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ADMINISTRAO PBLICA
E O CASO DO PARADIGMA
ESTADO CNTRICO NO BRASIL
THE DEMOCRATISATION OF PUBLIC ADMINISTRATION
AND THE DECLINE OF THE STATE CENTRIC
PARADIGM IN BRAZIL
CARLOS ANTONIO MENDES
DE
SUMRIO: 1. Introduo 2. A mundializao do capital e o Estadonao 3. Governo FHC: a reforma do Estado e a era do resgate da
legitimidade perdida 4. As elites sociais 5. A tecnoestrutura estatal
e a elite administrativa: 5.1 Concurso pblico e institucionalidade
democrtica 6. A organizao institucional do Estado e a democratizao da Administrao Pblica 7. Concluso.
RESUMO: O artigo trata da questo da reforma do Estado no Brasil
luz das grandes transformaes do mundo contemporneo rumo
uniformizao dos espaos econmicos, polticos, sociais e culturais.
Procura mostrar que as transformaes que se abatem sobre o Estado
brasileiro constituem um produto genuno da onda de modernizao
administrativa de extrao neoliberal levado a efeito pelos pases de
industrializao avanada desde meados da dcada de 50. Encetado
no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995,
o processo de reforma do Estado vem contribuindo para que o Estado
brasileiro seja atingido por um processo de racionalizao acentuada
cujo efeito mais visvel a democratizao da Administrao Pblica,
graas a uma srie de providncias institucionais e organizacionais, a
saber, adoo do modelo de gesto gerencial, a instituio peridica
do concurso pblico, a profissionalizao do servio pblico, etc. Buscase mostrar, tambm, que o cenrio em que se desenvolve a vida poltica
brasileira tem dado azo formao de uma promissora institucionalidade democrtica, apesar dos percalos representados pelas restries financeiras que atingem a economia do setor pblico. A construo
dessa institucionalidade democrtica, embora, por um lado, seja uma
resultante direta do grau de conscientizao cvica da populao,
constitui, por outro lado, o produto decorrente da formao de uma elite
administrativa competente, que se perfila tanto como sujeito quanto
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1. Introduo
O estudo da sociedade humana possui
um complicador insolvel a eterna propenso desta ltima a uma constante transformao de sua asseidade. Tal fenmeno,
que evidente por si mesmo, tem conduzido os investigadores sociais a uma peridica reviso de seus modelos de explicao da realidade, dos fundamentos cientficos de suas reas de atuao, assim
como de suas convices tericas. Em
outras palavras, as cincias sociais so
instadas cada vez mais a relativizar e
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desestatizao, privatizao, desregulamentao e da justaposio do paradigma gerencial sobre o paradigma burocrtico, mas
de todo um amplo leque de medidas que
tem por objeto a tentativa voluntarista de
implementao do universalismo de procedimentos, calcado este no reconhecimento
tcito e lquido dos direitos sociais inalienveis dos cidados, ou, em outros termos,
na construo de uma institucionalidade
democrtica. Entre as medidas de maior
impacto na relao entre o Estado e a
sociedade destacam-se, por exemplo, a
criao das Agncias Executivas (Aneel,
Anatel, ANP, Anvisa, ANS, ANA, ANTT),
do programa rede do governo (rede eletrnica governamental de informaes:
www.redegoverno.gov.br), da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Crimes de
Responsabilidade Fiscal. Contudo, essa
investida de transformao no-incremental tem sido rigidamente cerceada pelo que
denominamos de a sndrome do ajuste
fiscal.
