1.

PROBLEMA JURIDICO
TEMA: minera
SUBTEMA: Competencia del Estado en la defensa de los derechos ambientales
en las actividades mineras.
PROBLEMA JURIDICO E HIPOTESIS

Deben replantearse las polticas de proteccin ambiental dirigidas a las

actividades mineras a favor de una mayor proteccin de los recursos materiales y
la poblacin de las regiones afectadas?
HIPTESIS POSITIVA
HIPTESIS NEGATIVA
El Estado debe velar por
los intereses de las
comunidades que
dependen de las
actividades del sector
minero como sustento, as
como las compaas
nacionales y extranjeras
que directa o
indirectamente brindan
bienestar a dichas
comunidades a travs de
inversin, oportunidades
de empleo y concesin de
beneficios por desarrollar
sus actividades
productivas.

2. NICHO CITACIONAL

Aunque existen polticas

dedicadas exclusivamente
a la vigilancia de las
actividades mineras en
zonas consideradas
vulnerables tanto social
como ambientalmente
hay escenarios en que no
pueden hacerse efectivos
los mecanismos de
vigilancia, lo que se suma
a la necesidad de algunas
comunidades de
sustentarse en estas
actividades y el auge de
la clandestinidad a la par
del aumento de la
violencia en algunas
zonas del pas.

C 632
2011
C 035
2016

C 486
2009

C 595
2010
C 703
2010

C 519
1994

C 715
2012
ORDEN CRONOLGICO

DESARROLLO DE LA LNEA JURISPRUDENCIAL

SENTENCIA PUNTO ARQUIMEDICO

NUMERO
C- 035 -2016
PONENTE
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
ACCIONANTE
ALBERTO CASTILLA SALAZAR Y
OTROS
ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Derecho al trabajo, derecho a la
autonoma regional, derecho a la
propiedad y a la restitucin.
HECHOS
Debido a la complejidad y a la
extensin de los temas planteados, y
a la cantidad de disposiciones
acusadas, la Sala Plena dividir el
anlisis de la demanda en tres
secciones principales, cada una de
las cuales a su vez est dividida en
varias partes, en las cuales la Corte
aborda uno o ms cargos de
inconstitucionalidad. En la primera
seccin, se incluyen los argumentos
de inconstitucionalidad que presentan
los accionantes contra los artculos

108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de

la Ley 1753 de 2015, los cuales
crean y amplan la figura de las reas
de Reserva Estratgicas Mineras
(AEM).
En la segunda seccin se analizan
los artculos 49, 50 (parcial), 51 y 52
(parcial) de la Ley 1753 de 2015, los
cuales desarrollan el Sistema de
Proyectos de Inters Nacional y
Estratgico (PINE).
Finalmente, en la tercera seccin se
estudian los cargos de
inconstitucionalidad planteados
contra el pargrafo del artculo 173
de la Ley 1753 de 2015, que regula
las actividades extractivas en
ecosistemas de pramo.

PROBLEMA JURIDICO

CONSIDERACIONES
- De la primera seccin se
destacan
los
siguientes
cargos:
Como primer cargo sealan que la
creacin y ampliacin de reas de
Reserva Estratgica Minera (AEM)
desconocen
los
mandatos
constitucionales de proteccin de los
trabajadores agropecuarios y de la
produccin agropecuaria, de los
cuales dependen los derechos a la
alimentacin, soberana y seguridad
alimentaria, consagrados en los
artculos 64, 65 y 66 de la
Constitucin Poltica. En este sentido,
manifiestan que la delimitacin y
reserva de reas exclusivas para la
minera implica una priorizacin
absoluta de dicha actividad sobre

otro tipo de principios y actividades

tambin
protegidos
constitucionalmente, y de mayor
importancia, como es el caso de las
actividades
agrcolas,
la
democratizacin del acceso a la
tierra, y los derechos a la
alimentacin, seguridad y soberana
alimentaria, al destinar tierras de
manera exclusiva a la exploracin y
explotacin minera mediante su
entrega en concesin a agentes
privados que presenten la mejor
oferta al Estado.
Como
segundo
cargo,
los
accionantes sealan que la creacin
y ampliacin de las reas de reserva
minera desconocen los principios de
autonoma territorial, coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad, e
impiden a los municipios regular los
usos del suelo y ordenar el territorio,
por cuanto las normas facultan
nicamente al Gobierno Nacional y a
entidades del orden nacional, a
realizar la delimitacin de estas
reas. A juicio de los demandantes
las normas excluyen la competencia
que tienen las entidades territoriales
para adoptar decisiones sobre la
exploracin y explotacin del uso del
subsuelo, y propiciar la participacin
comunitaria en los asuntos que le
conciernen.
En el tercer cargo, adems de
reiterar varias de las apreciaciones
sealadas en los cargos anteriores,
indican que la creacin y ampliacin
de las reas de reserva minera viola
los
principios
de
democracia
representativa y participativa y el

derecho poltico a una representacin

efectiva. En este sentido, mencionan
que las normas acusadas impiden
que los concejos municipales y en
consecuencia,
los
ciudadanos
residente (sic) de cada municipiotomen parte en la decisin misma
sobre la viabilidad o no de la poltica
minera en sus territorios.
Como cuarto cargo sealan que la
creacin y ampliacin de las AEM
viola el principio y derecho al medio
ambiente sano y desconoce el
concepto de desarrollo sostenible.
As, establecen que las normas
acusadas vulneran las disposiciones
de la Constitucin Ecolgica, entre
stas, el deber de proteccin de las
riquezas naturales a cargo del Estado
(artculo 8 superior) y el derecho de
los ciudadanos a un ambiente sano
(artculo 79). En primer lugar, realizan
un anlisis de los impactos de la
minera en el ambiente, y sealan
que destinar reas del territorio
nacional para la minera, nicamente
con base en estudios geolgicos, y
sin
ningn
mecanismo
de
ponderacin, resulta contrario al
principio de desarrollo sostenible y al
deber de conservacin de los
recursos naturales. En opinin de los
demandantes, slo un adecuado
estudio social y ambiental en cada
caso concreto permite identificar la
necesidad de realizar actividades
extractivas o de aplicar el principio de
precaucin, y, consecuentemente,
abstenerse de realizarlas.
-

De la segunda seccin se
presentan estos cargos:

En el primer cargo sealan que

declaratoria de imposibilidad jurdica
de la restitucin de tierras en predios
en los que existan PINES, y
consecuentemente, la procedencia
de la figura de la compensacin,
desconoce los derechos de las
vctimas a la verdad, justicia y
reparacin integral[43] y el carcter
preferente de la restitucin.
En primer lugar, hacen una extensa
referencia al marco normativo de los
derechos de las vctimas en el
derecho internacional, y resaltan la
obligacin de reparacin integral a
cargo del Estado. En este sentido,
aseguran
que
Esto
significa,
asegurar la implementacin de las
medidas que sean necesarias con el
fin de devolver a las vctimas el
estado en el que se encontraban
antes de que sus derechos fueran
vulnerados, en los casos en los que
sea pertinente y razonable, lo cual
implica reparar todos los daos que
se hayan generado y mejorar la
condicin previa.
Posteriormente, realizan el anlisis
del deber de reparacin en el
derecho nacional y manifiestan que la
Corte Constitucional, en Sentencia T821 de 2007, estableci que la
restriccin del derecho fundamental a
la restitucin de tierras slo puede
efectuarse cuando existan razones
legtimas, como las contempladas en
el artculo 97 de la Ley 1448 de 2011,
las cuales hacen referencia a la
necesidad de proteger la vida e
integridad de la vctima, o que exista

una imposibilidad material para

efectuar la restitucin. No obstante,
los demandantes consideran que en
el caso analizado no se presenta
ninguna de estas circunstancias.
En segundo lugar, controvierten la
razonabilidad y proporcionalidad de
la medida. As, cuestionan la
legitimidad de la medida, al advertir
que se antepone la necesidad de
adelantar un proyecto econmico
sobre la importancia de garantizar el
derecho de restitucin de victimas de
graves violaciones de derechos
humanos. Adicionalmente, indican
que esta medida no es proporcionada
por cuanto existen otros mecanismos
que permiten la ejecucin de estos
proyectos y que son menos lesivos
de la poblacin ms vulnerable del
pas.
Finalmente, mencionan que la norma
no guarda unidad de materia con el
Plan Nacional de Desarrollo, y que
una disposicin que restringe un
derecho fundamental no puede
evadir el trmite legislativo que
corresponde a una ley estatutaria.

En el segundo cargo explican que la

disposicin demanda vulnera el
derecho a la igualdad de las vctimas
de despojo y abandono forzado de
tierras. As, argumentan que la
disposicin acusada genera un trato
discriminatorio para un grupo de
vctimas, esto es, para aquellas en
cuyas
tierras
se
adelantarn
proyectos PINE, en contraposicin
con las que no. En este sentido, el

Estado slo garantizara la efectiva

proteccin del derecho fundamental a
la restitucin de un grupo de
ciudadanos, tomando como nico
criterio, la existencia o no de un
proyecto econmico.
Posteriormente,
los
accionantes
realizan
un
test
estricto
de
constitucionalidad de la disposicin
demandada. La medida, a juicio de
los accionantes, no es legtima ni
necesaria ni proporcional, porque
puede protegerse el desarrollo
econmico a travs de medidas
menos lesivas de los derechos que
tienen las vctimas del conflicto a
recuperar sus tierras.
-

En la tercera seccin de la
demanda se discute:

En esta seccin de la demanda, los

accionantes
solicitan
la
inexequibilidad de un aparte del
pargrafo primero del artculo 173 de
la Ley 1753 de 2015.
RAZON DE LA DECISION
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de
certeza exige que la demanda recaiga sobre una proposicin jurdica real y
existente, y no sobre una norma puramente deducida o implcita, o sobre
otras normas del ordenamiento jurdico que no han sido no demandadas por
los accionantes.
En el presente caso los demandantes presuponen que la creacin y
ampliacin de las AEM desconoce los mandatos constitucionales de
proteccin de los trabajadores rurales y de la produccin agropecuaria, de los
cuales dependen los derechos a la alimentacin, soberana y seguridad
alimentaria. As mismo sostienen que destinar reas del territorio nacional
para la minera, nicamente con base en estudios geolgicos, y sin ningn
mecanismo de ponderacin, resulta contrario al principio de desarrollo
sostenible y al deber de conservacin de los recursos naturales. Lo anterior,

por cuanto la delimitacin y reserva de reas para la minera implica una

priorizacin absoluta de dicha actividad sobre otro tipo de actividades y
bienes jurdicos tambin protegidas constitucionalmente.
Adicionalmente, explican que las normas acusadas vulneran el deber de
promocin de acceso progresivo a la tierra, por dos razones: por un lado,
porque al priorizar la actividad minera permiten, sin ningn mecanismo de
ponderacin, la expropiacin de bienes adjudicados a campesinos como
resultado de procedimientos de democratizacin de la propiedad rural. Por
otro lado, porque la seleccin de una AEM impide que se adjudiquen las
tierras a los campesinos, pues parten del supuesto segn el cual esta figura
tiene el efecto de destinar ciertas reas del territorio nacional exclusivamente
para la minera.
Sin embargo, la Corte advierte que el efecto de la disposicin demandada,
que es el de la creacin y ampliacin de reas de Reserva Estratgica
Minera no produce la consecuencia jurdica atribuida por los demandantes, a
saber, la prohibicin de actividades agrcolas en su interior, ni la afectacin
del medio ambiente. A partir de la declaratoria de dichas reas, lo que la
norma hace es organizar la explotacin minera. De hecho, de acuerdo con la
disposicin acusada, de una parte se pretende impedir la presentacin de
nuevas propuestas o la suscripcin de nuevos contratos de concesin minera
en la zona demarcada y, de otra, se busca excluirlas del rgimen ordinario de
la minera. Por otra parte, la disposicin demandada en s misma no
incrementa la intensidad de la actividad minera, ni puede presumirse, a falta
de un argumento emprico en contrario, el cual no presentan los
demandantes, que incida sobre la magnitud, frecuencia o gravedad de sus
impactos para el medio ambiente. Como ya se dijo, conforme al principio de
libertad de empresa es posible que un particular solicite un ttulo minero en
cualquier parte del resto del territorio nacional en donde dicha actividad no
est expresamente prohibida. La disposicin demandada, por el contrario,
limita la oferta y la suscripcin de contratos de concesin por fuera de
aquellos que se pacten como consecuencia del proceso de seleccin
objetiva.
En ese orden de ideas, los cargos por violacin de los artculos 64, 65 y 66
de la Constitucin, son ineptos por falta de certeza, en la medida en que es
errada la lectura que hacen los demandantes de la disposicin acusada. La
Sala observa que no existe en el artculo 20 demandado ningn contenido
normativo que excluya la realizacin de actividades agrcolas.
Por otra parte, los demandantes no aportan un sustento emprico que indique
que existe una correlacin fuerte entre la disposicin demandada y la

desaparicin de la agricultura o la afectacin del medio ambiente que, ellos

alegan, se producen como consecuencia de la disposicin demandada. En
esa medida, resulta difcil que la Corte tenga algn indicio de que existe una
relacin de causalidad que justifique adelantar un juicio de constitucionalidad
abstracto con base en la vulneracin de los mandatos constitucionales de
proteccin de los trabajadores y de la produccin agropecuaria, del desarrollo
sostenible o un desconocimiento del deber de proteccin del medio ambiente.
Por tal motivo, los cargos por violacin del principio de desarrollo sostenible,
y por desconocimiento del deber de conservacin de los recursos naturales,
carecen del sustento emprico necesario, por lo cual son insuficientes para
que la Corte profiera una decisin de fondo por dicho cargo, en relacin con
la norma demandada. En esa medida, la Corte tambin se inhibir de emitir
un pronunciamiento de fondo en relacin con dicho cargo.
De esta manera, la Corte concluye que los demandantes expusieron una
serie de consideraciones que no permiten identificar una posible
contradiccin entre el texto demandado y las normas jurdicas que
consideran violadas. En consecuencia, por tratarse de argumentos que no
cumplen con los requisitos de certeza y suficiencia, la Corte Constitucional se
inhibir de proferir fallo de fondo frente a estos cargos.
Teniendo en cuenta que no existe un reproche sobre la aptitud de los dems
cargos planteados, y que en principio estos cumplen con los requisitos
establecidos en el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, tal y como han sido
desarrollado por la jurisprudencia constitucional, la Sala entra a estudiarlos
de fondo.
Por otra parte, el artculo 332 superior determina que la propiedad del
subsuelo est en cabeza del Estado. As mismo, el artculo 334 seala que el
Estado, por mandato de la ley, intervendr en la explotacin de los recursos
naturales para racionalizar la economa con el fin de mejorar la calidad de
vida de los habitantes del territorio.
La Corte Constitucional ha analizado el alcance de estas normas
constitucionales, reafirmando la propiedad del Estado de los recursos del
subsuelo, y su facultad para regular la explotacin de los recursos naturales y
el uso del suelo, as como sobre la planificacin, manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales. De la misma manera, esta Corporacin ha
estudiado el rgimen legal de
propiedad de los recursos mineros,
establecido en los artculos 5, 7 y 10 de la Ley 685 de 2001, al determinar
la constitucionalidad de la norma que indica que los minerales de cualquier
clase y ubicacin, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado
fsico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin que resulte
relevante que la propiedad, posesin o tenencia de los correspondientes

terrenos sean de otras entidades pblicas, de particulares o de comunidades

o grupos sociales.
En este sentido, resulta acorde con la organizacin unitaria del Estado que
exista unificacin en los criterios, procesos y parmetros que permiten
obtener la autorizacin por parte de la administracin para desarrollar
actividades de exploracin y explotacin minera. A su vez, resulta acorde con
el principio de organizacin unitaria del Estado que los lugares en que dichas
actividades pueden realizarse sean determinados por una misma entidad,
siguiendo idnticos criterios para todo el territorio del Estado. De esta forma
se asegura uniformidad en las condiciones de realizacin de la minera y se
brinda seguridad jurdica a los sujetos interesados en el desarrollo de dicha
actividad.
De otra parte, como se expuso en precedencia, el principio de autonoma
territorial se manifiesta, entre otras, en que las entidades territoriales gozan
de autonoma para la gestin de sus propios intereses, lo que implica
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones y participar en las rentas nacionales (artculo 287 superior).
De igual forma, aunque las entidades territoriales ejercen competencias que
se consideran propias, es la ley la encargada de determinar la distribucin de
dichas competencias entre la Nacin y las mencionadas entidades (artculo
288 superior). No obstante, el Legislador no cuenta con total e irrestricta
libertad de configuracin normativa, pues las propias disposiciones
constitucionales establecen lmites o parmetros competenciales que deben
ser seguidos en cumplimiento de esta tarea.
En ese orden de ideas, del contenido y los lmites que surgen para el
Legislador del principio de autonoma territorial, resulta relevante lo sealado
en el artculo 311 de la Constitucin, que consagra como funcin de los
municipios ordenar el desarrollo de su territorio, disposicin que se
complementa con el numeral sptimo del artculo 313, el cual establece que
dentro de las funciones de los Concejos Municipales est la de reglamentar
los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles
destinados a vivienda.
Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la
distribucin de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede
obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las
precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislacin no
puede desconocer que, cualquiera que sea la distribucin competencial que

establezca, la misma no puede anular el contenido especfico del principio de

autonoma territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios
reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.
En ese marco, se evidencia la trascendencia de la funcin asignada a
concejos distritales y municipales por los artculos constitucionales 311 y 313
numeral 7, y lo relevante que es su participacin en la reglamentacin de los
usos del suelo. Adems, resulta fundamental que en un Estado unitario, con
autonoma de sus entidades territoriales, y que dispone como pilar esencial la
participacin de sus habitantes en las decisiones que los afectan, se entienda
el papel de las autoridades municipales como un elemento determinador del
desarrollo prctico del rgimen territorial previsto por la Carta Poltica.
La Sentencia C-123 de 2014 estudi si una prohibicin para que los concejos
municipales y distritales excluyeran zonas de su territorio de la realizacin de
actividades de exploracin y explotacin minera resultaba una limitacin
desproporcionada de la competencia para regular los usos del suelo. En esa
providencia la Corte seal: no existe duda del gran impacto que la actividad
minera puede tener en la funcin de ordenamiento del territorio y,
adicionalmente, en la reglamentacin que los usos del suelo por parte de los
concejos distritales y municipales. Por consiguiente, y en armona con lo
concluido anteriormente, una norma que excluya de forma absoluta la
participacin de los municipios y distritos en la decisin sobre si en su
territorio se realiza una exploracin o explotacin minera resulta contraria al
contenido del principio de autonoma territorial artculo 288 de la
Constitucin-, especficamente, a la garanta de gobernarse por autoridades
propias[39] artculo 287, numeral 1- y a la funcin de los concejos
consistente en reglamentar los usos del suelo en el municipio artculo 313,
numeral 7-.
Adicionalmente, agreg que excluir a los concejos municipales del proceso
de reglamentacin de los usos del suelo desconoce los principios de
concurrencia y coordinacin que deben inspirar la reparticin de
competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel nacional.
Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente
previstos por el artculo 288 de la Constitucin como los parmetros a partir
de los cuales se armonice el principio de autonoma territorial con un principio
que, como el de forma unitaria del Estado, est en constante tensin con
aquel.
Ante el problema jurdico planteado, la Sala Plena consider que el precepto
acusado hallaba sustento constitucional en el principio de organizacin
unitaria del Estado y en los artculos 332 y 334 Superiores, que atribuyen al

Estado la propiedad de los recursos del subsuelo y la facultad para

determinar polticas relativas a la explotacin de recursos naturales. Sin
embargo, advirti que una interpretacin en trminos absolutos de dicha
prohibicin desconoca la autonoma de las entidades territoriales (art. 287
superior) y los principios que han de regir la distribucin de competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales (art. 288 superior).
Como consecuencia de lo anterior, la Corte condicion la constitucionalidad
de aquella disposicin (el artculo 37 del Cdigo de Minas) en el entendido
que, en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realizacin
de actividades de exploracin y explotacin minera, las autoridades
competentes del nivel nacional debern acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la proteccin del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hdricas, el desarrollo
econmico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
poblacin, mediante la aplicacin de los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artculo 288 de la Constitucin
Poltica[40]. (resaltado fuera de texto original)
Las anteriores consideraciones, y la existencia de un precedente
constitucional, le permiten a la Corte concluir que la actividad minera tiene
considerables repercusiones de orden ambiental, social y econmico, las
cuales inciden de manera directa o indirecta sobre las personas y los
territorios en los que se desarrolla dicha actividad, y condicionan de manera
decisiva las facultades de ordenacin del territorio y determinacin de usos
del suelo que corresponde a las entidades territoriales. De esa manera,
ninguna autoridad del orden nacional puede adoptar unilateralmente
decisiones a este respecto que excluyan la participacin de quienes, en el
mbito local, reciben de manera directa los impactos de esa actividad.
Esta Corporacin ha optado entonces por una regla constitucional basada en
la necesaria concertacin de las decisiones relativas a la explotacin de los
recursos naturales, que atribuyen al Estado la propiedad del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables y la competencia para intervenir en las
decisiones relativas a su explotacin (arts. 332 y 334 superiores), as como
las disposiciones sobre la participacin que compete a las entidades
territoriales, como integrantes del Estado, en las decisiones relativas a la
explotacin de los recursos naturales (arts. 332 y 334 referidos), la
autonoma de las entidades territoriales (art. 287), el modelo constitucional de
distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales,
basado en los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad (art.
288), y las competencias para regular usos del suelo atribuida directamente
a los municipios (arts. 311 y 313 num. 7 y 9) y departamentos (art. 300 num.

2).
En el presente caso es claro que la seleccin de reas de reserva minera no
excluye la realizacin de actividades agrcolas, entre otras. Ms aun, la
organizacin del territorio a partir de su potencial minero, por s mismo,
corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administracin
nacional, que se ajusta al carcter unitario del Estado. Sin embargo, el
ejercicio de esta actividad de ordenacin del territorio de manera exclusiva
por una entidad del nivel central s puede tener un impacto significativo sobre
la autonoma de las autoridades municipales para planificar y ordenar sus
territorios. La extraccin de recursos naturales no renovables no slo afecta
la disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino tambin modifica la
vocacin general del territorio, y en particular, la capacidad que tienen las
autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorial
autnomo. En esa medida, tiene que existir un mecanismo que permita la
realizacin del principio de coordinacin entre las competencias de la Nacin
para regular y ordenar lo atinente a la extraccin de recursos naturales no
renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar,
gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonoma.
Por supuesto, la seleccin de reas de reserva minera no necesariamente
resulta contraria a los intereses de las entidades territoriales. Puede ocurrir
que las autoridades del orden nacional coincidan en su propsito con las
autoridades de los municipios. Sin embargo, en ese mismo orden de ideas,
tambin puede ocurrir que las autoridades municipales tengan intereses,
prioridades o visiones del ordenamiento territorial del municipio que resulten
incompatibles con la seleccin de reas de reserva minera. Lo cierto es que
si no existe un mecanismo de coordinacin entre la Autoridad Nacional
Minera, o el Ministerio de Minas y Energa, segn sea el caso, y las
autoridades municipales respectivas, no existe una garanta suficiente de que
el ejercicio de la competencia en cabeza de la Nacin no impida el ejercicio
de las competencias y facultades otorgadas constitucionalmente a las
autoridades municipales, quienes se encuentran ms cerca del ciudadano, de
sus asuntos, e intereses en el territorio nacional.
De acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia, es claro
que no existe en la disposicin demandada un mecanismo que permite la
coordinacin entre las entidades competentes para seleccionar las reas de
reserva especial minera y las autoridades municipales. Los criterios
generales con fundamento en los cuales la Autoridad Nacional Minera
selecciona y el Ministerio de Minas otorgan las reas de reserva minera
corresponden exclusivamente a su potencial minero. Sin embargo, la
seleccin de las respectivas reas de reserva no puede impedir el ejercicio

de la autonoma de las autoridades de los municipios.

