Aldea Universitaria Pedro Castillo.

Misin Sucre, Valencia Edo. Carabobo.

10mo semestre.
Profesor: Vicente Len
Recopilado por: Carlos Burgos B.

Juicios de nulidad de actos administrativos de efectos generales.

Nulidad
Se suele reconocer que la nulidad en materia de actos administrativos recae en actos
con defectos en sus elementos esenciales. Ms precisamente en vicios manifiestos de
estos elementos. Estos actos, a los que se suele llamar irregulares, no son susceptibles
de ser confirmados por la administracin. Cuando la nulidad de un acto se pone de
manifiesto, no se est constituyendo en ese momento, sino que desde el momento en ser
dictado ha sido nulo, no debiendo haber desplegado sus efectos.

Anulabilidad
Como norma general, podramos decir que los actos en los que encontremos un vicio no
manifiesto, en los que se requiera algn tipo de indagacin ms profunda, sern
anulables. En estos casos hay que decir que la Administracin podr convalidar el acto
si hace enmienda de los vicios que lo afectan. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad
se constituye cuando es declarada por el rgano que la dict.

Artculos: 137 CRBV.

19,20 y 21, LOTSJ.
297,340,389,392,395,396,397,398,400,585,588 CPC.
1,7, 14, 18-29, 85-100, LOPA.

TABLA DE CONTENIDO

I. Introduccin
II. Situacin antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia en 1977
III. Situacin que se presenta luego de la entrada en vigencia de la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia
IV. Tratamiento jurisprudencial en la bsqueda de lograr criterios
definitorios que permitan esclarecer la situacin planteada en la
jurisdiccin contencioso-administrativa (anlisis cronolgico)
V. Otras situaciones relacionadas con el orden de competencias y el
procedimiento aplicable
I. Introduccin
La Constitucin venezolana vigente, al igual que las de la mayora de los pases de
cultura occidental, consagra sistemas e instrumentos de control destinados a asegurar
que los detentadores del Poder Pblico acten ajustados a la legalidad instituida y
respondan a los fines superiores que justifican la existencia del Estado.
Los rasgos caractersticos de nuestra Carta Fundamental, tambin comunes a la casi
totalidad de las Constituciones contemporneas, a la vez que posibilitan un adecuado
control de los actos y actividades de los entes y autoridades que ejercen el poder pblico
a fin de evitar cualquier desbordamiento de poder autoritario, garantizan mayor
estabilidad en la vida institucional del pas y se erigen en salvaguardia de los derechos
individuales de los ciudadanos.
En efecto, para muchos expositores de derecho pblico, el carcter escrito y rgido de
una Constitucin, la naturaleza supralegal de sus disposiciones y la concepcin tripartita
del Poder Pblico -elementos estructurales de nuestro Estatuto jurdico primario-, son
factores que facilitan determinantemente un buen mecanismo de control y de equilibro
de los rganos pblicos y constituyen un freno a la arbitrariedad y la ilegalidad por parte
de stos. Ello, porque la existencia de un cuerpo de normas de mxima jerarqua
plasmadas en un texto escrito cuya reforma presupone formalidades y trmites
especiales y el hecho de que las funciones del Estado se atribuyan a ramas
perfectamente definidas y diferenciadas, implica que esas normas superiores no puedan
ser desconocidas ni expuestas a cambios o alteraciones peligrosas, que la actuacin de
los rganos del Estado se encuentra limitada y subordinada a la superlegalidad
constitucional e igualmente que no sea factible el absolutismo del poder supremo.
Los diferentes factores, mecanismos o tcnicas de control de los poderes pblicos
previstos en el ordenamiento jurdico, pueden obrar dentro del aparato del Estado o
fuera de su mbito: los controles internos son los que actan dentro de cada rgano y
estn constituidos principalmente por los procedimientos y las formalidades que se
establecen para la realizacin o formacin de determinados actos; los controles externos
son aquellos que actan entre los diferentes rganos del Estado, es decir, son controles
interrganos y, por ende, ellos operan siempre en forma horizontal. Este tipo de control
slo es posible en virtud de la colaboracin recproca entre cada una de las ramas del
Poder Pblico para la realizacin de los fines del Estado (art. 118), lo que equivale a una
versin atemperada en nuestro derecho constitucional del sistema rgido de separacin
de poderes en la concepcin clsica de Montesquieu.

