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EURE

ISSN: 0250-7161
eure@eure.cl
Pontificia Universidad Catlica de Chile
Chile

Figueroa, Oscar
Transporte urbano y globalizacin. Polticas y efectos en Amrica Latina
EURE, vol. XXXI, nm. 94, diciembre, 2005, pp. 41-53
Pontificia Universidad Catlica de Chile
Santiago, Chile

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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

Tema central

Oscar Figueroa*

Transporte urbano y globalizacin. Polticas y


efectos en Amrica Latina* *
Abstract
Globalization and liberal policies that have affected city functioning have also affected the behavior of urban
transports. Urban expansion and new economic insertion processes, and their expression in cities, have been
fully accompanied by a transport system that has assumed a functional role to this development. New urban
transports organization and functioning trends reveal precisely an institutional, politic and operative
transformation that serves as a functional support to urban demands and urban developments trends. Processes
like systems disaggregation, the generation of supply special segments oriented to population solvent demands, as
well as the generation of conditions for supporting urban expansion, are all new features that transport system
has been able to assume, according to the new general trends of Latin American economies and cities.

Keywords: Transport, liberalization, deregulation, urban expansion, Latin America.

Resumen
La globalizacin y las polticas liberales que han afectado el funcionamiento de la ciudad han incidido
tambin en el comportamiento de los transportes urbanos. Los procesos de expansin urbana, de nuevas
formas de insercin de la economa y su expresin en las ciudades han estado plenamente acompaados
por un sistema de transporte que ha asumido un rol funcional a este desarrollo. Las nuevas tendencias de
organizacin y funcionamiento de los sistemas de transporte urbano dan cuenta precisamente de una
transformacin institucional, poltica y operativa que sirve de soporte funcional a las demandas urbanas y
a las tendencias del desarrollo urbano. Procesos como la desagregacin de los sistemas, la generacin de
segmentos especiales de la oferta en funcin de las demandas solventes de la poblacin, as como la
generacin de condiciones para soportar la expansin urbana, son todos nuevos rasgos que el sistema de
transporte ha sido capaz de asumir en concordancia con las tendencias generales de las economas latinoamericanas y de sus ciudades.

Palabras clave: transporte, liberalizacin, desregulacin, expansin urbana, Amrica Latina.

Revista eure (Vol. XXXI, N 94), pp. 41-53, Santiago de Chile, diciembre 2005

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Oscar Figueroa

1. Introduccin

as profundas transformaciones econmicas


que han conocido las economas latinoamericanas desde la dcada del 80 del siglo pasado, y en particular, su mayor involucramiento en la
economa mundial y su consecuente insercin dinmica en los procesos de globalizacin, se deben en
buena medida a la introduccin de polticas
libremercadistas y aperturistas y al desarrollo de nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin
(NTIC). En las grandes ciudades de la regin se
verifican transformaciones productivas en las que las
actividades de servicios ganan mayor importancia
en desmedro del empleo y la actividad industrial.
Desde el punto de vista espacial, la introduccin de
las NTIC y la mayor demanda de suelo urbano producen igualmente transformaciones en la urbanizacin, expresadas principalmente en procesos de expansin desorganizados si se observan de acuerdo a
las modalidades tradicionales del crecimiento de las
ciudades.
En este contexto, el transporte urbano se ve confrontado con varias situaciones crticas: por un lado,
debe asimilar e integrar los cambios que se definen
para las polticas de transporte pblico, especialmente
las que ponen un mayor acento en la liberalizacin;
por otro lado, debe enfrentar una aguda competencia que se origina en un mayor uso del automvil
privado y de formas artesanales de transporte pblico; y por ltimo, debe habituarse a nuevas estructuras de viajes y a la cobertura de reas urbanas ms
extensas, pero con menor densidad de demanda.
Estas nuevas dificultades del transporte parecen
inscribirse en un proceso de crisis y transformacin
de carcter ms profundo, que resulta principalmente
de la necesidad de adaptarse a las nuevas condiciones econmicas y sociales nacionales y a las nuevas
caractersticas del desarrollo urbano.
El proceso relativamente permanente de crisis
en los sistemas de transporte urbano que se ha instalado durante los ltimos veinte aos en las ciudades
* Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, P.
Universidad Catlica de Chile. E-mail: ofiguero@puc.cl.
** Recibido el 19 de agosto de 2005, aprobado el 21
de septiembre de 2005.

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latinoamericanas, se ha expresado en una inestabilidad de sus servicios de transporte pblico formal y


legalmente establecidos; en una baja de rendimiento de los sistemas, con prdidas de clientela; en aumentos de costos y tarifas, con condiciones de congestin agravadas; y una abundancia de automviles particulares y de nuevas formas precarias e inseguras de transporte colectivo.
La crisis del transporte urbano parece estar entonces en estricta asociacin con los procesos de
globalizacin que viven nuestras ciudades, al punto
de ser posible identificar con bastante claridad, en
los avances de la globalizacin, las relaciones de
causalidad que han sometido al transporte urbano y
lo mantienen en su actual condicin.
La importancia del anlisis del sector transporte
urbano en el marco de la globalizacin reside precisamente en que expresa de manera especialmente
ilustrativa los fenmenos que afectan hoy a las ciudades latinoamericanas. Est inscrito, en primer lugar, dentro del sector servicios, que ha conocido una
importante expansin en desmedro de la actividad
industrial. En segundo lugar, esta actividad genera
ofertas diferenciadas que satisfacen de manera distinta las necesidades de la poblacin en funcin de
su nivel de ingresos, revelando muy claramente las
polarizaciones progresivas de las ciudades latinoamericanas. En tercer lugar, es un elemento funcional
de la ciudad, y en su funcionamiento se muestran
importantes aportes a los fenmenos de transformacin y especialmente de expansin. Por ltimo, las
condiciones actuales provienen de prcticas de gestin que lo emparentan claramente con los procesos
de apertura y liberalizacin econmica de nuestras
ciudades.

