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Sociologa porrtica de las reformas educativas

al director de la publicacin y a los coautores los permisos concedidos para


incluirlo en esta obra. He extrado una parte del Captulo VI de los comentarios
que aparecen en mi artculo: "lnstitutional lssues in the Study of School
Mathematics: Curriculum Research", publicado en Educationa/ Studies in
Mathematics Education (1988, 19, 221-249).

Introduccin

~ran parte de los anlisis contemporneos dejan de lado la historia de la


reforma y adoptan como clave la definicin del cambio. ~~~ntido comn"
de la reforma consiste en suponer que la intervencin equivaie- a-progreso.
Como consecuencia de los nuevos programas, nuevas tecnologas y nuevas
organizaciones que incrementen la eficiencia, la economa y la eficacia, se
desarrollar un mundo mejor. Se concibe el cambio como la introduccin de
un programa o tcnica en una demarcacin o en un aula escolar, como
ponen de manifiesto los usos, los sentimientos de satisfaccin de las personas,
o ambos. La bibliografa est repleta de estudios que identifican los rasgos
del profesoro-airecfr-"de_exito" con e_I origen del desarrollo de programas
oco-r1 un modelo para la conversin de "los dems". En ciertos casos, se
adoptan las perspectivas de quienes desarrollan los programas para evaluar
el grado de aceJtacin de las reformas. En otros tiempos, las teoras del
cambio valoraban las percepciones y la conducta de las personas que
trabajaban en las escuelas, dando por supuesto que las razones, intenciones
y prcticas de los participantes en la reforma determinaban los resultados
objetivos de las reformas y cambios. El enfoque se centra en el acontecimiento
espectacular o en la persona y las ideas tcnicas del cambio.
Aunque en el mbito estadounidense de la educacin se usan como
sinnimos reforma y cambio, podemos distinguir los trminos a efectos
analticos. La palabra reforma se refiere a la movilizacin de los estamentos
pblicos y a las relaciones de poder que definen el espacio pblico. A
primera vista, cambio presenta un aspecto menos normativo y ms "cientfico". El estudio del cambio social representa un intento de comprensin de
la forma de interactuar de la tradicin y las transformaciones mediante los
procesos de produccin y reproduccin sociales. Se ocupa de la confrontacin entre la ruptura con el pasado y lo que parece estable y "natural" en
nuestra vida social. Es ms, a los efectos de la exposicin que sigue, la
confrontacin entre rupturas y continuidad en el cambio social supone prestar

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Sociologla polltica de las reformas educativas

atencin sistemtica a la relacin entre saber y poder que estructura nuestras


percepciones y organiza nuestras prcticas sociales.
Mi idea de lo "cientfico" no debe confundirse con ciertas preocupaciones
positivistas por reglas y normas abstractas no relacionadas con las condiciones sociales e histricas. Mi inters por una ciencia del cambio supone
la preocupacin por prestar atencin a cuestiones sistemticas sobre nuestros
asuntos sociales y a mtodos disciplinados para derivar respuestas. Afirmar
que cambio es un trmino cientfico, en el sentido amplio del significado de
lo cientfico, no supone afirmar su independencia de los valores. No podemos
aceptar que la ciencia constituya un nivel sobrehumano, separado de las
preocupaciones y la situacin social de los cientficos. Como muestra constantemente nuestra exposicin, nuestras concepciones del cambio son prcticas que establecen prioridades y posiciones de los individuos en las relaciones sociales. Es ms, las teoras, en sentido no positivista, asumen las
formas sociales de regulacin y la produccin de capacidades sociales en
los mundos que habitamos. Aunque creo que el objetivo de una ciencia
social de la escolarizacin consiste en establecer formulaciones tericas
sobre su contexto y efectos sociales, estas formulaciones son histricas
ms que predictivas y positivas.

Una pregunta respecto a la regulacin social

y a la teora social
Este libro sita la reforma en el campo social de la escolarizacin y su
ecologa. Plantea las siguientes preguntas: qu constituye la reforma?,
cules son sus significados cambiantes en el tiempo?, cmo surgen esos
significados? La consideracin de la reforma como fenmeno ecolgico me
permite contemplar los campos en los que se produce la reforma y, al
mismo tiempo, tratar de resolver ciertas cuestiones respecto a las diferentes
relaciones entre la enseanza y la sociedad en el transcurso del tiempo.
Reforma es una palabra cuyo significado cambia segn se site en las
transformaciones sufridas por la enseanza, la formacin del profesorado,
las ciencias de la educacin y la teora del currculum desde finales del
siglo x1x. No existe ningn significado ni definicin esencial. Como tampoco
la reforma quiere decir progreso, en ningn sentido absoluto, aunque s
tenga en cuenta las relaciones sociales y de poder.
Mi tesis central consiste en que la mejor manera de entender la reforma
es considerarla una parte del proceso de regulacin social. Aunque en
muchos crculos no est de moda (como me dijo un historiador: "el control
social es un residuo de la sociologa del saber educativo de los primeros aos setenta"), la cuestin del control, como un problema ms general del poder todava est con nosotros en la teora y en la prctica diaria de
la vida institucional. En contraste con la sociologa del saber educativo
de los aos setenta, que daba por supuestos unos mecanismos globales de
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Introduccin

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control, me preocupa cmo se relaciona la reforma con los mltiples estratos


de los asuntos sociales (desde la organizacin de las instituciones hasta la
autodisciplina y la organizacin de la percepcin y la experiencia a travs
de la cual actan los individuos). Utilizo el concepto de regulacin social
ms que el de control para resaltar la importancia de los elementos activos
de poder en la produccin y disciplina sociales de las capacidades de los
individuos. Es ms, me interesan las formas especficas y regionales a
travs de las cuales el poder afecta a las relaciones sociales y las produce,
lo que hace menos importantes las cuestiones del origen ltimo del poder,
como el capitalismo y la industrializacin.
Aunque tratar estas cuestiones ms adelante quiero sealar aqu que
presto la mxima atencin a la forma en que el poder limita y reprime las
prcticas sociales. Me preocupa cmo se relaciona el poder con el saber
que nos permite expresar deseos personales, voluntades, necesidades corporales e intereses cognitivos. Por el poder, juzgamos qu es razonable y
bueno, y qu irracional y malo; con qu prcticas nos sentimos culpables y
cules son normales, o cules han de transgredirse. Al centrarme en esta
idea de poder, asumo el inters actual por las teoras del discurso, con el fin
de considerar las reglas y normas de los textos en cuanto prctica social.
Pero tambin me interesan las condiciones histricas en las que prevalecen
ciertas formas de expresin. El estudio de la prctica de las reformas escolares contemporneas supone situar los hechos concretos de la escolarizacin en una construccin histrica que presupone relaciones entre poder y
saber. Por tanto, nuestro punto de mira se centra en las condiciones histricas, prcticas institucionales y epistemologas ms que sobre el habla y los
textos en s mismos.
A continuacin, nos ocuparemos de la integracin y la relacin entre las
cuestiones de poder y sus efectos sobre la reforma escolar. El Captulo
Primero ~el libro presenta un examen terico de .~gunas cuestiones y
problemas asociados .aL desarrollo de una teora adecuada del cambio
scolar. Me centrar en algunos problemas que han ocupado a una rama
de la sociologa en Europa y en los Estados Unidos sobre la historia, la
estructura social y hechos concretos, pero, al mismo tiempo, me ocupar,
desde el punto de vista conceptual, del argumento para responder a las
prcticas escolares en la medida en que organizan y, por tanto, regulan la
produccin del saber. '
En el anlisis histrico de los Captulos 11 y 111, me ocupo de la epistemologa y de las pautas institucionales; los temas generales se han extrado de
estudios que prestan atencin a quienes detentan la autoridad y que definieron el trabajo. Esta perspectiva viene dictada por la disponibilidad de
fuentes que ponen de manifiesto el modo en que los dirigentes escolares
perciben los problemas que se presentan de inmediato. Hasta la organizacin
de los docentes en sindicatos en los albores del siglo xx, no abundan los
escritos de profesores sobre su conducta cotidiana en la escuela, como
tampoco sobre cuestiones relativas a conflictos y confrontaciones en su
trabajo. La exposicin est documentada mediante referencias a libros y
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artculos de historiadores. En este caso, mi contribucin consiste en organizar


conceptualmente estos descubrimientos para responder a las preguntas
planteadas en este texto, el cual no pretende convertirse en una historia
cronolgica de hechos y gentes. En los ltimos captulos (IV-VII), se considera
el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, prestando mayor atencin
a los aos ochenta. Los datos parecen mostrar cmo se manifiestan las
regulaciones sociales en los diversos niveles de la vida escolar cuando se
interrelacionan con el Estado, basndose en hechos y documentos, en
calidad de situaciones cruciales sobre las que hay que reflexionar.
Interpreto la reforma escolar como una cuestin sobre la relacin entre
el saber (epistemologa), las instituciones y el poder. Al mismo tiempo, nuestro
enfoque se ocupa de las interrupciones y rupturas de las relaciones sociales
producidas en fa epistemologa y las instituciones. No me ocupo directamente
de las acciones u objetivos individuales, excepto en fa medida en que se
relacionan con fa comprensin de pautas colectivas. Planteo esto antes
de que algunos lectores se inclinen a incluir en la exposicin concepciones de progreso y una teleologa. No pretendo eso. Reconozco aqu mi
sentido del juego y su irona. Mi exposicin no debe leerse como una teora
sobre fa conspiracin. El anlisis revela que nuestras descripciones concretas
no constituyen la fuente del significado, sino que lo dan por supuesto. El
problema del anlisis consiste en dejar de lado la bsqueda de una figura
heroica (el gran dirigente o el profesor experto), la influencia del momento y
de lo espectacular en la vida de la gente y la intencin (el pensamiento o
las voluntades de la persona o personas) como explicacin. Siguiendo el
enfoque de DuRKHEIM respecto a la importancia de lo social, lo colectivo y lo
histrico en la formacin de comunidades, creo que el aspecto fundamental
en el estudio del cambio consiste en poner en contacto el pasado con el
presente con el fin de considerar la relacin de continuidad, repeticin y
rupturas E!n ~'luestras condiciones sociales.

La situacin del "propio" lenguaje de. interpretacin:


la recepcin de las tradiciones y la produccin de ideas
Considerar que el saber se sita dentro de las relaciones institucionales
supone una elaboracin y un cambio en mi propio trabajo. Me he ocupado
ms de las cuestiones histricas de las relaciones estructurales que de la
influencia de las prcticas cotidianas de la escolarizacin. Me interesa descubrir una ciencia social ms inclinada hacia la historia, que pueda comprender la interseccin de mltiples elementos de tiempo y espacio en el
estudio de los problemas del poder. Este inters ha exigido tambin que
trate de descubrir formas ms adecuadas de comprender la produccin del
saber en las escuelas.
De diversos modos, este estudio debe mucho a la sociologa de OURKHEIM
y a las tradiciones filosficas de la epistemologa social que se desarroll
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Introduccin

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en primer lugar en los crculos intelectuales franceses'. Este conjunto de


estudios franceses me ha ayudado a pensar en diversas cuestiones tericas
importantes: el cambio social que no supone concepciones de prcticas
progresistas; la importancia de la epistemologa como mtodo para considerar
la vida social; una forma de estudio que desplaza al individuo del centro del
anlisis y se enfrenta a la primaca concedida al aqu y ahora, y estrategias
para centrarse en la relacin entre el poder y el saber. La tradicin histrica
francesa de los Annales, por ejemplo, estudia las pautas de pensamiento
en la medida en que se entrelazan con cambios a largo plazo en las pautas
de produccin y reproduccin. La tradicin de los Annales me dio acceso a
una forma de pensar sobre los fenmenos histricos de la escolarizacin
como resultantes de la interaccin entre epistemologas y condiciones materiales. Asimismo, la tradicin histrica proporciona tambin un enfoque
para considerar el "cambio" como rupturas sociales con las pautas actuales,
en vez de como evolucin o cronologa de hechos que parecen inevitable o
potencialmente progresistas.
A este respecto, la obra de Michel FoucAULT es importante cuando se
contempla en relacin con la tradicin de los Annales. FouCAULT, historiador,
filsofo y terico social francs, cuya obra examinaremos con mayor detalle
en el Captulo Primero, explora histricamente las relaciones estructurales
que forman parte de la organizacin de la vida social y de las concepciones
del yo que consideran que los individuos se ocupan de su propia disciplina. Ve el cambio en cuanto ruptura, como la tradicin de los Annales,
pero difiere de sta respecto al lugar de su investigacin. Mientras que la
tradicin de los Annales se ocupa de los cambios globales a travs de los
continentes, FoucAuLT se centra en lugares o espacios regionales, localizados, como prisiones y manicomios. Introduce la idea de poder en el anlisis
sociohistrico, basndose en NIETZSCHE con el fin de superar las concepciones de progreso impresas en gran parte de la erudicin contempornea.
Los estudios de FoucAuLT sobre la relacin de macropautas y micropautas
de gobierno proporcionan tambin un medio para introducir la idea de
Estado en el campo de la escolarizacin. Lo hace sin volver a explicaciones
y teoras globales, aunque muestra una forma de mantener el inters ante
pautas institucionales y sociales concretas. Creo que su obra proporciona
un motivo fundamental para la consideracin histrica de la pedagoga
escolar: su concepcin histrica del cambio (como regional, y las rupturas
en la epistemologa) sirve de "ancla" para interpretar la formacin de la
escolarizacin y la pedagoga de masas en el siglo x1x y las reformulaciones
que se producen en las actuales reformas educativas.
El socilogo francs Pierre BouRDIEU completa y ampla los estudios
anteriores, presentando mtodos para el anlisis del espacio social en el
' Existe una errnea lectura norteamericana y una apropiacin selectiva de la obra de
DuRKHEIM como si fuera positivista. En relacin con la tradicin que aqu nos ocupa, vase, por
ejemplo, su historia de la escuela (1938/1977). Vase tambin BOURDIEU (1977, 1984).

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Sociologla polllica de las reformas educativas

que operan las epistemologas y de las pautas de las relaciones sociales


que constituyen el campo del poder social, concibiendo, de nuevo, el poder
como relacional. Mientras FoucAULr nos permite considerar la relacin entre
saber y poder, BouRDIEU ofrece estrategias conceptuales para centrarnos
en las relaciones sociales en un momento dado y en la forma en que los
conjuntos de relaciones institucionales convergen entre s para producir
distinciones y diferencias sociales.
Al pensar sobre la interseccin y la diversidad de los diferentes proyectos
intelectuales de otros, me enfrento continuamente con el problema de hallar
un lenguaje (o, ms correctamente, un discurso intelectual) mo "propio". Es
decir, las recientes traducciones de teora social, historia y filosofa francesas,
que introduzco en el Captulo Primero como mtodo de epistemologa social,
han enriquecido mi antiguo inters por los problemas del saber y el poder.
Este cuerpo de conocimientos, aunque no es singular, proporciona el potencial terico para interpretar las formas histricas y sociolgicas de construirse la reforma en las prcticas contemporneas de escolarizacin. No
obstante, no pretendo considerar a estos estudiosos franceses como autoridades en relacin con mis investigaciones, sino mantener un dilogo con
ellos; utilizarlos para suscitar nuevas cuestiones sobre la organizacin de
los asuntos sociales en relacin con los temas que subyacen a este trabajo.
Aun teniendo en cuenta las profundas intuiciones de los tericos sociales
franceses, no ha sido fcil encontrar un lenguaje que responda a los fenmenos investigados en este estudio. Exploremos brevemente algunas de
estas dificultades mediante ejemplos que se estudiarn de forma ms sistemtica en la exposicin de los siguientes captulos.
En primer lugar, reconozco que en la sociologa, filosofa, historia, teora
lingstica y anlisis feministas franceses existen diferentes tradiciones. Representan una serie de matices en su epistemologa, al tiempo que plantean
distintos conceptos. Relacionar la obra de FoucAULr con la escuela histrica
de los Annales supone reconocer que, en esa escuela histrica, se produce
un importante debate y subsiste una gran diversidad. Asimismo, es preciso
reconocer que la vida intelectual francesa est situada en Pars (ligada a una
tradicin ensayista reforzada mediante la autorizacin de escuelas secundarias) y que existe un sistema muy selectivo, competitivo y estructurado.
Segundo, el centro de inters, los supuestos de partida y los conceptos
presentes en el corpus de cualquier autor cambian con el tiempo. La idea
de poder de FoucAuLr se modifica a medida que se aparta de la orientacin
hacia la tradicin literaria de sus primeros escritos. La obra de BouRDIEU
evoluciona continuamente; sus anlisis pasan de las primeras exposiciones
sobre las clases sociales a los argumentos posteriores sobre el agrupamiento
social, habida cuenta de que descubre que el primero es un concepto
inadecuado para las relaciones cambiantes que estudia desde el punto de
vista emprico.
Tercero, estas distintas tradiciones y su interrelacin plantean problemas
a quienes traten de "tomarlas prestadas". Gran parte de los trabajos que he
considerado tiles para el desarrollo de este estudio se han realizado en
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Introduccin

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las comunidades intelectuales que existen en Francia y, hasta cierto punto,


en Alemania. He de mencionar aqu la obra de Jrgen HABERMAS, filsofo
alemn perteneciente a la Escuela de Frankfurt, quien ha reformado la
teora social marxista para iluminar algunos de los problemas pragmticos
del cambio. Estudiaremos ms directamente esta cuestin en el ltimo
captulo. Estas tradiciones continentales se centran en la interaccin entre
la filosofa, la historia y la teora social, algo de lo que creo carece la mayor
parte de la ciencia social estadounidense.
Pero basarse en estas bibliografas supone reconocer tambin que existen
dentro de campos sociales en los que se producen relaciones de poder,
una dinmica interna y mecanismos de autocomprobacin que no siempre
estn a la vista de los extraos. A veces, luchan entre s por ver quin
dispone de la versin ms autorizada de la teora social; otras veces, sus
trabajos son mutuamente coherentes. Cuando leemos la bibliografa de los
Annales, de BouRDIEU o de FoucAULT, somos conscientes de que siempre
existe un pblico oculto al que responden cuando escriben (vase BouRrnEu,
1988). Las reglas y actores invisibles en los estilos de argumentacin, incluyendo lo asumido por los mismos estudiosos, no resultan de fcil acceso
para el extrao. Por ejemplo, creo que la protesta de FoucAuLr de que l no
es estructuralista est relacionada con la idea literaria francesa de estructuralismo que aparece en sus primeras obras y con los debates franceses
sobre el anlisis marxista. Es ms, resulta interesante que la obra de
FoucAULr deba mucho a la tradicin de los Annales y a la tradicin epistemolgica francesa en filosofa y que, sin embargo, estas asociaciones sean
desconocidas en el contexto en que se ha presentado su obra en los
Estados Unidos. Suele considerarse que forma parte de la crtica asociada
a la tradicin literaria del postestructuralismo, en vez de como perteneciente a la ms amplia y elaborada, comunidad acadmica francesa de la sociologa y filosofa de la ciencia durkheimiana.
Cuar.o,~tengo que mencionar el problema del lenguaje, es decir, la
capacidad de hablar en el idioma en el que estn escritos los estudios. He
tenido que suplir como mejor he podido mi falta de fluidez en francs,
tratando de interactuar en ingls, siempre que ha sido posible, con miembros
de las comunidades de estudiosos cuyos trabajos he ido leyendo, y tambin
investigando las tradiciones en las que stos se mueven.
Creo que estos ejemplos indican las dificultades que supone la asimilacin
de tradiciones intelectuales desarrolladas en otras partes. Espero haber
sido lo bastante sensible respecto a tales sutilezas como para no malinterpretar ideas o conceptos. Pero, al tratar de comprender los metatextos o
relaciones paradigmticas de quienes me han sido tiles para mi trabajo,
no me ha preocupado la fidelidad de las traducciones, que doy por supuesta.
Al tiempo que trato de comprender las diferencias, no creo que !as palabras
escritas tengan una vida independiente. Mi intencin consiste en integrar,
reorganizar y basarme en las cuestiones epistemolgicas, la teora social y
los fenmenos sometidos a investigacin. A esto me refera cuando hablaba
de "un lenguaje mo propio".
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Sociologa polltica de las reformas educativas

Al tratar de conceptualizar este estudio del cambio, he visto tambin con


mayor escepticismo que antes los esfuerzos realizados para vincular directamente la ciencia con los movimientos sociales. Esto es importante porque
en educacin, tanto la tradicin principal como la crtica, relacionan la produccin de saber con las concepciones de progreso que sitan a la investigacin y al investigador en una posicin social y cultural de autoridad.
Como expondr en el ltimo captulo, recelo un tanto de esa posicin,
aunque, sin embargo, defiendo el compromiso a favor de cierta autonoma
respecto de los movimientos sociales.
Creo que el trabajo intelectual se enfrenta siempre con el problema de
la relacin entre poder y saber, y que los investigadores deben descentrar
el problema de la ciencia social de los movimientos sociales inmediatos,
con el fin de adquirir un concepto de s mismos como actores histricos
crticos. Esto no significa considerar al investigador como un intelectual en
las nubes, desvinculado de los compromisos sociales y de la poltica. En
cambio, adopto la posicin de que la poltica de la vida intelectual descansa
en la distincin, categoras y puntos de vista que estructuran la vida social
y, de hecho, lo estn haciendo. En realidad, al centrarme en el saber en
cuanto prcticas materiales, pretendo descentrar el progreso como epistemologa de la investigacin educativa y, por tanto, ampliar los campos de
prctica democrtica, haciendo menos probable que el investigador se considere a s mismo como portador de progreso.

"Orgenes" mltiples de este libro


Redactar este texto haconstituido una de las tareas intelectuales ms
difciles que haya emprendido nunca, pero, al mismo tiempo, tengo que decir
que he disfrutado mucho durante los tres o cuatro aos que he trabajado en
ello. La dificultad radica en que he intentado realizar mi tarea a travs de las
mltiples disciplinas y argumentos intersectados fundamentales para lo que
considero principales cuestiones intelectuales de la teora social y la comprensin del cambio. Entre ellas estn las concepciones actuales de la
historia y sus ideas de tiempo y espacio en la teora social; la relacin entre
sociedad e individualidad en el pensamiento moderno; los elementos productivos y represivos del poder, y la dialctica de la escolarizacin en un
contexto social e histrico. En un nivel diferente aunque interrelacionado se
sita mi reiterado pensamiento sobre la situacin del intelectual en el cambio
social y mi rechazo de una epistemologa que coloque al investigador educativo
en una posicin de privilegio para producir el cambio. Creo que la aceptacin
de la inclusin del progreso en una epistemologa de la investigacin es
polticamente peligrosa para una sociedad democrtica, con independencia
de que los investigadores, al hablar de ayudar a la gente, encuentren otras
soluciones ms progresistas y democrticas a sus situaciones.
Por tanto, uno de los orgenes de este libro est en mi compromiso con
un concepto del cambio y con la poltica de las concepciones del cambio

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Introduccin

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incorporadas a la investigacin educativa. Este compromiso se ha visto


reforzado por un conjunto de discusiones relativas a la teora social que
tiene su "vertiente lingstica". Por razones histricas, que no siempre estn
tan claras como me gustara, las tradiciones de la filosofa, la teora social,
el feminismo, la historia y la teora literaria han de "hablar entre s" ms a
menudo, rompiendo ciertos lmites disciplinarios. Este proceso se ha visto
facilitado por la traduccin de los estudios europeos continentales, cuyos
argumentos sobre ciencias sociales han sido ms filosficos que los estadounidenses. Al mismo tiempo, el resurgimiento del pragmatismo, contribucin
exclusiva de los Estados Unidos a la filosofa, ha agudizado mis propios
intereses y me ha hecho pensar en los fenmenos de la escolarizacin de
una forma que antes habra sido incapaz de enunciar.
Recuerdo una conversacin que mantuve en 1978 con Daniel KALuos,
investigador sueco de la educacin, de tendencia marxista. Volvamos a
Madison de una conferencia en Wingspread in Racine (Wisconsin). Le coment que, en su comunicacin, limitaba sus citas a autores marxistas. Me
record que estaba trabajando en una tradicin que l quera mantener a
travs de sus lazos histricos con la obra precedente. Pero, tan importante
como esto fue el reto que me lanz para que sealase una bibliografa no
marxista que resultara tan interesante, desde el punto de vista terico. Mi
mejor tanto fue el libro de Peter BERGER y Thomas LucKMANN: The Social
Construction of Reality*, publicado una dcada antes (1967). Ahora no cabe
ya esta timidez. Hoy da hay un conjunto de obras que surgen fuera del
marco de los debates marxistas de la poca, uniendo, aunque reformulando
y repensando las preocupaciones contemporneas, con la obra de Max
WEBER y mile DuRKHEIM. Las perspectivas creadas me entusiasman.
Aunque en los captulos que siguen me centro en esta bibliografa para
estudiar los fenmenos de la escolarizacin y la reforma, s que no he
resuelto las cues!Jones que me han ocupado. En el mejor de los casos,
puedo decir que me he comprometido de una manera que ha estimulado
mi propio pensamiento sobre las implicaciones conceptuales y polticas de
la investigacin educativa. Puedo decir que he llegado a reconocer de un
modo ms adecuado que antes la interrelacin existente entre los estudios
sociales y la poltica de su funcionamiento.
Pero el empuje para este trabajo ha implicado tambin otros muchos
contextos que se han entrelazado en la realizacin de este libro.
El estudio toma como punto de partida la categora y la publicidad
concedidas a la educacin por el conjunto de organizaciones gubernamentales, profesionales y filantrpicas de los Estados Unidos, que han hecho de
la educacin una cuestin prioritaria en los aos ochenta. Aqu he tratado
de pensar en esta retrica pblica, en cuanto prctica social, de investigarla
y cuestionarla.
* Si las obras citadas, a lo largo de este libro han sido traducidas al castellano, su
referencia completa figura en la bibliografa. (N. del E)
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Sociologa polltica de las reformas educativas

El estudio surge de mi asociacin con Robert TABACHNICK en Wisconsin


y de nuestro trabajo en el programa de formacin de profesores all desarrollado. En dicho programa de formacin de profesores enseamos mtodos
de estudios sociales en la escuela primaria, trabajando denodadamente
para introducir un currculum de "solucin de problemas", un enfoque de
investigacin en la enseanza de la escuela elemental. Pero, cuando visitbamos las escuelas y observbamos a nuestros alumnos, profesores en
formacin, daba la sensacin de que estbamos reproduciendo o alterando
las prcticas de los profesores al azar. Como saben quienes estudian la
escolarizacin, la investigacin no constituye una fuerza predominante. Al
mismo tiempo que nos preguntbamos qu hacamos mal, surgi una cuestin de igual importancia sobre las condiciones sociales que confluyen en
la escolarizacin, la enseanza y la formacin del profesorado. Con los
aos, nuestras conversaciones sobre el tema han continuado y se han
ampliado.
Como otra fuente de motivacin puedo citar tambin mis estudios doctorales. Con la ayuda de Millard CLEMENTS, en la universidad de Nueva York,
empec a pensar en la epistemologa como parte de las relaciones sociales.
Millard me introdujo en la sociologa del conocimiento y su importancia en
relacin con el currculum. La historia, la sociologa, la filosofa y la pedagoga
no son "slo" lo que nos dicen sobre el mundo; tambin se construyen
socialmente y son disciplinas de la prctica con implicaciones polticas.
Esta preocupacin por la sociologa del conocimiento y el poder sigue viva
en m.
Tambin he de reconocer la importancia de los aos pasados en el
campus de Madison de la universidad de Wisconsin. Desde un punto de
vista histrico, es un lugar en el que la investigacin y el estudio forman
parte de la infraestructura. Mi departamento me ha permitido profundizar
en mis intereses intelectuales mediante la interaccin con mis colegas y
con los estudiantes graduados, y a travs de los cursos que desarrollo en
respuesta a mis cambiantes intereses intelectuales. En los ltimos tres o
cuatro aos, la participacin en el Seminario de los Mircoles ha constituido
un estmulo fundamental para mi pensamiento sobre los diferentes aspectos
del reexamen actual de la teora social. El Seminario de los Mircoles se
rene siempre que encuentra tiempo; ahora lo hace los martes. El grupo
se ha centrado de manera continuada en distintas preocupaciones paradigmticas de los estudios contemporneos, de manera que me ha obligado a
considerar y afrontar la interseccin de los argumentos del pragmatismo,
feminismo, nuevas formas de estructuralismo y modernismo/posmodernismo,
as como a tener en cuenta la bibliografa sobre la interpretacin, presentacin
y poltica del trabajo acadmico. Los puntos de debate, los problemas y
dilemas surgidos de nuestra discusin constituyeron un horizonte importante
cuando se redact este libro. Este dilogo continuado me ha sido de provecho.
Dicho todo esto, esta exposicin sobre la reforma no tiene un origen
concreto, sino la interseccin de aspectos que se producen en contextos
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Introduccin

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histricos. Entre estos distintos aspectos de biografa, historia y estructura


social se sita mi compromiso para trabajar a favor de la honradez intelectual
y la integridad social en la escolarizacin y en la sociedad. Asimismo,
supone reflexionar crticamente sobre mis propias posiciones y relaciones
laborales, porque la escolarizacin y la investigacin educativa son elementos
que contribuyen a la produccin de la regulacin social. Estas preocupaciones constituyen los metatemas de este trabajo.

