Fundación Demuca 2011. Territorialización de Políticas Públicas. Coordinación Interinstitucional Local en Centroamérica y República Dominicana PDF

324.
07286
F981-t
Fundacin DEMUCA
Territorializacin de Polticas Pblicas : Coordinacin Interinstitucional Local
en Centroamrica y Repblica Dominicana / Fundacin DEMUCA San Jos,
C.R. : DEMUCA, 2011.
264 p.
ISBN 978-9968-809-66-5
1. Gobierno Local. 2. Polticas Pblicas. 3. Gobierno Electrnico. 4. Participacin poltica. 5. Desarrollo Local. I. T.
Coordinacin tcnica
Jean Paul Vargas Cspedes
Coordinador Regional
Programa Gerencia del Conocimiento
Natalia Camacho Monge
Asistente Tcnica Regional
Observatorio de Autonoma Municipal
Supervisin editorial
Luis Bruzn Delgado
Diseo y diagramacin
Arte Va Creativa Set, S. A.
Tel. (506) 2289-2678 arteviacreativa@ice.co.cr
Fundacin para el Desarrollo Local

y el Fortalecimiento Municipal e Institucional
de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA)
Primera edicin: Febrero de 2011.
Tel.: (506) 2258-1813 Fax: (506) 2248-0297.
www.demuca.org info@demuca.org
Impreso en Costa Rica.
Contenido
PRESENTACIN
INTRODUCCIN
ix
CAPTULO I
Gobernabilidad y gobernanza local
Jean-Paul Vargas, Claudio Monge 1
CAPTULO II
Territorializacin de las polticas pblicas
Jean-Paul Vargas 35
CAPTULO III
La planificacin participativa y estratgica: en bsqueda
del desarrollo local sostenible
Liz Ortiz Laureano 73
CAPTULO IV
Implementacin de las polticas pblicas:
El dficit de coordinacin en el proceso de territorializacin
Kevin Parthenay 87
CAPTULO V
La coordinacin como instrumento de polticas en
las dinmicas de gobierno y en el marco de la gestin pblica
Caryl Alonso Jimnez 105
CAPTULO VI
La dimensin local en los planes nacionales de desarrollo:
La experiencia de FEDOMU, Repblica Dominicana
Vctor DAza 119
CAPTULO VII
La coherencia municipal en las polticas pblicas:
Un ejercicio permanente de incidencia para el desarrollo local
Anayansi Guerra 127
CAPTULO VIII
Gobernanza y gobernabilidad territorial:
El uso de las tecnologas de informacin y comunicacin
Alexander Castro 135
iii
CAPTULO IX
Participacin poltica de la poblacin afrodescendiente
en el mbito local de Centroamrica y el Caribe
Natalia Camacho Monge 159
CAPTULO X
Herramientas de gestin local en contextos pluriculturales
Manuel Rodrguez Maci 189
CAPTULO XI
La Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica
y Repblica Dominicana
Carlos Olivas 201
CAPTULO XII
La Agenda Legislativa Municipal en Guatemala: La labor de
la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de Guatemala
Juan Francisco Cardenas Argueta
219
CAPTULO XIII
Territorializacin de las Polticas Pblicas: Un anlisis de cara
a los paradigmas convencionales de planificacin y gestin pblica
Ricardo Sancho Chavarra 231
ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES
iv
241
Presentacin
Hoy en da, con la necesidad de garantizar una adecuada legitimidad de origen

como de ejercicio a la gestin pblica, capaz entonces de canalizar las mltiples
demandas sociales que desbordan al Estado nacional y local; y cuyas respuestas
sean de forma eficiente y eficaz, han obligado intrnsecamente a que los gobiernos centrales de turno se siten en un proceso social caracterizado por la
creciente predominancia de actores colectivos, las organizaciones de intereses de
todo tipo, que mediatizan la accin social individual en formas estructuradas del
conflicto poltico.
Al concebir la relacin entre gobierno, partidos polticos y polticas pblicas tiende a ser fundamental la rendicin de cuentas de los encargados de la adopcin
de decisiones y las repercusiones de la formulacin de polticas de los partidos en
la gobernabilidad del sistema poltico. Esta afirmacin adolece de un error fatal,
parece dar por sentado que, si los dirigentes del gobierno central, en su papel
de formuladores de polticas, son receptivos y rinden cuentas: el resultado ser
automticamente la gobernabilidad democrtica.
Falacia que la praxis evidencia, cuando cada vez ms se necesitan rendimientos
institucionales capaces de generar mejores condiciones de vida a la ciudadana.
Rendimientos que solamente son posibles cuando existe una fuerte coherencia
y cohesin en las intervenciones nacionales y locales a partir del respeto de la
autonoma municipal y del principio de subsidiariedad.
En la actualidad, la ingeniera de los sistemas polticos de Centroamrica y Repblica Dominicana exige que las y los operadores de la poltica tengan una mayor
capacidad de negociacin para la construccin de zonas de acuerdo, pues el
status quo estar siempre empujando hacia el bloqueo y la parlisis, ms an en
escenarios de fragmentacin parlamentaria y de baja disciplina, como de cohesin intrapartidaria.
Por tanto, la calidad democrtica de los sistemas polticos descansa en su capacidad para promover y consolidar el diseo de un conjunto de reglas y principios
adecuados, a travs de los cuales se determina el cmo y el quin participa en
la adopcin de las decisiones pblicas, y de igual manera los marcos para la
manifestacin de las interacciones pblicas y privadas que dotan de carcter
identitario a los tejidos sociopolticos existentes.
Es as como estas reglas de juego deben ajustarse continuamente a los factores
endgenos y exgenos, para determinar la aplicabilidad correcta de una serie
de principios elementales, garantizando las mismas oportunidades de igualdad y
equidad de participacin en la vida pblica.
Asimismo, la capacidad para promover una adecuada calidad de gobierno est

cada vez ms interrelacionada con las expresiones de legitimidad de origen y de
ejercicio como de eficacia, expresndose la accin pblica en el espacio nacional
y local. Por lo tanto, los sistemas polticos requieren dar un giro hacia un concepto
de gobernabilidad inclusiva, dejando de lado estructuras o esquemas de gestin
jerrquica centralizada del poder.
Es as como la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal
e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA) parte de una
perspectiva del desarrollo regional y nacional basada en la dignidad humana, la
ampliacin de oportunidades para las personas y el aumento del bienestar de la
gente. Este desarrollo se fundamenta en la democracia como sistema poltico que
puede producir dicho desarrollo de una forma ms justa y equitativa.
La Fundacin DEMUCA responde de una manera estructural a su principal objetivo o visin, a saber, el fortalecimiento de la capacidad de gestin tcnica, poltica
y administrativa de los gobiernos locales para que gestionen y promuevan el desarrollo local. Para ello nuestra institucin trata de alcanzar este objetivo mediante
estrategias claras y actores claves en su accionar.
El principal actor de vinculacin lo constituyen las municipalidades o gobiernos
locales, quienes desde el principio de asociativismo se expresan a travs de las
asociaciones nacionales municipales o mancomunidades1. El gobierno local
constituye un actor fundamental, puesto que, desde nuestra visin institucional,
entendemos que la base del sistema poltico son los gobiernos locales. Como
expresin del Estado en el territorio, las municipalidades son instituciones democrticas reconocidas constitucionalmente en todos los pases de la regin, cuyas
autoridades son legtimamente electas. Adems, son las instituciones ms cercanas a la ciudadana, a las comunidades y a sus intereses cotidianos.
Para el cumplimiento de sus finalidades, la Fundacin DEMUCA estimula y promueve el conocimiento cientfico, tcnico y operativo que, transmitido con adecuados procesos de formacin y capacitacin, se faculta generar, promover,
reflexionar, modificar, crear e incidir en aquellas iniciativas y polticas pblicas
cuyos efectos directos posean algn impacto en la esfera municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana, as como en todos aquellos procesos vinculados
con el fortalecimiento de la autonoma financiera, poltica y administrativa de los
gobiernos locales. Lo anterior exige convertir el conocimiento y la informacin
Los municipios tienen la posibilidad de asociarse de forma voluntaria con el fin de abordar conjuntamente la defensa de su autonoma; o bien, resolver muchos problemas que, debido a sus caractersticas
y criterios de racionalidad econmica y eficiencia tcnica o administrativa, resultan difciles de afrontar de
manera individual. As, apoyar y consolidar las iniciativas mancomunadas se considera estratgico para el
actuar de los municipios.
vi
en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas

metodologas de mediacin pedaggica.
El trabajo con y desde las asociaciones nacionales de municipios constituye la
estrategia de intervencin por excelencia. Asumiendo esta intervencin como un
principio operativo, se pretende crear adecuadas sinergias entre la reflexin, el
pensamiento y la accin-transformadora, convirtiendo as el conocimiento en una
herramienta operativa a disposicin del fortalecimiento de la autonoma municipal en sus esferas financiera, administrativa y poltica. De esta forma se logra
la cogestin de acciones entre diversos actores del sector municipal con miras a
promover procesos de polticas pblicas de abajo hacia arriba.
Por tal razn, desde el Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM) de la
Fundacin DEMUCA, con el apoyo tcnico de las asociaciones nacionales de
municipios, se inicia una lnea de investigacin y formacin definida como Territorializacin de las polticas pblicas en Centroamrica y Repblica Dominicana, materializndose en dos encuentros regionales, siendo el primero de ellos
sobre planificacin estratgica de polticas pblicas locales celebrado en San
Jos, Costa Rica en el ao de 2009 y el segundo de ellos sobre la capacidad
de coordinacin inter-institucional para la generacin de polticas pblicas territorializadas celebrado en San Salvador, El Salvador en el ao de 2010.
Estos encuentros regionales responden de forma directa y transversal a contribuir
con el fortalecimiento de la capacidad de gestin tcnica, poltica y administrativa
de los gobiernos locales en su relacin con el gobierno central, bajo la gestin
asociativa liderada por las respectivas asociaciones nacionales de municipios.
Si bien la mayora de asociaciones nacionales de municipios han desarrollado
estrategias de formacin y capacitacin hacia el sector local, en la actualidad
se requiere aunar adems con procesos que de forma eficaz promuevan no solo
una buena gestin de los servicios municipales, sino tambin el desarrollo del
gobierno local como articulador de la cohesin territorial, la cohesin econmica
y la cohesin social, para lo cual el fortalecimiento de las capacidades tcnicas y
administrativas en generacin e implementacin de polticas pblicas asumen un
papel protagnico para la gobernabilidad local.
Desde el presente estudio Territorializacin de las polticas pblicas. Coordinacin inter-institucional local en Centroamrica y Repblica Dominicana, se asume
como objetivo la identificacin y promocin de una reflexin regional orientada
al desarrollo de habilidades cotidianas en la promocin de polticas pblicas
locales desde el enfoque de estrategias de coordinacin para la gobernabilidad
democrtica local.
vii
Se pretende as, ir ms all de las tendencias del enfoque de construccin de las

polticas pblicas de arriba hacia abajo, o de abajo hacia arriba, para introducir elementos ordenadores prcticos que faciliten la apropiacin del modelo
construccionista de la poltica pblica, diferenciado la importancia de programas
polticos-administrativos homogneos como heterogneos.
La capacidad de territorializar las polticas pblicas no viene a erradicar la existencia de los conflictos sociales, pero s viene a revertir situaciones y relaciones
caracterizadas por actitudes ampliamente competitivas o de exclusin entre el
gobierno central y los gobiernos locales, puesto que a lo interno de la ingeniera del Estado, su capacidad de canalizacin debe incluir entre su racionalidad
el control tcnico y poltico para la generacin de ms y mejores condiciones
poltico-institucionales para la calidad de vida de las y los ciudadanos.
viii
Introduccin
El gobierno local, por su condicin de institucin pblica autnoma, puede y

debe potencializar las competencias que le corresponden, tomando decisiones
coherentes para el bienestar de la ciudadana y que se adaptan a sus prioridades
organizacionales. En este sentido, la sinergia de los municipios con la comunidad, las posibilidades administrativas, entre otras, son fortalezas indispensables
para redefinir el rol municipal en la promocin de modelos de desarrollo local,
las cuales contribuyan a fortalecer la cohesin social, para lo cual se requiere
fortalecer: (a) la adecuada gestin financiera, (b) el desarrollo poltico y democratizacin de los procesos electorales locales, y (c) la capacidad de generar
posibilidades administrativas para la toma de decisiones.
La capacidad de los gobiernos locales como promotores del desarrollo local
se encuentra condicionada no solo por su capacidad de gestin pblica, sino
tambin por las sintonas que se puedan desarrollar con otras instancias del
gobierno central, como con los actores de la sociedad civil. Sin una comprensin de estos aspectos poltico-institucionales que fortalecen o debilitan la implementacin territorial de las polticas pblicas, difcilmente se podrn mejorar
las condiciones institucionales para la gestin local; puesto que los procesos
de innovacin poltica son necesariamente limitados, tanto por las restricciones
que lleva la compleja interaccin de los marcos competenciales, como por la
influencia de mltiples discursos ideolgicos, quienes determinan las orientaciones en el diseo institucional como en su puesta en marcha.
El gobierno local constituye un actor fundamental para la implementacin de los
modelos de cohesin social y cohesin econmica; pues al ser la base del sistema
poltico se constituyen por excelencia en la expresin del Estado en el territorio.
Sin embargo, el role de la municipalidad como institucin cercana a la ciudadana y cuya responsabilidad fundamental es dar respuesta a las necesidades de
servicios bsicos y de coordinacin de acciones que contribuyan al desarrollo, de
alguna forma se han visto obstaculizadas por una serie de limitaciones polticoinstitucionales de carcter jurdico, institucional, presupuestarias, administrativas, entre otras que afectan su desempeo. Entonces, cmo territorializar las
polticas pblicas?, o requieren las polticas pblicas ser concebidas desde una
lgica de articulacin territorial? De ser as, cul es el nivel protagnico que
asumen los gobiernos locales ms all de sus marcos competenciales?, qu relevancia asumen las competencias municipales impropias en la generacin de la
cohesin social, territorial y econmica?
La presin de demandas sociales insatisfechas en el terreno local han obligado
a los gobiernos locales a la adopcin de competencias impropias, entendidas
ix
por stas aquellas que pertenecen a otra Administracin del Estado pero que ejecutan finalmente las corporaciones locales, dada la falta de coordinacin interinstitucional, capacidad de respuesta o simplemente voluntad poltica, entre otros
aspectos.
Ante esta realidad existen tres elementos centrales que permiten identificar una
poltica pblica territorializada como tal: (a) implicacin del gobierno local en el
proceso de la poltica pblica, (b) percepcin territorializada de los problemas,
(c) definiciones de objetivos y proceso de forma segmentada a las realidades del
pas y al modelo autonmico municipal2.
La autonoma municipal constituye una herramienta para el desarrollo local, pues
permite a las municipalidades participar en los asuntos que por su naturaleza institucional le son atribuidos. Un gobierno local que articule la toma de decisiones
con una adecuada gestin administrativa y con una planificacin de los recursos
financieros eficiente, es una municipalidad que cumple con las cualidades para
fomentar el desarrollo e impulsar a la poblacin a participar en actividades e
iniciativas favorables para la localidad.
El proceso de territorializacin de las polticas pblicas implica de-construir y reconstruir los procesos de actuacin de los poderes pblicos, es decir, examinar
relaciones, alianzas y conflictos entre el gobierno central y los gobiernos locales;
a efectos de identificar la forma en que dichas instancias intervienen en cada poltica concreta y con qu resultados especficos, sealando los mecanismos y tipos
de coordinacin generados. Dilucidar sobre las capacidades de los gobiernos
locales en el proceso de implementacin de las polticas pblicas territorializadas
implica comprender un complejo andamiaje de relaciones inter-institucionales,
donde la coordinacin no siempre tiende a ser el elemento de cohesin de la
ingeniera del Estado.
De esta forma, se pone el nfasis no solo en los contenidos de intervencin sino
tambin la forma en que se toman las decisiones, la inclusin de los niveles de
gobierno en la elaboracin e implementacin, en una dinmica de relaciones
de mutua dependencia donde las partes se enfrentan y negocian en condiciones
desiguales la atencin a las prioridades locales. Por tanto, la formacin de la
agenda pblica territorializada depende de tres factores que terminan su viabilidad: anlisis de la solucin, el grado de apoyo, y el impacto. El primer nivel de
anlisis es fundamental para clarificar si las respuestas se encuentran vinculadas a
una solucin directa del conflicto, pues se pueden formular planes de contingencia
La autonoma municipal es la capacidad con la que cuentan los gobiernos locales para autoregularse,
autodirigirse y planificar sus recursos, segn los intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibilidad de gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen, para lo cual posee la potestad
de elegir sus autoridades desde una forma democrtica.
en lo coyuntural el aspecto detonante que volvi a poner el tema en la palestra

poltica y no precisamente sobre los ejes estructurales que generan la necesidad
de la respuesta gubernamental.
El segundo de ellos, entendido como el grado de apoyo puede ser de carcter
poltico o social, el cual hace mencin a la capacidad de articulacin que se
pueda generar por la naturaleza misma de la solucin propuesta, crendose as
el dilema que entre ms apoyo social se logre obtener se debilita la capacidad
de apoyo poltico y viceversa. La explicacin se suele encontrar en el hecho de
que los actores polticos tienden a preferir soluciones ambiguas, centradas principalmente en los elementos coyunturales y que no afecten las relaciones de poder
existentes; mientras que los colectivos sociales prefieren soluciones estructurales,
de una clara intervencin que a su vez afecta o reconfiguran las relaciones de
poder existentes.
El tercer aspecto, impacto hace mencin al conjunto de posibles efectos positivos o negativos sobre el objeto de intervencin de la poltica pblica. En ocasiones una propuesta de intervencin puede lograr su solucin y viabilidad poltica,
porque su impacto real tiende a estar difuminado o bien, no existe la capacidad
institucional necesaria para su adecuada implementacin.
Plantear la pertinencia de la territorializacin de la poltica pblica implica reflexionar sobre lo sustantivo, pues el problema no se da exclusivamente en la definicin
de los alcances y lmites del contenido de la poltica pblica, sino en las bases institucionales donde emergen las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos
locales en los procesos de implementacin, y ms an en las diferentes modalidades de cooperacin inter-institucional para su desarrollo.
Una poltica pblica constituye un objetivo en movimiento, un proceso en el
cual los resultados no estn lo suficientemente claros, que se caracteriza por
la constante intervencin de diversos interlocutores, y en donde el conflicto es
un elemento expreso de su realidad una dinmica de rompecabezas que est
constantemente en transformacin entre las dimensiones del gobierno central y
los gobiernos locales.
Sin embargo, en el imaginario colectivo persiste la necesidad de una respuesta
centralizada a los problemas que agobian a la sociedad, con lo cual se tiende a
desconocer o invisibilizar la funcin vital de los municipios en la promocin del
desarrollo local, entendiendo por tal la promocin de cohesin social, territorial
y econmica. De forma tal que las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales se encuentran determinadas por un marco jurdico e institucional,
cuyas prcticas formales e informales potencializan o limitan la capacidad de
stos ltimos para promover modelos de desarrollo ms all de una connotacin
de simples instancias prestadoras de servicios pblicos.
xi
El proceso de territorializacin de la poltica pblica puede asumir diversas expresiones para su anlisis, siendo las ms frecuentes las atenuaciones de las polticas
y prioridades nacionales al mbito local (i), la generacin de polticas pblicas
provenientes de las redes inter-institucionales de actuacin territorial (ii), o simplemente por aquellas emanadas desde los gobiernos locales con una aplicacin
territorial especfica con el apoyo de las instancias del gobierno central o sin el
apoyo de las mismas (iii).
Las lgicas de intervencin que influyen en las combinaciones poltico-institucionales del proceso de territorializacin de las polticas pblicas son: (a) el modelo
secuencial, (b) el modelo construccionista, y (c) el modelo de redes.
El modelo secuencial analiza los actores en el proceso de formulacin de polticas
pblicas en relacin a su concreta actuacin en el desarrollo y materializacin de
un programa de accin determinado. De forma tal que el proceso de las polticas
pblicas constituye otra forma de regulacin del conflicto del poder, dados los
procedimientos, jerarquas e institucionalidad formal e informal.
La poltica pblica trata de re-construir las lgicas que presiden las formas de decisin poltica y las interrelaciones que se van establecindose entre organismos
pblicos y privados, sea a nivel nacional, regional y local. El Estado se interpreta
entonces como un actor ms de naturaleza heterognea, dotado de una dimensin especfica, con medios y tcnicas de accin especiales, que le facultan
su relacionamiento con otros protagonistas en una arena de toma de decisiones
asimtricas.
Sin embargo, desde ste enfoque se tiende a reducir al Estado en muchas ocasiones como un actor unitario, focalizndole principalmente al papel del gobierno
central, sin entrar a considerar las dinmicas que articulan sus relaciones formales
e informales con los gobiernos locales, y particularmente, el ejercicio del modelo
autonmico municipal. Por tanto, se requiere avanzar en una concepcin construccionista de la poltica pblica.
Desde el enfoque construccionista las polticas pblicas se convierten en una herramienta fundamental para de-construir y re-construir el imaginario colectivo,
pues desde ellas se articulan lgicas de representacin, las cuales se deben modificar no slo para lograr los rendimientos institucionales esperados, sino tambin
un cambio de cultura el enfoque es por excelencia el utilizado desde las teoras
del cambio institucional.
Las fases de planificacin de ste modelo parten de una necesidad de integrar los
aspectos macro con los micro, tanto a corto como largo plazo, para ello lo fundamental es la planificacin de la estructura de valores sociales deseables desde
un proceso de construccin y sedimentacin poltico-institucional que parten por
xii
identificar los valores que reflejen una imagen global deseable. Posteriormente
se determina que actuaciones y normas -restricciones e incentivos institucionalescontribuyen a esa transformacin de una forma evolutiva, clarificando las normas
que diferencian lo deseable de lo posible y prescriben un cambio.
De esta forma, se determinan las relaciones causales que explican el cambio y
contribuyen a la definicin del mejor enfoque metodolgico3, contribuyendo a
una combinacin de imgenes que contribuyan a generar las coaliciones poltico-sociales para la aceptacin de la poltica pblica y a la generacin de una
estrategia de intervencin. Construccin de consensos que no pueden obviar la
necesaria intervencin del modelo de redes.
El modelo de redes4, parte del criterio que el proceso de poltica pblica se encuentra conectado por interacciones que influyen las decisiones y determinan la
capacidad de rendimiento institucional. En este sentido, la formacin e implementacin de una poltica son inevitablemente el resultado de la interaccin entre
actores separados con intereses, metas y estrategias divorciadas. Por tanto, la
intervencin poltico-institucional en las relaciones entre el gobierno central con
los gobiernos locales debe orientarse hacia la red inter-institucional en la cual se
definen e implementan las polticas.
Los rendimientos de la poltica pblica en el mbito territorial se encuentran determinados por las interacciones entre las instituciones del gobierno central y los
municipios, donde influyen a su vez las relaciones pblico-privadas ms estables
que de ellas se desprenden, siendo redes generadas por una articulacin de: (a)
dependencias, (b) diversidad de actores, y (c) coherencia en las metas y relaciones.
Plantear el tema de territorializacin de la poltica pblica es hacer nfasis en el
comportamiento de los niveles de gobierno central y local, y cmo desde sus niveles
de interaccin convergen relaciones entre actores pblico-privados. El desafo entonces es el transitar entre asegurar los diseos institucionales adecuados y obtener
los resultados necesarios a partir de la combinacin de variables polticas que dan
vida a los modelos de cohesin social, territorial y econmica en los sistemas presidencialistas de Centroamrica y Repblica Dominicana.
Es decir el anlisis objetivo datos que refuerza la lgica de intervencin eliminando la carga subjetiva del
discurso.
El enfoque de red de polticas pblicas comienza cuando acaba el enfoque de proceso

modelo secuencial, pues se concibe que los problemas, actores y percepciones no son elementos fortuitos en su dinmica (cargas ideolgicas sobre la forma de ver y comprender el mundo). De forma tal que el
proceso est conectado por interacciones quienes influyen en las decisiones y determinan la capacidad de
rendimiento institucional en el territorio. El concepto de redes comprende diferentes actores, organizaciones
o ndulos vinculados entre s a partir del establecimiento y mantenimiento de objetivos comunes y de una
dinmica gerencial compatible y adecuada.
xiii
La capacidad institucional del Estado se pone a prueba precisamente en situaciones en las cuales el antagonismo de intereses y posiciones es tan extremo, que
incentiva a los actores polticos a buscar soluciones de canalizacin o imposicin,
alternas a las institucionalmente establecidas. El xito del espritu institucional
radica entonces en la capacidad de flexibilizacin de los procedimientos para
seguir articulando las diferencias y estimulando a la auto-regulacin de los actores por las vas formales; sin dejar de lado que en la realidad poltica se buscar
controlar e interpretar los procedimientos, como una forma de constreir los mrgenes de maniobra de los adversarios.
De esta forma la ingeniera institucional que orienta las capacidades de relacionamiento entre los actores institucionales y polticos, como de estos hacia los actores sociales, es entendida como la capacidad instalada para la territorializacin
de las polticas pblicas.
El presente estudio Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana, pretende generar una
forma alterna de concebir, implementar, evaluar y analizar las polticas pblicas;
partiendo del principio que la calidad de vida y la credibilidad de la institucionalidad democrtica dependen de la capacidad y habilidad del sistema en su
conjunto para generar adecuados rendimientos institucionales. Rendimientos que
siempre tienden a expresarse en un territorio especfico y en donde, en mayor o
menor grado, el gobierno local se convierte en un actor estratgico de la gestin
pblica.
Las reflexiones planteadas en el presente documento son aportes desarrollados
por un grupo de especialistas quienes accedieron a compartir sus conocimientos y
experiencias en encuentros regionales desarrollados por la Fundacin DEMUCA y
las asociaciones nacionales de municipios de Centroamrica y Repblica Dominicana, como por quienes de una forma solidaria decidieron aportar sus reflexiones
nicamente para el presente estudio.
El documento se estructura en tres secciones, siendo la primera de ellas un anlisis conceptual-metodolgico sobre la gobernabilidad y gobernanza, la segunda
parte constituyen las aportaciones de especialistas en temas especficos donde se
pueden identificar algunas sensibilidades particulares del proceso de territorializacin de polticas pblicas.
La tercera parte busca retomar las secciones anteriores y generar posiciones emprico-conceptuales sobre la capacidad de coordinacin inter-institucional en el
proceso de las polticas pblicas llevadas al territorio, tomando como insumos
esenciales las principales conclusiones y aprendizajes obtenidos en el encuentro
regional de Territorializacin de polticas pblicas, celebrado en San Salvador
del 3 al 4 de junio de 2010.
xiv
La mayor expresin de un Estado capaz de generar procesos de territorializacin