Essa sndrome do ajuste fiscal assegura
que a dependncia do fluxo contnuo e
regular de capital externo, sob a forma de
investimento direto ou simplesmente especulativo, para fins de equilbrio oramentrio, fiscal e cambial do Estado brasileiro,
constitui o fator preponderante para a
manuteno do modelo ortodoxo de poltica econmico-monetria desde o incio
do primeiro governo de FHC. Esta, por sua
vez, impe a sua lgica de sistema macroeconmico a todas as demais instncias
constituintes e constitutivas dos subsistemas socioeconmicos. Em outras palavras,
nunca as amarras do sistema financeiro
nacional estiveram to organicamente vinculadas e comprimidas ao sistema monetrio internacional, assim como, tambm,
nunca este ltimo ficara to merc das
vicissitudes funcionais daquele, fato este
que se revela amplamente comprometedor
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seeking. Por essa razo, essas consideraes gerais acerca dos grupos articulados
que se instauram nos interstcios que se
verificam entre o plo dos cidados e o
plo do Estado conduzem a um melhor
esclarecimento sobre os fundamentos da
prpria democracia participativa e sua atividade incessante no preenchimento das
lacunas displicentemente deixadas pela
democracia representativa.
A destinao poltica garantida pelo
culminante e terminante processo polticoeleitoral de escolha democrtica substancialmente alterada em seu curso prvio
devido a certos grupos de presso. O
antdoto relativo ou parcial a tais investidas
a adoo tanto quanto possvel de mecanismos transparentes de conduta concernente ao processo decisrio em sua estreita
vinculao com os desideratos mdios da
populao eleitoral.
O n grdio da democracia encontra-se
precisamente no ncleo de processamento
das decises de Estado e/ou de Governo
o sistema de deciso central , ou seja, no
transcurso do exerccio do poder institucional. Pois durante o processo de tomada
de deciso que a rede de atores responsveis por sua implementao devidamente
ativada. Da que os ataques cotidianos aos
crculos adjacentes de poder pelos grupos
de presso sejam os principais responsveis
pela tergiversao de responsabilizao
representativa e delegativa.
Portanto, o governo de representao
popular formal que no que se consubstancia a democracia implica numa incontornvel dissipao de fidelidade representativa. Se no fosse assim, h muito tempo
que a retrica privada da capitalizao dos
lucros e da socializao das perdas teria
sido substituda pela retrica pblica da
socializao dos lucros e da capitalizao
das perdas no mbito do Estado. E nesse
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sentido que a democracia equipara-se conceitualmente oligarquia, ou seja, um governo de uma minoria cercada por grupos
de interesse ou de presso indutores de
tergiversao comportamental particularstica, j que, em ltima instncia, a preocupao do Estado est centrada na funcionalidade geral do sistema de produo capitalista, na medida em que procura manter
permanentemente as condies institucionais e estruturais favorveis s relaes de
classes tpicas de uma sociedade que se
apia na valorizao privada do capital e no
trabalho assalariado livre (Offe, 1994).
O instituto do concurso pblico, assim
como a preservao de sua periodicidade,
ao disciplinar o ingresso de cidados s
funes pblicas, selecionando-os entre os
mais aptos ao desempenho dos cargos governamentais; a proliferao regulada dos
grupos de presso; a estabilidade democrtica, expressa pelo fortalecimento da classe
poltica e pelo respeito ao Estado de direito;
e o desenvolvimento de um cdigo profissional tendente neutralizao poltica dos
agentes pblicos efetivos, dissociando-os
de uma classe social tradicional e transformando-os numa elite ocupacional, so considerados os fatores mais promissores no
combate a uma burocracia e uma tecnocracia auto-referidas, em que predomina os
interesses do agente sobre o principal. Em
suma, os referidos fatores atinentes ao bom
funcionamento do poder pblico, enquanto
mecanismos de preveno apropriao
sub-reptcia do Estado por dspares segmentos sociais, podem ser classificados
como instrumentos de controle e equilbrio propugnados pelos tericos constitucionais clssicos. Neles radica a ascenso
consolidada do paradigma sociocntrico
em nossa contemporaneidade. Afinal, como
diria o neoliberal Friedrich Hayek, os
Estados so criados, ao passo que as sociedades formam-se.
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7. Concluso
Tem-se como lugar-comum que os
conceitos nucleares das cincias sociais se
revestem de uma indisfarvel polissemia.