Para armonizar las normas constitucionales en tensin, una alternativa podra
ser la declaratoria de inexequibilidad del artculo 20 de la Ley 1753 de 2015.
Sin embargo, el principio de conservacin del derecho, derivado de la
aplicacin del principio democrtico en la creacin de la ley, obliga a
mantener dentro del ordenamiento jurdico los frutos de la actividad
legislativa, siempre que exista fundamento para una interpretacin que sea
acorde con los trminos constitucionales. De esa manera, la declaratoria de
inexequibilidad simple slo puede prosperar cuando la expresin legislativa
es absolutamente incompatible con la Carta y no existe ninguna
interpretacin de la misma que pueda ajustarse a la Carta Poltica.
En este marco, la Corte considera entonces que es posible interpretar el
artculo 20 de la Ley 1753 de 2015 de acuerdo con los dos principios
constitucionales en tensin, a saber: el principio de organizacin unitaria del
Estado y la autonoma de las entidades territoriales. De esa manera, la
disposicin demandada ser exequible, siempre y cuando su contenido
garantice un grado de participacin razonable de los municipios y distritos en
el proceso de decisin sobre la seleccin y otorgamiento de reas que
presenten un alto potencial minero en el respectivo territorio.
Esta solucin implica que la Autoridad Nacional Minera continuar
participando en dicho proceso, pero no ser el nico nivel competencial
involucrado en la toma de una decisin de tal trascendencia para la
realizacin de aspectos principales de la vida local, de ah que los municipios
y distritos afectados por dicha decisin podrn participar de una forma activa
y eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir, que la opinin de stos
debe ser valorada adecuadamente y pueda tener una influencia apreciable
en la toma de esta decisin, sobre todo en aspectos axiales a la vida del
municipio, como son la proteccin de cuencas hdricas, la salubridad de la
poblacin y el desarrollo econmico, social y cultural de sus comunidades.
La implementacin de esta decisin hace necesaria la creacin de
elementales criterios de coordinacin, que son indispensables siempre que
existan niveles concurrentes en el ejercicio de alguna competencia de
naturaleza pblica. Se requiere una regulacin consistente con los mandatos
de coordinacin y concurrencia, as como los de rigor subsidiario y gradacin
normativa artculo 288 de la Constitucin- que asegure la adecuada
realizacin del principio de autonoma territorial, contenido constitucional que,
precisamente, es el que busca protegerse en el presente asunto.
Por tal motivo, los artculos 20 de la Ley 1753 y 108 de la Ley 1450 de 2011
deben interpretarse de conformidad con la Constitucin Poltica de tal manera

que se armonicen los principios en tensin. En esa medida, la Sala declarar

la exequibilidad del artculo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de
que, en relacin con las reas de reserva minera definidas con anterioridad a
la notificacin de la presente sentencia, la autoridad competente deber
concertar con las autoridades locales de los municipios donde estn
ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de seleccin objetiva de las
reas de concesin minera. De todas maneras, la Autoridad Nacional Minera
y el Ministerio de Minas y Energa debern garantizar que la definicin y
oferta de dichas reas sean compatibles con los planes de ordenamiento
territorial respectivos.
En relacin con el artculo 20 de la Ley 1753 de 2015, en tanto que existen
reas delimitadas con base en esa norma y otras an no se han definido, la
Corte declarar su exequibilidad en el entendido de que: i) la autoridad
competente para definir las reas de reserva minera deber concertar
previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar
ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para
reglamentar los usos del suelo y, ii) si la autoridad competente ya defini las
reas de reserva minera, deber concertar con las autoridades locales de los
municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del
proceso de seleccin objetiva de las reas de concesin minera. Tambin, la
Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energa, segn el caso,
debern garantizar que la definicin y oferta de dichas reas sean
compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial.
Finalmente, se advierte que, en todos los casos regulados por las dos
disposiciones objeto de anlisis, los instrumentos de coordinacin deben
estar concertados conforme al principio de descentralizacin, con
reconocimiento de la autonoma de los municipios, y deben obedecer a los
criterios de coordinacin, concurrencia y gradacin normativa, adoptando las
medidas que sean necesarias para la proteccin de un ambiente sano, la
proteccin de las cuencas fluviales, el desarrollo econmico, social y la
identidad cultural de las comunidades. De igual manera, debe quedar claro
que, en aplicacin de los mecanismos de democracia participativa, los
ciudadanos afectados deben tener la posibilidad de ejercer sus derechos de
participacin en la toma de decisiones, de proteccin de los recursos
naturales y de vigilancia y control social para la conservacin del ambiente
sano.

RESUELVE
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, resuelve:

Primero.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar
EXEQUIBLE el artculo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que i)
en relacin con las reas de reserva minera definidas con anterioridad a la
notificacin de la presente sentencia, la autoridad competente deber
concertar con las autoridades locales de los municipios donde estn
ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de seleccin objetiva de las
reas de concesin minera, y ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional
Minera y el Ministerio de Minas y Energa debern garantizar que la
definicin y oferta de dichas reas sean compatibles con los planes de
ordenamiento territorial respectivos.
Segundo.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar
EXEQUIBLE el artculo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: i)
la autoridad competente para definir las reas de reserva minera deber
concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde
van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad
constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios
de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad competente
defini las reas de reserva minera con anterioridad a la notificacin de la
presente sentencia, deber concertar con las autoridades locales de los
municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del
proceso de seleccin objetiva de las reas de concesin minera y iii) la
Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energa, segn el caso,
debern garantizar que la definicin y oferta de dichas reas sean
compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero, segundo y quinto del
artculo 49 de la Ley 1753 de 2015, por los cargos analizados en esta
sentencia; INEXEQUIBLE el inciso tercero del artculo 49 de la Ley 1753 de
2015, e INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relacin con el
inciso cuarto de ese mismo artculo, por ineptitud de los cargos respecto de
esa disposicin.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLES el inciso 2 y el pargrafo del artculo 50
de la Ley 1753 de 2015.
Quinto.-Declarar INEXEQUIBLE el artculo 51 de la Ley 1753 de 2015.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE la expresin que hayan sido calificados de
inters nacional y estratgico por la Comisin Intersectorial de Infraestructura
y Proyectos Estratgicos (CIIPE), contenida en el artculo 52 de la Ley 1753

de 2015, por los cargos analizados en esta sentencia.

Sptimo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artculo 173 de la Ley
1753 de 2015, siempre que se entienda que si el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible se aparta del rea de referencia establecida por el
Instituto Alexander von Humboldt en la delimitacin de los pramos, debe
fundamentar explcitamente su decisin en un criterio cientfico que provea
un mayor grado de proteccin del ecosistema de pramo.
Octavo.- Declarar INEXEQUIBLES los incisos primero, segundo y tercero del
primer pargrafo del artculo 173 de la Ley 1753 de 2015.
ANALISIS
La defensa del medio ambiente, en especial de zonas protegidas como los
pramos, se convierte en el eje central de la defensa de los recursos
naturales del Estado, sumado a los temas pertinentes como la restitucin de
tierras a comunidades vulnerables, el principio de autonoma de cada una de
las regiones y sus entidades administrativas y el papel del Estado como
organismo principal de regulacin y sancionamiento. Respecto a la minera
se tiene la consideracin de que compete a las entidades territoriales hacer la
respectiva vigilancia y sancionamiento de actividades que puedan
comprometer la integridad de las zonas y comunidades directamente
involucradas atendiendo a la normativa vigente, como la ley 1753 de 2015.
Puede llegarse a presentar una dualidad de sentencia entre las instituciones
regionales y los mecanismos ejercidos judicialmente por el Estado, sin
embargo, bajo principios como el de preservacin es posible declarar
exequibles los artculos aqu tratados y priorizar la defensa de los derechos y
deberes ambientales.
SUBREGLA
Considera la Corte en esta oportunidad que la expropiacin o cualquier otra
forma de adquisicin del dominio por parte del Estado debe respetar, en
primer lugar, un principio de legalidad que implica que slo sern
expropiables aquellos bienes que sean necesarios para que la administracin
alcance con ellos un fin de utilidad pblica o inters social, previamente
determinados en la Ley. En segundo lugar, es necesario que el proceso de
adquisicin se adelante con atento respeto por las garantas judiciales,
buscando el consentimiento del titular del bien y slo recurriendo a la va
administrativa cuando esto haya sido imposible, sin perjuicio de que exista la
posibilidad de recurrir al ejercicio de medios de control contenciosoadministrativos frente a cualquier elemento de la decisin que prescribe el
derecho del hasta ese momento propietario. En tercer lugar, la expropiacin
u otra forma de adquisicin, slo podr ser considerada respetuosa de lo
establecido en la Carta, si el traspaso del derecho de dominio del particular a
la administracin, fue antecedido del pago de una indemnizacin justa por la

prdida del bien. De esta forma, la expropiacin o adquisicin de un bien por

razones de utilidad pblica e inters social, ser acorde con los mandatos
constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado Social de
Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido proceso, acceso a la
justicia y una indemnizacin justa
SENTENCIA HITO EXTENSIVA
NUMERO
C- 632 -2011
PONENTE
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
ACCIONANTE
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Derechos colectivos y del medio
ambiente. Derecho a no ser
enjuiciado dos veces por el mismo
delito.
HECHOS
El actor comienza por sealar que las
disposiciones demandadas,
contenidas en la Ley 1333 de 2009,
no son claras, pues dan lugar a
varias interpretaciones que, de
cualquier modo, resultan contrarias a
la Constitucin Poltica y a tratados
internacionales de derechos
humanos, en la medida en que
desconocen garantas bsicas del
debido proceso de sus destinatarios,
en particular, los principios de non bis
in dem, de legalidad de la sancin,
de reserva de ley y de separacin de
funciones pblicas.
Bajo esa premisa, sostiene como
razones de inconstitucionalidad de
las disposiciones acusadas, las
siguientes:
Para el demandante, un primer
acercamiento hermenutico lleva a la
conclusin de que las medidas
compensatorias no tienen carcter
sancionatorio, sino simplemente

reparatorio, toda vez que el legislador

no las defini expresamente como
sanciones administrativas, ni las
incluy o regul en el captulo
correspondiente a las sanciones y
medidas preventivas. A ello, se suma
el hecho de que, conforme al
pargrafo 1 del artculo 40 de la Ley
1333 de 2009, al finalizar el
procedimiento sancionatorio
ambiental, adems de las sanciones,
pueden imponerse otras medidas
administrativas, lo cual permite
indicar que no se trata del mismo
instrumento.
A partir de esa primera interpretacin,
segn la cual, las medidas
compensatorias no son sanciones
sino formas de reparacin del dao
ambiental, advierte que presentan
dos problemas de constitucionalidad
que necesariamente conduciran a
que fueran retiradas del
ordenamiento jurdico.
El primer problema consiste en que al
autorizarse dentro del proceso
sancionatorio la reparacin de los
perjuicios causados al medio
ambiente, y, al mismo tiempo,
permitir el ejercicio de la accin civil
para reparar esos mismos daos, se
vulnera el principio de non bis in
dem, previsto en el artculo 29
Superior, debido a que un solo hecho
constitutivo de infraccin al ambiente
genera dos procesos distintos con
igual pretensin, y la consecuencia
de ello es una doble indemnizacin
de perjuicios: la ordenada por la
autoridad administrativa ambiental y
la ordenada por la autoridad judicial

correspondiente. Lo anterior, a su
vez, producira un enriquecimiento
sin justa causa de la administracin,
en tanto que obtendra una doble
reparacin del dao y un provecho
econmico injustificado por una
misma conducta daina, lo cual se
traduce en violacin del principio de
interdiccin de la arbitrariedad,
consagrado en el Prembulo de la
Constitucin y en los artculos 1 y 2
del mismo ordenamiento.
Por otro lado, el segundo problema
se deriva del hecho de que la norma
le atribuye funciones jurisdiccionales
a las autoridades administrativas
ambientales, sin que se cumplan los
presupuestos previstos en la
Constitucin Poltica para dicho
efecto. A juicio del actor, definir si
existe el deber jurdico de reparar los
perjuicios ocasionados por el dao al
medio ambiente, as como el monto
de la indemnizacin a cargo del
particular responsable, es una
funcin jurisdiccional que ha sido
asignada de manera exclusiva a los
jueces de la Repblica. Sin embargo
advierte, con apoyo en la
jurisprudencia constitucional, que la
libertad de configuracin legislativa
del Congreso de la Repblica para
otorgar funciones jurisdiccionales a
determinadas autoridades
administrativas, se encuentra limitada
a que las competencias atribuidas
estn claramente definidas y
determinadas en la ley, y a que
dichas autoridades gocen de la
independencia e imparcialidad de un
juez. En el caso de las autoridades
administrativas ambientales, en

criterio del libelista, no existe esa

independencia e imparcialidad que se
exige para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales, ya que su estructura
orgnica y funcional es
absolutamente jerarquizada y, en
materia sancionatoria ambiental, no
existe separacin de las funciones de
investigacin y de sancin. Adems,
estima que la norma no es clara en
sealar cul de todas las autoridades
ambientales ejercer las funciones
jurisdiccionales.
A manera de ejemplo, sostiene que
existen varias disposiciones en el
ordenamiento jurdico que consagran
expresamente la potestad
sancionatoria ambiental en cabeza
de determinadas autoridades
administrativas, sin separar el
ejercicio de funciones preventivas, de
investigacin y de sancin, como
sucede en el caso del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las Corporaciones
Autnomas Regionales, los
Establecimientos Pblicos
Ambientales y la Unidad
Administrativa Especial del Sistema
de Parques.
A juicio del demandante, una
segunda interpretacin de las normas
demandadas podra ser aquella
segn la cual, las medidas
compensatorias, aunque accesorias,
son de tipo sancionador, toda vez
que el artculo 4 de la Ley 1333 de
2009 le atribuye expresamente una
funcin compensatoria a las
sanciones administrativas.

El anterior argumento podra

reforzarse con la idea de que,
adicionalmente, (i) estas medidas se
aplican en el marco del proceso
sancionatorio ambiental; (ii)
nicamente pueden imponerse en el
acto administrativo que pone fin a la
actuacin administrativa y (iii) solo
surgen si se logra demostrar la
existencia de la infraccin o el dao
ocasionado al medio ambiente o a los
recursos naturales.
Sin embargo, para el actor esta
opcin interpretativa no resuelve los
problemas de constitucionalidad que
presentan las disposiciones
acusadas, pues a travs de ellas se
desconocen por entero los principios
de legalidad y de tipicidad que
gobiernan el derecho administrativo
sancionador, en la medida en que el
legislador omiti establecer los tipos
de medidas compensatorias y no
defini los criterios claros, objetivos y
suficientes para determinarlas.
En efecto, tras un breve recuento
jurisprudencial acerca de la
aplicacin del principio de legalidad
en el derecho administrativo
sancionador, sostiene que dicho
principio constituye una garanta
irrenunciable de los administrados,
que si bien es cierto debe entenderse
en un sentido ms amplio o flexible
que en el campo del derecho penal,
dadas las garantas que all se
involucran, tambin lo es que exige la
precisin de criterios o elementos
que definan, tanto la infraccin como
la sancin administrativa, de tal forma
que se evite la ambigedad del texto,

su indeterminacin o la apreciacin
discrecional del operador jurdico.
No obstante, refirindose
concretamente al contenido del
artculo 31 de la Ley 1333 de 2009,
advierte que el legislador no defini
cules eran las medidas
compensatorias, ni remiti a ninguna
norma para regular el vaco, adems,
no complement el concepto con
otras disposiciones de la misma ley y
tampoco indic criterio alguno para
determinarlas. Dicha generalidad, a
su juicio, revela un alto grado de
inseguridad jurdica y vulnera el
principio de legalidad, pues dentro de
las posibilidades de compensar y
reparar el dao ambiental caben
mltiples opciones que van, desde el
pago de sumas de dinero hasta la
construccin de grandes obras para
mitigar el impacto ambiental, cuya
imposicin queda al arbitrio del
funcionario competente.
As las cosas, conforme a lo
expuesto en precedencia, el
demandante solicita a este Tribunal
que declare la inexequibilidad de la
totalidad del artculo 31 y de los
pargrafos 1 y 2 del artculo 40 de
la Ley 1333 de 2009.

PROBLEMA JURIDICO

CONSIDERACIONES
El demandante estima que las
disposiciones objeto de censura
constitucional contenidas en la Ley
1333 de 2009 Por la cual se
establece
el
procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan
otras disposiciones, contravienen lo
dispuesto en los artculos 29 y 116 de

la
Constitucin
Poltica,
los
numerales 2 y 3 del artculo 14 del
Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, y el numeral 2 del
artculo 8 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos.
RAZON DE LA DECISION
De acuerdo con el planteamiento de la demanda, tales contenidos
normativos, al regular el tema de las medidas compensatorias dentro del
procedimiento sancionatorio ambiental, desconocen los artculos 29 y 116 de
la Constitucin Poltica, cualquiera sea el alcance que se les pueda atribuir.
Explica el actor que, a la luz de las disposiciones acusadas, la naturaleza
jurdica de las medidas compensatorias no es clara y, por tanto, pueden
interpretarse, o bien como simples formas administrativas de reparacin del
dao ambiental, o bien como sanciones propiamente dichas.
En el primer caso, de considerarse herramientas administrativas para
reparar el dao ambiental, tales medidas vulneran el principio del non bis in
dem (C.P. art. 29), pues al tiempo que se permite la compensacin de los
perjuicios causados al medio ambiente dentro del proceso administrativo
sancionatorio, tambin se autoriza el ejercicio de la accin civil para reparar
esos mismos daos, con lo cual un solo hecho constitutivo de infraccin
ambiental genera una doble reparacin: la ordenada por la autoridad
administrativa y la ordenada por la autoridad judicial correspondiente. De
igual manera, la compensacin conlleva tambin una violacin del mandato
constitucional de reserva judicial (C.P. art. 116), pues se les estara
asignando funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas
ambientales, sin el lleno de los requisitos legales.
En el segundo caso, si se les atribuye a las medidas compensatorias
un contenido sancionatorio, stas desconocen los principios de legalidad y de
tipicidad que gobiernan el derecho administrativo sancionador (C.P. art. 29),
en la medida en que ni las normas acusadas, ni ninguna otra disposicin de
orden legal, establecen los tipos de medidas compensatorias, ni definen
criterios claros, objetivos y suficientes para determinarlas.
Los distintos intervinientes y el Ministerio Pblico, se manifiestan en contra de
la aludida acusacin. Coinciden en afirmar que no toda carga administrativa
que se impone a los administrados constituye una sancin, siendo ste el
caso de las medidas compensatorias, pues por su intermedio se persigue un
fin reparatorio y no represivo, cual es el de lograr el resarcimiento de los
perjuicios ocasionados al medio ambiente. En ese contexto, afirman que las
medidas compensatorias pueden ser impuestas por autoridades

administrativas en ejercicio del ius puniendi del Estado, y no desconocen el

principio del non bis in dem, ni ninguna otra garanta del debido proceso, ya
que un mismo hecho puede ser merecedor de una medida administrativa y
simultneamente generar responsabilidad civil por los daos producidos. Ello,
en razn a que se trata de instituciones jurdicas distintas, que, como tal,
persiguen objetivos y finalidades diversas. Concluyen sealando que la
facultad reglamentaria otorgada al Gobierno Nacional en una de las normas
acusadas no es para establecer las sanciones ambientales a que haya lugar,
pues stas ya estn definidas en la propia ley, sino para fijar los criterios a
tener en cuenta para efectos de su imposicin, con lo cual no se afecta el
principio de reserva de ley.
De acuerdo con los planteamientos de la demanda y las distintas
intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si el
legislador, al incluir las medidas compensatorias dentro del rgimen
sancionatorio ambiental, y asignarle a las autoridades administrativas la
competencia para adoptarlas, desconoci las garantas de non bis in dem,
de legalidad de la sancin y reserva de ley, as como tambin el principio de
separacin de poderes.
Si bien la Constitucin establece el derecho al ambiente sano y radica en
cabeza del Estado un conjunto de responsabilidades orientadas a su
preservacin, la misma no define de manera precisa las actividades que debe
desarrollar las autoridades e instituciones pblicas para el cabal cumplimiento
de esas responsabilidades. De este modo, hay un amplio margen de
configuracin para que el legislador, de acuerdo con su apreciacin, defina,
por ejemplo, la estructura administrativa en materia ambiental, o las normas
que deben regir la explotacin de los recursos naturales, o la definicin de las
infracciones ambientales y el establecimiento de las sanciones imponibles, o,
finalmente, el procedimiento aplicable, tanto en sede administrativa, como
judicial, al trmite de las acciones sancionatorias o de reparacin.
Sobre la potestad sancionatoria estatal, no sobra recordar que la misma es
una manifestacin del ius puniendi del Estado, la cual est llamada a ser
ejercida, tanto por autoridades jurisdiccionales, particularmente del orden
penal, como por autoridades administrativas.
En diferentes pronunciamientos, la Corte ha explicado que, en el Estado
contemporneo, los deberes y obligaciones de los particulares y las
funciones de los servidores pblicos, se han incrementado notablemente y,
con ello, tambin el repertorio de infracciones en que se ven comprometidos
unos y otros. Tal hecho ha conducido a que la represin de los ilcitos, que
corresponda de manera exclusiva a la Rama Judicial, a travs de la justicia

penal, tenga ahora que ser compartida con autoridades administrativas de

diverso orden, en virtud del principio de colaboracin armnica, ante la
imposibilidad de los primeros para asumir el conocimiento y juzgamiento de
todo tipo de infracciones.
De este modo, en la actualidad, la potestad administrativa sancionadora
constituye un instrumento de autoproteccin, en cuanto contribuye a
preservar el orden jurdico institucional, mediante la asignacin de
competencias a la administracin que la habilitan para imponer a sus propios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la
realizacin de sus cometidos.
Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales recogidos en las Sentencias C870 de 2002 y C-478 de 2007, la Corte ha dejado establecido que es posible
juzgar y sancionar varias veces un mismo comportamiento, sin que ello
implique una violacin del non bis in dem, (i) cuando la conducta imputada
ofenda distintos bienes jurdicos que son objeto de proteccin en diferentes
reas del derecho; (ii) cuando las investigaciones y las sanciones tengan
distintos fundamentos normativos; (iii) cuando los procesos y las sanciones
atiendan a distintas finalidades; y (iv) cuando el proceso y la sancin no
presenten identidad de objeto y causa.
RESUELVE
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitucin, resuelve
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el inciso
primero del artculo 31 y los pargrafos 1 y 2 del artculo 40 de la Ley 1333
de 2009.
ANALISIS
El Estado en calidad de defensor de los recursos ambientales y los derechos
ligados a estos conforme al principio del aseguramiento de la calidad de vida
humana, est en la capacidad de establecer todas las herramientas jurdicas
necesarias para sancionar cualquier ente agresor de dichos principios tanto
en las instancias regionales como en las competentes al sistema judicial con
el fin de ejercer su papel de preservador de la integridad de los derechos
ambientales. Le corresponde tambin a cada entidad administrativa regional
velar por el cumplimiento de los tratados nacionales e internacionales a los
cuales se ha suscrito el Estado y la ejecucin de los planes de accin
convenientes para la restauracin integral del entorno ambiental que se ha
visto vulnerado.