Cmo no leer este libro


Este libro empieza y termina con captulos que se centran en las cuestiones conceptuales del cambio y los problemas polticos del intelectual
como actor social en las relaciones estructurales. Los Captulos 11 y 111
consideran las pautas histricas que, segn creo, han llegado hasta el
presente y, al mismo tiempo, constituyen la base de las rupturas de las
relaciones sociales que configuran la actual reforma educativa. El problema
del poder y de la regulacin social es fundamental en estos captulos, as
como en los que van del IV al VII, que tratan de los aos ochenta y los
primeros noventa.
En muchos libros, a menudo se induce al lector, si se inclina a ello, a
que deje de lado el material terico y vaya a la narracin. Quiero poner en
guardia contra esto. En parte, la narracin sobre la reforma que aparece en
captulos posteriores depende de la exposicin del Captulo Primero. Hago
continuas referencias a la exposicin sobre el poder y la regulacin social
presentada en el Captulo Primero. El ltimo captulo vuelve a tomar el
argumento conceptual del comienzo, lo vuelve a enunciar y explora un
problema importante: cules son las obligaciones, responsabilidades e
implicaciones polticas de la organizacin social de la investigacin? Espero
que este nivel terico, cuando se interrelaciona con la narracin sobre la
reforma, rija los temas principales de los distintos captulos.
Mi oposicin a separar los argumentos tericos y narrativos se debe a
que la formulacin narrativa es siempre una empresa terica. No existe
dato ni hecho sin teora. Precisamente voy contra la prctica social de
negar que la teora est siempre presente en lo que escribimos. Estamos
obligados a interrogar a nuestros propios escritos y a los de los dems para
comprender esa relacin.
Por tanto, no estoy dispuesto a liberarme a m mismo ni al lector del
compromiso de confrontar la teora con la narracin y los datos. Recuerdo
la obra: Science in a Free Society, de FEYERABEND (1978). Deca que sola
acudir a las reuniones y dirigirse a las personas que no se preocupaban del
campo de donde provenan las cuestiones y pareca que no haban ledo
las obras que ayudaban a definir un campo, desde un punto de vista histrico.
Al principio pensaba que estas personas eran simplemente unos profesionales incompetentes. Despus se dio cuenta de que la organizacin educativa
del campo produca una incompetencia profesionalizada. Mi preocupacin
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Sociologla polltica de las reformas educativas

consiste en que esta incompetencia profesionalizada est ms extendida


de lo que nos imaginamos. Se encuentra en las frmulas que se utilizan
para escribir tesis, en las distinciones entre mtodos estadsticos y cualitativos
en cuanto cursos de investigacin ms que como procedimientos que forman
parte de los proyectos de investigacin y se hacen comprensibles en relacin con dichos proyectos. Est en nuestra forma de hablar respecto a la
investigacin descriptiva, lo cualitativo frente a lo cuantitativo, la neutralidad
axiolgica y la separacin de la teora y de la prctica, lo textual de lo
social. Para luchar contra estas formas de incompetencia institucionalizada,
sito los captulos de "teora" de manera que se incluyan en la narracin,
sin separarlos de ella. Es ms, quiero integrar una serie de perspectivas
disciplinarias para presentar un enfoque global de un determinado fenmeno
social. Aunque no s hasta qu punto domino estas cuestiones, reconozco
la necesidad de ese intento de relacionar teora y narracin.
Un comentario final: al escribir estas lneas, me he preguntado si los
debates y problemas que he abordado deben constituir un prefacio, una
introduccin o un eplogo. Quiz sean de todo un poco. La ubicacin de
esta obra en el campo social de la investigacin educativa ha surgido aqu
como problema inicial para proporcionar una orientacin para una primera
lectura. Sin embargo, tras haber trabajado sobre los distintos captulos,
estos comentarios pueden leerse tambin como eplogo que pone de manifiesto los problemas y alegras que me han acompaado en este quehacer.

CAPTULO PRIMERO

La sociologa poltica de la reforma educativa


Poder, saber y escolarizacin

La ltima dcada ha contemplado el resurgimiento del inters por el


problema del cambio educativo. Se considera la reforma de la escuela
como un mecanismo para lograr la reanimacin econmica, la transformacin
cultural y la solidaridad nacional. El mpetu para el cambio proviene, en los
Estados Unidos, de diversas fuentes: informes procedentes de organizaciones
filantrpicas, y de los gobiernos estatales y federal, se han centrado en la
calidad de la enseanza, el curriculum escolar y los resultados de los
alumnos. La legislacin ha incrementado el control directo del Estado sobre
las normas y los contenidos de la instruccin de la escuela pblica y de la
formacin del profesorado. La infraestructura profesional ha apoyado nuevos
programas y normas como procedimientos para modificar la prctica laboral,
aumentar la remuneracin de los profesores y mejorar:. la calidad de la
enseanza. En la bibliografa, ocupa un papel fundamental la peticin de
ms investigacin educativa y mayor profesionalismo de los docentes.
En vez de un proceso formal de descripcin de hechos, el discurso
actual sobre la reforma debe considerarse como un elemento que forma
parte de los hechos y disposiciones estructuradas de la escolarizacin.
Como institucin primaria para el establecimiento de una orientacin, objetivos
y voluntad en la sociedad, la escolarizacin vincula la poltica, la cultura, la
economa y el Estado moderno con las pautas cognitivas y motivadoras del
sujeto 1 La reforma educativa no slo transmite informacin sobre prcticas
nuevas. Definida como parte integrante de las relaciones sociales de la
escolarizacin, la reforma puede considerarse como un lugar estratgico
en el que se realiza la modernizacin de las instituciones.
Pero, para comprender la reforma educativa contempornea como prc1 Se opone esto al argumento de BERGER y LUCKMANN (1967) quienes distinguen las instituciones primarias y secundarias de socializacin, incluyendo la escuela entre las ltimas.

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Sociologla polltica de las reformas educativas

tica social y poltica, es preciso tener en cuenta diversas cuestiones conceptuales sobre el estudio de la reforma. La atencin que presta este capitulo
a la ecologa de la reforma proporciona una base para la narracin posterior
sobre la reforma escolar. Estas consideraciones sobre el cambio estn
relacionadas con pautas de conocimiento (epistemologa), poder e instituciones form~das en el transcurso de la historia.
En primer lugar, la palabra reforma alude a conceptos diferentes en el
transcurso del tiempo, en el contexto de los desarrollos histricos y las
relaciones sociales. Al comienzo del siglo x1x, la reforma se refera a la ayuda
que se prestara a los pecadores para encontrar la salvacin, pero a mediados
del siglo xx, la reforma aluda a la aplicacin de principios cientficos como
medio para lograr la ilustracin y la verdad sociales. En la prctica actual, la
reforma mantiene una cosmologa milenaria, pero depende en parte de las
ideologas concretas del individualismo y la prctica profesional. Al explorar
el contexto ecolgico que da lugar a la reforma, este estudio da por supuesto
que no existe una definicin constante del trmino, sino que su significado se
modifica en un ambiente institucional en permanente cambio.
En segundo lugar, la ecologa de la reforma est relacionada con las
pautas de regulacin social de la escolarizacin. La escolarizacin de masas
constituy una reforma fundamental de la modernidad, institucionalizada
durante los ltimos doscientos aos, cuando el Estado moderno asumi las
tareas de socializacin y educacin en respuesta a las rupturas habidas en
las pautas de produccin y reproduccin (LUNDGREN, 1983). La significacin
de la pedagoga moderna constituye su enlace con los problemas de la
regulacin social; la pedagoga vincula las preocupaciones administrativas
del Estado con el autogobierno del sujeto. Las formas de conocimiento en
la escolarizacin encuadran y clasifican el mundo y la naturaleza del trabajo
que, a su vez, tiene el potencial para organizar y configurar la identidad
individual. Este enfoque de la regulacin social es diferente de la relacin
entre poder y saber sealada por la sociologa del conocimier.ito- en los
primeros aos setenta (vase YouNG, 1971 ). Respecto a algunos movimientos
recientes en la bibliografa, vanse APPLE (1986), GINSBURG (1988) y WH1nv
(1985). La tesis del control social contiene un concepto estructural que
incluye una hiptesis fundamental sobre el poder; es decir, un objetivo del
estudio consiste en descubrir todos los mecanismos por los que determinados
actores sociales dominan y son dominados por las maniobras de la escolarizacin. Aunque soy sensible a las relaciones estructurales que presupone
la bibliografa sobre el control social, este estudio actual se refiere ms a los
mltiples elementos productores de poder. Fijadas en la retrica de la reforma,
las pautas de la escolarizacin y de la formacin del profesorado y las
ciencias de la pedagoga son procedimientos, reglas y obligaciones mltiples
y regionalmente organizadas que ordenan y regulan cmo se debe contemplar el mundo, actuar sobre l, sentirse y hablar de l. El poder, en este
sentido positivo, descansa en los complejos conjuntos de relaciones y prcticas mediante los cuales los individuos construyen sus experiencias subjetivas y asumen una identidad en los asuntos sociales.
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La sociologla polltica de la reforma educativa

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Tercero, la historia proporciona criterios sobre lo que ha cambiado. Pero


la historia a la que nos referimos aqu no define una cronologa de hechos o
los propsitos de los individuos. El estudio del cambio contempla las reglas
y normas que subyacen al saber de la escolarizacin y cmo se produce y
se hace aceptable ese saber en cuanto prcticas sociales y dentro de
mbitos institucionales. El mtodo histrico facilita la investigacin sobre
cmo se relacionan los acontecimientos del presente con otros hechos,
formados por las pautas del pasado y desconectados de ellas. Las prcticas
de la reforma contempornea estn relacionadas con los problemas sociales
y de autorregulacin surgidos ante las transformaciones que se hicieron
patentes tras la Segunda Guerra Mundial, aunque predominaron histricamente en la dcada de los ochenta y primeros aos de los noventa. Utilizo
la Segunda Guerra Mundial y la Era Progresista como "hitos" que sealan
unos cambios sociales, culturales, econmicos y polticos sin par, relacionados con la escolarizacin.
El estudio del pasado en el presente supone situar interrupciones, discontinuidades y rupturas en la vida institucional. No hay movimientos secuenciados o sucesivos de hechos o instituciones, ni podemos adscribir
cambios a los motivos o creencias de los actores histricos. DuRKHEIM
(1938/1977) afirmaba en conferencias pronunciadas hacia el cambio de
siglo que, en todos los casos, con independencia de las previsiones o
planes, se producen modificaciones significativas de la planificacin social
que incluyen desarrollos y consecuencias imprevistos.
Cuarto, este estudio considera el cambio como un problema de epistemologa social. La epistemologa proporciona un contexto en el que pueden
considerarse las reglas y normas mediante las que se forma el conocimiento
sobre el mundo, las distinciones y categorizaciones, las formas de responder
al mundo y la concepcin del "yo". De forma concurrente, la epistemologa
social toma los objetos constituidos en el saber de la escolarizacin y los
define como elementos de la prctica institucional, pautas de relaciones de
poder histricamente configuradas que dan una estructura y coherencia a
los caprichos de la vida cotidiana. Pienso, por ejemplo, en los conceptos
cambiantes de reforma, profesionalidad y ciencia de la educacin como
componentes de un contexto material que describen e incorporan los conceptos. Estas palabras asumen significado en el contexto de un complicado
conjunto de relaciones que se combinan para producir la escolarizacin.
Utilizo la expresin epistemologa social como medio para hacer que el
saber de la escolarizacin, en cuanto prctica social, sea accesible a la
investigacin sociolgica; se trata de hacer hincapi en la insercin relacional
y social del saber en las prcticas y problemas del poder. En este sentido,
acepto la tradicin filosfica pragmtica y rechazo la idea de epistemologa
como disciplina que se encarga de hacer declaraciones de saber universal
sobre la naturaleza, orgenes y lmites del saber (vase RoRTY, 1979).
La preocupacin por la epistemologa social constituye una prctica
poltica tanto como conceptual. Las "reglas" de la ciencia llevan consigo
visiones del orden social y distinciones conceptuales que definen las rela Ediciones Morata, S. L.

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Sociologla poltica de las reformas educativas

ciones de poder. Diversas tradiciones de investigacin escolar contempornea, por ejemplo, aceptan el papel del intelectual en la organizacin del
futuro. El positivismo de la investigacin tradicional promete que la eficiencia
y la racionalidad producirn el progreso social. Las ciencias crticas, con
sus supuestos hegelianos, tratan de identificar las operaciones represoras
del presente con el fin de orientar las prcticas sociales hacia un fin universal del bien; a ese bien se le otorga a menudo la denominacin de prctica
"progresista". En ambos casos, aunque dependiendo de distintas orientaciones ideolgicas, la tentativa de identificar la significacin futura a partir
de los estudios del presente sita al cientfico social como figura legtima
y autorizada para disear los asuntos sociales. Creo que el supuesto epistemolgico del progreso en las ciencias sociales y de la educacin es
peligroso en una democracia.
En cambio, el enfoque de las interrupciones y rupturas histricas procura
redefinir el propsito del trabajo intelectual. Su objetivo consiste en investigar
la relacin entre las prcticas institucionales y los regmenes de verdad a
medida que cambian en el tiempo. Respecto a los regmenes. de verdad,
me baso en la idea de Michel FoucAULT para hacer problemticas las
reglas y normas por las que los individuos definen lo bueno y lo malo; lo
razonable y lo no razonable; lo racional, lo irracional y lo arracional. Este
caso plantea la tarea paradjica de situar al individuo en la historia de
manera que, en la actualidad, podamos comprender mejor las pautas colectivas que organizan la vida social y, en ese proceso, hacer huecos en la
causalidad que organiza nuestras conductas. Por tanto, el papel de la ciencia
de los asuntos humanos en una democracia consiste en situar discontinuidades en las pautas que estructuran la vida social. La crtica puede abrir
nuevos sistemas de posibilidad para nuestras vidas colectiva e individual.
Poner de manifiesto los sistemas de orden, apropiacin y exclusin que nos
rigen hace posible que les ofrezcamos resistencia. La construccin de nuevas
posibilidades se deja a la dinr.nica ms amplia del debate pblico en el
que participa el intelectual, aunque no necesariamente en calidad de voz
autorizada (condicin sobre la que volver con mayor motivo al exponer el
trabajo intelectual crtico y promotor de la mejora social al final del captulo).
Dado que se centra en la epistemologa social de la escolarizacin
como parte de las relaciones de poder, ste es un estudio de sociologa
poltica. Desde el punto de vista conceptual, hace visibles las reglas por las
que determinados tipos de fenmenos y de relaciones sociales de la escolarizacin se constituyen en "objetos" de reforma, las condiciones de poder
contenidas en estas construcciones y las continuidades y discontinuidades
incluidas en su construccin. Al mismo tiempo, la epistemologa social tiene
derivaciones respecto a la posicin del intelectual en los movimientos sociales. La negacin de la concepcin de progreso en la estructuracin del
trabajo intelectual se opone al mismo tiempo a que el intelectual est revestido
de autoridad en el cambio social.
Este captulo estudia los problemas conceptuales de la epistemologa, la
historia y el poder en el estudio del cambio. Hago hincapi en la importancia
Ediciones Morata, S. L

La sociologla poltica de la reforma educativa

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que tiene comprender las relaciones estructurales y la historia al estudiar el


cambio contemporneo y mantengo el carcter fundamental de la epistemologa en la conceptualizacin de la forma de operar el poder en las
instituciones contemporneas. El anlisis se basa en estudios recientes que
interrelacionan la tradicin filosfica francesa de la epistemologa social con
la teora social. En posteriores captulos, se analizan las pautas dentro de
las cuales se desarrolla la reforma escolar contempornea. Los actuales
movimientos de reforma se consideran el producto de interrupciones en los
modelos de regulacin social en los que se han configurado las escuelas.
La exposicin se ocupa de cmo la investigacin educativa plantea distinciones y formas de ver la regulacin social, y en qu sentido estas pautas
tienen consecuencias !imitadoras del proceso de la democracia.

Los hechos como cambio: el caso concreto, el individuo

y lo universal
En los estudios contemporneos que se realizan en los Estados Unidos
sobre el cambio educativo se produce la curiosa circunstancia de que
ninguno delimita lo que debe considerarse "cambio". El criterio suele ser de
tipo administrativo: existen atributos o destrezas que desarrollar para hacer
que la enseanza y el aprendizaje sean ms efectivos? La gente est ms
o menos satisfecha por la introduccin de alguna innovacin? Cmo puede
encontrar el investigador (administrador) mejores formas para que los agentes
educativos acepten y se comprometan en el cambio? Se considera que el
cambio es intrnseco al movimiento o actividad, pero se presta poca atencin
al cambio mismo.
Cuando examin las conceptualizaciones de la reforma en la investigacin
educativa, apreci un patente inters por la estabilidad, armona y la continuidad de las situaciones institucionales existentes, no por el cambio (vanse
PoPKEWITZ, 1983b, 1984). En parte, este inters est relacionado con una
serie de puntos funcionales de atencin histricamente insertos en la investigacin social y educativa. Durante mucho tiempo, las preocupaciones se
han centrado en la forma de desenvolverse las cosas y en cmo hacerlas
para que vayan mejor; este enfoque supone que los logros habidos de las
relaciones sociales actuales son adecuados y slo hace falta conseguir
mayor eficacia.
Esa investigacin crea modelos universales con estrategias concretas y
discretas para regular la adquisicin del saber y la prctica escolar. En este
contexto, slo hay que aplicar el modelo a las situaciones de enseanza
con el fin de realizar el cambio; la evidencia de la utilizacin del modelo por
los profesores se supone que constituye un testimonio de la mejora de la
calidad. Por ejemplo, la psicologa constructivista ha sido considerada como
una importantsima revolucin en la investigacin educativa. La metodologa
lleva consigo la aplicacin de la psicologa cognitiva a las formas segn las
cuales se media, interpreta y crea el conocimiento a travs de la interaccin
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Sociologla polltica de las reformas educativas

de los individuos con su ambiente (CLARK y PETERSON, 1986; SHULMAN,


1986, 1987). Se han estudiado las actividades de profesores expertos para
descubrir las reglas que rigen la conducta. Ha de descubrirse la "base del
conocimiento" de la enseanza, teniendo en cuenta que "base" significa
que se presume la existencia de "leyes" o verdades esenciales en la enseanza que son estables e independientes de los profesores y de la
historia. Estas reglas se codifican y organizan como objetos que gozan de
constancia. Pero, como afirmar en un captulo posterior, la investigacin
para mejorar la eficacia de los modos de enseanza existentes hace menos
visibles las formas de regulacin social de la enseanza.
Otro aspecto del cambio escolar incluye la sociologa de la innovacin
pedaggica. El estudio de la reforma ilumina las razones por las que algunas
personas aceptan y otras se oponen al cambio e identifica mtodos eficaces
para organizar a los individuos y sus ambientes. La participacin en la
reforma se considera valiosa en la medida en que ayuda a los individuos a
aceptar el mbito, orientacin y gestin del cambio planeado. Estos supuestos
se resaltan en la investigacin que describe al director escolar como la
"influencia ms poderosa sobre los profesores" y seala a otros "agentes"
de cambio (como asesores, la comunidad y los gobiernos locales, estatales
y nacional) que influyen en la aceptacin de la reforma por los docentes
(vase, p. ej., FuLLAN, 1982). El propsito del cambio consiste en redisear
las condiciones sociales de manera que posibiliten que los individuos muestren los atributos, destrezas o efectos especficos que puedan considerarse
como los resultados apropiados del cambio diseado. La investigacin determina hasta qu punto se han implementado durante el ao los materiales
del programa, si la actitud de los profesores en relacin con ste ha ido
hacindose ms positiva y si los resultados de los estudiantes y la tasa de
abandonos ha variado en el perodo especificado. Si las medidas indican
alguna mejora, en cuanto a resultados o satisfaccin, por ejemplo, o si el
programa se mantiene una vez exting1:1ie}J la financiacin externa, se da por
producido el cambio y se considera que la reforma se ha efectuado de
manera satisfactoria (puede consultarse BERMAN y McLAuGHUN, 1978, como
estudio a menudo citado para ilustrar esta forma de institucionalizacin).
Los enfoques de la reforma basados en la organizacin escolar y en el
pensamiento de los profesores, aunque en apariencia diferentes, presentan
ciertas semejanzas epistemolgicas. La investigacin actual acepta y valida
los elementos particulares y discretos de relaciones sociales y culturales; a
efectos del cambio, se considera cmo las "variables" individuales o discretas
de las organizaciones pueden hacerse ms eficientes para lograr las metas
o propsitos previstos. Se elimina el saber de las consideraciones de tiempo
y espacio que forman parte de las condiciones sociales. Esto se realiza
mediante un enfoque positivista que se centra en lo especifico e individual
y, en consecuencia, pierde de vista lo social e histrico respecto al presente.
C. Wright MILLS (1959) se refera a esta ciencia aludiendo a la preocupacin
de aquellos actores sociales, como los jueces y trabajadores sociales, que,
en virtud de sus posiciones, se ocupan de casos individuales. La perspectiva
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La sociologla polltica de Ja reforma educativa

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se limita al marco establecido por las normas en vigor y por la prctica


profesional que incapacitan a las personas para superar una serie de "causas" limitadas.
Restringir exclusivamente la curiosidad al presente y a lo funcional es
antiintelectual e, incluso, anticientfico. En este caso, se considera el cambio
como la organizacin del pensamiento y conducta de los profesores en
jerarquas, que pueden ordenarse de forma sucesiva, desde un punto de
vista racional, pero son histricamente neutrales. Se consideran los criterios
de conocimiento e intervencin para administrar y controlar las organizaciones
sociales. Los medios y los fines se unen en un tiempo y espacio unidimensional: el discurso se centra en si los profesores son o no reflexivos o si la
organizacin escolar permite o no la innovacin, pero reflexin y organizacin
carecen de referencia filosfica o contexto histrico que facillte la comprensin
de cmo, por qu o qu est ocurriendo (vase la exposicin sobre la
naturalizacin, secularizacin y especializacin del tiempo en FABIAN, 1983).
Los informes sobre el cambio no reflejan que el razonamiento y las prcticas
forman parte de procesos histricos ni cmo las percepciones, actitudes y
creencias se construyen y se citan socialmente en medios culturales especficos (para distintas interpretaciones de lo histrico en el conocimiento,
vanse: BERGER, BERGER y KELLNER, 1973; BRAUDEL, 1980, y FOUCAULT, 1973).
Cuando analizamos la implementacin y el pensamiento de los profesores,
nuestras conversaciones se establecen en torno a una organizacin institucional escolar determinada, que se hace plausible, en cierto modo, por
nuestra propia participacin en tales organizaciones. Convertir el problema
de la reforma en una cuestin de "gestin del cambio social", como apunta
FuLLAN (1982), supone aceptar las relaciones sociales y el poder subyacente
que configuran y presentan las organizaciones instltucionales como naturales,
normales e inevitables.
Si bien la investigacin sobre el cambio forma parte de un lenguaje
reformista que reclama una organizacin social ms benvola, la prctica
concreta lleva consigo determinadas consecuencias. Como mostraremos,
las ciencias del cambio social hacen posibles mtodos ms elaborados
para regular y disciplinar al individuo. Estas premisas surgen de las cosmologas del siglo xvm, que fijan un conjunto universal de reglas sobre la
evolucin humana. Se consideraba el desarrollo social como una regulacin
cclica y social, administrativa. En el siglo xvm, la cosmologa estaba diseada
para controlar las colonias y disciplinar al individuo en el seno del Estado
naciente. En las reformas actuales, se tiende a dirigir al profesor, que casi
siempre es femenino. Para estudiar de manera ms completa estas consecuencias y presentar un enfoque alternativo para el estudio del cambio, nos
ocuparemos ahora de las relaciones entre estructura, historia y epistemologa.

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Sociologla polltica de las reformas educativas

Relaciones entre tiempo y estructura: los problemas


del cambio social
Igual que la investigacin contempornea sobre el cambio, centrada en
la estabilidad y la armona sociales, lleva consigo una paradoja, una tensin
semejante caracteriza la exposicin de las estructuras sociales como elemento importante en la concepcin del cambio. En un nivel, la estructura
forma parte del conjunto de supuestos ocultos que subyacen a la investigacin de la sociologa de la organizacin y del pensamiento del profesor. Es
decir, las "cosas" son funcionales respecto a alguna nocin de lo permanente
y consistente en los asuntos sociales. Pero, en la investigacin tradicional
sobre el cambio, se dan por supuestas las diferenciaciones y distinciones
histricas y, cuando se reconocen, se convierten en el control tcnico de
variables de estratificacin, como la raza o el sexo.
Introduzco la idea de estructura para cuestionar los supuestos, valores
sociales y formas insfucionales de base, endmicas en las prcticas actuales
de investigacin. Este concepto de estructura reconoce que gran parte de
nuestras pautas institucionales comnmente aceptadas fueron creadas, en
realidad, como respuestas a tensiones sociales complejas, aunque ahora
se consideren como partes naturales de las interacciones, lenguaje y prcticas cotidianas. Pero conceptualizar la estructura en cuanto idea dinmica
e histrica con el fin de considerar los dos aspectos, de continuidad y
discontinuidad. Las estructuras no son estables, sino que se encuentran en
continuo cambio, cuando se contemplan en el contexto adecuado de los
campos sociales en los que se desarrolla la prctica humana.

La estructura como objeto de anlisis


Las estructuras constituyen un elemento no mencionado de la escolarizacin. La historia de la reforma escolar no es slo la de las cambiantes
ideas de sus prcticas de organizacin, sino de los. valores e intereses no
reconocidos, inmersos en las prcticas vigentes en la escolarizacin 2 Por
ejemplo, el discurso cotidiano de la escuela no consiste slo en la expresin
de un objetivo o propsito individual. El discurso del profesor o las caractersticas de organizacin constituyen prcticas complejas que trascienden
los desarrollos de personas y hechos concretos. Por ejemplo, L1NDBLAD
(1986) estudia las relaciones existentes entre el discurso de los profesores
y las divisiones de la sociedad en clases. ENGLUND (1986) se centra en las
concepciones de la educacin ciudadana que accede al currculum escolar
en Suecia en el siglo xx. El anlisis explora los procesos pedaggicos a
2 Hay lneas de la sociologa educativa que han otorgado prioridad a la localizacin histrica
del pensamiento educativo. Vanse: HAMILTON (1989), GOODSON {1985), WILLIAMS (1965), SiLVER
{1983) y ENGLUND (1986).

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La sociologla politica de la reforma educativa

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largo plazo, teniendo en cuenta las condiciones de la educacin y la sociedad. A partir de estos distintos estudios, comprenderemos mucho mejor que
el planteamiento de un currculum, la definicin del razonamiento del profesor
o la identificacin de las categoras de competencia estudiantil suponen
determinados procedimientos de ordenacin y mecanismos selectivos que
estructuran los hechos sometidos a escrutinio.
As, en principio, cualquier concepto de cambio ha de tener en cuenta
las normas de estructuracin. Podemos considerar la estructura como pautas
que imponen ciertas regularidades, lmites y marcos en la vida social que
facilitan la comprensin y la prctica en el mundo. En cierto sentido, la
estructura es anloga a la de un edificio. sta proporciona un marco que
incluye las dimensiones de espacio y tiempo para los habitantes del edificio,
aunque permite mltiples posibilidades y opciones para establecer los lmites
correspondientes (vase la exposicin sobre la idea de estructura como
objeto que hace BLAu, 1976). Entre estos marcos, podemos considerar la
geografa, los modos de organizacin de la produccin, las estructuras
cognitivas, el patriarcado y las creencias espirituales 3 El estudio de las
estructuras supone la identificacin de los supuestos de partida y las reglas
no reconocidas ni manifestadas en la vida cotidiana que, sin embargo,
configuran la prctica. Se tienen en cuenta los modos de constitucin de
las principales formas de vida colectiva (economa, poltica y cultura) y su
manera de influir en los aspectos de la escolarizacin considerados bsicos.
Las estructuras son principios globales y universales de ordenacin del
mundo social.
En gran parte de la bibliografa contempornea, las palabras como clase,
raza y gnero denotan principios de estructuras pensados para proporcionar
pautas de base que ayuden a caracterizar las acciones, las prcticas y el
pensamiento. La utilizacin de estos trminos como conceptos estructurales
supone centrarse en los orgenes o "causas" de los hechos actuales, indicando que las desigualdades, las relaciones de poaer y la dominacin se
producen como consecuencia de una o varias pautas estructurales que
subyacen a la vida cotidiana. Parte importante de la investigacin educativa
crtica se basa en supuestos estructurales muy arraigados cuando sita el
poder en la comprensin de las diferenciaciones relacionadas con alguna
pauta opresora, como las planteadas por el capitalismo o el patriarcado. .
Los trminos como voz individual, resistencia y agente, conceptos que
apuntan a una pauta oculta que limita y mueve a oposicin, suponen tambin
el anlisis estructural. Aunque puedan darse tensiones y contradicciones
(las relaciones de gnero pueden operar en contra de los intereses de
clase), parece que la comprensin fundamental de los mecanismos de la
3
Todos los anlisis parten de la base de la existencia de estructuras, aunque slo sea
porque se fundan en el lenguaje y han de ser comunicativos. Incluso el inters actual por la
desestructuracin ha de considerarse en relacin con estructuras y con un discurso histricamente estructurado. Como deca ORTEGA v GASSET (1960), en las ciencias humanas slo
tenemos el lenguaje.

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Sociologla polltica de las reformas educativas

vida social se basa en la aclaracin de los orgenes de la prctica hasta las


caractersticas estructurales inherentes a las prcticas cotidianas.
Por tanto, la estructura es un conjunto de supuestos o principios mediante
los cuales se definen los hechos sociales o se expresa la oposicin. En cuanto categora estructural, el poder, por ejemplo, lo es de soberana en las
relaciones entre dominado y dominante. La tarea de investigar consiste en
comprender qu actores sociales concretos mantienen su posicin de dominacin y detentan el poder, as como comprender los mecanismos mediante los que puede invertirse la soberana, como el reemplazo de la elite
dirigente por otro grupo distinto, y, sin embargo, socialmente aceptable.
Hasta aqu, me he ocupado brevemente de las estructuras en cuanto
objetos que deben analizarse. Las realidades de la escolarizacin llevan
consigo formas sociales heredadas de las condiciones sociales histricas.
El pasado invade el presente en calidad de lmites en los que se eligen
opciones y se abren ciertas posibilidades. En este contexto, el concepto de
estructura sita el marco de limitaciones y restricciones que se cierne sobre
la escolarizacin. Al mismo tiempo, no obstante, cuando se presta atencin
a la estructura, la produccin de innovaciones se presenta como consecuencia de rupturas y modificaciones de las rutinas, hbitos y pautas en
vigor. La paradoja del estudio del cambio aparece con mxima claridad en este ltimo contexto 4 A continuacin, estudio esta paradoja mediante la consideracin de la estructura como conjunto de relaciones ms que como
objeto dotado de cualidades inquebrantables y estables.

La estructura como relaciones institucionales


El propsito que pretenda el punto de vista ofrecido sobre la estructura,
basado en la analoga fsica del objeto, era didctico introductorio, pero esta
analoga oscurece las pautas de relaciones en las institucio'nes, histricamente constituidas. La asuncin de la validez de categoras globales de
poder supone perder de vista la compleja estructuracin social de las formaciones sociales concretas; se acepta una tesis represiva sobre el poder
que deja de lado sus elementos productivos. Para considerar la dinmica
de la vida social, tenemos que prestar atencin a un segundo significado de
estructura: los lmites cambiantes y los puntos de interaccin entre instituciones y sistemas sociales definen las pautas estructurales. La percepcin
de stas como conjuntos de relaciones que no son lineales, sino que pre4
Este aspecto est desarrollado dentro de una postura marxista en relacin con los
debates sobre el modernismo y el posmodernismo. Por ejemplo, McLENNAN (1989j llama
"marxismo pluralista" a su postura. Reconoce que las categorizaciones de poca (como
"capitalismo" o "anlisis de clases") suponen un "enorme riesgo explicativo" (pg. 261) y
tratan de mantener un enfoque flexible, que sea sensible a las teoras de macronivel (estructural)
para estudiar los matices y cualidades regionales del poder. Dice MCLENNAN que, sin alguna
idea de estructura, sera difcil calibrar la significacin de los meso y microfenmenos.