de polticas pblicas se produce cuando la dimensin local se encuentra adecuadamente considerada en los planes nacionales de desarrollo. Para ello no basta
con una mencin especfica y concertada de la agenda municipal con los gobiernos locales, sino tambin la capacidad de articulacin del entramado institucional
para poner en marcha un proceso de redes verticales (gobierno central-gobierno
local), como horizontales (gobierno-actores estratgicos), cuyas combinaciones
permiten una adecuada canalizacin de las demandas ciudadanas desde el respeto de la institucionalidad local, y por ende una efectiva respuesta a stas desde
la integralidad del Estado. Teniendo como brjula de navegacin: el respeto de
la autonoma municipal y el principio de subsidiariedad.
La estructura institucional del Estado para la articulacin de las redes verticales
y horizontales en la formulacin e implementacin de polticas pblicas debe
garantizar la plena autonoma en las decisiones de los gobiernos locales en su
mbito de actuacin, el territorio, as como su efectividad evitando todas aquellas
distorsiones poltico-institucionales al interior y exterior del espacio local.
Por tanto, la territorializacin de las polticas pblicas pone en evidencia la capacidad instalada de la gobernanza con un enfoque multinivel para articular las respuestas pblicas en modelos que superen el enfoque de sectorialidad por uno de
intersectorialidad; pues cuando se prioriza en el primero se evidencia la debilidad
de la accin poltica ante un modelo de agregacin de intereses particulares y sin
conectividad con procesos de desarrollo integral capaces de estimular polticas
de estado sobre polticas de gobierno.
El segundo enfoque, por su parte permite un tipo de respuesta gubernamental
ms complejo, pues se incluye el peso de las instituciones y sus marcos competenciales, con las capacidades para establecer de forma integral diversas estructuras
sociales, en la atencin de problemas que cada vez ms exigen una respuesta
pblica integral en el espacio nacional-local, como a nivel temtico ejemplo de
ello las polticas de seguridad preventivas. La territorializacin de las polticas
pblicas no puede ser concebida nicamente desde relaciones jerrquicas establecidas por los marcos competenciales, sino que tambin se ha de incluir los
aspectos horizontales dados por los procesos de intercambio y de socializacin
cruzada, propios de la negociacin poltica.
Al final de cuentas, no se puede obviar que la crisis de gobernabilidad se deriva
no slo de la multiplicacin de los agentes en el proceso de formulacin de la
poltica pblica y su implementacin-control, sino particularmente y con mayor
intensidad en la falta de precisin sobre la responsabilidad de quienes intervienen
y sus ejercicios de rendicin de cuentas. Por tanto, la crisis no es producto de la
emergencia o inclusin de una amplia variedad de actores, sino por el contrario
a la mayor o menor posibilidad que muchos de estos actores se encuentren o no
xv
obligados a responder por sus opciones, su influencia, y sus repercusiones en el

proceso de la poltica pblica y consecuencias.
En el proceso de recomposicin del andamiaje institucional que viven los sistemas
polticos de Centroamrica y Repblica Dominicana por generar polticas pblicas eficiencias, eficaces y con una alta legitimidad de origen, exigen una mayor
capacidad del diseo para canalizar y priorizar las demandas sociales en funcin
del inters general y no de una agenda especfica. Ante ste dilema, la flexibilidad
de las instituciones pblicas solo puede ocurrir cuando sus intervenciones pueden
asumir y comprender las atenuaciones de los programas poltico-administrativos
en las realidades sub-nacionales que vive el pas.
No es posible una flexibilizacin institucional del gobierno central si ello no ocurre
de la mano con los gobiernos locales, quienes conocen las dinmicas complejas
y multicausales de sus municipios. Solo desde un proceso de mutua dependencia
es posible territorializar las estrategias de desarrollo econmico y social, desde
una sensibilidad con respecto al deterioro de la vida cotidiana de los barrios y
ciudades.
Desde la territorializacin de la poltica pblica se dignifica entonces la actuacin del estado, sus instituciones y por qu no, la de los polticos y la poltica;
encontrando as la ecuacin de accin pblica capaz de combinar productividad
econmica y equilibrio social en lo local.
xvi
Captulo I
Gobernabilidad y gobernanza local

Jean-Paul Vargas
Claudio Monge
1.1. Introduccin
1.2. Gobernabilidad y gobernanza
1.3. Anlisis de gobernabilidad y gobernanza
13
1.4. Gobernanza local
24
1.5. Consideraciones finales
29
Bibliografa 30
Captulo I
1.1. INTRODUCCIN
En el presente captulo se abordar el camino recorrido por conceptos de gobernabilidad y gobernanza como hilo conductor, y veremos cmo estos son an hoy
motivo de debate, pero tambin motivo de referencia para lograr soluciones en
el actual contexto mundial. En ese sentido, su relacin con las polticas pblicas
es fundamental, no solamente para pensar en soluciones realizables, sino en los
nuevos elementos del sistema.
Desde la presente lnea de argumentacin, se destaca que la municipalidad es la
institucin llamada a tomar un papel protagnico en la canalizacin de las demandas sociales y generacin soluciones para la promocin de desarrollo social
integral. Al invertir entonces el orden tradicional de actuacin del Estado, es decir,
priorizar la respuesta local a la central como va de proximidad de la administracin pblica, se ponen en la palestra las coordinaciones inter-institucionales
necesarias para la materializacin del principio de autonoma municipal.
La autonoma municipal es entendida como la capacidad con la que cuenta la
municipalidad para autorregularse, autodirigirse y planificar los recursos con los
que cuenta segn los intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibilidad de gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen; para
lo cual cuenta con la potestad de elegir sus autoridades democrticamente, (DEMUCA, 2009) Debe ser la base para toda poltica pblica orientada al desarrollo
territorial.
En el cuadro 1.1. se observan las macrovariables de las dimensiones de la autonoma municipal. Y podemos ubicar el contenido de este trabajo en el de autonoma
poltica, en tanto la representacin y toma de decisiones polticas y la gestin de
polticas pblicas locales son la motivacin de estos conceptos y abordaje. Sin embargo, los temas administrativo y financiero no se separan de stos de una forma
tajante, sino que se interrelacionan, para que todos en conjunto sean garantes de
una real autonoma municipal.
El modelo autonmico municipal encuentra sus bases tericas y jurdicas en el
principio de subsidiaridad, el cual busca el nivel pertinente para la ejecucin de
la accin pblica. Es decir, la responsabilidad de una accin pblica debe ser
concedida a la entidad ms pequea capaz de resolver el problema por s misma.
En general, el principio de subsidiaridad es acompaado del principio de suplencia, el cual establece que cuando ciertos problemas excedan las capacidades de
una pequea entidad, el escaln superior tiene entonces el deber de sostenerle
respetando su autonoma.
Este sentido, las polticas pblicas resultantes, como parte del planteamiento institucional en busca de soluciones para una determinada problemtica en una
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 1.1.
Autonoma municipal y macro variables
TEMAS
Autonoma poltica.
MACRO VARIABLES
- Representaciones y toma de decisiones polticas.
- Gestin de polticas pblicas locales.
Autonoma administrativa. - Limitaciones jurdico - institucionales de la autonoma administrativa.

- Gestin de competencias.
- Organizacin y planificacin institucional.
- Modernizacin institucional para el desarrollo.
Autonoma financiera.
- Limitaciones jurdico - institucionales de la autonoma financiera.

- Ingresos externos por transferencia del gobierno central.
- Ingresos internos por recaudacin de tributos.
- Flexibilidad de la ejecucin financiera.
Fuente: Fundacin DEMUCA 2009 Observatorio de Autonoma Municipal.
poblacin y tiempo especficos, son variables y sensibles a su planteamiento. Para

su xito es necesario volver la vista a sus fundamentos e implementacin, lo cual
nos conduce a visiones como las sectoriales y territoriales, tema que se mencionar y se abordara ms profundamente en el siguiente captulo.
Por otro lado, las limitaciones poltico-institucionales, que llamaremos aqu distorsiones, pueden ser incrementadas o reducidas por los efectos del diseo institucional interno de los gobiernos locales y por el accionar o interaccionar entre
los actores municipales, otras instituciones submunicipales y del gobierno central.
Por ello, pueden ser internas o bien externas, convirtindose en factores a tener
siempre presentes.
Veremos tambin la relacin que existe entre las polticas pblicas nacionales del
gobierno central y las locales de los municipios, donde se demuestra una mutua
dependencia entre stas instituciones, lo que no siempre es bien ledo por los
poderes centrales, que generan distorsiones por diversos factores que veremos
ms adelante. Asimismo, se ver cmo en el actual entorno global multinivel es
imposible obviar la dimensin local de cualquier planteamiento.
Es importante este debate, ya que la situacin actual en Centroamrica y Repblica Dominicana es diversa. Cada pas se puede manifestar de
diferentes formas o intensidad, pero se sabe que los problemas recurrentes de ejercicio de gobierno, debilidad institucional y explosiones de protestas
ciudadanas, se mezclan con una alta vulnerabilidad en la economa. Parece ser la
Captulo I
constante en la regin, que mucho se debate y se decide, pero poco se implementa

desde hace dcadas, sea por la burocracia y tramitologa de un Estado enorme, o
por los efectos de la globalizacin y su falta de control poltico.
La respuestas a estos problemas no pueden limitarse, por lo tanto, a la esfera
institucional de lites, sino que tienen que abarcar todo el tejido poltico democrtico, en trminos de mayor participacin ciudadana, desarrollo de partidos polticos
representativos y programticos, descentralizacin de la actividad poltica y gubernamental, reformas fiscales para aumentar los instrumentos pblicos, democratizacin y garantas de pluralidad de informacin (Pinto Scholtbach: 291)5.
1.2. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

Las discusiones sobre la gobernabilidad, gobernanza, gobernacin o buen gobierno han surgido en diversos mbitos acadmicos e institucionales, donde a
veces los trminos son tratados como expresiones similares e intercambiables. Sin
embargo, a pesar de que tratan sobre el desafo de gobernar, tienden a expresar
dinmicas particulares y de carcter complementario.
En este apartado se analiza la gobernabilidad, desde su origen y ambigedad,
hasta su paso a la gobernanza, concepto que hoy se vuelve clave para la interrelacin de los diversos actores que componen el laberinto poltico en constante
cambio y adaptacin. Asimismo, se destaca el papel desempeado por las polticas pblicas en este escenario, desde el entramado del poder del gobierno central
y los municipios, en donde se ver que existe una mutua dependencia que puede
bien favorecer la autonoma municipal o distorsionar su papel en los Estados.
En este sentido y desde el ascenso mundial de los regmenes democrticos liberales, su gran desafo siempre ha sido justificarse y legitimarse, es decir, demostrar
que realmente los Estados son capaces de adaptarse a los diversos y siempre cambiantes contextos mundiales en el marco de una legalidad democrtica. Para esto,
las democracias deben cumplir con un principio que, aunque parezca simple, es
un reto diario para las instituciones6: la gobernabilidad.
Existen diferentes versiones de donde surge este concepto en la dcada de los setenta, donde se hizo popular hablar de crisis de gobernabilidad sobre lo que volveremos en los Estados occidentales, a raz del informe encargado por la Comisin
Trilateral (Crozier et al. 1975). stas fueron entendidas como una incapacidad para
5
As citado en DEMUCA, en prensa.
Entendemos por instituciones, a las construcciones humanas que pretenden ordenar, normalizar y regir
las sociedades. Estas son alimentadas por la institucionalidad, que se compone de una versin formal y una
informal para darle contenido; la forma son todas aquellas reglas escritas, mientras que las informales son
todas aquellas normas no escritas, pero s practicadas.
satisfacer las crecientes demandas de la ciudadana, durante las crisis econmicas y de ineficiencia del sector pblico. Segn autores como tan disimiles como
Jrgen Habermas (1986) o Claus Offe (1992), aunque diferan en sus causas,
concluan que se generaban crisis de legitimidad de las democracias. En ese
momento, la gobernabilidad se concebida, por estos autores, como la capacidad
de un sistema poltico para resolver efectivamente demandas y necesidades de
su ciudadana.
Por otro lado hay quienes consideran que el concepto de la gobernabilidad
surge a fines de los aos ochenta, cuando en el debate sobre la poltica de
desarrollo el Banco Mundial publica un estudio sobre las condiciones de buen
gobierno good governance, al referirse al desarrollo econmico en frica
(von Haldenwang: 43; Santiso: 1-22). Desde esta postura analtica se hace
referencia directa e instrumental al crecimiento econmico como sinnimo de
progreso y buen gobierno, siendo sus elementos centrales: la garanta de derechos de propiedad, la creacin de un marco regulador adecuado para la
actividad empresarial y la provisin de la economa con bienes pblicos. Este
enfoque de la gobernabilidad tiene una caracterstica aditiva: se considera que,
en suma, muchos cambios puntuales mejorarn la gobernabilidad (von Haldenwang: 44). Sin embargo, se ha demostrado que esta visin ha sido deficiente,
pues deja de lado el tema de los derechos ciudadanos, participacin abierta y
la justicia social como factores para lograr esa gobernabilidad.
Se habla de que el trmino gobernabilidad aparece en un contexto de Guerra
Fra, y buscaba la coordinacin de acciones polticas entre el Estado y los agentes
privados. Sin embargo, vemos cmo no se contradicen ambas versiones, e inclusive se pueden ubicar como parte de una misma lnea de evolucin del concepto: primeramente (i) aparece una versin restringida nicamente a la estabilidad
econmica, la cual era vista como una consecuencia, y al mismo tiempo una
causada, de la inestabilidad monetaria, que llevaba a la inestabilidad productiva
e inestabilidad social. Por su lado, (ii) en la ciencia poltica, el concepto apareci
para referirse al control poltico-institucional en un determinado cambio social, es
decir, gobernabilidad era el control y la capacidad de dirigir un proceso transformacin social.
Posteriormente, aparecen (iii) las propuestas de los neoconservadores, quienes
plantean que la gobernabilidad pasa por los lmites y capacidades del sistema
para hacer frente a las demandas sociales, es decir, estiman que la gobernabilidad depende de la relacin entre la carga de demandas sociales y estabilidad
fiscal, que con la mala administracin de estas demandas por medio de un aumento del aparato institucional de servicios burocrtico, por ejemplo ocasiona un circulo vicioso, generando nuevas demandas y sobrecargando el sistema,
incapaz de procesarlas favorablemente, lo cual finalmente conduce a una crisis
fiscal y del sistema en conjunto.
Captulo I
Otros autores parten de una definicin de gobernabilidad entendida como la

capacidad de una sociedad para resolver sus conflictos y problemas, y canalizar y
atender las demandas sociales, de acuerdo con determinadas instituciones (Whitehead et al. 2005: 10). sta resulta problemtica ...pues busca combinar un
concepto procedimental de democracia (mecanismos que facilitan la resolucin
de conflictos entre diversos grupos), con una nocin de buen gobierno orientada
a resultados (capacidad del Estado para disear, adoptar, aplicar y monitorear
polticas (sic) pblicas). Si bien la nocin de gobernabilidad incluye implcitamente ambas dimensiones, no se identifica con ninguna de ellas y en la prctica se
convierte en un concepto normativo, porque puede definirse tanto en trminos
de proceso as como de resultados. (...) El concepto de gobernabilidad pierde
precisin porque no define la naturaleza ni las caractersticas de determinadas
instituciones necesarias para resolver los conflictos y canalizar las demandas de
una sociedad (Meja Acosta: 98).
En el actual contexto, el cual se ha definido como un cambio de poca y no una
poca de cambio, la gobernabilidad es ms que antes un motivo de debate en
donde las polticas pblicas y los gobiernos locales adquieren ms relevancia.
Sin importar el punto de vista desde donde se analiza, se puede decir fcilmente
que la gobernabilidad es la habilidad de gobernar. Por consiguiente, desde una
perspectiva neoinstitucional7, esto se traduce y complejiza en la cualidad propia
de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan
eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo
mediante la obediencia cvica del pueblo (Arbs y Giner: 13).
Como vemos en el diagrama 1.1., la gobernabilidad se puede desagregar en varias
dimensiones que se encuentran atravesadas por el carcter multinivel de la gobernabilidad, primero se debe tener claro el (i) dilema entre legitimidad, eficiencia y
eficacia, ya que para tener legitimidad no slo basta solo con la eleccin democrtica sino tener un amplio apoyo social, y a su vez capacidad de ser eficaz en
las acciones tomadas y eficientes en su beneficio a la sociedad. Tambin se deben
considerar (ii) las presiones y demandas del entorno gubernamental en al menos tres
mbitos generales, el externo (internacional y supranacional), el estatal interno de la
sociedad y del propio gobierno. Asimismo es cada vez ms necesaria la dimensin
(iii) de la nueva sociedad civil organizada en grupos de inters que propician la gestin o no de un conflicto social, y finalmente (iv) los cambios y avances tecnolgicos
con sus consecuencias sociales, econmicas y ambientales para poder impactar en
su planificacin y control, debido a su gran nivel catico y de atomizacin.
Neoinstitucionalismo es: un conjunto de teoras que combinan las vertientes de una nueva microeconoma basada en los costos de transaccin, una seccin de derecho y economa, otra de teora de la
informacin, teora de la eleccin pblica, y una vertiente histrica, basada en el trabajo de Douglas North
(Kalmanovitz, 2003).
Diagrama 1.1. Gobernabilidad

Internacional
Legimidad,
eficacia y
eficiencia
Avances
tecnolgicos
GOBERNABILIDAD
Presiones y
demandas
Nacional
Avances
tecnolgicos
Local
Fuente: Elaboracin propia.
Aqu cuando hablamos de presiones, demandas, mbitos y el papel de las tecnologas, es necesario pensar al mismo tiempo en el medio y producto por el cual
se canalizan estos y se transforman en soluciones. Es decir, es necesario pensar en
el papel de las polticas pblicas. stas son entendidas como el conjunto de decisiones y acciones que resultan de interacciones entre actores pblicos y privados,
con influencia de los recursos que disponen y las regulacin institucionales general
y especficamente. Su contenido consta de mltiples partes, desde la definicin
del problema, programa, acuerdo, plan, implementacin, hasta su evaluacin
(Subirats et al., 2008).
Las polticas pblicas pueden ser (i) estatales (por ejemplo las elecciones como
prctica constante de un Estado para canalizar la representacin popular en los
poderes de las instituciones estatales), o de (ii) de gobierno (las especificas de
una administracin en un espacio y tiempo determinado, es decir, las respuestas
a problemas tanto a nivel nacional, como el local, sobre este ltimo volveremos
adelante).
En este sentido, el aparato estatal y sus distintos niveles de gobierno poseen una
relacin de mutua dependencia, en tanto existe un gobierno central que necesita a los diversos gobiernos locales para la implementacin y canalizacin de
recursos, etc. y los gobiernos locales requieren de la asignacin de presupuesto
Captulo I
estatal por parte del gobierno central y el acompaamiento tcnico de diversas

instituciones pblicas para fortalecer sus acciones y programas.
En suma, un sistema social es gobernable cuando est estructurado sociopolticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan para
tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de
reglas y de procedimientos formales o informales que pueden registrar diversos
niveles de institucionalizacin dentro del cual se formulan sus expectativas y estrategias principio de gobernabilidad de Prats (Altman: 2).
Pensar en gobernabilidad es, por consiguiente, pensar, sin ser sinnimos, en una
correcta poltica pblica. Correcta no slo porque sea una respuesta institucional
en beneficio de una poblacin y solucin a un problema, sino correcta por su
formulacin, implementacin, evaluacin y, replanteamiento y correccin si es
necesario como producto de los insumos de una evaluacin.
El actual debate sobre la gobernabilidad y las polticas pblicas, as como el
contexto mundial, nos introduce a la amplitud del trmino pblico, no siendo
reducido ahora nicamente al Estado, sino a la apertura en el monopolio de
la formulacin de soluciones en una triada a veces engaosa: Estado, empresa
privada y sociedad civil. Engaosa porque no necesariamente estas tres formas
de organizacin son exhaustivas y completamente representativas del grueso de
la ciudadana.
Hablamos de gobernabilidad, pero, se puede hablar de un opuesto: ingobernabilidad?, o sera mejor pensar en niveles gobernabilidad?, y de existir estos
de qu dependen, cuntos pueden existir y dnde se presentan, por sector o por
territorio de las polticas pblicas? Aunque se pueda opinar que s existe la ingobernabilidad, esta es una vista en negativo, y se podra ver en positivo al pensar
en niveles.
Estos niveles de gobernabilidad podran ser ms concretos y especficos por caso,
no tanto en definitivos bajo, medio y alto, sino verse dentro de cada situacin
especfica a analizar. Por ejemplo, no se pueden equiparar los resultados de la
ejecucin de varias polticas pblicas, si no se estudian sus cimientos (fundamento, contenido y manera en que se formul). As puede suceder que una poltica
produzca un determinado nivel de gobernabilidad, no porque sea incorrecta, sino
porque se aplic tardamente a una poblacin a la que no deba ser dirigida, o
sobre un problema que se agrav, o desapareci por circunstancias no consideradas en la fase de formulacin. Tambin, en este sentido, sera posible pensar en
la ingobernabilidad con un nivel nulo de gobernabilidad.
Ante un nivel deficiente de gobernabilidad sea a territorialmente nacional o
local se podra entender que existe una crisis en sta?, parafraseando a Prats
(2003: 239-270) s, siendo la ineficacia o incapacidad de los gobiernos en

asumir, procesar y resolver problemticas de manera legitima y democrtica.
Recurdese que crisis es una contradiccin provocada por la falta o malos resultados que genera la aplicacin o prediccin en esta caso a la hora de gobernar con respecto a la realidad (cf. Kunh, 1962). En este sentido, se podran
plantear dos cuestiones: por qu se produce una crisis de gobernabilidad?,
y cmo se resuelve la misma? Sera imaginable afirmar que stas aparecen
cuando una o varias de las dimensiones acuadas arriba no se cumple/n o
bien, al no cumplirse una o varias esta/s posee/n ms peso que las que s se
logran cumplir.
Sin embargo, la pregunta sobre cmo se producen estas crisis seguira sin encontrar respuesta, siendo ahora la cuestin por qu una o varias de las dimensiones
de la gobernabilidad no se logra/n cumplir? En este sentido, existen tres visiones
posibles: primero (i) quienes consideran que las crisis y la falta cumplimiento de
sus dimensiones es por casualidad, y estn quienes (ii) consideran que es por
causalidad. Los primeros defienden que estas crisis se tratan de una suma de
fenmenos casuales e impredecibles, por lo que es absurdo tratar de prevenirlos.
Mientras, en la otra esquina, aun considerando que son producto de una suma
de fenmenos estiman que si es posible prevenirlos y/o proveerles.
A su vez, estn tambin (iii) quienes a partir de en un balance de las posiciones
anteriores, creen que una crisis de gobernabilidad democrtica es posible de prevenir al menos de forma parcial. En consecuencia introducen nuevas cuestiones
al panorama del anlisis de las crisis de gobernabilidad, por qu la crisis no se
gener antes?, por qu en otras zonas con similares condiciones no sucede los
mismo?, a lo que podramos sumar, por qu una dimensin de la gobernabilidad
puede pesar ms que otra en la generacin de una situacin de ingobernabilidad?, es el nivel externo o los niveles internos de las presiones y demandas ms
importantes para el detonante de una crisis?, o por el contrario no son excluyentes y se influyen mutuamente agravando las dimensiones del problema?, y yendo
un poco ms lejos, son los actores o la forma en que se han creado las instituciones los responsables de una crisis, o bien es la administracin que los actores
hacen de las instituciones?
La resolucin de una crisis de gobernabilidad exige ser claro en la inexistencia de
determinaciones sobre cmo resolverla. Como popularmente se dice, no existen
frmulas mgicas. Sin embargo, es claro tambin que las dimensiones expuestas
efectividad, eficiencias y eficacia; presiones y demandas; sociedad civil organizada y cambio/avances tecnolgicos con anterioridad son nuevamente relevantes, siendo las claves para comprender en qu aspecto se es ineficiente o se acta
sin legitimidad. En este sentido, cada resolucin depende de en cul dimensin
se ubica concretamente la crisis y su gravedad para el resto de aspectos que
componen la gobernabilidad.
10
Captulo I
Es as como se engloba la gobernabilidad, como la estructura que fomente la

interrelacin entre actores para que stos logren tomar decisiones de forma colectiva, para resolver sus problemticas y conflictos, dentro de un sistema de normas formales e informales en el que puedan utilizar sus estrategias y expresar
sus expectativas. Todo esto, dice Prats, hace un sistema socio-poltico gobernable.
Independientemente de los orgenes y ubicacin de la crisis de gobernabilidad,
sern siempre las instituciones quienes tengan un papel central en la resolucin
de stas. De igual forma son las instituciones, formales e informales, las que tambin pueden evitar una crisis de este tipo, porque poseen un papel central y siempre presente a la hora de generar condiciones de gobernabilidad, por ejemplo,
instituciones como el rgimen de gobierno y el sistema electoral. Esto es claro, al
comprender que las instituciones, con su papel como rector de la institucionalidad
no estn hechas de piedra, y su cambio es posible.
Posible, s; sin embargo, no siempre realizable. Esto porque lo que nutre a una
institucin es su institucionalidad formal (reglas escritas) e informal (reglas no
escritas), que dan contenido y sentido a la institucin en s. Por tanto, su cambio
depende de las capacidades que puedan tener en su diseo y rediseo institucional. Los cambios pueden ser accidentales, evolutivos o intencionales (Goodin:
2003): (i) accidentales en tanto no se puede determinar la cuestin del cambio;
(ii) evolutivo por cuanto la variaciones que surgen por accidente, y las reglas
informales terminan por consolidarse en cambios verdaderos y reglas formales,
e (iii) intencionales, como su propio nombre lo dice es producto de la actuacin
adrede de actores. Esta ltima es la ms relevante, ya que los cambios y diseos
institucionales novedosos, surgen mayoritariamente de forma intencional.
Un buen diseo institucional es lo que puede o no generar condiciones cooperacin o de conflicto entre los protagonistas de un Estado con gobernabilidad o
no. Este el diseo institucional es sinnimo de gobernanza, aunque no muchos
pueden estar de acuerdo con esta afirmacin, debido a que el trmino al igual
que el de gobernabilidad posee una serie de visiones disimiles, pero no irreconciliables, que lo han moldeado a travs de la historia para decantar en su/s uso/s
actual/es.
Es posible encontrarlo, primero como un sinnimo de gobernar. Posteriormente con su profundizacin tcnica, se llega a confundir incluso hoy da con
el concepto de gobernabilidad, y fue en los aos de 1990 que empez a ser
parte del lenguaje tcnico de estudios administrativos, de polticas pblicas y
de las relaciones internacionales hasta llegar a considerarla un instrumento
para con un objetivo concreto como lo es la transformacin del poder poltico
presentando al mercado como una instancia de regulacin econmica y social,
y con un papel determinante de actores no estatales en la toma de decisiones,
en especial, los actores sociales, la generacin de redes, y con multiplicidad de
11
instancias, privilegiando pautas de coordinacin interactiva y de autoorganizacin (Delabocca, 2005).