Ahora bien, la Constitucin venezolana consagra, adems, dos principios rectores del
sistema de control: el principio de legalidad y el principio de responsabilidad; ambos
tienen como finalidad ltima salvaguardar los derechos del individuo frente a la
omnipotencia del Estado, que es lo que, en definitiva, justifica la existencia del control.
As, la combinacin de estos dos principios garantiza el imperio del Derecho, al exigir a
los detentadores del poder mantenerse dentro de su esfera de competencia y actuar
conforme a los procedimientos establecidos en la Constitucin y en las leyes,
obligndolos a responder penal, civil, administrativa o polticamente, si se desvan del
cauce jurdico predeterminado.
El ordenamiento jurdico inviste a cada una de las ramas del poder pblico de amplios
poderes de control sobre las dems, correspondiendo a la judicial el control
jurisdiccional de los poderes pblicos en su plenitud, ninguna de las tres ramas que
componen el Poder Pblico escapa al control del rgano jurisdiccional y,
particularmente, al control del tribunal de ms alta jerarqua dentro de la estructura
judicial venezolana: la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, la Corte Suprema de Justicia es el nico rgano judicial en Venezuela que
ejerce en forma exclusiva el control directo de la constitucionalidad de los actos del
Poder Pblico, lo cual, junto con el control de la legalidad de tales actos, constituye su
funcin primordial (art. 2 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia).
El control del Poder Judicial lo ejerce la Corte a travs de los recursos de Casacin (Art.
215, ord. 10 de la Constitucin y artculo 42, ords. 31 y 33 L.O.C.S.J.); el del Poder
Legislativo (Nacional, Estadal o Municipal), por medio de la accin de
inconstitucionalidad contra las leyes (Art. 215, ords. 3 y 4 de la Constitucin y Art. 42,
ords. 1 y 3 L.O.C.S.J.).
Por otra parte, la constatacin de la constitucionalidad y legalidad del actuar del Poder
Ejecutivo y otros rganos del Estado de rango constitucional y autonoma funcional
(Consejo Supremo Electoral, Consejo de la Judicatura, Fiscala General, Contralora
General y Procuradura General de la Repblica), se ejerce mediante la accin de
nulidad y de los recursos contencioso-administrativos (Arts. 215, ordinales 6 y 7 de la
Constitucin y Art. 42, ords. 4, 10 y 12 L.O.C.S.J.).
En el presente trabajo nos adentraremos al estudio de las diferencias existentes entre el
recurso por inconstitucionalidad y el recurso por ilegalidad como medios principales de
impugnacin dentro del contencioso administrativo, refirindonos, para ello, a la
evolucin de estos recursos desde la etapa precedente a la promulgacin de la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia hasta la doctrina actualmente elaborada por la
Sala Poltico-Administrativa en la materia.

II. Situacin antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la Corte

Suprema de Justicia en 1977 1

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, la

situacin que se presentaba era sustancialmente diferente a la que tenemos hoy da.
En primer lugar a nivel estructural, debemos sealar que desde los inicios del sistema
contencioso-administrativo en Venezuela, siempre correspondi a nuestro Supremo
Tribunal el conocimiento en nica instancia a nivel nacional, del contenciosoadministrativo general y, por va de apelacin, del contencioso-administrativo especial,
es decir -utilizando la terminologa francesa-, la Corte Suprema de Justicia era el Juez
de Derecho comn de la Administracin y eran jueces de atribucin aquellos tribunales
a quienes estaba sometido el conocimiento de materias administrativas especiales (v. gr.
fiscales.).
Esta situacin slo era concebible cuando el nmero de recursos elevados ante el
Mximo Tribunal era moderado. Ahora bien, a medida que el Estado venezolano creca
en poblacin y se multiplicaban las actividades de su Administracin Pblica en todos
los sectores (econmico y financiero, social, cultural, etc.), creca a ritmo paralelo, el
control de la legalidad de tales actos que ejerca dicho rgano jurisdiccional. A ello se
sum que una gran masa de la poblacin constituida por el funcionariado pblico,
ausente del contencioso-administrativo hasta 1970, se incorpor a ste a partir de esa
fecha con la promulgacin de la Ley de la Carrera Administrativa.
Todo esto se traduca en una progresin continua y desmesurada de recursos y en el
crecimiento de un dficit igualmente progresivo en la cantidad de materias pendientes
de decisin que durante los ltimos aos arrastraba la Sala Poltico-Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia. Resultaba pues evidente, la imposibilidad fsica y material
de dicha Sala, compuesta tan slo de cinco Magistrados, para absorber el atraso
existente y lograr que el nmero de asuntos decididos igualara al menos al de los
recursos introducidos. Como es de suponer, esta situacin engendraba una merma
peligrosa de las garantas jurdicas de los administrados, con la consiguiente
desconfianza en la administracin de justicia, en razn de la lentitud en obtenerla.
En segundo lugar, la situacin que exista en Venezuela en materia procedimental con
anterioridad a la promulgacin de la Ley Orgnica de la Corte, particularmente en lo
concerniente a las acciones y recursos de nulidad, era grave y compleja. En efecto, la
Ley Orgnica de la Corte Federal adoleca de serias deficiencias tcnicas en el aspecto
procesal: muchas de sus normas eran confusas e incompletas, otras inconexas (como las
referentes al lapso de caducidad) y, en trminos generales, casi todas defectuosamente
redactadas.
Bajo la vigencia de la Ley de la Corte Federal, el procedimiento aplicable a las acciones
o recursos de nulidad se determinaba por la categora de la norma infringida, si la
disposicin era de rango constitucional, el acto se reputaba inexistente y en
consecuencia, poda ser atacado por cualquier ciudadano (accin popular); la accin era
imprescriptible y los efectos de la decisin absolutos. Si por el contrario, la norma
infringida era de rango legal, se aplicaba un procedimiento diferente, pues se estableca
un lapso de caducidad, se requera un inters calificado en el recurrente, el juicio era
contradictorio y el fallo poda o no tener efecto retroactivo.2 En otras palabras, se
distingua entre la infraccin de la norma constitucional o de la norma legal y se
aplicaba en cada caso un procedimiento diferente: el llamado "recurso de
inconstitucionalidad" contra actos de efectos generales o de efectos particulares y