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La sociologia polltica de la reforma educativa

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sentan rupturas con el pasado, proporciona los criterios para estudiar el


cambio.
La palabra currculum puede resumir la orientacin que sita el centro
de atencin en las relaciones estructuradas que configuran los hechos de
la escolarizacin. El currculum engloba diversos conjuntos de relaciones
sociales y estructurales a travs de autnticas pautas de comunicacin
sobre las que se basa. Muchos pases europeos carecen de un trmino
que traduzca el de currculum; dicha palabra aparece en los siglos xv1 y xv11
para interrelacionar las filosofas sociales y la economa con las prcticas
de gestin que se estaban estableciendo como parte de la jornada escolar
(HAMILTON, 1989). El currculum, los mtodos y la clase escolar eran invenciones para resaltar la coherencia racional, el orden sucesivo interno y,
ms tarde, la disciplina calvinista, relacionados en conjunto con la formacin
de la organizacin social y econmicas. En las formas sociales que se
desarrollaban en torno a la palabra currculum estaba una disciplina que
orientaba la opciones adecuadas y el mbito de la accin permisible. Por
tanto, hablar sobre el currculum exige admitir un conjunto de supuestos y
valores sociales no inmediatamente aparentes, que limitan el mbito de
opciones disponibles.
Sin embargo, las formas pedaggicas asociadas con el currculum cambian
con el tiempo en la medida en que la pedagoga se relaciona con modelos
complejos que son internos y externos a la escolarizacin. Anticipando la
exposicin que aparece en captulos posteriores, en los Estados Unidos del
siglo x1x se interrelacionan una serie de transformaciones sociales que dan
como resultado la escolarizacin en masa. Estos cambios se producen en
los terrenos del transporte, la economa y la familia; en la reforma del gobierno y la cultura, y en la demografa y la tcnica de la vida rural y urbana.
La formacin de la escuela arrastr consigo la aparicin conjunta de
una serie de prcticas semiautnomas cuyo resultado fue la ruptura con
prcticas del pasado. Aparecen la formacin del profesorado, la pedagoga
moderna, la organizacin escolar y las ciencias de la educacin y se combinan con aquellos desarrollos materiales, produciendo las caractersticas
peculiares asociadas con la escolarizacin de masas: libros de texto, pizarras,
estructuracin jerrquica del personal y la aparicin de una ocupacin
laboral segn el gnero. La creacin de la escolarizacin de masas no era
inevitable, natural ni producto de un desarrollo progresivo singular. El estudio
de la reforma escolar debe ocuparse de las rupturas en las relaciones entre
los diversos elementos de la escolarizacin y la sociedad y de su reforma, y
tambin del grado en que se asocian el currculum y la formacin de los
profesores con las ideas seculares de educacin moral y socializacin
laboral. En este sentido, las relaciones entre los diversos elementos del
campo confieren a la reforma su significacin en cuanto prctica social.
5 En los pases del norte de Europa, bajo la influencia del luteranismo, se produjo un
modelo similar de estructuracin del saber.

Ediciones Morata, S. L.

36

Sociologa poltica de las reformas educativas

Podemos centrarnos de nuevo en un aparente lugar comn en la educacin, convirtindolo en problemtico, desde un punto de vista histrico: la
ciencia como gua de la normativa y de la prctica. El desarrollo de las
ciencias de la educacin hacia el cambio de siglo, expuesto en el Captulo 111, se produjo en la interseccin de la universidad, el Estado moderno, la
secularizacin de los supuestos protestantes respecto a la salvacin y el
pragmatismo que se combin con el desarrollo de la escolarizacin de
masas. Estas relaciones provocaron limitaciones y restricciones en relacin
con lo que haba de constituir el saber disciplinar sobre la escolarizacin.
Las ciencias humanas elaboraron nuevas tecnologas diseadas para organizar, supervisar y evaluar a profesores y alumnos. Al examinar una serie
de desarrollos habidos en diversas facetas de la vida social, se pone de
manifiesto que las pautas seguidas no se definieron de antemano al comenzar, sino que son el resultado de intensos debates y pugnas. Es ms,
las intenciones personales de los socilogos o psiclogos al final del siglo x1x resultan menos importantes que los conjuntos de supuestos, implicaciones y consecuencias que definieron las relaciones sociales en las que
se basaban las ciencias sociales. Los conceptos sobre la estructura globalmente definidos perderan de vista la complejidad emprica de las prcticas
sociales de la escolarizacin y las formas de producirse el cambio.
El estudio de Pierre BouRDIEU (1988) sobre las relaciones de poder en el
medio acadmico francs durante la rebelin estudiantil de 1968 ilustra la
necesidad de construir una concepcin del cambio, tal como se produce en
el contexto de las relaciones estructurales. Para explicar la significacin de
los hechos, el estudio investiga una serie de relaciones estructurales semiautnomas desarrolladas en la educacin superior. Se produjo un incremento del nmero de estudiantes de las universidades, un aumento del
nmero de puestos de profesores en la enseanza superior y la devaluacin de determinados ttulos acadmicos. Afirma BOURDIEU que las trayectorias
de estos conjuntos de prcticas se desarrollaron de forma independiente,
confluyendo en un punto para provocar una ruptura de las pautas hasta
entonces vigentes. El reajuste de estas pautas fue el resultado de una
conjuncin, no de la evolucin ni de alguna necesidad. BOURDIEU explica
esa conjuncin a travs de la investigacin de las relaciones de poder de
los medios acadmicos franceses, explorando la diferencia entre capital
acadmico y capital intelectual.
Resumiendo: mi exposicin se ha centrado en una ecologa de la reforma, configurada de modo pragmtico. Rechaza los conceptos globales o
normas esenciales de verdad, aunque reconoce los contextos histricos
que iluminan las situaciones sociales y circunstancias culturales concretas.
Por ejemplo, las relaciones sociales definidas por el Estado o por cuestiones
de gnero no son categoras cuyas caractersticas estables puedan explicar
los fenmenos. Es ms, se presta menos atencin a los individuos y a la
dualidad de estructura e individuo. La psicologa deja de constituir un campo
fundamental y el individualismo cesa como ideologa central. El apartado
siguiente analiza la estructura en cuanto concepto histrico y relacional,

La sociologa polltica de la reforma educativa

37

quitando importancia al individuo como objeto de estudio y dando prioridad


al enfoque de las relaciones de poder y sus discontinuidades en la prctica
y el saber institucionales. La teora del cambio es la historia de los objetos
que constituyen nuestro presente, de las prcticas y discursos sobre los
que se basan las actividades cotidianas y el pensamiento individual.

Historia, epistemologa y poder


La consideracin de la estructura como problema relacional ayuda a
conferir un fundamento a la cuestin metodolgica central en el estudio del
cambio. Aunque existe un acuerdo general en el hecho de que la sociedad
configura determinadas pautas de accin, no se alcanza el mismo acuerdo
respecto a cmo han de contemplarse las estructuras. La atencin excesiva
a las mismas en cuanto objetos discretos produce una representacin del
mundo consistente y sin cambios. Pero centrarse excesivamente en los
actores como iniciadores del cambio supone errar en sentido opuesto: produce una teora voluntarista del cambio que, por una parte, es muy individualista (considerando las acciones como nicas y significativas en s y de
s mismas) o, por otra, caracteriza el cambio como un proceso natural y
evolutivo producido a travs de acciones o fuerzas intencionadas. En ambos
casos, las relaciones estructurales constituyen la compaa oculta de la
accin intencionada.
Una alternativa fundamental a este dualismo (voluntarismo y determinismo)
aparece en la teora denominada anlisis postestructural, que relaciona la
teora literaria con las construcciones del anlisis social (vanse, p. ej.,
CHERRYHOLMES, 1988; EAGLETON, 1983; GIDDENS, 1987). La vida social se
constituye en anlogo del texto, que puede leerse de muchos modos y en
el que hay una relacin dinmica entre el autor, el texto y el pblico, especialmente en el sentido de que no existe una verdad final, sino una bsqueda
pragmtica del saber.
El propsito de acudir a la teora literaria consiste en comprender la
interseccin del lenguaje y la construccin de la prctica. Se destaca el
papel constructivo del lenguaje, situado en una conceptualizacin ms amplia
de las reglas y normas mediante las que se expresa el habla (discurso). Se
considera el lenguaje, no slo como expresin de los asuntos sociales, sino
como un aspecto de los mecanismos mediante los que se produce y reproduce el mundo a travs de los elementos subjetivos de la vida cotidiana. El
discurso, las reglas y pautas de comunicacin en las que se utiliza el lenguaje, crea distinciones, diferencias y categoras que definen y crean el
mundo. El enfoque lingstico pasa de la consideracin del significado de
las personas a las reglas y normas de la vida social que configuran las
prcticas de la vida cotidiana. Estas reglas no son fijas y no proporcionan
verdad final alguna, sino que se modifican continuamente en relacin con
las cambiantes circunstancias.
Un punto de partida angloamericano para esta exposicin de la teora
Ediciones Morata, S. L.

Ediciones Morata. S. L.

;1

Sociologla politica de las reformas educativas

38

social es la obra de Anthony GIDDENS (p. ej., 1987). Para GIDDENS, la estructura
engloba conjuntos de relaciones o interacciones entre actores, prestando
atencin especfica a las prcticas producidas a travs de pautas emergentes:
las relaciones establecen y son establecidas por las prcticas. G1DDENS se
ocupa de la diversidad de contextos sociales en los que funciona la estructura, n slo como limitacin, sino como medio de vida en el mundo, que
ste organiza de forma repetida. Reconoce, sin embargo, que la conducta
social es fundamentalmente compleja y, por tanto, distinta de las pginas de
un texto literario, que depende de la escritura como medio de comunicacin.
En este contexto, GIDDENS se centra en los conjuntos de reglas y recursos
que operan como medios de prctica social y sobre los resultados de esas
prcticas. Denomina "estructuracin" 6 a la cualidad dinmica de estas relaciones.
GIDDENS se basa en la teora literaria para poner de manifiesto el significado de relaciones estructuradas como prcticas socialmente configuradas.
Tiene en cuenta la bibliografa reciente sobre el significado textual, la comunicacin como proceso de interpretacin y el papel de la significacin en la
produccin de mundos y de la individualidad. Afirma que estas contribuciones
proporcionan vas importantes y provocativas para la construccin de la
teora social. Toma la teora literaria, la combina con la preocupacin durkheimiana por las pautas colectivas y la ampla hasta considerar tanto la
contextualidad de la accin como la consciencia prctica. GIDDENS trata de
eliminar las dicotomas de sociedad e individualidad, estructura y accin,
que subyacen a la teora social contempornea y a sus intentos de investigacin del cambio. El principio de estructuracin que introduce GIDDENS
engloba una teora que se centra en la forma en que las estructuras estn
contenidas en el lenguaje y, al mismo tiempo, forman y transforman las
instituciones sociales mediante la accin de los actores humanos.
Sin embargo, en su reconstruccin de la teora social, GIDDENS no es
capaz de trascender a las limitciones que reconoce en la teora literaria y
a la metfora textual que aplica a los fenmenos sociales. Aunque G1DDENS
afirma que el tiempo y el espacio son conceptos integrantes de la teora
social, la exposicin sobre la estructuracin reduce las diferencias espaciales
y temporales a prcticas especficas del presente. Se hace hincapi en el
razonamiento prctico para resaltar la forma de desarrollar las actividades
cotidianas de los sujetos en virtud de su habilidad para dar referencias a las
estructuras de la sociedad. Asigna el peso mayor a la conciencia prctica,
al individuo como actor y a la idea del tiempo vinculado a hechos concretos
(vase tambin en CONNELL, ASHENDEN, KESSLER y Powsrn, 1982, una exposicin sobre la estructura relacionada con problemas de gnero; tambin
CoNNELL y cols. vinculan el concepto de historicidad con el presente y el hecho). La relacin entre las instituciones y el discurso en la formacin del
6

Vase una crtica de la postura de

THOMPSON (1989).

Ediciones Morata, S. L.

G10DENS

en

ARCHER,

1985; vase tambin

HELD

La sociologla polilica de la reforma educativa

39

"yo" tiende a perderse. Las instituciones se reducen a las prcticas normalizadas y visibles sin historia ni futuro. La historia es el compromiso con el
momento en vez de un concepto relacional sobre las instituciones que
vincula el pasado con el presente en diversos elementos de tiempo y espacio.
El socilogo francs Pierre BouRDIEU presenta un discurso terico ms
elaborado y, a mi modo de ver, ms fructfero. BouRDIEU (1977, 1984) tiene
en cuenta los principios que entrelazan cualquier serie de hechos los cuales
producen un habitus: las relaciones estructurales proporcionan las relaciones
pautadas y los sistemas simblicos de clasificacin y categorizacin que
ordenan los espacios sociales en los que se desarrolla la prctica. Al mismo
tiempo, estn las percepciones, disposiciones, actividades y consciencia en
relacin con los asuntos sociales que estn determinados por la prctica y,
a la vez, la determinan. En las relaciones entre estos principios estructurados
y estructuradores pueden evaluarse las relaciones sociales, comprenderse
el poder con sus diversas cualidades dinmicas y reintroducirse la historia
sin una cualidad cronolgica o volitiva. BouRDIEU utiliza la idea de espacio
social para considerar cmo se relacionan diversos actores, como figuras
estructurales, mediante la expresin de distintas formas de poder (cultural,
social y econmico).
Aunque el presente estudio de la reforma escolar no es una aplicacin
de la teora de BouRDIEU, s es sensible a las cuestiones sociolgicas que
suscita. En el presente estudio, los conceptos de cambio y de poder, como
aspectos de las relaciones definidas en un campo social, son fundamentales.
Esta perspectiva permite la exploracin de los cambios en las relaciones
entre grupos y actores como problemas de poder. Sin embargo, mi preocupacin concreta por el cambio escolar combina la consideracin del espacio
social dentro de y entre las instituciones y la investigacin de cmo se
combina el espacio social con las epistemologas de la escolarizacin y sus
programas de reforma.

Relaciones estructurales en cuanto historia


Vuelvo ahora sobre la epistemologa de las prcticas sociales para mantener este enfoque fundamental sobre las relaciones estructurales. Como
mencion antes, mi preocupacin por la epistemologa tiene que ver con
las reglas sociales y las relaciones de poder en las que se configura el
conocimiento sobre la escolarizacin. El inters por la construccin social y
por las relaciones sociales englobadas en el saber slo se relaciona parcialmente con la idea de prcticas discursivas que aparecen en la crtica
educativa "postestructural" (CHERRYHOLMES, 1988). Las cualidades retricas
y ticas de la lengua dan prioridad a las construcciones textuales y sus
cualidades analticas, insertando, por tanto, las pautas sociales en un espacio
multidimensional, aunque en un tiempo indiferenciado. Mi inters por la
epistemologa social ms que por el discurso est relacionado con la preo Ediciones Morata. S. L.

Sociologa polftica de las reformas educativas

40

cupacin por una teora social sobre el cambio de orientacin histrica. A


este respecto, las tradiciones de la escuela histrica francesa de los Annales
y de Michel FoucAULT son tiles para vincular el problema de las relaciones
estructurales con el poder y el saber. Sin embargo, en este libro, utilizo la
palabra discurso para centrarme en las cualidades textuales y lingsticas
de las reformas escolares contemporneas, aunque mi propsito conceptual
ms amplio consiste en relacionar las cuestiones epistemolgicas en los
contextos sociales e histricos.
Se denomina Annales a una escuela francesa de estudios histricos
que toma su nombre de su revista Annales d'histoire economique et socia/e,
cuya publicacin comenz en 1929 (vanse: BLocH, 1963; BRAUDEL, 1980;
STOIANOVICH, 1976). A partir de los Annales nace una preocupacin por el
desarrollo institucional y las estructuras del conocimiento (mentalit) que
surge a travs de la interaccin entre distintos tiempos histricos: en cualquier
momento concreto podemos "ver" los hechos inmediatos y las percepciones
de las reformas escolares en relacin con perodos mucho ms largos
(dure), como las pautas de hechos y cambios sociales que subyacen a las
reformas curriculares de los aos sesenta. La retrica pblica de esta poca est relacionada con el simbolismo del vehculo espacial ruso Sputnik,
con los debates sobre por qu Johnny no puede leer y las acusaciones de
que la escolarizacin se ha convertido en un erial educativo. La crtica
concreta, las articulaciones simblicas y el desarrollo del currculum formaban
parte de los cambios en las relaciones estructurales a travs de las cuales
surgieron nuevas formas de regulacin social. Estos cambios se incorporaron
a la profesionalizacin del saber que se hizo muy pronunciada en los
Estados Unidos en la posguerra de la Segunda Guerra Mundial.
La consideracin de la profesionalizacin del currculum como un aspecto
de pautas ms duraderas (dure) de la vida material y cultural pone en
relacin las reformas escolares de los aos ochenta con las de los sesenta,
confluyendo con otras pautas sociales. Por ejemplo, en el Captulo IV, analizo
la idea de que quiz careciera de importancia que no se utilizaran en los
aos sesenta curricula de ciencias y de matemticas "nuevos"; el significado
radica en las nuevas distinciones, categoras y reglas adscritas al saber
llevado a la escuela y en la manera en que las reglas del currculum incluyen nuevas relaciones de poder. La produccin del saber profesional (sociologa de la enseanza, ciencias polticas, gentica) muestra una ruptura con
conceptos previos de currculum que ha de tenerse en cuenta como parte
de rupturas ms amplias en las pautas sociales de regulacin producidas
por la escolarizacin. El movimiento hacia la normalizacin y el control de
los resultados de los aos ochenta adopta la distincin y las categoras
de los sesenta y las reorienta en relacin con una coyuntura determinada.
Este enfoque histrico puede permitirnos prestar atencin a las relaciones
estructurales en cuanto prcticas acumuladas no lineales ni unidimensionales.
Las pautas mantienen ciertas continuidades pero, al mismo tiempo, incluyen
tasas variables de movimiento y la interrelacin cruzada de diversos destinos.
En la escolarizacin, por ejemplo, hay muchas cuestiones relacionadas con
Ediciones Morata, S.

L.

La sociologa polltica de la reforma educativa: poder, saber y enseanza

41

el cambio: el modo de interrelacionarse la formacin del profesorado con


las pautas escolares de enseanza y adminstracin, el de la formacin del
profesorado de la enseanza superior y la accin de las entidades benficas
y universitarias para definir las prcticas pedaggicas, por mencionar tan
slo algunas. La historia de la evolucin de esas prcticas no es un transcurso cronolgico de progresivos avances, o una progresin sucesiva, sino
un tiempo que "va a mil ritmos diferentes, rpidos y lentos, que casi carecen
de relacin con el ritmo cotidiano de una crnica o historia tradicional"
(BRAUDEL, 1980, pg. 1O).
El historiador espaol MARAVALL (1986), por ejemplo, estudioso de los
Annales, describe mltiples pautas entrelazadas de relaciones en el tiempo
que constituyen elementos para el estudio del cambio. MARAVALL se centra
en el problema de la continuidad y el cambio en las pautas de los siglos xv1
y xv11 que configuran "el barroco". Afirma que el barroco incluye ciertas
formas de "ver", hablar, actuar y pensar sobre el mundo que aparecen
durante un perodo especialmente largo y mantienen caractersticas comunes
en el transcurso del tiempo. MARAVALL rene valores sociales, aspiraciones,
creencias, mitos, estilos de vida y conductas como elementos de una mentalidad colectiva cohesiva. Estas mentalidades no se mantienen de forma
aislada; el pensamiento y la razn del momento se sitan en una relacin
compleja con las instituciones, los intereses sociales y el poder.
Las relaciones estructurales del barroco aparecen como residuos en las
pautas de la escolarizacin. Las imgenes del perodo, tal como estn
representadas en las artes plsticas de la Iglesia y la poltica, trataban de
dirigir a la gente hacia determinados tipos de acciones definidos por la
relacin surgida entre la Iglesia y los soberanos dirigentes. La escolarizacin
abarcaba retrica, gramtica y dialctica, que permita a los estudiosos
interpretar las leyes de la soberana de la Iglesia y el Estado. Sin embargo,
el mismo currculum promova un espritu inquisitivo que desafiara ms
adelante las relaciones que pretenda legitimar (DuRKHEIM, 1938/1977).
El perodo barroco no se extiende en un marco temporal o era fcilmente
identificable; no supuso cambios espectaculares o especficos en los elementos polticos, econmicos o culturales de la sociedad. Lo que ha dado
en reconocerse como barroco se desarroll en diferente medida en Europa
y, con cierta autonoma, en instituciones distintas. Lo ocurrido fue la consecuencia de mltiples acciones y acontecimientos; lo que llamamos barroco
surge de los intercambios comunes entre estas instituciones semiautnomas.
El cambio aparece en la mezcla de relaciones estructuradas que se desarrollaron a distinta velocidad en instituciones diversas.
En este sentido, podemos pensar en las relaciones estucturales como
una complicada red de semejanzas que se solapan en el tiempo. Adoptando
la perspectiva de Ludwig W1nGENSTEIN (1953/1966), las relaciones estructurales son como un hilo constituido por fibras. La fuerza del hilo no se
basa en que algunas fibras se extiendan desde el principio al fin del hilo,
sino en el entrelazado de muchas fibras. En vez de considerar el cambio
como entidad monoltica singular, podemos estudiar las pautas plurales e
Ediciones Morata, S. L..

1
42

Sociologla poltica de las reformas educativas

inestables que sigue el desarrollo de la reforma escolar. Hay diferentes


estratos de conducta institucional cuyas formas de interaccin suponen la
aparicin de conflictos, tensiones y contradicciones. Los conjuntos de relaciones que constituyen la escolarizacin se producen, por tanto, en distintas
dimensiones temporales y proporcionan ejemplos de organizacin de casos
y de reconocimiento de cambios dentro de lo que parece un continuo
(DREYFUS y RABINOW, 1983).

Formaciones institucionales y epistemologa


Para profundizar en el papel de la historia en la concepcin del cambio,
quiero combinar la preocupacin de los Annales por la historia estructural y
la tradicin filosfica francesa de la ciencia para configurar una epistemologa
social. Se trata de una tradicin puesta de manifiesto en la obra de los
filsofos franceses Gaston BACHELARD y Georges CANGUILHEM y del norteamericano Thomas KUHN, y a la que prestan una atencin concreta los
estudios sociales de FoucAULT (vanse: FoucAULT, 1978, 1979a, 1979b,
1980; LECOURT, 1975; TILES, 1984). El problema de la epistemologa social
aparece tambin en la obra de BouRDIEU (1977, 1984). El problema del
cambio est constituido por el conocimiento del mundo y la forma de variar
y ser modificado ese conocimiento como consecuencia de los cambios que
se producen en las prcticas sociales en las que se desarrolla la cognicin.
Para Thomas KUHN (1970), el cambio est presente en las rupturas que se
producen en la metodologa tradicional que transforman la ciencia normal
en revolucionaria. KUHN reconoce que ese cambio producido no slo es un
proceso cognitivo surgido a travs del avance de la informacin y de los
hechos, sino tambin un proceso poltico por el que un paradigma (matriz
disciplinaria) reemplaza a otro. No obstante, la idea de cambio cientfico de
KUHN es idealista, er. la medida en que se centra en las ideas mismas, sin
tener en cuenta las condiciones sociales en las que se generan y cuestionan
aquellas ideas.
La contribucin de FoucAULT a esta discusin es doble. En primer lugar,
su obra introduce la historia y la filosofa de la tradicin cientfica de los
estudios epistemolgicos en el mbito de la teora social. En segundo lugar,
la relacin entre poder y saber ocupa una posicin central en el estudio
social. FoucAULT invierte la creencia tradicional de que el saber es poder y
define ste como algo incluido en la forma de adquirir el saber y de utilizarlo
para intervenir en los asuntos sociales. El poder circula a travs de la estructura macrogubernativa del Estado y en el microgobierno del individuo.
Si bien la mayor parte de los trabajos postestructurales estadounidenses
sitan a FoucAULT en una tradicin literaria y de discurso, debe considerarse su fundamento filosfico e histrico como su contribucin central al estudio del poder social. (Utilizo la expresin epistemologa social en vez de la
idea de episteme de FoucAULT, para situar mi trabajo en este campo ms
amplio de saber, porque hago hincapi en el saber y en las relaciones
Ediciones Morata, S. L.

La sociologa poltica de la reforma educativa

43

institucionales que se producen en los marcos histricos. No hago una


arqueologa ni genealoga del saber en el sentido en que lo hace FoucAULT.
Vase DREYFUS y RABINOW, 1983.)
Dice FoucAULT que el poder est inmerso en los sistemas dirigentes de
orden, apropiacin y exclusin mediante los que se construyen las subjetividades y se configura la vida social. Esto sucede en estratos muy diversos
de la vida cotidiana, desde la organizacin de instituciones hasta la autodisciplina y la regularizacin de percepciones y experiencias de acuerdo
con las cuales actan los individuos. Esto supone tener en cuenta las formas en las que el saber promueve determinadas verdades cuando se
inscriben en los problemas, cuestiones y respuestas que aseguran y realzan
la vida social y su bienestar. Por ejemplo, mi inters por el saber del
curriculum, de la enseanza y de la formacin del profesorado se centra no
slo en la creacin de distinciones, categoras y organizacin del mundo,
sino tambin en las voluntades, deseos, acciones corporales e intereses
cognitivos que configuran la identidad. Este concepto de poder no se centra
en la coercin fsica ni se refiere de forma directa a la soberana de un
grupo sobre otros, aunque la dominacin constituya siempre un problema
bsico. En este sentido, el poder es productor de la identidad social, ms
que de casos de represin, violencia o coercin (vanse tambin: NouJAIN,
1987; RAJCHMAN, 1985)7.
Este concepto de la relacin entre poder y saber proporciona un enfoque
metodolgico para el estudio de la reforma como aspecto del desarrollo
institucional. Centrarse en las relaciones institucionales y el saber escolar
como prctica social no supone negar al individuo, sino tener en cuenta cmo se han configurado y configuran nuestras subjetividades. Asimismo, la
preocupacin por la interaccin entre diversas pautas sociales no debilita el
reconocimiento de la estructura como objeto histricamente configurado,
as como mtodo de anlisis. En un sentido importante, tenemos que hacernos sensibles a las pautas que parecen permanentes e inmutables, aunque
slo sea como lugares de referencia mediante los que determinar los puntos
en los que se producen interacciones y discontinuidades en las relaciones
que se crean (vanse: CALL1N1cos, 1989 McLENNAN, 1989). No podemos
considerar el poder como totalmente ubicuo, sino como parte de la arquitectura que se desarrolla en los campos sociales. Por ejemplo, en este libro
expongo la unin de fracciones dentro de las instituciones y entre ellas a
travs de la produccin de la reforma contempornea. Entre las fracciones
se encuentran organismos estatales y agrupaciones de profesores universitarios, fundaciones benficas y "escuelas" de investigacin. Estas fracciones
establecen relaciones de poder entre instituciones, pero se comprenden a
travs de la dispersin de interpretaciones y la regularidad con que se
desarrolla la reforma escolar.
7

En la teora feminista pueden encontrarse estas preocupaciones tericas, aunque centradas

en un campo social determinando. Vanse: N!CHOLSON (1986) y WEEDON (1987).

Ediciones Morata, S. L.

44

Sociologla polltica de las reformas educativas

He venido utilizando la expresin epistemologa social con respecto al


nivel de anlisis que orienta este estudio: la relacin entre saber, instituciones
y poder. Empleo epistemologa como concepto histrico, social y pragmtico.
En contraste con gran parte de la filosofa norteamericana, trato de explorar
la interrelacin entre la mente y la condicin material, en vez de caracterizarla
como "dualista". Es ms, he tratado de plantear una teora del conocimiento
en cuanto teora histrica de la sociedad y de la individualidad. Desde el
punto de vista filosfico, los estudios epistemolgicos norteamericanos han
separado estos elementos, dando prioridad al conocimiento como fundamento
de toda la ciencia y la tica. Por ltimo, defino la epistemologa como la
exploracin de las relaciones entre la forma y el estilo del razonamiento y
diversas configuraciones y trayectorias histricas. Con una filosofa pragmtica, afirmo que no existe una base comn sobre la que edificar un
autntico consenso o un marco neutral permanente mediante el que evaluar
un argumento racional. No existen esquemas universales de razn y racionalidad, sino slo epistemologas socialmente construidas que representan
e incluyen las relaciones sociales.

Saber y poder como problemas epistemolgicos


Las cuestiones epistemolgicas sociales nos permiten acercarnos a
una metodologa que estudie la reforma como interseccin de saber, poder
y prcticas histricamente contextualizadas. En este contexto, se pone en
evidencia que la adquisicin y alteracin del saber (epistemologa social) se
producen cuando las continuidades y discontinuidades de las relaciones
estructurales se unen con las prcticas y acontecimientos institucionales.
Exploremos con mayor detenimiento esta cuestin a travs de la exposicin
de los cambios que se producen en la epistemologa que creo centrales en
la escolarizacin moderna y de las maneras en que se constituye la reforma.
Presento la siguiente exposicin histrica para iluminar temas importantes
de la relacin entre poder y saber implicados en los problemas pedaggicos.
La exposicin va ms all de la escolarizacin estadounidense, atendiendo
a modificaciones y transformaciones ms generales que creo significativas
para las reformas sociales en las que se incluye la escolarizacin de masas
en los Estados Unidos. Sin embargo, la exposicin no pretende proporcionar
descripciones universales, sino orientar la narracin de los captulos siguientes.
Un supuesto central en las prcticas de reforma es la epistemologa de
la Ilustracin europea (FoucAULT, 1973). A principios del siglo xv11, se produjo
un cambio desde la perspectiva clsica, segn la cual la palabra representa
el objeto, a un mundo en el que las personas podan reflexionar y hacerse
autoconscientes respecto a sus condiciones histricas. Se desarroll un
punto de vista sobre el cambio que vincul el progreso con la razn, y la
autocrtica y la intervencin humana sistemtica con las instituciones sociales.
Los nuevos conjuntos de relaciones entre saber y prctica social eran
Ediciones Morata, S. L.