No necesariamente las mejoras a un sistema poltico pasan por introducir nuevas
o cambiar las instituciones ya existentes, como por disear, redisear, enfocar y generar mejores condiciones para una gobernanza efectiva. Ello es visto como el debilitamiento e intervencin mnima por parte del Estado; sobre esta visin caen las
crticas que consideran el binomio pblico-privado como interaccin nicamente
entre los agentes del mercado con los del Estado, delegndole a la sociedad civil
un papel de actor privado, cuando su configuracin es mucho ms compleja.
En la actualidad, an confusa la definicin de gobernanza, puede ser entendida no slo como el paso a un ejercicio del poder sin conflictos (gobernabilidad),
sino como se afirm anteriormente una condicin propia del mbito del diseo
institucional, es decir, de la administracin, ingeniera y gestin del gobierno para
ejecutar decisiones previamente consensuadas por los diversos actores estratgicos.
En este sentido, la definicin de gobernanza se aleja de ideas clsicas donde los
Estados son rgidos y jerrquicos, y pretende introducir un estilo ms cooperativo,
donde instituciones de gobierno y privadas junto a diferentes actores colaboren en
el diseo e implementacin de instrumentos de poltica que permitan dar solucin
a problemas sociales (Lecay, s.f.).
El diagrama 1.2. muestra cmo la gobernanza depende de ciertas condiciones
mnimas, como: (i) distribucin del poder en la sociedad y sus grupos de inters,
(ii) mecanismo para la disposicin de recursos, (iii) fortaleza y organizacin con
la sociedad civil bajo inters comunes, y finalmente (iv) un alto nivel de civismo y
educacin para lograr una identidad, responsabilidad y compromiso.
La gobernanza est compuesta de al menos cuatro reas: (i) la gobernanza econmica, busca la organizacin de la economa de crecimiento, (ii) la gobernanza
poltica, pretende la integracin de todos los sectores al ejercicio democrtico,
(iii) la gobernanza administrativa, refiere a la responsabilidad en la eficacia y eficiencia en la administracin, y finalmente, (iv) la gobernanza sistmica, busca la
participacin de instituciones sociales en miras del fortalecimiento de la calidad
de vida.
La importancia de estas condiciones recae en la necesidad y el reto de una inclusin, representacin y representatividad de todas las posiciones, como debe ser
en una institucionalidad democrtica.
Entonces, una correcta gobernanza es aquella capaz de incentivar posiciones
de cooperacin, en lugar de conflictos y por ende crisis de gobernabilidad.
Incorporando as al ejercicio de gobernar a diversos actores estratgicos capaz
12
Captulo I
Diagrama 1.2.
Gobernanza
Distribucin
de poder
Disposicin
de recursos
Sociedad
civil
Nivel cvico
de identidad
Condiciones
mnimas
GOBERNANZA
Actores
estratgicos
Sociedad
civil
Poltica
Sistemtica
Administrativa
Empresa
privada
EstadoGobierno
Consenso
Econmica
Cooperacin
Solucin
(Poltica pblica)
de incentivar los cambios institucionales necesarios para la sostenibilidad de las

alianzas pblico-privadas.
1.3. Anlisis de gobernabilidad y gobernanza

Hasta el momento se ha analizado la complejidad de entender y definir de una sola
forma lo que es la gobernabilidad y la gobernanza. Ahora, se estudiar cmo esta
ambigedad conceptual se traduce en anlisis, es decir, cmo se llega a analizar la
gobernabilidad y la gobernanza. En las ciencias sociales existe una mayor tendencia por comprender la gobernabilidad en comparacin a la gobernanza.
Se parte del criterio de que en la actualidad se deja atrs el Consenso de Washington, desde el cual daba mayor peso a los factores econmicos que a la
dimensin poltica, es decir, a una economizacin de la poltica.
Bajo la tutela del Consenso de Washington (y previo a l, tambin), no se logr,
ni se lograba responder a las crecientes demandas sociales con polticas pblicas
orientadas a las necesidades sociales para reducir las tremendas desigualdades
socioeconmicas, polticas y culturales de la regin. Como sealamos antes, esto
responde directamente a las dificultades conceptuales y al hecho de que la ambigedad terica y estratgica ha conducido a veces a un debate entre sordos,
como dice atinadamente Bodemer (333).
13
Agrega Bodemer que un ejemplo sobre la politizacin de lo econmico es el

amplio debate sobre estrategias de desarrollo en las grandes agencias y bancos
internacionales (Bodemer: 340), desde el cual se hace clara una visin de la
necesidad de definir reglas del juego poltico en lo econmico, con una obvia
garanta de su cumplimiento. Por tanto, se plantea crear una nueva institucionalidad, o mejor dicho, promover el cambio institucional en miras a una gobernanza, acorde con la consolidacin de nuevas redes de representacin entre actores
econmicos, sociales y estatales.
Lo anterior quiere decir que la batalla en contra de: la inflacin y reduccin del
dficit fiscal, las medidas de desregulacin, privatizacin y apertura hacia afuera
han dejado de ser bases claras para la legitimidad de los gobiernos y proyectos
de Estado; perdiendo con ello la capacidad de garantizar el flujo de votos en las
urnas para la representacin en los puesto de eleccin popular.
Aunado a la falta de precisin y dificultad consensuar los trminos de gobernabilidad y gobernanza, se suman otros conceptos como los son: cohesin social,
capital social, lucha contra la pobreza, desigualdad, equidad de gnero y, desarrollo humano y/o sostenible8.
Esta imprecisin conceptual provoca no slo una falta de delimitacin clara entre
stos y otros ms, sino falta de capacidades y habilidades prcticas para su instrumentalizacin, as como el aprendizaje de metodologas que faculten el estudio
de experiencias exitosas capaz de inspirar procesos ms all de sus contextos
geogrficos.
Centroamrica y Repblica Dominicana poseen mltiples problemticas que necesitan una lectura compleja y multidimensional de sus realidades, pues sin ello
resultara imposible pensar en su solucin viable, sustentable y con impacto. Por
ejemplo, la regin posee no slo la desigualdad tpica de ingresos conocida por
algunos especialistas como desigualdad vertical, sino tambin la denomina desigualdad horizontal, que consiste en la falta de equidad entre diversos colectivos
humanos, ya sea por cuestiones laborales, de raza, etnia, cultura, gnero, sexo,
o incluso por ubicacin fsica territorial.
Es as como la estrategia ms comn y frecuente es aquella de atencin universal y sectorial, por medio de la cual, las polticas pblicas pretenden mejorar la
Por citar un ejemplo, el debate sobre los trminos de capital social y su relacin con la llamada cohesin
social, que ha estado en la palestra acadmica en los ltimos aos. Este debate es ms bien de competencia en ambos conceptos, en el que Robert D. Putnam (cf. 1992; 2000) llega a criticar al individualismo
exacerbado, considerndolo el mayor peligro para la cohesin social de una sociedad. Por otro lado, Pierre
Bourdieu (cf. 1980; 1986) cree que la cohesin social de las sociedades contemporneas peligra principalmente por una aparente falta de atencin por parte del Estado a responsabilizarse en el bien comn y
la atencin de las desigualdades sociales.
14
Captulo I
situacin de todos, pretendiendo una reduccin y equilibrio entre las desigualdades. Dejando de lado, como muchas veces sucede en los anlisis y estudios
sobre el tema, no slo medidas focalizadas hacia grupos de la sociedad excluidos, sino tambin medidas territorializadas, temas en los que la municipalidades
poseen un protagonismo esencial, como veremos ms adelante (cf. Bodemer:
333-334).
Aunado a esto, el Estado latinoamericano oscil histricamente y hasta nuestros
das entre un Estado hipertrofiado y gordo, pero al mismo tiempo poco eficiente;
y un Estado mnimo, arrinconado a las tareas elementales de la ley y el orden
(Bodemer: 2004, 339; cf. Bodemer: 1993). Diferentes formas de Estado que al
final de cuentas han demostrado su poca flexibilidad, adaptabilidad y falta de
lectura de la realidad en la que se encuentran, propiciando la intolerancia entre
los gobernantes y gobernados.
Se habla entonces de que en Amrica Latina, existe una crisis de la sociedad en
general, que catapulta y multiplica los elementos crticos de sta, como por ejemplo, con las grandes disparidades de ingreso, falta de un contrato social polticamente sustentable, y un contrato ambiental econmicamente sostenible, tambin
sociedades civiles escasamente organizadas dentro del sistema poltico, un alto
grado de desconfianza e inseguridad mutua, instituciones dbiles, redes clientelares (mafiosas y de contrabando, ms que de solidarias y legalidad), Estados
dbiles, patriarcales, patrimoniales y con una vocacin cerrada (o privatizacin
total de servicios o una concentracin de estos en el aparato burocrtico).
Bajo este panorama es que la gobernabilidad y gobernanza surgen como ms
que conceptos en un debate terico elevado, y pasan a aterrizarse para operacionalizarlos y hacerlos medibles y/o utilices para la obtencin de respuestas y
anlisis, que sirvan a la deliberacin y debate de propuestas y soluciones a los
males que aquejan todos los estratos sociales a la misma institucionalidad global,
nacional y local.
En este sentido, vamos a ver cmo se enfoca desde diversos lugares la gobernabilidad. Primero veamos el caso de la CEPAL, en la que su propuesta pretende ver
la gobernabilidad de manera dinmica, sealando (sic) la necesidad que la sociedad y el gobierno jerarquicen un conjunto consistente de propuestas enmarcado
en las orientaciones econmicas y sociales de la estrategia de transformacin
productiva con equidad y obtengan un apoyo social sostenido para ste, manteniendo la estabilidad del sistema (Bodemer: 339).
Es decir, Bodemer ve en esta propuesta que para que un gobierno democrtico
posea algn grado de gobernabilidad, y por tanto ser buen gobierno, debe de
poseer al menos un mnimo de cuatro criterios: (i) eficiente, orientar sus actitudes a
criterios de costo-beneficio, (ii) eficaz, cumpliendo y maximizando metas definidas,
15
(iii) disponer de legitimidad, ser elegido democrticamente y comprometido con

la ciudadana a quien se representa y sus valores comunes y, finalmente, (iv) ser
polticamente responsable, rendir cuentas interna y externamente a ciudadanos y
dems grupos importantes por igual.
Por otro lado, podemos encontrar la concepcin que tiene la Poltica de Desarrollo Alemana acerca de la gobernabilidad, la cual rene dos dimensiones del
trmino: (i) la dimensin de metas, que busca la seguridad, libertad y justicias
definidos ampliamente, y (ii) la dimensin de proceso. Que abarca la participacin, transparencia poltica, administrativa y electoral, eficiencia y eficacia (von
Haldenwang: 46).
Otra visin de cmo analizar la gobernabilidad y gobernanza, es la usada por el
Perfil de gobernabilidad de Guatemala, que busca identificar los rasgos esenciales de una democracia de calidad, segn Diamond y Morlino (2005) requiere
de dos actividades simultneas: primero uno normativo, es decir, una clara identificacin de normas y valores que se esperan; y, segundo, una actividad institucional/prctica, en el sentido de qu tipo de reformas han mostrado ms efectividad
en la realidad para materializacin de dichas normas y tambin diagnostica el
dnde se encuentran los problemas de funcionamiento institucional.
Por su lado, el Perfil de Gobernabilidad de El Salvador, bajo el mismo esquema
anterior, se establece como una investigacin no concluida, sino un insumo para
ayudar al aprendizaje y esfuerzos para mejorar la democracia, tampoco propone
recomendaciones en sentido estricto; segn el propio informe, intenta dar algunas ideas para la accin en los puntos considerados claves para desencadenar
cambios importantes que aseguren la gobernabilidad. Se basa en el concepto
de gobernabilidad del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua,
entendida como: la capacidad de una sociedad para resolver sus conflictos y
problemas, y canalizar y atender las demandas sociales, de acuerdo con unas
determinadas instituciones.
El Perfil de Gobernabilidad de El Salvador concluye que () el desafo de la gobernabilidad en El Salvador no est, () anclado a una situacin de crisis poltica.
Desde la firma de los Acuerdos de Paz, El Salvador ha sido, probablemente, la
sociedad ms estable, [la cual] parece estar vinculada con dos fenmenos. Por un
lado, por la capacidad del sistema de partidos, surgido de la guerra, de mantener
ciertos vnculos con la poblacin, en torno al mismo eje izquierda-derecha que fue
vlido durante la guerra; y, por otro, por la capacidad del sistema social salvadoreo de continuar expulsando hacia el exterior a la poblacin, cuyas demandas
no pueden ser satisfechas por el sistema poltico. () Esto hace que los actores
locales se concentren en sus propios intereses porque su xito poltico no reside en
su capacidad para satisfacer las necesidades de la poblacin sino en manipular
las reglas del juego en beneficio propio, preservando el control de los partidos
16
Captulo I
como instrumentos generadores de espacios de poder, con muy poco esfuerzo en

la competencia (Whitehead et al., 2005: 9-10, 74-81).
Dice Garca Dez que la distincin entre estos dos tipos de tareas tiene una importancia crucial porque cualquiera que sea la relacin de indicadores propuestos
para el diagnstico y valoracin del funcionamiento del sistema poltico en democracia, sta tendr siempre limitaciones considerables, desde el momento en que
el funcionamiento de la democracia implica () demandas incompatibles entre
los valores y las evaluaciones de esos indicadores, los cuales son controvertidos
tanto en sus principios, como en la prctica9 (2007: 80).
Estos instrumentos mencionados no abandonan del todo el debate a nivel terico, pero s llegan a la implementacin de medidas para diagnosticar de alguna
forma u otra condiciones de gobernabilidad como bien refleja el Informe de
gobernabilidad de El Salvador, dejando relegada el diseo institucional al buen
gobierno, y buscar con ello soluciones posibles a problemas de forma coordinada
y consensuada.
Una perspectiva interesante de destacar es la que considera la distincin entre las
disciplinas: las de (i) carcter de diagnostico o descriptivo-explicativo, como las
ciencias sociales, (como la sociologa, ciencia poltica, estadstica, economa y
econometra, antropologa social, etc.), y las (ii) de carcter prescriptivo, como los
modelos que tienen una orientacin distinta, como la estimativa jurdica, el derecho y el anlisis institucional comparado. Jaime Ordez llama a los primeros
como indicadores de diagnstico, y a los segundos, indicadores de prescripcin.
Nos dice que el enfoque descriptivo/explicativo se centra en la generacin de informacin fctica y datos sobre el Estado y sus instituciones en distintos temas. Su
cometido es explicativo, y busca generar informacin til acerca de las principales
caractersticas del sistema poltico y sus instituciones, y acerca de los trminos de
su funcionalidad o disfuncionalidad (Ordez: 18). ste permite, segn el enfoque, evaluar y analizar los procesos y los resultados, para hacer diagnsticos de
rendimiento institucionales.
Ya el segundo tipo de enfoque que el autor nos presenta es de carcter analgico/comparativo, o como el autor los llama indicadores prescriptivos. Est dirigido
a establecer formulaciones y recomendaciones a partir de un anlisis comparado,
de lo que debe y no ser un buen gobierno y sus polticas pblicas, con lo que pretende establecer una suerte de tipos-ideales de jurisdiccin normativa y funcional
de las instituciones democrticas.
Por ejemplo, sistemas de partidos fragmentados y polarizados pueden ser un buen indicador de calidad
de la representacin poltica, pese a no ser los deseables para un orden poltico y eficacia en el proceso de
elaboracin de polticas pblicas.
17
En esta lnea, comenta el autor que mientras los descriptivo/explicativos se fundamentan en metodologas inductivas y de inferencia emprica (en tanto que ciencias sociales que buscan explicar la realidad social, econmica, cultural, etc.),
los modelos prescriptivos, de clara orientacin normativa, se basan en mtodos
de carcter deductivo y analgico, es decir, no explican un fenmeno, ms bien,
norman la realidad (caracterstica propia del razonamiento jurdico). Vemos, por
consiguiente, que estos modelos poseen enfoques metodolgicos diferenciados,
pero que en conjunto pueden afrontar la realidad poltica para diagnosticar el
estado de la gobernabilidad o para determinar su deber ser.
Veamos como el cuadro 1.2., cataloga ciertos indicadores de estos modelos.
En l se hace ms claro como los indicadores descriptivos tienen el propsito
ms de diagnostico, de medir y evaluar una realidad, de-construir sus causas y
las consecuencias, de comportamiento o rendimiento ya sea de una institucin,
una norma, valor o bien un actor poltico. Se resalta que requieren un bagaje
terico-conceptual de base, para poder realizar explicaciones, no solamente de
corte emprico, sino tambin analtico-comparativo. Pueden ser utilizados para la
creacin de indicadores de ndole cuantitativo, como veremos ms adelante con
el Latinobarmetro (Ordez: 21).
Por su parte, los indicadores de prescripcin se constituyen no necesariamente por indagaciones empricas, sino ms bien, de tipo fctico-empricas, con lo
que suma una valoracin jurdica, lo cual es un juicio de poltica pblica y de
definicin institucional vis a vis, los objetivos generales del proceso gubernamental. Por lo que al proceso de determinacin de las mejoras prcticas (llamadas
bench-marking) se le aade una base emprica, que formula una bsqueda por el
cambio o reforma en las polticas de Estado.
En el cuadro 1.2. se aprecia las tendencias en el anlisis de gobernabilidad. Sin
embargo, valdra preguntarse si estos indicadores logran primero un consenso
para poder dictar lnea en la forma de actuacin del Estado y rganos polticos,
o si simplemente son normativas en una lnea que no promueve el debate e integracin entre los diversos actores necesarios para una gobernabilidad acorde a
estos tiempos.
Nos dice el autor, esclareciendo un poco lo anterior: La tipicidad del indicador
no mide una parcela de la realidad, sino busca modelarla o normarla. El inters
primordial de este tipo de indicadores es brindar evidencias para los procesos de
reforma del sistema democrtico identificando estndares exitosos en otras sociedades y proponindolos como posibles ejes de accin. La identificacin de este tipo de
indicadores requiere de la bsqueda de elementos comunes (tipologas) que tengan
propuestas explcitas de reforma de Estado, las cuales sirvan para identificar fallas
sistmicas y/o estructurales pero que a la vez recomiende medidas para subsanarlas,
esto es, proponga formulaciones de poltica pblica (Ordez: 22).
18
Captulo I
Cuadro 1.2.
Indicadores de diagnstico e indicadores de prescripcin
Indicadores de diagnstico
(de carcter descriptivoexplicativo
Indicadores de prescripcin
(analgico-comparativos)
Perfil metodolgico y sustantivo.
Son indicadores de carcter inductivo e emprico. Se establece una

medicin de un objeto de estudio
fctico-social. Puede existir o no un
umbral axiolgico de probidad del
rendimiento.
Indicadores de orden analgico

comparativo y de aplicacin deductiva. Se confronta un referente
(normativo, axiolgico, institucional,
un modelo conceptual de poltica
pblica) con estndares o bench
mark ampliamente reconocidos y
probado.
Se establece la prescripcin de una
tipologa, tcnica, normativa institucional, conceptual, de poltica pblica, etc.
Resultados de la
evaluacin.
Se determinan una serie de especies

fcticas (comportamientos econmicos, tendencias de gestin institucional, medicin de percepciones
sociales, etc.) en relacin a la demanda especfica del indicador.
El indicador supone un conjunto de
umbrales de determinacin fctica.
Se determina la aplicabilidad o
adecuacin (como resultante de la
comparacin analgica) entre la
existencia de indicador y la prescripcin tcnica, normativa institucional,
etc.
Perfil tpico del

indicador.
Ejemplo A:
Impuestos recogidos por gobiernos
sub-nacionales como porcentaje de
los ingresos totales de los gobiernos sub-nacionales (OECD-DAC
indicators) <http:www.bellanet.org/
indicators/indesx.cfm>
Ejemplo B:
IADB 1999a.
IADB 1999b.
Ejemplo A:
Indicador de control de corrupcin
(Percentile Rank, 0%-100%).
(Kaufmann 2003).
Ejemplo B:
La jurisprudencia constitucional establece lmites al legislador a nivel
de objeto de los tributos:
a) Los tributos deben caer sobre manifestaciones efectivas de riqueza
econmica.
b) Los tributos deben gravar riqueza
neta.
c) Debe reconocerse la compensacin de prdidas sufridas por el contribuyente en perodos anteriores.
(Observatorio de la Democracia en
Centroamrica 2004).
Fuente: Ordez, J.; El debate entre indicadores de diagnstico vs. indicadores de prescripcin. El caso de Amrica
Latina, en Bodomer, Klaus y Carrillo, Fernando; Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y Europa.
La Paz, RedGob. 2007, pp. 19-20.
19
Asimismo, vemos que la diferencia entre indicadores de diagnstico e indicadores

