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ENFOQUES, AVANCES Y DESAFO:

CONSTRUYENDO EL SISTEMA
NACIONAL DE PREVENCIN DE
CONFLICTOS SOCIALES
1.1.
IMPORTANCIA ESTRATGICA DE
LA PREVENCIN DE CONFLICTOS
SOCIALES
Los conflictos sociales son, como se sabe, parte
integrante de la dinmica de una sociedad. La
existencia de estructuras donde los actores tienen
intereses, posiciones y visiones distintas tiende a
generar, inevitablemente, diferencias y controversias
que pueden desembocar en conflictos abiertos.
Por mucho tiempo, algunas teoras sociales, as
como el sentido comn prevaleciente en diversas
sociedades, han visualizado a los conflictos como
negativos o perniciosos para la vida de una
colectividad; por ello, los Estados se organizaban
para tratar de evitarlos o al menos resolverlos de
modo que no rompieran el orden pblico y menos la
estructura social.
Desde hace unas dcadas, sin embargo, han surgido
enfoques y corrientes que ven en el conflicto un
potencial transformador, asumindolo como un signo
de cambio y dinamismo propio de cualquier
sociedad. En trminos de orientacin de polticas
pblicas, el conflicto permitira visualizar los
problemas subyacentes as como demandas
postergadas y, por tanto, stos no deberan dejarse
de lado al momento de construir tales polticas.
En esta perspectiva, si bien hay un elemento vital y
transformador en los conflictos, se hace necesario
evitar que estos desemboquen en situaciones
abiertamente confrontacionales que desgasten el
sistema y pongan en riesgo la gobernabilidad. En
esta lnea, se plantea la idea de prevenir los
conflictos, no para evitarlos, sino para lograr
desde el
Estadoconstruir canales que permitan
abordarlos en una fase temprana, antes de su
escalamiento y crisis, que en algunos casos pueden
incluso desencadenar hechos de violencia.
En este sentido, la prevencin es importante como
estrategia, porque permite detectar el conflicto en
una fase temprana y crea condiciones para poder
manejarlos adecuadamente, logrando acuerdos sin
que ste llegue a escalar y hacer crisis, momento
donde el control sobre los acontecimientos resulta
mucho ms difcil y donde las tensiones y
controversias se han exacerbado. La importancia de
la prevencin radica adems en la reduccin de los
riesgos de un estallido de violencia, que podra
generar costos sociales trgicos (muertos, heridos y
lesionados) y costos econmicos de distinta
magnitud (destruccin de bienes, prdidas de horashombre de trabajo, etc.).
La prevencin puede ser ejercida de manera
estructural, es decir, actuando desde el Estado
mediante una serie de polticas para resolver
problemas de fondo, que suelen crear las
condiciones para el surgimiento de los conflictos
(pobreza,
desigualdad,
discriminacin).
Otra
modalidad (operativa) es el ejercicio de la prevencin
cuando las tensiones sociales hacen evidente la

inminencia de un conflicto, lo que puede tratar de


evitarse mediante otro tipo de intervenciones,
trabajando
directamente
con
los
actores
involucrados, estableciendo mecanismos tiles para
ello.
Uno de los mecanismos ms importantes para el
abordaje de la prevencin operacional es el dilogo,
proceso que permite un activo intercambio entre las
partes, orientados al mutuo conocimiento, a indagar
en las motivaciones y posiciones de los
protagonistas, cuyo fin ltimo es incorporar la
perspectiva del otro en la propia. Esto significa
acercar posiciones, generar consensos y acuerdos
mnimos entre los participantes. Si bien el dilogo
puede entablarse cuando ya estall un conflicto, en
este momento resulta mucho ms duro conseguir
acuerdos, sobre todo si se han producido hechos de
violencia.
Una de las corrientes que guan la prevencin en
conflictos sociales proviene de la gestin de riesgos.
En esta lnea, se considera que un sistema puede
tener respuestas reactivas frente a una amenaza o
peligro, las cuales se enmarcan en las medidas (o
estrategias) empleadas cuando ya estallaron las
tensiones, y se tiene que actuar de facto para evitar
mayores prdidas o costos. Quedarse slo en estas
medidas como ha ocurrido usualmente en el Perimplica que las condiciones de riesgo perduren. As,
el sistema debe contar adems, con medidas
prospectivas, que implica una serie de estrategias y
lneas de accin para minimizar los riesgos y en la
prctica poder manejarlos para evitar la crisis. Es en
esta ltima perspectiva donde se enmarca un
enfoque de prevencin en conflictos sociales.Uno de
los instrumentos claves para la prevencin de
conflictos es el denominado Programa de Alerta
Temprana (PART), al que debe entenderse como un
conjunto de procedimientos estandarizados para
recolectar, sistematizar y analizar informacin que
permita seguir un asunto o situacin, indagando
seales de riesgo o amenazas para alertar
tempranamente a los tomadores de decisin con el
fin de que stos puedan adoptar medidas apropiadas
y oportunas para evitar la escalada de un conflicto o
disminuir sus impactos (ver Bozicovich, Susana y
Vargas, Joel).