Bajo este principio de preservacin y de la autonoma de cada una de las

entidades es por lo que el concepto de non bis dem no tiene relevancia y
quien se encuentre procesado por este tipo de crmenes debe responder
igualitariamente tanto al Estado como a las entidades administrativas que
llevan su proceso.
SUBREGLA
Debe tenerse en cuenta, adems, que la misma Constitucin defiere, de
manera expresa, al legislador, la potestad para definir el contenido de las
sanciones en materia ambiental, cuando le atribuye al Estado la
responsabilidad de imponer las sanciones legales a los responsables del
deterioro ambiental (Art. 80 C.P.) y que esas sanciones administrativas no
son el nico instrumento a travs del cual puede obtenerse la proteccin del
ambiente. De hecho, es posible sealar que la consecuencia ms gravosa
para quien cause daos al ambiente no es, necesariamente, la sancin, sino
que de ordinario lo es la obligacin, tambin prevista de manera expresa en
el artculo 80 de la Constitucin, de reparar el dao y los perjuicios, lo cual se
tramita por vas distintas, que no estn sujetas al trmino previsto en la
norma demandada.

SENTENCIA HITO EXTENSIVA

C- 595 -2010
JORGE IVN PALACIO PALACIO
JUAN GABRIEL ROJAS LPEZ
ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Derecho al ambiente sano. Derecho
administrativo sancionador. Derecho
a la presuncin de inocencia
HECHOS
En ejercicio de la accin de
inconstitucionalidad, el ciudadano
Juan Gabriel Rojas Lpez solicita a la
Corte la declaracin de
inexequibilidad del pargrafo del
artculo 1 y del pargrafo 1 del
artculo 5 de la Ley 1333 de 2009.
NUMERO
PONENTE
ACCIONANTE

El Magistrado Sustanciador,
mediante auto del 19 de enero de
2010, dispuso: i) admitir la demanda;
ii) fijar en lista el asunto y
simultneamente correr traslado al

Procurador General de la Nacin,

para que rindiera el concepto de
rigor; iii) comunicar la iniciacin del
proceso al Presidente de la
Repblica, al Presidente del
Congreso de la Repblica, al Ministro
del Interior y de Justicia y al Ministro
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; y finalmente iv) invitar a la
Asociacin de Corporaciones
Autnomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, ASOCARS; al
Centro de Estudios en Poltica y
Legislacin Ambiental de Colombia
CEPLAC; al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad,
DEJUSTICIA; a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; a la
Comisin Colombiana de Juristas; y a
las facultades de derecho de las
universidades Nacional de Colombia,
de Antioquia, Sergio Arboleda,
Externado de Colombia, Libre de
Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra
Seora del Rosario y de los Andes,
para que aportaran sus opiniones
sobre el asunto de la referencia.

PROBLEMA JURIDICO

CONSIDERACIONES
El demandante seala que los
apartes resaltados vulneran los
artculos 29 y 4 de la Constitucin,
por las siguientes razones:
1. El principio de presuncin de
inocencia es una de las mayores
garantas con que cuenta el
ciudadano dentro del Estado social y
democrtico de derecho toda vez que
se erige como elemento de
proteccin
de
los
derechos
fundamentales contra la posibilidad

del ejercicio arbitrario del poder

estatal, que representado en el ius
puniendi, mxima expresin del
poder material que puede tener frente
a la persona, consigue limitarlos a
travs de sus dos manifestaciones,
esto es, la potestad sancionadora
penal o la administrativa.
2.
El ejercicio de la facultad
sancionadora (penal y administrativa)
exige serios controles jurdicos
tendientes a evitar la violacin de los
derechos de quienes pueden verse
involucrados en una actuacin de tal
carcter. Ello significa que en
ejercicio
de
dicha
potestad
-representativa de un gran poder-, es
al Estado a quien corresponde, en
cualquiera
de
los
escenarios
sancionatorios,
acreditar
la
culpabilidad del sujeto infractor, es
decir, desvirtuar la presuncin de
inocencia, para as imponer despus
de su garanta con plena observancia
del debido proceso, las sanciones
penales o administrativas a que se
haga acreedor el infractor.
3.
Las disposiciones legales
respecto de cuyos apartes se solicita
la declaratoria de inexequibilidad, al
contemplar expresamente que en
materia ambiental se presume la
culpa o el dolo del infractor,
contraran abiertamente el artculo 29
de la Constitucin, ya que del mismo
se desprende la aplicacin obligatoria
del principio de presuncin de
inocencia para toda serie de
actuaciones sancionatorias y no slo
penales,
e
invirtiendo
inconstitucionalmente la carga de la

prueba en este mbito del derecho

administrativo sancionador.
4. Resulta tan clara la violacin del
artculo 29 de la Carta, que el propio
pargrafo 1 del artculo 5 de la Ley
1333 de 2009 entra en contradiccin
con el contenido del artculo 5, al
contemplar ste que cuando se
presentan los elementos generadores
de la responsabilidad, entre los
cuales se incluye el hecho
generador con culpa o dolo, se est
apelando
a
un
criterio
de
responsabilidad subjetiva, en el cual
es claro que le corresponde a la
administracin desvirtuar el principio
de presuncin de inocencia, para
habilitarse e imponer una sancin
administrativa ambiental.
5. Por lo tanto, las normas acusadas
al establecer en un procedimiento
sancionatorio
administrativo
la
presuncin de culpabilidad del
investigado
-presunto
infractor-,
vulnera el principio de presuncin de
inocencia, lo cual adems representa
el desconocimiento flagrante del
principio de supremaca de la
Constitucin (artculo 4), al prever
que el Estado en un procedimiento
sancionador queda relevado de la
carga de desvirtuar la presuncin de
inocencia y que es al investigado a
quien le corresponde descartar la
presuncin de culpabilidad.
RAZON DE LA DECISION
Aplicando los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para
un pronunciamiento de fondo, esta Corporacin encuentra claramente
establecido que:
i)

El actor pretende la inexequibilidad del pargrafo del artculo 1

y del pargrafo 1 del artculo 5 de la Ley 1333 de 2009.

ii)
La demanda expone que como los apartes legales impugnados
presumen la culpa o el dolo del infractor en materia ambiental, invirtiendo la
carga de la prueba, vulneran visiblemente el principio de presuncin de
inocencia (artculo 29 superior).
iii)
El demandante seala que atendiendo el alcance de la presuncin
de inocencia, que encuentra resulta de aplicacin obligatoria al derecho penal
y al derecho administrativo sancionador, los segmentos normativos acusados
al instaurar en un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental la
presuncin de culpabilidad del investigado, termina relevando al Estado de la
carga de probar la responsabilidad -ejercicio del ius puniendi- y radicando en
cabeza del presunto infractor la tarea de desvirtuar la presuncin de
inocencia que le ampara constitucionalmente.
Para la Corte es posible examinar de manera independiente la problemtica
constitucional que expone la demanda, esto es, si al establecerse en un
procedimiento administrativo sancionador ambiental la presuncin de
culpabilidad del investigado se termina relevando al Estado de la carga de
probar la responsabilidad que le corresponde en ejercicio del ius puniendi y
radicando en cabeza del presunto infractor descartar la presuncin de
inocencia que le ampara constitucionalmente. La Corte habr de establecer si
la presuncin de culpa o dolo del infractor en materia ambiental y la
consecuencia inversin de la carga de la prueba vulnera el principio de
presuncin de inocencia.
La Corte limitar su examen al cargo mencionado, que se abordar bajo el
siguiente problema jurdico: El pargrafo del artculo 1 y el pargrafo 1 del
artculo 5 de la Ley 1333 de 2009, vulneran el principio de presuncin de
inocencia (art. 29 superior), al presumir la culpa o el dolo del infractor e
invertir la carga de la prueba en el campo del derecho administrativo
sancionador ambiental?
Para resolver tal interrogante, la Corte habr de referir a:
i)
El inters superior del medio ambiente sano, los deberes
constitucionales y los principios que lo fundamentan.
ii)
La potestad sancionatoria administrativa y la presuncin de
inocencia (elemento de la culpabilidad). La responsabilidad subjetiva y
objetiva.
iii)
Las presunciones legales en el derecho administrativo
sancionador y la inversin de la carga de la prueba.
iv)
Bajo estos elementos de juicio se abordar el anlisis del caso
concreto.

La forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia a

partir de la Constitucin de 1991, implic un cambio trascendental en la
concepcin del papel del Estado contemporneo. El trnsito del Estado
liberal de derecho fundado, entre otros, en el postulado laissez faire-laissez
passer, al Estado social de derecho (artculo 1 superior), ha conllevado a la
asuncin de una funcin activa y protagnica del Estado actual como
promotor de toda la dinmica social.
El cumplimiento de unos fines esenciales y sociales del Estado, como la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin (prembulo y artculos. 2 y 365), entre otros factores, ha
ocasionado un incremento considerable de las funciones de la
Administracin, que a la vez ha conducido a la ampliacin de los poderes
sancionatorios del Ejecutivo.
El derecho administrativo sancionador reconoce que los diferentes rganos
del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente en la
realizacin de sus fines (artculo 113 superior). De esta manera, la represin
de los ilcitos que corresponda exclusivamente a la Rama Judicial y ms
concretamente a la Jurisdiccin Penal, se muestra hoy insuficiente frente al
aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de
las relaciones sociales en el Estado moderno que, como se seal, ha
incrementado sus funciones.
La potestad sancionatoria administrativa es una clara manifestacin del ius
puniendi del Estado. ste comprende diversas disciplinas o especies como el
derecho penal, el derecho contravencional, el derecho correccional, el
derecho de juzgamiento poltico -impeachment- y el derecho disciplinario o
correctivo de la funcin pblica.[88]
El ejercicio del poder punitivo del Estado se manifiesta generalmente por la
va administrativa y la va judicial penal. Las distinciones entre una y otra
radican en los objetivos, particularmente en los bienes jurdicos materia de
proteccin.
La potestad sancionatoria penal propende por la garanta del orden social en
abstracto -bienes sociales ms amplios-; la consecucin de fines retributivos,
preventivos y resocializadores; y presenta un mayor grado de afectacin de
los intereses jurdicamente protegidos que dara lugar a la privacin de la
libertad. No ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrativa al
buscar primordialmente garantizar la organizacin y el funcionamiento de la
Administracin, y cumplir los cometidos estatales; cuestionar el

incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos consignados;

que descartan la imposicin de sanciones privativas de la libertad.
En ese mismo contexto, la Corte ha calificado al medio ambiente como un
bien jurdico constitucionalmente protegido, en el que concurren las
siguientes dimensiones: (i) es un principio que irradia todo el orden jurdico
en cuanto se le atribuye al Estado la obligacin de conservarlo y protegerlo,
procurando que el desarrollo econmico y social sea compatible con las
polticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nacin; (ii)
aparece como un derecho constitucional de todos los individuos que es
exigible por distintas vas judiciales; (iii) tiene el carcter de servicio pblico,
erigindose junto con la salud, la educacin y el agua potable, en un objetivo
social cuya realizacin material encuentra pleno fundamento en el fin
esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin del pas; y (iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del
Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los
deberes de prevencin y control de los factores de deterioro ambiental y la
adopcin de las medidas de proteccin.
Para la Corte es posible examinar de manera independiente la problemtica
constitucional que expone la demanda, esto es, si al establecerse en un
procedimiento administrativo sancionador ambiental la presuncin de
culpabilidad del investigado se termina relevando al Estado de la carga de
probar la responsabilidad que le corresponde en ejercicio del ius puniendi y
radicando en cabeza del presunto infractor descartar la presuncin de
inocencia que le ampara constitucionalmente. La Corte habr de establecer si
la presuncin de culpa o dolo del infractor en materia ambiental y la
consecuencia inversin de la carga de la prueba vulnera el principio de
presuncin de inocencia.
Colombia ha acogido el principio de precaucin en su legislacin interna a
partir de los convenios internacionales de proteccin al medio ambiente. En
la Declaracin de Ro de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
se contempl dicho principio en el artculo 15, bajo el siguiente tenor:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar
ampliamente el criterio de precaucin conforme con sus capacidades.
Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza
cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la
degradacin del medio ambiente.
Principio que vino a ser consagrado en el ordenamiento jurdico colombiano

en la Ley 99 de 1993,[50] al sealar el artculo 1.1 que el proceso de

desarrollo econmico y social del pas se orientar conforme a los principios
universales y de desarrollo sostenible previstos en la Declaracin de Ro de
Janeiro de 1992. Esta disposicin fue demandada bajo el argumento de si
constitua una norma jurdica vlida al haber incorporado un tratado
internacional sin el cumplimiento de los requisitos de trmite exigidos. La
Corte en la sentencia C-528 de 1994, al declarar su exequibilidad, indic:
No existe duda acerca del vigor jurdico, ni del carcter normativo de la parte
acusada del artculo 1o. de la Ley 99 de 1993, as como de su capacidad
para producir efectos jurdicos, pero bajo el entendido de que en ella se
establecen unos principios y valores de rango legal, que slo se aplican de
modo indirecto y mediato, y para interpretar el sentido de las disposiciones de
su misma jerarqua, y el de las inferiores cuando se expiden regulaciones
reglamentarias o actos administrativos especficos; en este sentido se
encuentra que la norma que se acusa est plenamente delimitada en cuanto
al mencionado vigor indirecto y mediato dentro del ordenamiento jurdico al
que pertenece, sin establecer conductas especficas y sin prever
consecuencias determinadas, las cuales quedan condicionadas a la
presencia de otros elementos normativos completos. Este tipo de
disposiciones opera como pautas de interpretacin y de organizacin del
Estado, y no se utilizan como reglas especficas de solucin de casos.
Esta Corporacin ha sealado que el principio de precaucin se encuentra
constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalizacin de las
relaciones ecolgicas (artculo 266) y de los deberes de proteccin y
prevencin (artculos 78, 79 y 80). Al respecto, conviene traer a colacin
algunas decisiones de este Tribunal que destacan la importancia de dicho
principio para la preservacin del medio ambiente sano.
Recientemente la doctrina especializada expone que dentro de los principios
ms trascendentales en el derecho sancionatorio pueden destacarse: i) el
principio de legalidad, ii) el principio de tipicidad, iii) el debido proceso, iv) el
derecho de defensa, v) el derecho a no declarar contra s mismo, vi) el
principio de presuncin de inocencia, vii) el principio in dubio pro reo, viii) el
principio de la prohibicin de las sanciones de plano, ix) el principio de
contradiccin, x) principio de imparcialidad, xi) el principio de razonabilidad,
xii) el principio de la prohibicin de la analoga, xiii) el principio nulla poenasine lege, xiv) principio del non bis in idem, xv) el principio de no
retroactividad de la ley, xvi) el principio de favorabilidad, xvii) el principio del
caso fortuito o de la fuerza mayor, xviii) el principio solve et repete, xix) el
principio de prohibicin de imponer sanciones privativas de la libertad, xx) el
principio prohibitivo de la reformatio in pejus, xxi) el principio de culpabilidad,

xxii) el principio de la personalidad de las sanciones o dimensin

personalsima de la sancin, xxiii) el principio de proporcionalidad, y xxiv) el
principio de oportunidad.
De igual modo, debe acogerse como principios aplicables a la funcin
administrativa: i) la igualdad, ii) la moralidad, iii) la eficacia, iv) la economa, v)
la celeridad, vi) la imparcialidad y vii) la publicidad (artculo 209 superior).
RESUELVE
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitucin, resuelve
Declarar EXEQUIBLES el pargrafo del artculo 1 y el pargrafo 1 del
artculo 5 de la Ley 1333 de 2009, por el cargo formulado.
ANALISIS
El Estado se considera protector de los recursos ambientales a travs de
principios constitucionales como el principio de proteccin, lo que le da
facultades sancionatorias y punitivas frente a agresores de dichos recursos, a
pesar de que cuenten con recursos tambin exequibles como la presuncin
de inocencia, nulla poena sine lege y non bis in dem entre otros. Debido al
grave riesgo de amenaza que representa el cambio vertiginoso de los
ecosistemas naturales por paisajes urbanos con gran incertidumbre respecto
a la calidad de vida, se hace pertinente que el Estado disponga de las
herramientas judiciales que le permitan vigilar y corregir cualquier alteracin
nociva de los recursos naturales y la integridad humana, por lo que est en la
capacidad de establecer sanciones a travs del principio de iudus pudendi
considerando adems todas las garantas del acusado para demostrar su
inocencia por medios probatorios y garantizar as el equlibrio judicial entre la
corte y/o algn otro organismo sancionatorio y el presunto prepretador.
SUBREGLA
La Corte reitera su jurisprudencia constitucional en orden a sealar que el
principio de presuncin de inocencia es aplicable como criterio general en el
derecho administrativo sancionador. Sin embargo, la rigurosidad en su
aplicacin, propia del mbito del derecho penal, no es trasladable in toto -con
el mismo alcance integral- al derecho administrativo sancionador, dada la
existencia de diferencias entre los regmenes (naturaleza de la actuacin,
fines perseguidos, mbitos especficos de operancia, etc.), que lleva a su
aplicacin bajo ciertos matices o de manera atenuada (mbito de la
responsabilidad subjetiva). Incluso, excepcionalmente, podra establecerse la
responsabilidad sin culpa (objetiva).

SENTENCIA HITO EXTENSIVA

NUMERO
C- 703 -2010
PONENTE
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
ACCIONANTE
LUS EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Principio de precaucin ambiental,
medidas preventivas en plan
ambiental, sanciones ambientales
HECHOS
En ejercicio de la accin pblica de
inconstitucionalidad establecida en
los artculos 241 y 242 de la
Constitucin Poltica, el ciudadano
Luis Eduardo Montealegre Lynett
demand los artculos 32 (parcial), 36
(parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44,
45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de
2009, Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio
ambiental y se dictan otras
disposiciones.
Mediante Auto del veinticinco (25) de
febrero de dos mil diez (2010), el
Magistrado Sustanciador resolvi
admitir la demanda, dispuso su
fijacin en lista y, simultneamente,
corri traslado al seor Procurador
General de la Nacin para que
rindiera el concepto de su
competencia. En la misma
providencia orden comunicar la
demanda al Ministerio del Interior y
de Justicia, al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, al
Presidente del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, al Presidente
del Congreso de la Repblica y a los
Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades del

PROBLEMA JURIDICO

Rosario, Nacional de Colombia, del

Atlntico, Libre y Simn Bolvar para
que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con
el propsito de impugnar o defender
la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
CONSIDERACIONES
1. Primer cargo. El demandante
considera que las expresiones son
de ejecucin inmediata, surten
efectos inmediatos y contra ellas no
procede recurso alguno, contenidas
en el artculo 32 de la Ley 1333 de
2009, vulneran el derecho
fundamental al debido proceso y, en
especial, los derechos de defensa y a
la doble instancia, pues impiden al
destinatario de la medida defenderse
apropiadamente mediante la
utilizacin de recursos
administrativos y judiciales, antes de
que se consolide la afectacin de
derechos subjetivos.
Para sustentar el cargo aduce que el
artculo 29 de la Constitucin
establece el derecho a impugnar la
sentencia condenatoria, expresin
que, pese a su alcance restrictivo,
debe ser interpretada en sentido
amplio y entender que se extiende a
las actuaciones administrativas como
derecho a impugnar las decisiones
de la administracin pblica que
afecten los derechos subjetivos de
los administrados.
A su juicio, la persona debe contar
con mecanismos que le permitan
impugnar los actos de la
administracin y estos mecanismos
son los recursos judiciales y

administrativos, cuyo ejercicio le

permita controvertir, antes de su
entrada en vigor, toda medida
adoptada por la administracin
pblica que menoscabe sus derechos
subjetivos.
Agrega que el derecho de defensa
garantiza la posibilidad de concurrir al
proceso, de hacerse parte en el
mismo, de defenderse y presentar
alegatos y pruebas, por lo cual se
concreta en el derecho de
contradiccin y se vincula, junto con
el derecho de defensa, con el
principio de la doble instancia
establecido en el artculo 29 de la
Carta y en el artculo 31 superior,
cuando indica que toda sentencia
judicial podr ser apelada o
consultada, salvo las excepciones
que consagre la ley.
La doble instancia se hace efectiva
mediante la posibilidad de interponer
recursos, aunque admite
excepciones que el legislador puede
establecer, siempre y cuando se
respeten las garantas del debido
proceso, el derecho de defensa, la
justicia, la equidad y no se niegue el
acceso a la administracin de justicia.
No obstante lo anterior, el legislador
no puede introducir diferenciaciones
irrazonables y desproporcionadas.
Aade el actor que todo el contenido
del debido proceso es aplicable en el
mbito del derecho administrativo
sancionador y, por supuesto, en el
ambiental, por cuanto ste es una
manifestacin del ius puniendi del
Estado, en la medida en que otorga

facultades a las autoridades

administrativas competentes para
prevenir, corregir y compensar la
afectacin de los derechos
protegidos.
El derecho sancionador implica la
restriccin de derechos
fundamentales y la imposicin de
sanciones que proceden de una
autoridad administrativa, producen un
efecto aflictivo o ablatorio, se
imponen ante la realizacin de un
ilcito y cumplen una finalidad
represora, caractersticas que son
cumplidas por las medidas
preventivas establecidas en la Ley
1333 de 2009, sobre todo en cuanto
a las medidas de decomiso de
productos, elementos, medios o
implementos, de la aprehensin de
especmenes, productos y
subproductos de fauna y flora
silvestres y de la suspensin de
obras, actividades y servicios, ya
que, tal como deriva de la simple
lectura del artculo 38 de la Ley 1333
de 2009, estas medidas en realidad,
no buscan exclusivamente prevenir la
comisin de la infraccin a la ley
ambiental sino sancionar dichas
infracciones.
Segn el criterio del actor, de
conformidad con la disposicin
citada, el decomiso y la aprehensin
consisten en la aprehensin material
y temporal de los especmenes de
fauna, flora, recursos hidrobiolgicos
y dems especies silvestres exticos
y el de productos, elementos, medios
equipos, vehculos materias primas o
implementos utilizados para cometer

la infraccin ambiental o producidos

como resultado de la misma.
As pues, la medida no es de
prevencin, sino que es una reaccin
ante una infraccin que, al mismo
tiempo, tiene carcter retributivo o
represor y, como todas las sanciones,
un carcter de prevencin general,
lo que tambin se percibe en los
artculos 36 y 40 de la Ley 1333 de
2009, de conformidad con los cuales
las medidas de prevencin deben
imponerse de acuerdo con la
gravedad de la infraccin, redaccin
que evidencia que tales medidas son
una reaccin ante la infraccin y
tienen carcter de sancin.