"recurso de ilegalidad" ejercido, tambin, contra actos de la Administracin Pblica

independientemente de sus efectos.
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia modific la situacin descrita, tanto a
nivel conceptual, como estructural y procedimental, particularmente por lo que atae al
contencioso-administrativo.
En efecto:
1.- A nivel estructural, en razn de la circunstancia antes resaltada y en virtud de la
interpretacin que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia haba hecho en los
ltimos aos al sealar que los asuntos enumerados en los diez ordinales del artculo
215 de la Constitucin de la Repblica, constituyen la competencia originaria o
constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica, y que por tanto esa competencia
era inmodificable y no poda ser alterada por el legislador a menos que fuera autorizado
a ello por una norma expresa del constituyente, pero que s poda en cambio el
legislador ordinario, de acuerdo con el ordinal 11 del mismo artculo 215 de la
Constitucin, segn el cual la Corte tiene "las dems competencias que le atribuya la
ley", ampliar o alterar la competencia de las Salas que integran la Corte en aquellos
aspectos no previstos por el constituyente, as como modificar la competencia que le
hubiere sido atribuida a la Corte mediante otras leyes y no por la Constitucin, y
tomando en cuenta adems de lo anterior, que la nica competencia originaria en lo que
al contencioso-administrativo se refiere est nicamente referida a la nulidad de los
actos administrativos del Ejecutivo Nacional (Art. 215 ord. 7), el legislador, por medio
de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, atribuy a rganos jurisdiccionales
diferentes a la Sala Poltico-Administrativa (los Tribunales Superiores en lo Civil y
Contencioso-Administrativo), el conocimiento en primera instancia, de los asuntos
originados por la actividad de la administracin estadal o municipal, y por otra parte,
cre lo que hoy conocemos como la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, a
la cual corresponde el conocimiento de los asuntos antes sealados en segunda
instancia, as como de otras cuestiones de naturaleza administrativa que hasta entonces
conoca y decida la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa.
De esta forma, se estructur la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, en
las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
mediante la introduccin en el orden judicial venezolano de dos figuras propias de la
ciencia administrativa, como son la "descentralizacin" de atribuciones y la
"desconcentracin" de actividades. Con ellas se persigui una doble finalidad: acercar la
justicia a los administrados, facilitando la accin de los particulares en determinada
clase de cuestiones de orden contencioso respecto a las cuales pueden ahora ejercer las
correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones judiciales; y
de otro lado, se procur descargar a la Sala Poltico-Administrativa del conocimiento de
los juicios contencioso-administrativos derivados de la accin de la administracin
regional o local.3
2.- En lo que se refiere al aspecto procedimental, la solucin fue an ms importante y
si se quiere revolucionaria para la evolucin del contencioso-administrativo en
Venezuela. Con fundamento en el dispositivo contenido en el artculo 206 de la
Constitucin de la Repblica 4, segn el cual los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o

individuales "contrarios a derecho", expresin que ha sido entendida por la Corte en su

expresin ms amplia, o sea, que la contrariedad al derecho implica tanto
inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente dicha, introdujo una distincin en los
procedimientos de nulidad no basada ya en el vicio que se alegaba contra el acto
(inconstitucionalidad o ilegalidad), sino ms bien, en la naturaleza misma del acto, es
decir, si se trata de un acto de efectos particulares o un acto de efectos generales.
A decir del proyectista 5, la diferencia de procedimientos consagrados en el proyecto,
estriba en la forma que reviste el acto. Si el acto es de carcter general, emanado de los
cuerpos legislativos nacionales, estadales o municipales, o del Poder Ejecutivo
Nacional, se aplica el procedimiento de la accin de nulidad prevista en la Seccin
Segunda, Capitulo II del Titulo V. Si ese acto general es atacado por razones de
inconstitucionalidad, su conocimiento corresponde a la Corte en Pleno, y si lo es por
razones de ilegalidad, conoce la Sala Poltico-Administrativa, pero el procedimiento es
siempre el mismo, el de la accin de nulidad, que viene siendo una accin popular, que
rene las otras caractersticas propias de este tipo de juicio, como ausencia de lapso de
caducidad, etc.
Por otra lado, "si el acto impugnado es un acto de efectos particulares, dictado por
cualesquiera de los Poderes Pblicos actuando en funcin administrativa, se consagra
tambin un procedimiento nico para su tramitacin, que es el procedimiento del
recurso contencioso administrativo de anulacin, desarrollado en la Seccin Tercera del
mismo Captulo II, Titulo V."
No hace diferencia entonces la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto
al vicio que afecta al acto, sino entre los actos de efectos generales y los actos de efectos
particulares distincin que, a decir del proyectista, s se refleja en las cuestiones que se
plantean sobre el procedimiento.
En efecto, segn el proyectista, "el recurso contencioso-administrativo, por versar sobre
un acto de efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a una determinada
persona o a una categora de personas perfectamente individualizadas, es un recurso
subjetivo y, en consecuencia, exige un inters calificado en el recurrente, un lapso para
impugnar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la documentacin de la demanda. El
acto general, en cambio, por ser un acto que afecta en igual medida a toda la
colectividad o a un sector de la misma cuyos componentes no se pueden identificar,
como recurso objetivo requiere un tratamiento especial para impugnarlo, en cuyo caso
se justifica la accin popular.
3.- Y en el aspecto conceptual, el legislador de la Corte adopta una nocin amplia del
contencioso-administrativo, al hacer recaer en el mbito de control de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, todos los actos, hechos u omisiones derivados de la
actuacin de las administraciones pblicas, en todos sus niveles, o de otros rganos del
Estado actuando en funcin administrativa, tal como se desprende del articulado de la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
As pues, qued establecido un sistema de recurribilidad en la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de justicia, que durante ya dos dcadas, ha servido de base a la justicia
administrativa para ejercer la competencia que le atribuye el artculo 206 de la
Constitucin de la Repblica.