de prescripcin muchas veces no es tan clara, principalmente por la subjetividad
implcita en la creacin de los indicadores de diagnostico, siendo la neutralidad
analtica formal, cuando en realidad la simple eleccin de un indicador a otro ya
refiera una escogencia con miras a una intencionalidad. Pero, en trminos muy
generales, se puede afirma que mientras los de diagnstico son cuantitativos, los
de prescripcin son cualitativos, aunque puedan mezclarse las normas con definiciones especficas cuantificables (Ordez: 22-23).
En ese caso, su propio funcionamiento interno a nivel jurdico e institucional (administracin poltico/burocrtico) est definido por normas y procedimientos que
son propios de la elaboracin y puesta en prctica de dichos modelos. Segn el
autor, deber ser efectuados en forma transparente y organizada, segn los retos
que imponen criterios de gobernabilidad moderna, aunque para l no las expone
del todo claro, aqu se ha defendido la gobernabilidad con consenso, debate,
inclusin de sectores privados y civiles, as como la correcta concordancia entre
ese buen gobierno y un diseo institucional que facilite su funcionamiento.
En esta lnea, los indicadores de prescripcin (por el valor normativo, programtico y la especificidad conceptual), as como los de diagnstico (por su sustancia
terica y de anlisis profundo), suponen en nuestras palabras herramientas para
la de toma de decisiones en el mbito de las polticas pblicas. Y aunque se pueda defender que unos son mejor que el otro, lo cierto es que deberan ser vistos
como un complemento y no como rivales, como a veces deja entender el autor,
para que as, estos procesos de toma de decisin se constituyan en acciones concretas que garanticen el mejor funcionamiento y alternativa para la resolucin de
problemas, la implementacin de reformas puedan guiar estos procesos en todas
sus fases (Ordez: 25-26).
En cuanto al desarrollo de indicadores de gobernabilidad, en la mayora de los
casos se concentran en dimensiones de diagnstico focalizadas en la esfera de
los gobiernos centrales. As por ejemplo, el modelo desarrollado por el Banco
Mundial se compone de seis indicadores (i) rendicin de cuentas, (ii) estabilidad poltica y ausencia de violencia, (iii) eficacia gubernamental, (iv) calidad
reguladora, (v) cumplimiento de las leyes (credibilidad en las reglas, proteccin
a derechos privados), y (vi) control de la corrupcin que pueden ser clasificados
en los modelos de indicadores de diagnstico, ya que, a partir de la formulacin
de un conjunto de lneas macro del deber ser de la gobernabilidad, establece
un parmetro analtico de evaluacin y diagnstico de aplicacin a los pases, a
partir de las fuentes disponibles, como las oficiales del Estado, fuentes alternas,
informacin emprica internacional o domstica disponible, entre otras.
Dicho enfoque metodolgico genera resultados de orden analtico-conceptual,
los que describen y explican las eventuales causas de disfuncionalidades en los
20
Captulo I
sistemas polticos, as como dictar pautas de reforma y cambios. Agrega, Ordez que, en lo fundamental, consiste en un sistema de indicadores agregados,
referidos a puntos nodales (ncleos de derechos, procedimientos e instituciones)
del Estado en su conjunto y sus funciones democrticas. Por el carcter macro de
su tipicidad, su objetivo es el diagnstico institucional y normativo (Ordez: 27).
Es entonces un instrumento descriptivo, que (i) adems de ofrecer aportes tericos
y metodolgicos al estudio de la gobernabilidad y democracia, busca brindar un
diagnstico complejo sobre las tradiciones y las instituciones mediante las que se
ejerce la autoridad en un pas, y (ii) la evaluacin de la gobernabilidad se fundamenta en las percepciones y evaluaciones de expertos y especialistas sobre el
estado actual de la democracia en cada uno de los pases en estudio. Las tcnicas
estadsticas, usadas por el Banco Mundial, resultan de una amplia cantidad de
fuentes en un grupo de unidades comunes, que hacindolas comparables entre
ellas estandariza fuentes y resultados, para ofrecer anlisis comparativo global.
El cuadro 1.3. muestra el instrumento usado por el Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), el cual propone indicadores pertenecientes a
las dos categoras, es decir de diagnstico a la vez que plantea una serie de
postulados prescriptivos sobre la funcin pblica. Este instituto, en Reforma de Estado ubica a los indicadores de diagnstico, es decir, los analticosdescriptivos, buscando evaluar la estructura y funcionamiento de las
instituciones pblicas. Las dems variables pueden entrar en indicadores de prescripcin, la Reforma administrativa (paso de la administracin a la gerencia),
Reforma estatal, Economa de mercado abierto y competitivo, Salvaguardar
la cohesin y avanzar a la equidad, estableciendo tipologas normativas, objetivos y pautas de polticas pblicas en torno a las administraciones pblicas,
manejo jurdico-poltico del Estado, su relacin con el mercado, entre otros.
Estos postulados, segn el autor, son una suerte de guas de trabajo que buscan
crear normar las estructuras institucionales y polticas. En fin, estos indicadores,
usados por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, proponen un conjunto de
alternativas para, desde su visin, mejorar los estndares de manejo institucional,
calidad y capacidad de respuesta de stas ante las demandas de gobernabilidad
y democracia que tienen los pases, principalmente aquellos en vas de desarrollo
(Ordez: 31).
Igualmente, esto fundamenta que son dos los dos tipos de indicadores los que
pueden eventualmente dar una ptica global y ms completa de los fenmenos
en tanto capacidades analticas y prcticas para la definicin de poltica pblica
y los procesos de reforma institucional.
Una segunda dimensin de indicadores seran aquellos construidos desde el anlisis de percepcin de la ciudadana como de los actores polticos, pues no se
21
Cuadro 1.3.
Instrumento: Enfoque neoinstitucional (Prats i Catala 1998)
Variable
Indicadores
Fuente de mediacin
Capacidad de las organizaciones para generar Marco normativo/percepcin.

condiciones que permitan el funcionamiento eficiente del sector privado.
Reforma estatal
Capacidad de salvaguardar la cohesin social.
(diagnstico).
Marco normativo/percepcin.
Papel del Estado en el modelo de desarrollo (pro- Marco normativo/programas y

veedor y garantizador de regulaciones).
polticas pblicas.
Creacin de verdaderas burocracias, capaces de Marco normativo.
asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurdica.
Que el sistema de gestin ms racional sea la ad- Marco normativo.
ministracin burocrtica conforme al sistema de
mrito.
Que el mbito propio de la revolucin gerencial se Marco normativo.
encuentre principalmente en el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos.
Que la revolucin gerencial pblica resuelva pro- Marco normativo.
blemas genuinamente pblicos (como la dificultad
del monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultadas en la
medicin y control de resultados, la problemtica
inherente a los cuasimercados o mercados planificados y los impactos de la informacin y participacin ciudadano).
Reformas
administrativas
(paso de la
administracin
a la gerencia).
Orientar la reforma a conseguir y garantizar una Marco normativo.

serie de bienes pblicos puros (garanta de la seguridad personal, familiar, de los derechos de
propiedades y del cumplimiento de los contratos,
la garanta de la estabilidad y disciplina macroeconmica y fiscal; la prevencin de la salud mediante
la lucha contra las enfermedades infecciosas y el
saneamiento del agua, el financiamiento de servicios bsicos y de educacin y asistencia sanitaria,
provisin de infraestructuras bsicas, programa de
lucha contra la pobreza, programas de socorro en
caso de catstrofes, programas de defensa de bienes medioambientales esenciales, programas de
defensa de la identidad cultural colectiva y de desarrollo de la cultura cvica democrtica).
Superacin de aspectos patrimoniales y clientelares.
Resolver el problema de la durabilidad de los compromisos legislativos.
Resolver el problema de la imposibilidad de monitoreo efectivo del empleo pblico moderno por los
patrones polticos.
Fuente: Ordez, J. El debate entre indicadores de diagnstico vs. Indicadores de prescripcin. El caso de
Amrica Latina, en: Bodomer, Klaus; Carrillo, Fernando, Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y
Europa. La Paz, RedGob. 2007, pp. 19-20.
22
Captulo I
puede dejar de lado que no basta la capacidad de gestin de las instituciones

pblicas, sino tambin el cmo la sociedad percibe dichos rendimientos institucionales. El Latinobarmetro es una investigacin que consiste en sondeos de opinin pblica en Amrica Latina, los cuales en sus ltimos informes ha evidenciado
bajos niveles de confianza en las instituciones pblicas (gobierno, parlamento,
partidos, medios de comunicacin, iglesia, etc.), como en los actores polticos.
El Latinobarmetro ha llegado a determinar que exista una grave falta de confianza en el futuro y en las posibilidades de mejoramiento. Lo que indica como
la gobernabilidad, se encuentra en una difcil posicin de desgaste de confianza
generalizado. Este tipo de mediciones, ha dado como resultado que estos bajos
niveles de gobernabilidad percibidos por los ciudadanos en Amrica Latina se observan tambin en Europa, donde se encuentran bajo cuestionamiento la raz de
cambios en las ambiciones de la Unin Europea. Es decir, la falta de confianza es
global y generalizada, lo que subraya la urgente necesidad de un nuevo consenso
(Pinto Scholtbach: 280-282).
Sin embargo, pensar en Amrica Latina, y ms concretamente en Centroamrica
y el Caribe, no es pensar en la excepcionalidad de los pases desarrollados: Estados Unidos y Australia por ejemplo, pueden ser pensados en trminos de una
situacin homognea de las instituciones establecidas desde pocas coloniales,
en donde ha existido una solidificacin de su Estado y modelo de democracia y
mercado. Pero no es posible transportar estos esquemas a los nuestros, porque
las sociedades en cuestin tienen un alto grado de homogeneizacin social (lingstico, religioso, regional, cultural y del imaginario popular), el cual es aceptado en gran medido incluso por las etnias locales. Por consiguiente, no se puede
construir teoras o modelos universales de gobernanza o de democracia a partir
de tales condiciones de excepcionalidad (Whitehead: 349).
Asimismo, se han creado hiptesis para trabajar en algunos anlisis. Por ejemplo,
en la regin andina del continente, donde la estabilidad poltica y la relacin problemtica de los sectores militares en un rgimen democrtico, dan como lugar a
la hiptesis de que el verdadero peligro para la estabilidad democrtica en Amrica Latina no surge de los golpes del Estado, sino de un proceso de erosin paulatina de las instituciones y prcticas democrticas (Bodemer: 320). La pregunta
central, en cuanto a la calidad y la eficiencia de las instituciones democrticas, es
ms bien cmo ellas estn cumpliendo las funciones de representacin y mediacin. De la hiptesis de base (y observacin compartida) de que las instituciones
representativas de la regin son dbiles (Garretn: 91-98), surge la pregunta si
esta debilidad es slo un fenmeno coyuntural o, ms bien, de carcter estructural, y si forma parte de una tendencia secular.
Uno de los resultados es cmo la democracia representativa es percibida como
no-representativa, especficamente la poltica tradicional. A partir de esos
23
resultados se generan anlisis ms profundos. Por ejemplo, en este resultado citado, se le atribuye a varios factores: (i) a la insatisfaccin pblica economa dbil;
(ii) o a los impactos del marketing publicitario ms presente en medio visuales e
internet.
Uno de los que ms llama la atencin es (iii) a la denominada dispersin del
proceso toma de decisiones, en la que el Latinobarmetro ve una debilidad en
el decadente Estado cntrico de las dcadas post-guerra, que da paso a mltiples centros de decisin (desde gobiernos subnacionales, sea al nivel provincial,
gobernaciones y/o municipal), entidades que desde esta perspectiva son ms o
menos autnomas adentro del gobierno central, y arenas externas, como parte
de la recomposicin de la representacin popular hacia otras redes de asociacin
(Chalmers et al.; 543-582); tambin (vi) al colapso del Estado centralista de la
dcada de los ochenta, donde se crearon las viejas redes de representacin, (v)
y, por ltimo a la consecuente disminucin de capacidad regulatoria del Estado,
lo cual llega, segn ellos, a potenciar partidos polticos no programticos en las
competencias electorales e impactar en decisiones antes reservadas a otros grupos (Bodemer: 321-322).
Bodemer (p. 324) concluye que en el futuro la representacin poltica puede ser
mucho ms descentralizada que hasta ahora, para ello se requieren partidos
polticos programticos capaz en transformarse en organizaciones decisivas al
nivel local, respondiendo as a aquel fenmeno, que los ciudadanos perciben y
articulan cada vez ms sus problemas en su entorno, es decir, al nivel local (en
juntas locales, juntas de vecinos, clubes, etc.).
1.4. Gobernanza local

Sabemos que el diseo institucional municipal es la expresin de los arreglos
institucionales logrados en un momento histrico de las distintas fuerzas que ponen en accin sus recursos de poder, sean estos formales e informales. Como
procesos de sedimentacin institucional se adaptan a las formas de gobierno y
a las reconfiguraciones de las relaciones de poder que dan paso a sus reformas
parciales.
En este sentido, la descentralizacin como proceso, responde a una dinmica de
reconfiguracin de las relaciones de poder emergidas desde el gobierno central
hacia los gobiernos locales. Por tanto es y seguir siendo un proceso complejo,
multidimensional y multivariable.
La descentralizacin se ve obstaculizada en Centroamrica y Repblica Dominicana por la falta de voluntad poltica, derivada de una herencia y cultura institucional proclive a la concentracin del poder y la jerarquizacin de las polticas
pblicas. Por el contrario, la autonoma municipal no emana de una dinmica del
24
Captulo I
gobierno central hacia los gobiernos locales, pues es parte del diseo identitario
mismo del Estado, contemplado en las constituciones polticas y en los entramados jurdicos e institucionales que de ah se derivan.
Por tanto, el anlisis de la autonoma municipal implica comprender de forma
multidimensional la correlacin de las polticas pblicas (finanzas, des/regulacin
de comercio, gnero, medioambiente, etc.) con el diseo institucional, es decir,
de una forma ms amplia las implicaciones que la articulacin del sistema poltico-administrativo produce a lo interno de las municipalidades, particularmente
en aquellos aspectos donde se dan interacciones multinivel entre la dimensin
nacional y local.
Fortalecer la autonoma municipal implica comprender las capacidades de coordinacin multinivel existentes entre el gobierno central y los gobiernos locales,
particularmente desde un enfoque de los diseos institucionales y la gestin de
asuntos pblicos, es decir desde un paradigma de gobernanza territorial10.
La poltica pblica desde la gobernanza territorial corresponde a cursos de accin
y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico que ha sido definido
con la participacin de los diferentes niveles de gobierno central y local para
incluir las orientaciones y contenidos pertinentes desde la visin nacional como
de las realidades particulares de un territorio determinado. Sin embargo, no basta
con un diseo de poltica pblica multinivel, si ello no cuenta con los instrumentos, definiciones y capacidad de flexibilizacin institucional segn el principio de
subsidiariedad.
En suma, la gobernanza territorial y su correspondencia con las polticas pblicas
estn ntimamente relacionados. Ahora veremos, el cmo interacta a lo interno
de la organizacin municipal; puesto que la posibilidad de aparicin de distorsiones internas y externas siempre est presente, como tambin est el cambio
institucional y las estrategias de los actores polticos como formas de subsanar las
deficiencias.
Esta creciente preocupacin por la gobernabilidad y gobernanza local, ha sido
propiciada por un conjunto de circunstancias, que se han venido gestando desde
con el tiempo, entre ellas: (i) la crisis de representacin poltica, (ii) los cambios
operados en la manera de ver, concebir y aproximarse al gobierno central, local y a
la gestin pblica y, (iii) la compleja necesitad de abarcar desde enfoques multisectoriales los problemas que afectan el desarrollo nacional y particularmente el local.
El paradigma de la gobernanza (Prats, 2005) se caracteriz por acentuar una gestin de gobierno ms
cooperativo y de consenso, con actores estatales y no estatales participan en redes mixtas pblico-privadas
(Mayntz: 83), en contraposicin a la visin del modelo clsico de orientacin jerrquica y basada en tendencias entre izquierda y derecha.
10
25
Los partidos polticos han perdido terreno en la institucin informal de la representatividad entre la sociedad y el Estado, lugar que ha llegado a llenar organizaciones sociales o de defensa de intereses particulares. Este, aunque su
institucionalidad formal de ser el monopolio de ascenso al poder poltico sigue
siendo un hecho (Pinto Scholtbach: 283-284). Lo que abre la cuestin ms al
trabajo conjunto y en consenso entre los partidos con otros actores de la sociedad
civil, y sector privado.
En la mayora de casos, las democracias de Centroamrica y Caribe, electoralmente se desarrollan alrededor de un caudillo. Adems, no se caracteriza por tener un ethos social en el cual los ciudadanos se consideran y tratan como iguales
(cf. Sartori 1992), y ello viene al dar al traste con lo dicho anteriormente, siendo
reducido la poltica un electoralismo. Construyendo partidos atrapa-todo enfocados en una clientela electoral, lo que a nivel local reduce a la accin poltica
comn a campaas electorales y altos personalismos, y no a una verdadera inclusin y vinculacin poltica de los ciudadanos a los problemas de su comunidad.
La institucionalidad democrtica se encuentra ante una encrucijada, tanto en
trminos de participacin, como en trminos de ofrecer respuestas concretas y
posibles. Ante esto, el sistema en concordancia a una gobernanza inclusiva, debera primero comprender las causas estructurales e histricas del agotamiento
del sistema, y de forma posterior, proponer los cambios sustanciales a partir de
un dilogo entre los diversos actores estratgicos sobre el modelo poltico e institucional necesario. Es decir, se requiere no solo pensar en la ingeniera y diseo
institucional necesario, sino tambin en el tipo y calidad de polticas pblicas
requeridas, a efectos de superar la crisis de representacin y los dficits de resultados en la gestin pblica11.
La implementacin del modelo de autonmico municipal pone el acento en las
capacidades y potestades de coordinacin inter-institucional con los programas
de actuacin poltico-administrativos adoptados por el gobierno central y los
gobiernos locales, priorizando aquellos canales de comunicacin y relaciones
tcnico-poltico a lo interno y externo del municipio.
Adicionalmente el fortalecimiento del nivel autonmico toma vida desde la habilidad que posean los gobiernos locales para producir reglas de juego con
claridad y mecanismos de acceso a la informacin, lo cual disminuye los grados de incertidumbre sobre el modelo de desarrollo territorial. Es as como
Para fortalecer la gobernabilidad se deber aplicar una combinacin de medidas tradicionales de reforma institucional y del sistema poltico con miras a mejorar de forma puntual la calidad de vida de las y los
ciudadanos; sobre todo sus expectativas de futuro. La creacin de confianza deber ser un factor central
en la agenda de los poderes del Estado. El mejor diseo institucional para hacer frente a los problemas
de gobernabilidad no existe; es por ello que partidos polticos representativos y programticos deben ser
considerados indispensables en cada receta (Pinto Scholtbach: 291).
11
26
Captulo I
el diseo institucional municipal tiende a ser eficaz cuando permite reducir la

incertidumbre originada en las reglas marcos jurdicos y mediante un sistema de incentivos capaz de controlar la incertidumbre derivada de las interacciones socio-polticas implementacin de polticas pblicas territorializadas.
Para lograr mejores niveles de coordinacin inter-institucional, el marco competencial debe ser el punto de partida para clarificar las competencias municipales que le son propias a los gobiernos locales y cualquier otra adicional cuya
realizacin se da en una constante interaccin con otras instancias del gobierno
central. Si esta clasificacin no es lo suficiente explcita, el resultado final ser un
incremento de las distorsiones institucionales del gobierno local, pues habr de
asumir sus obligaciones, como aquellas otras que no sindolo, le sern exigidas
por la ciudadana.
An subsanado cualquier vaco jurdico para establecer los tipos de competencias
municipales, si la orientacin de los mismos es ms de carcter de atencin a los
servicios municipales bsicos, el resultado ser que las capacidades de interlocucin poltica y generacin de desarrollo local de los municipios se encontrarn
bloqueadas, ante la insuficiencia de un marco jurdico que fortalezca la capacidad de generacin de polticas pblicas locales.
En este sentido, el segundo reto lo constituye la capacidad de armonizar los marcos jurdicos e institucionales para asegurar el fortalecimiento municipal, a efectos
de no solo incentivar la prestacin de servicios municipales desde un paradigma
de gestin de calidad, sino tambin la promocin de modelos de desarrollo local
liderados y coordinados por los gobiernos locales. En otras palabras, dar sentido
aplicado a la autonoma municipal, el cual no tiene mayor sentido si no se refleja
en ms y mejores condiciones de vida para la sociedad y el territorio.
La esencia de la autonoma reconoce la capacidad de autodirigirse y autoregularse en cada instancia de gobierno central y local, por lo cual la coordinacin es
el punto de interaccin entre ambas esferas de poder. Sin una adecuada cultura y
un claro diseo institucional que facilite los procesos de coordinacin difcilmente
las polticas emanadas de una u otra instancia podrn materializarse en resultados positivos.
El entramado institucional municipal, que observamos en el diagrama 1.3., y sus
engranajes internos desde la alcalda, hasta sus concejos municipales (y los de
distrito), tienen un peso determinante en el xito o no, de las medidas de coordinacin inter-institucional e impacto en el proceso de toma de decisiones sobre polticas pblicas e internas administrativas y financieras de los gobiernos locales.
En Centroamrica y Repblica Dominicana existe tendencia por generar visiones
de planificacin nacional desde una visin sectorial, desde el cual el municipalismo es considerado como un sector entre muchos otros; careciendo de una
27
Diagrama 1.3.
Entramado institucional municipal
Entramado institucional municipal

Diseo institucional
proclive al
municipalismo
Generacin
de
capacidades
Promocin
de polticas pblicas
municipales
capacidad de integracin intersectorial, cuando las necesidades sociales exigen

cada vez ms respuestas multidimensionales.
La respuesta pblica multidimensional exige por tanto, una gobernanza territorializada, desde la cual se fomentan relaciones inter-institucionales que van desde la
particularidad de los roles que asumen los actores hasta los objetivos y visiones
que ellos puedan poseer. Por tanto, se genera una amplia gama de coordinacin
capaz de incentivar dinmicas de subordinacin funcional o coordinacin por afinidad, o bien, intervenciones por metodologa de actuacin o por afinidad y sensibilidad a la problemtica pblica. En uno u otro esquema, siempre el municipio
constituye actores prioritario en temas de coordinacin territorial, planeamiento,
evaluacin, ejecucin, como seguimiento a las alianzas pblico-privadas.
Una real autonoma municipal ha de partir de diseos institucionales aptos para
los gobiernos locales, tanto desde sus estructuras internas, como de la forma
en que estas se interaccionan con otras instancias de carcter submunicipales e
incluso del gobierno central. El municipio es parte integrante y fundamental de la
ingeniera del Estado y por ende las actuaciones gubernamentales nacionales se
fortalecen en la medida de que cuenten con actuaciones locales consolidadas12.
Los diseos municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana evidencian
tendencias inclinadas por estructuras complejas con altos niveles de intermediacin poltica y burocrtica, o sistemas cuyo funcionamiento radica en principios
Por tanto, la gobernabilidad y gobernanza territorial ponen el nfasis en las caractersticas identitarias de
la gestin pblica y las reglas de juego formales e informales, vistas ahora desde abajo, es decir, toma
las sensibilidades institucionales para canalizan demandas e intereses de las bases polticas, y conforme
se desarrolla el ejercicio de consulta, stos son capturados y respetados por los diversos niveles de toma
de decisiones, creando as una oferta poltica contrapuesta a la tradicionalmente emitida por los modelos
desde arriba. La implementacin de un proceso de reforma institucional desde abajo exige, al menos,
tomar en consideracin los siguientes tres aspectos: 1) la importancia de la mediacin y la persuasin en
todo el proceso puesto en prctica, 2) la necesidad de contar con el apoyo del conjunto de decisores que
ostentan la legitimidad, y 3) tomar las precauciones necesarias en el momento de formular las reformas
para evitar en lo posible entorpecimientos posteriores.
12
28
Captulo I
de agilidad y versatilidad. Sin embargo en ningn pas de la regin sus dinmicas

se dan de una forma pura, pues tienden a darse matices con mayores atenuaciones hacia uno u otro sentido. No obstante, la tendencia mayoritaria responde
a estructuras de modelos autonmicos cuyos diseos especializados en la autonoma financiera suelen ser ms giles y claros en comparacin por ejemplo a
los marcos jurdicos e institucionales de la autonoma administrativa y poltica,
particularmente en los subsistemas de informacin sobre la gestin pblica.