2. Los cambios en la economa y sus


consecuencias en el transporte
Desde mediados de los aos 80, y ms particularmente durante la dcada de los 90, las economas
latinoamericanas han estado poniendo en prctica
un proceso de liberalizacin que se expresa esencialmente en una apertura econmica, una reduccin
de la ingerencia del Estado y un mayor nfasis en los
comportamientos mercantiles de las economas.

Transporte urbano y globalizacin. Polticas y efectos en Amrica Latina

La implementacin de este tipo de polticas estuvo marcada por la necesaria transformacin de las economas en la adopcin de un nuevo modelo de desarrollo en reaccin al agotamiento del modelo
keynesiano. Ello implic la puesta en marcha de procesos de transformacin, en el marco de la libertad de
mercados, tendientes a reducir el papel del Estado,
que signific al menos un ajuste hacia la baja del empleo fiscal, la abolicin de las prcticas de subsidios
bajo todas sus formas y la privatizacin de las empresas de propiedad pblica. Los mercados, por su parte,
conocieron la libertad de precios y la promocin de
facilidades arancelarias, entre otros, como una modalidad de ajuste econmico para la nueva fase.
En lo social, durante toda la dcada se produce una
reduccin del empleo industrial en las grandes ciudades y un importante aumento del empleo en el sector
servicios (en 1990, el 48% de la poblacin econmicamente activa trabajaba en servicios, contra un 26% en
1950), donde se esconde una buena cantidad del
empleo informal (CNUAH-Habitat, 1996). Es que
en rigor, la escala de desempleo abierto creci
sostenidamente, y en los pases en los cuales se estabiliz
una nueva estructura laboral, sta se hizo con niveles
mucho ms altos de empleo precario o informal que lo
que exista en las dcadas previas, llegando la creciente
fuerza de trabajo empleada en el sector informal a tener
un importante peso econmico.
El reajuste estructural de la economa tuvo su
primera expresin, a nivel del transporte pblico
urbano, a travs de la liberalizacin de la actividad.
De manera muy coherente con las prcticas econmicas, el transporte pblico se someti a polticas
que redujeron las regulaciones del sector, llegando
en algunos casos emblemticos a la total
desregulacin, como fue la experiencia chilena, que
luego fue imitada en mayor o menor medida por
otras ciudades. En lo sustantivo, en las ciudades latinoamericanas se facilitaron la expansin de la oferta
a menudo deficitaria en las pocas de fuerte regulacin- y el reajuste tarifario, se establecieron menores
o ms flexibles exigencias en cuanto al parque automotor y se abolieron todas las formas de subsidios
que an existan en algunos pases1 .
1
Aunque, sin embargo, en el caso argentino debieron
reponerse formas de subsidio directo en los aos 2000, en
el marco de la crisis econmica que afect entonces al pas.

El servicio de transporte pblico, ofrecido tradicional y predominantemente por buses desde los
aos 20 y 30 del siglo XX, haba sobrevivido en un
marco de una fuerte y compleja regulacin, aunque
dbilmente aplicada. Esta regulacin consista en un
control frreo de la tarifa y en una gran libertad para
la definicin del nivel de servicio, con el objeto de
mantener una rentabilidad ms o menos constante
en el sector, a pesar de la frecuente ocurrencia de
inflacin de costos en esta poca (Figueroa, 1991).
Una de las formas de intervencin y control por
parte de las autoridades consista en la permanencia
de empresas de propiedad pblica, de tamaos variables pero no monoplicas, en la mayora de los
casos heredadas de la evolucin de las antiguas empresas estatizadas de tranvas.
La prctica del control tarifario, en los contextos
de economas inflacionarias que caracterizaron durante muchos aos a la regin, produjo regularmente un comportamiento cclico del transporte colectivo urbano, expresado en perodos de alta rentabilidad y expansin de la oferta, generalmente asociados a los momentos de reajuste tarifario, y momentos de baja rentabilidad y contraccin del sistema,
vinculados a los perodos de reduccin del valor de
la tarifa en trminos reales. El sistema consigui una
relativa estabilidad que perdur por ms de cuarenta aos, pero en la medida en que su estabilidad de
largo plazo se basaba en ltima instancia en una
fuerte inestabilidad de corto plazo (Figueroa, 1991),
se fueron acumulando fuertes impactos negativos
que afectaron gradualmente la eficiencia del sistema.
Muchas de las ineficiencias de largo plazo se tradujeron en problemas acumulados que exigan intervenciones mayores al sistema, para reposicionarlo
en un nivel de mayor estabilidad que le permitiese
mantener las evoluciones que lo caracterizaron tradicionalmente. Ello fue especialmente importante en
comparacin con la experiencia de ciudades de otras
regiones del mundo en desarrollo2 . Sin embargo, las
eventuales correcciones al sistema se vieron ahoga2
El Banco Mundial siempre ha destacado la experiencia latinoamericana en transporte pblico urbano, principalmente por ser una actividad privada, que ha contado con
relativamente pocos subsidios y que ha garantizado, ms
bien que mal, el servicio para una amplia demanda (Banco
Mundial, 1986).