III. Situacin que se presenta luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica

de la Corte Suprema de Justicia
Frente a la normativa plasmada en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en
los trminos y caractersticas anteriormente descritas, en su aplicacin prctica, se han
presentado algunas dificultades de interpretacin, especialmente en cuanto al orden de
competencias y el procedimiento correspondiente, que paulatinamente han sido
esclarecidas por la jurisprudencia.
Dichas divergencias de interpretacin ocurren con respecto al articulado contenido en
las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que
se refieren a los actos impugnables en la jurisdiccin contencioso-administrativa. En
efecto, como en virtud de lo establecido en el primer aparte del artculo 181 y primer
aparte del articulo 185 de la referida Ley, segn los cuales cuando se aleguen vicios de
inconstitucionalidad contra los actos cuya competencia anulatoria le corresponda a la
Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo o a los Tribunales Superiores
Regionales en lo Civil y Contencioso-Administrativo, stos debern declinar su
competencia en la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, la
cuestin que se plantea es precisar exactamente cundo se trata efectivamente de un
recurso fundamentado en vicios de inconstitucionalidad del acto que haga recaer la
competencia en la Sala Poltico-Administrativa, y cundo, a pesar de que se aleguen
infracciones de naturaleza constitucional, la competencia corresponde a otro rgano de
la jurisdiccin contencioso-administrativa; tema que abordaremos en la presente
ponencia.
Sin embargo, previo a ello, es necesario precisar que, de acuerdo con los trminos de la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, el nico rgano de la jurisdiccin
contencioso-administrativa que est facultado para anular por inconstitucionalidad los
actos administrativos, es la Sala Poltico-Administrativa del Mximo Tribunal. En tal
virtud, puede afirmarse que por voluntad del legislador, en Venezuela existe un control
concentrado de la constitucionalidad de los actos administrativos, ejercido
monoplicamente por la Sala Poltico-Administrativa, rgano cspide de la jurisdiccin
contencioso-administrativa. El resto de los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa slo son jueces constitucionales por va de excepcin y no de accin,
como lo es cualquier juez de la Repblica, en virtud de lo dispuesto en el articulo 20 del
Cdigo de Procedimiento Civil, sobre el control difuso de la constitucionalidad.
Lo anterior, es lo que me ha llevado a admitir, en foros internacionales sobre la materia
6
, que en Venezuela existe principalmente por esta razn y por circunstancias histricas
sobre las cuales no voy a extenderme en la presente ponencia 7, una jurisdiccin
contencioso-administrativa "mutilada", ya que los dems rganos de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, distintos de la Sala Poltico-Administrativa, no tienen
competencia para anular por inconstitucionalidad los actos administrativos cuya
competencia les corresponde de acuerdo a los artculos 181 y 185 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de Justicia, y por ello no existe un control jurisdiccional pleno sobre