Hasta este punto, hemos visto como se han desarrollado histricamente los conceptos de gobernabilidad y gobernanza. Podemos concluir que an hoy son sujetos de confusin, y de un uso indiferente entre ellos y otros afines, pero pese
a esto se han establecido condiciones y dimensiones mnimas para su anlisis y
aplicacin en la gestin pblica.
Sin duda alguna la capacidad de gobernabilidad nacional y local dependen de
la capacidad institucional y de la habilidad de los actores polticos para generar legitimidad, eficacia y eficiencia, en su respuesta a las presiones y demandas sociales.
La gobernanza garantiza las condiciones mnimas para la distribucin del poder y
disposicin de los recursos, as como los mecanismos del control del poder.
El carcter multinivel de la gobernabilidad nacional y local genera no solo la
necesidad de fortalecer las redes de comunicacin y conocimiento, sino demuestra una mutua dependencia entre los niveles, actores y problemticas; pero en
dicha dinmica entra una tensin sobre la mejor ruta para promover el desarrollo
y la cohesin social fortalecer la gobernabilidad o la gobernanza?
Independientemente del curso de accin seleccionado, no se puede dejar de
lado que toda medida debe ir encaminada a incentivar la cooperacin y consenso de los actores polticos, pblicos y privados. Sin embargo, si se desconocen
las causas poltico-institucionales del cmo funciona formal e informalmente;
difcilmente se podrn generar respuestas a las causas estructurales. Por tanto, el
empleo de indicadores de diagnstico y/o prescriptivos son un medio valioso, que
jams debern de sustituir ni desplazar.
La capacidad de toma de decisiones de los actores polticos se encuentra condicionada a la existencia de un marco jurdico y un marco institucional. Desde
el primero se determinan las capacidades de actuacin y en el segundo la complejidad de organizaciones y los tipos de coordinacin que se pueden dar. La
combinacin de ambos aspectos genera rendimientos institucionales crecientes
o decrecientes, es decir, los resultados concretos de las polticas pblicas. Sin
embargo, bueno o malos rendimientos institucionales dependen en gran medida
de la existencia e intensidad de los mecanismos de control tcnicos y polticos
29
que se implementen sobre los actores polticos y el funcionamiento del andamiaje

institucional (ver diagrama 1.4.).
El desafo entonces es la capacidad de generar ya no solo adecuados mecanismos de coordinacin inter-institucional multinivel, sino la promocin de una
planificacin del Estado capaz de tomar las sensibilidades territoriales y desde un
enfoque de intersectorialidad.
Diagrama 1.4. Relacin Marco normativo Marco institucional - Rendimientos institucionales
Control tcnico
Marco
normativo
Marco
institucional
Rendimientos
institucionales
Control pblico
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34
Captulo II
Territorializacin
de las polticas pblicas13
Jean-Paul Vargas
2.1. Introduccin
37
2.2.1. Gobernanza local
44
2.2.2. El cambio institucional
44
2.2. Gobernanza local y cambio institucional
48
2.3. Territorializacin de las polticas pblicas
50
2.3.1. Caractersticas de la poltica pblica
53
2.3.2. Los actores de la poltica pblica
54
2.3.3. Agenda y articulacin de redes desde la territorializacin
56
2.3.4. Planificacin estratgica y territorializacin
60
2.3.5. Asociativismo municipal
62
65
Bibliografa 69
Para el desarrollo del presente captulo se agradecen los aportes realizados en versiones de sistematizacin elaboradas por Claudio Monge.
13
35
Captulo II
2.1. Introduccin
El gobierno local como instancia de eleccin democrtica y representativa, tiene
entre sus mltiples finalidades dar respuesta a las necesidades de la localidad, as
como prestar los servicios pblicos que le competen. Este concepto de localidad
requiere una constante articulacin poltica entre las demandas de la ciudadana
y el uso responsable en la gestin del territorio, por lo cual articular intereses
particulares con el inters difuso del bien colectivo lleva a una fuerte responsabilidad por parte de las autoridades locales.
Desde el principio de subsidiariedad14 se entretejen las relaciones de mutua dependencia entre los gobiernos locales con el gobierno central; dinmica polticoinstitucional que exige la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin
entre las diversas dependencias del gobierno central y los gobiernos locales.
Coordinaciones que cuando se caracterizan por la ambigedad y la falta de
especializacin se convierten en instancias atrpalo todo, cuya naturaleza de
trasfondo es la generacin de cajas de resonancia de una visin descentralizada desde el centralismo, sin articular y representar los intereses y actores locales.
El tipo de coordinacin que se establezca entre el gobierno local y el gobierno
central depende no solo de un grupo de incentivos y restricciones institucionales
marco jurdico e institucional, sino tambin de una institucionalidad informal
adoptada por los actores prcticas culturales en la intermediacin del poder.
Por tanto, las municipalidades no operan al vaco, es decir, toman vida a travs
de los actores, sus preferencias y el cmo logran sus objetivos desde el clculo
estratgico del uso de los procedimientos reglas de juego formales y sus atenuaciones por la institucionalidad informal las reglas culturales que determinan
las relaciones de poder. Los arreglos institucionales surgen as como soluciones
de aprendizaje histricos formuladas por los tomadores de decisiones para ir
modelando de forma particular las estructuras de los gobiernos locales, es decir,
sus mrgenes de actuacin de carcter poltico, administrativo y financiero, arreglos que en su sumatoria recogen el principio de autonoma municipal. De esta
La autonoma municipal requiere la capacidad del Estado para implementar de forma satisfactoria
el principio de subsidiariedad desde el cual se estable que una estructura superior no debe interferir en
una estructura inferior, privndole de su autonoma y del pleno ejercicio de sus competencias; sino por el
contrario, su funcin en tanto que estructura de orden superior, debe consistir en sostenerle y ayudarle a la
consecucin de sus objetivos. Coordinando por tanto las acciones de las dems instituciones vinculadas a
fin de alcanzar ms fcilmente los objetivos comunes a todos.
14
El principio de subsidiariedad impugna a que los gobiernos locales asuman su responsabilidad y colaboracin en el sostenimiento y consecucin de los objetivos generales de la nacin, pues tanto gobierno central
y gobiernos locales de forma articulada constituyen el andamiaje del Estado. Es importante resear que
ste principio no se refiere solamente al reparto de competencias entre los diferentes niveles jerrquicos y/o
funcionales de gobierno sino que constituye a su vez en la expresin de un concepto participativo integral
de la forma de instrumentalizacin del Estado en las diversas dimensiones territoriales.
37
forma, la autonoma municipal vista ahora como un arreglo poltico-institucional,

del cual se originan acuerdos iniciales que establecen cuerpos de restricciones e
incentivos tendientes a regular las interacciones dadas en el espacio local, y en
aquellas dimensiones nacionales donde lo local mantiene un papel protagnico.
El gobierno local constituye un actor fundamental para la implementacin de los
modelos de cohesin social, cohesin territorial y cohesin econmica, pues al
ser la base del sistema poltico se constituyen por excelencia en la expresin del
Estado en el territorio. Sin embargo, el rol de la municipalidad como institucin
cercana a la ciudadana y cuya responsabilidad fundamental es dar respuesta a las
necesidades de servicios bsicos y de coordinacin de acciones que contribuyan
al desarrollo, de alguna forma se han visto obstaculizadas por una serie de limitaciones poltico-institucionales de carcter jurdico, institucional, presupuestarias,
administrativas, entre otras que afectan su desempeo.
Analizar las polticas pblicas desde el enfoque de la territorializacin constituye
una contribucin a promover ms y mejores criterios de racionalidad en los procesos de decisin de las autoridades gubernamentales; siendo la preocupacin
principal orientar la generacin del conocimiento til para la accin desde una
visin municipal. ste enfoque implica poner en la palestra poltico-institucional,
la necesaria complementariedad entre el gobierno central y el gobierno local
para la canalizacin de las demandas ciudadanas desde dos enfoques particulares, el primero de ellos en funcin del marco competencial determinado por los
marcos jurdicos e institucionales, y el segundo de ellos por las prcticas polticas
de interlocucin democrticas dadas entre los actores pblicos y privados.
Las relaciones de mutua dependencia entre el gobierno central y los gobiernos locales pueden oscilar en procesos que van desde: a) la fragmentacin y dispersin
institucional, b) bloqueo o parlisis, y c) el aprendizaje institucional incremental.
La posicin entre uno y otro punto vara de la capacidad de los actores polticos
para impulsar procesos de coordinacin y colaboracin en la aplicacin de programas administrativos sobre diversos ejes temticos.
Sin embargo, la actitud recurrente de una u otra fase anterior termina llevando a
posiciones polticas que se enmarcan en la promocin de un cambio institucional
sea para fortalecer los canales de colaboracin o bien superar los problemas
de bloqueo entre los actores, o bien, en una modificacin en las estrategias de
los mismos para mejorar las prcticas de colaboracin, o bajar modificar sus
expectativas e intereses a efectos de salir del bloqueo institucional.
Independientemente de las acciones tomadas el cambio institucional tiende a ser
imperfecto, y por tal un clculo estratgico entre las preferencias de los actores
y los procedimientos a los cuales se deben de someter. Por tanto, todo cambio
ser siempre gradual y experimental, lleno de dispositivos poltico-institucionales
38
Captulo II
Diagrama 2.1.
Conceptualizacin del proceso de territorializacin de las polticas pblicas
Gobierno
central
Fragnentacin
institucional
Gobierno
local
Respuesta de coordinacin
interinstitucional
Bloqueo
institucional
Aprendizaje de
coordinacin
incremental
Generacin
de coordinacin
intersectorial
Adaptacin de las
necesidades y realidades
del territorio
Inclusin y participacin de
los gobiernos locales en las
estrategias nacionales
Alianzas pblico-privadas
en la promocin
del desarrollo
Racionalizacin en
la gestin pblica
Cambio en la
estrategia
de los actores
Territorializacin
de las polticas pblicas
Marco jurdico
Cambio
institucional
Marco institucional
Sistema de
informacin
territorial
Plan de gobierno
Gobierno
central
Gobierno
local
Crecientes
Estticos
Arreglos
institucionales
Regresivos
capaces de revertir el proceso cuando los resultados obtenidos atenten contra los
intereses de los grupos polticos dominantes.
Ante esta complejidad de actuacin, la territorializacin de las polticas pblicas
se convierte en un acertijo entre la capacidad de colaboracin poltico-institucional, los intereses estratgicos de los actores y la generacin de rendimientos
institucionales capaces de ofrecer legitimidad de ejercicio y origen, eficiencia y
eficacia en la gestin pblica.
Es as, como la gestin territorializada de las polticas pblicas implica una clara
comprensin de los marcos jurdicos e institucionales para articular las prioridades
en los programas de gobierno entre la esfera central y local; logrando as convertir
dichos programas en agendas de desarrollo y no solamente en una simple articulacin de enunciados carentes de contenido operativo.
Desde el presente enfoque se trata entonces de superar tendencias recurrentes
que enfatizan en polticas pblicas e intervenciones gubernamentales orientadas
al territorio sin una visin inclusiva y articulada del gobierno local; careciendo as
39
de procesos de gobernabilidad multinivel capaz de promover procesos coherentes y cohesionados para el desarrollo local15.
Entonces, la autonoma municipal constituye la base para comprender la ingeniera institucional desde la capacidad de los actores en territorializar las
polticas pblicas. Esto supone un anlisis de diversos factores que pueden favorecerla o entorpecerla, es decir distorsiones poltico-institucionales internas y
externas derivadas de las formas de gobernabilidad y gobernanza en su carcter multinivel16.
Se entiende por autonoma municipal la capacidad de la municipalidad para autoregularse, auto-dirigirse y planificar los recursos con los que cuenta segn los intereses del Estado, as definida, se debe desagregar en tres aspectos necesarios para
la comprensin de su dimensin global: autonoma poltica, autonoma administrativa y autonoma financiera.
El modelo autonmico municipal determina el tipo de diseo institucional de
los gobiernos locales, el cual consiste en la creacin de una forma de promover
resultados en el desarrollo territorial en un contexto de relaciones de mutua dependencia entre ste y el gobierno central, para la canalizacin y articulacin del
inters general en un territorio especfico17.
En socilogo polaco, Zygmunt Bauman afirma que () todas las herramientas de accin colectiva
creadas a lo largo de la historia han sido locales, y su alcance mximo coincide con las fronteras del Estado
nacional. () El problema, sin embargo, es que el poder real, el poder para hacer cosas y para hacer
que su hagan, se ha evaporado de esas instituciones locales (Bauman: 17-18). Concluyendo, () que
en nuestro mundo, cada vez ms globalizado, hay una poltica local sin poder y poder global sin poltica
(Bauman: 17).Sin embargo una solucin global necesita de forma simultnea reproducirse en los niveles
nacionales y con una mayor intensidad en mbito local. Por tanto son las municipalidades quienes desde el
principio de subsidiariedad y el modelo autonmico municipal representan los canales para la definicin,
implementacin y coordinacin de las polticas pblicas tendientes a reducir las brechas sociales, ambientales y econmicas.
15
El poder local es hoy un factor indisociable de las prcticas polticas e institucionales del poder actual,
as lo determin John Rawls, padre del liberalismo poltico, argumentando los tres niveles en materia de
justicia, la justicia local, la justicia domstica (suerte de nacional) y la justicia global (Rawls; 35), como Takis
Fotopoulos, desde su concepto de democracia inclusiva de tendencia socialista-libertario, afirmando que
el viejo sistema de Westfalia de soberana de los Estados-nacin es reemplazado por un sistema multi-nivel
de entidades poltico-econmicas (Fotopoulos; 63).Agrega adems, Fotopoulos inspirado en el terico
ecologista-social y municipalismo libertario, Murray Bookchin que una salida a la crisis actual de credibilidad en las instituciones polticas es el ascenso de regmenes polticos basados en democracias municipales.
16
Una institucin implica en una distribucin de actividades, una divisin de individuos y la reunin de las
actividades con los individuos, de tal suerte que una subdivisin de individuos tenga jurisdiccin sobre un
subconjunto especfico de actividades (Shepsle y Bonchek 2005, p. 299). Por tanto, el diseo institucional
conlleva una serie de funciones de control y supervisin sobre los diversos efectos formales e informales
generados, particularmente sobre la forma de interaccin entre representantes y representados en la toma
de decisiones.
17
40
Captulo II
Las instituciones gubernamentales surgen como una forma de articulacin poltico-social para la transformacin de las preferencias individuales en colectivas, es
decir, la construccin racionalizada del inters colectivo, bajo el dominio de un
Estado de Derecho en un rgimen democrtico18.
Diagrama 2.2.
Diseo institucional municipal desde la ingeniera constitucional
Relaciones intrainstitucionales
Gobierno
central
Relaciones interinstitucionales
MARCO
COMPETENCIAL
1. Gestin de servicios
2. Gestin de desarrollo
3. Gestin administrativa
interna
Orientacin
Relaciones de
mutua dependencia
Estado
Representacin
Gobierno
local
Naturaleza
Propias
Compartidas
Concurrentes
Impropias
1. Territorial
2. Sectorial
3. Inter-sectorial
Capacidad de canalizacin de las demandas sociales

El diseo institucional municipal toma forma a partir de la ingeniera constitucional, desde la cual se determinan los modelos autonmicos municipales de cada
uno de los pases, pero tambin las formas de interaccin y dependencia entre
el gobierno central con los Gobiernos locales19. La tutela de los marcos competenciales municipales desde la ingeniera constitucional puede producir al menos
dos tendencias determinantes para el desarrollo de la autonoma municipal y de
la gestin de los gobiernos locales, siendo la primera de ellas de orientacin (a)
y la segunda de representacin (b).
La orientacin del marco competencial debe en una primera instancia clarificar
aquellas competencias municipales que le son propias a los gobiernos locales
Las instituciones locales son capaces de producir reglas de juego formuladas con claridad y mecanismos
de acceso a la informacin que permitan disminuir la incertidumbre sobre el modelo de desarrollo local en
un territorio especfico. De esta manera, el diseo institucional municipal tiende a ser eficaz cuando permite
disminuir la incertidumbre originada en las reglas y mediante un sistema de incentivos logra controlar la
incertidumbre derivada de las interacciones socio-polticas.
19
Desde esta visin del cmo las instituciones restringen las capacidad de los actores polticos y encauzan
sus preferencias dimensin subjetiva, dada la existencia de procedimientos dimensin objetiva que
limitan o incentivan sus actuaciones, la gobernanza asume una mayor relevancia para la generacin de
polticas pblicas territorializadas.
18
41
y cualquier otra adicional cuya realizacin se da en una constante interaccin

con otras instancias del gobierno central. Si esta clasificacin no es lo suficiente
comprensible, el resultado final ser un incremento de las distorsiones institucionales del gobierno local, pues habr de asumir competencias demandadas como
propias, y aquellas otras que no sindolo le sern exigidas por la ciudadana20.
No obstante, an subsanado cualquier vaco jurdico para establecer los tipos
de competencias municipales, si la orientacin de los mismos es ms de carcter
de atencin a los servicios municipales bsicos, las capacidades de interlocucin
poltica y generacin de desarrollo local de los municipios se encontrarn bloqueadas, ante la insuficiencia de un marco jurdico que fortalezca la capacidad
de generacin de polticas pblicas locales.
La lgica de representacin, por su parte, pone el nfasis sobre la pregunta fundamental: Quines son los beneficiarios directos e indirectos de las polticas
pblicas locales? Desde dicho cuestionamiento se evidencia que no todas las polticas pblicas clarifican los beneficiarios directos de los indirectos de su intervencin. Es as como surge la combinacin de modelos sectoriales con territoriales.
Las polticas pblicas locales de carcter sectorial buscan impulsar a un grupo en
particular, que constituye un pilar fundamental para el desarrollo local, o bien,
por sus condiciones especiales se encuentra en una relacin de notoria asimetra
en comparacin con el resto de la comunidad. Ejemplo de medidas sectoriales
van desde el apoyo a polticas de juventud, gnero, deportes, culturales e incluso
en la promocin de iniciativas de empresariedad.
Desde la representacin territorial se busca promover un desarrollo local segmentado geo-referencial, es decir una clara comprensin que los niveles de desarrollo
en la comunidad se encuentran fsicamente diferenciados entre un barrio y otro;
y por ende, se hacen priorizaciones de las zonas ms vulnerables o marginales
a efectos de evitar el incremento de las brechas sociales en un mismo municipio.
Tambin desde el presente enfoque se disean polticas pblicas globales a nivel
territorial, de forma tal, que se incentive en la generacin de una cohesin territorial potencialmente transformada en altos niveles de cohesin social.
En Centroamrica y Repblica Dominicana el diseo municipal sigue evidenciando en trminos generales: a) una visin reduccionista de las municipalidades
como administradores al servicio del gobierno central; b) desequilibrio en las
Las distorsiones internas son los efectos positivos o negativos del diseo institucional que afecta el desempeo de los gobiernos locales y la forma de interaccin entre los actores polticos (pblicos-privados y
otras instancias submunicipales) para conciliar sus estrategias y canales de coordinacin a lo interno de los
municipios. Las distorsiones externas son producto de los mecanismos de coordinacin que se establecen
entre las instituciones del gobierno central y los gobiernos locales, los cuales afectan de una forma u otra
el proceso de toma decisiones en el territorio.
20
42
Captulo II
relaciones institucionales entre el concejo municipal y la figura del alcalde (esa)

por problemas de competencias, lo cual es contraproducente para la actuacin
institucional; c) falta de participacin ciudadana en la representacin democrtica y tambin en procesos electorales municipales; y d) inconsistencia en
la propuesta descentralizadora que distorsiona los roles de distintos poderes o
administraciones del Estado.
Esta forma de determinar las polticas pblicas parte de una configuracin multinivel, caracterizada por redes de relaciones jerrquicas y horizontales. Por tanto,
la poltica pblica constituye un objetivo en movimiento, en cuyo proceso sus
resultados no estn lo suficientemente claros, y se caracteriza por la constante
intervencin de diversos interlocutores, donde el conflicto es un elemento expreso de su realidad una dinmica de rompecabezas que est constantemente en
transformacin.
La gobernabilidad constituye la cualidad institucionalidad de un gobierno para
actuar eficaz y legtimamente y la gobernanza es el diseo institucional que permite dicha capacidad de toma de decisiones y gestin pblica. Por tanto, entender la territorializacin de las polticas pblicas, como bien afirma la Dra.
Pallavicini, implica comprender de forma operativa () los modelos de gobernanza que han imperado en los procesos de planificacin nacional desarrollados
en la regin y que estn altamente vinculados a los modelos econmicos adoptados en sta21 (Pallavacini: 2010).
Hasta ese momento, la gobernanza responda a un esquema en el que un estado
centralizado dictaba los procesos de desarrollo en su formulacin y ejecucin,
de modo jerrquico y vertical, con un carcter legalista, cargado de un aparto
burocrtico grande y con una participacin ciudadana que se expresaba nicamente en las urnas. No obstante, las necesidades tanto econmicas como polticas
por resolver, la crisis del endeudamiento, la disminucin de la legitimidad poltica
causada por la falta de resultados, as como el crecimiento del clientelismo y la
corrupcin, llevaron a concebir un nuevo modelo de gobernanza, en la que el
Estado tiene un rol ms negociador que rector o de direccin respecto al resto
de colectivos sociales. En la nueva gobernanza el Estado no es el nico que tiene
atribuida la formulacin de polticas pblicas y la produccin de bienes pblicos
sino que ms bien comparte estas funciones con el resto de colectivos sociales y
Prosigue, sealando que () en los aos sesenta la regin desarroll el modelo econmico de sustitucin de importaciones por el cual el Estado adquiri un rol regulador, proveedor de servicios y empresario
que conllev un fortalecimiento de la planificacin y la direccin del desarrollo nacional desde las propias
instancias del gobierno central, principalmente a travs de los ministerios de planificacin. () Sin embargo,
la crisis del endeudamiento o crisis fiscal producida en los aos ochenta en los pases de la regin como
consecuencia del fracaso de este modelo hizo repensar el modelo de Estado y sobre todo el modelo de
gobernanza, es decir, la forma de institucionalizacin de la coordinacin de las actividades sociales para la
produccin de bienes pblicos (Pallavacini: 2010).
21
43
econmicos desde el desarrollo de procesos de negociacin y no imposicin como

ocurra en el modelo anterior, como bien afirma atinadamente Pallavacini (2010).
En este sentido, la actual gobernanza se define de forma multinivel, con procesos
de planificacin o toma de decisiones. Por un lado, existirn polticas pblicas
que por razones de Estado se decidirn a nivel del gobierno central, pero otras
ms bien por razones de eficacia y eficiencia se formularn con y desde los gobiernos locales. De esta forma se le da a las municipalidades un rol protagnico
y fundamental en el entramado de la gobernabilidad nacional y local, debido a
su proximidad a los ciudadanos en su territorio. En este escenario, se pone de
manifiesto, la importancia de lo territorial, principalmente porque es ah donde
vive la gente y donde se implementan las polticas pblicas.
2.2. Gobernanza local y cambio institucional

La gobernanza entendida como diseo institucional se encuentra ntimamente
relacionada con la capacidad de gestin de las polticas pblicas La posibilidad
de aparicin de distorsiones poltico-institucionales siempre est presente, como
tambin estar el cambio institucional como una forma de subsanar dichas deficiencias.
2.2.1. Gobernanza local
El diseo institucional municipal es la expresin de los arreglos institucionales logrados en un momento histrico de las distintas fuerzas que ponen en accin sus
recursos de poder, sean estos formales e informales. Como procesos de sedimentacin institucional, se adaptan a las formas de gobierno y a las reconfiguraciones
de las relaciones de poder que dan paso a sus reformas parciales.
En este sentido, la descentralizacin constituye un proceso que emerge en el seno
del gobierno central para transferir poder a los gobiernos locales, por lo cual es y
seguir siendo un proceso complejo, multidimensional y multivariable. Sin embargo, la falta de voluntad poltica para materializar los discursos descentralizadores
es producto de una herencia y cultura poltica proclive a estados jerrquicos y
centralistas, siendo ello el escollo ms grave para el adecuado cumplimiento de
los modelos autonmicos municipales.
La autonoma municipal desde su visin prctica implica comprender de forma
multidimensional la correlacin de las polticas pblicas con el diseo institucional, es decir, las implicaciones dadas en la articulacin del sistema polticoadministrativo en las esferas nacional y local.
La implementacin del modelo autonmico desde la comprensin municipal pone
el acento en las capacidades y potestades de coordinacin inter-institucional con
44
Captulo II
los programas de actuacin poltico-administrativos adoptados por el gobierno

central y local, lo cual lleva a priorizar los canales de comunicacin y relacionamiento tcnico-polticos a lo interno del municipio, como entre ste y otros rganos
gubernamentales.
La forma por medio de la cual las instituciones locales son capaces de producir
reglas de juego formuladas con claridad y mecanismos de acceso a la informacin, permite disminuir la incertidumbre sobre el modelo de desarrollo y sus
resultados esperados. De forma tal que el diseo institucional municipal tiende a
ser eficaz cuando ste permite disminuir la incertidumbre originada en las reglas
y mediante la existencia de un sistema de incentivos se logra controlar la incertidumbre derivada de las interacciones socio-polticas de los actores; incertidumbres que generan conflictos de intereses y valores22.
En Centroamrica y Repblica Dominicana se puede evidenciar tendencias que
se inclinan por estructuras complejas con altos niveles de intermediacin poltica y
burocrtica, o bien sistemas cuyo funcionamiento radica en principios de agilidad
y versatilidad. Sin embargo, las dinmicas no son puras, y tienden a dar matices
con mayores atenuaciones hacia uno u otro sentido, en cada una de las expresiones de autonoma municipal; siendo la tendencia mayoritaria que los diseos
institucionales en materia de autonoma financiera sean ms giles y claros en
comparacin por ejemplo a la autonoma poltica o administrativa.
Una real autonoma municipal ha de partir de diseos institucionales aptos para
los gobiernos locales, tanto desde sus estructuras internas, como de la forma
en que estas se interaccionan con otras instancias de carcter submunicipales e
incluso del gobierno central. El municipio es parte integrante y fundamental de la
ingeniera del Estado y por ende las actuaciones gubernamentales nacionales se
fortalecen en la medida de que cuenten con actuaciones gubernamentales locales fortalecidas y consolidadas.
La institucionalizacin de la autonoma municipal va ms all de la apropiacin
de las reglas de juego dentro de la estructura jurdico del Estado; responde entonces a una naturaleza estable, recurrente, repetitiva y pautada de la conducta
entre el gobierno central con el gobierno local. Conducta debidamente establecida en los marcos normativos e institucionales, con los menores mrgenes de
El conflicto de intereses es producto de la escasez de recursos, lo cual impide la satisfaccin de las
partes y por ende la mutua competicin que se expresa en la lucha por alcanzar las pretensiones propias.
Sin embargo, las partes requieren encontrar frmulas de negociacin que coadyuven a un encuentro de
intereses y posiciones que minimicen el riesgo de la mayor prdida para ambas. En el conflicto de valores,
el disenso es la principal caracterstica, ya que las partes se encuentran en desavenencia en lo referente a
la valoracin de algn beneficio o carga, la cual marca una contraposicin con el conflicto de intereses,
puesto que muchos valores son irrenunciables, en especial cuando el espectro ideolgico ejerce un peso
predominante. Son los conflictos de valores y las decisiones que de ellos se desprendan aquellas que ms
poseen externalidades positivas o negativas sobre la poblacin y el sistema poltico en general.
22
45
discrecionalidad que alteren la esencia del espritu y ejercicio de la autonoma