Em grande parte isso ocorre porque eles se
referem, em sua tentativa de enquadramento heurstico, a eventos scio-histricos
sucessivamente submetidos a mudanas
em sua substncia e significados, e por
serem formulados por indivduos diferentes que habitam diferentes plagas sciogeogrficas, possuindo tambm distintos
modos idiossincrticos de interpretar aquilo que suas percepes os habilitam a
inquirir. A democracia constitui um dos
muitos a nos pressionar por adequaes
mais satisfatrias, tais como os conceitos
de poder, ideologia, secularizao, racionalizao, globalizao et cetera. Na realidade, a anlise do conceito de democracia
sempre deve ter por objeto a sua contextualizao necessria no mundo real dos
fatos contingentes, de modo a evitar a
excessiva formalidade sociolgica, que,
por sua vez, expressa pelo declnio da
perspectiva histrica.
Em termos sociolgicos, a globalizao
enquanto categoria analtica nada prefigura
a no ser possibilidades racionais de escolha que podem se concretizar em propenses scio-histricas; traz em si mesma
apenas os germes de indagaes futuras. E
a prpria polissemia que encerra consubstancia mltiplas veredas e combinaes
possveis de relaes e organizaes sociais.
Mas no h nada nela que induza ao
equivocado pensamento sociolgico do
imperativo categrico de mudana social
linear. Contudo, til como categoria
representativa de acontecimentos que tendem a padronizar os modos de ser, agir e
pensar de instituies, coletividades, grupos e indivduos. Neste sentido, observamos o quanto o mundo contemporneo
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resvala para certas uniformizaes de pensamento e ao. O fenmeno da redefinio do papel do Estado no Brasil, por sua
vez, se traduz como mais uma ilustrao
representativa do grau de identificao
global assumida pelas organizaes governamentais mundo afora, sobretudo sob o
acicate das organizaes multilaterais, tais
como o Fundo Monetrio Mundial e o
Banco Mundial.
Nos ltimos dez anos, o conjunto das
providncias adotadas pelo Brasil quanto
instilao de racionalizao no campo de
ao do aparelho de Estado tem lhe proporcionado uma melhor capacidade sinrgica em sua relao com a sociedade
inclusiva. Esses resultados, no entanto,
muitas vezes so escamoteados por problemas crnicos que demandam solues de
longo prazo. Mas evidente que a adoo
do paradigma de gesto gerencial j constitui uma realidade hodierna no cenrio
geral da Administrao Pblica brasileira,
embora sua aplicao seja rarefeita em
alguns ministrios e no em outros.
Embora as carreiras de analistas e gestores governamentais no sejam originalmente oriundas do governo FHC, constitui
mrito desse perodo a sua institucionalizao via instituto de concurso pblico. A
importncia estratgica delas na transformao da mquina pblica evidenciada
no apenas pelo lado da operacionalizao
de um modelo de gesto que se fundamenta
na persecuo otimizada de resultados
previamente estabelecidos, na transgresso
ao princpio da hierarquia no qual se apia
o modelo de gesto burocrtico, na avaliao a posteriori etc., mas tambm na
inoculao de valores deontolgicos que se
arrima no universalismo de procedimentos,
e no no clientelismo deletrio cuja funo
o enquistamento de vcios privados na
estrutura pblica. Da a sua contribuio
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dializado, qualquer aluso no sentido acima soa estrondosamente anacrnico e extemporneo, j que, hoje, o significado da
expresso reforma exprime a ampliao
do coeficiente de participao dos cidados
nos destinos das sociedades em que so
adscritos. Nesse caso, a ampliao operacional do conceito de cidadania constitui
processo-chave para a compreenso da
unificao funcional das instituies transestatais em prol da democratizao da
estrutura do poder mundial.
NOTA
1. Convm esclarecer que o tema das elites
constitui um tema caro aos patriarcas menores da
sociolgica poltica, a saber, Gaetano Mosca,
Vilfredo Pareto, Roberto Mitchels e Georges
Sorel. Alis, a tendncia a distinguir as massas das
elites se enquadra na tradio de matiz maquiavlica, razo pela qual todos estes autores foram
equivocadamente chamados de maquiavlicos.
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