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DEBATES SOBRE O USO DOS CONSRCIOS

PELA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Vanuscleia Silva Santos Rikils*

O instituto jurdico dos consrcios pblicos tem sido foco de crescente debate no Brasil em
razo de ser interpretado como uma forma de se ultrapassar as limitaes e insuficincias da
Administrao Pblica no planejamento e no gerenciamento dos servios pblicos por meio de uma
otimizao das economias de escala tecno-financeira.
Segundo Moraes (2012), os consrcios pblicos apresentam-se como uma soluo
conjunta e coordenada que congrega economias de escala na Administrao Pblica para resolver,
de maneira integrada, dificuldades que individualmente seriam mais difceis de ser superados,
buscando assim, a melhoria da qualidade de vida da populao e uma maior eficincia na aplicao
de recursos existentes.
Os consrcios apresentam uma dimenso de prtica operacional de natureza vertical ou
horizontal que se manifesta pela unio de recursos tcnicos e financeiros existentes em cada ente
federativo, respeitando a autonomia constitucional de cada ator, ao mesmo tempo, permitindo com
que eles se juntem para adquirir escala ou para otimizar a prestao dos servios de suas
competncias.
Em primeiro lugar, os consrcios pblicos horizontais, identificados predominantemente
pela existncia de consrcios intermunicipais, representam o formato mais disseminado de
consorciamento pblico na viabilizao econmica da prestao de determinados servios pblicos
em razo do contexto de fragilidade oramentria da maioria dos municpios brasileiros em que
existe uma estreita base tributria de arrecadao e uma estrutural dependncia de transferncias
federais.
A cooperao horizontal est se difundindo como um meio eficaz de implementao dos
consrcios no pas, pois a maioria dos municpios brasileiros, devido carncia de recursos
oramentrios no tem condies financeiras de reformarem e equiparem seus hospitais, montar
centros especializados para atender a demanda da populao com eficincia ou ainda de implantar

* Professor da Universidade Federal de Roraima (UFRR). Especialista, mestre, doutor e ps-doutor em Cincias
Jurdicas. E-mail para contato: eloisenhoras@gmail.com. Outros trabalhos do autor podem ser encontrados em
www.eloisenhoras.com.
* Professora universitria em cursos de graduao e ps-graduao, e, consultora na rea de gesto empresarial.
Bacharel em Administrao, especialista e mestre em Ambiente e Desenvolvimento. Endereo para contato:
cleia.rikils@gmail.com.

SENHORAS, Eli Martins; RIKILS, Vanuscleia Silva Santos. Debates sobre o uso dos consrcios pela Administrao Pblica brasileira. Revista Sntese Direito Administrativo, vol. 129, Setembro, 2016

Eli Martins Senhoras*

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um aterro sanitrio que atenda as exigncias legais, a no naqueles casos em que surgem consrcios
pblicos intermunicipais (CALDERAN, 2013).

sejam retardatrios na implementao de estratgias consorciadas devido a problemas de

capacitao tcnica; os municpios mdios e grandes so os principais responsveis pela formao
de estratgias consorciadas, em especial nas regies metropolitanas, que passam a utilizar os
consrcios pblicos como um complemento importante, ou contraponto aos arranjos de governana
institudos.
Em um segundo lugar, os consrcios pblicos verticais, apresentados por relaes
compartilhadas entre distintos entes polticos do pacto federativo, representam o segundo formato
de cooperao institucional mais difundida no pas em razo de existirem, tanto, estratgias
consorciadas entre estados e municpios, quanto, consrcios de servios pblicos entre o governo
federal e os estados, ou, mesmo, entre o governo federal e os municpios.
Na modalidade vertical de consrcios pblicos, a lgica vertical de poder estabelecida
representa um meio de difuso tecno-financeira de uma lgica de planejamento e gesto de cima
para baixo (top-down), na qual o ente federativo superior (Unio e Estados) torna os consrcios
pblicos em um meio de influncia e difuso de determinados projetos ou de harmonizao na
prestao de determinados servios pblicos.
Embora os consrcios pblicos no sejam instrumentos recentes de juri, dada a previso
legal do mecanismo de associativismo municipal para a resoluo de problemas comuns na
sociedade desde a Constituio Federal de 1891, sua adoo se inicia apenas nas dcadas de 1980 e
1990 de facto, no contexto da Constituio Federal de 1988, como parte da estratgia de
descentralizao de algumas polticas pblicas (NASCIMENTO NETO; MOREIRA, 2012).