La sociologla poltica de la reforma educativa

45

inherentes a muy diversas relaciones sociales. El surgimiento de la Ilustracin


se vio acompaado por la aparicin del Estado nacional, en el que, por vez
primera, las personas reciben una identidad colectiva, annima y concreta
a la vez. Los conceptos abstractos de libertades civiles y de reglas constitucionales, democrticas, produjeron nuevos conjuntos de lmites, expectativas
y posibilidades de la idea general de ciudadano. Al mismo tiempo, se hizo
posible considerar a las personas, de manera especfica y detallada, como
poblaciones, categorizables en subgrupos en cierta medida distintos de lo
que constituye el todo. El concepto de poblacin permiti la aparicin de
nuevas tcnicas de control, dada la mayor posibilidad de supervisin, observacin y administracin del individuo.
La exposicin anterior evidencia ciertas tensiones que son legados de
la Ilustracin y las especiales formas de "ver" las cosas que podemos
denominar la modernidad (la exposicin se basa en la obra de Michel
FoucAULT y en la concepcin de modernizacin de la mente de BERGER,
BERGER y KELLNER, 1973). En el contexto de una organizacin institucional
cambiante del conocimiento, empieza a ser posible hablar de cambio racional,
progreso social y escolarizacin de masas. La esperanza de la modernidad
consiste en crear situaciones sociales ms democrticas, justas y equttativas.
Tambin se hace posible la construccin de formas pedaggicas, la formacin del profesorado y las ciencias sociales, en la medida en que llegan a
estar histricamente interrelacionadas en la produccin de la escolarizacin
de masas y sus formas modernas de disciplina.

De la representacin al mundo analtico de la autorreflexin

y la individualidad
La idea de reforma y de cambio intencionado es consecuencia de un
cambio fundamental en la epistemologa ocurrido en Europa occidental y;
ms tarde, en los Estados Unidos, entre los siglos xv11 y x1x. Para comprender
la significacin de la epistemologa, tenemos que centrarnos en la ordenacin
anterior de la relacin entre el yo y el mundo. Antes del siglo xv11, la poca
clsica sostena la relacin directa entre la palabra y la cosa que representaba; en consecuencia, el saber era previsible y estable. Ninguna razn
fundamental concreta poda cuestionar la existencia, puesto que el lenguaje
no tena que ver con la interpretacin, sino que formaba parte del nexo
entre representacin y ser. La palabra se tomaba en su sentido literal tanto
en el derecho secular, como en la teologa y la literatura. El lugar de creacin
era Dios y las personas explicaban su obra; los murales picos que decoraban las paredes y techos de las iglesias, por ejemplo, eran considerados
como las representaciones grficas de la enseanza de la Biblia y la imagen
de Dios. El papel del intelecto consista en construir un mtodo universal de
anlisis mediante el que los smbolos y representaciones seculares reflejaran
el orden natural, proporcionando, por tanto, una certeza perfecta sobre las
relaciones del hombre con Dios.
Ediciones Morata, S. L.

~
46

Sociologla polltica de las reformas educativas

La educacin tena que inculcar en los estudiantes la comprensin de la


relacin del lenguaje con el mundo y el compromiso con los principios
religiosos, morales y sociales del cristianismo. La pedagoga estaba pensada
para regular la unidad moral y la disposicin humana. Se daba una tendencia
a envolver por completo al nio en un sistema que no slo se haca cargo de
su existencia intelectual sino tambin de su vida fsica y moral con el fin
de penetrar de forma ms completa y profunda en la naturaleza ms ntima
del nio, para impedir que ninguna faceta suya se hurtase a ese control.
La conversin del alma dependa de una determinada epistemologa de
representacin. La enseanza de la gramtica pretenda instruir la mente
para obedecer leyes y reglas especficas que dictaban formas de expresin.
La retrica y la dialctica se orientaban a la defensa de la verdad, que se
pensaba resida en las reglas del lenguaje hallado en los textos. As, la
gramtica representaba un microcosmos de procesos y situaciones ms
amplios mediante el cual la visin y el intelecto humanos podan ordenarse
y organizarse para lograr un mundo moral, estable.
Cuando los individuos dirigieron su escrutinio hacia su interior, hacia su
propia naturaleza, el pensamiento como representacin fue reemplazado
por otra visin. Desde la poca de KANT, surge una orientacin analtica
que muestra que es posible la representacin mediante el anlisis del
lenguaje, la prctica social y la historia. La tentativa de tratar los hechos en
sus lmites contextuales, estableciendo despus la condicin de posibilidad
de todos los hechos constituye una idea totalmente nueva propia del siglo XVIII.
Los temas modernos del individuo que vive, habla y trabaja de acuerdo con
las leyes de la economa, la filologa y la biologa, pero que ha adquirido tambin,
mediante una especie de torsin y solapamiento internos, el derecho de conocerlas, a travs de la interaccin de esas mismas leyes, y someterlas a una
aclaracin completa (temas que hoy da nos resultan muy familiares y vinculados
a la existencia de las ciencias humanas), estaban excluidos por el pensamiento
clsico.

(FOUCAULT, 1973, pg. 310.)


La capacidad de reflexionar crticamente y de promover el perfeccionamiento individual del sujeto supona una ruptura epistemolgica respecto a
las formas de ordenacin precedentes.
El paso a una mentalidad que convierte el mundo de la naturaleza, las
instituciones y el yo en algo problemtico formaba parte de una transformacin que llevaba consigo la construccin de unas relaciones estructurales distintas. La secularizacin del concepto de salvacin resaltaba el trabajo
de las personas en la tierra y el gobierno de la sociedad. La concepciones
8

Los supuestos y las consecuencias de los cambios han sido extrados de la lectura de

una serie de fuentes, desde

otros.

Ediciones Morata, S. L.

DURKHEIM

(1938/1977),

LEGOFF

(1980) y HAMILTON (1989), entre

La sociologa polltica de la reforma educativa

47

del progreso, la ciencia, la planificacin racional y el Estado se convirtieron


en elementos de la prctica social. Las ideologas de los estados democrticos surgieron cuando se postul la individualidad como doctrina poltica
de la gobernabilidad. La reforma se convirti en un esfuerzo pblico, primero
para llevar la palabra de Dios a la organizacin de la vida individual, y
despus, como estrategia racional para la mejora social.
Pero hablar de cambios en la consciencia social que llevaran consigo la
secularizacin y el desarrollo de la ciencia supone aceptar la visin progresiva
de la humanidad. En este sentido, la modernidad aparecera como el resultado lgico de la Ilustracin, con la cognicin y la volicin humanas como
promotoras del cambio. Sin embargo, los desarrollos histricos no se produjeron de forma racional o previsible.

La ciencia como progreso y la ideologa


Los conceptos de progreso son fundamentales para el paso de la perspectiva representativa a la analtica. Aunque se producen momentos de
descontento {ALMOND, CHODOROW y PEARCE, 1982), la idea de progreso
racional queda fuera de duda. Las personas creen que nuestra situacin
social puede mejorar gracias al trabajo denodado. Esta creencia en las
cualidades evolutivas del mundo social y material sobre las que puede
influir positivamente la intervencin de las personas es un desarrollo histrico
reciente. El Estado moderno, las perspectivas evolutivas sobre la individualidad, las concepciones de la ciencia como productora de un mundo mejor
y la invencin de la reforma planificada constituyen parte de la cosmologa
de Europa occidental y de los Estados Unidos. En aos ms recientes, la
orientacin de progreso en los Estados Unidos ha hecho hincapi en la
cantidad de prctica como medio para la mejora de la escuela. La reforma de sta se ha reducido a soluciones como el aumento de las tareas
para casa o a requisitos ms exigentes para la certificacin como prueba
de la competencia docente. Los informes sobre el cambio o la actividad,
con independencia de su naturaleza o profundidad, se han considerado
como testimonios de progreso.
Al poner nuestra esperanza en que la accin racional puede provocar el
progreso, perdemos de vista que la autntica idea de progreso lleva consigo
un conjunto de supuestos acerca del intelecto y el poder. A partir del siglo xv11, las teoras del progreso reflejan las nuevas relaciones institucionales
establecidas entre la religin, el Estado, la cultura y la sociedad. Las perspectivas milenaristas anteriores suponan la crtica del presente y la creacin
de un nuevo mundo que rompera drsticamente con el presente. Sin embargo, en el siglo xv11 se ponen en entredicho estos puntos de vista utpicos
y el sueo milenarista deja de plantear una ruptura abrupta con el pasado.
Desde los nuevos sacerdotes de la ciencia de BACON hasta las visiones
utpicas de los sansmonistas, las posibilidades del futuro aparecen vinculadas de forma inseparable con la organizacin y los intereses del presente.
Ediciones Morata, S. L.

48

Desde un punto de vista utpico, el propsito humano puede llevarse a


cabo como fuerza positiva que se deriva del sufrimiento y el dolor. La
dialctica de HEGEL aparece ligada a un espritu universal relacionado alegricamente con la crucifixin y la resurreccin, la ltima de las cuales
produca una hermandad de amor. MARX vio el progreso en la eliminacin
del capitalismo y en el nacimiento de una nueva sociedad basada primero
en el socialismo y, despus, en el comunismo.
El cambio tena que ser evolutivo, incorporando las ideas de un tiempo y
un espacio comerciales y racionales (DEGRAZIA, 1964; LANDES, 1983; N1ssET,
1969), pero una clase concreta de evolucin en el tiempo contenida en un
espacio manejable e incorporada a l. Se pensaba que el progreso era el
resultado de un movimiento lgico, sucesivo entre las instituciones existentes
y en su seno. El cambio se hace aditivo; la modificacin y la adaptacin
aparecan vinculadas a las estructuras precedentes. La evolucin (primero,
concepto social y despus cientfico) constitua una concepcin radical de
la condicin humana en la medida en que se orientaba a su propio perfeccionamiento a travs de medios racionales de control. Se pensaba que el
control de la naturaleza, el desarrollo industrial y la mejora social arrastraran
el nuevo milenio. Los individuos se hacen responsables, no ya de su propia
fe, sino del desarrollo de los bienes materiales y espirituales para mejorar
su propia vida.
La idea de progreso es fundamental para el pensamiento pedaggico.
La evolucin significaba que la pedagoga reconociese y alimentase las
diferencias, prestando mayor atencin al individuo. Las influencias calvinistas
en Gran Bretaa, trasplantadas a los Estados Unidos, se basaban en la
creencia de que deban existir formas bien ordenadas de organizacin
social, creencia que se manifiesta en los sistemas de enseanza de los
siglos xvm y x1x (HAMILTON, 1989). El saber pedaggico tena que proporcionar sistemas ms eficientes de supervisin moral y de organizacin laboral.
El sistema de clase, los cursos, el curriculum y los mtodos de ~ns.eanza
formaban parte del orden escolar. Proporcionaban los mecanismos que
ordenaban un sistema sucesivo, jerrquico y progresivo.
Cuando perdemos de vista la epistemologa del progreso, las construcciones ideolgicas se incorporan a las prcticas de investigacin. En un
nivel, la idea de evolucin hizo posible el razonamiento sobre el cambio.
Las concepciones europeas sobre el desarrollo del mundo y el saber til
contenan, por ejemplo, ideas de progreso. Se consideraba el cambio como
una evolucin social "natural" desde lo primitivo a lo moderno, de lo salvaje
a lo ilustrado. La historia "natural" ayudaba a dar sentido a la Revolucin
Industrial del siglo x1x, a justificar la colonizacin europea de los pueblos de
frica y Asia y a plantear valores utilitarios que conduciran tanto a la
salvacin eterna como a la recompensa terrena.
En el siglo xx, las preocupaciones milenaristas se transfomaron en un
enfoque secular del progreso, creencia especialmente intensa en las ciencias
sociales (Ross, 1984). Antes de la Era Progresiva (hacia 1880-1920), la
ciencia como progreso se combinaba con los valores ms antiguos y tradi Ediciones Morata. S. L.

La sociologa poltica de la reforma educativa

Sociologa polltca de las reformas educativas

49

cionales de la comunidad. El punto de vista progresista produjo un optimismo


segn el cual la razn y la racionalidad de la ciencia pueden combinarse
para producir el cambio social. Cientficos y filsofos de la educacin, como
G. Stanley HALL, Edward THORNDIKE y John DEWEY, consideraban el mundo
social como racionalmente organizado y adaptado al progreso mediante la
accin humana (CURTI, 1959). DEWEY fue el ms contundente poniendo de
manifiesto el optimismo de la ciencia. Se defina el cambio en relacin con
las pautas vigentes (con propsitos funcionales y pragmticos y derivadas
de la idea de proceso evolutivo de Herbert SPENCER).
Se identificaba el progreso con un problema de la ciencia y de la sociedad. La secularizacin reemplaz la virtud y la piedad por la virtud y la
racionalidad en cuanto objetivo de la pedagoga. El control racional de la naturaleza y de las personas organizara, a su vez, el desarrollo de la sociedad
y las innovaciones en su seno. La reforma de las instituciones sociales
sustituy a la antigua preocupacin moral por la conversin del pecador. En
esta coyuntura surgen la creacin de la escolarizacin de masas y la construccin del Estado moderno. Los discursos relativos al Estado y a la escolarizacin eran semejantes: gobernar consiste en proporcionar estrategias
mediante las cuales puedan coordinarse el desarrollo y la disciplina en
nombre del bienestar social.
Los puntos de vista de los siglos xvu y x1x sobre la evolucin "natural"
subyacen a los actuales procesos de reforma de la escuela y de investigacin
sobre la misma. Es ms frecuente que las teoras del progreso se ocupen
ms de explicar la estabilidad y la armona que el flujo y la dinmica de la
vida social (POPKEWITZ, 1984). En consecuencia, las teoras hacen hincapi
en cuestiones como superar la resistencia frente al cambio planeado, evitar
los impedimentos que dificultan el equilibrio del sistema y comprender cmo
las relaciones escolares vigentes adaptan o modifican las innovaciones.
Los modelos de cambio cartografan un mundo que parece secuenciado,
jerrquico y taxonmico. Se mantiene la perspectiva clsica de la representacin. Puede considerarse el progreso como la interiorizacin del modelo
por el profesor y su implementacin a travs de prcticas conductuales.

El saber como tecnologa del poder


La promesa de la modernidad consista en hacer a las personas ms
responsables de sus condiciones sociales y en interesarlas ms por ellas;
la invencin de la escolarizacin de masas destac el proyecto de la Ilustracin, segn el cual el conocimiento del propio yo y de la sociedad daran
como resultado una sociedad mejor y ms justa. Sus propugnadores justificaban la individualizacin del conocimiento afirmando que haca accesible
la educacin a todos en vez de limitar ese acceso a una elite.
Pero la modernidad ejerci tambin las relaciones de poder de forma
diferente (FoucAULT, 1965, 1973, 1975, 1977, 1979a, 1979b, 1980, 1988). La
batalla por la dominacin dej de ser simplemente la relacin entre dirigentes
Ediciones Morata, S. L.

1f

50

Sociologa polltica de las reformas educativas

y dirigidos, dominadores y dominados. En los ritos de las nuevas prcticas


sociales y en los detallados procedimientos de las instituciones sociales y
polticas estn presentes cuestiones fundamentales de poder. Al tiempo que
dicen atemperar e impedir la violencia que se supone existira sin sus
limitaciones civilizadoras, las nuevas reglas y obligaciones crearon distinciones ms elaboradas de la conducta cotidiana que clasificaban y separaban
a los individuos de manera objetiva (DREYFUS y RABINOW, 1983). La individualizacin fue acompaada por nuevas formas de pastoral que hicieron
de la confesin un hecho secular. La profesionalizacin de los asuntos
sociales provoc la organizacin y supervisin del conocimiento del yo; la
psicologa (un invento de la modernidad) es una disciplina fundamental para
definicin de nuevas pautas de supervisin de la individualidad. El conocimiento del progreso se convirti en una prctica social que vinculaba problemas de poder con la construccin de la identidad. Creo que estas relaciones entre epistemologa, instituciones y poder orientan el estudio de las
relaciones estructurales que definen la reforma escolar.
La inversin del eje poltico de la individualizacin
Las nuevas relaciones de poder invirtieron el eje poltico de la individualizacin (FoucAULT, 1979b). En los sistemas feudales y monrquicos, la
individualizacin era mxima en la cima de la sociedad. El poder estaba
visiblemente unido al individuo (el rey o su corte). El delito era inseparable
del carcter sagrado del rgimen. El castigo era un rito que expresaba y
restauraba la santidad de la ley y una sancin que pona en evidencia el
ilimitado poder del rey; el castigo no trataba de reformar al transgresor. De
igual manera, la educacin consista en mostrar las caractersticas patentes
del saber como forma de exhibicin ms que en prestar atencin a las
"cualidades" intrnsecas del individuo 9 Estas exhibiciones simbolizaban el
orden establecido y eran la ilustracin de su adecuada administracin.
En la modernidad, la individualizacin y la culpabilidad asumen nuevos
significados. Se produjo el paso de la idolatra de quienes estaban en la
cumbre de la jerarqua social (como en el caso de los ritos de inhumacin y
del arte funerario) al enfoque individualista de los situados en la base, que
podan ser sometidos a supervisin, observacin y control. Las personas
quedaron definidas como poblaciones susceptibles de ordenarse mediante
la aritmtica poltica del Estado, denominada statistique en francs. Los
miembros de la administracin del Estado se referan al bienestar social en
trminos de problemas biolgicos, como reproduccin, enfermedad y educacin (desarrollo, crecimiento y evolucin individuales). Las necesidades
9
Esto cambi de manera sutil durante la Reforma y la Contrarreforma; vase DUAKHEIM
(1938/1977).

Ediciones Morata, S. L.

La sociologfa poltica de la reforma educativa

51

humanas se consideraban instrumentales y empricas en relacin con el


funcionamiento del Estado.
En la educacin surge un conjunto particular de relaciones. En los siglos xv11 y xv111 se desarrollaron nuevos sistemas de supervisin de nios que se pusieron en prctica en los sistemas escolares pblicos de Gran
Bretaa y de los Estados Unidos (HAMILTON, 1989). El objetivo social de la
educacin se defini como la preparacin del nio para desempear un
papel til en la sociedad mediante la disciplina individual y el autogobierno.
Las nuevas formas pedaggicas del siglo xvm en adelante estaban vinculadas a los procesos pastorales antes asociados con el cristianismo. El
empleo de mtodos clnicos en medicina y psiquiatra reformul los conceptos
religiosos del progreso y la autodisciplina en una pedagoga secularizada
del individuo. Se intentaba que las instituciones fueran menos represivas y
ms humanas. El discurso plante que los individuos son capaces de conocerse y cambiar por s mismos mediante la evaluacin de sus conductas
en el contexto del adecuado discurso de la ciencia. Por tanto, era posible
que el individuo pensase sobre s mismo de manera que valorara sus
sentimientos, pensamientos y actitudes personales; que utilizara la reflexin
personal para investigar su propio valor y competencia. No obstante, las
distinciones y la gestin de la personalidad pasaron a formar parte tambin
de un discurso pblico que haba de ser cientfico y capaz de ayudar al
individuo en la direccin de su vida cotidiana y de sus relaciones sociales.
La psicologa reemplaz a la teologa y a la filosofa como principal disciplina
social. El "alma" qued reformulada como el producto de los "rasgos" de la
personalidad, la motivacin y el aprendizaje.
Sin embargo, los nuevos instrumentos de confesin proporcionaron un
medio por el que el poder poda infiltrarse en las instituciones a travs del
cuerpo y de la mente del individuo disciplinado. Los pensamientos ms
ntimos del individuo se convirtieron en el centro de atencin de la mirada
de los expertos, transmutando a la persona en el "otro" definido: por los
especialistas. La autenticidad del "yo" qued separada del poder, considerndose como medio por el que la persona puede adquirir la autodisciplina.
La conviccin de que la verdad puede descubrirse a travs del autoexamen
de la conciencia y la confesin de los propios pensamientos y actos aparece
ahora tan natural, tan obligada, tan autoevidente incluso, que parece poco razonable plantear que ese autoexamen constituya un componente fundamental de
una estrategia de poder. Esta apariencia se basa en la vinculacin con la hiptesis
represiva: si la verdad se opone de forma inherente al poder, su descubrimiento
nos llevar con seguridad al camino de la liberacin.
(FOUCAULT, "Afterword", en DREYFUS y RABINOW, 1983, pg. 175.)
Los instrumentos de confesin y la individualizacin de los asuntos
sociales hizo invisible el poder al constituir en centro de atencin los pensamientos, actitudes y conductas de las personas. La mirada pastoral estaba
relacionada con la produccin de nuevas formas de regulacin social orga Ediciones Morata, S. L.

~
52

Sociologa polltica de las reformas educativas

nizadas mediante el saber profesional. Las necesidades humanas dejaron


de concebirse como fines en s mismas o como el tema de un discurso
filosfico tendente a descubrir sus orgenes teolgicos o naturaleza esencial.
La falta de relacin entre medios y fines qued facilitada por los mtodos de
discrecin y la carencia de historia, confundiendo el control con el concepto
ms amplio de accin. Estos residuos se encuentran en la exposicin de
los modelos pedaggicos de reformas en los que se desdibuja la relacin
entre la teora y el razonamiento prctico (vase el Captulo VI).

La profesionalizacin del saber


Como en el humanismo del siglo xv111, la retrica pblica de la escolarizacin de finales del siglo x1x afirmaba los nobles mitos de la Ilustracin,
pero interpretaba el mundo y la individualidad a travs de determinados
discursos cientficos construidos en el seno de comunidades profesionales.
El saber experto, organizado en torno a las racionalidades de la ciencia, iba
a liberar a las personas de las limitaciones de la naturaleza y a ofrecer vas
de acceso a un mundo social ms progresista. Si las personas podan
reflexionar sobre sus condiciones, tambin podran considerar los medios
para mejorarlas de manera racional. En los Estados Unidos, la idea del
progreso legitim las ciencias sociales como portavoces que proporcionaran
un curso racional a la historia (Ross, 1984). "Racional" significaba que
haba de utilizarse como ayuda en la planificacin, coordinacin y evaluacin
de las instituciones. No obstante, las tcnicas especficas del humanismo
profesional reflejaban las tensiones existentes entre las pautas emancipadoras
y reguladoras sociales. Se inventaron mtodos de administracin social
para organizar a las personas y sus pensamientos, actitudes, emociones y
prcticas. Surgieron los elementos ms detallados de la planificacin social
y de la psicologa humana. Los mbitos privados, slo sutilmente alcanzados
mediante la supervisin teolgica, quedaron sujetos a escrutinio a travs de
metodologas que permitan observar los sentimientos, actitudes y disposiciones, as como organizar los hechos y la informacin.
Las esperanzas, ambigedades y contradicciones de la Ilustracin se
reflejan en las reformas sociales, polticas y educativas del siglo x1x, de las
que la escolarizacin de masas se constituye en reforma principal del perodo. El compromiso con el progreso social basado en la razn y la racionalidad fue conceptuado como un problema emprico, ms que moral o especulativo. Las nuevas comunidades profesionales de las ciencias sociales y
de la educacin adoptaron esta ruptura epistemolgica (ABRAMs, 1968; HAsKELL, 1977; SILVA y SLAUGHTER, 1984). Las prcticas sociales de los expertos
profesionales les otorgaron una posicin de autoridad en el proceso de
reforma. Las ciencias de la planificacin social y psicolgica tenan que
supervisar las pautas institucionales y desarrollar intervenciones humanistas
que provocaran el progreso social e individual.
En el siglo xv11, BACON haba hablado del cientfico como del "nuevo
Ediciones Morata, S. L

La sociologa poltica de la reforma educativa

53

sacerdote". NEWTON consideraba que la ciencia era una forma de poner de


manifiesto los designios de Dios en la naturaleza y de asegurar su cumplimiento en la tierra. En el siglo x1x, las ideas de planificacin, orientacin y
supervisin de la vida del individuo se aplicaron a las instituciones sociales.
Aunque adoptando las reglas de argumentacin y los estilos de razonamiento
asociados a las ciencias fsicas, los discursos de las ciencias humanas
mantuvieron distinciones y puntos de vista sobre las relaciones sociales
que las vincularon a las tensiones y luchas de las condiciones materiales.
Los primeros profesionales que se identificaron como cientficos sociales se
preocuparon por traducir sus creencias protestantes sobre la salvacin a
disposiciones institucionales para llevar a cabo buenas obras y salvar al
pobre. El mrito y la democracia devaluaron la conviccin milenarista individual y colectiva. Los esfuerzos para recabar informacin y promover la
reforma haban de ayudar a llevar al Nuevo Mundo a su destino manifiesto.
En el siglo xx, el Estado convirti en suyo el discurso de las ciencias
humanas cuando su poder se hizo ms centralizado y expansivo 10
Las cambiantes relaciones entre pautas sociales, culturales, econmicas
y religiosas produjeron un campo poltico que pona en relacin las ciencias
sociales con el moderno Estado planificador. En un sentido importante, el
Estado moderno efecta una evaluacin que define y organiza el espacio
pblico (BOURDIEU, 1989b). Para operar con eficacia, el aparato administrativo
del Estado precisaba un saber concreto, especfico y mensurable. Las demandas de informacin sobre el ambiente, poblacin, recursos y problemas
del Estado requeran el desarrollo de un sistema de mtodos empricos
para planear, organizar y supervisar las actividades sociales. La estadstica
se ocup de la recogida de toda una serie de datos descriptivos y matemticos sobre las poblaciones que pudieran ayudar a los funcionarios del
Estado a clasificar a personas y problemas. Las ciencias del Estado hicieron
de los problemas privados cuestiones pblicas sujetas al escrutinio y control
1
administrativos.
~
Los problemas de gestin del Estado en el macronivel introdujeron tambin nuevas cuestiones de gestin en el micronivel. Este problema aparece
articulado con caractersticas ms concretas en la produccin de la escolarizacin moderna. La exposicin del individuo al escrutinio pblico forma
parte integrante de las nuevas pedagogas. Existen concepciones sobre la
informacin correcta (aprendizaje), actitudes (socializacin), inferioridades
(retrasados y minusvlidos), sexualidad, asuntos domsticos, as como medidas de competencia e incompetencia. Mediante la combinacin de las
observaciones jerrquicas y los juicios normalizadores, todas las caractersticas humanas se convierten en categoras potenciales de observacin y
administracin social como, por ejemplo, en el lenguaje habitual de la inter-

' La recogida de informacin sobre las poblaciones no es un invento del siglo x1x o del xx.
El "Estado" sueco recab informacin de este tipo en el siglo xv1, con el fin de recaudar
impuestos para el rey y para la Iglesia. Las guerras del siglo xv11 en Europa no hubieran sido
posibles sin las "cajas de recluta" y la soldada a cargo de los campesinos.
Ediciones Morata, S. L.

54

Sociologa polltica de las reformas educativas

vencin federal, el "estudiante de riesgo". La conversin del individuo en


objetivo poltico hizo de la intencin, en vez de la transgresin, el criterio
central de culpabilidad".
En un nivel diferente, las comunidades profesionales quedaron vinculadas
al Estado como consecuencia del crecimiento del capitalismo (HASKELL,
1984). En los Estados Unidos, las comunidades profesionales se enfrentaban
a un capitalismo desaforado en el que dominaba el individualismo del mercado. Determinados segmentos privilegiados de la sociedad de los Estados
Unidos las consideraban moralmente insolventes. La profesionalidad tuvo
que adoptar el racionalismo y la competitividad del mercado y modificar su
propio inters mediante recompensas tanto no pecuniarias (gloria y reconocimiento vinculado a los logros epistemolgicos) como financieras, atemperando y alterando, por tanto, el propio inters para promover una comunidad
moral compartida.

El desarrollo institucional, el Estado y la escolarizacin


Introduzco el Estado, no como el concepto weberiano de poder legaladministrativo de gobierno, sino como concepto que dirige la atencin hacia
las cambiantes relaciones de gobierno, de las que la escolarizacin constituye
un elemento importante. La escolarizacin de masas surge con el desarrollo
del moderno Estado nacional en Europa y en los Estados Unidos, aunque
con diferencias entre ambos lugares (RAMIREZ y Bou, 1987). La escolarizacin
es un concepto que presupone estructuras de gobierno en la sociedad en
las que se renen los macro y microproblemas del Estado 12 Mi preocupacin
por el Estado no slo se refiere a las relaciones estructuradas que existen
entre la sociedad civil y la autoridad pblica. Se ocupa tambin de cmo la
gestin del Estado asume un papel crucial en la formacin de la sociedad
civil y de cmo la regulacin social del yo es fundamental para la creacin
de la voluntad, el deseo y el valor en la sociedad.
Ambos niveles de gestin estn directa e indirectamente presentes en la
formacin de la escolarizacin. El Estado la supervisa y certifica de forma
directa. Al mismo tiempo, la organizacin social y epistemolgica de las
escuelas produce la disciplina moral, cultural y social de la poblacin.
El compromiso del Estado con la escolarizacin se convierte en una
importante preocupacin moral y polltica en una sociedad justa y democrtica.
Pero deben reconocerse las consecuencias ambivalentes de las tecnologas
de la escolarizacin. Las capacidades y sensibilidades introducidas por ella
11

En las votaciones para la Presidencia de los Estados Unidos, se concede mayor importancia a la fe en el candidato individual que a los programas polticos concretos y a la prctica
desarrollada en el pasado.
12
La exposicin introduce el concepto de Estado como un problema de gestin y gobernacin sociales dentro de las pautas de socializacin y educacin (vanse: BADIE y BIRNBAUM,
1983; BLOCK, 1977; CARNOY, 1984; SKOCPOL, 1980; TORRES, 1989).

Ediciones Morata, S. L.

