carta Magna
provincial tiene establecido que El Estado, los Municipios y dems personas jurdicas

pblicas pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de
formalidad ni autorizacin previa de la Legislatura y sin que en juicio deban gozar de
privilegio alguno. La actuacin del Estado, los Municipios y dems personas jurdicas
pblicas en el ejercicio de Funcin administrativa quedan sometidos al control judicial
de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el
interesado haya agotado la va administrativa.
Ya en lo que hace a la regulacin del sistema procesal contencioso administrativo cabe
destacar que en Crdoba existe un Cdigo Contencioso desde el ao 1984 el cual fue
modificado en 1986 con la creacin de las cmaras contencioso administrativas como
tribunales de primera instancia en la materia, cuestiones que antes eran competencia
del Tribunal Superior de Justicia. Esa es la ley de la materia ha que hace referencia la
Constitucin provincial en la clusula transcripta en el prrafo anterior.
El sistema de revisin de la actividad administrativa en la Provincia de Crdoba puede
ser catalogado como judicialista y especial, ya que dicha tarea est en cabeza de
tribunales con competencia contencioso administrativo. Ya sea por las Cmaras
contencioso administrativas en la Capital y por las Cmaras Civiles, Comerciales y de
Familia en el interior.
La organizacin jurisdiccional en materia contenciosa administrativa se compone de la
siguiente manera: El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala
Contencioso administrativa, ya sea como segunda instancia en los casos en que la
Provincia es parte y por va de recurso de casacin o inconstitucionalidad en los dems
casos. En esa instancia actuar el Fiscal del Tribunal Superior de Justicia.
Las Cmaras Contencioso Administrativas en la circunscripcin capital, como primera
instancia. Se prev la actuacin del el Fiscal de Cmara Contencioso Administrativo.
En las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cmaras Civiles y Comerciales
competentes con la intervencin del Fiscal de Cmara Civil.
El Art. 10 de la Ley 7182 establece que las Cmaras Contencioso Administrativas en la
Primera Circunscripcin Judicial y las Cmaras en lo Civil y Comercial, en las dems
Circunscripciones, conocen y resuelven en primera instancia las causas en las que la
Provincia sea parte (ello involucra a los entes descentralizados provinciales). En estos
casos el TSJ resuelve en segunda instancia los recursos de apelacin que se
interpongan.
En las dems causas, esto es cuando no sea parte la Provincia, dichos tribunales lo
hacen en nica instancia, sin perjuicio de que pueda ocurrir por va recursiva ante el
Tribunal Superior de Justicia.

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