municipal.
A mayor grado de especialidad en el diseo institucional desde la esfera del gobierno central, se genera una mayor necesidad de integracin e interrelacin en
la ingeniera municipal. Si las polticas pblicas no clarifican adecuadamente los
niveles de coordinacin y relacionamiento se corre el riesgo de producir efectos
diferenciados entre una y otra dimensin.
Esta especialidad se traduce en complejidad de la ingeniera del Estado, que
necesita (i) generar instrumentos para dar coherencia a los diversos actos del
gobierno local, como entre ste y dems instancias del gobierno central, (ii) establecer prioridades en el inters pblico local, (iii) superar la visin de corto plazo
y promover procesos de desarrollo integral en lo local, y (iv) trascender el modelo
de control de procedimientos a un sistema de gestin de impactos y de calidad
de vida local.
Cuando el problema de implementacin de las polticas pblicas se debe ms a
problemas de coordinacin institucional, los programas de actuacin poltico-administrativos tienden entonces a priorizar los canales de comunicacin y relacionamiento institucional que los contenidos tcnicos y competenciales del modelo
autonmico municipal.
La territorializacin de las polticas pblicas lleva en s dos aspectos estructurales
a considerar, siendo el primero (i) que la institucionalidad municipalidad es el
rgano rector, promotor y articulador de esfuerzos en el mbito local; y en (ii)
una segunda instancia, deben ser los gobiernos locales los entes articuladores de
las iniciativas de desarrollo en el territorio, considerando en primera instancia los
procesos de planificacin internos, y en un segundo momento aquellos otros que
vienen desde las diversas instancias del gobierno central.
Uno de los problemas de la institucionalizacin de la territorializacin de las polticas pblicas es que su existencia no implica necesariamente el reforzamiento
del modelo de autonoma municipal, por lo cual se pueden generar distorsiones,
las cuales pueden ser por problemas de sintona en los marcos jurdicos como
institucionales, o bien por prcticas polticas institucionalidad informal.
El cambio institucional aparece entonces como la intencin, voluntad y capacidad
contemplada por el mismo sistema para lograr adaptarse a las realidades imperantes del momento, as como de la visin poltica que se pretende desarrollar.
Transformaciones que no son suficientes si parten de una comprensin exclusiva
de la racionalidad jurdico-poltica, puesto que el cambio institucional para ser
algo ms que letra impresa, implica un acercamiento totalizador del acontecer
en la esfera poltica, identificando los sntomas y relaciones multicausales del
46
Captulo II
entrabamiento y sobrecarga del sistema organizativo poltico-institucional y de las

tendencias sociales expresadas en el imaginario colectivo, las cuales denotan la
evolucin de la cultura poltica.
La adecuada correspondencia entre una agenda de cambios y el diseo institucional municipal solo es posible cuando se alberga la posibilidad de revisin,
sin caer en tendencias permanentes de reforma y transformacin. De forma tal
que la solidez surja como capacidad de adaptacin selectiva a nuevas situaciones y no resultar rgida y fciles de desmoronar. Ambos factores deben ser
a su vez armnicos con la sensibilidad a la complejidad motivacional de los
actores municipalistas, sin caer en procesos estrictos que emanan de arriba
hacia abajo.
En la constante redefinicin y modernizacin en que se encuentran las relaciones
entre el gobierno central y los gobiernos locales, el foco de reforma y de diseo
institucional se le suele poner ms el acento en la ingeniera de las municipalidades y no tanto, desde las estructuras del gobierno central. Por tanto, se introduce la formulacin de reformas institucionales desde abajo, la cual constituye
procesos desde los cuales se canalizan las demandas e intereses de las bases y
conforme se desarrolla el ejercicio de consulta, stos son capturados y respetados
por los diversos niveles de toma de decisiones, creando as una oferta poltica
contrapuesta a la tradicionalmente emitida por las desde arriba.
La implementacin de un proceso de cambio institucional desde abajo exige, al
menos, tomar en consideracin los siguientes tres aspectos: (i) la importancia de
la mediacin y la persuasin en todo el proceso puesto en prctica, (ii) la necesidad de contar con el apoyo del conjunto de decisores que ostentan la legitimidad,
y (iii) tomar las precauciones necesarias en el momento de formular las reformas
para evitar en lo posible entrabamientos posteriores.
Diagrama 2.3.
Reforma institucional desde abajo
Gobierno central
rgano articulador
Gobierno local
Desarrollo en territorio
Autonoma municipal
Mediacin y persuacin
Precauciones necesarias
Apoyo de desisores
47
Un proceso de formulacin poltica desde abajo no excluye la posibilidad que

una determina lite poltica utilice todos los recursos de poder a su alcance, para
influenciar las preferencias y los comportamientos de las bases municipales, pues
desde la va de la disciplina partidaria se logra imponer los criterios de la cpula
por encima de los intereses del sector municipal.
2.2.2. El cambio institucional
Las polticas pblicas representan una suma de intereses de una amplia pluralidad de actores. Su diseo guarda relacin directa con factores de cambio de tres
tipos: (i) situaciones accidentales en las instituciones, (ii) evolucin situacional
del contexto y del pensamiento, e (iii) intervencin intencional coordinacin
inter-institucional en las que se analiza y decide generar rendimientos institucionales que produzca mejor calidad de polticas pblicas.
Est tambin matizado por equilibrios institucionales inducidos, interacciones
inter-institucionales formales e informales que forman parte del proceso para el
funcionamiento de las instituciones, hasta llegar a formular y generar polticas
pblicas. Lo que hace ver un concepto ms dinmico sobre la poltica pblica y
sus condicionantes, como el nivel de institucionalizacin, capacidad institucional,
y programas poltico-administrativos.
Lo que finalmente lleva a las condiciones mnimas razonables para su puesta
en la prctica: presupuesto y sistema de informacin, as como mecanismos de
retroalimentacin, y sistemas de evaluacin de gestin y resultados, para una
aproximacin a su impacto e identificacin de externalidades.
Las polticas pblicas pueden ser vistas tambin desde su carcter administrativo,
parlamentario, judicial o gubernamental; segn su nivel nacional o local; y
segn los grupos y metas. Adems puede caracterizar a las polticas pblicas,
segn el planteamiento de Lowi23:
Polticas regulatorias o reglamentarias: aquellas que regulan el comportamiento,
se basan en la legislacin y aspectos disuasorios. Se pueden subdividir en las que
limitan los intereses o libertades de las personas y las que son autorreglamentarias.
Polticas redistributivas: las que clasifican al ciudadano segn tenga o no acceso a ciertas ventajas, se realizan con ayuda de instrumentos fiscales, para luego
utilizar estos impuestos en programas de asistencia.
Polticas distributivas: tienen que ver con asegurar un acceso equitativo a los recursos.
Polticas esenciales o constitutivas: marcan las pautas acerca de otras reglas
y ayudan a atender necesidades en cuanto a la operacin del gobierno y la
Administracin, as como a mantener la seguridad nacional.
23
As citado en Alcntara, M: 106.
48
Captulo II
Las polticas pblicas dan respuesta a una problemtica pero al mismo tiempo
buscan generar cambios culturales y organizacionales en los marcos institucionales que emanan, entonces en qu sentido son las polticas pblicas caminos de
desarrollo local?
El desarrollo es uno de los conceptos ms discutidos desde la modernidad humana; sin embargo y pese a la postura que se pueda tener, el desarrollo est ntimamente ligado al ideal de progreso, avance, superacin y mejora de condiciones
previas consideradas mejorables. Es bajo esta visin que las diferentes posturas
del desarrollo entran a diferir en la forma, es decir, el cmo lograr dicho progreso.
Mayoritariamente, la econmica de crecimiento es asociada como motor de desarrollo, sin embargo, en el ltimo cuarto del siglo pasado a sta se le incluye una
nueva variable, la ambiental. Situacin que vino a profundizar los debates internacionales sobre si lo necesario era un desarrollo sustentable con el ambiente, o
sostenido junto al ambiente.
Finalmente, se impuso el desarrollo sostenible, el cual busca mantener los niveles de crecimiento econmicos con armona con la naturaleza; por tanto, no
se poda ya pensar en la depredacin ambiental de los aos de los Estados del
Bienestar, sino deba nacer una nueva forma de hacer poltica-econmica, la cual
no quedara reducida a las leyes del mercado y fuese consciente con la existencia
de una multiplicidad de actores estratgicos.
No obstante, qu funcin tienen las polticas pblicas en el desarrollo? Son promotoras del desarrollo nacional y local por igual?, y si no lo son, qu lo impide,
su formulacin o ejecucin?
Se ha afirmado que las municipalidades crean marcos normativos para definir las
reglas del juego pero estas tambin son parte de la creacin, promocin y consolidacin del desarrollo local social, econmico, ambiental, cultural y poltico.
El diseo institucional municipal aunque siempre presionado y sobrecargado por
las demandas sociales, juega un papel central para encausar los conflictos territoriales en la toma de decisiones. Entonces, las polticas locales deben responder al
fomento de los modelos autonmicos municipales promoviendo la instrumentalizacin del principio de subsidiariedad a partir de la coordinacin con las diversas
instancias pblico-privadas para la cohesin social y econmica24.
Como nos recuerda Rodrguez Maci (2008): Esta visin demuestra que la democracia debe ir ms all
de un simple proceso electoral, y que su fortalecimiento requiere adoptar concepciones integrales que van
desde el mejoramiento de las instituciones polticas, mejoras en la calidad de los instrumentos y procesos
electorales... [hasta la] creacin de espacios gubernamentales para el dialogo entre los interlocutores polticos y sociales.
24
49
La implementacin de planes nacionales que tomen en cuenta el nivel local

requiere de la apropiacin de procesos consistentes, donde se integre la legislacin adecuada para promover una descentralizacin concertada entre el nivel
nacional y local. Esto requiere al menos tres lneas estratgicas: (i) la creacin
de leyes con un enfoque nacional e internacional, teniendo de base las necesidades locales con sus respectivas reglamentaciones, identificacin de actores
involucrados y estratgicos, niveles de participacin, y de un seguimiento y evaluacin.
Asimismo, (ii) el enfoque intersectorial y (iii) una combinacin con el enfoque de
territorializacin de polticas pblicas, en que ambos enfoques ven la gestin de la
intersectorialidad, aterrizando en problemas concretos en territorios municipales,
abarcando la institucionalidad encargada de los procesos de formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas, sea una totalidad de las polticas pblicas
o slo un cierto tipo de polticas como las polticas sociales.
Segn estas combinaciones, surgir un marco institucional novedoso, en el cual
la capacidad instalada de la gobernanza local facultar una organizacin intersectorial territorializada, capaz de articular redes multiactoriales para abarcar los
distintos niveles de gobierno, como las agendas temticas complementarias. De
esta manera pueden incorporarse, junto a las dinmicas verticales de relacionamiento, las dinmicas horizontales en bsqueda de una mayor integralidad de la
planificacin y de las acciones para el logro de resultados ms eficaces (Pavallacini: 2010).
Se introduce as la territorializacin de polticas pblicas, la cual parte de un engranaje poltico-institucional que busca potenciar las capacidades institucionales
instaladas como las habilidades polticas en la gestin pblica.
2.3. Territorializacin de las polticas pblicas

La poltica pblica es una respuesta de orden pblico a una problemtica poltica
en el sentido amplio del trmino. Estas problemticas pueden ser manifestadas en forma de necesidad del gobierno central, o de los gobiernos locales, o
bien por medio de presiones o demandas de la sociedad civil o de los sectores
econmicos. Demandas y necesidades que son canalizadas y transformadas en
respuestas por parte del andamiaje integral del Estado. Se pueden definir como
flujos del rgimen poltico hacia la sociedad (...) productos del sistema poltico, de
esta manera son constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscritos
al mbito del Estado (Alcantara: 98).
Tambin pueden ser entendidas como una toma de posicin que intenta o,
ms precisamente, dice intentar alguna forma de resolucin de una cuestin en
50
Captulo II
particular25. Incluye decisiones de una o ms organizaciones gubernamentales,

simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin del Estado frente a un tema de la agenda pblica. Asimismo, la poltica
no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implcitas que observadas en un
momento histrico y en un contexto determinados permiten inferir la posicin del
Estado frente a una cuestin, la cual atae a sectores significativos de la sociedad
(Oszlack y ODonnell: 384).
Se debe tomar en cuenta que no toda poltica pblica constituye necesariamente
una poltica estatal. stas pueden ser, como se dijo (i) estatales, o de (ii) de gobierno, siendo las primeras aqullas que superan una visin e inters priorizado
de una administracin en especfico, y las segundas las limitadas a una administracin en particular. La diferencia entre unas y otras no solamente se da por su
capacidad de continuar entre perodos constitucionales, sino la forma en que se
generaron consensos pluripartidarios en la definicin, aprobacin e implementacin de las mismas.
Las caractersticas en s de las polticas pblicas son: (i) El trabajo realizado por
el gobierno a la hora de plantearlas policy making, con miras a los resultados
que se desea obtener; (ii) reglamentacin realizada por el mismo sistema de manera verbal o escrita, como resultado de una toma de decisiones y asignacin de
recursos; (iii) la suma de una serie de actos que forman un plan de accin; y (iv)
aquellos actos en que son basadas les da una serie de orientaciones que pueden
ser explcitas o implcitas (Alcantara: 99).
Una poltica pblica nace como una respuesta a un problema, sea planteado por
la ciudadana o por parte del Estado. Es el desarrollo del cmo se resolver dicha
problemtica, el cual puede verse en un ciclo de cinco fases como podemos ver
en el diagrama 2.4.: (i) diagnstico: es la etapa donde se identifica y define el
problema; (ii) formulacin: es donde se plantean los objetivos y los medios para
solucionar el problema; (iii) decisin: es donde se adopta una alternativa con sus
respectivos objetivos para resolver el problema en cuestin; (iv) implementacin:
es cuando se lleva a la prctica la alternativa seleccionada en forma de poltica
pblica, (v) evaluacin: se analizan los resultados obtenidos de la implementacin de la poltica pblica, esto por medio del impacto que tuvo en la sociedad
la alternativa puesta en prctica.
Es necesario rescatar nuevamente que las polticas pblicas se desarrollan en un
aparato Estatal, de gobierno central y de distintos gobiernos locales, manifestando que este entramado institucional posee una relacin de mutua dependencia,
Entendiendo por cuestin el problema que viene a resolver la poltica pblica, o el asunto socialmente
problematizado (objeto de intervencin).
25
51
Diagrama 2.4.
El ciclo de las polticas pblicas
DIAGNSTICO
EVALUACIN
IMPLEMENTACIN
FORMULACIN
DECISIN
en tanto observamos al gobierno

central necesitar a los diversos gobiernos locales para la implementacin y canalizacin de recursos,
y los gobiernos locales necesitan
principalmente de la asignacin
de presupuesto estatal por parte
del gobierno central para desarrollar sus acciones, entre muchas
otras dependencias. Sobre esto
volveremos ms adelante.
Volviendo al ciclo, la etapa de

evaluacin resulta central, permitiendo analizar el desempeo que
tuvo la implementacin, dando paso as a calificar la misma como exitosa o, por
el contrario, puede a su vez derivar en el descubrimiento de un nuevo problema
que a su vez conlleve a la formulacin de una nueva poltica pblica, as como
mejoras en la ya existente. Por otro lado, es de rescatar que la evaluacin de la
poltica pblica no se realiza nicamente ex post, sino que se encuentra inmersa
tanto durante la formulacin como la implementacin de la misma, por consiguiente es posible realizarse mientras se ejecuta la poltica pblica para as medir
si su xito es resultando de la misma.
La evaluacin de las polticas pblicas puede darse en diversas orientaciones,

entre las que se destacan: (i) evaluacin de impacto, la cual enfatiza la capacidad de la poltica de alcanzar los objetivos planteados durante su formulacin;
(ii) evaluacin de las estrategias del programa, donde se evala la eficacia de las
tcnicas que se utilizaron para llevar a cabo la poltica pblica; (iii) evaluacin
del proyecto y la clasificacin de los proyectos, donde se califica la eficacia y la
eficacia relativa, respectivamente, de los proyectos que se realizan para poder
alcanzar los objetivos (Bellavance: 29).
Independientemente del modelo de evaluacin adoptado, debe basarse en un
contraste entre los objetivos planteados para la solucin del problema y los resultados obtenidos en su implementacin; evaluando as los niveles y mbitos de
su eficacia.
La evaluacin debe, entonces, ocuparse de las relaciones existentes entre el contenido de esas polticas y las consecuencias o resultados que stos producen.
De esta manera concluye cinco condiciones para la evaluacin de la eficacia
de una poltica pblica: (i) identificar y medir los resultados reales de la poltica
pblica, (ii) comparar los resultados obtenidos con los resultados esperados, (iii)
demostrar que los resultados obtenidos son necesaria y nicamente atribuibles
52
Captulo II
a la poltica pblica, (iv) comparar los resultados obtenidos con las necesidades
reales de la poltica pblica, y (v) probar la existencia de un ligamen estrecho
entre los resultados de las actividades y los objetivos fijados de la poltica pblica
(Bellavance: 32).
Cuando se plantean las polticas pblicas desde una coordinacin, coherencia y
cohesin entre niveles de gobierno, se hace una clara referencia a una forma de
hacer poltica de carcter territorial. Hacer referencia al diseo institucional y poner el lente de anlisis sobre el mismo, pretende buscar aspectos de sostenibilidad
capaces de prolongar estilos de actuacin entre los actores ms cooperativos,
donde la convergencia de los esfuerzos inter-institucionales permita identificar e
implementar soluciones ms pertinentes y con un mayor uso estratgico de los
recursos pblicos26.
2.3.1. Caractersticas de la poltica pblica
Existen cuatro elementos centrales que permiten identificar una poltica pblica como
tal: (i) implicacin del gobierno, (ii) percepcin de problemas, (iii) definiciones de
objetivos y (iv) proceso, por lo cual una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un
estado de cosas percibido como problemtico (Roth Deubel 2006, p. 19).
El nivel de institucionalizacin constituye el respaldo de accin legtima dentro del
Estado de derecho, expresndose en una ley, decreto, ordenanza u otra actuacin
que dote de fuerza efectiva a las actuaciones dentro del engranaje institucional.
La capacidad institucional constituye las bases tcnicas, administrativas, financieras, logsticas y organizacionales para realizar la adecuada implementacin
del proceso; dicha capacidad debe contar con un programa poltico administrativo que otorgue un marco normativo para orientar y respaldar su accionar,
La gobernabilidad local, consiste no solo en la capacidad de un buen gobierno, sino, depende de la

cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio
de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo (Arbs y Giner: 13).
Este estilo nuevo de gobernanza evolucion de uno anterior, que la defina como ms jerrquico y centralizado en las acciones del Estado. Recordemos que a la cada del consenso socialdemcrata, marcado
por el protagonismo casi exclusivo del Estado en la gestin de las necesidades y problemas en un entorno
pensado en trminos de soberana y seguridad nacional como por ejemplo el modelo de industrializacin
por sustitucin de importaciones.
Asciende un consenso neoliberal, marcado por las ideas de economicismo neoclsico, que relegaba al
Estado un papel mnimo de interaccin con las fuerzas y seales del mercado, las cuales determinaban
igualmente las normas formales e informales del poder poltico, en un entorno de fronteras desdibujadas
vase la convergencia de diferentes gobiernos liberales a principios de los aos noventa de Centroamrica, coincidiendo con la pacificacin, democratizacin y revitalizacin del esquema de integracin stmica.
26
53
Diagrama 2.5.
Elementos identitarios de una poltica pblica
Sistema
de evaluacin
Nivel de
institucionalizacin
Mecanismos de
retroalimentacin
Capacidad
institucional
Programa polticoadministrativo
Sistema
de informacin
Presupuesto
as como un presupuesto pertinente para realizar todas las acciones planteadas,

es decir, establecer las cartas de navegacin apropiadas a nivel intra e interinstitucional.
Adems, resulta fundamental la existencia de un sistema de informacin capaz de
brindar los insumos adecuados para orientar la poltica en cuestin; de ah que sea
imprescindible el establecimiento de mecanismos de retroalimentacin continuos
a lo largo del proceso, para poder determinar si la poltica est cumpliendo los
objetivos para los cuales ha sido diseada. El sistema de evaluacin sobre la implementacin permite comprender con claridad los resultados obtenidos, as como
los efectos colaterales que se han generado en el proceso de ejecucin. Insumos
fundamentales para nutrir los procesos de decisin y de cambio institucional.
Al respecto, cabe recordar lo sealado por Lemieux: Una poltica pblica est
conformada por actividades orientadas hacia la solucin de problemas pblicos,
en la que intervienen actores polticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo (Lemieux 1995 en Subirats et al. 2008, p. 38). El
propsito final de estas caractersticas es la solucin a la situacin que motiv el
surgimiento de la poltica.
2.3.2. Los actores de la poltica pblica
El rol de los actores que intervienen en una poltica pblica no puede ser obviado,
recordando que en primera instancia tanto los formuladores como los destinatarios de ella son individuos: () hay que tener en cuenta que la accin gubernamental se desarrolla para y a travs de actores sociales. Son seres humanos
quienes la conciben, la deciden y la implementan, e igualmente los destinatarios
de ella, directa o indirectamente, son personas (Roth Deubel 2006, p. 27).
54
Captulo II
En el proceso de las polticas pblicas intervienen una pluralidad de actores entre

ellos: diseadores, decisores, planificadores, implementadores y quienes realizan
los procesos de control.
Diagrama 2.6.
Actores de la poltica pblica
Diseo
Decisin
PLanificacin
Ejecutores
EVALUADORES
El primer grupo est compuesto por las personas que formulan y disean las
polticas pblicas, siendo el punto fundamental de incidencia, pues una poltica
pblica diseada sin un enfoque de territorializacin difcilmente lograr las sinergias apropiadas con los gobiernos locales. Por tanto, el elemento fundamental
es la capacidad de participacin de las autoridades locales en la construccin
de las propuestas de poltica pblica, como la inclusin de la agenda nacional
municipalista en ella. El segundo grupo, los decisores, dependen de la naturaleza
de la intervencin, pues bien puede recaer exclusivamente en las autoridades locales, como bien en actores parlamentarios, altos tcnicos del gobierno central,
o directores o ministros.
Los planificadores de la poltica pblica se suelen dar en dos niveles: el primero
de ellos en el plano municipal y obedece a los procesos de planificacin territorial
impulsados por los gobiernos locales; pero en una segunda dimensin se destacan los procesos de planificacin nacional, donde no siempre se toman en cuenta
los procesos desarrollados por las municipalidades.
En un cuarto nivel aparecen los actores que ejecutan las polticas pblicas, cuyas
capacidades tcnicas y profesionalizacin se encuentran profundamente determinadas por los niveles de carrera en el servicio pblico. Finalmente se destacan
quienes realizan los procesos de evaluacin a lo interno de las instancias de
gobierno, como bien los entes controlares que fiscalizan el desarrollo e implementacin de los planes anuales operativos.
Desde el anlisis de los actores se puede reconstruir procesos y lgicas de actuacin de los poderes pblicos, examinando relaciones, alianzas y conflictos
55
entre actores presentes en el proceso y las formas de representacin establecidas;

comprendiendo el quin interviene en cada fase concreta y con qu resultados.
Los actores no son, por tanto, observados o analizados a partir de consideraciones genricas sobre sus lgicas de actuacin o su pertenencia formal a tal o cual
corriente, tendencia o posicin social, sino en relacin a su concreta actuacin en
el desarrollo y materializacin de un programa de accin determinado (Lindblom
1991, p. 7).
Al poner el nfasis en la participacin de una multiplicidad de actores interactividad, que constantemente se enfrentan y negocian en condiciones desiguales
y acceso al poder, se pueden conocer los mecanismos prcticos del poder para
cada tipo de actores, como sus intereses en la gestin pblica.
2.3.3. Agenda y articulacin de redes desde la territorializacin
En ocasiones, las polticas locales se formulan a travs del compromiso entre los
actores con poder de decisin, sin que ninguno de ellos tenga claro los problemas en cuestin. Existen tres formas por medio de las cuales surgen las polticas
pblicas: a) el ascenso democrtico representativo, las bases son quienes identifican una serie de necesidades o problemas que posteriormente sern canalizados
de diversas formas por las autoridades competentes; b) la tirana de la oferta, la
cual consiste en la oferta de polticas producto de un grupo gubernamental, el
cual condiciona las necesidades y acciones hacia la poblacin; y por ltimo c) la
ilusin natalista, concebida como una poltica que puede nacer de otra ya existente, en cualquier parte de su proceso (Meny & Thoening 1992, pp. 109 - 128).
Segn el modelo secuencial de la poltica pblica, la formacin de la agenda
depende de una especie de mando integral de tres factores que terminan su viabilidad. El primer nivel de anlisis es la solucin, puede haber respuestas que no
necesariamente se encuentran vinculadas a la solucin directa del conflicto, pues
se pueden concentrar ms en planes de contingencia en lo coyuntural (el aspecto
detonante que volvi a poner el tema en la palestra poltica) y no precisamente sobre los ejes estructurales que generan la necesidad de la respuesta gubernamental.
El segundo factor es el grado de apoyo, el cual puede ser poltico o social, usualmente ante mayor sea el apoyo poltico, menor ser el apoyo social y viceversa.
Por ltimo, el tercer factor lo constituye la capacidad de impacto, es decir cul es
su nivel de incidencia sobre los aspectos estructurales y coyunturales del problema
en cuestin.
En ocasiones una propuesta tiende a ser viable en el sentido de articular consensos entre los diversos actores en conflicto, pero el precio que se paga por lograr
la integracin de las partes involucradas tiende a ser posiciones o intervenciones
ambiguas, sin lograr generar una incidencia real en el tema en cuestin.
56
Captulo II
Diagrama 2.7.
Formacin de la agenda
Valorar
el grado
de apoyo
Formacin
de la
agenda
Viabilidad
de la
solucin
Valorar
su
impacto
La emergencia de la agenda depende entonces de la sensibilizacin y apropiacin

de los actores sobre su realidad, pero sobre todo de la capacidad de debate para
generar una posicin abierta de anlisis y
reflexin. Si los dos aspectos anteriores se
conjugan, entonces es factible obtener niveles adecuados de legitimidad, tanto en su
dimensin de origen (aplicacin de procedimientos transparentes, inclusivos y participativos) como de ejercicio (alienacin de
preferencias entre los actores).
Por tanto, la emergencia de la agenda desde