Con base en lo anterior afirma que la

imposibilidad de que el administrado
utilice los recursos administrativos en
contra de las medidas ambientales
de prevencin y el efecto devolutivo
de dichas medidas en cuanto a los
recursos judiciales, vulneran el
principio de proporcionalidad.
Despus de efectuar una amplia
exposicin sobre el principio de
proporcionalidad y su aplicacin, el
demandante asevera que el artculo
32 de la Ley 1333 de 2009 vulnera
las exigencias del principio de
proporcionalidad y, en especial, el
subprincipio de proporcionalidad en
sentido estricto, porque el grado de
favorecimiento de la proteccin del
medio ambiente, que se persigue con
la imposibilidad de utilizacin de
recursos administrativos en contra de
las medidas de prevencin, y con la

atribucin a stas de un efecto

inmediato puede catalogarse como
leve o medio y esta ganancia leve o
media no justifica la grave afectacin
del derecho al debido proceso, y de
manera particular, de los derechos de
defensa y de doble instancia que ella
implica.
La imposibilidad de interponer
recursos administrativos y el efecto
inmediato de las medidas de
prevencin ambiental, si bien
protegen el medio ambiente, lo hacen
de manera leve o media y mayor
proteccin se lograra si se permitiera
que las medidas de prevencin
fuesen susceptibles de recursos
administrativos y no tuvieran efectos
inmediatos, pues an si se alegase
la necesidad de actuar con celeridad,
de todas maneras la medida
adoptada por la norma acusada es
desproporcionada porque, en la va
gubernativa, la interposicin y
solucin de estos recursos no
prolongar demasiado en el tiempo la
proteccin que se busca con las
medidas preventivas. Adems, la
prolongacin se justifica si las
medidas preventivas son, en
realidad, medidas sancionatorias que
afectan de manera grave los
derechos fundamentales a la libertad
general de accin, a la propiedad, a
la empresa y al trabajo de los
administrados.
De este modo, la revisin por el
superior o un nuevo examen del
funcionario que la profiere son
necesarias, porque de esa manera se
tiene la oportunidad de reflexionar

acerca de la necesidad y
proporcionalidad de la imposicin de
estas medidas y las utilizar slo
cuando sean imprescindibles y
proporcionadas, entre otras cosas,
para no causar daos injustificados a
los particulares que posteriormente el
Estado debe indemnizar.
A continuacin el actor indica que la
afectacin de derechos
fundamentales puede conducir a la
suspensin de actividades
empresariales con lo que se afecta
de manera intensa el trabajo de
muchos individuos, de manera que
la posibilidad de interponer recursos
impide las vulneraciones y los daos
a los particulares que luego deba
indemnizar el Estado.
2. Segundo cargo. Como segundo
cargo el actor aduce que la expresin
se aplicarn sin perjuicio de las
sanciones a que hubiere lugar,
contenida en el artculo 32 de la Ley
1333 de 2009, desconoce el principio
non bis in idem que integra el debido
proceso y debe regir en todas las
actuaciones del derecho
sancionatorio ambiental para
asegurar que los conflictos sociales
que involucren consecuencias de tipo
sancionatorio no se prolonguen de
manera indefinida.
Reitera el libelista que las medidas
preventivas consistentes en el
decomiso de productos, elementos,
medios o implementos, la
aprehensin de especmenes,
productos y subproductos de fauna y
flora silvestre y la suspensin de obra

o actividad, son, en realidad, medidas

sancionatorias que afectan de
manera grave los derechos
fundamentales a la libertad general
de accin, a la propiedad, a la
empresa y al trabajo de los
administrados y concluye que, dada
esa naturaleza, el principio del non
bis in idem resulta vulnerado por la
expresin demandada, pues permite
que la administracin pblica
ambiental imponga a los particulares
por la misma infraccin tanto una
medida preventiva (que en realidad
es una sancin) como una de las
medidas sancionatorias que
aparecen reguladas en los artculos
40 a 49 de la Ley 1333 de 2009.
3. Tercer cargo. Seala el actor que
la expresin de acuerdo con la
gravedad de la infraccin, incluida
en los artculos 36 y 40 de la Ley
1333 de 2009, vulnera el derecho
general de libertad, que aparece en
el trasfondo del derecho al libre
desarrollo de la personalidad,
establecido por el artculo 16 de la
Constitucin, por cuanto puede ser
entendido de una manera diversa al
respecto de las exigencias propias
del principio de proporcionalidad.
Para sustentar este tercer cargo el
actor se refiere al derecho general de
libertad e indica que las libertades
constitucionales especficas y el
derecho al libre desarrollo de la
personalidad son la
institucionalizacin de la libertad en
forma de derecho fundamental, que
es general y debe ser interpretado en
el sentido de la libertad negativa, es

decir, como la garanta de un mbito

reservado al individuo, de un espacio
para la toma de sus decisiones
vitales, correlativo a un mbito en
donde el poder est ausente, de
donde surge que el artculo 16
superior es general, porque abarca
universalmente el objeto de toda
libertad negativa, es decir el espectro
de todas las conductas humanas
posibles en el pasado, ahora y en el
futuro.
Acto seguido, en la demanda se
afirma que el principio de
proporcionalidad constituye un lmite
a las restricciones de la libertad y
que, an cuando la libertad general
es susceptible de restricciones, stas
deben ser razonables y
proporcionadas, es decir, justificadas
en razn del respeto de otros
derechos fundamentales o bienes
colectivos o, segn el propio artculo
16 superior, para proteger los
derechos de los dems y el orden
jurdico.
A continuacin se indica que la
expresin de acuerdo con la
gravedad de la infraccin permite
una interpretacin amplia y una
restringida. De acuerdo con la
primera significa que el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las Corporaciones
Autnomas Regionales, las de
Desarrollo Sostenible y las Unidades
Ambientales de los grandes centros
urbanos, los establecimientos
pblicos de que trata la Ley 768 de
2002 y la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques

Nacionales Naturales, impondrn al

infractor de las normas ambientales,
mediante acto administrativo
motivado y con el respeto de las
exigencias del principio de
proporcionalidad alguna o algunas de
las medidas preventivas o
sancionatorias, segn el caso,
previstas en la Ley 1333 de 2009.
De acuerdo con esta interpretacin al
imponer una media preventiva o
sancionatoria, las autoridades
ambientales deben tener en cuenta
que la medida debe ser idnea,
necesaria y proporcionada en sentido
estricto, para que: (i) el grado de
proteccin del medio ambiente que
se logre con su imposicin sea mayor
que el grado de restriccin de la
libertad, (ii) el quantum en que se
aplique la medida sea proporcionado
en relacin con el quantum en que se
sacrifica la libertad y (iii) el tipo de
media y el quantum en que se
aplique sean proporcionados al tipo
de infraccin cuya comisin
desencadene la imposicin de la
medida.
Apunta el libelista que, en las
anotadas condiciones, esta
interpretacin es acorde con la
Constitucin, puesto que la
tipificacin de una conducta como
infraccin implica una intervencin en
la libertad y debe estar justificada,
fuera de lo cual la sancin prevista
debe guardar proporcin con la
proteccin de los derechos y bienes
que justifican su eventual imposicin.
Sin embargo, de conformidad con la

segunda interpretacin la expresin

acusada puede entenderse slo
como la exigencia de que el tipo de
medida y el quantum en que se
aplica la medida deben ser
proporcionados al tipo de infraccin
cuya comisin desencadena su
imposicin, sentido que resulta
demasiado restrictivo, pues elimina
la proteccin ms comprensiva del
derecho general de libertad que
ofrece en su conjunto todo el
principio de proporcionalidad y, por
ello, resulta contraria a la
Constitucin y se debe declarar que
la expresin demandada vulnera el
derecho general de la libertad que
aparece en el trasfondo del derecho
al libre desarrollo de la personalidad.
4. Cuarto cargo. Esgrime el
demandante un cuarto cargo en
contra de las expresiones Decomiso
preventivo de productos, elementos,
medios o implementos utilizados para
cometer la infraccin, Aprehensin
preventiva de especmenes,
productos y subproductos de fauna y
flora silvestres y Suspensin de
obra o actividad cuando pueda
derivarse dao o peligro para el
medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud
humana o cuando el proyecto, obra o
actividad se haya iniciado sin
permiso, concesin, autorizacin o
licencia ambiental o ejecutado
incumpliendo los trminos de los
mismos, contenidas en el artculo 36
y en la totalidad de los artculos 38 y
39 de la Ley 1333 de 2009.
Segn el actor vulneran el derecho

general de libertad establecido en el

artculo 16 superior, as como los
derechos constitucionales de libertad,
libertad de empresa y trabajo, todos
ellos en conexin con el derecho al
debido proceso, por cuanto
desconocen el principio de
proporcionalidad al prever, con la
naturaleza de medida preventiva, una
accin de la administracin que, en
realidad, tiene la naturaleza de
sancin y dejan al destinatario sin
posibilidad de defenderse antes de la
imposicin de la medida.
De nuevo parte el actor de considerar
que las medidas son sanciones y
asevera que, por ello, suponen una
afectacin grave de los derechos
invocados, que son equiparables con
las sanciones previstas en los
artculos 40 y siguientes de la Ley
1333 de 2009, de donde surge una
primera violacin, pues el legislador
permite la imposicin a ttulo de
medidas preventivas, de medidas
que, en realidad, tienen la naturaleza
de sancin, lo que es
desproporcionado.
La segunda vulneracin es contraria
al debido proceso en conexin con
los derechos fundamentales de
libertad, propiedad, libertad de
empresa y trabajo y radica en que la
Ley 1333 de 2009 no regula los
medios de defensa que, en cambio,
estn previstos para que el particular
se defienda de la imposicin de las
sanciones prescritas por los artculos
40 y siguientes de la Ley, lo que viola
el derecho de defensa del
administrado, razn por la cual

debera colegirse que frente a las

medidas preventivas deben aplicarse
las reglas generales del derecho
administrativo sancionador y que, por
tanto, dichos recursos s pueden ser
utilizados por el particular para su
defensa.
5. Quinto cargo. Finalmente el actor
considera que las expresiones
impugnadas del artculo 36 y todo el
texto de los artculos 38, 39, 43, 44,
45, 46, 47, 48 y 49 vulneran los
artculos 16, 25, 29, 58 y 333 de la
Constitucin, porque establecen
sanciones que afectan gravemente
los derechos al libre desarrollo de la
personalidad, al trabajo, a la
propiedad y a la libertad de empresa,
sin respetar los principios de
legalidad, taxatividad y tipicidad de
las sanciones, pues no especifican
cules son las conductas que
ameritaran, caso por caso, el uso de
estas medidas gravemente
restrictivas de los derechos
fundamentales.
Para sustentar el cargo, el libelista
recuerda que la potestad
sancionatoria en materia ambiental
hace parte del derecho correccional y
del ius puniendi del Estado y que, por
lo tanto, los principios del derecho
penal se aplican en todo el derecho
sancionador del Estado, tal como, a
su juicio, se desprende de la
jurisprudencia constitucional y de la
Corte Suprema de Justicia que
transcribe, lo que hace obligatorio
que, en virtud del derecho
fundamental al debido proceso y de
la proteccin del derecho

fundamental de libertad y de otros

derechos fundamentales del
individuo, que en el derecho
administrativo ambiental, como
emanacin del ius puniendi del
Estado, se apliquen los principios
generales del derecho penal, entre
los cuales se encuentran () el
principio de legalidad de las
sanciones y sus subprincipios de
tipicidad y taxatividad.
Se refiere luego al principio de
legalidad de las sanciones y a los
mencionados subprincipios que
derivan del artculo 29 de la Carta
cuando establece que Nadie podr
ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le
imputa e indica que del principio de
legalidad se infiere que las penas y,
en general, las sanciones que el
Estado puede imponer a los
particulares, deben ser taxativas,
pues la ley no puede hacer una
previsin genrica de las medidas
sancionatorias que puede utilizar el
Estado frente a cualquier tipo de
infraccin, sino que debe establecer
caso por caso, supuesto por
supuesto, qu tipo de sancin y en
qu medida debe proceder ante cada
uno de los supuestos de infraccin de
la ley.
Despus de transcribir apartes de la
jurisprudencia constitucional, el actor
estima que la previsin de las
medidas de decomiso preventivo de
productos, elementos, medios o
implementos utilizados para cometer
la infraccin; aprehensin preventiva
de especmenes, productos y

subproductos de fauna y flora

silvestres y suspensin de obra o
actividad, contenidas en el artculo
36, as como en los artculos 38, 39,
40, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la
Ley 1333 de 2009 vulneran el
principio de legalidad y, en particular
los de taxatividad y tipicidad.
Afirma que el legislador (i) no seal
exactamente frente a qu
infracciones de la ley ambiental debe
aplicarse cada una de estas medidas,
(ii) no seal de manera exacta e
inequvoca la relacin entre cada
posible infraccin y cada medida, (iii)
no seal las condiciones para su
aplicacin, (iv) no seal cul es el
trmino en el cual estas medidas
pueden ser aplicadas, (v) no seal
en qu grado -con mayor o menor
severidad- deben ser aplicadas y (vi)
no seal las condiciones en las
cuales su aplicacin resulta
proporcionada.
Puntualiza que estas omisiones
dejan sin proteccin los derechos
fundamentales a la propiedad, la
libertad de empresa y al trabajo de
los individuos frente al ejercicio de un
poder amplsimo por parte de la
administracin pblica, como quiera
que permiten su aplicacin sin que se
encuentre previamente definida por la
ley la causa que las genera, esto es,
la
conducta
reprochable
ambientalmente que las origina,
pues la ley dej al operador jurdico
la facultad para definir cul de las
infracciones ambientales genera el
decomiso,
la
aprehensin,
la
suspensin o demolicin de obras, la

restitucin de especmenes o el
trabajo comunitario, no determin
con claridad qu grado de afectacin
del medio ambiente se requiere para
imponer cada una de estas medidas,
de tal forma que, demostrada o no la
existencia
de
una
infraccin
ambiental
puede
imponerse
cualquiera
de
las
medidas
preventivas (que son realmente
sancionatorias)
o
sancionatorias
propiamente dichas, de todo lo cual
surge que la autoridad ambiental
tiene un margen de discrecin
demasiado amplio para aplicar
cualquiera de las medidas restrictivas
o de las sanciones cuando se ha
concluido la ocurrencia de una
infraccin ambiental.
RAZON DE LA DECISION
En contra de algunas expresiones y artculos de la Ley 1333 de 2009, por la
cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones, se ha presentado una demanda de inconstitucionalidad que
pretende la declaracin de inexequibilidad de los segmentos atacados o de la
totalidad de los artculos.
Una parte de las acusaciones se orienta a demostrar la inconstitucionalidad
de disposiciones relativas a las medidas preventivas que se pueden aplicar
en materia ambiental, mientras que otra parte de los reparos alude a las
sanciones que las autoridades ambientales estn autorizadas para imponer.
En trminos generales los argumentos esgrimidos tienen que ver con la
vulneracin del debido proceso y, segn el actor, esa violacin est
relacionada directamente con la falta de previsin de recursos administrativos
de los cuales se pueda hacer uso antes de la aplicacin de las medidas
preventivas, con el desconocimiento del principio del non bis in idem y de los
derechos al libre desarrollo de la personalidad, de propiedad, libertad de
empresa y trabajo, junto con los principios de legalidad, taxatividad y
tipicidad, vulneraciones todas que implicaran el quebrantamiento del
principio de proporcionalidad.
Los cargos esgrimidos recaen parcialmente sobre algunas expresiones del

artculo 32 que, tratndose de las medidas preventivas, establece su efecto

inmediato y la no procedencia de recurso alguno y tambin sobre el artculo
36 que, al definir el tipo de medidas preventivas, seala que se aplicarn de
acuerdo con la gravedad de la infraccin, al paso que contempla el
decomiso preventivo, la aprehensin preventiva y la suspensin de obra o
actividad como medidas de tal ndole y respecto de las cuales el actor
formula reparos que tambin extiende a los artculos 38 y 39.
Adems, tratndose de las sanciones, el artculo 40 regula su imposicin de
acuerdo con la gravedad de la infraccin, en tanto que los artculos 43, 44,
45, 46, 47, 48 y 49, atacados en su totalidad, se refieren, respectivamente, a
las sanciones de multa, cierre temporal o definitivo del establecimiento,
edificacin o servicio; revocatoria o caducidad de la licencia, permiso,
concesin, autorizacin o registro; demolicin de obra, decomiso definitivo de
productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infraccin, restitucin de especmenes de especies silvestres y trabajo
comunitario en materia ambiental.
La Corte analizar los cuestionamientos especficos que el actor ha
formulado en contra de cada uno de los apartados y artculos demandados,
pero ese anlisis particular estar precedido del estudio de algunos temas
que, segn el planteamiento del actor, subyacen a las acusaciones
concretas.
En efecto, respecto de todos los ataques se afirma que las violaciones del
debido proceso comportan un desbordamiento de las facultades del
legislador que es contrario al principio de proporcionalidad y se insiste en la
realizacin del juicio respectivo, lo que implica la identificacin del medio
ambiente como bien constitucional cuya proteccin justificara los lmites
impuestos a los derechos de los presuntos infractores o de los responsables
de violaciones relacionadas con el ambiente.
As las cosas, el examen del medio ambiente y de su posicin constitucional
constituye la premisa indispensable a partir de la cual se podr apreciar,
tratndose de cada cargo, si al expedir los preceptos cuestionados el
legislador actu en forma desproporcionada o desprovista de razonabilidad.
Como se anot, esas disposiciones se refieren, bsicamente, a las medidas
preventivas en materia ambiental y a las sanciones ambientales y en esta
materia el supuesto del que parte el autor consiste en sostener que bajo la
denominacin de medidas preventivas el legislador estableci autnticas
sanciones, afirmacin que conduce a analizar, en segundo lugar, el tema de
las medidas preventivas y de las sanciones, en cuanto mecanismos
destinados a asegurar la proteccin del medio ambiente.

El tercer eje que sirve al actor para articular sus acusaciones de

inconstitucionalidad consiste en la aplicacin de los principios del derecho
penal al derecho administrativo sancionador y, por lo tanto, el alcance de esa
influencia deber ser objeto de tratamiento antes de abordar los cargos
planteados en la demanda, cuyo anlisis especial se podr adelantar de
mejor manera en el contexto trazado con fundamento en las materias que
sern analizadas con carcter previo.
La importancia que al medio ambiente le confiere la Constitucin de 1991
puede ser deducida de un dato inicial, de conformidad con el cual al menos
49 de sus artculos se refieren a la materia y a sus mecanismos de proteccin
y de una manera tal que la Carta vigente ha sido catalogada como una
Constitucin ecolgica[1], en razn del lugar tan trascendental que esa
proteccin ocupa en el texto superior y, por consiguiente, en el ordenamiento
jurdico fundado en l[2].
An cuando no procede ahora resear la totalidad de las disposiciones
constitucionales referentes al medio ambiente, los recursos naturales o su
proteccin, sin perjuicio de las alusiones especficas que se efecten a lo
largo de esta providencia, resulta de gran inters destacar los artculos 79 y
80 superiores. De conformidad con el primero, todas las personas tienen
derecho a gozar de un ambiente sano, la ley debe garantizar la
participacin de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo y es
deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el
logro de estos fines.
Por su parte, el artculo 80 encarga al Estado de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin, le asigna el deber de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados y le impone
cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas.
Los dos preceptos citados condensan los aspectos principales relacionados
con el ambiente que tienen manifestaciones puntuales en otros artculos
constitucionales y permiten sostener que el medio ambiente es un bien
jurdico susceptible de anlisis desde diversas perspectivas, ya que es un
derecho de las personas, un servicio pblico y, ante todo, un principio
llamado a permear la totalidad del ordenamiento, en la medida en que otorga
facultades e impone deberes a las autoridades y an a los particulares, con

miras a su proteccin que ha adquirido en nuestra Constitucin un carcter

de objetivo social[3].
La innegable importancia del medio ambiente y las distintas dimensiones que
lo caracterizan como bien jurdico derivan de diversos factores, cada uno de
los cuales est dotado de una especial importancia. As, en primer trmino
cabe subrayar que la persona y su dignidad no pueden ser desligadas del
medio ambiente, en cuanto la existencia misma se desarrolla en un entorno
cuya sanidad y conservacin deben ser objeto de garanta.
La relacin del medio ambiente con el factor personal compromete varios
aspectos, pues no solo se trata de garantizar los derechos e intereses de las
generaciones presentes, sino tambin los correspondientes a las
generaciones futuras, ya que el patrimonio natural de un pas pertenece a
las personas que en l viven, pero tambin a las generaciones venideras,
puesto que estamos en la obligacin y el desafo de entregar el legado que
hemos recibido en condiciones ptimas a nuestros descendientes[4].
Como lo ha sealado la Corte, basndose en el pensamiento expuesto por el
Constituyente, la proteccin del ambiente asegura la supervivencia de las
generaciones presentes y futuras[5], condiciona el ejercicio de ciertas
facultades que se ven limitadas por los derechos de quienes an no han
nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la funcin ecolgica
de la propiedad y la idea del desarrollo sostenible[6] y obliga a actuar de
determinada manera, dado que la satisfaccin de las necesidades presentes
requiere de planificacin econmica y de responsabilidad en materia de
desarrollo, con el fin de que, como se seal, las generaciones futuras
cuenten con la capacidad de aprovechar los recursos naturales para
satisfacer sus propias necesidades, planificacin y responsabilidad que
para el caso colombiano, les compete, por mandato constitucional, al Estado
y a sus agentes, as como a todos los particulares, sin importar en cul
campo econmico, poltico o social se encuentren[7].
Pero la relacin del medio ambiente con la persona, fuera de comprometer a
la comunidad nacional, tambin compromete a la comunidad internacional,
como que se trata del manejo de un problema vital, no solo para la
comunidad nacional, sino para toda la humanidad, porque la degradacin del
ambiente y su progresiva destruccin es capaz de alterar las condiciones que
han permitido el desarrollo del hombre y de condenarnos a la prdida de
nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la
desaparicin de la especie humana[8].
Al factor personal se agrega un segundo motivo que explica la importancia
constitucional del medio ambiente, cual es el relativo a las riquezas naturales

con que cuenta Colombia, en tanto pas reconocido a nivel mundial como
uno de los centros biolgicos de mayor diversidad, lo cual le ha valido el
calificativo de pas megabiodiverso y le impone un enorme esfuerzo para
conservar una de las ventajas comparativas ms crticas en las relaciones
internacionales y la economa del siglo XXI: los recursos genticos y la
diversidad biolgica, ventaja que es absoluta cuando se trata de especies
endmicas, es decir nicas y no repetidas en lugar alguno del planeta[9].
Un tercer factor radica en el riesgo que se cierne sobre el medio ambiente,
cuya desproteccin genera un problema que de seguirse agravando al ritmo
presente, acabara planteando una autntica cuestin de vida o muerte, a
causa de la contaminacin de los ros y mares, la progresiva desaparicin de
la fauna y flora, la conversin en irrespirable de la atmsfera de muchas
grandes ciudades por la polucin, la desaparicin de la capa de ozono, el
efecto invernadero, el ruido, la deforestacin, el aumento de la erosin, el uso
de productos qumicos, los desechos industriales, la lluvia cida, los melones
nucleares, el empobrecimiento de los bancos genticos del planeta, etc.[10],
fenmenos todos que, a juicio de esta Corte, no solamente entraan el riesgo
de la destruccin del planeta sino el de la vida como la conocemos[11].
De la mayor utilidad resulta precisar que la mayor afectacin del medio
ambiente la constituyen causas antropognicas, es decir, aquellas derivadas
de la actividad humana, tendentes a la satisfaccin de sus necesidades,
especialmente desarrolladas desde el siglo anterior, cuando los procesos
industrializados y la poblacin mundial se aceleraron tan abruptamente y
ejercidas sin un criterio de sostenibilidad, hasta el punto de generar un
impacto negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global, con
evidentes consecuencias, a saber: polucin terrestre, area y marina, lluvia
cida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extincin de
especies de fauna y flora, degradacin de hbitats, deforestacin, entre
muchos otros[12].