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Oscar Figueroa

das en la crisis econmica general de los aos 80 y


en las modificaciones de las polticas de transporte.
La crisis econmica produjo, en primera instancia, una cada en la movilidad y por lo tanto- en la
demanda de viajes, que se expres en una reduccin
de las tasas de ocupacin de los buses, lo que fue
agravado por el crecimiento de la oferta de transporte al ingresar nuevos operadores al servicio, con fuertes caractersticas de informalidad3 . Esta situacin
fue compensada por parte de los operadores bajo
dos modalidades: la primera fue la reduccin de los
costos de operacin a travs de una mayor degradacin del sistema, y la segunda fue la prctica ms
intensa de reajustes tarifarios. Esta segunda posibilidad, que antes era fuertemente resistida y controlada por las autoridades, se poda realizar ahora, en
especial en los casos en que ya la mayor liberalizacin
del sector permita manejar ms flexiblemente el precio del servicio.
Las experiencias de Bogot, Santiago y Buenos
Aires, que se ilustran en los siguientes cuadros, son
representativas de esta situacin. En los tres casos, la

cada en las tasas de ocupacin se debe a la cada de


la demanda y al aumento de la flota de autobuses. El
manejo de la variable tarifaria permiti que, a pesar
de la cada en la demanda, los ingresos por vehculo
se mantuvieran al menos constantes, resultado del
alza de precios de los pasajes, al menos en una tasa
equivalente a la de la prdida de eficiencia de los
buses.
El caso de Santiago es el ms agudo, pues en la
medida en que la poltica de total desregulacin permita a los propios operadores fijar sus tarifas, estos
consiguieron aumentar sus ingresos por vehculo en
casi un 50% real, a pesar de la prdida de clientela.
En Buenos Aires, a travs de expedientes ms complejos facilitados por la existencia de tarifas proporcionales a la distancia, se consigui un resultado similar.
Por otra parte, la prdida de los subsidios all
donde existan (ya fuesen directos a los operadores o
a travs de las empresas pblicas deficitarias que luego desaparecen) y el menor control regulatorio que
se ejerce sobre el servicio, fomentan aumentos de

Cuadro 1. Bogot: tarifas del transporte pblico, tasas de ocupacin e ingresos por autobs.
Ao
1985
1995

Pasajeros/vehculo/da
166,4
121,8

Tarifa (en US$)


0,18
0,24

Ingreso/vehculo/da
29,90
29,39

Fuente: BCEOM-Bocarejo (1998).


Cuadro 2. Santiago: tarifas del transporte pblico, tasas de ocupacin e ingresos por autobs.
Ao

Pasajeros/vehculo/ao

1978
1989

162.069
110.201

Tarifa (en pesos chilenos


constantes)
29,92
59,60

Ingreso/vehculo/ao
4.849.105
6.567.980

Fuente: Figueroa (1990).


Cuadro 3. Buenos Aires: tarifas del transporte pblico, tasas de ocupacin e ingresos por autobs.
Ao

Pasajeros/vehculo/ao

1992
1996

225.098
170.048

Fuente: Gutirrez (1998).


3
Esta situacin paradjica se explica, como se ver ms
adelante, por el hecho de que este sector ha sido histricamente un nicho del desempleo general, y en este caso concreto, la liberalizacin de la economa permiti con relativa
facilidad el ingreso de nuevos operadores de todo tipo. De
Soto (1986) ilustr este tema, por ejemplo, para el caso
peruano.

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eure

Tarifa (en pesos argentinos


constantes de la poca)
0,38
0,64

Ingreso/vehculo/ao
86.076
108.039

Transporte urbano y globalizacin. Polticas y efectos en Amrica Latina

Cuadro 4. Tarifas de transporte pblico en diversas ciudades latinoamericanas (2004)4 .


Ciudad

Tarifa
0,45
0,28
0,26
0,40
0,53
0,30
0,50
0,60
0,45
0,30

Bogot
Buenos Aires
Caracas
Lima
Santiago
Quito
Ro de Janeiro
Sao Paulo
Montevideo
Ciudad de Mxico

Fuente: informaciones directas de tcnicos y autoridades del sector, recopiladas por el autor y por Ian Thomson.

tarifas en general, que tienen adems un impacto


sobre los presupuestos de los ms pobres. Con los
aumentos tarifarios, un viajero que perciba un salario mnimo mensual en Sao Paulo gastaba un 10,6%
de su ingreso en 1974, un 20,4% en 1989 y hasta
un 35% en 1995 (Vasconcellos, 1996); en Santiago, el costo del transporte pblico lleg a representar
ms del 17% de dicho ingreso hacia fines de los 80
(Figueroa, 1990). En Ciudad de Mxico, donde se
haba practicado una poltica permanente y consecuente de subsidios a la operacin del transporte
pblico, los reajustes tarifarios realizados durante
1992 significaron que el gasto en transporte en el
presupuesto familiar pasara de 12% a 23%, y a casi
40% en 1995 (Snchez, 1995).
El fenmeno del alza tarifaria ha sido bastante
generalizado en la regin, lo que ha llevado a un
encarecimiento importante del transporte pblico
prcticamente en todas las ciudades latinoamericanas. Si durante los aos 70 y parte de los 80 las
tarifas de transporte pblico se situaban en casi todas las ciudades en torno a los 10 centavos de dlar,
en la actualidad la situacin ha variado
significativamente, multiplicndose las tarifas por tres
o ms, como lo muestra el Cuadro 4.
La liberalizacin y la abolicin de subsidios tienen como consecuencia lgica la desaparicin o
privatizacin de las empresas pblicas de transporte
colectivo que existan en la regin. Todava a fines de
los aos 70 existan empresas de propiedad pblica
en Mxico D.F., Guatemala, Santo Domingo, Caracas, Lima, La Paz, Santiago, Montevideo, Sao Paulo
y Ro de Janeiro, por nombrar slo las principales.
Distintos procesos particulares, entre ellos la venta y
la disolucin, fueron poniendo fin a la mayora de
ellas, en el marco de la crisis del transporte pblico y
de la reduccin de la funcin pblica.