La sociologa poltica de la reforma educativa

55

trataban de preparar a los individuos para valerse e innovar en las nuevas


condiciones sociales y polticas; en los Estados Unidos, las pedagogas
tenan que reconciliar las nuevas exigencias y posibilidades de la sociedad
contempornea con un individualismo centrado en la obligaciones y responsabilidades del ciudadano y trabajador. Al mismo tiempo, las pedagogas
imponan nuevas tcnicas para regular al individuo de manera que se interrelacionase con las mltiples demandas de las nuevas economa y cultura
y del Estado en expansin. La actitud teraputica respecto al individuo, un
nuevo reconocimiento del papel de la personalidad y una definicin de la
sociedad como sistemas de unidades abstractas y discretas establece los
vnculos entre el gobierno del Estado y del individuo 13
En este aspecto, podemos entender la relacin entre supervisin y poltica.
La supervisin, en su sentido francs y alemn del siglo xvm, se refera a las
tcnicas especficas, significativamente tiles en el mundo (FoucAULT, 1988)
mediante las que el gobierno era capaz de gobernar a sus ciudadanos
como individuos. Las tcnicas abarcaban la captacin de datos demogrficos
y otros relativos a la poblacin para orientar sus polticas. En el Estado
moderno, la individualizacin de los asuntos sociales y las tcnicas pastorales proporcionan un modo de supervisin ms complejo y sutil. La pedagoga constituye una forma de esta regulacin social que vincula al ciudadano
con el Estado.
El poder que subyace a los procesos de gobierno es doble: consiste en
la capacidad de asignar y reasignar significado y prctica a la organizacin
de los asuntos sociales. En su sentido caracterstico, esta nocin de poder
supone una soberana por la que determinados intereses y actores sociales
asumen la tarea de dirigir las prcticas habituales. Cuando el poder se
relaciona con el Estado, aparece la preocupacin por quin pone las reglas
y cmo se ejercitan stas (TORRES, 1989). El segundo significado del poder
invierte esta idea de soberana y se centra, en cambio, en cmo se constituyen los individuos y los mecanisrnps.. que censuran el yo; es decir, la
eleccin de un conjunto de prcticas frente a las alternativas como componente de la produccin de la identidad. En este contexto, el dualismo entre
comunidad e individuo que preocupa a gran parte de la teora poltica se
reduce; el poder se encuentra en la profundidad de actividades que no son
polticas en el sentido de que no pertenecen a las formas de gobierno ni a
las elites dirigentes.
No obstante, las formaciones sociales en la escolarizacin no son estticas, sino que suponen coaliciones cambiantes y alineamientos de gobierno
interrelacionados con las pautas de discurso de la escolarizacin. Aunque
aqu me he ocupado de los problemas fundamentales de las relaciones
entre poder y saber en la escolarizacin, en los captulos siguientes veremos las relaciones y las rupturas producidas en el pasado y que han entrado en las prcticas contemporneas de reforma. Estas pautas de gobierno
13

En KLIEBARD (1986), se exponen diferentes lneas de desarrollo de la pedagoga.

Ediciones Morata, S. L.

56

Sociologla poltica de las reformas educativas

configuran un campo del Estado en relacin con la escolarizacin. La reforma


de la escuela es la historia de las relaciones cambiantes del nexo saberpoder que vincula a los individuos con los problemas de gobierno.

Conclusiones
Comenzaba este captulo exponiendo los problemas de las relaciones
estructuradas entre instituciones. En estas relaciones se contienen determinados problemas de saber y poder cuando se centran en la escolarizacin.
La pedagoga tiene la doble cualidad de regulacin social y de reconocimiento
del potencial socialmente construido de las capacidades humanas. La exposicin se centr despus en los cambios habidos en la epistemologa
social que tienen consecuencias para el estudio de la reforma de la escuela,
prestando atencin al carcter fundamental de la relacin entre poder y
saber. En este sentido, la epistemologa de la escolarizacin constituye una
prctica social que sostiene y produce mundos para los individuos. Asimismo,
introduje los conceptos de progreso y del Estado en el estudio de las
pautas cambiantes de regulacin social.
La introduccin del saber dentro de las relaciones estructurales proporciona un mtodo histrico para explorar cmo las epistemologas hacen
inteligible la vida, cmo disciplinan el deseo y la voluntad y, al mismo
tiempo, responden a los asuntos sociales para calificar y descalificar determinadas formas de razonar y provisiones de principios. La cuestin que se
oculta tras el cambio consiste en cmo y por qu llegan a prevalecer
ciertas formas de verdad y, en distintos puntos, se produce una oposicin
histrica contra ellas. A nuestros efectos aqu, el estudio del cambio plantea
cmo es posible hablar sobre la escuela, sus ciencias, enseanza y reforma
tal como lo hacemos. Trata de encontrar una idea de historia en los hechos
contemporneos centrada en la herencia de formas sociales subyacentes a
las prcticas sociales. En este contexto, las categoras y clasificaciones de
la reforma escolar son problemas de relacin.
Al convertir en problemas las normas de verdad que subyacen a la vida
cotidiana, no existen hroes individuales, libertad ni acontecimientos nicos
en ningn sentido absoluto; la persona y el acontecimiento singular no son
significativos en s mismos ni por s mismos. E! enfoque indica una paradoja:
devaluar lo que la historia presenta como necesario o progresista es rechazar
la validez de lo anterior y crear la posibilidad de oponerse y modificar las
extendidas prcticas que parecen constituir nuestra naturaleza. La implicacin
crtica que coloca al individuo dentro de una historia de asuntos sociales
puede presentar puntos dbiles en los "regmenes de verdad", identificando,
por tanto, lugares potenciales de transformacin. De este modo, el actor
colectivo y el individual se introducen en las construcciones de la vida
social, elemento central del ltimo captulo.
Considerar ahora cmo el problema del cambio est ligado a los diversos conceptos de reforma, profesionalidad, ciencia y Estado. Estos trminos
Ediciones Morata, S. L

57

La sociologla poltica de la reforma educativa

proporcionan un marco en el que explorar los conjuntos de relaciones entre


el saber y las condiciones mediante las que se establece la regulacin
social en la escolarizacin. Se afirma que la interaccin de la pedagoga, la
enseanza y la formacin del profesorado a finales del siglo x1x y principios
del xx fij determinados conjuntos de relaciones frente a las que apareci
una oposicin tras la Segunda Guerra Mundial. Respecto a ellas las actuales
reformas plantean ciertas cuestiones. La consecuencia de estas prcticas
ha sido la reduccin de los contextos democrticos en los que se desarrolla
la escolarizacin. En el captulo final se revisan de nuevo las cuestiones
conceptuales sobre los proyectos polticos y sus efectos en el trabajo del
intelectual. Aunque soy consciente de la incidencia poltica de las ciencias
sociales y de la educacin para "llevar por buen camino" al mundo, no
puedo aceptar que el papel de la ciencia est vinculado al concepto de
progreso en una democracia. El progreso se pone de manifiesto en la
izquierda poltica, enterrado bajo la retrica del desinters del positivismo
por la mejora social; en ambos casos, surgen cuestiones sobre las consecuencias de una epistemologa sobre el progreso.

Ediciones Morata, S. L.

CARLOS ORNELAS

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CRTICA AL NUEVO FEDERALISMO EDUCATIVO

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La educacin nacional padece infortunios: la descentralizacin o federalizacin educativa es un fracaso, pregonan los lderes de los sindicatos de
maestros; no hubo una transferencia verdadera de poderes, aseguran autoridades de educacin de los estados, por lo que algunos gobernadores
quieren que la educacin bsica y normal regrese al control del gobierno
federal; y las instituciones del centro juzgan que los estados son incapaces
de gobernar sus sistemas educativos. En consecuencia, el nuevo federalismo educativo, que ingres con pompa a la poltica e investigacin educativas en 1992, naufraga en juegos de poder donde los nicos ganadores
son el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin y la burocracia de la Secretara de Educacin Pblica.
El autor arguye que el nuevo federalismo educativo es un eufemismo
que oculta al centralismo burocrtico. ste se basa en cuatro mecanismos
de control: normativo, tcnico, poltico y financiero. Tambin enjuicia la
realidad de la poltica educativa nacional. l sostiene que el sistema educativo mexicano arrastra deficiencias producto de la historia de centrali
zacin, ineficacia en la administracin, rezagos, eficiencia terminal baja,
financiamiento escaso, agravado por derroches considerables. Los frutos:
calidad mediocre, desigualdad e inequidad en la educacin.
ste es un estudio sobre el poder, la legitimacin, la burocr.aeia y el cambio institucional; sobre el federalismo, las estructuras corporativas y la colonizacin. Su argumento es crtico y constructivo: embiste contra los efectos
perversos de los juegos del poder en la educacin y, con base en investigacin y tera, propone una va reformista para superar los males de l
educacin bsica.

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INTRODUCCIN

el innovadur se transforma en enemigo de todos los que se benefician con las


leyes antiguas, y no se granjea sino la amistad tibia de los que se beneficiarn
con las nueuas.
MAQUIAVELO,

El prncipe

En los albores del siglo XXI el sistema educativo mexicano (SEM) experimenta cambios significativos que acaso se acentuarn en el futuro inmediato por la mudanza
en la conduccin poltica del pas, la emergencia de nuevos actores institucionales
y por las presiones que se derivan del orden mundial: la globalizacin y la sociedad
del conocimiento. Los cambios distintivos del SEM y que marcarn su futuro son la
descentralizacin educativa y el paquete de reformas que el gobierno emprendi
a comienzos de los noventa, durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari y se
prolong hasta el de Vicente Fox.
El vocablo descentralizacin desapareci de los documentos oficiales posteriores
a la transferencia. Un protagonista destacado en las negociaciones que condujeron
al Acuerdo y que luego fue uno de los ejecutores de la poltica federal en la materia, como subsecretario de Coordinacin y Planeacin Educativas, Carlos Mancera,
explica:
El trmino descentralizacin se desech porque se pensaba que podra confundirse con una
accin meramente administrativa, ajena al amplio proyecto de reforma de la educacin bsica que se estaba gestando. Los ejes del nueuo federalismo educativo eran, en primer trmino,
una profunda reflexin sobre los factores que determinan la calidad de la educacin; en
particular el reconocimiento del carcter esencialmente humano del proceso de enseanzaaprendizaje y, en consecuencia, la revaloracin de la actividad magisterial como elemento
clave para alcanzar los propsitos de la educacin 1 (cursivas mas).

Nadie se ha ocupado de explicar por qu el sistema que se administraba desde


el centro era incongruente con la idea federal de la Constitucin y por qu el nuevo federalismo s es concordante. Ese significado de federalizacin educativa ya se
transform en parte del sentido comn y pocos ponen en duda lo apropiado de
los conceptos. Tampoco es claro por qu el carcter humano de la enseanza y el
aprendizaje se traduce en la revaloracin de la actividad magisterial.

Carlos Mancera y Luis Vega Garca, "Oportunidades y retos del federalismo educativo: El camino

recorrido 1992-2000", Memoria del quehacer educativo: 1995-2000, t I, Mxico, SEP, 2000, p. 53.

[17]

'1

18

INTRODUCCIN

Muchos escpticos pensaron que no se poda; otros lucharon contra ella por varios medios y la mayora era indiferente al proceso. Sin embargo, contra una tendencia histrica que favoreci la concentracin del poder, las decisiones y los recursos
en el gobierno federal, la descentralizacin de la enseanza bsica y normal sigue
su marcha, aunque no se conozca con precisin hacia dnde. La firma del Acuerdo
marc la pauta y los cambios a la Constitucin, aunados a la promulgacin de la
Ley General de Educacin (LGE), dieron forma a la nueva estructura institucional
del SEM. En esos documentos se plantearon las expectativas de que con un rgimen
educativo descentralizado se reforzara el federalismo. El propsito explcito de ese
proceso era incrementar la capacidad y relativa autonoma de los 31 estados (y, en
un futuro indeterminado, del Distrito Federal) para alcanzar una mayor cobertura,
aumentar la eficiencia del sistema educativo y brindar mayores oportunidades de
estudio y permanencia a los segmentos ms pobres de la poblacin. Asimismo, se
plante la "reformulacin" de los contenidos y materiales educativos con el fin de
elevar la calidad de la educacin. 2 El Acuerdo tambin comprometa al gobierno
federal y a los de los estados a incrementar el gasto en educacin y ofreca mejoras
sustantivas a los maestros, tanto econmicas como simblicas. Por ejemplo, "La revaloracin de la funcin magisterial".
Acadmicos y periodistas critican los fracasos y el progreso lento de las reformas
-muchas veces empujadas ms por presiones sociales que por la accin deliberada
del gobierno-, pero los padres de familia miran el quehacer de escuelas y maestros
con ojos ms condescendientes. La accin educativa es una buena constructora de
legitimidad. Ms todava cuando la sociedad acusa recibo de esos beneficios.
La firma del Acuerdo no represent una sorpresa, ya que el gobierno anunci
la descentralizacin de la educacin desde 1982.3 De 1978 a 1982 se emprendi la
"desconcentracin administrativa de la SEP" y la creacin de 31 delegaciones en los
estados, aunque sin propsitos descentralizadores. 4 A pesar de esos avisos y de las
previsiones que haca el gobierno federal a partir de 1983 (la transformacin de
las delegaciones en unidades de servicios educativos a descentralizar, primero y en
direcciones geerales de servicios coordinados en varios estados, despus), no hay
informes de que en las entidades federales se hubieran tomado las medidas necesarias para recibir la parte del sistema educativo que el gobierno central les transfiri
en 1992. Tampoco se sabe de demandas de los gobiernos locales por administrar la
2

INTRODUCCIN

19

porcin del sistema educativo que la SEP operaba en sus estados; por el contrario, se
buscaba una mayor centralizacin. 5 En contraste, era visible e incluso manifiesta la
oposicin del SNTE a la poltica descentralizadora.
Diez aos despus del vaticinio presidencial, el secretario de Educacin Pblica,
Ernesto Zedillo, los gobernadores de los 31 estados y la dirigente del SNTE, Elba
Esther Gordillo, firmaron el Acuerdo; el presidente Salinas de Gortari sign como
testigo de honor con el fin de resaltar la importancia del pacto. La transferencia fue
impresionante. En cuestin de das el gobierno federal desincorpor y remiti a los
estados el control administrativo de ms de 14 millones de alumnos de preescolar,
primaria, secundaria y normal; las relaciones laborales de ms de 700 mil maestros,
ms de 100 mil edificios escolares y 22 millones de bienes muebles y otros activos,
as como ciertos grados de autonoma -pero no tantos como pudiera pensarsepara planear el crecimiento y disear estrategias para la prestacin del servicio. 6
Hasta donde se conoce en la literatura internacional, en ningn pas se haba dado
un traspaso de tal magnitud en tan poco tiempo; a grado tal que un estudioso de la
descentralizacin educativa en varias partes del mundo, Mark Hanson, no dud en
calificar esta trasmisin como un Blitz.krieg. 1
La descentralizacin es el centro de reformas educativas en bastantes pases y
un tema recurrente en la literatura internacional. Estudiosos del tema han desarrollado taxonomas y debates en tomo a sus fines, significado y soportes polticos.
La mayor parte de los argumentos favorecen a las inclinaciones descentralizadoras
por las promesas que encierra de participacin social, democratizacin, equidad y
eficacia en la administracin del servicio. Es una idea polticamente cUTTecta que tiene
defensores en tendencias tericas y polticas divergentes y aun opuestas; la promueven corrientes populistas, demcratas federalistas y neoliberales, aunque con fines
distintos y diferencias de grado. 8
La poltica de descentralizacin tambin es fuente de crticas. Para intelectuales
y partidos de la izquierda, la descentralizacin es un instrumento de organismos
multinacionales, en especial del Banco Mundial, que tratan de sintonizar a los sistemas educativos con las tendencias globalizadoras o, peor an, privatizar la educacin pblica. Tambin hay corrientes conservadoras que se oponen a la descentralizacin por defender lo existente o mantener privilegios.
Tanto en la literatura especializada como en la documentacin de instituciones multinacionales, la descentralizacin se atisba como la alternativa a la concen-

Poder Ejecutivo Federal, Acuerdo nacional para la modernizacin de la educacin bsica, Mxico, SEP,

1992.
El presidente Miguel de la Madrid lo asent en su discurso de toma de posesin. Cf. Exclsior, 2 de
diciembre de 1982.
4
En contraste con las definiciones que se encuentran en la literatura internacional que incluye a la
desconcentracin como una forma particular de descentralizacin, en el derecho positivo mexicano,
la diferencia entre una y otra es clara. Segn Gabino Fraga la primera se refiere a la representacin de
la autoridad central en un estado, una regin o un municipio y la delegacin de algunas funciones y
actividades, pero sin autonoma para tomar decisiones. La descentralizacin se refiere a la delegacin
de poderes y facultades de una institucin superior a otra de menor nivel, con diversos grados de autonoma en la toma de decisiones. Cf. Gabino Fraga, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1964, 7a. ed.,
pp. 134-145.

5
A lo largo del texto me valdr de la palabra Estado cuando haga referencia al concepto abstracto
o al Estado nacional; para distinguir a las entidades de la federacin, usar el mismo trmino, estado,
pero con minscula.
Carlos Mancera y Luis Vega, op. cit., p. 54.
7 Mark Hanson, "Educational Decentralization Around the Pacific Rim",juumal of EducationalAdministration, vol. 38, nm. 5 (octubre de 2000), p. 406. Blitzkriegcomenz a emplearse en el ingls durante
la segunda guerra mundial. Se us para describir el rpido y feroz ataque del ejrcito nazi a Polonia. En
el uso moderno la palabra significa, segn el mismo Hanson, una accin veloz e intensa para lograr un
propsito determinado.
8 Utilizo los trminos populista y neoliberal en un sentido descriptivo, no peyorativo.

20

INTRODUCCIN

tracin del poder y al caudal de ineficiencia que arrastran los sistemas educativos
centralizados. La tesis que se sostiene en este libro es que el gobierno mexicano
resguarda su modelo de descentralizacin al abrigo simblico del nuevo federalismo: la transferencia de responsabilidades a los estados fue real, pero tambin hubo
concentracin de atribuciones en la SEP. Desde la firma del Acuerdo, la educacin
bsica y normal se encuentra en tensin entre la federalizacin que pregona el
gobierno (como se denomina a la descentralizacin) y el centralismo burocrtico,
que es la tendencia dominante. El centralismo burocrtico se basa en procesos de
control normativo, poltico, tcnico y financiero.

LA CUESTIN

Despus del Acuerdo vino un paquete de cambios que se anunciaron desde 1989 en
el programa educativo del gobierno federal. 9 Se reform el artculo 3 de la Constitucin; se debati y promulg la Ley General de Educacin, que sustituy a la Federal de 1973; se elaboraron planes y programas de estudio nuevos para la educacin
primaria, la secundaria y, a partir de septiembre de 1997, para las escuelas normales; se disearon, imprimieron y distribuyeron libros de apoyo en concordancia con
esos programas; se estableci un nuevo sistema de estmulos para los maestros, con
recompensas materiales sustantivas: la carrera magisterial; y el financiamiento federal a la educacin creci hasta que la crisis de 1995, y el ajuste correspondiente, retrajeron de nuevo los recursos. A partir de 1997 se recuper el ritmo de crecimiento financiero para la educacin pblica. La descentralizacin forma parte de una
estrategia ms amplia de reforma, que plantea una transformacin de la educacin
bsica y la normal, pero no es radical, no denota que los estados se hagan cargo de
la direccin ni del control poltico de la educacin. No antes con los gobiernos del
PRI ni despus de diciembre de 2000, con el gobierno del PAN.
A pesar de que aquel programa apuntaba que buena parte del problema se deba
al crecimiento y dispersin de la poblacin, a la falta de vas de comunicacin y a
la marginacin social, tambin reconoca las fallas del sistema educativo, la insuficiencia institucional, el burocratismo y el centralismo que impedan acciones consecuentes. Los gobiernos de Zedillo y Fox ratificaron el diagnstico y refinaron las
estrategias para combatir las deficiencias y legitimar la accin del Estado mexicano
en la educacin.
Tanto en el Acuerdo como en otros documentos, el gobierno hizo eco de las crticas que algunos observadores lanzaban a la SEP como una institucin burocrtica
(en el sentido peyorativo de la palabra), rida e incapaz para cumplir sus funciones.
Por ejemplo, "Desde que se cre la Secretara de Educacin Pblica en 1921 y hasta
el presente, el sistema educativo nacional ha crecido en magnitud y complejidad.
Paulatinamente ha llegado a ser una estructura burocrtica, anquilosada, rgida y
9

Poder Ejecutivo Federal, Programa para /,a modernizacin educativa: 1989-1994, Mxico, SEP, 1989.

'1

INTRODUCCIN

21

vertical que ya rebas la posibilidad de conducir efectivamente la accin educativa." 10 sa podra ser la definicin oficiosa del centralismo burocrtico.
A lo largo de su historia, la SEP perdi iniciativa, se hizo prisionera de intereses
de grupos de adentro del aparato y del SNTE, muchas veces de ambas partes a la vez;
todo en perjuicio de la educacin nacional. Los estados, agobiados por el centralismo fiscal, cedieron el control de la educacin a la SEP y disiparon la libertad para
impulsar una poltica educativa propia; con excepcin de unos cuantos, pero por
lapsos breves. En ese proceso centralizador, la soberana de los estados se transform en una pieza de oratoria y... nada ms.
Con la descentralizacin en marcha, el gobierno federal no abandona sus responsabilidades, pero tampoco se desentiende del poder que el control de un sistema gigantesco representa. El Acuerdo previ que en el reparto de atribuciones al
gobierno federal le quedaran las ms importantes: la facultad exclusiva de elaborar
el currculum nacional y aprobar los textos regionales de los estados; la evaluacin
del sistema y de sus partes; contina aportando ms del 80% del financiamiento a
la educacin --en concordancia con el centralismo fiscal-y la SEP negocia con la
cpula del SNTE los aumentos en salarios y prestaciones, cuando -se presume- los
gobernadores son los patrones de los maestros y otros trabajadores de la educacin.
Por esas referencias, es razonable suponer que la poltica de descentralizacin educativa era ms un designio del gobierno federal que una demanda de las autoridades estatales. A ese modelo de descentralizacin se le denomin la federalizacin
educativa, en contra de otra tradicin donde federalizar significaba centralizar. 11
Con el fin de examinar qu tanto y en qu direccin se han cumplido esas expectativas, y con el afn de satisfacer la curiosidad intelectual -y hasta la fascinacin- que provoca la disyuntiva del federalismo o la descentralizacin, durante
casi siete aos un equipo labor en la construccin de este informe. El proyecto de
investigacin sufri modificaciones, creci en cantidad y complejidad, aparecieron
nuevas preguntas y supuestos conforme se avanzaba en la lectura de libros y documentos. El trabajo de campo, al hacerse ms intrincado e interesante, arroj nuevas
avenidas para la exploracin y, en no pocas ocasiones, condujo a modificaciones
en la perspectiva. Por ejemplo, considerar ms a fondo la opinin de los padres de
familia.
No hubo mutaciones en el propsito principal. Se responde a la pregunta clave
de si con la descentralizacin educativa hay una particin del poder, si el Estado
gan legitimidad y si las entidades federales disfrutan de autoridad y mayores grados de libertad para impulsar sus polticas propias de educacin.
'Poder Ejecutivo Federal, Programa nacional de educacin, cultura, recreacin)' depone: 1984-1988, Mxico, SEP, 1984, p. 25. Incluso, el secretario de Educacin Pblica de 1983 a 1985 (cuando muri),jess
Reyes Hernies, en una entrevista afirm que la SEP se haba convertido en un "Elefante reumtico y
artrtico".
11
a. Alberto Arnaut, La Jedera/izacin educativa en Mxico: Historia del debate sobre la amtra/izacin y la desamtralizacWn educativa (1889-1994), Mxico, El Colegio de Mxico-Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, 1998; Engracia Loyo, "El largo camino a la centralizacin educativa" en Mara del Carmen Pardo
(coord.), Federalizacin e innovacin educativa en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999, pp. 49-62.

22

INTRODUCCIN

Adems, se analiza:
Qu significa el nuevo federalismo educativo y si hay diferencias entre ste y
el texto constitucional; y qu tiene que ver la descentralizacin con el nuevo
federalismo.
Cmo se dieron los juegos del poder entre los grupos burocrticos de la SEP y el
SNTE, antes y despus de la firma del Acuerdo y qu consecuencias acarrean al
SEM.

Cules son las coordenadas de la reforma educativa de los noventa y a comienzos del siglo XXI; si se encamina a reforzar la legitimidad del Estado o consolidar el control sobre el SEM.
Qu tanto y en qu sentido la transferencia de la educacin bsica y normal
provoc cambios en la administracin de las instituciones de las entidades federales.
Cules son los perfiles del control burocrtico y cmo se despliegan las luchas
por el poder en los sistemas de educacin de los estados.
Si la reforma educativa arroja frutos y si la percepcin de los padres de familia
legitima la accin del Estado.
Por ltimo, se examina si a comienzos del siglo XXI se cumplen las expectativas
de mayor calidad en la educacin a tono con la sociedad del conocimiento y el
orden global.
El proyecto democrtico y equitativo para la educacin nacional proveer los
elementos indispensables para hacer juicios de valor sobre el federalismo y la descentralizacin de la educacin.
En la mayora de los estudios acerca de la descentralizacin de la educacin,
tanto de la mexicana como de otros pases, los acadmicos ponen el nfasis en los
asuntos administrativos, en las cuestiones de financiamiento o especulan acerca de
los beneficios de una educacin bajo control local. Cuando examinan las polticas
descentralizadoras, la mayora de los autores se abocan al escrutinio de algn programa, a su eficiencia o se evali!ao sus resultados, pero no abundan los anlisis de
la poltica como elemento de lucha por el poder. 12 La diferencia fundamental del
presente anlisis con esa mayora, es que aqu se pone en el centro de la discusin el
asunto del poder y del andamiaje institucional en que se ejerce, as como del actor
social que se hace cargo de la poltica gubernamental: la burocracia.

GUAS Y CONJETURAS

Un anlisis de las implicaciones polticas del Acuerdo plasmadas en la Ley General


de Educacin permite suponer que el nuevo federalismo plantea una reorganiwcin del
12

Por ejemplo, vase: Geoff Whitty, Sally Power, David Halpin, Devolution and Choice in Education: The
The Sta/e and the Marke~ Londres, Open University Press, 1998; y ShaidJaved Burki, Guillermo Perry
y William Dillinger, Beyond ihe Centn": Decentralizing the State, Washington, D.C., The World Bank (Latin
American and Caribbean Studies), 1999.
Schoo~

INTRODUCCIN

23

sistema educativo mexicano, donde el gobierno federal descentraliw porciones de autoridad


a l,os estados, pero concentra el poder. En otras palabras, la denominada federalizacin
educativa no desmantela, al contrario, fortalece al centralismo burocrtico.
Con el fin de justificar estas y otras presunciones, en el captulo l hay una discusin acerca de los conceptos pertinentes para el entendimiento del federalismo.
Esos conceptos, tiles para analizar los resultados de la investigacin de campo,
tambin permitieron desplegar interpretaciones y explicaciones sobre los juegos
del poder y el conflicto alrededor de la descentralizacin educativa. El uso de las
expresiones de normas, rutinas, papeles de los actores y smbolos institucionales,
los componentes esenciales de la burocracia, vindican la discusin del enfoque del
cambio institucional (New institutiQnalism). ste propone concentrarse en examinar cmo se adoptan ciertos proyectos y enmiendas y cules son los procesos que
determinan su relativo xito o fracaso. Desde esa perspectiva institucionalista, las
reformas que emprende el gobierno tienen posibilidades de aceptacin cuando representan una alternativa al orden existente, atraen a un conjunto de "ganadores"
y no parece obvio quines sern los "perdedores". 13
La concentracin del poder es una aspiracin de todo rgimen poltico, pero
persiste la apariencia -trabajada con esmero- de que el nuevo federalismo educativo signific una redistribucin del poder entre el gobierno central y los estados. Es ms, ex post, hasta podra decirse que fue un instrumento de la transicin a
la democracia y que favoreci la alternancia en la Presidencia de la Repblica, del
PRI al PAN. Pero lo aparente no siempre se enlaza con la realidad poltica. Segn
Hans Weiler, quien ha estudiado asuntos de descentralizacin educativa en tres
continentes, los estados nacionales buscan la descentralizacin con el fin de ganar
o incrementar su Iegitimidad. 14 Al descentralizar la educacin, los gobiernos centrales pierden el control que todas las burocracias tienden a congregar con fines
de eficacia o de concentracin del poder; en su opinin, la descentralizacin es
una poltica ambivalente: a mayor legitimidad menor control.
Parecera que l,os gobiernos de Carlos Salinas de Gortari y de Ernesto l.edill,o Ponce de
Len aspiraban al mejor de l,os dos mundos posibles: por una parte aumentar su legitimidad
-erosionada por la pluralidad poltica, un sinfin de estrategias errticas y la emergencia de
una aposicin vigorosa- y, por la otra parte, a no perder el control sobre el rumbo de la educacin nacional. Esto debido a que el modelo de descentralizacin implantado hasta
la fecha no es radical, no pretende transferir mayor poder a los gobiernos estatales
ni ms autonoma que la escasa establecida en la ley. El gobierno de Vicente Fox
(2000-2006), tampoco otorg a los estados mayores mrgenes de autonoma. Por
el contrario, acentu el papel rector de la SEP por medio de polticas generales.

13 Cf. James March y Johan P. Olsen, El redescubrimiento de las instituciones: La base organizativa de la
poltica, Mxico, FCE, 1997; Walter W. y PaulJ. DiMaggio (comps.), El nuevo institudonalismo en el anlisis

organizaciona~

Mxico, FCE, 1999.


"Hans Weiler, "Control Versus Legitimacy: The Politics of Ambivalence", enJane Hannaway y Martin Camoy (comps.), Decentralization and School lmprovement: Can We Fuljill the Promise?, San Francisco,
Josey-Bass, 1993, pp. 55-83.