El panorama anterior ha conducido a un desarrollo de los instrumentos de

derecho interno, como respuesta a la creciente degradacin y a las
amenazas de una evidente degradacin futura y, paralelamente, a la
intensificacin de medidas protectoras desde el derecho internacional, pues
la degradacin del medio ambiente, al desbordar las fronteras de los estados
se convierte en un problema global que implica un propsito conjunto de
todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro
comn[13].
Como

se

ha

destacado

en

reciente

providencia,

actualmente

la

internacionalizacin es uno de los rasgos distintivos de las relaciones

ecolgicas y se manifiesta en la existencia de una serie de instrumentos
internacionales que buscan preservar un ambiente sano, responder a la
degradacin ambiental y proteger a las generaciones presentes y futuras. De
entre esos instrumentos se destacan la Declaracin de Estocolmo sobre el
medio ambiente humano de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982,
la Declaracin de Ro sobre medio ambiente y desarrollo de 1992, el
Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono,
el protocolo de Kyoto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre
el cambio climtico y el Acuerdo de Copenhague de 2009[14].
Para fundamentar sus acusaciones, el demandante seala que el derecho
fundamental al debido proceso y, especialmente, sus principios integradores
relativos al derecho de defensa y a la doble instancia son aplicables al mbito
del derecho administrativo sancionador y destaca que algunas de las
medidas preventivas contempladas en la Ley 1333 de 2009 tienen, en
realidad, carcter de sancin, como, a su juicio, sucede con la aprehensin
material y temporal de los especmenes de fauna, flora, recursos
hidrobiolgicos y dems especies silvestres exticos y con el decomiso de
productos, elementos, medios, equipos, vehculos, materias primas,
utilizados para cometer la infraccin ambiental o producidos como resultado
de la misma, de todo lo cual resulta la desproporcin de las expresiones
censuradas.
La Corte estima que la afirmacin relativa al carcter de sancin de las
medidas preventivas debe ser el punto de partida del anlisis de los cargos
propuestos y para abordarlos recuerda que en la parte inicial de estas
consideraciones se examin la importancia del medio ambiente como bien
jurdico y se indic que uno de los factores que contribuyen a forjar esa
importancia es el riesgo que actualmente se cierne sobre l, riesgo debido,
en muy buena parte, a las causas antropognicas, as denominadas en la
Sentencia C-293 de 2002.
La consecuencia del riesgo consiste en que el deterioro ambiental debe ser
neutralizado desde sus propios orgenes y sin retardar la actuacin hasta el
momento mismo en que los efectos negativos se produzcan o generen mayor
dao. La expedicin de licencias o el otorgamiento de permisos son, en
buena medida, manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a
precaver riesgos o efectos no deseables y ese mismo propsito se encuentra
en el derecho administrativo sancionador.
En el rea ambiental se ha precisado que toda la normatividad expedida tiene
un carcter preventivo y que, por lo tanto, el derecho administrativo

sancionador no tiene alcance distinto a reforzar ese principio preventivo de la

legislacin ambiental que cuenta con otros medios para lograr su efectividad
y, desde luego, la finalidad preventiva que preside todo el andamiaje jurdico
levantado alrededor del medio ambiente.
Los instrumentos jurdicos diseados para el cumplimiento de la funcin
preventiva suelen enfrentar problemas originados en la propia materia
medioambiental que, en no pocas ocasiones, est caracterizada por la
necesidad y urgencia de actuar en situaciones dominadas por la
incertidumbre acerca de las condiciones fcticas o materiales que configuran
un evento o acerca de la amenaza que para las personas o el medio
ambiente puede representar alguna situacin.
Esa incertidumbre hace que la previsin general de medidas y su aplicacin
para hacer frente al dao producido o eventual, as como al riesgo sea
compleja e incluso incierta, motivo por el cual la intervencin administrativa y
su regulacin jurdica enfrentan dificultades cuya raz ltima, como se
expuso, se encuentra en la propia materia ambiental que desafa las
exigencias de seguridad que tradicionalmente el derecho est llamado a
garantizar.
El objetivo de hacer posible la conciliacin entre la actividad de los
particulares, el desarrollo econmico y la preservacin del medio ambiente en
un contexto de incertidumbre sobre situaciones, riesgos o peligros, ha
conducido a que jurdicamente se procuren soluciones que permitan otorgarle
un tratamiento a aquellas condiciones que impiden obrar de conformidad con
una seguridad plena y que tornen viable la adopcin de decisiones
administrativas, pese a la incertidumbre.
Dentro de los mecanismos a los que el derecho ha acudido para sortear la
incertidumbre se encuentra el establecimiento de presunciones y,
precisamente, en la reciente Sentencia C-595 de 2010, la Corte aval la
constitucionalidad del pargrafo del artculo 1 de la Ley 1333 de 2009 que
contempla una presuncin de culpa o de dolo, por cuya virtud se impondr
una sancin definitiva en caso de que el infractor no logre desvirtuarla.
Aunque en la argumentacin de la Corporacin pes significativamente la
entidad del medio ambiente como bien jurdico de la mayor relevancia
constitucional, cabe precisar ahora que esta presuncin le permite a la
administracin actuar y decidir, sin desconocer el derecho al debido proceso,
porque al presunto infractor se le permite probar que ha obrado en forma
diligente, prudente y ajustada a la normatividad, mientras que la
administracin tiene el deber de verificar la existencia de la infraccin
ambiental, ya que la presuncin es de culpa o dolo, mas no de

responsabilidad.
A la incertidumbre tambin se le hace frente mediante el principio de
precaucin que ya ha sido objeto de una breve presentacin, razn por la
cual a los rasgos genricos que han sido destacados conviene agregar un
entendimiento especfico que le confiere la funcin de fundar o habilitar una
decisin de las autoridades pblicas, la Administracin ordinariamente, en
situaciones de incertidumbre en el entorno y sobre los efectos mismos de esa
decisin[32].
Conforme se ha puesto de presente, la jurisprudencia constitucional ha
indicado que el principio de precaucin tiene una de sus expresiones
concretas en la posibilidad que tienen las autoridades ambientales de adoptar
medidas preventivas y, a su vez, la Ley 1333 de 2009 ha establecido un
vnculo entre la presuncin de dolo o culpa y la adopcin de las citadas
medidas preventivas, pues, en uno de los supuestos, su adopcin procede
cuando hay lugar a presumir la culpa o el dolo.
El demandante estima que las medidas preventivas, tal como aparecen
concebidas en la Ley 1333 de 2009 son, en realidad, autnticas sanciones,
cuya imposicin afecta derechos subjetivos sin que haya sido demostrada la
infraccin. Al respecto conviene sealar que el principio de precaucin tiene
el efecto de excepcionar el rgimen jurdico aplicable en condiciones de
normalidad a determinado hecho, actividad o situacin y, en ciertas
ocasiones, pese a contar con autorizaciones o permisos y a haber cumplido
los requisitos exigidos para obtenerlos o mantenerlos, resulta viable imponer
medidas, an drsticas o gravosas, como el cierre de instalaciones o el cese
de actividades, siempre que se acredite un riesgo grave para el medio
ambiente o la urgencia de impedir que alguna situacin contine.
Las medidas preventivas implican restricciones y, siendo especficas
expresiones del principio de precaucin, permiten a las autoridades
ambientales reaccionar en un estado de incertidumbre y ante la existencia de
riesgos que se ciernan sobre el medio ambiente o de situaciones que, con
criterios razonables, se crea que lo afectan.
As se desprende del artculo 1 de la Ley 99 de 1993 que, an cuando
ordena tener en cuenta el resultado del proceso de investigacin cientfica
para la formulacin de las polticas ambientales, indica que se debe dar
aplicacin al principio de precaucin cuando exista peligro de dao grave e
irreversible, supuesto en el cual la falta de certeza cientfica absoluta no
deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces
para impedir la degradacin del medio ambiente.
As pues, de acuerdo con el precepto citado, an en un estado de

incertidumbre, la situacin que fundadamente haga pensar en la afectacin

del medio ambiente o el riesgo que amenace con afectarlo han de tener
justificacin en valoraciones e informes cientficos que, precisamente,
adviertan sobre la situacin o el riesgo, aunque no alcancen a aportar una
certeza cientfica absoluta acerca de la afectacin o de la amenaza de dao
grave que, potencialmente, podra degradar el medio ambiente.
En este sentido, la Corte ha advertido que la adopcin de medidas fundadas
en el principio de precaucin debe contar con los siguientes elementos: (i)
que exista peligro de dao, (ii) que ste sea grave e irreversible, (iii) que
exista un principio de certeza cientfica, as no sea sta absoluta, (iv) que la
decisin que la autoridad adopte est encaminada a impedir la degradacin
del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisin sea
motivado[33].
De acuerdo con lo anterior, cabe sostener que las medidas preventivas dejan
en suspenso el rgimen jurdico aplicable en condiciones de normalidad al
hecho, situacin o actividad y que, an cuando las repercusiones de esas
medidas sean gravosas y generen evidentes restricciones, no tienen el
alcance de la sancin que se impone al infractor despus de haberse surtido
el procedimiento y de haberse establecido fehacientemente su
responsabilidad.
Solo una aproximacin literal y aislada a las respectivas disposiciones de la
Ley 1333 de 2009 que aluden al infractor o a la infraccin ambiental, a
propsito de las medidas preventivas, podra dar lugar a pensar que su
imposicin debe estar precedida de la demostracin de la infraccin y del
establecimiento de la responsabilidad, pero semejante interpretacin no es
de recibo, pues de lo que se trata es de reaccionar inicialmente ante una
situacin o un riesgo fundado de afectacin del medio ambiente, sobre el cual
se haya alertado.
No de otra manera puede entenderse que el artculo 4 de la Ley 1333 de
2009 les otorgue a las medidas preventivas la funcin de prevenir, impedir o
evitar la continuacin de la ocurrencia de un hecho, la realizacin de una
actividad o la existencia de una situacin que atente contra el medio
ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana y que,
cuando la medida preventiva se origina en la presuncin de culpa o dolo, el
presunto infractor solo sea sancionado si no logra desvirtuar esa presuncin
en el procedimiento sancionatorio que antecede a la aplicacin de las
sanciones, a todo lo cual cabe agregar que el propio artculo 32, parcialmente
demandado, les otorga carcter transitorio y que el artculo 35 prev su
levantamiento de oficio o a peticin de parte, cuando se compruebe que han

desaparecido las causas que les dieron origen.

No es, entonces, la gravedad de la intervencin administrativa o de sus
consecuencias lo que define la ndole preventiva o el carcter de sancin
reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que, en un
caso, es responder eficazmente y de manera inicial a una situacin respecto
de la cual se crea, con un criterio fundado, que afecta o pone en riesgo el
medio ambiente y en el otro consiste en reaccionar ante la infraccin
ambiental comprobada despus de haberse surtido el procedimiento
administrativo legalmente previsto. La valoracin general acerca de la
manera de actuar en una u otra circunstancia le corresponde al legislador en
ejercicio de su facultad de configuracin, y nicamente queda por sealar
que no le asiste razn al actor cuando sostiene que las medidas preventivas
son, en realidad, sanciones.
Tampoco acierta el demandante al pretender la inconstitucionalidad de las
expresiones son de ejecucin inmediata y surten efectos inmediatos, pues
como lo expresa el seor Procurador General de la Nacin, la ndole
preventiva de las medidas supone, justamente que las autoridades
ambientales acten de manera inmediata frente a ciertos hechos o
conductas que afecten o pongan en riesgo o peligro el medio ambiente o la
salud humana, dando as cumplimiento a los deberes constitucionales de
proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nacin y
garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano,
mediante la prevencin y el control del deterioro ambiental. La eficacia de
esas medidas requiere que su adopcin sea inmediata para evitar daos
graves al medio ambiente y, por ello, como se indic, el cargo formulado en
contra de las expresiones citadas, no est llamado a prosperar.
Tambin cuestiona el demandante la expresin contra ellas no procede
recurso alguno que, a su juicio, es contraria al derecho de defensa y al
principio de doble instancia. El cuestionamiento pretende, en primer lugar,
que antes de aplicar la medida preventiva sea permitida la interposicin de
recursos, dado el desconocimiento de los derechos subjetivos que, segn el
criterio del actor, se desprende de su aplicacin.
Esta parte del cuestionamiento se encuentra respondida en las
consideraciones precedentes, pues demuestran que las medidas preventivas
no tienen la naturaleza de sancin y que, an cuando se aplican en un
estado de incertidumbre, su aplicacin, por tener repercusiones gravosas y
restrictivas, debe obedecer a determinados requisitos referentes al riesgo,
situacin o hecho que las origina, a su gravedad y a la obligacin de motivar
el acto por el cual se adoptan.

De otra parte, descartado su carcter de sancin y determinada su ndole

preventiva, es obvio que la ejecucin y el efecto inmediato que corresponden
a su naturaleza rien abiertamente con la posibilidad de que su aplicacin
pueda ser retrasada mientras se deciden recursos previamente interpuestos,
mxime si su finalidad es enfrentar un hecho o situacin que, conforme a una
primera y seria valoracin, afecte o genere un riesgo grave para el medio
ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
La ya destacada importancia del medio ambiente como bien jurdico
constitucionalmente protegido y la funcin preventiva asignada a las
autoridades en el artculo 80 superior, aportan razones adicionales para
impedir que a la urgencia inherente a la medida preventiva se anteponga el
trmite de recursos destinados a evitarla.
Sobre este particular algunos intervinientes destacan la potestad de
configuracin reconocida al legislador y el hecho mismo de que, en
numerosas oportunidades, la previsin de recursos o de la segunda instancia
no han sido exigidas como condiciones esenciales de la constitucionalidad de
procedimientos que no las establecen respecto de algunas decisiones,
incluso judiciales, a lo cual cabra agregar que la decisin motivada puede
ser demandada ante la respectiva jurisdiccin o que el procedimiento
sancionatorio ofrece suficientes condiciones para dilucidar lo concerniente a
las medidas preventivas.
As lo estim la Corte a propsito de algunas medidas preventivas en materia
ambiental, al sealar que cuando la autoridad ambiental debe tomar
decisiones especficas, encaminadas a enfrentar una situacin o hecho o a
evitar un peligro de dao grave, sin contar con la certeza cientfica absoluta,
lo debe hacer de acuerdo con las polticas ambientales trazadas por la ley, en
desarrollo de la Constitucin, en forma motivada y alejada de toda posibilidad
de arbitrariedad o capricho[34].
De conformidad con lo entonces expuesto, el acto administrativo dictado con
base en el principio de precaucin debe ser excepcional y motivado y,
como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, para que as la decisin de la
autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede
haber decisiones arbitrarias o caprichosas de modo que, si esto llegara a
ocurrir, el ciudadano tenga a su disposicin todas las herramientas que el
propio Estado le otorga. La Corporacin concluy que en este sentido no
hay violacin del debido proceso, garantizado en el artculo 29 de la
Constitucin[35] y, con fundamento en los mismos criterios, procede ahora
concluir que es ajustada a la Carta la expresin contra ellas no procede
recurso alguno, contenida en el artculo 32 de la Ley 1333 de 2009.

Ya al fijar las premisas de estas consideraciones se hizo nfasis en que la

persona y su dignidad no pueden ser desvinculadas del medio ambiente, en
cuanto la existencia misma se desarrolla en un entorno cuya sanidad y
conservacin deben ser objeto de garanta e igualmente se expres que,
fuera de garantizar los derechos e intereses de las generaciones presentes,
se deben garantizar los correspondientes a las generaciones futuras, lo que
compromete los esfuerzos de la comunidad nacional e internacional.
La libertad de las personas no surge solo del derecho al libre desarrollo de la
personalidad ni est, entonces, desligada del medio ambiente, pues el
ejercicio de la libertad requiere de la existencia y de las condiciones que la
hagan posible y perdurable, ya que, al menos en el momento actual, no
puede pensarse al hombre o a su libertad en contextos distintos del espacio
vital en el que se ha desarrollado la especie y en el que se espera encuentre
condiciones apropiadas para su existencia y sobrevivencia.

Por esto la Corte ha enfatizado que en el plano jurdico el Derecho y el

Estado no solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre
frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa la explotacin y
el agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos
valores, normas, tcnicas jurdicas y principios donde prime la tutela de
valores colectivos frente a valores individuales[42]
Lo anterior no quiere decir que el principio de proporcionalidad no tenga
cabida en las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, sino solo que
el balance entre el derecho al medio ambiente y el derecho general de
libertad no puede ser resuelto de modo general y de conformidad con una
regla que establezca, en abstracto, la primaca inexorable del derecho al libre
desarrollo de la personalidad y de la libertad general que en l se funda.
As las cosas, tratndose de las medidas preventivas en materia ambiental,
no es factible proclamar de manera general y abstracta la primaca del libre
desarrollo de la personalidad o del derecho general de libertad, pues las
situaciones de afectacin o riesgo para el medio ambiente son numerosas y
de tan difcil catalogacin que resulta indispensable examinar cada caso en
concreto, determinar cules son los principios y derechos comprometidos,
cmo operan sus lmites y de qu modo ha actuado la autoridad, antes de
establecer cul principio o derecho se impone y en qu medida debe ceder el
desplazado.

RESUELVE

En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, resuelve:
PRIMERO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar
EXEQUIBLES las expresiones son de ejecucin inmediata y surten efectos
inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarn sin
perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar, contenidas en el artculo 32
de la Ley 1333 de 2009.
SEGUNDO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar
EXEQUIBLE la expresin de acuerdo con la gravedad de la infraccin,
contenida en los artculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009.
TERCERO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar
EXEQUIBLES las expresiones Decomiso preventivo de productos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infraccin,Aprehensin preventiva de especmenes, productos y
subproductos de fauna y flora silvestres, y Suspensin de obra o actividad
cuando pueda derivarse dao o peligro para el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad
se haya iniciado sin permiso, concesin, autorizacin o licencia ambiental o
ejecutado incumpliendo los trminos de los mismos, contenidas en el
artculo 36 de la Ley 1333 de 2009.
CUARTO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar
EXEQUIBLES los artculos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333
de 2009.
ANALISIS
La defensa del Estado hacia los recursos ambientales implica que ejecute
herramientas judiciales con el fin de hacer valer el principio de proteccin y
hacer frente a amenazas graves hacia estos. Aunque parezca que se violan
derechos fundamentales como el libre desarrollo de la personalidad, derecho
al trabajo y a la presuncin de inocencia, se establece el medio ambiente
como un bien colectivo, por ende, prima la preservacin de los intereses
comunes que pueden llegar a ser violados al favorecer intereses particulares
de actores que infringen las leyes de proteccin ambiental.
SUBREGLA
La Constitucin encarga al Estado de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, as como de imponer las sanciones legales y exigir la
reparacin de los daos causados, labor preventiva que adquiere especial
significado tratndose del medio ambiente, para cuya puesta en prctica
suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de
prevencin y precaucin, pues dicha labor tiene que ver tanto con los riesgos
o daos cuyo efecto no pueda ser conocido anticipadamente, como con

aquellos en los cuales resulta posible conocer el efecto antes de su

produccin.

SENTENCIA HITO EXTENSIVA

C-715
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
GUSTAVO GALLN GIRALDO Y
OTROS
ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Derecho a la restitucin. Derecho a la
verdad, justicia y reparacin.
Proteccin de los derechos de las
personas en situacin de
desplazamiento
HECHOS
En ejercicio de la accin pblica
consagrada en el artculo 241,
numeral 4 de la Constitucin, los
ciudadanos demandantes solicitan a
esta Corte, que declare la
inexequibilidad de la Ley 1448 de
2011, en sus artculos 28 numeral 9
(parcial), 70 (parcial), 72 incisos
1,2,4, y 5 (parciales), 73 numeral 1 y
2 (parciales), 74 inciso 6 (parcial), 75
(parcial), 76 inciso 4 (parcial) e inciso
5, 77 numeral 3 y 4 (parciales), 78
(parcial), 84 pargrafo 2 (parcial), 91
inciso 1 (parcial), 99, 120 inciso 3, y
207.
CONSIDERACIONES
PROBLEMA JURIDICO
Los ciudadanos consideran que las
expresiones demandadas de los
artculos 28, 70, 72, 73, 74, 75, 76,
77, 78, 84, 91, 99 y 207 de la Ley
1448 de 2011 vulneran los derechos
de las vctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparacin y el derecho
a la restitucin, que es uno de los
aspectos esenciales que comporta la
reparacin integral.
NUMERO
PONENTE
ACCIONANTE

(i) Manifiestan que las disposiciones

acusadas son violatorias del

Prembulo de la Constitucin en
relacin con la finalidad de asegurar
a los integrantes del pueblo de
Colombia la justicia y la igualdad,
dentro de un marco jurdico que
garantice un orden poltico,
econmico y social justo; del artculo
2 (garanta de la efectividad de los
principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin, la
vigencia de un orden justo y los fines
esenciales del Estado); artculo 13
(derecho a la igualdad), artculo 25
(derecho al trabajo), artculo 26
(libertad de escogencia de profesin
u oficio), artculos 58 y 60 (derecho a
la propiedad privada y otros derechos
adquiridos), artculo 64 (derecho de
acceso progresivo a la propiedad de
la tierra para los trabajadores y
trabajadoras agrarios), artculos 29 y
229 (derecho a las garantas
judiciales y administrativas y a un
recurso efectivo) y del artculo 93
(bloque de constitucionalidad) de la
Constitucin Poltica de Colombia.
Adicionalmente, los ciudadanos
demandantes consideran que las
normas aludidas no guardan
correspondencia con algunos de los
tratados y convenciones
internacionales ratificados por
Colombia, que son parte integral del
bloque de constitucionalidad y que
protegen los derechos de las
vctimas, consagran el derecho a la
restitucin y tienen por objeto la
proteccin de otros derechos
vulnerados.
(ii) Al efecto mencionan que los

artculos demandados vulneran los

siguientes derechos:
(a) Derechos a la verdad, la justicia y
la reparacin integral especialmente
el derecho a la restitucin como
componente de sta y a las garantas
de no repeticin: contemplados en el
Prembulo y los artculos 2, 29 y 229
de la Constitucin Poltica; 1, 8, 25 y
63 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos (CADH); y 2, 9,
10, 14 y 15 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (PIDCP).
Igualmente en los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos
(Principios Deng); y finalmente los
Principios sobre la Restitucin de las
Viviendas y el Patrimonio de los
Refugiados y las Personas
Desplazadas (Principios Pinheiro).
(b) Derecho a la igualdad de las
vctimas: Previstos en los artculos 13
de la Constitucin Poltica; 1 de la
Declaracin Universal de DH
(DUDH), 1 y 24 de la CADH; 1 de la
Convencin para la Eliminacin de
todas las formas de Discriminacin
contra la Mujer (CEDAW); 3 y 26 del
PIDCP; 3 del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC).
(c) Derecho a la propiedad privada,
derecho de los trabajadores agrarios,
y derecho al trabajo y a la libre
escogencia de profesin u oficio:
protegidos a travs de los artculos
25, 26, 58, 60 y 64 de la Constitucin
Poltica (CP); artculos 21 de la
CADH; 15 y 16 de la CEDAW y 6 del
PIDESC.