tales actos, a diferencia de lo que podemos llamar la tendencia general en los pases con
un sistema judicialista ms acabado de control de la Administracin Pblica.
Ahora bien, qu explicacin se le puede dar a esa anomala, si se quiere, en nuestro
sistema contencioso-administrativo?.
En lo particular, yo la encuentro en la siguiente circunstancia de orden coyuntural:
Cuando los proyectistas 8 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, se
encontraron con la necesidad de crear nuevas estructuras en la jurisdiccin contenciosoadministrativa, lo hicieron, como seal anteriormente, por la necesidad de
desconcentrar la sobrecargada actividad del nico rgano que tena esa jurisdiccin para
la poca, la Sala Poltico-Administrativa, as como la de descentralizar la justicia
administrativa con la creacin de tribunales especializados a nivel regional, para as
acercarla a los administrados.
Pero, cuando establecieron las reglas atributivas de competencia dentro de esa nueva
estructura creada por la Ley, lo hicieron tmidamente, sin desprenderse en forma total,
sino parcial, de las potestades de control sobre la administracin que venan ejerciendo
hasta la fecha, mediante una estructura organizativa provisional de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, a ttulo de ensayo, para verificar posteriormente su cabal
desarrollo y en espera del texto que regulara definitivamente la jurisdiccin, previsto en
el artculo 206 de la Constitucin de la Repblica.9
Esa es la razn principal que explica el mantenimiento en la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, del control monoplico de la constitucionalidad de los actos
administrativos que ejerce la Sala Poltico-Administrativa del Mximo Tribunal, sea
quien fuere el autor del acto administrativo de que se trate, es decir la expectativa de ver
cmo funcionaran los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa que se
creaban y si la experiencia era exitosa, se incorporara en su oportunidad en la Ley
especfica que habr de dictarse sobre esa materia. Pero, a mi modo de ver, este
rgimen, aunque provisional, se traduce en desmedro de una jurisdiccin contenciosoadministrativa "plena", y como debera ser y a lo que debemos aspirar, erradicando el
sistema estructuralmente "mutilado" que ahora ofrecemos.
Ahora bien, dado que el sistema anteriormente descrito es el que actualmente sirve de
base a la justicia administrativa, mediante el cual tenemos la obligacin de garantizar la
tutela judicial y efectiva de los administrados en Venezuela, lo que procede, a nuestro
juicio, sin perder de vista ese objetivo, es tratar, hasta tanto se produzca una reforma
legal, de ajustar en la medida posible nuestro sistema a las corrientes ms avanzadas y
es precisamente, en ese camino, en el que est orientada actualmente la jurisprudencia
de la Sala, como en seguidas veremos.

IV. Tratamiento jurisprudencial en la bsqueda de lograr criterios definitorios que

permitan esclarecer la situacin planteada en la jurisdiccin contenciosoadministrativa (anlisis cronolgico)

1.- En efecto, en ese sentido, como ya expres, los principales problemas que se
presentan a la hora de la aplicacin del sistema plasmado en la ley, son, dilucidar
cundo se trata efectivamente de un recurso por inconstitucionalidad y cundo se trata
de un recurso por ilegalidad, a los fines de determinar la competencia, bien sea de la
Sala Poltico-Administrativa o de los dems rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa; y, para ello, es necesario determinar previamente cul es el sentido y
alcance que debe atribuirse a los dispositivos contenidos en el primer aparte del articulo
181 y primer aparte del artculo 185 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
en lo que se refiere a las denuncias de inconstitucionalidad contra aquellos actos cuya
nulidad en principio debe ser declarada por los Tribunales Superiores Regionales de lo
Contencioso-Administrativo, y por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo,
respectivamente.
A tales fines, es preciso acudir principalmente al contenido del artculo 206 de la
Constitucin de la Repblica y a la interpretacin que al mismo le ha dado la
jurisprudencia de la Sala Poltico-Administrativa, incluso antes de la promulgacin de la
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, al sealar que cuando el referido
dispositivo atribuye competencia a los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa para anular los actos administrativos generales o individuales "contrarios
a derecho", debe entenderse que en esa "contrariedad a derecho" se encuentran
envueltas tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad. De tal manera, es posible
sostener que, para el constituyente, todos los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa seran competentes para declarar la nulidad por razones de
inconstitucionalidad de los actos administrativos cuya competencia les corresponde, de
acuerdo a los criterios atributivos de competencia establecidos en la mencionada Ley
Orgnica.
Ahora bien, en cuanto a cmo definir si nos encontramos frente a un recurso por
inconstitucionalidad o si por el contrario, se trata de un recurso por ilegalidad, la
sentencia que marca la pauta en esa determinacin es la recada en el clebre caso:
"CENADICA".10 En ella la Sala Poltico-Administrativa estableci que "slo la
violacin directa de una norma constitucional autoriza a calificar como de
inconstitucionalidad el respectivo recurso", ello con base a la jurisprudencia que hasta
entonces se haba pronunciado en ese sentido, y en virtud del dispositivo contenido en el
artculo 133 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, segn el cual la sola
denuncia de infraccin del articulo 117 de la Constitucin de la Repblica, no podr
invocarse como fundamento de la accin y del recurso a que se refieren los artculos 112
y 121 respectivamente, de la referida Ley Orgnica, sino que se requiere la denuncia de
otra disposicin de la Constitucin que "haya sido directamente infringida por el acto
cuya nulidad se solicita".
De este modo, estableci la Sala Poltico-Administrativa en aquella oportunidad que, el
recurso por inconstitucionalidad de un acto de efectos generales o de efectos
particulares slo procede cuando se denuncia la violacin directa e inmediata de una
norma constitucional. Al respecto indic, que podra sealarse que existe recurso por
violacin directa a la Carta Fundamental, cuando sea factible llegar a la solucin
positiva o negativa del problema planteado con la exclusiva aplicacin de las normas
constitucionales invocadas.
Ahondando ms sobre materia tan fundamental, la referida decisin expuso:

"...el constituyente consider que por la importancia de ciertos principios generales de

derecho o de otras cuestiones sustantivas o adjetivas deba adjudicrseles rango
constitucional. La violacin directa de cualquiera de esas normas -que constituyen lo
que podra llamarse la reserva constitucional- dara siempre lugar a un recurso de
inconstitucionalidad, independientemente de que el contenido de las mismas hubiese
sido reproducido en una norma de rango inferior. As por ejemplo, aunque el artculo 3
del Cdigo Civil, reproduce el principio de irretroactividad de las leyes, aqul no pierde
su rango constitucional. Toda disposicin legal que estableciera una fecha de vigencia
anterior a la de su promulgacin , estara viciada de nulidad y el recurso para declararla
sera el de inconstitucionalidad."
As pues, el criterio expresado en ese precedente jurisprudencial, es el que se ha
mantenido hasta la fecha, y con base al cual podemos definir por ahora, cundo estamos
en presencia de un recurso de nulidad por inconstitucionalidad o de un recurso por
ilegalidad.
Ahora bien, dentro de este problema pero enfocndolo desde el sentido y alcance que
deben darse a los dispositivos contenidos en el primer aparte del artculo 181 y primer
aparte del artculo 185 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en lo que se
refiere a las denuncias de inconstitucionalidad contra aquellos actos cuya nulidad en
principio debe ser declarada por los Tribunales Superiores Regionales en lo Civil y lo
Contencioso-Administrativo, y por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo,
respectivamente, el desarrollo ha sido mucho ms complejo y adems reciente, como
veremos a continuacin.
2.- En efecto, la Sala Poltico-Administrativa en sentencia del fecha 18 de marzo de
1985, al referirse sobre el aspecto de la violacin directa e inmediata a la Constitucin
de la Repblica, concretamente con relacin al artculo 99 ejusdem, atinente al derecho
de propiedad, se pronunci estableciendo que dicha disposicin es simplemente un
principio general pero en s mismo no es una regla que pueda ser directamente violada o
infringida, pues es necesario acompaar la denuncia de la violacin de otras reglas de
rango no constitucional... Por ello -conclua la Sala- que la sola invocacin del artculo
99 de la Constitucin -sin haberse indicado expresamente como violadas (indicacin
necesaria de conformidad con el artculo 122 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema
de Justicia, en concordancia con el 113 ejusdem) otras disposiciones de la Carta
Fundamental hace que, en definitiva, el presente recurso lo sea por razones de
ilegalidad, en cuya virtud la Sala no es la competente.
La referida decisin es trascendental, en mi opinin, para lo que va a ser el desarrollo
posterior de la jurisprudencia y de sus soluciones, a las cuales me referir en lo adelante
no sin antes recalcar que en el caso que acabamos de sealar, a pesar de que slo se
invoc un alegato de inconstitucionalidad, referido a la violacin del artculo 99 de la
Constitucin, la Sala Poltico-Administrativa consider que al no haber una violacin
directa e inmediata del texto constitucional, no era de su competencia conocer y decidir
el referido recurso, y que por tanto la competencia corresponda a otro rgano de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
Esto lo sealo, ya que con motivo de los ltimos desarrollos jurisprudenciales sobre el
tema, se ha interpretado erradamente que cuando nicamente se invoquen razones de
inconstitucionalidad en los recursos de nulidad que en principio corresponde conocer y

decidir a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo o a los Tribunales

Superiores Regionales competentes en la materia, la competencia debe declinarse en la
Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
Pues bien, ello no es as, ya que es necesario que adems de que se invoquen
violaciones al Texto Fundamental, las transgresiones denunciadas estn referidas a
violaciones directas e inmediatas de la Constitucin de la Repblica. Si esos extremos
antes sealados no se verifican, entonces la competencia del asunto no corresponder a
la Sala Poltico-Administrativa, sino a los dems rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artculo 206 de la Carta Magna.
3.- Otra decisin clave, la encontramos en la sentencia recada en el caso: "Laura
Josefina Araujo Medina" 11 del 03 de marzo de 1994, en la cual, la Sala PolticoAdministrativa luego de referirse a los dispositivos contenidos en los artculos 181 y
185 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, seal que cuando las
denuncias por inconstitucionalidad se acompaan adems con alegatos de ilegalidad del
acto impugnado, la determinacin de los referidos dispositivos, "..en modo alguno
impide a esta Corte, rbitro y soberana de su propia competencia, establecerla en
aquellos casos en que estime fundada la impugnacin en razones de estricta
inconstitucionalidad...".
En ese caso concreto, la Corte seal que: "...resulta del escrito del recurso que la
fundamentacin se refiere al contencioso de anulacin en vicios de ilegalidad, lo cual,
con independencia de las razones de inconstitucionalidad alegadas...determina la
competencia del rgano contencioso-administrativo al que corresponde la decisin de la
impugnacin de los actos emanados de las Autoridades de los Institutos Autnomos que
-conforme se desprende del articulo 185, ordinal 3 de la Ley de la Corte, no es otro que
la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo...".
De manera que, esta sentencia de marzo de 1994, establece el criterio segn el cual slo
cuando se aleguen razones de estricta inconstitucionalidad, en los recursos de nulidad
ejercidos por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad sern del conocimiento de la
Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, a tenor de lo establecido
en los primeros apartes de los artculos 181 y 185 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia.
No obstante la anterior decisin, posteriormente en fecha 15 de diciembre de 1995, la
misma Sala Poltico-Administrativa en la sentencia recada en el caso: "Leopoldina de
Rodrguez y otros",12 obvi el criterio sealado en el fallo de "Laura J. Araujo Medina",
y en un caso en el cual se recurri por inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto
emanado de una Asamblea Legislativa, se declar competente para decidir el recurso,
sin mayores precisiones a las sealadas en el primer aparte del articulo 181 de la Ley
Orgnica del Mximo Tribunal.13
4.- Aun as, posteriormente en fecha 22 de marzo de 1996, la Sala PolticoAdministrativa dict la sentencia recada en el caso: "Reyes Jos Hernndez", en la
cual, la Sala luego de hacer un anlisis del artculo 206 de la Constitucin y un breve
comentario sobre la distribucin de competencias que estableci la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia, en lo que se refiere a la estructura del contenciosoadministrativo, as como una referencia a los fines perseguidos por tal distribucin, y a