el enfoque de territorializacin la poltica se
convierte en una herramienta fundamental
para de-construir y reconstruir el imaginario colectivo. A partir de estas deconstrucciones se articulan nuevas lgicas de representacin, capaces de modificar
no slo para lograr los rendimientos institucionales esperados efectos de la poltica pblica, sino tambin un cambio de cultura las reformas institucionales
pertinentes.
Diagrama 2.8.
Emergencia de la agenda
De un problema social
controvertido que
logra acceder a la
agenda poltica
Emergencia
Debate
Apertura de un
debate poltico
polarizado
Se adopta una decisin

cuando se estima gozar de
autoridad y legitimidad
para hacerlo, ejerciendo
una funcin de regulacin
Legitimidad
Las fases de planificacin de este modelo parten de una necesidad de integrar

los aspectos macro con los micro, tanto a corto como a largo plazo. Para ello es
fundamental la planificacin de la estructura de valores sociales deseables desde
un proceso de construccin y sedimentacin poltico-institucional que parte por
identificar los valores que reflejen una imagen global deseable, es decir, la mejora de la calidad de vida desde el territorio.
57
Posteriormente se determinan las actuaciones y normas (restricciones e incentivos

institucionales) que contribuyen a esa transformacin de una forma evolutiva, clarificando las normas capaces de diferenciar lo deseable de lo posible y prescriben
un cambio. En un tercer nivel se deben tomar en cuenta las relaciones causales
que explican el cambio y contribuyen a la definicin de un enfoque metodolgico
es decir el anlisis objetivo de datos capaces de reforzar la lgica de intervencin eliminando la carga subjetiva del discurso.
El resultado integral de este modelo es la capacidad de generar procesos en
redes, es decir, se concibe que los problemas, actores y percepciones no son
elementos fortuitos en el proceso de polticas pblicas (cargas ideolgicas sobre
la forma de ver y comprender el mundo ms all de la carga ideolgica partidaria). De forma tal, el proceso est conectado por interacciones que influyen
en las decisiones y determinan la capacidad de rendimiento institucional del gobierno central y local27.
La formacin e implementacin de una poltica son inevitablemente el resultado
de la interaccin entre actores separados con intereses, metas y estrategias divorciadas. Al mismo tiempo, el anlisis poltico debe orientarse hacia la red interinstitucional en la cual se hacen las polticas. La investigacin no slo se debe
dirigir hacia interacciones especficas entre las instituciones, sino tambin hacia
las relaciones ms estables entre stas (Scharpf 1978).
La gestin de redes se da por la articulacin de: a) dependencias, b) diversidad de
actores y c) metas y relaciones. El concepto
de redes o estructuras multicntricas como
fenmeno reciente, comprende diferentes
actores, instituciones o ndulos vinculados
entre s a partir del establecimiento y mantenimiento de objetivos comunes y de una
dinmica gerencial compatible y adecuada. La reciente formacin de estructuras
multicntricas proviene de un contexto de
ruptura con la concepcin tradicional del
gobierno central como ncleo prcticamente exclusivo de representacin, planificacin y conduccin de la accin pblica.
Diagrama 2.9.
Gestin de redes
Dependencia
Diversidad
de actores
Metas y
relaciones
Concretamente, la creacin de redes horizontales adems debe abordarse desde la intersectorialidad

que constituye un modo de relacionamiento y diseo organizacional, que cuestiona la estructura de la
administracin especializada por sectores as como la asignacin de recursos segn partidas sectoriales;
estas redes permite que las instituciones relacionadas al rgimen municipal apoyen al fortalecimiento y la
descentralizacin de las municipalidades (Pallavacini: 2010).
27
58
Captulo II
Las redes inter-institucionales son un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerrquica e independiente, que vinculan a una variedad
de actores capaces de compartir intereses comunes en referencia a una poltica e
intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo a la
cooperacin como la mejor manera de alcanzar las metas comunes28.
Las redes de territorializacin de polticas pblicas son un instrumento fundamental para la gerencia de modelos de cohesin social, territorial y econmica.
Su lgica de intervencin permite construir de nuevas formas de colectivizacin,
socializacin, organizacin y coordinacin inter-institucional, compatibles con la
transformacin de la administracin pblica y la inclusin de alianzas pblicoprivadas29.
El resultado desde el modelo de redes territoriales es la intersectorialidad, entendida como la forma de superar un enfoque de sectores cerrados, por lo cual se
busca integrar estructuras, polticas y recursos como un abordaje ms eficaz de
los problemas y proyectos, que muchas veces traspasan las esferas de competencia de un rgano. Esto debe complementarse a la gestin de polticas pblicas a
partir de la proximidad con la ciudadana y sus problemas en un territorio determinado, es decir, sobre los beneficiarios directos.
La visin de intersectorialidad busca (i) traspasar esferas ministeriales que ve competencias en un solo rgano, (ii) proyectos que visualizan la ciudad como un
territorio, como un todo, y (iii) la descentralizacin de la formulacin, la ejecucin
y evaluacin de polticas pblicas. Sin embargo, las principales barreras de la
intersectorialidad son la falta de coordinacin y consideracin de lo local en los
planes nacionales del gobierno central.
Por tanto, se requiere diferenciar entre la instersectorialidad desde las instancias
supra-sectoriales (comits y consejos centrales y locales) y la visin desde el gobierno local, la cual responde a la coordinacin por parte del poder local con
aquellas instancias centrales y sub-municipales para atender las necesidades del
territorio.
Las explicaciones tericas sobre las redes de polticas pueden dividirse en dos corrientes distintas, que no
se excluyen mutuamente: la escuela de la intermediacin de intereses y la escuela de gobernabilidad. En
cuanto a la primera escuela, las redes de polticas indicaran relaciones de dependencia entre el gobierno
y los grupos de intereses, en que hay intercambio de recursos. Y sobre la segunda escuela, las redes de polticas se conciben como una forma particular de gobierno de los sistemas polticos modernos, centrndose
en la estructura y los procesos a travs de los cuales se estructuran las polticas pblicas.
29
Es preciso recordar que aunque el anlisis de redes es muy verstil y admite su aplicacin a diversos
problemas y admites datos muy diferentes, suele utilizar principales informacin sobre las relaciones entre
las unidades consideradas, ya sean individuos, grupos u organizaciones. Caractersticas intrnsecas (atributos) de los mismos no son su objeto principal, pero pueden usarse para obtener conclusiones slidas (Rull,
2002).
28
59
2.3.4. Planificacin estratgica y territorializacin

La aparicin de la planificacin estratgica, segn Igor Ansoff (1985) se asocia a
los cambios en los impulsos y capacidades estratgicas. Como sistema de gerencia emerge formalmente en los aos setenta, su esencia radia en el qu, cmo y
cundo ejecutar las tareas asignadas.
La planificacin estratgica es el proceso por el cual los dirigentes ordenan sus
objetivos y sus acciones en el tiempo. No es un dominio de la alta gerencia, sino
un proceso de comunicacin y de determinacin de decisiones en el cual intervienen todos los niveles estratgicos de la institucin (Sallenave 1994). Constituye
un sistema que desplaza y complementa el nfasis clsico del qu lograr objetivos al qu hacer estrategias, es decir busca concentrarse principalmente
en los objetivos y en qu rea son posibles de lograr, siempre tomando en cuenta
las oportunidades y posibles amenazas del contexto o entorno sobre estos objetivos30.
La planificacin (i) trata sobre el futuro de las decisiones inmediatas; esto significa
que se piensa primero en una cadena de consecuencias de causas y efectos durante un tiempo determinado. Es adems (ii) un proceso continuo e interactivo,
el cual se inicia con la identificacin y definicin de las metas a seguir, para as
buscar las estrategias y polticas necesarias; buscando a su vez definir de antemano lneas de accin, esfuerzos y cambios, as como quin, cundo y cmo deben
realizarse, y la retroalimentacin con los resultados.
En este sentido (iii) es sistemtica porque busca la apertura de las instituciones
establecidas en la toma de decisiones, propiciando la participacin del binomio
pblico-privado en todos los niveles de gobierno.
La planificacin estratgica en la gestin pblica no trata de tomar decisiones futuras, sino basarse en el anlisis de posibles escenarios, puesto que no pronostica
los productos a obtener a partir de las decisiones. De esta forma, se requieren de
modelos conceptuales, los cuales a su vez necesitan de (i) premisas de planificacin postulados e informacin sustancial, (ii) formulacin de planes formular
estrategias maestras y de programas, es decir, misiones, propsitos, objetivos y
polticas bsicas, sean a corto, mediano o largo plazo, y finalmente (iii) la implementacin y (iv) revisin evaluacin del proceso.
La planificacin estratgica en la gestin pblica se hace para garantizar el cumplimiento de la finalidad y la misin del inters pblico, a travs de una estrategia
Para lo anterior se hace necesario el desarrollo cultural, es decir la capacidad de involucrar a todos los
sectores de la institucin para el desarrollo del conocimiento, de forma tal que todas las estructuras puedan
comprender las expectativas, necesidades, y relaciones para enfrentar al mundo presente y futuro.
30
60
Captulo II
de la cual se derivan los objetivos generales y las medidas concretas, capaces de

guiar el entramado institucional y provocar los niveles de cohesin y coherencia
necesarios en el aparato estatal, logrando as una administracin eficaz y eficiente31.
Es en este contexto, la planificacin estratgica en la poltica pblica se vuelve
relevantes para la gobernabilidad debido a la necesidad de (i) generar instrumentos para dar coherencia a los diversos actos del gobierno, (ii) establecimiento de
prioridades en el inters pblico, (iii) superar la visin de corto plazo y promover
procesos de desarrollo integral y finalmente (iv) trascender el modelo de control
de procedimientos a un sistema de gestin de resultados.
La planificacin estratgica debe vincularse con la planeacin operativa, pues
con ello se aclaran y enmiendan las polticas y procedimientos ambiguos que
eventualmente afectan el diseo institucional. Para vincularlas ambas dimensiones se requiere de un proceso identificar las caractersticas ms relevantes de
cada mbito y establecer la correlacin de objetivos entre las jerarquas inmediatamente superiores y cada uno de los niveles bsicos de implementacin.
La razn de la planificacin es el analizar y esclarecer las actuaciones pblicas
para su desarrollo, por lo cual es una combinacin de factores estratgicos y
operativos, pero sobre todo con una fuerte capacidad de flexibilizacin al entorno y a las realidades polticas imperantes. La pregunta es si en dicha atenuacin
a la realidad se incluye adems las necesidades territoriales?, y de ser as, se
integra la visin de los gobiernos locales?
La planificacin del gobierno central debe visualizar una inclusin de la dimensin local en los planes nacionales de desarrollo, identificando las articulaciones
del entramado institucional para la puesta en marcha de redes verticales gobierno central con gobiernos locales como de redes horizontales (Pallavacini: 2010).
Siendo la gobernanza multinivel el modelo ideal para fortalecer las capacidades
de los gobiernos locales y lograr un abordaje integral sobre los problemas de la
sociedad y del Estado.
Como bien argumenta Vctor DAza () para ello tanto las relaciones verticales (con el gobierno local) como horizontales (con los colectivos sociales
locales) deben darse desde este enfoque como manera de abordar las problemticas sociales y el desarrollo local con mayor eficacia dada la complejidad
de stas en la actualidad. Ya que la no consideracin de la opinin de las
municipalidades en la planificacin nacional puede concluir en una estrategia
de corto alcance y de impacto restringido, pues no contar con la perspectiva
La planificacin estratgica permite la definicin clara y concreta de objetivos, logra establecer acciones
a seguir, y conocer los distintos actores estratgicos a considerar.
31
61
local limita las posibilidades de atender las races que causan los principales
problemas de la poblacin y seguir el camino interminable del sub desarrollo
al no contar con un plan integral construido desde la base con el aporte multisectorial (DAza: 2010).
2.3.5 Asociativismo municipal
En Centroamrica y Repblica Dominicana el diseo constitucional reconoce la
autonoma de los gobiernos locales en su gestin y por ende se desprende de
ah la capacidad de asociativismo municipal; sin embargo, es necesario discernir
sobre dos posibles sentidos que puede asumir, una visin amplia y otra estricta32.
El asociativismo (i) existe en un sentido amplio como toda forma de unin o cooperacin que la municipalidad puede adoptar para la administracin de los servicios
locales encargados, de esta definicin se desprenden las formas de cooperacin
intermunicipal (DEMUCA, 2009a: xii):
Uniones entre municipalidades: asociativismo municipal, estrictamente hablando.
Uniones entre municipalidades y otras entidades pblicas: llamadas consorcios, sin embargo su institucionalizacin no evita que se practique de forma
informal, en el sentido que aqu le hemos dado a la coordinacin intersectorial.
Uniones entre municipalidades y entidades privadas: empresas pblicas o mixtas, y la concesin de servicios pblicos.
Desde el sentido estricto (ii), el asociativismo se define como aquel instrumento
jurdico a disposicin de las municipalidades para unirse a otras y atender problemas comunes, y con ello adems fortalecer sus capacidades polticas, tcnicas y
financieras (DEMUCA, 2009a: xii). Esta visin no depende de su cercana geogrfica o regional, aunque, ello puede ser un factor determinante para la identificacin de problemas comunes. Por tanto, los tipos de asociaciones municipales
pueden ser de distintas formas, segn los tipos de organizacin que se asuman.
Los convenios intermunicipales resultan ser una modalidad desde la cual los municipios pueden suscribir contratos o convenios, ya sea para una concesin o bien
acuerdos de carcter temporal sin una personera jurdica explicita.
Por su parte, las zonas o reas municipales aunque en Centroamrica y Repblica Dominicana no estn desarrolladas son una posibilidad creada por ley, no
Como recuerda Montesinos (2005: 8) las posibilidades que un municipio por si solo logre cumplir con
las demandas y requerimientos de sus pobladores, parecen ser muy limitadas. Es por esto que como mecanismos de empoderamiento medios o instrumentos a disposicin de los propios municipios para aunar
esfuerzos, atender problemas comunes y cumplir con sus competencias, y porque no, poder asumir nuevas,
que surjan del anlisis evaluativo en polticas pblicas (DEMUCA: 2009a).
32
62
Captulo II
Cuadro 2.1.
Tipologas de asociativismo municipal
Tipologa
Resultado
Municipio-ente pblico.
1. Consorcio (sin personera jurdica).
Municipio-ente privado.
2. Empresa (pblica o mixta).

3. Concesin (contrato): de servicios pblicos, de obra pblica y obra con servicio pblico.
Municipio-municipios (sin personera jurdica). 4. Convenios intermunicipales.

5. Zonas o reas municipales.
Municipios-municipios de carcter nacional 6. Asociaciones municipales nacionales.
(con personera jurdica).
Municipio-municipios de carcter territorial 7. Asociaciones, federaciones, uniones, ligas
(con personera jurdica).
municipales o mancomunidades.
8. Fusin de municipios.
Fuente: Elaboracin propia a partir de DEMUCA, 2009a: xiii.
voluntariamente por las municipalidades, dirigidas principalmente al desarrollo

de la planificacin urbana.
Los convenios intermunicipales resultan ser una modalidad desde la cual los municipios pueden suscribir contratos o convenios, ya sea para una concesin o bien
acuerdos de carcter temporal sin una personera jurdica explicita.
Por su parte, las zonas o reas municipales aunque en Centroamrica y Repblica Dominicana no estn desarrolladas son una posibilidad creada por ley, no
voluntariamente por las municipalidades, dirigidas principalmente al desarrollo
de la planificacin urbana.
La fusin entre municipalidades tambin posible es una forma muy fuerte de
unin, porque los municipios involucrados dejan de ser personas jurdicas como
tales, para transformarse dando paso o convirtindose en una nueva persona
jurdica, la cual reagrupa dos o ms municipalidades.
Vistas las posibilidades de unin que tiene las municipalidades se debe poner al
acento en dos tipos particulares (i) las asociaciones entre municipios asociaciones nacionales o mancomunidades territoriales y (ii) entre uno o varios municipios y otro ente pblico/privado.
63
Tanto las mancomunidades, como las asociaciones nacionales de municipios

comparten una misma visin sobre problemas similares, sea por razones de economa de escala o viabilidad tcnica, poltica33. Siendo el resultado final el apoyar
y mejorar sus capacidades tcnicas e institucionales, para impulsar una prestacin de calidad en los servicios municipales y ejecucin eficiente de las competencias (DEMUCA, 2009a: xiv).
Las asociaciones nacionales al contener a todo o a una gran cantidad de municipios del pas, tienen un objetivo ms estratgico en materia de incidencia poltica,
ello a efectos de garantiza y promover el desarrollo de las transformaciones jurdico, institucionales y polticas para el fortalecimiento municipal.
Por su parte, las asociaciones territoriales son uniones voluntarias para alcanzar
objetivos comunes en el territorio. En su creacin intervienen varios aspectos relacionados con el contexto interno y externo del rgimen municipal, por lo cual
han de tener claridad sobre lo tipificado en el marco jurdico y el financiamiento
disponible para su instrumentalizacin. Tomando como elemento diferenciador
los diversos fines, se podran clasificar en34:
Cuadro 2.2.
Asociaciones segn intereses
Tipologa
Resultado
Relacin territorial.
Cuando se comparten reas urbanas, una cuenca hidrogrfica o reserva natural o frontera.
Inters econmico.
Cuando se responde a una afinidad productiva o econmica, es decir, para comercializar una actividad o para
mejorar/fortalecer las finanzas municipales a travs de la
recaudacin mancomunada de tributos.
Compartir un inters.
Puede ser patrimonial, cultural, tnico o de identidad.
Mejorar la prestacin de servi- Usan las econmicas a escala, se logra un mejor grado
cios municipales.
de eficiencia en los servicios prestados.
Fuente: Elaboracin propia a partir de DEMUCA, 2009a: xiii.
Estas cuentan con su propia organizacin interna y su propio presupuesto, asumen una o varias tareas
otorgadas en el comn acuerdo de las municipalidades participantes. Estas pueden actuar creando empresas pblicas y al mismo tiempo concesionar estos servicios o compartirlos en una empresa mixta.
34
Ello no impide que los fines se mezclen entre s y una asociacin se produzca sobre la base de uno o ms
de estos. Por tanto, el asociativismo no solo responde a la cercana territorial, sino tambin a un criterio de
urgencia pblica.
33
64
Captulo II
2.4 Consideraciones finales

La capacidad institucional para la territorializacin de las polticas pblicas constituye el andamiaje por medio del cual los principios y objetivos tutelados por los
diversos niveles de gobierno nacional y local logran articularse para dar una
respuesta pblica a las necesidades del territorio.
Al estudiar la importancia que posee el diseo institucional para la promocin de
la coordinacin inter-institucional, se abren ms cuestiones a ser consideradas
Qu tipo de reformas son pertinentes para el fortalecimiento institucional de los
gobiernos locales? Cules han sido los principales dficits de implementacin
de las polticas pblicas que ataen al desarrollo local? En qu medida el diseo
institucional de las relaciones gobierno central y gobierno local afecta o contribuye con los rendimientos de las polticas pblicas? Se encuentra la respuesta
en ms reforma jurdica o bien ser necesario en fortalecer los canales de colaboracin y cooperacin entre el gobierno local y los actores pblicos-privados?
Se puede constatar que la territorializacin de las polticas pblicas no es una
visin futurista; por lo contrario, es una prctica actual que se est generando y
debe de fortalecerse, a efectos de lograr un desarrollo local.
La cuestin entonces es como incidir en ms y mejores prcticas de articulacin
entre las instituciones del gobierno central y el gobierno local, fortaleciendo a su
vez el modelo autonmico municipal. Al respecto surgen cuatro elementos fundamentales a considerar:
Diagrama 2.10.
Proceso de canalizacin de las demandas ciudadanas
Nacional
Aplicacin de la poltica
pblica en el territorio
Canalizacin de una poltica

pblica municipal en el diseo
del gobierno central
Planes de
desarrollo
Gobierno
local
Respuesta a las
demandas ciudadanas
Generacin de polticas
pblicas municipales
Local
65
i. Aclarar e incidir en el marco jurdico-institucional.

ii. Fortalecer un proceso de aprendizaje sobre prcticas de articulacin que
contribuyan al modelo autonmico municipal.
iii. Generar aprendizajes institucionales para desarrollar una cultura poltica
proclive a la gobernabilidad multinivel.
iv. Desarrollar habilidades tcnico-polticas para la promocin de alianzas
pblico-privadas.
Solo as ser posible superar la visin centralizada del territorio desde la cual no
siempre se toma en consideracin las atenuaciones municipales necesarias en
los planes de gobierno, para avanzar hacia un enfoque capaz de flexibilizar las
prioridades del gobierno central, con las necesidades y realidades propias de los
municipios.
En este sentido, el desafo seguir siendo el nivel de cohesin entre los planes de
gobierno de carcter nacional y local, desde el cual se dar sentido de integracin y complementariedad a las acciones pblicas en el territorio. La cohesin
entre ambas dimensiones da como resultado procesos de legitimidad sobre la
capacidad institucional del Estado como un todo.
El reto de la inclusin de la perspectiva local en los planes nacionales de desarrollo plantea una serie de actuaciones a futuro para ambas instancias de gobierno
central y local (Pallavacini: 2010):
Para el gobierno local, supone la generacin de una mayor articulacin con
los colectivos sociales para la canalizacin de las demandas y el desarrollo de
relaciones horizontales y de negociacin, capaces de priorizar las acciones.
Para el gobierno central, requiere el desarrollo de un modelo de relaciones
intergubernamentales basadas en la comunicacin, coordinacin e integracin
del nivel local en la gestin del gobierno central. Realidad que solo ser posible
si existen los adecuados diseos institucionales tendientes a eliminar la incertidumbre, altos costos de transaccin poltica para la coordinacin, as como
evitar duplicidades del aparato estatal.
La territorializacin es un proceso de dinmicas o redes multifactoriales entre los
niveles local, mancomunado, regional y nacional; conectados por una articulacin de relaciones inter-institucionales e intersectoriales que define sus roles. El
nivel local tiene que ver con la autonoma municipal, pues desde ah se determina el paradigma de desarrollo en la intervencin: a) prestacin de servicios, b)
gestin de calidad en los servicios pblicos, o c) promocin del desarrollo en el
territorio.
Desde la capacidad de mancomunidad se desarrollan aprendizajes poltico-institucionales para responder a problemas compartidos, que poco a poco dejan
66
Captulo II
la confianza entre los actores para desarrollar iniciativas conjuntas capaces de

hacer un salto entre la atencin de un problema a la potencializacin de oportunidades locales equidad de gnero, multiculturalidad, empleo local, entre otras.
El espacio regional es de carcter multifactorial, donde se da una superposicin
de estructuras organizativas en los distintos niveles, puesto que en Centroamrica
y Repblica Dominicana no se puede omitir el cmo la implementacin de las
polticas y programas pblicos desarrollan divisiones territoriales diferenciadas a
la estructura poltico-administrativo de las municipalidades.
El nivel nacional da sentido de coherencia a la gestin de la administracin,
identificando las prioridades polticas e ideolgicas del gobierno, en funcin de
la agenda nacional de desarrollo que ha sido identificada por las diversas autoridades polticas.
Diagrama 2.11.
Planificacin en la territorializacin de polticas pblicas
Proceso de planificacin
Institucionalidad
informal
Divisin polticoadministrativa
NA
CIO
NA
AL
UN
OM
NC
NA
Soberana
Coordinacin
interinstitucional
GI
RE
CA
LO
Intersectorialidad
Divisin territorial
de carcter
multifactorial
Asociacin
de esfuerzos
Redes multiactoriales
Esta forma de comprender la generacin y gestin de las polticas pblicas debe

solventar una serie de retos, entre ellos:
Una mayor conciencia y creencia del ejercicio del poder local entre las autoridades municipales.
Capacidad de negociacin pblica entre los diversos actores locales, subnacionales y nacionales.
67
El desarrollo de alianzas con actores estratgicos para una buena implementacin de los procesos de planificacin del desarrollo.
Un conocimiento profundo del territorio, complementado por sistema de informacin municipal.
Ahora bien, cul es la viabilidad de este cambio poltico?, nuestra respuesta no
es un simple, s, es posible. Ya que esta posibilidad de cambio, requiere de ciertas
condiciones que lo pueden hacer efectivo. Primero, (i) se necesita de un aprendizaje interno, tendiente a promover el ejercicio del poder local; segundo (ii), se
ha de optar por un proceso de negociacin y concertacin poltica de carcter
inclusivo con los diversos actores estratgicos locales, subnacionales, nacionales. Sobre esta base, (iii) se deben desarrollar capacidades de coordinacin que
trasciendan las actuaciones concretas para ofrecer condiciones instaladas para la
promocin del cambio institucional.
Estas bondades no se consiguen de la noche a la maana, para poder construirlas y mantenerlas se requiere que los principales actores poltico-institucionales posean los incentivos adecuados para la cooperacin, pues al final de
cuentas no se puede obviar que la viabilidad de las polticas pblicas guarda
mayor relacin con el proceso de legitimidad del proceso, y no con su rigurosidad tcnica35.
Como conclusin, la territorializacin de las polticas pblicas constituye una
oportunidad para la reafirmacin de la autonoma municipal, dando el rol protagnico que deben ejercer en principio los gobiernos locales, como gobiernos
prximos a la ciudadana; prestadores de servicios bsicos en el territorio y promotores del desarrollo local36.
Como se ha sealado el reto no est exento de dificultades, pero en la medida
que se logren sumar voluntades en todos los niveles del engranaje institucional
ser ms factible lograr la meta final, la cual no es ni ms ni menos que mejorar
la calidad de vida de la ciudadana y fortalecer con ello la institucionalidad democrtica de nuestros sistemas polticos.
La calidad de las polticas pblicas no depende de escoger las medidas acertadas desde el punto de vista
tcnico, sino negociarlas, aprobarlas y ejecutarlas de una forma que les permita sobrevivir polticamente y
ser aplicadas efectivamente.
36
El respeto y reafirmacin de la autonoma municipal en los procesos de territorializacin de polticas
pblicas pasa por la planificacin de polticas nacionales desde un enfoque territorial, es decir, que integre
los distintos niveles de gobierno en el territorio desde sus distintas responsabilidades y desde una estrategia
bottom-up por la cual los gobiernos locales realicen de modo real la priorizacin de acciones en el territorio segn las necesidades ciudadanas y desde la intersectorialidad.
35
68
Captulo II
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72
Captulo III
La planificacin participativa y
estratgica: en bsqueda
del desarrollo local sostenible
Liz Ortiz Laureano
3.1. Introduccin
75
3.2. mbito local de qu estamos hablando?
75
3.3. Desarrollo local como modelo de trabajo
76
3.4. La planificacin participativa como mtodo y proceso
77
3.5. La planificacin estratgica: el elemento clave

para la sostenibilidad
81
3.6. Recapitulando
85
Bibliografa 85
73
Captulo III
3.1. Introduccin
Enfrentar las desigualdades en un momento histrico, en el cual la globalizacin
ha puesto en protagonismo el desequilibrio social, requiere un cambio de paradigma. Es el hecho de repensar la dimensin territorial local como el espacio de
actuacin ideal para superar las carencias ms cercanas a las ciudades, municipios, comunidades, a la gente.
En el marco del desarrollo local como modelo de trabajo, el presente artculo
describe los elementos imprescindibles que deben preceder el proceso de planificacin participativa y estratgica. Se comprende el concepto de planificacin
como el conjunto de procedimientos participativos cuya organizacin, articulacin, toma de decisiones y accin se basan en la optimizacin de recursos a
todos los niveles, tomando en cuenta a los principales actores publico-privados
de un territorio local. Se incluyen las estrategias de accin definidas para alcanzar
ciertos objetivos y la participacin como garanta de inclusividad e integralidad.
No solo se hace la distincin entre planificacin tradicional y planificacin participativa, si no que se reflexiona sobre el trabajo estratgico que exige esta ltima.
Por lo que, se agregan los niveles de accin dentro de la planificacin estratgica,
es decir, el nivel estratgico y el nivel operativo. Tambin se reconoce la complejidad de llevar a cabo un proceso de planificacin estratgica y se sealan las
crisis potenciales.
Finalmente, se argumenta que la razn principal para observar la planificacin
estratgica como el medio adecuado que traduzca los esfuerzos realizados en
materia de polticas pblicas locales, es lograr una transformacin integral a largo plazo. Estos lineamientos enfocan los puntos de expresin clave para el desarrollo local sostenible.
3.2. mbito local de qu estamos hablando?