La empresa Ruta 100 de Mxico, afectada por


una fuerte crisis financiera debido a su mnima recuperacin de costos y a la decisin pblica de cortar
su apoyo, termin envuelta en problemas laborales
que llevaron en ltima instancia a decretar su quiebra, cuando su participacin en los viajes de la ciudad se haba reducido a niveles extremadamente
bajos (desde aproximadamente un 50% de los viajes en transporte pblico del D.F. en los aos 80,
hasta un poco ms del 10% a mediados de los 90).
Aunque muchas de estas empresas pblicas latinoamericanas jugaban un rol importante, imponiendo por ejemplo parmetros de calidad de servicio (la
ya mencionada Ruta 100, Onatrate en Santo Domingo y el Instituto Municipal de Transporte de
Caracas IMTC- en Caracas eran los nicos oferentes
que disponan de autobuses estndar en sus respectivas ciudades, por ejemplo), o funciones de apoyo
ms o menos directo a la regulacin, como suceda
con la Companhia de Transportes Colectivos (CTC)
en Sao Paulo, su muerte fue decretada para todas
ellas en un perodo de ms o menos diez aos, desde
mediados de la dcada de los 80.
Como resultado de las nuevas polticas pblicas
para el sector, una buena parte de las empresas pblicas termin agotada por la falta de financiamiento
para mantener la operacin, debido a sus dficit financieros. La empresa de transportes urbanos de
Santo Domingo, Onatrate, en la actualidad opera
slo una lnea, y tiene ms buses parados que en
circulacin; en Caracas, la empresa del IMTC fue
disuelta cuando ya casi no quedaban vehculos, lo
mismo que sucedi tempranamente con la Empresa
de Transportes Colectivos (ETC) de Santiago a me4

En dlares corrientes de 2004.

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Oscar Figueroa

diados de los aos 70. Las empresas de Lima, La Paz


y Montevideo fueron disueltas o liquidadas en el
marco de la reduccin del rol del Estado en el transporte. El caso de la CTC de Sao Paulo es bastante
ilustrativo de la situacin: con dficit anuales de
operacin por encima de los US$ 500 millones (en
torno al 20% de todo el presupuesto del municipio
de Sao Paulo), su demanda haba cado desde los
cerca de 600 millones de pasajeros anuales en 1985
a 426 millones en 1992 (CMTC, 1994). Su
privatizacin fue decretada en 1994.
La mayor liberalizacin de la actividad y la desaparicin o privatizacin de las empresas pblicas
alent una mayor participacin del sector privado,
pero no necesariamente a travs de la introduccin
de modernas y formales empresas de transporte pblico. Es que en rigor, la fuerte atraccin de nuevos
operadores en el sector se produjo por otras razones.
En primer lugar, el surgimiento de nuevos empresarios de transporte result de las propias polticas de reduccin del empleo pblico y del licenciamiento consecuente de muchos funcionarios. Una
franja de poblacin desplazada de sus antiguos trabajos encontr en el transporte una actividad con
suficiente desregulacin como para poder ingresar, y
con capacidad de sustentacin laboral en el mediano plazo, lo que promovi la proliferacin de propietarios que invertan sus indemnizaciones en vehculos (taxis, busetas, furgones y diversos otros tipos
de transporte informal o precario), y se transformaban en transportistas profesionales.
Esta poltica fue intensamente alentada por el
Estado a travs de la promocin de nuevos cupos
para el transporte automotor. En Mxico se abri, a
travs de un expediente de tolerancia en primer lugar y de legalizacin despus, la entrada de numerosos nuevos operadores con vehculos de menor tamao, al punto que los medios de alta capacidad
(metro, trolebuses y autobuses) que en 1983 concentraban un 67% de la demanda, cayeron en 1997
al 24%, siendo la diferencia ocupada por servicios
de combis, microbuses y taxis colectivos (Rodrguez
y Navarro, 1999). En Santiago, los casi 7.000 taxis
colectivos que existan en 1990, previo a la concesin de los servicios por autobs, aumentaron a ms
de 13.000 al ao 2000, mientras la flota de buses se
reduca desde los cerca de 13.000 vehculos a poco
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ms de 8.000 entre las mismas fechas (datos del


Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones de
Chile).
La drstica reduccin de aranceles de importacin de vehculos, y una mayor liberalizacin en el
tipo y calidad de vehculos a importar fueron factores complementarios que permitieron la expansin
de la oferta, en especial de vehculos poco adaptados
para el transporte colectivo. Vehculos de menores
tamaos y considerablemente ms baratos pudieron
ser importados, tratndose en muchos casos inclusive de mquinas usadas. Vans, camionetas, jeeps, combis
y microbuses fueron importados y adaptados ligeramente al transporte pblico, en especial en ciudades
como La Paz, Lima, Quito, Bogot, Caracas e incluso Mxico y Buenos Aires, ingresando en muchos
casos en el denominado sector informal o ilegal de
esta actividad.
La categora de servicios informales no es buen
denominador para ilustrar este tipo de servicios y
de vehculos. Debe entenderse que se trata de servicios que pueden ser legales o ilegales y que pueden incluso operar en reas consolidadas y centrales de la ciudad. El verdadero carcter de ellos es el
de ser vehculos poco adaptados para el transporte
pblico, de baja capacidad, operados regularmente por su propios dueos y con un rgimen menos
estricto o inexistente de responsabilidad de servicio pblico, y con menor vigilancia pblica: por
ejemplo, muchos de estos vehculos slo operan en
las horas de mayor demanda y no tienen responsabilidades claras frente a la autoridad. La eventualidad de controlar de manera ms rigurosa las manifestaciones ms ineficientes, irregulares o ilegales
del transporte pblico se contraponen a las virtudes proclamadas sobre la competencia modal en el
transporte pblico. Es as como en varias ciudades
brasileas, donde este tipo de servicios ha tenido
un desarrollo vertiginoso durante los aos 90, los
servicios han sido legalizados (Cadaval, 1997). En
Santiago, mientras se aplica un sistema de concesiones reguladas en los autobuses desde 1991, los
taxis colectivos gozan siempre de un rgimen
desregulado. En Per y Bolivia, incluso con contradicciones entre los gobiernos nacionales y los
locales, se practican sistemas desregulados de transporte pblico, con una gran variedad de servicios
que van desde el taxi colectivo hasta los minibuses.