1.3.
EL SISTEMA NACIONAL DE
PREVENCIN DE CONFLICTOS
SOCIALES
Un sistema de prevencin aborda las causas que
generan los conflictos, y busca la articulacin de las
polticas pblicas de los diferentes sectores, agencias
e instituciones para atender las demandas de los
ciudadanos. En este sentido, es una herramienta
clave para el fortalecimiento del sistema democrtico
y la gobernabilidad del pas.
En el Per, la construccin del Sistema Nacional de
Prevencin de Conflictos fue anunciada por el
Presidente Ollanta Humala en su discurso del 28 de
julio del 2012, y se ha convertido en uno de los ejes
centrales del Gobierno Nacional, la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) y la Oficina Nacional de
Dilogo y Sostenibilidad (ONDS).
De acuerdo a este mandato, la ONDS ha planteado
la creacin de un Sistema Nacional de Prevencin de

Conflictos Sociales en los trminos ya enunciados, es


plazo (intervencin sobre las causas estructurales
decir, como una red
institucional que articule
Desarrollo de instrumentos, estrategias y polticas de prevencin
las diferentes instancias
y niveles de gobierno,
afirmando la presencia
del Estado en todos los
niveles de la sociedad.
Institucionalizacin de la poltica de
Si bien, la prevencin Programa de Alerta y Respuesta Temprana
prevencin en los tres niveles de gobierno
es una responsabilidad
del Gobierno Nacional,
el sistema debe buscar
una articulacin efectiva
en todos los niveles de
Sistema
gobierno,
para
que
pueda generarse una
Nacional de Prevencin de Conflictos Sociales
cultura
institucional
orientada
hacia
la
prevencin.
Las estrategias que
orientan la creacin de
un
sistema
de
prevencin de conflictos
se basan en tres principios fundamentales: la
reaccin temprana ante las seales de un conflicto
potencial; un enfoque integral para reducir las
tensiones que pueden desencadenar el conflicto; y el
esfuerzo por resolver las causas estructurales que
subyacen en ste.
Por otra parte, dentro de las experiencias internacionales de sistemas de prevencin de conflictos se
distinguen dos categoras ya mencionadas: una
prevencin operacional, que se refiere a las medidas
aplicables frente a una crisis inmediata, y una
prevencin estructural, que comprende las medidas
para velar que no se presenten las crisis en primer
lugar o, si lo hacen, no vuelvan a reavivarse.

potenciales generadoras de conflictos).

1.1.1.
El Programa de Alerta y
Respuesta Temprana (PART)
El desarrollo de los sistemas de alerta temprana
ha tenido una evolucin gradual. En un primer
momento, surgen asociados a la necesidad de
los Estados por predecir los desastres naturales