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Na modalidade horizontal de consrcios pblicos, embora os municpios pequenos ainda

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entre entes federados, acompanhadas ou no, da prestao de servios pblicos ou da transferncia

total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos, a atual fundamentao jurdica dos consrcios pblicos no Brasil est alicerada em
marcos legais complementares, tanto, de natureza constitucional, quanto, de natureza
infraconstitucional.
De um lado, a Constituio Federal de 1988 prev, em seu artigo 241, apenas o instituto
jurdico dos convnios de cooperao para a gesto associada de servios pblicos por parte dos
entes federativos, sendo eles identificados por um pacto firmado exclusivamente por entes da
Federao, com o objetivo de autorizar a gesto associada de servios pblicos, desde que ratificado
ou previamente disciplinado por lei editada por cada um deles (BRASIL, 1988).
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Estabelecida em atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos

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Com a redemocratizao, a despeito do no reconhecimento jurdico dos consrcios na

Constituio 1988, a poltica nacional de sade, trouxe a constituio de consrcios para o

especialmente nos estados do Paran e Minas Gerais, o que estimulou a demanda pelo
aperfeioamento dessas experincias, isto , sua regulamentao Deste modo, iniciou-se a difuso
no Brasil, ainda que de maneira embrionria, experincias de cooperao intermunicipal, buscando,
por meio de um planejamento integrado, majorar a capacidade dos municpios atenderem a
demanda. (STRELEC; FONSECA, 2012).
Os consrcios tornaram-se uma realidade que crescia na dcada de 1990, a despeito de no
haver previso legal, razo pela qual houve esforo de lideranas polticas para a aprovao do
artigo 247 da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 173/1995, a qual visava introduzir
constitucionalmente novos arranjos institucionais para a gesto cooperada entre municpios, estados
e Unio. Mesmo com a aprovao na Proposta de Emenda Constituio n. 173/1995, o artigo 247
foi eliminado quando da aprovao da Emenda Constitucional n. 19/1998, a chamada Reforma
Administrativa do Estado e, em meio nova redao, foi aprovado o artigo 241 da Constituio
Federal, contemplando a instituio de consrcios pblicos (FONSECA, 2013; TREVAS, 2013).
De outro lado, a Lei Federal 11.107/2005 e o Decreto 6.017/2007 conjuntamente foram os
responsveis por tornar o consrcio pblico em um instituto jurdico de crescente relevncia, uma
vez que o primeiro marco legal se caracteriza como marco regulatrio dos consrcios pblicos
brasileiros, enquanto, que o segundo marco legal identificado por detalhar as normas gerais de
contratao dos consrcios pblicos no pas (BRASIL, 2005; 2007).
Conforme Carvalho Filho (2012), examinando-se o delineamento infraconstitucional do
instituto jurdico dos consrcios pblicos na Lei Federal 11.107/2015 e Decreto Federal 6.017/2017,
pode-se observar que a sua natureza jurdica passa a ser caracterizada por trs dimenses funcionais
e complementares, as quais so identificadas a seguir:
1. Como negcio jurdico, uma vez que as partes envolvidas expressam suas vontades,
tendo como referncia a necessidade de partirem de objetivos de natureza comum;
2. Como negcio jurdico plurilateral, pois possibilita a presena de vrios pactuantes na
relao jurdica, sem o regime de contraposio existente nos contratos; razo pela qual
caracterizado como ato complexo;
3. Como meio de cooperao mtua, j que h demonstrao de que os interesses no so
antagnicos, como nos contratos, e sim paralelos, refletindo interesses comuns.

A despeito das caractersticas gerais, os consrcios pblicos podem ser analisados conforme
as suas especificidades, uma vez que podem ser institudos pela Administrao Pblica, seja, como
pessoas jurdicas de Direito Privado, ou, seja, como pessoas jurdicas de Direito Pblico,

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fornecimento de servios de sade, proporcionando considervel aumento desse tipo de arranjo,

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repercutindo, assim em uma diferenciao de modelos jurdicos, na qual eles so identificados a

partir de uma tipologia tripartite, constituda por Consrcios Administrativos, Consrcios Pblicos

O elevado custo operacional na execuo das polticas pblicas, em especial daquelas

descentralizadas sob a responsabilidade legal dos entes federativos subnacionais, tem
sistematicamente sido apontado como a principal razo de terem surgido diferentes modalidades de
consrcios pblicos de natureza cooperativa horizontal ou vertical por parte da Administrao
Pblica direta e indireta.
neste contexto que os consrcios se tornam sociedades constitudas por dois ou mais
entes da federao, com o objetivo de solucionar problemas ou implantar aes de interesse comum,
em qualquer setor pblico, atravs da articulao e racionalizao dos recursos, motivo pelo qual
existe uma literatura majoritria que os aponta como um instituto flexvel e eficiente que pode ser
materializado em diferentes modalidades e diversas frentes de polticas pblicas.
Porm, h que se advertir que existem relevantes argumentos focalizados nas razes de
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de Direito Privado e Consrcios Pblicos de Direito Pblico (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