Transporte urbano y globalizacin. Polticas y efectos en Amrica Latina

Cuadro 5. Sistemas de transporte informal o precario en algunas ciudades latinoamericanas.


Ciudad
Bogot
Buenos Aires
Brasilia
Caracas
Fortaleza
La Paz
Lima
Mxico
Porto Alegre
Recife
Ro de Janeiro
Salvador
San Salvador
Santiago
Santo Domingo
Sao Paulo

Minibuses
o busetas
X
X
X
X

Camionetas
o jeeps
X

Taxis colectivos

X
X
X
X
X

X
X

X
X
X
X
X

X
X

Motos

X
X
X
X

Vans

X
X

X
X

Fuente: Cadaval (1997) para Brasil; Figueroa (2001) para el resto de las ciudades.

El Cuadro 5 muestra la ocurrencia de sistemas


de transporte informal o precario, donde se aprecia
el uso de motocicletas en algunos casos. En varias
grandes ciudades de la regin estos servicios han llegado a tener una presencia destacada. Se aprecia all
que el fenmeno es bastante generalizado, e independientemente de si se trata de servicios legales o
ilegales, tolerados o reprimidos, el hecho importante
es que se practica una modalidad de viajes con reduccin de la capacidad de transporte de los vehculos, lo que se convierte en un factor que aporta a la
congestin que sufren las ciudades.

3. Transporte informal, diversidad en


prestaciones y demandas
La liberalizacin tiene entonces una primera consecuencia significativa en la atomizacin o dispersin5 de los sistemas de transporte pblico (Figueroa,
2001). Su expresin son circuitos escindidos social
y econmicamente, que sirven a distintos estratos de
la poblacin, dando cuenta de una fuerte polarizacin social que se expresa en el uso del transporte. Se
enfrenta as una situacin en que mientras la poblacin de mayores recursos se sirve crecientemente del
automvil privado, en los sectores de menores ingre5
Estos trminos intentan dar cuenta de un concepto de
desestructuracin desorganizada, ms fielmente reflejada en
el trmino ingls splintering y en el francs clatement.

sos la demanda se divide entre aqullos que tienen


una mejor accesibilidad a los medios formales de
transporte pblico y aqullos que slo disponen de
medios informales, degradados e inseguros. Esta cada
vez ms marcada divisin de usos, que ilustra condiciones de segregacin social y de accesibilidad fsica
y econmica a las redes y los servicios urbanos
(Graham y Marvin, 2001), se ha convertido en una
tendencia muy caracterstica de la oferta de transporte pblico urbano en Amrica Latina.
La nueva oferta es tambin producto de la diferenciacin econmica y social que separ
marcadamente a la poblacin desde el punto de vista espacial y laboral, promoviendo la constitucin
de un grueso sector de trabajadores informales empleados en distintas actividades, entre las cuales tambin se cuentan las ligadas a la produccin del transporte pblico.
En rigor, los servicios informales son absolutamente funcionales a la demanda de sectores de menores ingresos, en especial los que habitan en zonas
apartadas y de difcil accesibilidad. En ciudades como
Caracas y Bogot existen zonas de difcil accesibilidad, donde slo es posible ofrecer servicios a travs
de vehculos de menor tamao y de carcter artesanal
e informal. Contra lo que pudiera pensarse, estos
servicios no son necesariamente ms baratos que los
sistemas formales, y en muchos casos su cobertura
parcial obliga a los usuarios a servirse de otro vehcueure

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Oscar Figueroa

lo para completar su viaje6 . Ello indica que la poblacin de menores ingresos no viaja necesariamente en
modos ms baratos; por el contrario, en muchos casos los mayores costos redundan de tal manera en el
presupuesto, como se vio ms arriba, que el servicio
se convierte en un factor reforzador de la diferenciacin social.
En la escisin de los servicios tambin se verifica
la existencia de servicios informales de alta calidad
para servir estratos de altos ingresos, en especial aquellos que viven en zonas separadas de la ciudad. Servicios selectivos de minibuses o buses sirven estas zonas a partir de la prctica de contratos cerrados por
perodos fijos; este transporte lo contratan empresas
para movilizar a sus trabajadores desde sus domicilios hasta el lugar de trabajo, y tambin residentes de
urbanizaciones perifricas que se agrupan desde ese
destino para movilizarse a sus distintos lugares de
trabajo en el centro. Estos servicios a menudo son
permitidos por otra legislacin; por ejemplo, la que
regula los servicios de turismo. Sin embargo,
crecientemente han ido siendo permitidos e integrados en la oferta de transporte pblico, a travs de las
nuevas regulaciones que introducen las autoridades
de transporte, como sucede por ejemplo en Santiago, Buenos Aires y Sao Paulo, donde se exige la existencia de un contrato previo a la prestacin del servicio. As, la flexibilizacin de las ofertas de transporte
pblico hace que los servicios se perfilen cada vez
ms a medida de las demandas, induciendo mayores
diferenciaciones de acuerdo al perfil socioeconmico
de los usuarios.
El uso creciente del automvil y la degradacin
del sistema de transporte pblico son temas muy
asociados. El impacto del uso del automvil no slo
se limita a la reduccin de la demanda de transporte
pblico, sino que tambin al aumento de costos de
este ltimo, debido a los efectos del automvil en la
congestin general y a las menores tasas de ocupacin, lo que hace que el sistema se deteriore an ms
y que el recurso al servicio ms artesanal o informal se
generalice. Este ltimo sistema encuentra oportunidades positivas de rentabilizacin a partir de la posibilidad de mejorar sus velocidades de circulacin, y
6
Kralich (2002) refiere que en Buenos Aires los viajeros suburbanos pueden llegar a realizar hasta tres transbordos por viaje.