En otras palabras, la prevencin operacional supone


medidas y estrategias de corto plazo. En este tipo de
medidas se enmarcan los sistemas de alerta
temprana,
por ejemplo. La prevencin estructural tiene otro
horizonte, pues supone medidas y estrategias de
mediano y largo plazo, encaminadas a abordar las
causas subyacentes al conflicto. Los programas
sociales orientados a superar condiciones de
pobreza, seran un ejemplo de este tipo de
estrategia4.
En el Per, la ONDS ha comenzado la
implementacin del sistema teniendo como ejes
estratgicos tres de sus componentes: 1) la
construccin de un Programa Nacional de Alerta y
Respuesta Temprana (PART); 2) La identificacin de
zonas de riesgo que sirven como puente entre el
PART y la institucionalizacin de la prevencin; y 3)
La institucionalizacin de la prevencin de conflictos
sociales en todos los niveles de gobierno.
El PART es entonces parte de una totalidad mayor
que se est implementando, y constituye un paso
inicial, conducente a la construccin global del
Sistema Nacional de Prevencin que, como ya se ha
indicado, incluye un conjunto de instancias pblicas y
estrategias destinadas a actuar en el corto plazo
(reduccin y control de las tensiones sociales antes
de su escalamiento y crisis) y en el mediano y largo

y las crisis humanitarias. Ms adelante, en un


segundo momento, los sistemas comienzan a
construirse y aplicarse para la prevencin de los
conflictos armados externos, estos ltimos
incluso como herramientas de organismos
supranacionales. En un tercer momento, los
sistemas se utilizaron como herramienta para
activar respuestas tempranas, orientadas a la
prevencin de los conflictos sociales. En este
contexto, actualmente existen ejemplos de
sistemas operados tanto desde niveles
nacionales y sub-nacionales, como desde el
gobierno y organizaciones de la sociedad civil.
Adems, los organismos de cooperacin
internacional los utilizan para planificar y
programar proyectos de desarrollo en zonas de
alta conflictividad5.
Se debe precisar que la prevencin no es una
ciencia exacta y por tanto es difcil predecir con
exactitud, debido a la complejidad del objeto
(seres humanos), pero es posible establecer un
rango de probabilidades que permita tomar

decisiones oportunas para el tratamiento de


situaciones conflictivas6.
El sistema no funciona aisladamente, sino que
es un componente de una estrategia mayor
para la prevencin y transformacin de
conflictos. Su funcionamiento implica pasos

claves como: 1) la recoleccin, sistematizacin


y anlisis de informacin; 2) la comunicacin
temprana de alertas; 3) la adopcin de medidas
adecuadas y oportunas; y 4) la definicin clara
sobre lo que se intenta evitar y anticipar, lo que
implica establecer adecuadamente aquello que
se consideran seales de riesgo y amenazas.

T
Minera
Minera

N
ilegal

Hidrocarburos
Agrarios

23
11

/
9

37.
17.
14.
11.3

Demarcacin

7
6

9.7

Hdricos
Energticos
Laborales

2
2
2

3.2
3.2
3.2

Total

1.4.

ANLISIS: PANORAMA
MENSUAL DE LOS
CONFLICTOS

62

10

Caractersticas de los conflictos

En el segundo mes del ao, los conflictos gestionados por la ONDS han disminuido muy ligeramente (1)
respecto a enero, sumando a la fecha un total de 62 casos. El nico que ha cambiado de estatus es uno de
tipo hdrico. En los dems tipos, el nmero de conflictos gestionados permaneci inalterable, como ocurri a
propsito de aquellos relacionados con la minera, la minera informal e ilegal y los hidrocarburos, los cuales
siguen siendo los de mayor importancia relativa y que, en conjunto, representan el 69.3% del total (43 casos).
Tal como se ha venido haciendo en los informes anteriores, si se agrupan todos los conflictos relacionados a
la extraccin de recursos naturales, los casos representan un 77% del total, confirmando sta como una de
las principales causas de la conflictividad social del pas.
TABLA 1 Conflictos sociales segn tipo

Demarcacin Territorial

Laborales

Agrarios
Minera
Hidrocarburos
Minera ilegal /
informal

Tabla n2 DISTRIBUCON REGIONAL DE LOS CONFLICTOS SOCIALES

Regin

Total

Cajamarca

9.72

Loreto

9.72

Junn

9.7

Ancash

8.1

Cusco

6.5

Lima

4.8

Piura

4.8

Puno

4.8

Multiregional

6.5

Nacional

4.8

*Regiones con 2 casos


**Otros
Total

10
9

16.1
14.5

62

100.0

La distribucin geogrfica de los


conflictos sociales indica que
existe una mayor incidencia en los
departamentos de Cajamarca,
Junn y Loreto (6 casos cada
uno), Ancash (5), as como Cusco
y multiregionales (4 cada uno), lo
que es una continuidad de lo que
viene ocurriendo desde meses
anteriores, aunque con ligeras
variantes.
En los 5 departamentos antes
nombrados se ubican el 43.7%
de los conflictos listados en
febrero; si se agrega a ellos los
casos ubicados en Lima, Piura y
Puno, los ocho departamentos
acumulan el 58% de conflictos
abordados en el mes por la
ONDS.