los cuales me he referido en la presente ponencia, estableci que por el hecho de que
por mandato constitucional los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa
son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que
supone que no slo el control de la ley, sino evidentemente, el de la Constitucin, la
disposicin contenida en el ltimo prrafo del artculo 181 de la Constitucin debe ser
interpretada de la forma ms restrictiva posible, es decir, que slo y exclusivamente
cuando el fundamento del recurso de anulacin sean violaciones directas y exclusivas de
normas constitucionales se debe remitir el expediente a la Sala, de lo contrario, cuando
se alegue la transgresin de la ley, el tribunal contencioso-administrativo competente en
virtud del criterio orgnico deber decidir el recurso pronuncindose no slo por el vicio
de ilegalidad sino, en general, sobre todas la violaciones denunciadas.14
La anterior decisin fue ratificada en fecha 18 de julio de 1996, en el caso del
"Municipio Sotillo del Estado Anzotegui vs. La Inspectora de Trabajo del Municipio
Sotillo" 15, en la cual se seal adems que, "en los casos que se interpongan recursos de
nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad conjuntamente, ante alguno de
los Tribunales de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, el Juez debe realizar un
anlisis del recurso y profundizar sobre la verdadera naturaleza de las violaciones
denunciadas, determinando a ciencia cierta si stas comportan una transgresin directa a
la Constitucin, o si ms bien se vulneraron disposiciones de orden legal que a su vez
desarrollan preceptos de orden constitucional. De llegar al juez a la conclusin de que se
trate del primero de los supuestos se debe entender que se trata de un recurso de nulidad
por inconstitucionalidad y su conocimiento correspondera a la Corte Suprema de
Justicia."
En ese mismo sentido, y creando definitivamente un criterio uniforme en torno al tema
planteado, se pronunciaron tambin las sentencias dictadas por la Sala PolticoAdministrativa en los casos: "Administradora Enderswhite de fecha 07 de agosto de
1996 (No. 5719), "Astilleros de Oriente C.A." de fecha 21 de noviembre de 1996 (No.
765) y "Multinacional de Seguros" de fecha 5 de diciembre de 1996 (No. 809).
De la jurisprudencia comentada se puede concluir entonces que la tendencia y voluntad
de la Sala Poltico-Administrativa de ir depurando las fallas o limitaciones de nuestro
sistema contencioso-administrativo originadas por los preceptos legales a que hemos
hecho referencia (apartes de los artculos 181 y 185 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia) ha adquirido vigor en los ltimos aos gracias a la interpretacin
permisiva y racional del artculo 206 constitucional, con lo cual es factible pensar que
lograremos ubicar la jurisdiccin contencioso-administrativa venezolana al nivel ideal
de plenitud en el ejercicio de la delicada misin que le corresponde de controlar que la
actividad de los rganos administrativos del Poder Pblico no se aparten de los cnones
constitucionales y legales.