48

eure

por ello, de captura de los pasajeros que an deben


depender del transporte pblico. Igualmente, su
informalidad le permite esquivar controles, imposiciones y otro tipo de costos en que debe incurrir el
sector formal.
Estamos frente a una versin local del crculo
vicioso del transporte. A diferencia de lo que sucede
en las ciudades de los pases desarrollados, en Amrica Latina existe una buena proporcin de ciudadanos cautivos del transporte pblico, en la medida en
que no cuentan con la alternativa de la motorizacin
propia. Ello hace que la congestin y la consecuente degradacin del transporte pblico formal- no
slo aporte a un fortalecimiento del uso del automvil para los que pueden pagarlo, sino que tambin
d oportunidades para la atencin de la demanda
cautiva a nuevos operadores ms precarios que pueden ofrecer servicios alternativos, ms degradados,
pero ms eficaces para resistir la crisis del sector. La
consecuencia de ello, congestin mediante, es la cada renovada del transporte pblico formal y el
reforzamiento de las tendencias de dispersin del
tipo splintering (Graham y Marvin, 2001).

4. La dispersin urbana
Las consecuencias sociales de las polticas de ajuste se han expresado en buena medida en una recuperacin econmica que ha estado basada en un proceso de ms fuerte acumulacin de los sectores de
mayores ingresos de la poblacin. Mientras tanto, la
poblacin de menores recursos, cuyo progreso econmico es menos evidente que el de las otras capas
sociales, y cuyo distanciamiento socioeconmico con
respecto a stas se hace cada vez mayor (De Mattos,
2003), en buena parte ha debido reorientar su insercin social y laboral hacia actividades informales,
con cambios importantes en sus patrones de vida.
Esta situacin tambin ha promovido la expansin de la ciudad. Entre otras razones, la mayor demanda de suelo urbano producida por el mayor ingreso familiar ha jugado un rol importante al empujar la incorporacin de nuevos suelos urbanos. Ante
el aumento del precio de dicho suelo, los planes y
realizaciones de autopistas urbanas y suburbanas en
muchas ciudades de la regin, incluidos los casos de
inversiones privadas por concesiones (como se ha

Transporte urbano y globalizacin. Polticas y efectos en Amrica Latina

verificado en Santiago, Buenos Aires, Ro de Janeiro


y Ciudad de Panam hasta ahora, y a nivel de planes
en muchas otras ciudades), han permitido que las
nuevas demandas puedan materializarse en lugares
ms distantes del centro e incluso de la mancha
urbana-, a costos constantes o menores de accesibilidad. Estas demandas se han factibilizado a travs de
una mayor liberalizacin del uso del suelo, con un
menor control del lmite urbano, y alentadas por el
empuje del automvil privado. Se han creado as
urbanizaciones fuera de la ciudad, construyendo
condominios cerrados que estn contribuyendo a la
redefinicin de la clsica ciudad entendida como
una mancha continua. La ciudad evoluciona as hacia un rea metropolitana difusa y dispersa, donde la
conectividad vial garantiza el funcionamiento en red
y las antiguas localidades se convierten en nodos
significativos de ella, para usar los conceptos de De
Mattos (2003) y Dematteis (1998)7 .
Estas formas de desarrollo urbano refuerzan las
tendencias de los sistemas de transporte en cuanto a
su atomizacin, pues la urbanizacin en suburbios
de baja densidad de la poblacin ms acomodada
est orientada principalmente hacia el uso del automvil privado y no incita la cobertura de transporte
pblico, debido a las bajas densidades existentes y a
las ms bajas demandas de transporte pblico que
all se pueden encontrar. Por otra parte, la accesibilidad y las condiciones de infraestructura y
equipamiento de los barrios populares apartados, que
no tienen normalmente opciones de escogencia de
su localizacin, tampoco permiten una buena cobertura de los servicios de transporte pblico formales. Este hecho es uno de los factores que refuerza el
desarrollo de los servicios ms precarios de transporte pblico, que ofrecen mayor agilidad y facilidad
para atender estas demandas y mayor rapidez para
acceder a las reas centrales desde los barrios muy
distantes.
En sntesis, todas estas formas de transporte terminan siendo funcionales a la expansin de la ciudad. En una secuencia de accin y reaccin, las localizaciones de poblacin ms distantes presionan por
soluciones para la accesibilidad y se producen las
frmulas que dan cuenta de esa demanda, sea a tra7
Para el caso de Santiago, se puede consultar el trabajo
de Rodrguez y Figueroa (2005).

vs del transporte privado (construccin de vas) o


de transporte pblico (formal o informal). El crecimiento de las flotas de vehculos de todo tipo y las
polticas ms liberales de transporte pblico dan
cuenta precisamente de esta tendencia.
De esta forma, las demandas de conectividad se
resuelven a menudo a travs de una mayor congestin que induce a la mejora de conectividades alternativas, en un juego que finalmente consagra aumentos diferenciados en los costos de transporte de
acuerdo a las distintas localizaciones y coberturas de
infraestructura y servicios. Si la mayor demanda efectiva de los sectores de mayores ingresos se resuelve a
travs de soluciones de transporte cuyo aumento de
costo est compensado por el menor costo relativo
del suelo, este procedimiento puede continuar operando. En el caso de las familias de menores ingresos,
en la medida que los costos-tiempo de viaje no tienen impacto monetario en sus presupuestos, y que
los costos directos no son afectados por la distancia o
lo hacen en porcentajes menores, existe un margen
para que las soluciones habitacionales para sectores
de bajos ingresos se siga decidiendo en zonas alejadas de expansin.
Las consecuencias pesan sobre las reas centrales
de las ciudades, que sufren mayor degradacin y
abandono debido a sus mayores grados de contaminacin ambiental, congestin y por ende mayores
costos de accesibilidad. Las mayores distancias alientan tambin la generacin de nuevos subcentros que
a menudo se constituyen en zonas de contencin de
viajes, que a veces sirven para alivianar la carga de la
expansin urbana, pero que tambin tienden
peligrosamente a constituirse en factores de
reforzamiento de la segregacin.