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insucesso dos consrcios pblicos, os quais identificam, tanto, as relaes polticas como principais
causadores de instabilidade em situaes de alta volatilidade das foras poltico-administrativas,

(CARVALHO, 2007).
Mesmo sujeitos a riscos e a um rigoroso controle exercido pelos rgos de fiscalizao, os
consrcios pblicos so mais estveis que outras formas de associao em razo das suas
caractersticas jurdico-econmicas, pois existe previso legal para existncia de clusulas que
regulamentem as condies desde situao de punio at extino, o que reduz os custos de
oportunidade para o surgimento de comportamento oportunista entre os membros.
Conclui-se com base nestas discusses que o instituto jurdico dos consrcios pblicos tratase de um relevante arranjo institucional de cooperao e coordenao federativa que permite no
apenas ganhos de escala na otimizao do uso de recursos financeiros, humanos e tecnolgicos, mas
tambm garante maior poder de dilogo, de presso e de negociao poltica frente outras escalas de
poder, motivo pelo qual possui um amplo campo de expanso nas vertentes de cooperao
horizontal e vertical no Brasil a exemplo do que acontece em outros pases no mundo.

Referncias bibliogrficas

ALEXANDRINO, M; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Editora

Forense; 2011.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Planalto, 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em 01/08/2016.
BRASIL. Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005. Braslia: Planalto, 2005. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em 01/08/2016.
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CALDERAN, T. B. Consrcio Pblico Intermunicipal de Gerenciamento de Resduos Slidos
Domsticos: Um Estudo de Caso. Dissertao de Mestrado. Lajeado: UNIVATES, 2013.
CARVALHO, V. C. Consrcio Intermunicipal e Cooperao Federativa: desafios para gesto
ambiental conjunta na Bacia do Jiquiri (Bahia). Dissertao de mestrado. Braslia: UNB, 2007.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2012.
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metodolgico para anlise poltica e institucional. Cadernos do Desenvolvimento, vol. 6, n. 9,
2011.

SENHORAS, Eli Martins; RIKILS, Vanuscleia Silva Santos. Debates sobre o uso dos consrcios pela Administrao Pblica brasileira. Revista Sntese Direito Administrativo, vol. 129, Setembro, 2016

quanto, eventual excesso de dependncia de recursos externos s partes consorciadas

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FONSECA, F. Consrcios pblicos: possibilidades e desafios. In: CHERUBINE, C.; TREVAS,

V. (orgs.). Consrcios pblicos e as agendas do Estado brasileiro. So Paulo : Editora Fundao
Perseu Abramo, 2013.

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Gesto de Resduos Slidos Urbanos em Regies Metropolitanas: reflexes terico-conceituais.
Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional, vol. 8, n. 3, 2012.
STRELEC, T.; FONSECA, F Alcances e Limites da Lei dos Consrcios Pblicos um balano da
experincia consorciativa no estado de So Paulo. Cadernos Adenauer, vol. XII, n. 4, 2012.
TREVAS, V. C. P. Consrcio Pblico e o federalismo brasileiro. In: CHERUBINE, C.; TREVAS,
V. (orgs.). Consrcios pblicos e as agendas do Estado brasileiro. So Paulo: Editora Fundao
Perseu Abramo, 2013.

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MORAES, J. L. Os consrcios pblicos e a gesto integrada de resduos slidos em pequenos

municpios do estado do Cear, Brasil. Revista Geonorte, vol. 3, n. 4, 2012.

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de fomento.
Por maiores que sejam os problemas de implementao na agenda internacional do pas no campo
educacional, observa-se que as iniciativas brasileiras de natureza diplomtica e paradiplomtica
apresentam uma convergente cristalizao de esforos que se manifesta por mltiplas camadas de
projeo internacional da educao, muito embora com fortes lacunas que se manifestam
disfuncionalmente para o pai

dinmico e fluido contexto competitivo da cincia, tecnologia e inovao nas relaes

internacionais.

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Referncia

SENHORAS, Eli Martins; RIKILS, Vanuscleia Silva Santos. Debates sobre o uso dos consrcios pela Administrao Pblica brasileira. Revista Sntese Direito Administrativo, vol. 129, Setembro, 2016

voluntrias entre pesquisadores, universidades ou polticas interministeriais e de agncias