V. Otras situaciones relacionadas con el orden de competencias y el procedimiento

aplicable

1.- En lo que respecta a los actos normativos 16 o actos de efectos generales, no ha

ocurrido mayor inconveniente, ya que bien sea por inconstitucionalidad o ilegalidad, se
aplica ntegramente el procedimiento establecido en la Seccin Segunda, Captulo II del
Titulo V de la Ley. Y en estos supuestos, se aplica igualmente el rgimen de distribucin
de competencias establecido por la Ley en sus artculos 42 y 43, as como en sus
disposiciones transitorias.
Sin embargo, debe apuntarse que en la etapa inicial de vigencia de la ley, la posicin de
la Corte no era difana en cuanto a la ubicacin o no en el procedimiento establecido en
esa Seccin Segunda ("De los juicios de nulidad de los actos de efectos generales") de
aquellos actos generales que no fuesen normativos. Creo, no obstante, que a la fecha esa
dubitacin ha sido superada en el sentido de que slo a los actos normativos
corresponde tal tramitacin procedimental (accin popular, ausencia de lapso para
impugnarlos).
Ahora bien, respecto de una categora de actos, que son de efectos particulares pero no
tienen rango sublegal y, por consiguiente, no son actos administrativos, sino actos
emanados del Poder Pblico en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, y por
tanto, actos con rango equiparable a la ley sin serlo, s se presentaron muchas
interrogantes a raz de la entrada en vigencia de la ley en cuanto al procedimiento
aplicable, habida cuenta de que este texto no contemplaba ninguno expresamente al
respecto.
La propia jurisprudencia de la Corte clarific el problema a travs de un fallo de su Sala
Poltico-Administrativa y en Acuerdo interpretativo dictado en Corte en Pleno. En
efecto, en Sentencia pronunciada en el caso "Carlos Andrs Prez" 17, la Sala PolticoAdministrativa precis que el artculo 215 de la Constitucin de la Repblica atribuye a
la Corte en Pleno el exclusivo conocimiento de las acciones de nulidad interpuestas
contra actos con rango o jerarqua equiparable a la ley, sean stos dictados por los
cuerpos legislativos Nacionales, Estadales o Municipales, o por el Ejecutivo Nacional.
Posteriormente, ese criterio fue ratificado en el Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia
en Pleno de fecha 25 de enero de 1994 18, mediante el cual el Mximo Tribunal
interpreta de conformidad con el articulo 194 de su Ley Orgnica, a solicitud del Fiscal
General de la Repblica, el sentido y alcance del artculo 42 ordinal primero de la
referida Ley. En ese Acuerdo del Mximo Tribunal se confirm la competencia de la
Corte en Pleno para ejercer el monopolio exclusivo del control jurisdiccional de la
constitucionalidad de los actos del Poder Publico, dictados en ejecucin directa e
inmediata de la Constitucin. La referida decisin fue ratificada posteriormente por el
Mximo Tribunal en la sentencia recada en el caso: "Parque Nacional Chorro El
Indio".19
De esta manera han quedado solventadas, por va de interpretacin jurisprudencial, las
dudas que suscitaba a un sector de la doctrina y a la propia Corte, la ausencia de
referencia expresa en el texto de la ley acerca del procedimiento aplicable en este tipo
de actos, que ni son administrativos ni tampoco normativos, que son las dos categoras
de actos a los cuales, en principio, parecan nicamente destinados los procedimientos
contemplados en la ley.20

2.- Por ltimo, es menester hacer referencia al tratamiento jurisprudencial relacionado

con este problema de discernir cul es el verdadero fundamento de la demanda para
determinar el Tribunal competente pero, desde la perspectiva de la oportunidad legal
para efectuar dicho examen.
Ese enfoque, resulta pertinente en los rganos jurisdiccionales colegiados como la Sala
Poltico-Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con un
Juzgado de Sustanciacin al que tradicionalmente se le ha reconocido como lmites de
su atribucin la instruccin de la causa, teniendo incluso competencia suficiente para
decidir incidencias que afecten la dinmica del proceso pero que no incidan en el fondo
del asunto sometido a juicio.
En sentencia dictada por la Sala Poltico-Administrativa el 9 de noviembre de 1996,
caso: Banco Central de Venezuela, se determin que el Juzgado de Sustanciacin,
rgano al cual le compete la revisin de los requisitos de admisibilidad de la demanda a
tenor de lo pautado en los artculos 84, 105, 115 y 124 L.O.C.S.J. no est facultado para
emitir una declaracin de tal naturaleza "...toda vez que ello involucrara forzosamente
un pronunciamiento anticipado, bien sobre la inconstitucionalidad o la ilegalidad del
recurso, circunstancia esta inherente al fondo planteado y por ende del conocimiento de
la Sala."
Estimo, sin embargo, que dicha posicin no es la ms acertada pues con relativa
frecuencia resulta que despus de una larga tramitacin del proceso, la Sala, en la
oportunidad de pronunciarse sobre el mrito de la causa termina en cambio concluyendo
que la violacin alegada no estaba referida a la infraccin directa de una norma
constitucional, careciendo por ello de competencia para conocer del caso.
As, en mi criterio, una revisin preliminar por parte del Juzgado de Sustanciacin de la
infraccin denunciada, limitndose su examen a constatar si la denuncia se contrae a
violacin directa e inmediata a normas constitucionales, no slo est permitida por el
texto legal pues no implica pronunciamiento sobre el mrito de la causa ya que se
contrae a verificar el cumplimiento de un extremo de admisibilidad: la competencia,
sino justificada en inters de las partes que ven innecesariamente retrasada la
tramitacin de sus pretensiones y, en definitiva, del tribunal mismo, que termina
sobrecargado con causas que al cabo no le corresponde decidir.