24

INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

25

Las explicaciones gubernamentales para impulsar una reforma determinada con


frecuencia difieren de acuerdo con los auditorios a que se dirigen, los cuales tienen
sus propios intereses, por lo que a veces crea confusin e incertidumbre. En consecuencia, se puede postular la hiptesis de que cuando una reforma se presenta como un
paquete atractivo para ciertos actores o beneficiarios potencia/,es, la implantacin y la puesta
en marcha son reposaas (aunque el conflicto no se pueda evitar por compkto) y, por l,o tanto,
genera consenso y apuyo, es decir, incrementa la kgztimida,d del Estao. El Acuerdo fue
mucho ms que la transferencia de recursos, responsabilidades y autoridad del gobierno central a los de los estados, inclua beneficios a los maestros, unos constantes
(mayores salarios, incremento de prestaciones y nuevos esquemas de profesionalizacin) y otros intangibles (contribuir a recuperar la imagen social del magisterio).
Hay reformas curriculares en marcha que incluyen nuevos planes y programas de
estudio, libros de texto y materiales para los maestros.
El contexto en que se enmarcan las reformas a la educacin en los aos noventa
y a comienzos del siglo XXI, se distingue por la transicin a la democracia y el predominio de la economa de mercado. Hay dudas de que el Estado mexicano tenga
la capacidad para iniciar, implantar y conducir nuevos pactos sociales en las condiciones polticas establecidas por las reglas de la democracia: mayor oposicin algobierno federal con apoyo partidista minoritario y de gobiernos estatales en manos
de partidos polticos distintos al del presidente que tienen su propia agenda poltica
y social. Tambin se analiza el comienzo de otros atributos de la democracia y sus
implicaciones para la marcha de la educacin: equilibrios, contrapesos y rendicin
de cuentas. En el caso de las reformas econmicas, no se consolidaron los cambios
institucionales que correspondieran a la idea del mercado como el regulador de la
vida econmica, poltica y social. Los ajustes estructurales acarrearon in equidad social, acaso ms graves que la desigualdad que le preceda. 15 El gobierno declara que
desea enmendar esas disparidades por medio de programas compensatorios.
De esas perspectivas para la investigacin, poltica y economa, se intuye que /,as reformas
11escentralizadoras no se consolidarn en el mediano plazo a menos que germine un nuevo
marco institucional que otorgue mayores graos de autonoma a ws estaos y establezca nuevas reglas para aministrar la educacin. El asunto clave es si los gobiernos estatales
y el federal (y los programas que han creado) tienen la habilidad de engendrar y
consolidar nuevas reglas, rutinas y smbolos institucionales capaces de generar consenso acerca de la implantacin de las nuevas polticas educativas. A pesar de ello
y de avances innegables como la alternancia poltica, tanto en la Presidencia de la
Repblica, como en los gobiernos de los estados y municipios, as como tambin en
una composicin plural de los congresos nacional y estatales, el corporativismo se
resiste a desaparecer.
Daa la estructura cmporativa del Estado mexicano y /,as polticas que de ella se derivaron
por dca,das, el proceso de descentralizacin educativa y /,as otras reformas de la educacin en

los estados de la Repblica result conflictivo por la casi nula participacin social y la escasa
autonoma de ws actores wcaks. Esa participacin se promueve mediante la LGE y los
postulados (ms implcitos que explcitos) del nuevo federalismo. Interesa explicar
cmo se recibi la educacin bsica y la normal federales en los estados; los cambios
polticos que gener la transferencia; las desigualdades entre los antiguos sistemas
estatales y los federalizaos, cmo se denomina a los servicios que se transfirieron; los
acomodos de la burocracia; los papeles que representaron las secciones del SNTE y
su Comit Ejecutivo Nacional (CEN); la emergencia de nuevos actores y protagonistas en las entidades federales, en especial las nuevas secretaras de educacin y las
responsabilidades que asumieron. El anlisis de las consecuencias del Acuerdo en
las luchas por el control, ilustran los juegos del poder en los estados.
El mensaje del gobierno y del SNTE para la sociedad contena la promesa de
acrecentar los recursos para la educacin y patrocinar proyectos especiales para regiones pobres con el fin de abatir el rezago educativo e incrementar la eficiencia del
SEM. La informacin oficial muestra que en la escuela primaria la eficiencia terminal -para muchos el indicador ms vigoroso de la equidad- tuvo un incremento
de casi 20 puntos porcentuales de 1991al2005 y hubo una mejora constante en los
porcentajes de desercin y reprobacin. 16 Esos datos sugi,eren que algo funciona mejor
que antes en el sistema educativo; acaso que la reforma va por buen camino, que /,as burocracias loca/,es hacen mejor la tarea que la antigua centralizada, que el desempeo de ws maestros.
ha mejorado, que ws programas compensatorios rinden frutos o todas /,as reformas en paquete.
Pero surge la duda de qu tanto pueden legitimar al Estado los programas compensatorios para segmentos sociales y regiones pobres y si contribuyen a disminuir la
brecha entre los estados avanzados y los rezagados.
Con todo y que el sistema educativo es ms eficiente, los nios no asimilan lo
que deben aprender o, en expresin ms abstracta, la calidad de la educacin no
es mejor que antes del Acuerdo, aunque la SEP presuma que s lo es; empero, no
hay pruebas fehacientes que lo confirmen. Mediante el anlisis y la interpretacin
de los indicadores duros y del examen que se aplic a los alumnos de cuarto y sexto"
grados al final de cursos del ciclo 1999-2000, es posible cavilar si hay avances en la
calidad de la educacin bsica en Mxico.
Con el propsito de comprender los cambios en la educacin hay una distincin entre reformas profundas y reformas de superficie. Las primeras, son aquellas
que sacuden las bases del sistema, que transforman sus tendencias pesadas y que,
despus de un tiempo, son capaces de crear sus propias inercias, generar nuevas
rutinas, asignar responsabilidades de nuevo tipo a ciertos actores (maestros, administradores y padres de familia, verbigracia) y elaborar nuevos smbolos que sustituyan al orden anterior. Por supuesto que una reforma de esta naturaleza ser
capaz de ofrecer pruebas palpables de que hay avances en sus propsitos y metas
establecidas. En contraste, las reformas perifricas son aquellas que -no obstante

15
Esto lo reconocen hasta los ms conspicuos defensores de la economa de mercado. Cf., por ejemplo, David de Ferran, Guillermo E. Perry et al., Securingaur Future in a GlobalEconomy, Washington, D.C.,
The World Bank (Latin American and Caribbean Studies), 2000, pp. 3-4.

16
Secretara de Educacin Pblica, El sistema educativo de Js Estados Unidos Mexicanos: Principales cifras
2002-2003, Mxico, SEP, 2003; Secretaria de Educacin Pblica, Informe de labores 2004-2005, Mxico, SEP,
2005.

26

INTRODUCCIN

puedan ser estratgicas- son incapaces de cambiar el rumbo de la educacin. El


criterio que sirve para explorar si los cambios en la educacin de los aos noventa
y en la transicin al nuevo siglo pueden constituir una reforma profunda, es saber
si hay procesos que afectan la prctica cotidiana de las escuelas, la vida en el aula,
los hbitos y rutinas de los maestros, el aprendizaje de los alumnos y si los padres de
familia son capaces de discernir el cambio.
A lo largo del libro se persigue poner en claro cul es la relacin de la descentralizacin con las otras reformas educativas y cmo se combinan en tres planos
que operan con lgica distinta. En primer lugar, la reforma macro, la que eman
-aunque luego se interrumpi- a iniciativa del presidente Miguel de la Madrid,
tom fuerza y perfil en el sexenio de Carlos Salinas, se consolid en el de Ernesto
Zedillo y se prolong hasta el gobierno de Vicente Fox. En ese plano, el momento
culminante -acaso tambin el ms trascendente- fue la descentralizacin de la
educacin. En segundo plano, la reforma meso, es decir, en el mbito de la poltica
de cada estado. Aqu lo que interesa analizar es si los estados tienen la capacidad de
cambio y adaptacin institucional a las nuevas circunstancias polticas y si ponen
en marcha iniciativas propias. O, por el contrario, tambin con su accin contribuyen a vigorizar el centralismo burocrtico. Por ltimo, destacar cules han sido las
consecuencias de esas reformas y ese cambio institucional en el plano micro, en el
mbito de la escuela y de las relaciones sociales entre los sujetos ms activos de la
vida cotidiana: maestros, alumnos, directivos, padres de familia.
En el captulo 8 se hace el esfuerzo por conseguir esa articulacin en los tres
planos y, en el anlisis de las perspectivas, se retoman las premisas del proyecto
democrtico y equitativo para la educacin nacional. En ste se interpretan los resultados generales de la investigacin a la luz de la globalizacin y las "demandas"
de la sociedad del conocimiento.

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

Las clusulas de este contrato estn de tal suerte determinadas por la naturakza del acto, que la menor modificacin las haria intiles y sin efecto.

J.:J. ROUSSEAU, El contrato social

La reforma de la educacin en Mxico, que comenz en 1989, es un movimiento


de legitimacin del Estado que entrega resultados observables, aunque no todo lo
que proclaman las voces del gobierno constituya un discurso de verdad. Desde el
Estado se alega que la reforma es federalista, que vuelca a los estados decisiones
que el centralismo poltico les haba secuestrado. Con la transferencia de activos,
personal y funciones que se pactaron en el Acuerdo y se formalizaron en la Ley General de Educacin de 1993, los estados toman ahora ciertas resoluciones, pero las
importantes, las que implican poder, se mantienen en el centro.
Ningn gobierno central de los que emprendieron polticas de descentralizacin
a partir de los aos ochenta del siglo XX, design su proceso como un movimiento a
la federalizacin. Si acaso, a la descentralizacin (poltica, econmica o territorial) se
le atribuan prendas democrticas y de distribucin de competencias para la prestacin de un servicio pblico. 1 Esta cualidad federalista hace de Mxico un caso peculiar y provoca que se busquen explicaciones ms complejas, en la lgica del poder
poltico, propasando los lmites de la administracin burocrtica, sin abandonar el
anlisis de las instituciones de educacin pblica.
Si bien las reformas al artculo 3 de la Constitucin en 1992 y la LGE definen un
cambio institucional, fue para fortalecer a la burocracia federal, al tiempo que traslad cierta autoridad a los gobiernos estatales. sta fue una descentralizacin cauta,
mas el uso de la retrica y los smbolos federalistas acrecentaron la credibilidad de
que hay un nuevo federalismo educativo. Aunque analistas de los estados ponen en
duda que la reforma sea de esa catadura o siquiera una descentralizacin poltica.
En la mayor parte de la literatura que discute las consecuencias del Acuerdo, no hay
anlisis sistemticos acerca de cules son los supuestos del federalismo, lo que contrasta con las discusiones acerca de los fines y conceptos de la descentralizacin.
El debate acerca del federalismo educativo y la descentralizacin toma en cuenta
la historia y las causas que condujeron al Acuerdo; relaciona a los actores principales con el contexto y propone nuevas polticas a partir de los resultados de las
investigaciones. La mayor parte de los estudiosos destacan el papel del gobierno
1
Vase por ejemplo el panorama que presenta Mark Hanson, la desantralizaci6n educacional: Problemas y desafos, Santiago de Chile, Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y

el Caribe (PREAL), 1997.

[27]

28

1. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

central en la transferencia y, aunque no se lo propongan, suponen a los gobiernos


estatales como entes receptores pasivos. Empero, emergen estudios que se centran
en los sucesos de algunos estados que desafian la nocin de que el Acuerdo condujo
a una federalizacin de la educacin bsica.
La revisin de la literatura estimula el dilogo y el debate, confronta puntos de
vista y permite que crezca el conocimiento sobre esos asuntos. Con esos antecedentes ser ms sencillo comprender por qu con este movimiento del SEM se centraliza
el poder y se descentraliza la autoridad.

REVISTA DE LOS RAZONAMIENTOS

Tras la firma del Acuerdo se increment el inters de acadmicos y funcionarios


por evaluar sus resultados. Antes de la descentralizacin se aquilataban las declaraciones de los mandos polticos o las propuestas en los planes del gobierno. Despus
de mayo de 1992, haba bases para contrastar lo dicho con lo hecho, la apuesta
terica con la realidad emprica.

Oras generaks: Del centro a la periferia


El gobierno del presidente Zedillo hizo de la descentralizacin educativa la pieza
clave de su discurso neofederalista; la retrica, para conseguir los fines de legitimacin poltica, como arguy Foucault, debe contener elementos de verdad. 2 Por eso
ciertos autores conceden que hay ciertos grados de federalismo educativo, contribuyendo as a la legitimacin de la prdica oficial. Si la contratacin de expertos
da prestigio a la poltica, como aseguran March y Olsen, resultaba importante que
observadores externos destacaran lo realizado. 3
: ~
La SEP elabor instrumentos para recabar informacin de los estados con el fin
de "evaluar" el Acuerdo; el trabajo prctico lo realiz junto con cuadros del SNTE y
la participacin de las autoridades locales. El primer ejercicio fue en 1996 y sus resultados no trascendieron; quiz porque no arrojaron novedad alguna, salvo protestas por la instrumentacin de la carrera magisterial. El de 1999 tuvo suerte distinta.
La mayora de las secretaras de educacin estatales llenaron un cuestionario que
envi la Subsecretara de Planeacin y Coordinacin y sta contrat a un grupo de
expertos bajo la coordinacin de Bonifacio Barba, para que hicieran una apreciacin externa. 4
Si bien los expertos gozaron de mrgenes de libertad, no se excedieron en sus

2
Michel Foucault, Vigilar y castigar, Mxico, Siglo XXI, 1989.
'James March yJohan P. Olsen, op. cit., pp. 67-73.
' Bonifacio Barba (coord.), La federaliz.acin educativa: Una valoracin externa desde la experiencia de los
estados, Mxico, SEP, 2000.

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

29

criticas y aceptaron con simpata el proceso descentralizador. Es ms, esa independencia les permiti alejarse un poco de la retrica federalista. Ellos hablan de una
federalizacin descentralizadora; en contraposicin al centralismo del rgimen de la
Revolucin mexicana, donde federalizar era centralizar.
El libro proporciona informacin de lo que se puede denominar "institucionalidad precaria". Los sistemas estatales que se establecieron despus del Acuerdo,
se pueden deducir de su texto, se rigen ms por las reglas del juego poltico que
por las normas legales. En varios estados es tajante la separacin entre los sistemas
federalizados --como se denomina a los servicios transferidos- y los estatales, no
hay fusin alguna ni siquiera entre los segmentos burocrticos; tampoco se vislumbra la posibilidad de unificar sistemas con tradiciones distintas, como en el estado
de Mxico. En otros la unin es ficticia, existe slo en la ley, pero los gobiernos no
han logrado establecer unidad de mando. Una de las ventajas supuestas de la descentralizacin seria la de evitar duplicidades y ahorrar en la administracin, no se
ha cumplido en ningn estado que tena un sistema educativo propio antes de la
descentralizacin. Aunque estn bajo la autoridad de un mismo secretario o subsecretario, como en Puebla y Veracruz, los subsistemas no han podido fusionarse; en
la prctica son controlados por administraciones diferentes, penetradas por funcionarios identificados con -incluso propuestos o impuestos por- las dirigencias de
las respectivas secciones del SNTE, o por parte de sindicatos independientes.
Quiz sin proponrselo, los autores documentan cmo en los estados las burocracias y dirigentes sindicales aceptaron el simbolismo federalista. Se crearon nuevos conceptos, como el de concurrencia, cuando se habla de financiamiento, la reproduccin de los esquemas de planeacin que usa el gobierno central desde hace
dcadas; la aceptacin de que se fiscalicen los usos de los recursos "etiquetados" y la
imposibilidad prctica de hacerlo. Tambin sealan la mala fortuna de los consejos
de participacin social (donde existen) y las tradiciones autoritarias. Relatan cmo
funcionarios locales invocan al federalismo pero no asumen las responsabilidades
de su estado. Resaltan que la presencia de la trama poltica en el SNTE parece funcionar como agencia de colocaciones sin mejorar la distribucin de tareas. Documentan cmo el sindicato puede mediatizar toda relacin de la autoridad educativa
con los maestros, con lo que limita su desarrollo profesional y laboral, lo mismo que
el poder educativo de los estados. 5
El libro de Pablo Latap y Manuel Ulloa es de diferente naturaleza; los autores lo disearon con el fin de influir en la poltica de financiamiento educativo. 6

5
No es extrao que los autores de este libro reproduzcan la buena imagen de la educacin en Aguascalientes con citas frecuentes, ya que conocen bien y viven en el estado. Ellos arguyen que su entidad
destaca por proyectos de avance tecnolgico como Umbral y Start, as como por la reorganizacin del
servicio educativo con base en la supervisin escolar. El ensayo de lvarez es ms apologtico de la
poltica educativa en Aguascalientes durante el gobierno de Otto Granados (1992-1998). Cf. Leonardo
lvarez, "La implementacin de una reforma educativa en el estado de Aguascalientes", en Gestin y
Poltica Pblica, vol. IX, nm. 2 (segundo semestre 2000), pp. 257- 301.
6 Cf. Pablo Latap Sarre y Manuel Ulloa Herrero, El financiamiento de la educacin bsica en el marco del
federalismo, Mxico, FCE, 2000.

30

l. EL FEDERALISMO YIA DESCENTRALIZACIN

Desde su perspectiva, la SEP, fracas al sentar las bases de un sano financiamiento


a la educacin que fuera equitativo, transparente y eficaz, con el fin de mejorar
la organizacin del sistema, reducir las desigualdades y estimular la calidad de la
educacin. Ellos esperaban que de ciertas reuniones entre funcionarios de la SEP y
los gobiernos de los estados se lograran acuerdos polticos y financieros para sentar
las bases de una autntica federalizacin de las finanzas educativas. Latap y Ulloa
no debaten las diferencias entre lo autntico y lo nuevo en el federalismo educativo mexicano. Se deduce, por el tono de crtica al gobierno del presidente Zedilla,
que fue para tomar distancia de su poltica. 7 El anlisis estadstico es impresionante,
abundan las cifras, los cuadros y las grficas que los autores usan para sostener sus
crticas -donde son eficaces- pero no lo aprovechan con la misma energa para
promover sus propuestas.8
El libro que compil Mara del Carmen Pardo, Federalizacin e innovacin educativa en Mxico, es importante. Por medio de estudios generales y anlisis de casos, varios autores se dedican a examinar las innovaciones en educacin que se generaron
despus del Acuerdo. No obstante, en la misma introduccin, se reconoce que la
mayora de esas novedades ya estaban sembradas en el rgimen centralizado y pocas
obedecen a iniciativas locales. La mayora de los autores observan con simpata el
movimiento descentralizador, analizan la poltica educativa desde el siglo XIX, resean cmo el gobierno central avanz por sobre la soberana de los estados, toman
en cuenta los mecanismos de financiamiento y control y detallan cmo se recibie~
ron los servicios despus del Acuerdo en Guanajuato, Nuevo Len, Aguascalientes,
Chihuahua y Oaxaca.
Josefina Zoraida Vzquez es la nica de los autores que rechaza la descentralizacin como un asunto federalista. Afirma que el federalismo tiene una cantidad casi
infinita de significados, que se prest lo mismo para centralizar la educacin como
para forjar el movimiento contrario. "Por tanto, tal vez sera mejor referirse simplemente a centralizacin y descentralizacin. " 9 Ella critica los usos que se le dan al
vocablo federacin. Cl!,ando se habla de gobierno central; siguiendo al constitucionalista Tena Ramrez, asegura que la federacin "representa ante todo una forma
de gobierno que, al consistir sustancialmente en una distribucin de competencias,
cure por igual con su nomre el permetro central y los locales". Acotacin pertinente que
sus colegas no tomaron en cuenta ya que en la mayora de los estudios federalismo
y descentralizacin se emplean como sinnimos.
Engracia Layo seala que la descentralizacin tiene sus antecedentes inmediatos
en lo que fue la "desconcentracin" administrativa de la SEP, de 1978 a 1982. Ella

1. EL FEDERALlSMO YLA DESCENTRALIZACIN

31

concluye que si bien la desconcentracin hizo ms eficiente el sistema educativo,


fortaleci la presencia del gobierno central en cada estado, disminuyendo el papel
de las autoridades locales; la LGE y la distribucin de funciones que estableci, reforz el papel del Estado nacional en la educacin. 10 En otras palabras, reforz el
centralismo burocrtico. Su visin no es coincidente con las de sus coautores para
quienes el Acuerdo dibuja un pacto federalista, en particular para Alberto Arnaut.
Arnaut usa un juego de palabras de federalismo centralizador para explicar cmo
la SEP absorbi las facultades de los estados, y federalismo descentralizador para
interpretar las consecuencias del Acuerdo. Con todo y su tono apologtico del gobierno del presidente Salinas y su poltica, describe con cuidado las resistencias que
opuso el SNTE y sus xitos al frenar los impulsos radicales de la descentralizacin
que anunci el presidente Miguel de la Madrid. A pesar de que Arnaut simpatiza
con la "federalizacin descentralizadora", resea sus efectos centralizadores, cuando el Acuerdo y la LGE le restan facultades a los estados para dirigir a sus escuelas
normales. De un mundo heterogneo se pas a la centralizacin curricular. 11
Pardo hace un anlisis de las funciones rectoras que ahora tiene la SEP, derivadas
de la LGE. Resume parte de los programas compensatorios y formula votos porque se
realice la fusin de los subsistemas estatales y federalizados. Destaca el papel de la SEP
y la Secretara de Hacienda en el financiamiento -y control... del gobierno federal
sobre los estados. Acaso sin proponrselo, Pardo sintetiza el enfoque paternalista
de los protagonistas del centro: "Se reconoce [los funcionarios de la SEP] un mayor
compromiso por parte de los estados en la materia y se espera que a corto plazo los
equipos estatales tengan suficiente capacidad para acometer sus tareas de manera
ms autnoma." 12
Las visiones generales mencionan la racionalidad de la descentralizacin en un
contexto poltico, pero no hay informes detallados de las relaciones de poder que
se trastocaron. Se da por sentado que la descentralizacin otorga legitimidad al Estado, se resea, aunque no de manera explcita, cmo los mecanismos del control
permanecen en el centro, y hay leves referencias a las pugnas interburocrticas y
los conflictos de poder en algunos estados. En las pginas de los libros de Barba,
Latap y Ulloa, y Pardo se habla, a pesar de que no se define, del nuevo federalismo
educativo y se reproducen los smbolos que el gobierno deseaba.

Estudios regmales: De la periferia al centro


Los estudios de caso en el libro de Pardo informan de las realidades locales, de las
pugnas polticas y de los mtodos institucionales de administracin, son ricos en

7 En contraste con otros textos de Latap, en ste no se encuentra el mismo rigor en la exposicin,
la redaccin es pesada, a veces incongruente. En ella abundan el "hubiera", "hubiesen", los "sin duda" y
otro tipo de muletillas que le restan seriedad.
8 Incluso Latap se queja de que a sus propuestas no les hagan caso en la SEP. Cf. Pablo Latap Sarre,
Sirve de algo criticar a la SEP?: Comentarios a la memoria del sexenio 1995-2000", en la Revista Mexicana
de Investigacin Educativa, vol. 6, nm. 13 (septiembre-diciembre, 2000), pp. 455-476.
9 josefina Zoraida Vzquez, "Un siglo de descentralizacin educativa: 1821-1917", en Maria del Carmen Pardo, op. cit., p. 33.

' Engracia Loyo, op. cit., p. 61.


11

Alberto Amaut, "La federalizacin educativa y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin", en Mara del Carmen Pardo, op. cit., pp. 91-93.
12
Maria del Carmen Pardo, "El rgano central: La tarea normativa y reguladora", en Maria del Carmen Pardo, op. cit., p. 123. El ensayo de justa Ezpeleta, "Federalizacin y reforma educativa", es nada ms
una resea extensa de otros trabajos expuestos en la misma obra.

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

32

datos y ofrecen anlisis de asuntos que muchas veces se ignoran en el centro. Los
actores y protagonistas de la educacin pblica aparecen con nitidez y se ponen al
descubierto jugarretas de dirigentes sindicales y burcratas locales. Se dejan entrever protestas y reclamos porque la descentralizacin (aunque no se desafia el uso
de la palabra federalizacin) no toca fondo y porque subsiste el centralismo del
sistema. 13
El ensayo de Jos Antonio MejaAyala, que analiza la recepcin y los efectos de la
transferencia de la educacin bsica y normal en Nuevo Len, es un buen ejemplo
de esos reclamos. El autor aporta informacin de las innovaciones que en el fondo
fueron la aplicacin de recetas del gobierno federal a los estados, como la creacin
de la Unidad de Integracin Educativa, que se dise para hacerse cargo de los
servicios transferidos. Contiene informacin parca acerca de los problemas del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado
de Nuevo Len (Issstelen), su bancarrota y reforma, y de lo que represent para
la seccin 50 del SNTE, as como de las contiendas entre las secciones sindicales y
el gobierno por el control de la administracin de los servicios, donde el sindicato
se negaba a perder influencia y poder. Una de sus conclusiones es indicadora de
cmo se percibe la descentralizacin en los mbitos locales de la administracin
educativa:
No podemos negar el derecho de la Secretaria [de Educacin Pblica] para dictar los lineamientos tcnicos de la educacin nacional, pero no nos parece justo que a los estados se nos
asigne la tarea de amanuenses o simples operadores de lo que el olimpo demaggico de la
14
capital determine [... ] nuestra autonoma y soberana estatales parecen no contar.
En efecto, en la poltica educativa, o en cualesquiera otros asuntos, los estados
no son soberanos.
Armando Loera y Femando Sandoval relatan las contradicciones entre legitimidad y control en el caso de Chihuahua. 15 Su estudio retrata a los actores polticos
durante los aos de la alternancia poltica en el gobierno del estado. En 1992, meses despus del Acueido, asumi la gubernatura Francisco Barrio, del PAN. l se
tom en serio la idea de que el gobierno era el rector de la educacin e intent
arrebatar el control que las secciones sindicales 8 y 42 del SNTE mantenan sobre
el sistema. l dise su programa y atac los espacios de privilegio del SNTE. Haba que contender porque, segn el gobernador, "Tanto el DE [Departamento de
Educacin, que controla los servicios estatales] como el Servicios Educativos [la
institucin creada para recibir la transferencia], prcticamente los maneja el sin"En esta revista se pane atencin a Jos casos de Chihuahua, Nuevo Len y Oaxaca, por coincidir con
Jos intereses de la investigacin.
14 a. Jos Antonio Meja Ayala, "Federalismo e innovacin educativa en Mxico: El caso de Nuevo
Len", en Maria del Carmen Pardo, op. cit., p. 289.
15 Armando Loera Varela y Femando Sandoval Salinas, "La innovacin educativa en el proceso de
descentralizacin educativa en el estado de Chihuahua", en Maria del Carmen Pardo, op. ciL, pp. 399485.

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

33

dicato. Las contrataciones, los cambios, las bajas, la asignacin de las prestaciones,
los ascensos son cuestiones donde el gobierno no toma parte." 16 l quera retomar
el control de los mecanismos, verificacin y seguimiento del sistema educativo en
Chihuahua e incorpor cuadros polticos del PAN como mandos medios. Buscaba
legitimar la accin del poder poltico en el estado ms all de la legitimidad que le
otorg el voto ciudadano.
A pesar de la legitimidad de origen del gobierno panista, el poder de decisin
real en la educacin lo tenan las dirigencias de las secciones sindicales. Los conflictos no se hicieron esperar, el gobierno consider que los puestos de la baja burocracia --direccin y supervisin de escuelas- deberan ser de confianza, no por
escalafn. Las secciones contraatacaron por el lado poltico minando el programa
de gobierno que descansaba en ideas de "calidad total". Al gobierno le faltaron
medios para contrarrestar la ofensiva ideolgica y Barrio cedi ante el SNTE. Loera
y Sandoval, por medio de cuadros analticos, desmenuzan lo que llaman las cuatro
es: intereses, ideologa, informacin e institucionalidad de los actores en la poltica
educativa local. Lo hicieron, adems, en tres etapas: antes, durante el conflicto y en
una posterior de negociacin, entre 1992y1996.
Los autores tambin muestran los intentos del PAN por cambiar la dinmica institucional en Chihuahua otorgndole ms peso al dictado de la ley y cmo las relaciones de poder precedentes lo impidieron. La pugna entre las corrientes panistas
y priistas se defini al final por un pacto donde las secciones sindicales obtuvieron
la tajada mayor. La burocracia sindical fren los impulsos gubernamentales y sigui controlando el sistema; adems, contribuy con sus movilizaciones a que el
gobierno panista perdiera legitimidad. No obstante, el gobierno pudo introducir
ciertos arreglos burocrticos que instigaban una racionalidad distinta: quera docen tes profesionales, administradores competentes, y programas de investigacin y
evaluacin para mejorar la calidad. Pero no encontr los instrumentos polticos ni
la tecnologa del poder para hacer frente a grupos organizados, con todo y que el
gobernador mand publicar en los diarios la cantidad inmensa de maest:r~ comisionados a tareas sindicales, polticas o administrativas.
Francisco Jos Ruiz Cervantes se hizo cargo del anlisis de la descentralizacin en
Oaxaca. El estado result importante en la seleccin por el predominio de grupos
de la izquierda radical en la direccin sindical. La seccin 22 pertenece a la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin.17 Durante ms de un lustro
mantuvo luchas constantes contra la corriente de Jonguitud Barrios. Los radicales
ganaban las elecciones pero desde el centro les queran "hacer tablas" los votos e
imponer un comit secciona) afin al grupo vanguardista. De reivindicaciones salariales y democracia sindical, el "movimiento democrtico del magisterio oaxaqueo" -como se denomin- a golpe de marchas, plantones, manifestaciones y
asambleas, pero tambin de votos, logr conquistar la direccin del comit estatal.
!bid., p. 440.
Francisco Jos Ruiz Cervantes, "El proceso de federalizacin educativa en Oaxaca ", en Mara del
Carmen Pardo, op. cit., pp. 487-546.
16

17

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

34

La seccin 22 se rige ms por un conjunto de "principios rectores" (que dibujan las


reglas del juego poltico interno) y no por las normas estatuidas en el SNTE.
El libro de Espinoza Valle, Modernizacin educativa y cambio institucional en el norte
de Mxico, se fabric en la periferia y contiene puntos de vista regionales explcitos, varios autores desafan la idea de que la descentralizacin fuese federalista. El
compilador arguye en la "Introduccin" que la federalizacin educativa "se trata
de un proceso de descentralizacin a medio camino, inconcluso y ms cercano a
una delegacin de funciones administrativas". 18 Premisa que parece razonable y
que los autores de los ensayos exploran con detalle. Ese libro sondea la creacin de
instituciom;s en los estados de la frontera norte y analiza las vicisitudes de la educacin local en la alternancia poltica en Baja California, Chihuahua y Nuevo Len.
En esos tres estados, el PAN gan las gubematura y la mayora de los congresos, en
1989, 1992 y 1997.
Ral Rodrguez analiza el caso de Nuevo Len. Su ensayo tiene un aparato analtico expreso basado en el nuevo institucionalismo econmico y las estructuras de
incentivos de Douglas North. 19 Rodrguez dibuja el entorno institucional precedente al Acuerdo; resea la existencia de subsistemas estatal y federal; la dualidad entre
la Unidad de Servicios Educativos a Descentralizar y la Secretara de Educacin
y Cultura. Al igual que en otros estados, en Nuevo Len se constituy, mediante
convenio con el SNTE, un organismo descentralizado del gobierno local para encargarse de los servicios transferidos, donde pacta la vigencia de las relaciones jurdicas
existentes (las que establecieron la SEP y el SNTE a lo largo de 40 aos), incluyendo
"las prcticas que se han hecho costumbre":