5. Propiedad y uso del automvil privado


El abaratamiento de los bienes importados y la
recuperacin econmica, acompaada con una ms
acentuada distribucin regresiva del ingreso, redujeron considerablemente el precio de los automviles, lo que facilit su compra por parte de la franja
econmicamente ms favorecida de la poblacin, que
vio reducido el impacto del precio del automvil
sobre sus presupuestos familiares. El Cuadro 6 exhibe el proceso de crecimiento de la motorizacin privada para algunas ciudades de la regin.
eure

49

Oscar Figueroa

Cuadro 6. Crecimiento de las tasas de motorizacin en algunas ciudades de Amrica Latina.


Ciudad
Asuncin
Bogot
Buenos Aires
Lima
Mxico1
Montevideo
Santiago
Sao Paulo

Tasa de
motorizacin
10,0

1987

18,9
4,4
1,8
11,6
9,4
24,3

1991
1989
1990
1992
1991
1992

Ao

Tasa de
motorizacin
14,2

1995

25,0
5,8
13,3
20,2

1998
1995
1995
1996

31,7

1995

Ao

Tasa de
motorizacin

Ao

14,1

2001

9,3
20,0

2001
2001

14,8
38,8

2001
2001

Fuente: Simioni (2003) y Figueroa (2001).

La recuperacin econmica, que de manera ms


o menos sistemtica se ha producido en la regin, ha
permitido que en perodos expansivos la cantidad
de automviles crezca, mientras existe una fuerte
rigidez a la reduccin del parque, pues los automviles latinoamericanos tienen una larga vida y van
pasando a manos de poblacin de menores ingresos
a medida que envejecen. El hecho de que todava las
tasas de motorizacin latinoamericanas sean bajas con
respecto a los pases desarrollados lleva a pensar que
el parque de automviles seguir creciendo por muchos aos ms mientras crezca el ingreso, o se llegue
a tasas de pases desarrollados, de entre 30, 40 o ms
automviles por cada 100 personas. Mayores tasas
de motorizacin implican a la vez, por lo menos en
lo que respecta a la evidencia de la regin latinoamericana, un crecimiento mucho ms agudo de la movilidad en automvil (Vasconcellos, 1996), lo que
genera en ltima instancia un importante aumento
de la participacin modal del automvil en el total
de viajes en la ciudad, como se aprecia en numerosas
ciudades de la regin.
El crecimiento de la participacin del automvil, que no reporta datos ms actualizados, sigui
acentundose durante los 90, generando una situacin que aunque tiene en la actualidad una expresin en todo el mundo- sufre en la regin latinoamericana la particularidad de no encontrar condiciones
urbanas apropiadas (vialidad, gestin de trnsito,
estacionamientos, etc.) para resistir adecuadamente
este explosivo crecimiento. Por ello, como se afirmaba ms arriba, el crecimiento agudo de la circulacin
automotriz resulta en mayor congestin de las calles,
con su secuela de accidentes, contaminacin, desorden urbano y desarticulacin urbana y degradacin
de muchas zonas.

La presin ejercida por los automviles ha llevado adems a generar respuestas ms contundentes
desde el punto de vista de la vialidad urbana. Ya se
ha mencionado la existencia de nuevas inversiones
en autopistas urbanas, a menudo con recursos privados. Esta prctica revela varias cuestiones centrales: en primer lugar, la existencia de una demanda
solvente por autopistas a peaje, suficiente como para
justificar dichas inversiones (Snchez, 2003); en segundo lugar, la demanda de parte de los automviles de mayores velocidades de desplazamiento para
distancias ms largas; por ltimo, el hecho de que
aparentemente resulta ms barato alejarse de la ciudad aun con mayores costos de transporte, al menos
para los automovilistas.

6. Las nuevas formas de gestin del


trnsito y el transporte
La crisis que se ha explicitado aqu parece inscribirse en un proceso de transformacin de los sistemas de transporte de carcter ms profundo, que
resulta principalmente del intento de adaptacin de
ellos a los cambios que estn acaeciendo a nivel del
comportamiento de los sistemas econmicos nacionales. En este sentido, puede afirmarse que muchas
de las medidas implementadas a nivel de las polticas
econmicas nacionales han tenido su correlato en
impactos no deseados o no previstos para la actividad del transporte, particularmente en el campo de
la movilidad y el uso de las vas urbanas, como resultado del proceso de cambio de los patrones de viaje,
en trminos de participacin modal y de gestin del
transporte y del trnsito8 .