(d) Derecho a un recurso judicial

efectivo: sealado en los artculos 29
y 229 de la CP; 8 de la DUDH; 1, 8 y
25 de la CADH; 2.3 del PIDCP; 2 y 6
de la CEDAW; 13 y 14 de la
Convencin contra la tortura y otros
tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes (CCT); 8.2 de la
Convencin Internacional para la
proteccin de todas las personas
contra las desapariciones forzadas
(CCDF); principios 8 y 18 de los
Principios relativos a una eficaz
prevencin e investigacin de las
ejecuciones extralegales, arbitrarias o
sumarias.
(iii) El libelo presenta los cargos
objeto de la demanda de la siguiente
manera:
i. Cargo contra el artculo 28 numeral
9 parcial en concordancia con el
artculo 72 de la Ley 1448 de 2011
producto de la omisin legislativa
relativa en relacin con los bienes
abandonados y respecto a los
despojados, que trae como
consecuencia la violacin del
derecho a la restitucin como
componente de la reparacin integral,
al igual que los derechos de las
vctimas a la verdad y a la justicia y el
derecho a la igualdad.
ii. Cargo de inconstitucionalidad
contra los artculos 70, 72, 73, y 75
de la Ley 1448 de 2011 por omisin
legislativa relativa, en relacin con los
bienes muebles, que trae como
consecuencia la violacin del
derecho fundamental de las vctimas

a la restitucin por consiguiente

atenta contra el derecho a la
reparacin integral, al igual que los
derechos de las vctimas a la verdad
y a la justicia, el derecho a la
igualdad y a la propiedad privada.
iii. Cargo de inconstitucionalidad
contra los artculos 74 inciso 6
parcial, 75 parcial, 76 inciso 4 parcial,
77 numeral 3 y 4 parciales, 78
parcial, 84 pargrafo 2 parcial y 91
inciso 1 parcial de la Ley 1448 de
2011 por omisin legislativa relativa
que excluye a los tenedores del
derecho a la restitucin y por tanto
viola este derecho, as como los
derechos a la verdad y la justicia, el
derecho a la igualdad, a la propiedad
y dems derechos adquiridos
conforme a las Leyes civiles.
iv. Cargo contra el artculo 76 inciso 5
de la Ley 1448 de 2011 relativo al
registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente y su
establecimiento como requisito de
procedibilidad, lo cual vulnera el
acceso a la justicia de las vctimas, y
consecuentemente vulnera sus
derechos a la verdad, y a la
reparacin integral y como parte de
esta la restitucin.
v. Cargo contra el artculo 77 numeral
3 parcial de la Ley 1448 de 2011,
relativo al otorgamiento de una
presuncin de despojo a favor de los
opositores y en contra de las vctimas
en relacin con los predios inscritos
en el registro de tierras despojadas,
por violacin de los derechos de las
vctimas a la restitucin, al debido

proceso y al acceso a la justicia.

vi. Cargo contra el artculo 99 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a los
contratos de uso, por violacin del
derecho a la restitucin de las
vctimas, el derecho a la propiedad,
el derecho de acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, el derecho al
trabajo y a la libre escogencia de
profesin u oficio y el derecho a la
igualdad.
vii. Cargo contra el artculo 120 inciso
3 de la Ley 1448 de 2011relativo al
principio de oportunidad para quienes
confen la ilegalidad de los ttulos, o
el despojo de las tierras, por
vulneracin de los limites a la libertad
de configuracin del legislador en la
materia, que acarrea la violacin de
los derechos de las vctimas a la
restitucin y a la reparacin integral,
la verdad y la justicia y los
estndares internacionales sobre
ellos.
viii. Cargo contra el artculo 207 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a prdida
de los derechos de las vctimas por la
invasin, uso u ocupacin de predios
objeto de restitucin, por violacin del
mandato de democratizacin del
acceso a la tierra, los derechos de las
vctimas a la restitucin y la justicia y
el derecho a la igualdad.
(iv) Sealan que dentro de las
medidas propias de la justicia
transicional se establece el enfoque
trasformador que deben tener las
reparaciones (art. 25 de la Ley 1448

de 2011). Por lo tanto, sostienen que

volver a la situacin anterior es
insuficiente e inconveniente para las
vctimas por las condiciones a las
que han sido sometidas, por lo que
los programas de reparacin deben
adoptar medidas que impliquen
cambios estructurales encaminados a
garantizar los derechos de stas. En
este orden de ideas, consideran que
cualquier apartado de la norma
demandada que favorezca o
perpete la exclusin social, la
discriminacin y la fragmentacin de
los derechos de las vctimas debe ser
declarado inexequible o con una
interpretacin condicionada que le d
un alcance acorde con los preceptos
superiores. De lo contrario, los
objetivos propuestos por la Ley no
sern alcanzados y varias de sus
disposiciones inconstitucionales e
injustas actuaran en contrava del
enfoque y la finalidad de las
reparaciones expresado por los
rganos judiciales, cuasi-judiciales y
de monitoreo de los tratados
internacionales de Derechos
Humanos ratificados por Colombia.
(v) Sostienen que las disposiciones
acusadas, vulneran los derechos de
las mujeres, quienes en su entender
son las personas ms afectadas en el
marco del conflicto. En este sentido,
argumentan que las mujeres, en
tiempo de paz como en tiempo de
guerra, han sido objeto de las ms
grandes discriminaciones, por lo que
es indispensable la adopcin de
medidas especiales para la
proteccin de sus derechos. Tambin
consideran, que las mujeres tienen

relaciones jurdicas ms precarias

con la tierra que los hombres, por lo
que se hace indispensable que se
tenga en cuenta este tipo de
situaciones para adoptar medidas de
reparacin transformadora frente a
medidas inequitativas de acceso a la
tierra. Afirman que al permitir el
acceso a las mujeres a la propiedad
de la tierra, se contribuir a la justicia
transformadora con lo que se
modificarn patrones histricos de
subordinacin y exclusin social.
(vi) Argumentan que tanto la
reparacin como la restitucin, deben
ser justas e integrales, pues la Corte
Constitucional ha indicado que la
restitucin es un medio idneo de
reparacin a favor de los
desplazados que han abandonado o
han sufrido despojo de sus bienes;
adems, el derecho a la restitucin
es independiente del retorno y de las
dems medidas para el
restablecimiento de los derechos
vulnerados. Finamente, anotan que la
restitucin no es solo una medida de
reparacin, sino que adems es
garanta de no repeticin.
(vii) Aducen que existen instrumentos
de derecho internacional
especializados en estudiar lo
contentivo sobre reparacin y
restitucin, los cuales en ejercicio de
sus competencias, fijan pautas y
principios de obligatorio cumplimiento
para el Estado colombiano, por ser
parte integral del bloque de
constitucionalidad, como la
Convencin Americana de Derechos,
los Principios de Pinheiro, los

Principios de Van Boven; los

Principios Joinet. As mismo,
mencionan las recomendaciones y
pronunciamientos de los rganos
encargados de vigilar el cumplimiento
de los principales instrumentos
internacionales en materia de
derechos humanos, como el Comit
de Derechos Humanos, la Corte
Interamericana de Derechos
Humanos.
(viii) En relacin con el marco jurdico
nacional, afirman que las normas
demandadas hacen referencia a la
restitucin como parte de la
reparacin integral, que beneficia a
las vctimas del desplazamiento
forzado adems de tener relacin
directa con el derecho a la propiedad
privada, el cual consideran
vulnerado. De esta manera exponen
que la Ley 1448 de 2011 en su art. 2
hace referencia a reparaciones
especficas de los grupos tnicos.
En este sentido, afirman que los
derechos a la justicia, la verdad y la
reparacin (arts. 2, 29, 93, 229. 250
numeral. 6 y 7) son de aplicacin
inmediata, que deben ser protegidos
con base en el principio de no
discriminacin (art. 13 CP), y por lo
tanto no puede haber lugar a
diferencias injustificadas entre las
vctimas.
Aunado a lo anterior, exponen la
forma en que la Corte Constitucional
ha resuelto la tensin generada por
acceder a este derecho, haciendo
nfasis en las situaciones suscitadas
por el desplazamiento forzado,

citando para ello la mltiple

jurisprudencia constitucional.
(ix) Con fundamento en lo anterior,
los demandantes solicitan a la Corte
(a) Declarar la inconstitucionalidad de
las expresiones si hubiere sido
despojado de ella y de los
despojados, despojado y el
despojado contenidas en los
artculos 28, numeral 9 y 72 incisos 2,
4 y 5. Subsidiariamente solicitan que
se declare la constitucionalidad
condicionada de los apartes
subrayados de los artculos 28,
numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, en el
entendido que la restitucin previstas
en los apartes demandados de la Ley
1448 de 2011 se aplica, en igual
medida, para vctimas con bienes
despojados (o usurpados) y, para
las vctimas con bienes abandonados
forzosamente.
(b) Declarar la inconstitucionalidad de
las expresiones de la tierra,
inmuebles, de las tierras, de los
inmuebles, del inmueble y de
tierras contenidas en los artculos
70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de
2011, subrayados en la transcripcin
de dichas normas. Subsidiariamente
solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de
los apartes subrayados de los
artculos 70, 72, 73 y 75 de la Ley
1448 de 2011, que contienen las
expresiones acusadas, en el
entendido de que el derecho a
restitucin regulado en dichos
artculos hace referencia tanto a
bienes inmuebles como a bienes

muebles.
(c) Declarar la inconstitucionalidad
parcial de los artculos 74, 75, 76
inciso 4, 77, 78, 84 y 91 de la Ley
1448 de 2011. Subsidiariamente
solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de
las expresiones demandadas en este
cargo, en el entendido de que tanto
los propietarios o poseedores de
predios, como los ocupantes de
baldos y tenedores tienen derecho a
la restitucin contemplada en los
artculos 74, 75, 76 inciso 4, 77, 78,
84 y 91 de la Ley 1448 de 2011.
(d) Declarar la inconstitucionalidad
del artculo 76 inciso quinto.
(e) Declarar la inconstitucionalidad de
la expresin opositora contenida en
el artculo 77 numeral 3 de la Ley
1448 de 2011.
(f) Declare la inconstitucionalidad del
artculo 99 de la Ley 1448 de 2011.
(g) Declarar la inconstitucionalidad
del inciso 3 del artculo 120 de la Ley
1448 de 2011.
(h) Declarar la inconstitucionalidad
del artculo 207 de la Ley 1448 de
2011.
RAZON DE LA DECISION
Las entidades pblicas que conceptuaron a favor de la exequibilidad de las
normas demandadas de la Ley 1448 de 2011 son el Senado de la Repblica,
el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento
Nacional de Planeacin, la Fiscala General de la Nacin, Para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas, estas entidades argumentan que
no le asiste razn a los demandantes en cuanto a que las normas vulneren la

Constitucin Poltica, que los actores ignoran que las normas demandadas
incluye acciones de reparacin que se insertan en el marco de justicia
transicional, que no se cumplen con las exigencias para que prospere un
cargo por omisin legislativa relativa, ni se evidencia vulneracin a la
igualdad, y que no tienen en cuenta el amplio margen de libertad de
configuracin normativa del legislador en la materia, entre otros argumentos.
De otra parte, las entidades pblicas que conceptuaron por la inhibicin de la
Corte son la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica de
Colombia y el Departamento para la Prosperidad Social. Estas entidades
considera que los cargos presentados son ineptos y por tanto solicitan la
inhibicin por parte de la Corte, en razn a que los demandantes se limitan a
sealar conceptos amplios y ambiguos que no permiten determinar la causa
de la violacin alegada, no tienen en cuenta que las normas acusadas hacen
parte de un sistema distinto de reparacin y restitucin, propio de la justicia
transicional, y el cargo de violacin del principio de igualdad est
insuficientemente sustentado. El Ministerio de Hacienda tambin solicit
inhibicin de la Corte especficamente en relacin con los cargos por omisin
legislativa relativa presentados en la demanda.
(b) Las intervenciones de las instituciones de educacin superior dividen sus
conceptos a favor y en contra de la constitucionalidad de las normas
demandadas. As, la Universidad Pontificia Bolivariana solicit la declaratoria
de inexequibilidad del inciso 3, del artculo 120 de la Ley 1448 de 2011,
relativo a la aplicacin del principio de oportunidad. La Universidad del
Rosario, solicit a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de las normas
demandadas de la Ley 1448 de 2011. Y la Universidad de Ibagu intervino
dentro del presente proceso de constitucionalidad para solicitar a la Corte
declarar la constitucionalidad respecto del cargo 7 y la inconstitucionalidad
respecto de los cargos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8, de la Ley 1448 de 2011.
(c) Las intervenciones de las organizaciones no gubernamentales, gremiales,
y de movimientos sociales, de los municipios de San Pedro y el Pial del
Departamento de Sucre, las organizaciones campesinas del Meta, la
Asociacin de Usuarios Campesinos Unidad y Reconstruccin ANUCURCAUCA, Mujeres MIGD (Mesa de interlocucin, gestin y desarrollo de
Cundinamarca), Mesa Departamental de Organizaciones de Poblacin
Desplazada de Cundinamarca, Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos
y Desplazados Unidad y Reconstruccin ANUC-UR), Miembros de
Interlocucin y Gestin de Soacha MIGD-, Fundacin Rayito de Luz,
Comunidad Civil de Vida y Paz Zona Humanitaria (CIVIPAZ), Consultoria
para los Derechos Humanos y Desplazamiento CODHES y otro,
Comunidades Campesinas de Chibolo (Magdalena), Corporacin Accin

Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueo

CAHUCOPANA-, Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad
Dejusticia-, coadyuvaron la demanda y solicitaron a la Corte la declaratoria
de inconstitucionalidad de las normas acusadas, al considerar que los
diferentes artculos y expresiones demandadas vulneran la Constitucin de
1991.
(i) Si se configura omisin legislativa relativa por parte del Legislador en la
regulacin de (a) los artculos 28 numeral 9, y artculo 72 de la Ley 1448 de
2011, respecto de la no inclusin de bienes abandonados; (b) los artculos
70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, por la no inclusin de los bienes
muebles; los artculos 74 inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso 4 parcial, 77
numeral 3 y 4 parciales, 78 parcial, 84 pargrafo 2 parcial y 91 inciso primero
parcial de la Ley 1448 de 2011, en razn a la no inclusin de los tenedores.
(ii) Si el artculo 76 inciso 5 de la Ley 1448 de 2011 que regula el registro de
tierras despojadas y abandonadas forzosamente es violatorio del derecho al
acceso a la justicia de las vctimas y de los derechos a la restitucin como
parte esencial de la reparacin integral.
(iii) Si el artculo 77 numeral 3 parcial de la Ley 1448 de 2011, al consagrar
una presuncin de despojo en favor de los opositores y en contra de las
vctimas respecto de los predios inscritos en el registro de tierras despojadas,
es violatoria de los derechos de las vctimas a la restitucin, al debido
proceso y al acceso a la justicia.
(iv) Si el artculo 99 de la Ley 1448 de 2011 al consagra la posibilidad de
suscribir unos contratos de uso, vulnera el derecho a la restitucin de las
vctimas, el derecho a la propiedad, el derecho de acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, el derecho al trabajo y a la
libre escogencia de profesin u oficio y el derecho a la igualdad.
(v) Si el artculo 120 inciso 3 de la Ley 1448 de 2011, que consagra el
principio de oportunidad para quienes confen la ilegalidad de los ttulos, o el
despojo de las tierras, es violatorio de los derechos de las vctimas a la
restitucin y a la reparacin integral, a la verdad y a la justicia.
(vi) Si el artculo 207 de la Ley 1448 de 2011 relativo a prdida de los
derechos de las vctimas por la invasin, uso u ocupacin de predios objeto
de restitucin, es violatorio del mandato de democratizacin del acceso a la
tierra, los derechos de las vctimas a la restitucin y la justicia y el derecho a
la igualdad.
Acerca del derecho a la reparacin, la Corte ha determinado que (i) las

reparaciones tienen que ser integrales y plenas, de tal manera que en lo

posible se garantice restitutio in integrum, esto es, la restitucin de las
vctimas al estado anterior al hecho vulneratorio, y que (ii) de no ser posible
la restitucin integral y plena, se deben adoptar medidas tales como
indemnizaciones compensatorias. As mismo, (iii) la CIDH ha determinado
que la reparacin debe ser justa y proporcional al dao sufrido, (iv) que debe
reparar tanto los daos materiales como inmateriales, (v) que la reparacin
del dao material incluye tanto el dao emergente como el lucro cesante, as
como medidas de rehabilitacin, y (vi) que la reparacin debe tener un
carcter tanto individual como colectivo, este ltimo referido a medidas
reparatorias de carcter simblico.
La Corte Constitucional ha consolidado una amplia y reiterada jurisprudencia
en materia de anlisis abstracto de constitucionalidad, en torno al contenido,
alcance y desarrollo de los derechos de las vctimas del delito, especialmente
respecto de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin integral.
La jurisprudencia de esta Corporacin ha partido de una interpretacin
armnica de los artculos 1, 2, 15, 21, 93, 229, y 250 de la Carta Poltica, as
como de los lineamientos trazados por el derecho internacional humanitario y
los estndares del derecho internacional de los derechos humanos respecto
de los derechos de las vctimas.
De esta forma, esta Corporacin ha desarrollado una slida lnea
jurisprudencial sobre los derechos de las vctimas de los hechos punibles, a
partir de los postulados del Estado social de derecho consagrados en la
Constitucin de 1991, as como de la expresa mencin de las vctimas por el
texto superior art.250 CN-, y ha contribuido a la consolidacin de un nuevo
paradigma acerca de los derechos de las vctimas de delitos, que no se agota
en la reparacin econmica de los perjuicios ocasionados por el delito.
En cuanto al derecho a la justicia, la Corte en su jurisprudencia ha
establecido diversas reglas, tales como:
(i) la obligacin del Estado de prevenir las graves violaciones de derechos
humanos, especialmente cuando se trata de violaciones masivas, continuas y
sistemticas como el desplazamiento forzado interno;
(ii) la obligacin del estado de luchar contra la impunidad;
(iii) la obligacin de establecer mecanismos de acceso gil, oportuno, pronto
y eficaz a la justicia para la proteccin judicial efectiva de los derechos de las
vctimas de delitos. En este sentido, se fija la obligacin del Estado de
disear y garantizar recursos judiciales efectivos para que las personas
afectadas puedan ser odas, y de impulsar las investigaciones y hacer valer
los intereses de las vctimas en el juicio;
(iv) el deber de investigar, procesar y sancionar judicialmente a los

responsables de graves violaciones de derechos humanos como el

desplazamiento forzado;
(v) el respeto del debido proceso y de que las reglas de procedimiento se
establezcan con respeto del mismo;
(vi) la obligacin de establecer plazos razonables para los procesos
judiciales, teniendo en cuenta que los trminos desproporcionadamente
reducidos pueden dar lugar a la denegacin del derecho a la justicia de las
vctimas y a la no obtencin de una justa reparacin;
(vii) el deber de iniciar ex officio las investigaciones en casos de graves
violaciones contra los derechos humanos;
(viii) el mandato constitucional de velar porque los mecanismos judiciales
internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transicin hacia la
paz, tales como amnistas e indultos, no conduzcan a la impunidad y al
ocultamiento de la verdad;
(ix) el establecimiento de limitantes y restricciones derivadas de los derechos
de las vctimas, frente a figuras de seguridad jurdica tales como el non bis in
dem y la prescriptibilidad de la accin penal y de las penas, en casos de
violaciones protuberantes a los derechos humanos, el derecho internacional
humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos;
(x) la determinacin de lmites frente a figuras de exclusin de
responsabilidad penal o de disminucin de las penas en procesos de
transicin, en cuanto no es admisible la exoneracin de los responsables de
graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional
Humanitario, y por tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y
proporcionales a los responsables de los crmenes investigados. Esta regla,
como lo ha sealado la Corte, solo puede tener excepciones en procesos de
justicia transicional en los cuales se investiguen a fondo las violaciones de
derechos humanos y se restablezcan los derechos mnimos de las vctimas a
la verdad y a la reparacin integral y se diseen medidas de no repeticin
destinadas a evitar que los crmenes se repitan;
(xi) la legitimidad de la vctima y de la sociedad, en casos de graves
violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario
para hacerse parte civil dentro de los procesos penales con el fin de obtener
la verdad y la reparacin del dao;
(xii) la importancia de la participacin de las vctimas dentro del proceso
penal, de conformidad con los artculos 29, 229 de la Constitucin y 8 y 25 de
la Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos;
(xiii) la garanta indispensable del derecho a la justicia para que se garantice
as mismo el derecho a la verdad y a la reparacin de las vctimas.
En relacin con el derecho a la verdad, la jurisprudencia de la Corte ha
establecido los siguientes criterios jurisprudenciales:

(i) El derecho a la verdad, se encuentra consagrado en los principios 1 a 4 de

los Principios para la proteccin y promocin de los derechos humanos
mediante la lucha contra la impunidad, y encuentra su fundamento en el
principio de dignidad humana, en el deber de memoria histrica y de
recordar, y en el derecho al bueno nombre y a la imagen;
(ii) As, las vctimas y los perjudicados por graves violaciones de derechos
humanos tienen el derecho inalienable a saber la verdad de lo ocurrido;
(iii) este derecho se encuentra en cabeza de las vctimas, de sus familiares y
de la sociedad en su conjunto, y por tanto apareja una dimensin individual y
una colectiva;
(iv) la dimensin individual del derecho a la verdad implica que las vctimas y
sus familiares conozcan la verdad sobre los hechos, los responsables y las
consecuencias de lo sucedido. Este derecho apareja por tanto, el derecho a
conocer la autora del crimen, los motivos y las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos, y finalmente, el patrn
criminal que marca la comisin de los hechos criminales. Esto ltimo, implica
el derecho a conocer si el delito que se investiga constituye una grave
violacin a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa
humanidad;
(v) la dimensin colectiva del derecho a la verdad, por su parte, significa que
la sociedad debe conocer la realidad de lo sucedido, su propia historia, la
posibilidad de elaborar un relato colectivo a travs de la divulgacin pblica
de los resultados de las investigaciones, e implica la obligacin de contar con
una memoria pblica sobre los resultados de estas investigaciones sobre
graves violaciones de derechos humanos;
(vi) el derecho a la verdad constituye un derecho imprescriptible que puede y
debe ser garantizado en todo tiempo;
(vii) con la garanta del derecho a la verdad se busca la coincidencia entre la
verdad procesal y la verdad real;
(viii) este derecho se encuentra intrnsecamente relacionado y conectado con
el derecho a la justicia y a la reparacin. As, el derecho a la verdad se
encuentra vinculado con el derecho de acceso a la justicia, ya que la verdad
slo es posible si se proscribe la impunidad y se garantiza, a travs de
investigaciones serias, responsables, imparciales, integrales y sistemticas
por parte del Estado, el consecuente esclarecimiento de los hechos y la
correspondiente sancin;
(ix) de otra parte, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con el
derecho a la reparacin, ya que el conocimiento de lo sucedido para las
vctimas y sus familiares, constituye un medio de reparacin;
(x) los familiares de las personas desaparecidas tienen derecho a conocer el
destino de los desaparecidos y el estado y resultado de las investigaciones
oficiales. En este sentido, el derecho a conocer el paradero de las personas
desaparecidas o secuestradas se encuentra amparado en el derecho del

familiar o allegado de la vctima a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos

o degradantes y debe ser satisfecho, incluso, si no existen procesos penales
en contra de los presuntos responsables (por muerte, indeterminacin o
cualquier otra causa)[27];
(xi) finalmente, en cuanto al derecho a la verdad, la Corte resalta no solo la
importancia y la obligacin del Estado de adelantar investigaciones criminales
con el fin de esclarecer la responsabilidad penal individual y la verdad de los
hechos, sino tambin la importancia de mecanismos alternativos de
reconstruccin de la verdad histrica, como comisiones de la verdad de
carcter administrativo, que en casos de vulneraciones masivas y
sistemticas de los derechos humanos, deben servir a los fines
constitucionales antes mencionados.
En cuanto al derecho a la reparacin, la jurisprudencia de la Corte ha fijado
los siguientes parmetros y estndares constitucionales, en armona con el
derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:
(i) el reconocimiento expreso del derecho a la reparacin del dao causado
que le asiste a las personas que han sido objeto de violaciones de derechos
humanos, y de que por tanto ste es un derecho internacional y
constitucional de las vctimas, como en el caso del desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a la reparacin integral y las medidas que este derecho
incluyese encuentran regulados por el derecho internacional en todos sus
aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinacin de los
beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y deben ser
respetados por los Estados obligados;
(iii) el derecho a la reparacin de las vctimas es integral, en la medida en
que se deben adoptar distintas medidas determinadas no solo por la justicia
distributiva sino tambin por la justicia restaurativa, en cuanto se trata de la
dignificacin y restauracin plena del goce efectivo de los derechos
fundamentales de las vctimas;
(iv) las obligaciones de reparacin incluyen, en principio y de manera
preferente, la restitucin plena (restitutio in integrum), que hace referencia al
restablecimiento de la vctima a la situacin anterior al hecho de la violacin,
entendida sta como una situacin de garanta de sus derechos
fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye la restitucin de las
tierras usurpadas o despojadas a las vctimas;
(v) de no ser posible tal restablecimiento pleno es procedente la
compensacin a travs de medidas como la indemnizacin pecuniaria por el
dao causado;
(vi) la reparacin integral incluye adems de la restitucin y de la
compensacin, una serie de medidas tales como la rehabilitacin, la
satisfaccin y garantas de no repeticin. As, el derecho a la reparacin