Una observacin importante que se puede hacer a este convenio y la que el gobernador del
estado firm con la dirigente del SNTE, es sobre el sistema educativo financiado por el estado.
Este subsistema, equivalente en recursos y alumnos al que se estaba transfiriendo, despus de
que era operado con una relativa autonoma, a partir de mayo de 1992 se tiene que ajustar a
la normatividad, programas y proyectos determinados por la SEP. 20
A pesar de la concentracin del poder (que contradice los principios clsicos del
federalismo), hubo cierta transferencia de autoridad. No obstante, segn Rodrguez, la nueva institucionalidad que se estableci en Nuevo Len fue precaria: la
vigencia de las normas y reglamentos se negociaba con las secciones 21 (maestros
federalizados) y 50 (estatales). Las ideas de calidad total impulsadas por el gobierno
de S(>crates Rizzo del PRI y despus por el de Fernando Canales, del PAN, no prosperaban en la prctica y los intereses polticos de los actores se imponan por sobre
los mandatos jurdicos. Ello, como consecuencia de que el Acuerdo respetaba las
"conquistas" del SNTE y le otorgaba beneficios adicionales. La otra conclusin de
"Vctor Alejandro Espinoza Valle, "Introduccin", en Vctor Alejandro Espinoza Valle, op. cit., p. 8.
"' Ral Rodrguez Rodrguez, "Modernizacin y cambio instintcional de la educacin en Nuevo
Len", en Vctor Alejandro Espinoza Valle, p. cit., pp. 15-78.
lbid, p. 39.
2(1

1. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

35

Rodrguez es imperiosa: no es preciso hablar de descentralizacin o federalizacin


de la educacin, sino de la delegacin de la operacin de los servicios educativos.
Beatriz Calvo Pontn se acerca al anlisis del caso de Chihuahua desde otra perspectiva. Ella piensa que la descentralizacin puede significar la apertura de espacios
en cada estado que d lugar a procesos emergentes que transformen realidades y
democraticen la educacin. 21 Tambin resea las luchas por el poder y el control
locales entre antiguos y nuevos actores, tanto internos como externos al aparato
educativo.
Calvo coincide con Loera y Sandoval en que las secciones 8 (federalizados) y 42
(estatales) del SNTE (los viejos actores) tuvieron xitos notables al oponerse algobernador Barrio y empujar por medio de presiones ilegtimas que cuadros propios
fueran quienes dirigieran las dependencias de la educacin en Chihuahua. Al comienzo del gobierno panista, la seccin 42 logr su propsito ya que el gobernador
design como jefe del Departamento de Educacin a un docente de la seccin local. En cambio, para dirigir al subsistema federalizado el gobernador nombr a un
ingeniero, ajeno a la educacin, pero afn al PAN. ste fue impugnado por la seccin
8, que administraba los servicios de la educacin federal.
La aportacin de Calvo es rica en el anlisis de las luchas polticas y las dificultades del gobierno local para establecer cierta normalidad institucional. El gobernador apenas haba pactado el nombramiento del director de los Servicios Educativos
del Estado de Chihuahua (SEECH) con la seccin 8, cuando la 42 le reclamaba que
hubiera designado a un contador pblico como director general de Educacin y
Cultura (el antecedente de la Secretara de Educacin y Cultura). El entramado institucional era dbil, catico, se construyeron estructuras administrativas paralelas
que respondan a los intereses de los actores. En la Direccin General de Educacin
y Cultura haba directivos leales al gobernador, pero los mandos medios respondan a las demandas de la seccin 42. En los SEECH, ciertos mandos medios eran
personal de confianza, pero el director era miembro del SNTE y obtuvo su puesto
por negociaciones entre ste y el gobierno. Adems, el gobernador impulsab.a eiertos programas desde su oficina por medio de asesores. 22
La construccin institucional en Chihuahua fue mediada por el conflicto y la
negociacin, no slo entre los actores internos al sistema educativo, sino tambin
entre los partidos polticos. La discusin acerca de la ley de educacin se empalm
con las elecciones de mitad de sexenio -en las que el PAN perdi la mayora en el
Congreso local- y se convirti en un proceso tortuoso hasta que en 1997 se logr
un "consenso" donde prevalecieron los intereses de las secciones del SNTE.
El libro de David Gmez lvarez, l!.aucar en el federalismo: La poltica de descentra-

21 Beatriz Calvo Pontn, "Descentralizacin educativa y alternancia poltica en Chihuahua", en Vctor


Alejandro Espinoza Valle, op. cit., pp. 79-128.
22 Estos puntos coinciden con el anlisis preliminar que realic en 1994. Cf. Carlos Ornelas, "La
descentralizacin de la educacin en Mxico: El federalismo dificil", en Enrique Cabrero Mendoza
(coord.), Las polticas desrentraliuuloras en Mxico (1983-1993): Logros y desencantos, Mxico, Miguel ngel
Porra/ CIDE, 1998.

36

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

lizacin educativa en Mxico, marca un hito. Es un texto cuya complejidad rebasa las
consecuencias que el Acuerdo tuvo en Jalisco; su centro de estudio son las relaciones intergubernamentales y la coordinacin de los rdenes de gobierno en la prestacin de un servicio pblico. l resume su tesis central en dos oraciones:
la federacin [se refiere al gobierno central] ha entendido la descentralizacin como un
mero mecanismo esttico de transferencias y reorganizacin de ciertos aspectos de la administracin pblica; un mecanismo dictado en forma unilateral desde el centro, no como un
proceso de ajuste institucional del Estado( ... ] En pocas palabras, ms que descentralizacin,
lo que ha habido en educacin, como en otras reas de poltica social, han sido transferen23
cias administrativas, cerradas al concurso de la sociedad civil.
Gmez pone en duda el supuesto federalismo y arguye que la descentralizacin
educativa fue un producto del centro por lo cual estaba limitado a los asuntos administrativos y no a las decisiones polticas. Se trata de una transferencia de responsabilidades. l coincide con Tatto en que para realizar una transferencia de las magnitudes que represent el Acuerdo se requera de un gobierno fuerte que venciera las
resistencias del centro, en especial del SNTE, pero tambin de las regiones que no
deseaban -aunque no manifestaran su oposicin a- la descentralizacin. Tatto
tambin resea cmo el gobierno federal, despus del Acuerdo, contina desarro24
llando su poltica al margen y por encima de los gobiernos estatales.
Para Gmez los principales problemas de la educacin en Jalisco y en Mxico,
en lo econmico y en lo poltico, son su pobreza endmica y la falta de integracin
de los antiguos subsistemas federal y estatales. Su estudio documenta las pugnas
polticas e interburocrticas, la alternancia poltica del PRI al PAN, los cambios de
secretarios de Educacin en Jalisco, los papeles que representaron los protagonistas
principales y las relaciones de poder que se trastocaron con las nuevas normas jurdicas y las reglas del juego en la poltica. En ellas, el nuevo federalismo sirvi como
recurso discursivo para legitimar las acciones del centro. En s1 anlisis destaca la
diseccin que hace de las fuerzas sindicales en Jalisco, los acuerdos formales y las
25
pugnas entre las secciones 16 y 47 del SNTE.

Visiones en contraste
Barba, Latap y Ulloa, y los autores que en el libro de Pardo analizan la descentralizacin desde el centro, abonan o critican las acciones del gobierno federal, coinci" David Gmez lvarez, Educar en el federalismo: La poltica de la descentralizacin educativa en Mxico,
Guadalajara, Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Occidente, Secretara de Educacin de
Jalisco, Universidad de Guadalajara y Universidad de Colima, 2000.
24 Cf. Teresa Tatto, "Education Reform and State Power in Mexico: The Paradoxes of Decentralization", Comparative Education Reuiew, vol. 43, nm. 3 (agosto de 1999), pp. 251-252.
25 Gmez tambin tiene apuntes acerca del financiamiento y gasto educativo en Jalisco, uno de los estados que ms recursos propios aporta y de los que recibe menos subsidio per cpita del gobierno federal.

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

37

den -con excepcin de Josefina Vzquez- en que el Acuerdo y sus consecuencias


resultan en un pacto federalista. En sus anlisis a veces mencionan que hubo una
redistribucin del poder, sugiriendo que fue del centro a la periferia, pero no van
al fondo. En cambio, quienes analizan las consecuencias del Acuerdo y la LGE desde
los estados, tienen una visin opuesta: no hay federalismo.
A pesar de que contrastan en su tono-Barba y sus colegas, por un lado, y Latap
y Ulloa, por el otro- coinciden en que los gobiernos de los presidentes Salinas y
Zedillo, aportaron su cuota de federalismo, aunque haya barreras a su instrumentacin. Para los primeros los frenos provienen de los estados que no aceptan por
completo las nuevas reglas; para los segundos los obstculos al "autntico" federalismo, se deben a los sedimentos centralistas y a la pervivencia de los mecanismos financieros del rgimen priista. 26 Estos autores coinciden con ideas que Tatto expone
con mayor claridad: que slo un gobierno vigoroso, con altos grados de legitimidad,
pudo embarcarse en un movimiento que, al menos en apariencia, contradeca la
tendencia histrica centralista. 27 Quien parece estar fuera de foco es Noriega. Ella
aduce un "retiro del Estado" en un gobierno que fue resuelto en proponer una reforma en la educacin que deja pocos espacios para la accin fuera del Estado. 28
Para quienes no ven el mundo desde el Distrito Federal, el Acuerdo es de otra
naturaleza; no es federalista y, para algunos, ni siquiera descentralizador. Meja Ayala, en Nuevo Len y Loera y Sandoval, en Chihuahua, coinciden en que antes del
Acuerdo, fos gobiernos locales tenan mayor autonoma. Ambos estudios examinan
la supervivencia de los dos antiguos subsistemas, sin posibilidades de fusin, por
ms que se hubiera planteado como un propsito estratgico del Acuerdo. Es ms,
si antes no haba conflictos entre secciones hermanas del SNTE -o se mantenan
discretos-, despus del Acuerdo se desat la competencia entre ellas por poder,
prestigio y grados de control.
Rosario Rogel llega a la misma conclusin. Con base en el anlisis de la literatura, la revisin de documentos, leyes, reglamentos y entrevistas a profundidad con
protagonistas destacados, narra la historia, examina las condiciones polticas y estudia la situacin social del estado de Mxico. 29 Para ella la autoridad local disfruta
de poca capacidad de decisin, no tiene poder, no determina el presupuesto ni a
quien se le asignan las plazas, y ni siquiera nombra a la mayora de los funcionarios
del sector educativo local: las instituciones del gobierno estn colonizadas por los
intereses de los sindicatos. La separacin entre los sistemas estatal y federalizado es
radical. Los trabajadores del primero no aceptan la representacin del SNTE y su
organizacin lo rebasa en poder y prestigio en el estado.
26 Latap y Ulloa otorgan peso a la equidad entre los estados en lo que ellos llaman el federalismo
autntico; slo se emparienta con las concepciones del PAN en el lenguaje.
27 Aunque la legitimidad de origen (rousseauniana) del gobierno de Carlos Salinas de Gortari siempre estar en duda, la de ejecucin (weberiana) ya la haba conseguido por medio de la accin gubernamental. La prueba de ello pudiera ser que el PRI gan con amplio margen las elecciones de 1991.
28 Margarita Noriega Chvez, Las refonnas educativas y su financiamiento en el contexto de la gfubalizacin:
El caso de Mxico, 1982-1994, Mxico, Universidad Pedaggica Nacional y Plaza y Valds, 2000, p. 121. Ella
utiliza un oxmoron para examinar su punto: "xito fallido".
29
Rosario Roge!, Los laberintos de la descentralizacin educativa, Mxico, Gernika, 2004.

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

38

El ensayo de Ruiz Cervantes plantea que en Oaxaca no se reprodujeron los conflictos debido a los orgenes de los maestros, todos eran federales. Ah no hay que
fusionar sistemas distintos ni homologar tabuladores. El conflicto se debi a la beligerancia de la seccin 22, que despus de su gesta por la democracia sindical retorn a los hbitos del corporativismo, con una retrica renovada, aunque algunos de
sus dirigentes quisieron mejorar la educacin. Las relaciones de poder favorecen
desde entonces al sindicato, el Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca
(IEEPO) es una institucin dbil, con dificultades para estructurar polticas coherentes y rehn de las movilizaciones sindicales.
Ruiz Cervantes, aunque no fuera su intencin, muestra cmo los disidentes se
apropian de ciertos smbolos --democracia, igualdad y otros cercanos al magisterio- para hacer poltica y promover sus intereses; y como en el camino restaban
legitimidad al gobierno local, que casi haba abandonado el campo de batalla. En
cambio, en Chihuahua la guerra de smbolos estaba en su apogeo durante el gobierno de Barrio. Los sectores sindicales apelando a las tradiciones del normalismo,
al discurso de lealtad al artculo 3, a la historia nacional y las gestas heroicas de los
maestrm. En tanto que el gobierno reclamaba su derecho a ser el rector de la educacin apoyado en el voto ciudadano y sus propsitos de obtener "calidad total" en
la educacin. El ataque del gobierno de Barrio contra los comisionados sindicales,
aviadores y puestos fantasmas recurra a la ciudadana para ganar legitimidad, pero
la respuesta de las secciones, sus marchas y cercana con las clases populares, le restaban a su legitimidad de origen.
Los conflictos estatales no se resuelven donde surgen porque, segn Rodrguez,
Tatto y Gmez, los gobiernos de los estados no tienen poder suficiente para enfrentar al SNTE y sus secciones. Pareciera que el gobierno federal apostaba a descentralizar el conflicto, pero sin otorgar potestad a los estados para que pudieran resolverlo
y, por esa va, recentralizar -como dice Gmez- el poder.
En concordancia con Meja, Rodrguez concluye que los cambios institucionales
que el Ac'uerdo provoc, significan dos cuestiones en el mbito local: una reafirmacin de la centralizacin del poder y una saturacin administrativa y tcnica para
las autoridades locales. La transferencia del centro a los estados incluy absurdos
burocrticos. El anlisis que hace Gmez acerca de cmo se transfirieron los servicios en jalisco es ilustrativo. El gobierno federal recomend la creacin -al igual
que en otras entidades- de una institucin descentralizada para encargarse "de
manera temporal" de administrar las relaciones laborales y las escuelas transferidas: Organismo para la Integracin Administrativa y Operativa de los Servicios
de Educacin Bsica y Normal del Estado de Jalisco (Osej). Mas esos "organismos
temporales" se transformaron en permanentes, se institucionalizaron, sin resolver
la separacin. Es como si un devoto de Kafka se hubiera hecho cargo del diseo
institucional. 30 En este libro se coincide con esa tesis.

'

Los relatos y novelas de Kafka son ms que crticas y burlas a los regmenes burocrticos, son introspecciones de una mentalidad compleja, de un hombre enfermizo que evitaba el matrimonio y que
se senta atrapado en una red de relaciones familiares y sociales. Adems, miembro de una comunidad

1. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

39

Por esas razones, para ciertos actores polticos, la llamada federalizacin educativa agreg problemas a la educacin nacional en lugar de ayudar a zanjar los que
existan. Para otros, el nuevo federalismo es un recurso retrico sin sustancia. 31 En la
literatura internacional crece el debate acerca de la descentralizacin educativa -sus
orgenes, significado y consecuencias-, mas no hay deliberaciones sustantivas sobre
el federalismo. Ello tal vez porque resulta irrelevante para otras experiencias. No lo es
para Mxico por la carga simblica y propagandstica que adquiri esa palabra.

EL FEDERALISMO

Como afirma josefina Zoraida Vzquez, hay casi tantos federalismos como autores
que tratan el asunto; el concepto no es uniforme y tiene mltiples significados. De
acuerdo con Levi, el federalismo se entiende de dos maneras. La primera como una
tcnica de organizacin constitucional y la segunda como una aspiracin, como
una ideologa comparable a otros ismos, como el socialismo y el liberalismo. En
el segundo sentido, el federalismo en esencia significa libertad y al mismo tiempo
orden y gobierno. En ambos conceptos subyace la idea de asociacin voluntaria de
varias entidades (estados, provincias, cantones) para formar un gobierno nacional
u organizar un Estado que se encargue de las funciones que son comunes: emisin
de moneda, defensa nacional, representar al pas ante el exterior, arbitrar entre
conflictos entre dos o ms estados, pero sin que las instancias asociadas pierdan
autonoma ni el gobierno local se considere subordinado al nacional. 32
En las dos acepciones del federalismo, el gobierno central tiende a ocupar cada
vez mayores espacios polticos y econmicos y a restringir la autonoma de las entidades que lo forman, en especial respecto a las cuestiones fiscales y de seguridad.
Las partes de la federacin se componen de un territorio, poblacin, instituciones econmicas y sociales, as como de una cultura propia. Algunas federaciones
se caracterizan por tener diversas nacionalidades en su pas; por ejemplo, Canad
(anglosajones y quebequenses), Blgica (flamencos y valones) o la desparecida Yugoslavia. Para algunos tratadistas, la Espaa posfranquista y sus regiones autnomas
forman una federacin multinacional. 33
discriminada y de una familia estricta en cuanto a seguimiento de la ortodoxia juda. Su novela, El prrr
ceso, Madrid, Ctedra, 1997 (traduccin y estudio introductorio de Isabel Hernndez), es el prototipo
de la obra kafkiana de crtica a la burocracia. Er;i La muralla, Kafka evoc el simbolismo de la "Suprema
Conduccin" y relata cmo miles de hombres, campesinos en su mayora, que desde nios haban sido
educados para ello, constmyeron la muralla china sin saber qu hacan, ni su propsito; ni siquiera los
mandarines saban de qu se trataba. Cf. Franz Kafka, La muralla, Madrid, Alianza, 1983.
31
En varias entrevistas que realic a secretarios de educacin y dirigentes de secciones sindicales,
entre 1998 y 2001, estas cuestiones salieron a flote. Barba y colegas arguyen algo similar.
"Lucio Levi, "Federalismo" en Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccionario de poltica, Mxico,
Siglo XXI, 1981, pp. 681-694.
"Cf. Ferran Requejo. "La acomodacin 'federal' de la plurinacionalidad: Democracia liberal y federalismo en Espaa", en Enrie Fossas y Ferran Requejo (eds.), Asimetria federal y Estad-O plurinacional: El debate
sobre la acomodacin de la diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Madrid, Trotta, 1999, pp. 303-344.

40

1. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

Con el fin de ordenar la discusin del federalismo como tcnica de organizacin poltica, los conceptos que lo definen, las fuentes de su legitimidad, la disposicin del poder y las instituciones que lo conforman, es conveniente recurrir al
tipo ideal weberiano. Sin presumir que todas las concepciones se reduzcan a ellos,
es posible considerar tres tipos fundamentales. Primero, el federalismo clsico,
que se apoya en ideas, aspiraciones y en poner en prctica esa ideologa de orden
y libertad que reclama Levi. Segundo, el federalismo ficcin que se constituye en
el orden legal pero es casi inexistente en la prctica. Tercero, el nuevo federalismo,
que es una revisin del federalismo clsico y que persigue dotar de eficacia a la
accin gubernativa.

El federalisTTW cUsico
Este tipo de federalismo representa la unin de varias entidades polticas que se
asocian por intereses comunes. stas delegan ciertas actividades a un gobierno
central; es una delegacin de la periferia al centro, contraria al tipo de delegacin
de autoridad que defini Hobbes. 34 En su arreglo constitucional, la soberana de las
partes se mantiene, es la fuente de un sistema legal que fundamenta derechos y
responsabilidades de las entidades, as como las relaciones entre ellas y el gobierno
nacional. Hay una difusin del poder distribuida en diversos rdenes de gobierno
y jurisdicciones delimitadas, tanto en los aspectos polticos, cuanto legales y judiciales.35
Las instituciones polticas de las partes son similares, pero con funcionamiento
autnomo. La Constitucin y las leyes de las entidades que constituyen la federacin guardan cierta uniformidad, pero hay amplios mrgenes de independencia
para legislar las cuestiones locales. El poder judicial se distribuye de acuerdo con
ese mismo diseo constitucional y es el rbitro de las controversias entre las partes y los poderes constituidos. Las relaciones entre las regiones son simtricas y
asimtricas. En el primer caso la simetra se expresa en la igualdad formal de cada
una de las partes: derechos similares, representacin pareja en los parlamentos
nacionales por regin y en proporcin al nmero de habitantes. La asimetra (y
por eso la asociacin) se da en los aspectos de territorio, poblacin, economa y
cultura.
La legitimidad del sistema federal clsico es de origen, por ser una asociacin voluntaria, y es de ejercicio, porque se respeta la divisin de poderes. La pertenencia
a la federacin garantiza cierta proteccin de las partes; por eso se arguye que la
federacin es una conveniencia poltica.36 La legitimidad social se da por el sentido

"' Cf. Thomas Hobbes, Leuiathan, Harmondsworth, Penguin, 1968. Hay edicin en espaol.
"Vase a Ferry Landay, 'The Federalist Society: The Conservative Cabal That's Transforming American Law", en The Washington Monthly (marzo, 2000), pp. 15-28.
'"Charles D. Tarlton, "Simetra y asimetra como elementos del federalismo: Una especulacin terica", en Fossas y Requemo, op. cit., p. 33.

''!

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

41

de pertenencia y orgullo nacional, por la aceptacin clara de ser parte de la federacin y por la igualdad de derechos de los ciudadanos.37
Aun en el federalismo clsico hay debates acerca de la legitimidad del poder.
Para algunos autores, como Levi, el federalismo se asocia con la idea de la soberana
popular y sus representantes, no tanto con la democracia; para otros, el federalismo, la democracia y el liberalismo poltico tienen una asociacin histrica. En consecuencia, el poder legtimo emana de las elecciones y otras formas de democracia
representativa. No obstante, en la historia hay casos de estados unitarios democrticos y estados federales autoritarios. Para algunos el federalismo, antes que la democracia, tiene el propsito principal de proteger la soberana del individuo contra
la coercin poltica. 38 Este federalismo no se puede encontrar en su forma pura en
ninguna parte del mundo, aunque hay ejemplos que en algn momento histrico
se acercaron al tipo ideal: Suiza y Australia, por ejemplo.

El federalisTTW ficcin
Las aristas ms importantes del federalismo clsico florecieron en sociedades democrticas liberales; pero el avance del capitalismo, la creacin de monopolios y la organizacin e influencia de la clase obrera, debilitaron las instituciones convencionales de la democracia y los arreglos federales. Despus de la segunda guerra mundial
y la consolidacin de lo que se denomin el "Estado benefactor'', los intereses de los
grupos, las clases sociales y las regiones comenzaron a ser mejor representados por
sus dirigentes y menos por funcionarios electos. El Estado nacional se transform
en el agente ms dinmico del desarrollo y en unas dcadas subordin a las entidades polticas subnacionales. Este modelo de organizacin poltica se denomin
corporativismo.
Segn Schmitter el corporativismo es lo opuesto al pluralismo democrtico,
aunque no tenga una esencia autoritaria. En sus palabras, @.S ~un sistema de intermediacin de intereses, donde un nmero limitado de grupos no competitivos
obtienen licencia [o son creados] por el Estado, que les otorga un monopolio en
sus categoras respectivas a cambio de controlar a su liderazgo y sus demandas". 39
El Estado nacional sustituy a las partes, obtuvo un poder hegemnico tanto en la
modulacin de la economa, como en la poltica prctica. Como lo haba previsto
Max Weber, el control del aparato de Estado por una burocracia profesional se
transform en un fin en s mismo, con la consecuente reduccin de la sociedad civil
y sus instituciones. 40 El centralismo burocrtico devino en la regla, la soberana de
" En Canad la asimetra de Quebec hace que los ciudadanos francfonos tengan ms derechos formales que el resto de los ciudadanos; para ellos el orgullo nacional reside en la provind2, no en el pas.
Cf. Charles Taylor, "Valores compartidos y divergentes", en Fossas y Requemo, op. cit., pp 37-68.
'"James M. Buchanan, "Federalism and individual sovereignty", en The Cato]orna~ vol. 15, nm. 2-3
(otoo-invierno), 1995-1996, p. 5.
"Phillip C. Schmitter, "Still the CenturyofCorporatism", en ReviewofPolitics, vol. 36, nm. 1 (1974),
pp. 93-94. Traduccin libre.
40
Max Weber, Economa y sociedad, Mxico, FCE, 1964, pp. 744-745.

42

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

los estados, provincias, departamentos o cantones pas a ser un instrumento retrico que, adems, se utilizaba poco para no generar ilusiones regionales.
Sin embargo, como sucedi en Mxico, los arreglos constitucionales casi no variaron. Dado que haba crecimiento econmico, ampliacin del empleo, proteccin social para el movimiento obrero y garantas de utilidades para los empresarios, la legitimidad del rgimen corporativo no se puso en duda durante dcadas.
El ejercicio del poder era centralizado, las instituciones nacionales rebasaban a las
regionales; se ignoraron las demandas locales y el sistema poltico result funcional
al capitalismo de monopolio. Las relaciones horizontales entre las entidades de una
federacin perdieron dinamismo; el poder judicial dej de ser el rbitro porque el
corporativismo demandaba un "ejecutivo fuerte". Las relaciones entre las partes de
Ja federacin eran simtricas en la letra de la ley y en la coherencia administrativa;
la organizacin poltica se pareca ms a la de un estado unitario que a la de uno
federal. El orden seoreaba a la libertad.
Incluso, crticos de izquierda calificaron a las instituciones del corporativismo
como promotoras del "colonialismo interno", donde el jefe del Estado, dominaba
(en el sentido de subordinacin burocrtica) a los otros poderes y las regiones.
Desde el punto de vista del poder social, las corporaciones (partidos polticos, sindicatos, escuelas, instituciones pblicas) fueron los elementos principales de la cohesin social y sus representantes tuvieron preponderancia por sobre la autoridad
territorial. En ese sistema poltico, el federalismo no se borr de la Constitucin,
pero pas a segundo plano, el centralismo burocrtico min los principios de rendicin de cuentas a la sociedad; polticos y funcionarios eran responsables ante el
centro, en especial ante el Ejecutivo federal.
La ideologa de la Revolucin mexicana descans en un sistema poltico corporativo extremo, donde las relaciones de poder se diriman en el PRI, bajo el arbitrio
ltimo del presidente en tumo. Los "sectores" sociales, las organizaciones empresariales y los grandes sindicatos, aceptaban el pacto corporativo, centralista y autoritario.41 El federalismo era ficcin.
El federalismo se transform en un smbolo, a veces incmodo, no en una realidad poltica. No obstante, el auge del Estado de bienestar lleg a su ocaso, las crisis
econmicas y la falta de recursos fiscales que repartir, erosionaron su legitimidad.
El centralismo comenz a ser cuestionado. 42 La ideologa neo liberal, a veces combinada con un discurso libertario, plante la alternativa en lo econmico, lo poltico y
lo social. En cuanto a la organizacin poltica, las fuerzas neoliberales conformaron
el nuevo federalismo.

" Cf. Amaldo Crdova, La ideologa de la Revolucin mexicana, Mxico, Era, 1973.
42
Cf. James O'Connor, The Corporations and tlw State: Essays on the Theory of Capitalism and lmperialism,
Nueva York, Harper and Row, 1974.

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

43

El nuevo federalismo: Los orgenes


De acuerdo con Conlan, fue Richard Nixon quien comenz las reformas conservadoras o neoliberales en Estados Unidos; su propsito era claro: reducir el papel
y acciones del gobierno nacional y devolver a los estados facultades que Jos gobiernos demcratas les haban arrebatado. "Mientras ms alejado est el gobierno del
pueblo, ms fuerte es el gobierno y ms dbil el pueblo", expres el presidente
Nixon en 1971. 43 El conjunto de polticas de devolucin y descentralizacin de
programas y crditos fiscales que empezaron en aquel gobierno se bautiz como
el nuevo federalismo. La consigna tena tres vertientes: filosfica, administrativa
y partidista.
La vena filosfica tena dos fuentes, una histrica y la otra ideolgica. Se retomaron los textos de Hamilton yJefferson que hablan de la democracia local y la participacin de los ciudadanos en todos los asuntos que les conciernen. Los discursos
del control de las comunidades ( Community control) fueron aceptados incluso por
grupos radicales y liberales. Las fuentes de su legitimidad eran remotas, la idea
de la soberana local sobre los impuestos, gastos y rendicin de cuentas estaban
sembradas en la historia de Estados Unidos, as como el valor del individuo y la
participacin de las organizaciones civiles en Ja poltica. Las reformas para reducir
el poder del centro fueron bienvenidas por los gobiernos estatales. El fundamento
ideolgico era de diferente naturaleza: haba que fortalecer la economa de mercado, eliminar regulaciones que lo hacan perder agilidad y privatizar los servicios
pblicos no estratgicos. En suma, Ja ideologa neoliberal.
La parte medular estaba en la reforma administrativa. Se trataba de que las relaciones intergubemamentales fueran ms fluidas, reducir la burocracia federal,
transferir facultades recaudatorias a los estados y a los condados. El ataque contra
la burocracia central tuvo efectos que legitimaron la poltica del nuevo federalismo,
las relaciones horizontales entre los estados fueron ms prontas y la idea de que el
gobierno era ms eficaz se reproduca con fuerza. Tambin hubq u.l.la fiebre privatizadora, se descentralizaron muchos servicios pblicos, el arreglo fiscal favoreci a
los gobiernos locales y el sistema de transferencias fue ms transparente. Con todo
y que la Constitucin no sufri modificaciones, se dio una revisin a la idea del
federalismo histrico de Estados Unidos. La nocin de soberana de los estados no
desapareci, pero empez a tener ms peso la idea de colaboracin. Palabras tales
como interdependencia, cooperacin, transferencias y relaciones horizontales llenaron los discursos polticos.
La fuente partisana tena como propsito ltimo recuperar la credibilidad del
Partido Republicano, desmontar las instituciones que crearon los demcratas desde los tiempos del New Deal. Para ello, el nuevo federalismo deba brindar mayor

4
' Citado por Timothy Conlan, From New Federalism lo Devolution: TwentyFive Years of lnterguuemmental
R.efonn, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1998, p. 11 (traduccin libre). En este libro y en la
"Introduccin" del de David A. Stockman, The Triumph of Politics: Why the R.eagan R.evolution Failed, Nueva

York, Harper and Row, 1986, son las fuentes en que me apoyo para esta seccin.