8
Este argumento se desarrolla en detalle en Figueroa
(2001).

50

eure

Transporte urbano y globalizacin. Polticas y efectos en Amrica Latina

En algunos casos, estas situaciones han llevado a


la promocin de importantes correcciones en el funcionamiento de los sistemas de transporte pblico,
en particular buscando una mayor eficiencia y calidad de los servicios pblicos. Esto ha sido evidente
en los casos de Quito y Bogot, con la
implementacin de sistemas de corredores de buses
de alta capacidad (bus rapid transit o BRT, como son
comnmente conocidos), cuyo xito ha llevado a la
intencin de repetirlo, para lo cual existen planes
entre otras ciudades- en Santiago, Lima y Ciudad de
Mxico.
Las primeras evidencias en Quito y Bogot muestran que a pesar de la consecucin de redes de transporte pblico de alta calidad, ellas tienen una cobertura parcial en la ciudad, limitndose a ciertos corredores y dejando otros desatendidos y servidos por
los sistemas tradicionales, de muy baja calidad.
Estas medidas parecen militar en el reforzamiento
de la idea de que mientras existe una fraccin de
oferta de transporte pblico de calidad, otra fraccin queda entregada a servicios irregulares, ms o
menos legales segn sea el caso de cada ciudad.
Con ello se acenta la atomizacin del transporte en general y del transporte pblico en particular,
pudiendo verificarse la oferta de variadas calidades
de servicio, de acuerdo a la capacidad solvente de
pago de la poblacin.
Estas nuevas formas de gestin del transporte
aparecen en la actualidad como la pista ms relevante en la bsqueda de soluciones para la movilidad
urbana en la perspectiva del servicio pblico. Se trata siempre de soluciones basadas en la inversin privada y en la transferencia de los costos directos a la
poblacin. El rol exclusivamente regulador del Estado y la dificultad para regresar a las pocas de tarifas ms bajas permiten suponer que la segmentacin
de los servicios puede hacerse incluso ms aguda.
Por lo dems, la seleccin de los corredores de
mayor demanda por donde deben circular estos servicios, permite inferir tambin las caractersticas del
desarrollo urbano que este tipo de transporte puede
inducir en la ciudad. La recuperacin de ciertos ejes
y de ciertas centralidades puede permitir de manera
reforzada la consolidacin de zonas de mayor densidad y su vinculacin con la periferia ms distante,

favorecida tambin por las mayores velocidades comerciales que estos sistemas deben ofrecer. En este
mismo sentido, el carcter urbano y no metropolitano9 de dichas redes se puede entender como parte
del proceso que obliga al fraccionamiento del sector
en distintos subsectores especializados: la periferia
exterior se sirve del automvil o de servicios selectivos a contrata para la poblacin de altos ingresos, y
de servicios degradados e informales para los ms
pobres.

7. Conclusiones
Las polticas liberales y su impacto sobre el funcionamiento de la ciudad han alcanzado tambin al
comportamiento de los transportes. Los procesos de
expansin urbana, de nuevas formas de insercin de
la economa y su expresin en las ciudades han estado plenamente acompaados por un sistema de
transporte que ha asumido un rol funcional a este
desarrollo.
En el marco de la globalizacin, las nuevas tendencias de organizacin y funcionamiento de los
sistemas de transporte urbano dan cuenta precisamente de una transformacin institucional, poltica
y operativa que sirve de funcional soporte a las demandas urbanas y a las tendencias del desarrollo urbano.
Una revisin de los principales rasgos de la
globalizacin en nuestras ciudades (De Mattos,
2003) permite constatar que efectivamente los cambios en el servicio se inscriben dentro de dichas tendencias. Primeramente, se ha visto la forma en que el
sector transporte ha asumido importantes cambios
de orientacin, hacindose cargo de polticas liberales y de una gestin acorde: de una actividad relativamente organizada (independientemente de su
mediocridad) sobre la base de empresas relativamente
formales y reguladas, el sector se ha abierto a un
abanico de alternativas que responden al signo de la
atomizacin y dispersin de los sistemas. Acorde con
ello, los costos de transporte han aumentado
significativamente, de manera de establecer una segmentacin que coloca a cada usuario frente a una
9
En el sentido que estas redes se proponen generalmente servir slo la mancha urbana y descuidan la cobertura de las nuevas reas metropolitanas.

eure

51

Oscar Figueroa

fraccin del servicio que es funcional a sus necesidades y capacidades de pago.


Desde el punto de vista de la expansin urbana,
la nueva organizacin del transporte se ha hecho
cargo de responder a las nuevas exigencias e incluso
de jugar tambin un rol catalizador de ellas. La ciudad difusa y organizada en red puede perfectamente leerse en un sistema de transporte e infraestructura, que asumen igual caracterstica. Se da as solucin
a las demandas que se generan por el crecimiento y la
expansin urbanas.
La polarizacin social ha tenido sus expresiones
tanto en la oferta como en la demanda de transporte: desde el punto de vista de la demanda, el servicio
se ha segmentado para consagrar las crecientes desigualdades econmicas que se expresan tambin en
el acceso diferenciado al servicio. Desde el punto de
vista de la oferta, se ha visto cmo surge una nueva
actividad de transporte, ms informal y precaria, que
da cuenta de la flexibilizacin de los mercados de
trabajo y de las oportunidades que ofrece para insertarse en las tendencias de la terciarizacin del empleo, mientras tambin se consolidan variadas formas de movilidad de los sectores de mayores ingresos, desde el automvil hasta los servicios selectivos y
exclusivos de transporte pblico.
El crecimiento econmico y la apertura de los
mercados tiene una expresin clara en el aumento
de las tasas de motorizacin, y asociado a ellas, ciertas
medidas renovadoras del servicio y de la infraestructura, que responden a dichas demandas. Ambos factores juegan un rol central a la hora de inducir la
expansin de la ciudad ofreciendo nuevas modalidades de gestin del servicio.
Por ltimo, los variados circuitos en que se divide ahora el transporte constituyen en su totalidad
formas productivas asociadas al desarrollo de los
mercados externos y alientan ulteriores crecimientos
en las tasas de motorizacin. En definitiva, este nuevo sistema de transporte parece ser bastante efectivo
para asegurar la reproduccin de las nuevas tendencias de desarrollo de las ciudades, su expansin y sus
desequilibrios, e incluso para reproducir esta nuevas
manifestaciones en el desarrollo de sus transportes.

52

eure

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