integral supone el derecho a la restitucin de los derechos y bienes jurdicos

y materiales de los cuales ha sido despojada la vctima; la indemnizacin de
los perjuicios; la rehabilitacin por el dao causado; medidas simblicas
destinadas a la reivindicacin de la memoria y de la dignidad de las vctimas;
as como medidas de no repeticin para garantizar que las organizaciones
que perpetraron los crmenes investigados sean desmontadas y las
estructuras que permitieron su comisin removidas, a fin de evitar que las
vulneraciones continuas, masivas y sistemticas de derechos se repitan;
(vii) la reparacin integral a las vctimas de graves violaciones a los derechos
humanos tiene tanto una dimensin individual como colectiva;
(viii) en su dimensin individual la reparacin incluye medidas tales como la
restitucin, la indemnizacin y la readaptacin o rehabilitacin;
(ix) en su dimensin colectiva la reparacin se obtiene tambin a travs de
medidas de satisfaccin y carcter simblico o de medidas que se proyecten
a la comunidad;
(x) una medida importante de reparacin integral es el reconocimiento pblico
del crimen cometido y el reproche de tal actuacin. En efecto, como ya lo ha
reconocido la Corte, la vctima tiene derecho a que los actos criminales sean
reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche pblico
de dichos actos. Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus
derechos, es la actitud dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o
justificar los crmenes cometidos;
(xi) el derecho a la reparacin desborda el campo de la reparacin
econmica, e incluye adems de las medidas ya mencionadas, el derecho a
la verdad y a que se haga justicia. En este sentido, el derecho a la reparacin
incluye tanto medidas destinadas a la satisfaccin de la verdad y de la
memoria histrica, como medidas destinadas a que se haga justicia, se
investigue y sancione a los responsables. Por tanto, la Corte ha evidenciado
el derecho a la reparacin como un derecho complejo, en cuanto se
encuentra en una relacin de conexidad e interdependencia con los derechos
a la verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la
reparacin sin verdad y sin justicia;
(xii) la reparacin integral a las vctimas debe diferenciarse de la asistencia y
servicios sociales y de la ayuda humanitaria brindada por parte del Estado,
de manera que stos no pueden confundirse entre s, en razn a que difieren
en su naturaleza, carcter y finalidad. Mientras que los servicios sociales
tienen su ttulo en derechos sociales y se prestan de manera ordinaria con el
fin de garantizar dichos derechos sociales, prestacionales o polticas pblicas
relativas a derechos de vivienda, educacin y salud, y mientras la asistencia
humanitaria la ofrece el Estado en caso de desastres; la reparacin en
cambio, tiene como ttulo la comisin de un ilcito, la ocurrencia de un dao
antijurdico y la grave vulneracin de los derechos humanos, razn por la cual
no se puede sustituirlas o asimilarlas, aunque una misma entidad pblica sea

responsable de cumplir con esas funciones, so pena de vulnerar el derecho

a la reparacin;
(xiii) la necesaria articulacin y complementariedad de las distintas polticas
pblicas, pese a la clara diferenciacin que debe existir entre los servicios
sociales del Estado, las acciones de atencin humanitaria y las medidas de
reparacin integral. De esta manera, el Estado debe garantizar todas las
medidas, tanto de atencin como de reparacin a la poblacin desplazada,
hasta el restablecimiento total y goce efectivo de sus derechos.
En materia de proteccin de los derechos de las personas en situacin de
desplazamiento frente a la propiedad inmueble, la jurisprudencia de esta
Corte ha resaltado que los Principios sobre la restitucin de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas, determinan
deberes concretos a cargo de las autoridades estatales. As, en cuanto a las
obligaciones que tienen especial vinculacin con la materia debatida en la
presente sentencia, se destacan aquellas impuestas a los Estados y dirigidas
a satisfacer los derechos afectados por la privacin de la tierra de la
poblacin desplazada. Entre ellas debe hacerse referencia a (i) el derecho
de todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan las viviendas,
las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente
o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitucin
sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e
imparcial; (ii) el derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar
voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia
habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en
condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una eleccin libre,
informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados
informacin completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las
cuestiones relativas a la seguridad fsica, material y jurdica en sus pases o
lugares de origen; (iii) el derecho de toda persona a quien se haya privado
arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la
posibilidad de presentar una reclamacin de restitucin o de indemnizacin
ante un rgano independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de
la reclamacin y notificar su resolucin al reclamante. Los Estados deben
velar por que todos los aspectos de los procedimientos de reclamacin de
restitucin, incluidos los trmites de apelacin, sean justos, oportunos,
accesibles y gratuitos, y que en ellos se tengan en cuenta las cuestiones de
edad y de gnero; (iv) el deber de los Estados de garantizar que todos los
refugiados y desplazados, cualquiera sea el lugar en que residan durante el
perodo de desplazamiento, puedan acceder a los procedimientos de
reclamacin de la restitucin ya sea en los pases de origen, en los pases de
asilo o en los pases a los que hayan huido. Este deber implica la garanta
que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los procedimientos

de reclamacin de la restitucin y que la informacin sobre dichos

procedimientos se ponga fcilmente a su disposicin, ya sea en los pases de
origen, en los pases de asilo o en los pases a los que hayan huido; (v) el
deber de los Estados de procurar establecer centros y oficinas de tramitacin
de las reclamaciones de restitucin en todas las zonas afectadas en que
residen personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) los
Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras o el
patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en los
procedimientos de reclamacin de la restitucin, incluso mediante la
presentacin de reclamaciones conjuntas; (vii) los Estados deben garantizar
la prestacin de una asistencia jurdica adecuada y, de ser posible, gratuita a
quienes deseen presentar una reclamacin de restitucin. Esta asistencia
jurdica, cuya prestacin podr correr a cargo de instituciones
gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o internacionales),
deber estar exenta de discriminacin y satisfacer normas adecuadas de
calidad, equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos de
reclamacin no se vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar
porque toda declaracin judicial, cuasi judicial, administrativa o
consuetudinaria relativa a la propiedad legtima de las viviendas, las tierras o
el patrimonio, o a los derechos correspondientes, vaya acompaada de
medidas encaminadas a hacer efectivos el registro o la delimitacin de dichos
bienes, como requisito para garantizar la seguridad jurdica de la tenencia.
Estas medidas se ajustarn a las disposiciones de los instrumentos
internacionales de derechos humanos, del derecho de los refugiados y del
derecho humanitario, y de las normas conexas, incluido el derecho a la
proteccin contra la discriminacin.
Los procedimientos de restitucin y proteccin de terceros por la se
encuentran regulados por los artculos 76 a 102 de la Ley 1448 de 2011, en
donde tratan los temas del registro de tierras presuntamente despojadas y
abandonadas forzosamente art.76- que crea Registro de tierras despojadas
y abandonadas forzosamente; las presunciones de despojo en relacin con
los predios inscritos en el registro de tierras despojadas art.77-; inversin de
la carga de la prueba art. 78-; la competencia para conocer de los procesos
de restitucin art. 79-, en cabeza de los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitucin de
tierras, y de los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitucin de
tierras; la competencia territorial art.80-; la legitimacin art.81-; sobre la
solicitud de restitucin o formalizacin por parte de la Unidad Administrativa
Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas art- 82-; la
solicitud de restitucin o formalizacin por parte de la vctima art. 83-; el
contenido de la solicitud de restitucin o formalizacin art. 84-; el trmite de
la solicitud art. 85-; la admisin de la solicitud art. 86-; el traslado de la

solicitud art. 87-; las oposiciones art. 88-; las pruebas art. 89-; el periodo
probatorio art. 90-; el contenido del fallo art. 91-; el recurso de revisin de
la sentencia art. 92-; las notificaciones art. 93-; actuaciones y trmites
inadmisibles art. 94-; acumulacin procesal art. 95-; informacin para la
restitucin art. 96-; compensaciones en especie y reubicacin art. 97-;
pago de compensaciones art.98-; contratos para el uso del predio restituido
art. 99-; la entrega del predio restituido art. 100-; proteccin de la
restitucin art.101-; el mantenimiento de la competencia despus del fallo
art. 102
RESUELVE
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones si hubiere sido
despojado de ella y de los despojados, despojado y el despojado
contenidas en los artculos 28, numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, de la Ley 1448
de 2011, en el entendido de que estas expresiones incluyen tanto a las
vctimas de despojo como a las vctimas forzadas al abandono de sus bienes.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones de la tierra,
inmuebles, de las tierras, de los inmuebles, del inmueble y de tierras
contenidas en los artculos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, por el
cargo analizado en esta sentencia.
TERCERO.- DECLARAR EXEQUIBLE la expresin El propietario o
poseedor de tierras contenida en el inciso 7 del artculo 74; la expresin
que fueran propietarias o poseedoras de predios, contenida en el inciso 1
del artculo 75; las expresiones la propiedad, posesin u ocupacin,
contenidas en el inciso 4 del artculo 76, en los numerales 3 y 4 del artculo
77, y en el inciso 1 del artculo 78; la expresin propietario, poseedor u
ocupante contenida en el pargrafo 2 del artculo 84; y la expresin
propiedad, posesin del bien u ocupacin del baldo contenida en el artculo
91; todas ellas de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta
sentencia.
CUARTO.- INHIBIRSE para pronunciarse de fondo en relacin con la
expresin explotador econmico de un baldo contenida en el inciso 7 del
artculo 74; la expresin explotadoras de baldos contenida en el inciso 1
del artculo 75; y la expresin explotacin de baldos contenida en el literal
g. del artculo 91 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la

demanda.
QUINTO.- DECLARAR EXEQUIBLE el inciso quinto del artculo 76 de la Ley
1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
SEXTO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresin opositora contenida en el
artculo 77 numeral 3 de la Ley 1448 de 2011, y exequible la expresin
parte contenida en el mismo segmento normativo, en el entendido de que
se refiere a los solicitantes vctimas de despojo o abandono forzado de
bienes.
SEPTIMO.- DECLARAR EXEQUIBLES los incisos primero y tercero del
artculo 99 de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
OCTAVO.- INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de fondo en relacin
con el inciso segundo del artculo 99 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
NOVENO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso 3 del artculo 120 de la Ley
1448 de 2011.
DECIMO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el artculo 207 de la Ley 1448 de
2011.
ANALISIS
Bajo el precepto de defensa de las comunidades afectadas por procesos
como la desmovilizacin forzada o voluntaria pueden presentarse varias
discrepancias en cuanto a la definicin del patrimonio de las personas
involucradas o as mismo las razones, fuera de algn conflicto armada, que
los motivaron a dejar su lugar de vivienda. Se hace una acusacin respecto a
la Ley 1448 de 2011 debido a que no se tiene bastante claridad sobre la
pertinencia de los principios de restitucin y restauracin ya que no se han
definido adecuadamente tanto el concepto de vctima como el concepto de
patrimonio, lo cual puede evitar el reconocimiento que necesitan de las
autoridades competentes y eventualmente llegarse a negar sus peticiones
de restauracin.
Tanto el Procurador General de la Nacin como la Corte declaran que de
ninguna forma hay una falta de reconocimiento de cualquier tipo de afectado
tanto por actividades producto de la violencia como de algn otro hecho que
implique su movilizacin voluntaria, por lo que se declaran exequibles todos
los puntos demandados por los actores, pero reconoce la inclusin de nuevos
trminos que evitan que exista una mayor ambigedad de la que es
presentada en el caso.

SUBREGLA
Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una
vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por
la violencia susceptible de ser protegido mediante la accin de tutela, y que
es una obligacin de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas
que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en
terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda
de carcter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de
carcter permanente. En este sentido, la Corporacin ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesora a las personas desplazadas sobre los procedimientos
que deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseo de los
planes y programas de vivienda, tomar en consideracin las especiales
necesidades de la poblacin desplazada y de los subgrupos que existen al
interior de sta personas de la tercera edad, madres cabeza de familia,
nios, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden
el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social
del Estado, entre otras
La Corte insiste en su jurisprudencia en relacin con la distincin entre hecho
constitutivo y hecho declarativo de la condicin de vctima, el cual ha sido
aplicado en el caso de las vctimas de desplazamiento forzado. As, como se
explic, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que la condicin de
vctima de desplazamiento se genera en un hecho constitutivo de tal
condicin, o una situacin fctica de violencia, coaccin y desplazamiento
forzado, y que por tanto, no es necesario un reconocimiento administrativo
de la condicin de vctima para ostentar tal calidad. En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la condicin de desplazado
proviene de una situacin fctica de desproteccin por lo que no es
necesario un ttulo plasmado en una declaracin administrativa para
reclamar la proteccin especial o reforzada que el Estado debe otorgar. Por
tanto, en punto a este tema, la Corte reitera en esta nueva oportunidad, que
los registros de las vctimas son una herramienta tcnica que permite
identificar parte de esta poblacin y determinar algunas de sus
caractersticas, con el propsito de brindar herramientas para su atencin y
reparacin. En este sentido, el registro no puede entenderse como el acto
constitutivo de la condicin de vctima, sino un acto declarativo de carcter
administrativo que permite el acceso de las vctimas a los beneficios de la
ley, no siendo por tanto un instrumento por medio del cual se constituya una
calidad, como la de vctima, sino por medio del cual se declara
administrativamente tal calidad, como requisito formal para el acceso
efectivo, organizado y eficaz de las vctimas a los beneficios que plantea el

derecho fundamental a la reparacin integral.

SENTENCIA HITO EXTENSIVA
NUMERO
C-486
PONENTE
MARA VICTORIA CALLE CORREA
ACCIONANTE
REMBERTO QUANT GONZLEZ
ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Derecho al medio ambiente sano.
Derecho a la libertad de empresa.
Principio de proporcionalidad.
Derecho a ejercer profesin u oficio.
HECHOS
En ejercicio de la accin pblica de
inconstitucionalidad consagrada en
los artculos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitucin Poltica, el ciudadano
Remberto Quant Gonzlez, demand
el artculo 8 de la Ley 1124 de 2007,
Por medio de la cual se reglamenta
el ejercicio de la profesin de
Administrador Ambiental, por
considerar que la norma acusada
vulnera los artculos 158 y 333 de la
Constitucin Poltica.
CONSIDERACIONES
PROBLEMA JURIDICO
Expone el actor que la norma
demandada, vulnera, en primer lugar,
el artculo 158 de la Constitucin
Poltica de Colombia, por romper con
el principio de unidad de materia al
regular temas totalmente diferentes.
En su concepto los artculos 1 a 7 de
la Ley 1124 de 2007 desarrollan
claramente el tema del ejercicio de
la profesin de los Administradores
Ambientales situacin que es
totalmente coherente con dicha
regulacin, mientras que el artculo 8
crea en las empresas industriales un
departamento de Gestin Ambiental,
cuyo objeto es el de velar por el
cumplimiento de la normatividad
ambiental en Colombia. Aparece as
una norma que hace referencia a un

tema totalmente ajeno a la regulacin

de la profesin de Administrador
Ambiental.
En segundo lugar, considera
infringidas la libre actividad
econmica y la iniciativa privada,
previstas en el artculo 333 de la
Carta. A su juicio, es claro que el
artculo 8 de la Ley 1124 de 2007,
viola el artculo 333 de la Carta
Poltica, al establecer la obligacin a
las empresas industriales de tener un
departamento de Gestin Ambiental,
para que velen por el cumplimiento
de la normatividad ambiental de la
Repblica de Colombia; en este
artculo se le establece prcticamente
un requisito dentro de la estructura
interna de una empresa, lo que
contrara el inciso primero de la
norma constitucional, la cual se
refiere al ejercicio de la actividad
econmica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los lmites del bien
comn y que para su ejercicio nadie
podr exigir permisos ni requisitos,
sin autorizacin de la ley.
RAZON DE LA DECISION
El ttulo de la Ley 1124 de 2007, por medio de la cual se reglamenta el
ejercicio de la profesin de administrador ambiental, en conjuncin con su
artculo 1, en el que se define como objeto de la misma gestionar,
supervisar, controlar, ejercer autoridad, ejercer mando e influenciar en el
sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza
fsica, qumica, biolgica, sociocultural y de sus interrelaciones, en
permanente modificacin por la accin humana o natural que rige o
condiciona la existencia o desarrollo de la vida, determinan que su ncleo
temtico es reglamentar la profesin de administrador ambiental para
contribuir de manera decisiva a la conservacin y proteccin del medio
ambiente.[15]
En efecto, la norma acusada pretende garantizar el goce efectivo del derecho

fundamental al medio ambiente, a travs de personas debidamente

capacitadas y ubicadas en las empresas que por su mbito de accin, el
industrial, generan una mayor afectacin del bien constitucionalmente
protegido. As lo confirma la ponencia para primer debate en la Cmara de
Representantes: reglamentar una Profesin relacionada con un tema vital en
el mundo moderno, con una sociedad ms conciente de sus
responsabilidades y con el compromiso de que el tema del Medio Ambiente
sea abordado con la seriedad que exige la Carta Poltica.[16]
Por otra parte, al hacer un recorrido por el articulado de la ley se confirma
que su objeto es la reglamentacin del ejercicio de la profesin de
administrador ambiental con el fin de garantizar la conservacin del medio
ambiente: (i) definicin y objeto de la carrera de administrador ambiental; (ii)
determinacin de quines pueden obtener la matrcula profesional de
administrador ambiental y ante que entidad: (iii) alcance del ejercicio de la
profesin
de administrador ambiental; (iv) requisitos para obtener la
matrcula profesional de administracin ambiental;(v) conformacin del
Consejo Profesional Ambiental; (vi) exigencia de la tarjeta profesional; (vii)
conformacin de la Asociacin Nacional de Administradores Ambientales; y
(viii) creacin de un departamento de gestin ambiental dentro de las
empresas del sector industrial.
La Sala encuentra, en consecuencia, que entre el artculo demandado (Art. 8)
y el resto de la Ley 1124 de 2007 existe relacin de conexidad. Al ordenar la
creacin de un departamento de gestin ambiental en las empresas del
sector industrial para el cumplimiento de la normatividad sobre la materia, el
legislador est regulando un tema que guarda relacin con la materia de la
ley (la proteccin ambiental por parte del sector industrial).
Esta conexidad temtica se encuentra adems reforzada por la existencia de
una conexidad teleolgica, puesto que la decisin del legislador de regular la
profesin de administrador ambiental se sustenta no slo en la necesidad de
reglamentar una actividad que implica un riesgo social[17] sino tambin en la
de garantizar la proteccin del medio ambiente, dada su incidencia en la
preservacin de la vida y la conservacin de la especie humana.
Por las anteriores razones, no prospera el cargo por violacin del principio de
unidad de materia. A continuacin pasa la Sala a analizar el segundo
problema jurdico que debe ser resuelto en el presente caso.
El establecimiento de la obligacin de crear un departamento de gestin
ambiental en todas las empresas del sector industrial con el objeto de velar
por el cumplimiento de la normatividad ambiental, vulnera la libertad
econmica y la iniciativa privada.

La Ley 1124 de 2007, por medio de la cual se reglamenta la profesin de

administrador ambiental, es una ley ordinaria expedida en virtud de las
facultades que tiene el legislador para exigir ttulos de idoneidad cuando el
ejercicio de determinadas actividades implica un riesgo social (Art. 26 CP.),
con el fin de disminuir precisamente, en la medida de lo posible, los riesgos
vinculados al ejercicio de ciertos oficios o profesiones. La Corte ha sealado
que el riesgo social se configura cuando las actividades realizadas por los
ciudadanos en ejercicio de su libertad de elegir oficio o profesin pueden
eventualmente poner en peligro el inters general o los derechos
constitucionales de los posibles destinatarios de tales actividades.[18]
En esta materia la regla general es la libertad y la excepcin, las
restricciones. De modo que, si la ley no exige ttulos de idoneidad, la
profesin o el oficio pueden ser ejercidos, en todo caso bajo la vigilancia y el
control del Estado, el cual, a travs de la Administracin, debe garantizar que
no se cause dao a las personas ni se perturbe el orden jurdico.
Debido a que prevalece la libertad sobre la exigencia de ttulos de idoneidad
y que stos constituyen una excepcin de estricto alcance, la Corte ha
reconocido que slo el legislador est autorizado para determinar los
requisitos que se pueden exigir a los futuros profesionales que deben obtener
un ttulo, y para hacerlo indispensable con miras al ejercicio efectivo de la
correspondiente actividad, razn por la cual no puede la Administracin
asumir tal competencia total ni parcialmente.
No obstante, a pesar de que la potestad reglamentaria de las leyes confiada
al Presidente de la Repblica, puede ser ejercida en cualquier momento, la
Constitucin le ha impuesto una restriccin de carcter sustancial,
consistente en que no puede modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir
por esa va disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el nico
objeto del reglamento es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley. Al
respecto, ha sostenido la Corte que no le es posible al Presidente, so
pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella mutaciones o alteraciones
que desvirtan la voluntad del legislador, pero, a la vez, no es permitido al
legislador condicionar -como no lo ha hecho el Constituyente- el ejercicio de
la potestad reglamentaria, que es permanente, y que se ejerce en la
oportunidad y con los alcances administrativos que el Presidente escoja,
segn su criterio, sin sujecin a la anuencia, el visto bueno, el criterio o el
concepto favorable de otro rgano.[19]
De otra parte, se debe precisar que la ley a la que pertenece la norma
acusada, no se limita a regular el ejercicio profesional de los administradores