44

1. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

l. EL FEDERALISMO Y LA DESCENTRALIZACIN

45

disposiciones constitucionales que permiten la concentracin, la centralizacin y Ja


irresponsabilidad del poder". 46
El artculo 39 de la Constitucin afirma que la soberana "reside esencial y originariamente en el pueblo". El artculo 40 seala "Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una Repblica representativa, democrtica y federal, compuesta de
estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su rgi,men interior. Pero unidos en
una Federacin." Segn la letra del primer artculo, el pueblo transfiere su soberana, la capacidad de decidir, a su representacin (que se supone es la Cmara de
Diputados), pero los estados son tambin soberanos y, al menos por lo que se deriva
del artculo 40, esa soberana en realidad les pertenece a ellos y no al pueblo.
El artculo 115 afirma que: "Los estados adoptarn, para su rgimen interior,
la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base
de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio
Libre ... "
De tal manera que en Mxico existen dos mbitos jurisdiccionales que afectan a
los ciudadanos: el federal y el estatal; pero tres rdenes de gobierno: federal, estatal
y municipal. 47 Lo cual es un indicador de la ambigedad de la Constitucin mexicana respecto a la divisin de poderes vertical. No se diga en la divisin de poderes
horizontal. Se supona que la composicin del Senado de la Repblica era garante
del pacto federal ya que se elegan dos senadores por cada estado. Con la reforma al
artculo 56 de la Constitucin, en 1996, ya hay 124 senadores, 32 de los cuales son de
representacin proporcional. La reforma sirvi bien a las burocracias de los partidos polticos, pero violent la idea de la equidad en la representacin de los estados
y la armona del pacto federal.
Para no dejar espacios vacos en esta concepcin barroca, tratndose de educacin, la fraccin XXV del artculo 73, asienta que el Congreso federal tiene facultades para:

eficacia gubernativa, estar cerca de las comunidades y ofrecer prosperidad para las
ciudades y los ciudadanos. Incluso, durante su primera campaa presidencial, Ronald Reagan prometi abolir el Departamento de Educacin, que se haba creado
al final del gobierno de James Carter. 44
El nuevo federalismo cumpli muchas de sus metas, se descentralizaron programas, se redujo el papel regulador del gobierno central, disminuy la burocracia
federal, las reformas legales legitimaron la accin y el neoliberalismo se consolid
como la ideologa oficial del gobierno estadounidense. Otras metas slo se consiguieron en parte, como la idea de privatizar la educacin pblica, como lo proponan los idelogos neoliberales, pero avanzaron en algunos estados al impulsar el
sistema de Vouchm. 45
El nuevo federalismo fue una ideologa triunfante y se reprodujo en otras latitudes, como en su tiempo el federalismo clsico. Su retrica y smbolos calaron fuerte
en Mxico, aunque no se cite a los autores originales.

Poltica o administracin pblica


Para muchos la idea del federalismo clsico ya no es aplicable a las sociedades contemporneas, a la globalizacin y al poscapitalismo; la soberana ya no se puede
pensar ni ejercer como se la imaginaron en los siglos XVII y XVIII. Para ellos, el
nuevo federalismo brinda perspectivas de libertad y orden; la colaboracin entre
los gobiernos y no la soberana es lo que debe predominar en las relaciones intergubernamentales.

EL FEDERALISMO MEXICANO
:

El federalismo constitucional mexicano es un cmulo de normas que se contradicen entre s, que encierran dosis de ambigedad que hacen que el gobierno central represente un papel de primer orden y los mandos locales se subordinen a las
instrucciones del centro, a pesar de que se supone que los estados son soberanos.
El arreglo constitucional es barroco porque en l cabe todo. Lo mismo evoca nociones del federalismo clsico que fundamenta rasgos del corporativismo: "en buena medida [el centralismo poltico], resulta del cumplimiento de un conjunto de

i
!

44

Reagan crea que ese Departamento extendera el alcance del gobierno federal en asuntos que l
pensaba deberian ser incumbencia exclusiva de los gobiernos locales y los estatales. Diane Ravitch, "The
Test ofTime", en Education Next, vol. 3, nm. 2 (primavera de 2003), p. 34.
''El sistema de Vouchers lo propuso el economista Mil ton Friedman y sigue siendo objeto de debate
en Estados Unidos. Consiste en otorgar "bonos" a los padres de los nios para que los cambien por
colegiaturas en escuelas privadas o pblicas, segn su eleccin. Quiz los mejores exponentes de la ideologa privatista en la educacin la expresaronjohn E. Chubb y Terry M. Moe, en su Politics, Markets and
American Schools, Washington, D.G., The Brookings Institution, 1990.

establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cienfica, de bellas artes y de enseanza
tcnica [ ... ] as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre
la Federacin [sic], los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico buscando unificar y coordinar
la educacin en toda la Repblica. 48
Ignacio Marvn Laborde, "Reflexiones sobre federalismo y sistema poltico en Mxico", en Poltica ' ' . , ,
y Gobierno, vol. IV. nm. 1 (1997), p. 150.
"

47
Ntese que uso rdenes y no niveles, ya que del texto constitucional no se deriva ningn principio - 0 0
de jerarqua entre esos gobiernos. Cf. Enrique Aguirre Saldvar, Los retos del derecho frblico en materia dt
federalismo: Hacia la integraci6n del dereclw administrativo federa~ Mxico, UNAM, 1997, p. 74.
48
Con irona Daniel Coso Villegas coment a comienzos de los setenta: "O sea que la Constitucin
pens convertir al Congreso en toda una secretaria de Educacin Pblica y Bellas Artes. Sobra decir que
en los cincuenta y cuatro aos que tiene de vida la Constitucin, el Congreso jams ha creado o dirigido
una sola escuela u observatorio, y que el Ejecutivo no ha vacilado un momento siquiera en moverse por
su propia cuenta en esa materia sin consultar al Congreso." Daniel Coso Villegas, El sistema poltico mexicano, Mxico.Joaqun Mortiz, 1973, pp. 23-24.

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50

1. EL FEDERALISMO Y LA DESCENTRALIZACIN
61

caso de Argentina comprende la dispersin sindical. El poder delegado es preca-

rio; incluso, puede ser ficticio.


En cambio, reformas descentralizadoras motivadas desde las regiones, como en
las Filipinas, Espaa o Sudn, tienen su asiento poltico en movimientos separatistas poderosos -incluso con amenazas de secesin- que demandaron y obtuvieron mayores grados de autonoma. Las autoridades centrales cedieron poder real,
con el fin de convencer a los grupos secesionistas moderados de permanecer en el
marco nacional. 62 En las Filipinas y Espaa los movimientos regionales -aunque
con divisiones polticas internas- arrancaron concesiones al poder central para
legitimar la pluralidad lingstica y el nacionalismo cultural (el vasco y el cataln en
Espaa, por ejemplo).
La descentralizacin poltica y la redistribucin del poder no implican el desmembramiento de los sistemas educativos. 63 Los rganos centrales se hacen cargo
de la regulacin nacional, con el fin de tener calificaciones y exmenes semejantes,
que permitan la movilidad nacional, el reconocimiento recproco de los certificados, cambios de personal y una porcin del currculum (the core curriculum) que
permita el establecimiento de estndares nacionales. Empero, hay diferencias en el
grado de legitimidad que se puede alcanzar, aun entre estados federales, si la unidad del sistema educativo se promueve desde los gobiernos subnacionales (mayor
legitimidad) o se impone desde el centro (legitimidad precaria). Los Liinderalemanes -los estados federales responsables de la poltica educativa- representan un
caso de centralizacin reguladora desde la periferia, mediante la Asamblea Permanente de los Ministros de Educacin del Estado, y una operacin descentralizada
de larga historia. 64 En cambio Argentina y Mxico son paradigmticos al mantener,
aun despus de la transferencia, fuertes controles normativos centrales.
La descentralizacin del poder se defiende desde diversos ngulos. Corrientes
populistas de fuerte raigambre, con liderazgos carismticos y tradiciones y folclor
propios, demandan un sistema descentralizado radical, a escala de las comunidades
y bajo el control local. Segn sus proponent~s~~e persigue que prevalezca la cultura popular, la lengua materna (como en los movimientos de reconstitucin del
galico en Irlanda, el fins en Finlandia y el eusquera en el Pas Vasco). "El populismo no muestra gran respeto por la escolarizacin formal, a la que llega a valorar
como un simple ornamento cultural. Cuando la escolarizacin abre una ventana
hacia un mundo ms grande, debe hacerlo sin alienar a los alumnos respecto de

61
Mara Victoria Murillo, "Recovcring Political Dynamics: Teachers' Unions and the Decentralization
of Education in Argentina and Mexico ", joumal of Inter-American Studies and World AJ]nirs, vol. 41, nm. 1,
(primavera de 1999), pp. 30-57.
62
Mark Bray, "Control of Education: lssues and Tensions in Centralization and Decentralization",
en Robert F. Arnove y Carlos A. Torres (eds.), Comparative Education: Tiw Dialectic of /he Global and Loca~
Lanham, Rosman & Littlefield, 1999, p. 209.
63
Cf. Comisin Econmica para la Amrica Latina y el Caribe/Organizacin de las Naciones Unidas
para la Ciencia y la Cultura, Educacin y conocimiento: Eje de la transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL, 1992.
'"Hans Weiler, "Enfoques ... ", op. cit., p. 213.

1. EL FEDERALISMO YlA DESCENTRALIZACIN

51

sus orgenes." 65 Las corrientes populistas rechazan la autoridad de expertos, tecncratas y profesionales; los maestros deben ser personas sencillas, servidores de
la comunidad. La administracin de las escuelas recae en instituciones locales, en
pequeas unidades, donde los padres y la comunidad sientan que la escuela es de
su propiedad.
A las corrientes demcratas federalistas les interesa tambin las culturas locales,
pero ms an la creacin de instituciones polticas. Sus patrocinadores promueven
la descentralizacin educativa con el fin de fortalecer los poderes locales, estable- .
cer normas de convivencia poltica y definir la estructura y contenido de su sistema
educativo. Las nociones de autonoma y soberana son caras a esta perspectiva; el
voto ciudadano y otras formas de participacin social, le otorgan la legitimidad de
que carece el centralismo burocrtico. Suiza.presenta una forma de este tipo de
descentralizacin poltica. "Las autoridades cantonales tiene poder para decidir la
estructura del sistema, el currculum, el lenguaje y hasta el tiempo que debe emplearse en cada materia en cada grado. El gobierno de la Confederacin Helvtica
no representa un papel en la toma de decisiones." 66
Las articulaciones de los sistemas educativos de cada comarca se dan por acuerdo
federalista entre las partes en igualdad de derechos, como en Alemania, Suiza o
(aunque no sea una federacin en sentido estricto) en el Reino Unido. El carcter
nacional de la educacin reside en el establecimiento de estndares, requisitos de
titulacin y un mnimo de contenidos comunes. La operacin descansa en burocracias regionales y se institucionaliza la participacin de los padres y otros segmentos
sociales. Los demcratas federalistas arguyen que cuando las instituciones locales
tienen el poder, los servicios de educacin son ms eficaces, la autoridad est cerca
.
de las necesidades y, por lo tanto, puede resolver problemas que se presenteri.
Los neoliberales son los defensores ms decididos de la descentralizacin educa- f.
tiva. Sus argumentos destacan las cuestiones fiscales, la transferencia de recursos, la
rendicin de cuentas y la difusin del poder. Estas corrientes muestran una mayor
preocupacin por la institucin de reglas que pongan el acento en la calidad de la
educacin, la eficacia tcnica y la eficiencia en el gasto. Sus abogados piensan que
descentralizar la toma de decisiones har que se escuche ms la voz de los "consumidores-votantes" -como designan a los ciudadanos algunos autores- respecto a
la calidad del servicio que reciben.
El nfasis economista y tecnocrtico es evidente entre los simpatizantes de esta
corriente, pero no descarta visiones polticas; stas se centran en una palabra de
moda: evaluacin. "Descentralizar no significa reducir la importancia de las autoridades federales ni de comprometer la unidad nacional. Descentralizar significa
[para la OCDE] que el centro debe trabajar de manera diferente. Aparte de sus
funciones tradicionales en una economa de mercado, el gobierno central debe garantizar el equilibrio entre los diferentes territorios, no slo mediante la aplicacin

00
Jon Lauglo, of1. ni., p. 180.
'" Mark Bray, op. ciL, p. 212.

J. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

52

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

de polticas activas [ ... ] sino tambin mediante la introduccin de la informacin a


67
nivel nacional, as como de sistemas de evaluacin en todos los proyectos. "
La evaluacin se convierte en el eje mediante el cual se articulan las partes que
se descentralizan. En este enfoque la evaluacin es una actividad que se deja a los
/
gobiernos nacionales, ese poder debe mantenerse en el centro. Es lo que Neave de(; .e) J. nomina el Estado evaluador. 68 Es curioso ver cmo para organismos multilaterales
'f., e"'" J1a evaluacin que tiene orgenes tecnocrticos, se transforma en un razonamiento
para salvaguardar la unidad de las naciones. 69 La alternativa g~J_g(!!~Sl)..<:t~
beral pone el ~en la libertad de elegir, soberana individual, mecanismos de ~~acin de bienes pblicos. Para algunos autores, la privatizacin es
el ltimo grado de la descentralizacin educativa. 70
Cuando hay una descentralizacin poltica efectiva y una participacin del poder,
el gobierno central gana grados de legitimidad, en particular si se hace cargo de
proyectos que atenan las disparidades entre regiones ricas y pobres por medio de la
poltica fiscal.
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Legi.timidad y perfil.es jQT1T1,a/.es

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La descentralizacin jurdica se preocupa por establecer un marco legal y certidumbre acerca de las potestades transferidas de un orden de gobierno superior a otro
de menor jerarqua. En la ley se pueden encontrar los perfiles acerca de los fines expresos, las implicaciones institucionales y los modos esperados de operacin. Tambin
define la organizacin burocrtica que se establecer en la porcin descentralizada.
Si la descentralizacin poltica se significa por la distribucin del poder la forma
jurdica que adquiera delimitar los mbitos del ejercicio de la autoridad. "Atendiendo al criterio jurdico --establece Ortega- la descentralizacin se revela como un
principio fundamental de organizacin del Estado, referido a su articulacin territorial, al mbito espacial de validez de sus normas. Significa la coexistencia de una
pluralidad de entes con competencias juridicas delimitadas territorialmente, sujetos
71
a la norma superior o Constitucin que rige al Estado. "
Las formas jurdicas de la descentralizacin incluyen a] la geografia (competencias dentro de un territorio), que regula las relaciones intergubernamentales entre
diversos rdenes de gobierno y, b] la funcin, que arregla los grados de autonoma.
En los estados federales hay diversos grados de autonoma para legislar dentro
del territorio subnacional, con sujecin nica a los principios constitucionales. Lo
67 Organizacin para la Cooperacin y e! Desarrollo Econmicos, Descentralizacifrn e infraestructura local
en Mxico: Una nueva politica pblica para el desamJllo, Pars, Perspectivas OCDE, s/f, p. 106.
68 Vase Guy Neave, "La educacin superior bajo la evaluacin estatal: Tendencias en Europa Occidental 1986-1988", en UnivemdadFutura, vol. 2, nm. 5 (otoo de 1990), pp. 4-16.
69 Marice Kogan, "Formas de gobierno y evaluacin de los sistemas educativos", en Mi~el A. Pereyra,
et al., op. ciL, pp. 415-423:'-"~- ......-..- "" .,,,,.,,,......,. ,_,,, __ , ... ------ .... - .. .. - . . .. -- - - .-~---

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71

Cf.John Chubb y Terry Moe, op. cit.; GeoffWhitty, Sally Power y David Halpin, op. cit.
Roberto Ortega Lomeln, El nuevo federalismo: La descentralizacin, Mxico, Porra, 1988, p. 6.

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que denota que para regular alguna actividad determinada (la educacin, verbigracia) puede haber tantas leyes y reglamentos como entidades federales. En los
estados unitarios no hay legislaciones regionales; la norma nacional acomoda las
competencias de las partes. Las relaciones intergubernamentales entre los rdenes
de gobierno navegan entre los principios jurdicos de autonoma y unidad. En un
sistema federal se acenta la autonoma jurdica y normativa; en tanto que en los
sistemas unitarios predomina la uniformidad de la norma. En el primero hay o
puede haber relaciones horizontales dinmicas entre rganos pares; en el segundo
prevalece la coherencia vertical.
En Amrica Latina, por ejemplo, la descentralizacin de la educacin en Argentina, que es un Estado federal, otorg amplios mrgenes de autoridad a las provincias para legislar dentro de su territorio. Lo que incluye ftjar prioridades, definir la
naturaleza de las relaciones laborales, asignar el gasto -lo que gener disparidades
en el ingreso de los docentes- y motivar o no la participacin de los padres de
familia y de organizaciones civiles en la educacin. 72
En contraste, la reforma del sistema educativo en un estado unitario como Chile, consisti en la transferencia de la administracin de la educacin del gobierno
nacional a los municipios, a comienzos de los ochenta. El Banco Mundial celebr
esta reforma como exitosa por estar cerca de los mecanismos de mercado y fortalecer al sector privado. 73 No obstante, la imposicin de la norma fue arbitraria. El
gobierno de Augusto Pinochet design a los 327 alcaldes de los municipios, ejerci
un control poltico sobre ellos, desmembr a los sindicatos de maestros y no hubo
mrgenes de autonoma. Con la restauracin de la democracia, se ensanch la autonoma de los municipios y se restableci la organizacin poltica del magisterio.
El Ministerio de Educacin tom parte activa en la reestructuracin del sistema
con programas nacionales para elevar la calidad y reducir las desigualdades. En el
trayecto, el Ministerio desplaz la autoridad de los municipios, trabaja directo con
las escuelas y recentraliz el poder. 74
La descentralizacin por funcin implica la transferencia de autoridad y competencias del gobierno a instituciones creadas para prestar un servicio. Aqu tambin
hay diferencias de grado: autonoma plena o restringida. La descentralizacin por
funcin incluye la colaboracin entre el rgano central y las instituciones descentralizadas en un conjunto de competencias compartidas, comunes o empalmadas.
La definicin jurdica de lo que se descentraliza otorga grados de legitimidad
formal, sobre todo si hay un debate democrtico, una participacin plural y se toman en cuenta las prioridades de los entes subnacionales. La certidumbre puede
ser precaria si la creacin de instituciones locales nada ms se apoya en la base jurdica y no se trazan sus competencias administrativas el ejercicio de la autoridad.

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53

Cf. Esteban Cocorda, op, cit. y Victoria Murillo, op. cit.


" Donald Winkler y Taryn Rounds, "Educational Reform in Chile: Municipal and Private Sector
Response to Decentralization and School Choice", Economics o/Education Review, vol. 15, nm. 4 (1996),
pp. 365-376.
74 Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein, "Three Decentralization Strategies in Two Decades:
Chile 1981-2000",]uurnalo/EducatU!RalAdministration, vol. 38, nm. 5 (2000), pp. 412-425.
72

54

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

Legi,timidad y administracin compartida


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descentralizacin poltica pone el nfasis en los asuntos del poder y la forma


1 configura los modos de funcionamiento institucional, la descentralizacin
inistrativa provee el continente de lo que se descentraliza. Rondinelli, Nellis
y Cheema elaboraron una de las primeras tipologas de la descentralizacin educativa, basados en experiencias de pases del tercer mundo. 75 A sa siguieron otras
que se apoyaban en la teora de las organizaciones y en la recopilacin de casos. Se
entroncan las definiciones, se confunden los fines polticos y administrativos y las
motivaciones coinciden a pesar de las diferencias sociales, histricas y econmicas
de pases que ensayan proyectos de descentralizacin educativa; los conceptos se
entretejen en un laberinto. 76
La descentralizacin administrativa tiene que ver con los arreglos institucionales
para que la burocracia haga su trabajo y se presten los servicios; supone incrementar la eficacia en la prestacin del servicio a los usuarios (los clientes, en el habla
neoliberal). La eficacia, en buena parte de la literatura, incluye mejorar la calidad
de la educacin e incrementar la eficiencia de los sistemas educativos. Para Hanson
y Rondinelli y colaboradores, la desconcentra ' es una forma de descentralizacin
que transfiere las tareas y el a ajo, pero no la autoridad, a otras unidades al interior
de una misma institucin. sta significa una forma limj,t-Q de <iecentraliz3!,cin ya
que mantiene el poder y las facultades para tomar decisiones en la alta burocracia
central. La desconcentracin se realiza con fines de incrementar la racionalidad
burocrtica, eficacia administrativa y en acercar la prestacin del servicio educativo
( lo ms posible a las demandas locales. La desconcentracin no altera ni cambia las
relaciones de poder, aunque puede modificar las rutinas de la burocracia media. 77
J:.a dele!acin, segn esos mismos autores, transfiere autoridad para tomar decisiones de unidades jerrquicas superiores a otras inferiores; la autoridad puede
retirarse en cualquier momento. La delegacin implica una reorganizacin de los
rganos burocrticos que puede alterar las lneas de mando establecidas. Un alto
funcionario del aparato central puede transferir ciertos grados de autoridacf asu
delegado para que en su nombre y representacin realice funciones que tal vez efectuaban rganos locales de la institucin nacional. Por ejemplo, las delegaciones de
la SEP a finales de los setenta reunieron funciones que antes llevaban a efecto las
representaciones de diferentes dependencias de la misma SEP. Es una definicin
congruente con las ideas que expres Hobbes en su Leviathan.
La desconcentracin trae consigo dos funciones que fortalecen la administra
cin desde el centro; una va de abajo hacia arriba y la otra del centro a la periferia.
La recoleccin de informacin es una tarea que realizan las burocracias locales, las

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'' Cf. Den nis A. Rondinelli,John R. Nellis y G. Sabbir Cheema, Decentraliz.atfon in Diroeloping Countries:
A Review of Recent Experience, Washington, D.C., World Bank Stalf Working Papers, 1984.
76 Una resea extensa de esas tipologas en Roge! Salazar, op. cit., captulos 2 y 3. La metfora para
analizar a la descentralizacin como un laberinto es atractiva y rememora -aunque ella nunca lo citalas confusiones que segn Kafka provoca el lenguaje burocrtico.
;; Cf. Mark Hanson, La descentralizacin educacional, op. cit.

l. EL FEDERALISMO YLA DESCENTRALIZACIN

55

procesan, las ponen en formatos estndar --de microplaneacin, se denomina en


Mxico- y se enva al centro para su organizacin, proceso, presentacin y ah se
decida el uso que se le dar. La funcin primordial se refiere a la planeacin nacional, al ejercicio del gasto y el control que debe ejercer el centro. Es la tendencia de')
toda burocracia a centralizar informacin; que es una fuente del poder, Maquiav~
dixit.
La descentralizacin administrativa responde a las necesidades del centro, a la
forma de instrumentar polticas nacionales en las localidades y a su afn de racionalizar el gasto. Como ha sido en varios pases, si se logran unos cuantos de los .eropsitos de eficacia, si la cJyJ~~~.I?m:~..9.1!.~ los aill"b'o~!i%iri"~t:c.W:ia;
positivas en la educaJl..o...eu.Ja md2J:i,~-<!~.Jiii{tli'Ui!J.QS.de des.cenQ;ali~.
in ensancfan~~~~~-~L.~~es mayor el grado de credibilidad en la
pOiCay lo qe es esencial en esos modelos- se mantiene y aun se fortalece el
control desde el centro. Los motivos de luie.s.cQ!lcentracin..y.Ia d@leg.asi9R @lo'OeSR
~~'.-faquiavelo y Weber: la pr()pensin ~c~ncentrar pQ_der.

Descentralizacin y conflicto poltico


La descentralizacin educativa en trminos polticos, administrativos y jurdicos
significa un cambio de rumbo que afecta intereses creados y patrones histricos.
En ningn caso de descentralizacin educativa, el conflicto ha estado ausente. La
resistencia a ese cambio hace los procesos lentos, errticos y a veces contradictorios.
Las pugnas polticas entre grupos y facciones burocrticas son frecuentes y frenan
los alcances de los proyectos descentralizadores. Los aspectos polticos y administrativos de la descentralizacin son dinmicos, se modifican conforme hay cambios
en los grupos en el poder y se alteran las correlaciones de fuerzas (mudanzas en las
reglas del juego, segn los neoinstitucionalistas). La forma jurdica provee cierta
estabilidad y certeza a las reformas descentralizadoras. Las normas que inducen a
rutinas uniformes.
Con todo y que en la experiencia internacional la descentralizacin educativa no
ha cumplido por completo sus promesas de mayor eficacia, participacin democrtica y distribucin del poder, gobiernos, organismos multilaterales, organizaciones
civiles y partidos polticos la siguen promoviendo. Sigue siendo la alternativa alcentralismo burocrtico -al menos no es peor-y se mantiene su potencial de otorgar
legitimidad a los gobiernos que la procuran, aunque algunos se resistan a perder
grados de control.
El modelo concreto de la descentralizacin educativa de Mxico, es una amalgama de esas abstracciones, en un contexto poltico y econmico en constante movimiento.

2. EL MODELO MEXICANO: LOS JUEGOS DEL PODER

2. EL MODELO MEXICANO: LOS JUEGOS DEL PODER

!
La poltica, vista de cerca, aun la poltica ms alta, es siempre pequea, mn.quina, miope, una ria de vecindario. Sw el tiempo da a ws hechos polticos
la dignidad distante...
HCTOR AGUILAR CAMN, La

conspiracin de la fortuna

El diagnstico que presenta el Acuerdo indica que se agot el modelo centralizado


de provisin de servicios educativos; se reconocen los avances pero tambin las
deficiencias del sistema educativo mexicano. En el lado de los haberes se menciona
contar con un sistema extenso, complejo y diversificado, as como prestar atencin
a las demandas de la poblacin, las regiones y las diversas etnias del pas. En el lado
de los cargos se subraya el centralismo, que inhibi las iniciativas locales, fortaleci
el paternalismo estatal; el burocratismo, entendido como ineficiencia administrativa, y la inequidad que se gener a lo largo del tiempo.
Las reformas de la educacin en Mxico comenzaron en un contexto de rela; ciones polticas cambiantes, juegos de poder y reformas econmicas que in ten. \ / tan modificar el modelo de desarrollo sin desmantelar al corporativismo, si acaso
" ;' 1 modernizarlo. El modelo formal de la descentralizacin educativa, se deriva de la
,,-) '}\ historia, de luchas polticas, de la consolidacin del centralismo burocrtico, de
intentos previos de reforma administrativa y de las relaciones con el SNTE, ese actor
\ social preponderante. En el proceso histrico de centralizacin de la educacin la
'aidministracin de una maquinaria burocrtica de ese tamao degener en un esquema kafkiano. La SEP se distingua por un funcionamiento rutinario del sistema,
la lucha por los recursos, los con'fli~tos polticos entre camarillas, la duplicacin
de funciones, la falta de comunicacin horizontal y una relacin pobre con la
sociedad.

RESEA DE LA CENTRALIZACIN EDUCATNA

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La Constitucin mexicana de 1917 dispuso que la educacin primaria sera gratuita y obligatoria. El presidente Carranza (1916-1920) interpret que la educacin
elemental quedara a cargo de los municipios; en tanto que la educacin secundaria y normal sera responsabilidad de los estados; slo la Universidad Nacional
y algunos centros de investigacin quedaban bajo la coordinacin del Departamento Universitario, la nica rama del gobierno federal para educacin de 1917
a 1921.Jos Vasconcelos, en la campaa para crear la SEP, sostena que los estados

y los municipios no tenan recursos suficientes para mantener y ampliar la enseanza.1


La fundacin de la SEP, en 1921, fue un paso hacia la centralizacin, que en
cierto modo debilit la organizacin poltica federal prevista en la Constitucin, se
denomin Jederalizadn. El simbolismo era inapropiado, pero sirvi de amalgama
ideolgica para cimentar el centralismo burocrtico, aunque en sus comienzos la
estructura de la SEP era dinmica e innovadora: construa sobre la precariedad. No
obstante, muchos gobiernos estatales mantuvieron durante aos su propia poltica educativa y hubo resistencias al centralismo desde los congresos de los estados
como en Guanajuato y Yucatn; mas la fuerza centralizadora era la dominante y la
oposicin se min paso a paso. 2
La propensin a la centralizacin de la educacin, sobre todo en sus aspectos polticos, sigui su marcha ascendente durante los aos de la educacin socialista. La
reforma constitucional de 1934, otorg al Congreso Federal el poder de legislar para
unificar y coordinar la educacin en todo el pas y autoriz al Poder Ejecutivo Federal a centralizar la poltica educativa y el diseo de los planes y programas escolares,
aunque no el financiamiento. Las reformas a la Constitucin perfilaban un Congreso educador que nunca cumpli sus funciones; es lo que satirizaba Coso Villegas. 3
En aquellos aos la unificacin de la educacin se justificaba con el argumento
de que era importante que el gobierno central y sus cuadros dirigentes garantizaran
la pureza socialista de los contenidos y las prcticas educativas. 4 Aunque en las arengas ideolgicas, el discurso del poder era en torno a la lucha de clases, la liberacin
de los trabajadores y los campesinos de la opresin de la burguesa y el imperialis,'
mo, la consecuencia real fue la consolidacin del centralismo burocrtico. La SE8iJJ"''
comenzaba a arreglarse conforme a los vnculos de la dominacin burocrtica que
defini Weber, en especial la emisin de normas generales comunes a todo el sist
ma, definicin de funciones ftjas y una jerarqua delimitada.
Esa tendencia a la centralizacin se hizo ms patente con la poltica de la unidad
nacional y el fortalecimiento de la SEP, como el aparato burocrtico por excelencia. Pero con el crecimiento del sistema, los otros rasgos de la burocracia racional
-profesionalismo, especializacin y dedicacin al trabajo, por ejemplo- nunca
se asentaron. La centralizacin del sistema educativo llevada a cabo por la SEP dio
como resultado a lo largo de los aos la concentracin del poder y de la toma de
decisiones en las oficinas centrales, as como la creacin de una estructura poltica
piramidal en donde las determinaciones importantes se tomaban en la cpula y
discurran por una organizacin institucional compleja yjerrquica. Cada grado de
la escala contaba con su propia fraccin de poder y porcin de recursos.
1
Vase Engracia Loyo, op. cit. y Carlos Ornelas, El sistema... , fl. cit., cap. 3.
' Ernesto Meneses Morales ilustra muchos pasajes de estas paradojas. Cf. su Tendencias educativas oficia/Es
en Mxico: 1911-1934, Mxico, Centro de Estudios Educativos, 1986.
'Vase nota 48 en pgina 45.
Quizs el defensor ms ferviente del centralismo era el profesor Luis G. Monzn, quien fue diputado constituyente y un radical de izquierda. Cf. Luis G. Monzn, Detalks de la educacin socialista impl.antabks en Mxico, Mxico, Talleres Grficos de la Nacin, 1936.

[56]

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57