ANEXO N 2

Glosario de trminos y tipologa de conflictos

Dilogo: es el espacio en el cual las personas se


renen para construir un entendimiento mutuo ms all
de sus diferencias, con el objetivo de generar
resultados positivos a travs de la conversacin.
Adems, promueve valores de respeto y tolerancia, y
requiere de habilidades para escuchar y comunicar
efectivamente.

Diferencia: conflicto de juicio u opinin (conflicto


cognitivo), que ocurre cuando una de las partes
considera que la(s) otra(s) ha(n) llegado a
conclusiones equivocadas sobre hechos reales. Se
trata fundamentalmente de una contraposicin de
opiniones.

Controversia: oposicin de intereses o posiciones


acerca de un hecho, una accin o decisin. Un inters
es un objetivo o meta que persigue un grupo social, en
tanto una posicin es la visin o representacin que
dicho grupo se ha forjado, ambas en torno a un hecho,
accin o decisin concreta.

Conflicto social: proceso social dinmico en el que dos


o ms partes interdependientes perciben que sus
intereses se contraponen (metas incompatibles,
escasez de recursos e interferencia de la otra parte
para la consecucin de sus metas u objetivos),
adoptando acciones que pueden constituir una
amenaza a la gobernabilidad y/o el orden pblico, y
para cuya resolucin, se requiere la intervencin del
estado en calidad de mediador, negociador o garante
de derechos.

Prevencin: actividad que se realiza de manera


anticipada al desencadenamiento de un conflicto social
o, en su defecto, al escalamiento o crisis del mismo.

Tratamiento: actividad realizada cuando el conflicto


social se manifiesta abiertamente, pudiendo incluso
llegar a hacer crisis. Cuando esto ocurre, la Oficina
busca lograr el desescalamiento del mismo, tratando
de canalizarlo hacia una solucin a travs del dilogo y
la negociacin.

Seguimiento: monitoreo y seguimiento de los


mecanismos establecidos para la solucin del conflicto
(mesas de dilogo, grupos de trabajo, entre otros).

Escalamiento: es la manifestacin del conflicto social,


que ocurre cuando los actores sociales desencadenan
acciones pblicas de rechazo a una decisin u omisin
por parte del Estado, y se confrontan a travs de
procesos pblicos espontneos o institucionales.

Crisis: cuando el conflicto desborda los canales


institucionales previstos normativamente para su
tratamiento; suelen generarse por accin de un actor
que polariza y desencadena hechos para conseguir un
resultado favorable.

Desescalamiento: en esta fase se levantan las


medidas de fuerza y existe un dilogo entre los
actores. El conflicto ha logrado ingresar a una fase de
negociacin entre los actores sociales, las autoridades
del Ejecutivo y las autoridades de los Gobiernos
Regionales.

La transformacin de los conflictos: es un proceso de


cambio constructivo de las relaciones entre los
miembros de una sociedad y las estructuras
subyacentes, especialmente de la relacin Estado
ciudadano. Es un mecanismo de adaptacin de las
necesidades de individuos y grupos en las instituciones
polticas, sociales y econmicas como requisito para el
desarrollo sostenible.

Cultura de paz: un conjunto de valores, actitudes y


comportamientos que reflejan el respeto a la vida, al
ser humano y a su dignidad y que ponen en primer
plano a los derechos humanos, el rechazo a la
violencia en todas sus formas y la adhesin a los
principios de libertad, justicia, solidaridad y tolerancia;
as como, la comprensin entre los pueblos, los
colectivos y las personas.

Gobernabilidad: capacidad del Estado para gestionar


los asuntos pblicos y mantener la legitimidad de las
instituciones pblicas.