ambientales, sino que adems ordena la creacin de un departamento de

gestin ambiental con el fin de velar por el cumplimiento de la normatividad
respectiva, lo cual no significa que asuma por ello la naturaleza de una ley de
intervencin econmica.
El bien supremo que se pretende garantizar a travs de personas
debidamente capacitadas y ubicadas en las empresas que por su mbito de
accin, el industrial, generan una mayor afectacin del medio ambiente, es el
de la vida, puesto que la actividad humana contribuye a la destruccin de la
biosfera, situacin que conllevar irremediablemente la desaparicin de la
especie humana.
Finalmente, respecto de la proporcionalidad de la medida, encuentra la Sala
que la norma impone una carga excesiva a todas las empresas a nivel
industrial, que no se compadece con la finalidad que se pretende alcanzar al
exigir la creacin de departamentos de gestin ambiental como mecanismo
para lograr la proteccin del medio ambiente. El hecho de que las empresas
no cuenten con tal departamento no implica una desproteccin del medio
ambiente. La efectividad del resto de la normatividad ambiental,[33] no
depende de que todas las empresas estn organizadas bajo dicho esquema.
En efecto, a pesar de que el ordenamiento constitucional vigente consagra un
modelo econmico que garantiza un amplio espacio de libertad para la
actividad econmica y la iniciativa privada, dentro de los lmites del bien
comn, la empresa, como base del desarrollo, se encuentra sujeta a una
funcin social que implica obligaciones (artculos 84 y 333 CP.). Es decir,
recae sobre los particulares una especial responsabilidad en la preservacin
y proteccin del medio ambiente, cuando quiera que con el ejercicio de la
libertad de empresa se puede atentar contra su equilibrio.
Resulta evidente que el artculo 8 demandado no considera las diferencias
entre empresas, por ejemplo, no distingue entre las que cuentan con
sistemas de administracin y operacin avanzados y pueden obtener lneas
de crdito y prstamos por sumas importantes a travs de instituciones
financieras nacionales o internacionales con relativa facilidad, y aquellas en
las que los asuntos relacionados con la administracin, produccin y ventas
son elementales y reducidos, y tienen un acceso limitado al sector financiero;
as como tampoco lo hace respecto de las que poseen reas o
departamentos convenientemente estructurados con funciones, sistemas y
procedimientos estandarizados que efectivamente protegen el medio
ambiente, y las que cuentan con sistemas de fabricacin prcticamente
artesanales.
Se tiene en consecuencia una disposicin en la que tanto el medio elegido

por el legislador como el fin que pretende alcanzar son compatibles con la
Constitucin, que adems, en principio es adecuada para lograr el fin
propuesto, es decir, que es razonable, pero que genera una carga
desproporcionada a ciertas empresas, particularmente a las pequeas
empresas y a las microempresas[35] que, por una parte, producira la
vulneracin del derecho a la libre empresa, y por otra, impedira la realizacin
de los objetivos trazados en la Ley 590 de 2000, modificada por la Ley 905
de 2004, expedida para promover el desarrollo de las micro, pequeas y
medianas empresas, teniendo en cuenta que la estructura empresarial
colombiana est conformada principalmente por este tipo de empresas, que
constituyen en la actualidad una de las principales fuentes de empleo.[36]
Todo esto, sin desconocer que debe resaltarse la responsabilidad social que
compete a todas las empresas, en la proteccin del medio ambiente. La
circunstancia de su tamao, no exonera a ninguna empresa dedicada a la
actividad industrial del cumplimiento de las normas ambientales, por ende las
pequeas empresas que con su actividad puedan impactar el entorno natural
quedan sujetas al deber de solicitar las licencias que haya a lugar y a los
controles correspondientes.
Sin embargo, no desconoce la Corte que la norma podra cumplir una
finalidad constitucionalmente importante en aras de alcanzar la efectividad de
las normas que protegen el medio ambiente, en particular, en relacin con las
grandes y medianas empresas a nivel industrial. En esa medida, y en
aplicacin del principio de conservacin del derecho segn el cual los
tribunales constitucionales tienen la obligacin de mantener al mximo las
disposiciones normativas o leyes emanadas del Legislador,[37] la Corte
declarar la inexequibilidad de la expresin todas y condicionar la
exequibilidad del resto de la disposicin en el sentido de que la obligatoriedad
de crear un departamento de gestin ambiental no se aplica a las micro y
pequeas empresas a nivel industrial,[38] dado el impacto desproporcionado
que tal exigencia tendra sobre ellas.
RESUELVE
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitucin, resuelve
Declarar INEXEQUIBLE, la expresin todas contenida en el artculo 8 de la
Ley 1124 de 2007 y declarar EXEQUIBLE el resto de la disposicin, por los
cargos analizados en esta sentencia, en el entendido de que la obligatoriedad
de crear un departamento de gestin ambiental no se aplica a las micro y
pequeas empresas a nivel industrial, en los trminos expuestos en la parte
motiva de esta providencia.

ANALISIS
Es prioridad del Estado garantizar el cumplimiento de las normas ambientales
dado que este recurso es considerado como un bien comn de la Nacin. Por
esta razn se establece que cada organizacin empresarial cuyas
actividades tengan algn tipo de impacto sobre el medio ambiente debe tener
un departamento de gestin ambiental con el fin de asegurarse el principio
de proteccin con el que se compromete todo el Estado. Se debe tener en
cuenta que se hace una excepcin para micro empresas y pequeas
empresas de acuerdo con el derecho a libertad de empresa y libertad
econmica discutidos, adems de la dificultad que puede llegar a presentar
para este sector de la industria el costear este tipo de servicios y por el
aseguramiento de que el cumplimiento de sus labores puede no ser tan
determinante como el ejercido por empresas de mayores proporciones.
Se debe llegar a considerar esta decisin tomada por la corte debido a que
no considera integralmente el tipo de actividad econmica a la que se dedica
cada una de estas empresas que se acogen a la salvedad, as lo haya
manifestado en la discusin, dado que algunas actividades a pequea escala
pueden tener impacto significativo en los recursos ambientales, como es el
caso del tratamiento del cuero.
SUBREGLA
La Corte ha definido la libertad econmica como la facultad que tiene toda
persona de realizar actividades de carcter econmico segn sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su
patrimonio. Adems, ha sealado que la libertad econmica comprende los
conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia.
El Estado al regular la actividad econmica cuenta con facultades para
establecer lmites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la
seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nacin, o por
razones de inters general o bien comn, pero en principio y a ttulo de
ejemplo no podra en desarrollo de su potestad de intervencin interferir en el
mbito privado de las empresas, es decir, en su manejo interno, en las
tcnicas que se deben utilizar en la produccin de los bienes y servicios, en
los mtodos de gestin, pues ello atentara contra la libertad de empresa y
de iniciativa privada. Tambin la Corte ha sido enftica en sealar que la
realizacin de la actividad econmica debe sujetarse a las normas
ambientales vigentes, con el fin de mantener un medio ambiente sano a
travs de un desarrollo econmico sostenible, y con el control de las
autoridades ambientales

NUMERO

SENTENCIA HITO EXTENSIVA

C-519

PONENTE
ACCIONANTE

VLADIMIRO NARANJO MESA

ANTECEDENTES
DERECHOS VULNERADOS
Derecho a la calidad de vida.
Desarrollo sostenible
HECHOS
El da primero (1o.) de septiembre de
1994, el doctor Carlos Eduardo
Medelln Becerra, Secretario Jurdico
de la Presidencia de la Repblica,
remiti a la Corte Constitucional
fotocopia autenticada de la Ley 162
de 30 de agosto de 1994 "por medio
de la cual se aprueba el Convenio
sobre Diversidad Biolgica" hecho en
Ro de Janeiro el 5 de junio de 1992.

PROBLEMA JURIDICO

CONSIDERACIONES
El jefe de la Oficina Jurdica del
Ministerio del Medio Ambiente
present, ante esta Corporacin,
escrito justificando la
constitucionalidad del tratado que se
revisa y de la ley que lo aprueba.
Luego de hacer una exposicin sobre
lo que es la biodiversidad y la
importancia prctica de su
conservacin, afirma el interviniente
que "la proteccin de la biodiversidad
encuentra su sustento constitucional
en el artculo 79 de la Constitucin
Poltica, el cual otorga derecho a
todas las personas de gozar de un
ambiente sano, algo imposible de
cumplir si no se protege nuestra
biodiversidad, tanto ms cuanto que
el mismo artculo 79 obliga al Estado
a proteger la diversidad e integridad
del ambiente y a conservar las reas
de especial importancia ecolgica".
Por otra parte, estima el citado
funcionario que el Convenio que se
examina "tiene por objeto asegurar

una accin eficaz para poner freno a

la destruccin de especies biolgicas,
habitat y ecosistemas". Asimismo,
sostiene que "la nueva dinmica de
las relaciones internacionales exige
un criterio diferente para interpretar
ciertos artculos de la Constitucin,
los cuales no pueden analizarse
fuera de ese nuevo contexto mundial.
Incluso la misma Constitucin ofrece
instrumentos para hacer esta
afirmacin. En efecto, el artculo 226
de la Constitucin establece la
obligacin para el Estado de
promover la internacionalizacin de
las relaciones polticas, econmicas,
sociales y ecolgicas sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional". As, manifiesta que en
desarrollo de esos principios, las
partes del Convenio se comprometen
a asumir la responsabilidad jurdica
por los daos ambientales causados
a otros pases, a financiar los
programas de los pases en vas de
desarrollo, a transferir tecnologa en
trminos preferentes y favorables a
estos pases, a regular las empresas
de biotecnologa, entre otras cosas.
Finalmente argumenta que "el
Convenio sobre biodiversidad es el
instrumento internacional que permite
desarrollar y hacer efectivos varios
de los artculos de la constitucin que
consagran las necesidades de
proteger los recursos naturales,
culturales, el patrimonio natural, en
general el medio ambiente. Las
nuevas relaciones entre los Estados
y las condiciones que se derivan de
ellos, exigen que las Constituciones
se adecen a circunstancias para

darles eficacia y validez internacional.

El nuevo esquema hace que las
Constituciones trasciendan las
fronteras nacionales para darles
fuerza ante la comunidad
ainternacional y legitimidad ante los
ciudadanos".
RAZON DE LA DECISION
Como en reiteradas oportunidades lo ha sealado esta Corporacin, una de
las principales preocupaciones del Constituyente de 1991 fue la de consagrar
un estatuto normativo que interpretara la necesidad de contar con preceptos
encaminados a preservar y conservar el ambiente, o, lo que es lo mismo, a
salvaguardar aquellos elementos naturales que son patrimonio comn de
todos los hombres y necesarios para su desarrollo y el consecuente
mejoramiento de su calidad de vida.

Inspirado en el compromiso mundial respecto de la necesidad de procurar la

defensa y conservacin del ambiente, contenido en diversas declaraciones como la Conferencia de Estocolmo de 1972-, en los informes de
organizaciones internacionales -como el de la Comisin Mundial sobre el
Medio Ambiente y Desarrollo de 1987, ms conocido como el informe de la
Comisin Brundtland- y en los diferentes tratados internacionales ratificados
por Colombia, el Constituyente expidi un estatuto fundamental conformado
por ms de treinta disposiciones, en el cual se prevn medidas de
planificacin, de control, de sancin y de prevencin, encaminadas a lograr
los objetivos anteriormente sealados.
Aparece entonces dentro de las diferentes acepciones que se le han dado a
la Carta Poltica de 1991, la de "Constitucin ecolgica"[2]. Se trata de una
normatividad que no se limita nica y exclusivamente a consagrar principios
generales, sino que le otorga al Estado y a los ciudadanos instrumentos
efectivos para convivir, en la medida de lo posible, dentro de un entorno
ecolgico sano. Esos instrumentos, como se mencion, son de diversas
categoras. Por una parte aparece en la carta un amplio catlogo de
derechos y deberes del ciudadano, donde se exige un compromiso eficaz,
responsable y serio por parte de todos los asociados para que realicen
determinados actos y se abstengan de desarrollar ciertas conductas, para
as, en virtud del principio de solidaridad y de prevalencia del inters general,
procurar una mejor calidad de vida que conlleve al beneficio comn. Por otra
parte, estn los deberes del Estado (Prembulo; Arts. 8o., 49, 58, 63, 67, 79,
80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282, 289, 300-2, 310, 313-9, 317, 330,
331, 333, 334, 339, 340 y 366, entre otros) encaminados a la formulacin de

polticas de planificacin, de control, de conservacin y de preservacin del

ambiente. Estos deberes, por lo dems, implican la participacin activa de
todas las entidades y agentes del Estado, tanto a nivel nacional, como a
niveles regional, departamental o municipal. Es as como, por ejemplo, el
Plan nacional de desarrollo (Art. 339) debe incluir las polticas nacionales de
largo y mediano plazo relacionadas con los objetivos y propsitos del
Gobierno respecto del tema ambiental, las cuales deben ser concertadas y
articuladas por parte de las entidades territoriales al formular sus respectivos
planes de desarrollo. De igual forma puede sealarse que, mientras que al
contralor General de la Repblica (Art. 268-7) le corresponde presentar un
informe al Congreso respecto del estado de los recursos naturales y del
ambiente, y al procurador General de la Nacin se le asigna el deber de
"Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente" (Art. 277-4), ese
control le corresponde ejercerlo, adems, a cada una de las corporaciones
pblicas territoriales, con la estrecha colaboracin de los mandatarios locales
y departamentales y, sobre todo, de todas las personas de conformidad con
los deberes fundamentales consagrados en los numerales 1o., 2o., 3o. 4o. y
8o. del artculo 95 del estatuto superior.
Cualquiera que sea la interpretacin que se le d al trmino "biodiversidad",
puede decirse que ella incluye necesariamente la de variedad y multiplicidad
de organismos vivos, ya sea de genes, de especies o de ecosistemas dentro
de un marco territorial determinado. Con todo, tambin debe reconocerse que
este concepto abarca -para algunos- o por lo menos se relaciona
ntimamente -para otros- con la nocin de diversidad cultural humana; ello en
la medida en que el hombre con sus costumbres, sus tradiciones y sus
mecanismos de desarrollo, influye en forma sustancial en el hbitat,
definiendo en algunos casos la integridad, el equilibrio y la estabilidad del
entorno ecolgico. Sobre el particular, basta con mencionar la controversia
que en la actualidad se presenta respecto de cmo las culturas indgenas,
campesinas y agrcolas han jugado un papel fundamental en el
descubrimiento y utilizacin de recursos genticos desconocidos para las
organizaciones cientficas organizadas.
Si bien la importancia de la discusin relacionada con la biodiversidad se
centra en aquellas reas de reconocida variedad -y la mayora de las veces
de gran fragilidad- ecolgica, esta Corte es consciente de que las medidas
administrativas, polticas y econmicas que se tomen al respecto no deben
cobijar exclusivamente estas situaciones. En otras palabras, al ser la
humanidad -presente y futura- el sujeto jurdicamente interesado y, por ende,
responsable por la conservacin y preservacin de un ambiente sano,
entonces las decisiones que adopte deben estar encaminadas a la proteccin
de esos intereses en todos los niveles del desarrollo. De ah que, por

ejemplo, sea necesario plantear la necesidad de buscar medidas de amparo

para la biodiversidad agrcola, de forma tal que los recursos genticos que se
encuentren y se desarrollen en los pases, puedan ser aprovechados en
forma responsable para contribuir al problema del hambre y de la nutricin
por el que pasan hoy en da la mayora de las naciones del mundo.
Finalmente, no debe la Corte ignorar el hecho de que el Constituyente, en su
afn de consagrar disposiciones encaminadas a lograr la preservacin y
conservacin del ambiente y del entorno ecolgico, se ocup con particular
inters del tema de la biodiversidad. As, estipul -en primer lugar- la
obligacin de las autoridades pblicas y de los particulares de proteger la
riqueza cultural y natural de la Nacin (Art. 8o. C.P.). Conviene en este punto
insistir en que la riqueza natural y cultural le pertenece a la Nacin; en otras
palabras, si bien la proteccin del ambiente es un asunto que sobrepasa los
lmites territoriales y le atae a la humanidad en general, los recursos que se
encuentren en cada Estado le pertenecen a l y, por tanto, slo ese Estado
tiene la facultad de utilizarlos y aprovecharlos econmicamente de acuerdo
con sus propios intereses. De igual forma, para efectos del asunto que se
examina, debe la Corte resaltar la importancia que revisten los recursos y la
informacin gentica que ha sido aprovechada por las comunidades
indgenas, negras y campesinas -principalmente-, cuyo conocimiento
tradicional debe ser reconocido y respetado al momento de entrar a negociar
sobre una riqueza que le pertenece al Estado colombiano, pero que requiere
de la activa participacin de esas comunidades, como lo exige, para el caso
de los indgenas, el Pargrafo del artculo 330 constitucional.
La preservacin y conservacin de la diversidad biolgica no depende
nicamente de la adopcin de medidas preventivas y sancionatorias
encaminadas a salvaguardar el equilibrio de las especies dentro de un rea
determinada. Quizs el factor que en mayor escala atenta contra la armona
ecolgica es la mano del hombre. En efecto, la tala indiscriminada de
rboles, la contaminacin de los ros y los mares, la polucin ambiental, la
deforestacin, los gases industriales, la lluvia cida, la destruccin de la capa
de ozono y el efecto invernadero, para mencionar slo algunas de las
causas, han ocasionado que, segn informes cientficos, aproximadamente
cada ao en el mundo seis millones de hectreas de tierra productiva se
conviertan en estriles desiertos[9], o que cada semana se estn
extinguiendo una cantidad mayor de especies que la que desaparacieron en
los tres siglos anteriores[10]. Similares situaciones se presentan respecto de
los bosques naturales, las fuentes de agua y la riqueza animal y vegetal.
Adems de las anteriores circunstancias cabe sealar que el mundo, y en
particular los pases en va de desarrollo, se han enfrentado a mltiples

necesidades sociales y econmicas que durante las dcadas de los sesenta

y los setenta primaron sobre la obligacin de preservar el orden ecolgico. Se
consideraba en ese entonces que la pobreza, el hambre, la falta de recursos
econmicos, las situaciones infrahumanas en que vivan algunos sectores de
la sociedad, la inequitativa distribucin de la riqueza y el problema de la
deuda internacional, entre otras, eran factores que reclamaban urgentemente
soluciones drsticas e inmediatas sin importar el costo de las medidas que se
deban adoptar. Con el tiempo, surgi la idea de que la preservacin del
ambiente no es responsabilidad de un hombre en particular sino que le atae
a toda la humanidad, presente y futura, de forma tal que la destruccin de un
bosque o el vertimiento de desechos txicos en una fuente de agua, si bien
no ocasiona en teora resultados nocivos inminentes, con el paso del tiempo
los efectos desvastadores de esas actuaciones repercutirn gravemente
sobre las generaciones futuras.
La proteccin y conservacin del entorno ecolgico, el derecho fundamental
a gozar de un ambiente sano y la imperiosa necesidad de lograr un desarrollo
sostenible, apuntan, en ltimas, a garantizar el derecho de todos los hombres
a tener una vida digna en la cual les sea posible satisfacer o cumplir los fines
que les son propios. El perfeccionamiento del ser humano, pues, no debe
enmarcarse exclusivamente dentro del deber de conservar su propia vida y
lograr un adecuado desarrollo de su personalidad; se requiere, adems, la
posibilidad de que el hombre conviva en armona con su entorno familiar y
social, desarrolle una actividad productiva, disfrute de descanso, pueda
comunicarse con los dems y tenga siempre la aptitud para satisfacer sus
necesidades bsicas. Asimismo, esas condiciones requieren del
desenvolvimiento del hombre en sociedad, con el fin de lograr un progreso
comn que conduzca al bienestar general.
De acuerdo con lo expuesto, la calidad de vida implica, para efectos del tema
en cuestin, la obligacin de las autoridades pblicas y de los particulares de
asegurar las condiciones mnimas que debe tener el medio fsico para lograr
as un adecuado desarrollo social. Una de esas mnimas condiciones es,
necesariamente, la de procurar la conservacin y preservacin del ambiente.
El hombre, pues, requiere desenvolverse en un entorno sano que siquiera le
garantice su derecho a la salud y a la integridad fsica. Pero adems, ese
entorno no est concebido para que se agote en forma inmediata, pues la
accin del ser humano debe estar encaminada a garantizar que las
generaciones futuras cuenten siempre con la posibilidad de gozar de una
mejor calidad de vida. De ah la importancia de establecer reglas de conducta
estrictas encaminadas a la defensa constante de los recursos naturales. Al
respecto, la Corte comparte la opinin del profesor Mateo, cuando seala que
las "normas de proteccin del medio ambiente no son ya una opcin, sino

que constituyen una condicin sine qua non para la calidad de vida de los
ciudadanos".
El acto humano implica realizar un juicio de valor. Ese anlisis -de
caractersticas individuales e ntimas- al trascender al plano social,
compromete al hombre frente a los dems. Para el caso de la conservacin y
preservacin del ambiente, se requere que la posicin axiolgica de los
asocidados se encuentre coordinada, de forma que prevalezca el principio
del inters general y del bienestar comunitario. Por ello, se reitera, el cuidado
del entorno ecolgico es algo ms que una reflexin moral de cada hombre,
es un compromiso de todos de carter tico.
Ahora bien, la conciencia social del hombre se adquiere a partir de la
formacin del nio. Se trata de un proceso continuo y permamente, donde la
educacin ambiental debe comprender todas las etapas del individuo, incluso
hasta aquellas que superan los lmites academcos o profesionales. Por ello,
la Carta Poltica seala que la educacin es un derecho de la persona y un
servicio pblico que tiene una funcin social, y que formar al colombiano
"en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la
prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural, cientfico,
tecnolgico y para la proteccin del ambiente" (Art. 67 C.P.). Asimismo, el
artculo 79 superior prev que es deber del Estado fomentar al educacin con
el fin de proteger la diversidad e integridad del ambiente.
El compromiso que significa la educacin le atae, por mandato de la Carta,
al Estado, a la sociedad y a la familia. Se trata de una tarea comn en la cual
deben participar todos: el Estado y los particulares, los padres de familia y los
maestros, las autoridades y cada uno de los ciudadanos. Pero, ante todo, se
trata de una responsabilidad que recae sobre cada persona; es a cada uno a
quien le corresponde conocer y preservar los recursos naturales y
comprender y difundir la importancia que ellos revisten, pues con esa
informacin, el hombre tomar conciencia y actuar adecuadamente con el
fin de que los dems aprendan de l.
RESUELVE
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, odo el
concepto del seor Procurador General de la Nacin y cumplidos los trmites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitucin, resuelve:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Convenio sobre Diversidad Biolgica"
hecho en Ro de Janeiro el 5 de junio de 1992, as como su ley aprobatoria,
esto es, la Ley 165 del nueve (9) de noviembre de 1994.

ANALISIS
Las ltimas tendencias en cuanto a cambio global y diversidad biolgica
consideran la amenaza de las actividades humanas no solo en cuanto al
peligro que supone para la diversidad biolgica sino tambin para la misma
subsistencia de la especie humana. Desde los convenios pactados en la
cumbre de Rio y la declaracin de una constitucin con sentido ecolgico se
buscan crear y mantener los mecanismos pertinentes para preservar y cuidar
los recursos naturales, que han sido declarados patrimonio de la nacin.
En menester del Estado suscribirse a los acuerdos internacionales de cambio
climtico y proteccin del medio ambiente por su misma misin de
preservador y garantizador de un espacio vital para la humanidad, por lo que
se hace exequible el convenio discutido y adems se abre el camino para
nuevas instancias jurisprudenciales que vigilen todas las actividades
consideradas perjudiciales para la diversidad biolgica y la calidad de vida de
las personas. Del mismo modo empiezan a ser consideradas como entidades
independientes comunidades indgenas y otros nativos que representan la
diversidad autctona de la Nacin y se espera que se les brinde apoyo y
proteccin.
SUBREGLA
"El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y
a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio
ambiente causan daos irreparables en los seres humanos y si ello es as
habr que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la
existencia de la humanidad. A esta conclusin se ha llegado cuando esta
Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los
hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el
derecho al medio ambiente es un derecho fundamental"
"Las normas ambientales, contenidas en diferentes estatutos, respetan la
libertad de la actividad econmica que desarrollan los particulares, pero le
imponen una serie de limitaciones y condicionamientos a su ejercicio que
tienden a hacer compatibles el desarrollo econmico sostenido con la
necesidad de preservar y mantener un ambiente sano. Dichos estatutos
subordinaban el inters privado que representa la actividad econmica al
inters pblico o social que exige la preservacin del ambiente, de tal suerte
que el particular debe realizar su respectiva actividad econmica dentro de
los precisos marcos que le seala la ley ambiental, los reglamentos y las
autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del
recurso o de su conservacin.