Generalmente se habla del mbito local para hacer referencia nicamente al espacio delimitado legalmente. Pero lo local va ms all. Las ciudades o territorios
son un conjunto de valores y costumbres, de forma de vida, con sus problemas
particulares, que conforman relaciones sociales nicas y dinmicas en un determinado territorio.
Por lo cual, cuando se considera intervenir para formular un proyecto de trabajo
o solucionar algn problema concreto, esta dimensin de espacio tiene que ser
considerada. La ciudadana tanto la poblacin residente como la fluctuante
debe ser el referente de accin de los gobiernos locales y a su vez los gobiernos
subnacionales deben ser la opcin de bsqueda de respuestas por parte de las
personas.
75
No se trata de focalizarse en las competencias de los gobiernos locales, si no

de enfocarse en el desarrollo social y econmico de la localidad, actuando en
concertacin con las instancias pblicas y privadas que intervienen en el territorio.
3.3. Desarrollo local como modelo de trabajo

Los modelos tradicionales de trabajo a nivel local han estado en funcin de la
organizacin y desarrollo territorial a nivel fsico (estructural), econmico y social
particularmente. Dentro de otros paradigmas tericos, se han utilizado con mayor
frecuencia a nivel latinoamericano la planificacin social, accin social y desarrollo de localidades (Ortiz & Vients, 2009).
La Planificacin Social se refiere bsicamente a la movilizacin de los recursos
adecuados, la identificacin y distribucin de tareas en aras de atender las necesidades sociales emergentes. La estrategia de actuacin utilizada es una armnica con la Administracin Pblica de determinado lugar o gobierno (Rayas, 2005,
citado en Ortiz & Vients, 2009).
Segn Rothman, et. al (1995), la Accin Social busca llevar a cabo cambios
bsicos en las instituciones de carcter principal. Se dirige hacia la distribucin
del poder, de recursos o toma de decisiones en la localidad y cambiar polticas
bsicas de organizaciones formales. Esto mediante estrategias y tcnicas de movilizacin y lucha social.
En el caso del paradigma de Desarrollo Local, se considera el mbito local como
un territorio geogrficamente delimitado, con sus estructuras fsicas, composicin
poblacional, valores, costumbres y necesidades propias. Incluye la dimensin espacial como su campo de actuacin. Hace referencia a la divisin geopoltica
del pas, como, por ejemplo, las comunidades geogrficas, municipios, regiones,
entre otras.
Segn Elizalde (2003), al ser ste un modelo inmerso en el mundo globalizado
actual, requiere necesariamente la potenciacin de recursos disponibles, ya que
el marco de actuacin territorial es desde la periferia, no desde el centro. Si en
adelante se discute sobre la planificacin participativa y estratgica en el mbito
local ya descrito, parece que este modelo tiene la perspectiva de desarrollo adecuada.
De forma conceptual, puede decirse que la importancia del desarrollo local reside
en una planeacin integral que favorezca el crecimiento econmico, la democracia poltica y el progreso social, con el fin de encaminarse al desarrollo humano
sostenible (Rojas, 2005 citado en DEMUCA, 2009). Estas variables indican que
no resulta una tarea sencilla hablar del desarrollo de localidades. No solo por la
corriente global en la que estn inmersos estos procesos, sino por la costumbre
76
Captulo III
institucionalizada de tratar de resolver los asuntos locales nicamente desde la

centralidad de los gobiernos. Si bien en estos procesos de desarrollo se ha observado una influencia, intentos y logros de coordinacin entre lo local y lo nacional,
lo cierto es que hay elementos que pueden propiciar avances y otras dilaciones.
Cuadro 3.1.
Elementos centrales del desarrollo local
Elemento
del desarrollo local
Avance
Dilacin
Enfoque multidimensional
Permite ver el desarrollo de forma Temor a generar espacios con viintegrada, y deja a un lado la visin de desarrollo local, dejando el
sin tradicional sectorializada.
estilo de gestin tradicional.
Participacin de
todos los actores
Permite tener diversidad de criterio Lderes sectoriales con una visin

en el anlisis de lo local, as como cortoplacista y excesiva dependenmantener un proceso de coopera- cia del nivel central.
cin y consenso.
Gobierno local
Permite trasladar los valores, principios y criterios de la globalizacin

y de las polticas nacionales a lo
concreto del territorio local.
Instituciones de
desarrollo
Permiten el acceso a instrumentos Sectores productivos desvinculados

y herramientas, como base dinami- de reales oportunidades de desazadora de las actividades econmi- rrollo y consenso local.
cas, sociales y culturales.
Autoridades locales con dbil percepcin de la necesidad de crear

en consenso una visin de desarrollo a nivel de su territorio.
Fuente: Elizalde (2003, p. 14-15). Elaboracin: Propia.
El cuadro 3.1. ofrece una visin de los elementos centrales del desarrollo local,
destacando las caractersticas que permiten que los procesos de articulacin de
programas y proyectos locales avancen o se retrasen. Reconociendo que en la
aplicacin de este modelo no existen frmulas perfectamente ajustables a todas
las realidades. Por el contrario, es imprescindible considerar en cada territorio el
ambiente, los recursos, las necesidades colectivas, el presupuesto, los mbitos de
actuacin y la potencialidad de accin de los actores sociales.
3.4. La planificacin participativa como mtodo y proceso

Cuando se habla de planificacin, inevitablemente se llega a los orgenes de las
teoras administrativas, que a travs del tiempo han girado en torno al manejo
y optimizacin de los recursos (Muoz, 2006). Estas bases conceptuales fueron
despuntando ideas que se convirtieron en el anlisis de la eficacia y eficiencia de
la administracin de recursos. En este sentido, se han creado mtodos y regulado
procesos, con el fin de aprovechar adecuadamente los recursos existentes. La
77
planificacin es, por lo tanto, un mtodo y un proceso. Se define planificacin

como un procedimiento formalizado que tiene por objetivo producir un resultado
articulado bajo la forma de un sistema integrado de decisiones (Bryson, 1988
citado en Muoz, 2006, p. 5).
En cierta forma, planificar debe observarse desde una connotacin de aplicacin
prctica. Se trata de un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalizacin y organizacin en unas acciones y actividades
previstas de antemano (Ander-Egg, 1985, p. 15). Esto se traduce en la conocida
frase pensar antes de actuar. A partir de Mundet (1999), se identifican en el diagrama 1 diversas perspectivas de enfoque de la planificacin.
Diagrama 3.1.
Perspectivas de enfoque de la planificacin
Pensar y controlar
las acciones a futuro
Integracin
de actividades
Disposicin
de alternativas
Planificar
Tomar decisiones
Alcanzar objetivos
Se entender como planificacin para efectos de escrito, un conjunto de procedimientos participativos, cuya organizacin, articulacin, toma de decisiones
y accin se basan en la optimizacin de recursos a todos los niveles, tomando
en cuenta a los principales actores publico-privados de un territorio local. Se
incluyen las estrategias de accin definidas para alcanzar ciertos objetivos y la
participacin como garanta de inclusividad e integralidad.
Existen dos tipos de planificacin: la tradicional y la participativa. La planificacin
tradicional es una centralizada, que se observa desde el centro a la periferia,
78
Captulo III
impositiva y tecnicista (Muoz, 2003). Se genera de esta forma una distancia entre el Estado y la sociedad civil. Manteniendo el Estado una visin de agente interventor sobre la poblacin como beneficiaria de un plan general, desconociendo y
aislndose de condiciones concretas y especificas de cada lugar.
La planificacin participativa, por su parte, es vista como una accin desde la
periferia al centro, de relaciones horizontales, con una toma de decisiones dialogada y priorizada (Muoz, 2003). La relacin Estado-sociedad civil es cercana y
se reconoce a los actores sociales como protagonistas del desarrollo.
Esto plantea una situacin: las demandas de cada espacio local que conforma
un territorio general, un pas, pueden ser satisfechas desde el Estado central o
ms bien exceden la capacidad de gestin del Estado? Aunque no es un tema a
desarrollar en s mismo, es importante acotar que es precisamente en este sentido que la planificacin participativa toma auge en el desarrollo local. Si bien se
reconoce que el Estado tiene el deber de canalizar demandas y propulsar soluciones, tambin es importante comprender que no es posible que atienda todas
las demandas de la ciudadana.
Un paso adelante en materia de desarrollo y atencin de demandas locales, sera
repensar la importancia de incorporar la participacin en el proceso de planificacin. Esto requiere del uso de estrategias, tcnicas y tcticas que funcionen
como eje articulador entre las necesidades colectivas y los objetivos propuestos.
Hopenhayn (1988), identifica la participacin de actores sociales como aspecto
central de esta metodologa, partiendo de la concepcin de ser menos objeto y
ms sujeto. Se trata de la articulacin de la futura accin, considerando todos los
sectores que componen el mbito local y hacindolos parte del proceso de toma
de decisiones.
En estos trminos hay que considerar otro punto: la desigualdad en cuanto al
acceso de poder que existe entre los actores. Vega (1997) apunta a que la participacin es el instrumento por excelencia que puede permitirle a grupos en desventaja exigir el poder que les corresponde. Es establecer un nivel prctico entre
la adquisicin de poder y recursos, intermediado por un proceso de toma de
decisiones colectivas que movilicen a la planificacin y ejecucin de propuestas
que permitan la solucin de problemas identificados.
No obstante, la participacin de la que se habla debe ser verdadera. Lo que implica expresar las propias ideas y opiniones, saber deliberar y decidir, examinar
las ventajas y desventajas en los asuntos que se presentan, asumir responsabilidades tanto a nivel individual como grupal y velar por la frmula eficacia-eficiencia
(Saavedra, 1993, p. 93). En otras palabras, es proceder conforme a la lgica de
actuacin entre racionalizacin y coordinacin, es decir, planificar participativamente. El cuadro 3.2. contrasta y sintetiza lo que se ha planteado.
79
Cuadro 3.2.
Contraste entre planificacin tradicional y planificacin participativa
Planificacin tradicional
Planificacin participativa
Centralizada.
Descentralizada.
Vertical e impositiva.
Horizontal y concertada.
Prioriza la inversin sectorial.
Prioriza inversin social.
Asigna responsabilidades pero no asume.
Asume responsabilidad y compromiso social.
Homogeneizante y unificadora.
Reconoce la diversidad y respeta la diferencia.
Excluyente y autoritaria.
Incluyente y democrtica.
Distancia entre Estado-sociedad civil.
Acerca la relacin Estado-Sociedad Civil.
Reconoce una poblacin objetivo beneficia- Reconoce a los actores sociales como sujetos
ria de un plan.
activos del desarrollo.
Desconoce las condiciones especficas de la Parte de las condiciones concretas y particulocalidad.
lares de la localidad.
Genera desconfianza en las instituciones.
Construye relaciones de confianza.
Promueve la confrontacin e imposicin de Promueve tolerancia y convivencia pacifica.

poderes.
Disminuye la gobernabilidad.
Recupera gobernabilidad.
Fuente: Adaptado de FAO (2003, p. 10-11).
A nivel local, debe darse un proceso planificacin participativa efectiva que permita una gestin adecuada de resultados coherentes con los objetivos que se
desean alcanzar. Para ello, es indispensable utilizar mecanismos que garanticen
un transcurso exitoso. Pichardo (1997, pp. 28-31) aborda cinco fases bsicas del
proceso de planificacin participativa.
El diagnstico, tal como se muestra en el diagrama 3.2., consiste en investigar
la realidad social en que se desea planificar, para determinar la naturaleza y
magnitud de los problemas. Es necesario el anlisis de la tendencia histrica para
interpretar los hechos que se han manifestado y que pueden tener injerencia al
presente.
La formulacin, por su parte, es elaborar claramente las decisiones y la forma
en que se implementarn. Seguido este paso a la ejecucin, la cual consiste en
poner en prctica las medidas formuladas. Implica control y seguimiento de las
acciones.
Para la evaluacin se trata de comprobar las posibilidades de cumplimiento de
los propsitos planteados y del nivel de logros en la ejecucin de las medidas.
80
Captulo III
Diagrama 3.2.
Fases de la planificacin participativa
CINCO ETAPAS DE LA PLANIFICACIN PARTICIPATIVA
Dignstico
Formulacin
Toma de
decisiones
Ejecucin
Participacin social
Evaluacin
Ajuste
Este proceso de evaluar debe verse como uno integral, de manera que apunte
tanto a detectar irregularidades como a proporcionar informacin sobre medidas
preventivas y correctivas.
La etapa del ajuste est vinculada al proceso de evaluacin. Se trata de incorporar las medidas correctivas necesarias, con el fin de lograr los propsitos establecidos. La importancia de esta ltima fase radica en la retroalimentacin constante
de algunos aspectos de la realidad y en la necesidad de incluir resultados no
proyectados inicialmente.
3.5. La planificacin estratgica: el elemento clave para la sostenibilidad

Planificar participativamente para el desarrollo de localidades es un trabajo estratgico en s mismo. Es utilizar un modo sistemtico de gestionar el cambio
y de crear y lograr el mejor futuro posible para una determinada organizacin,
entidad, empresa o territorio (DEMUCA, 2009).
Partiendo de esta definicin, la Planificacin Estratgica (PE) puede verse tanto
como instrumento y como un sistema-proceso. El sistema-proceso se refiere a un
81
conjunto de etapas continuas y complementarias que dan cuenta de las interacciones entre las sub- unidades que lo integran (Ortiz & Vients, 2009). De otro
lado, cuando se habla de instrumento, se entiende como la carta de navegacin que tienen las sociedades civilizadas que permite priorizar y jerarquizar los
asuntos de inters pblico (Snchez, 2003).
Diagrama 3.3.
Planificacin estratgica: un instrumento, un proceso
Acciones y tareas
Toma de
decisiones
Actores polticos,
sociales y
econmicos
Es el cmo
alcanzar los
objetivos
PE
Definicin de
objetos
Describe la
estrategia,
es el qu
se desea
alcanzar
De otra forma, la PE como metodologa de trabajo, puede diferenciarse en dos

niveles: nivel estratgico y nivel operativo. El nivel estratgico, es la concepcin
amplia de lo que se desea hacer, en otras palabras, la visin macro de las metas
y objetivos que se busca alcanzar. Es la planificacin necesaria que precede el
nivel operativo. Incluso, observado desde una localidad, se vincula con la gestin
regional y nacional e implica la coordinacin con estas instancias dentro del territorio en su totalidad.
En trminos operativos, se refiere a la forma concreta de conducir la PE hacia los
escenarios deseados y ya explicitados (Snchez, 2003, p. 17). Este proceso presupone que ya existen unas decisiones tomadas estratgicamente, as como mecanismos para el control, monitoreo, evaluacin y retroalimentacin, sobre una
situacin dada. A este momento, tambin han sido considerados los factores exgenos y endgenos que interfieren en la operacionalizacin del plan estratgico.
El siguiente diagrama expone la relacin entre la visin estratgica y operativa.
Llevar a cabo un proceso de planificacin estratgica, por la naturaleza de su
complejidad, puede generar diversas crisis en distintos momentos. A partir de
Snchez (2003), se mencionan algunas de estas dificultades que tienden a surgir.
82
Captulo III
Diagrama 3.4.
Planificacin estratgica: entre el nivel estratgico y operativo
Nivel estratgico
Situacin base
Anlisis
de la situacin
presente
Anlisis
de la situacin
futura
Formulacin
estratgica
a largo plazo
Planes
anuales
operativos
Diagnstico
Pronsticos
Lineamientos
Evaluacin y control
Decisiones estratgicas
Decisiones estructurales
Decisiones operativas
Nivel operativo
Cuando existen problemas de inexperiencia de las organizaciones y dirigentes, as

como una mala precisin de las prioridades y necesidades colectivas, se genera
una crisis de lanzamiento/ejecucin. Esto se debe a que no se tiene un sistema
de informacin y consulta adecuados y no se vislumbraron las verdaderas unidades de decisin.
Si se habla de crisis de administracin, se est considerando del proceso ms
operativo y tcnico de la PE. En otras palabras, el problema radica en la poca o
ninguna desconcentracin de la informacin, del poder. No se han delegado las
responsabilidades adecuadamente y existe una falta de coordinacin entre los
equipos de trabajo. Esto se traduce en la inadecuada planificacin de los recursos
materiales y fiscales, as como en la imprecisin del clculo de duracin en las
estrategias a implementar.
Lo anterior, pone en manifiesto otro elemento importante, la crisis de liderazgo.
Esta surge en el momento en que se pierde la visin del trabajo integral. Los coordinadores dejan de percibir que cada esfuerzo, en todo momento del proceso,
se realiza con el fin de lograr la meta general, no es un trabajo individual ni de
beneficio exclusivo para un rea especfica.
La continuidad de las estrategias de planificacin siempre es un reto y puede
representar una de las mayores crisis. Si se suscita una prdida de intereses comunes tanto entre las reas como entre los niveles (local, regional, nacional), se
pierden de perspectiva los objetivos de la PE. Si antes del nivel operativo, no se
contemplaron los posibles escenarios a futuro y las influencias del entorno y no se
83
generaron tcticas que flexibilizaran las estrategias y se ajustaran a los cambios

con el menor impacto negativo posible, se pierde la capacidad de accin/reaccin en los momentos oportunos.
Estos procesos estratgicos y operativos en el nivel local tienen indefinidas reas
de actuacin. De acuerdo a Llisterri (2000), son tantas las reas como situaciones
especficas que se desean afrontar. Sin embargo, estas iniciativas deben ser traducidas no solo en planes estratgicos, sino formalmente en polticas de desarrollo
local.
Segn Elizalde (2003), las polticas pblicas de desarrollo local buscan maximizar
los recursos limitados, para mejorar la calidad de vida territorial. Considerando
que el nivel nacional no necesariamente toma en cuenta las particularidades
locales y son entonces los agentes locales (como los municipios) quienes pueden
generar polticas que favorezcan la solucin de problemas puntuales.
El argumento principal para convertir la PE en polticas pblicas locales, es lograr
un desarrollo integral a largo plazo y sostenible. Ms an en este momento, en
el cual la tendencia de la descentralizacin poltica y fiscal se ha incrementado
en casi todos los pases de Amrica Latina (BID, 2006). Cuando se habla de
procesos sostenibles, se habla de equilibrio, de avances en la implementacin
de polticas pblicas y por ende, de desarrollo. Segn FLACMA (2005), se debe
partir de cinco principios:
1. Multidisciplinariedad: integra la dimensin social, econmica, poltica,
ecolgica, cultural y espiritual, evitando la segmentacin de estos aspectos.
2. Multisectorialidad: integra todos los sectores de la localidad para participar activamente en los procesos de planificacin, formulacin, ejecucin,
control y evaluacin de proyectos o polticas pblicas.
3. Multinivel: busca la integracin y coordinacin entre los intereses del nivel
local, con el nacional, regional y global.
4. Coordinacin: se trata de la integracin de doble va, tanto desde abajo
hacia arriba, como desde arriba hacia abajo. Es trabajar de forma integrada con las disciplinas, los sectores y los niveles de gobierno.
5. Dinamismo: implica que la sostenibilidad requiere de procesos flexibles y
abiertos a las nuevas realidades, ideas, eventos coyunturales, cambios en
polticas o de naturaleza social o cultural.
Esta forma de generar acciones que promuevan al desarrollo local a partir de
una planificacin estratgica sostenible, definitivamente requiere de un cambio
de paradigma. Exige comenzar y en muchos casos continuar con los esfuerzos
de descentralizacin y el establecimiento de condiciones ptimas y efectivas de
participacin integral.
84
Captulo III
3.6. Recapitulando
La planificacin participativa y estratgica es cnsona con los objetivos de desarrollo local. Permite que las localidades trabajen desde sus espacios y para sus
espacios, con sus recursos, capacidades y sobre todo, su propio diagnstico de
problemas y priorizacin de temas.
Por otro lado, se ha establecido que las polticas pblicas de desarrollo local
basadas en la PE requieren de procesos de dilogo y concertacin, para ser expresados formalmente (como leyes) en el espacio pblico local y de esta forma
encaminar el desarrollo sostenible. Lo cual demanda rescatar la importancia de
la funcin y responsabilidad de las agencias locales.
Aunque existen esfuerzos de grupos y comunidades, muchos exitosos en su gestin, siguen siendo los gobiernos locales el instrumento por excelencia para poner
en prctica polticas econmicas y de desarrollo de servicios sociales. En otras palabras, los agentes pblicos y privados que conforman la institucionalidad local,
juegan un papel central en la PE de las polticas pblicas. Al estar prximos a las
necesidades de sus territorios, son los entes responsables de concertar y ejecutar
estrategias planificadas que enfrenten la incertidumbre, el desfase entre lo local y
lo nacional y transformen sus territorios en reas competitivas de desarrollo.
Finalmente, y en palabras sencillas, aunque se reconozcan las herramientas, procesos, tcnicas, tcticas, paradigmas, entre otros mecanismos, no se adelanta
la transformacin social, sin poner en agenda pblica el concepto de desarrollo
sostenible.
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86
Captulo IV
Implementacin de las polticas

pblicas: El dficit de coordinacin
en el proceso de territorializacin
Kevin Parthenay
4.1. Introduccin: conceptos y realidades
89
4.2. Las polticas pblicas y el proceso de implementacin
90
4.3. La deficiencia de implementacin:

Un sistema de hiptesis aplicado a la regin
91
4.3.1. Distorsiones jurdico-institucionales

en la ingeniera del marco competencial
93
4.3.2. Distorsiones poltico-institucionales, vector de parlisis

de la accin municipal en Centroamrica
97
4.3.3. Deficiencias de canalizacin de las demandas sociales:

la elaboracin de polticas pblicas desde la perspectiva

de la participacin ciudadana
99
4.3.4. El cambio y el proceso de territorializacin

de las polticas pblicas: perspectiva desde la nocin

de aprendizaje
101
4.4. Conclusin
103
Bibliografa 104
87
Captulo IV
4.1. Introduccin: conceptos y realidades

El proceso de territorializacin de las polticas pblicas no es un fenmeno reciente en Centroamrica. Desde los aos 1980 hasta hoy, la territorializacin se
concretiz paulatinamente por reformas en el mbito jurdico, financiero e institucional. Sin embargo, se destacan varias dificultades en la aplicacin de estas
reformas, lo que pone de relieve una problemtica fundamental, la de la implementacin de las polticas pblicas. Antes de todo, el objetivo de este captulo
radica en una puesta en perspectiva terica de una enfermedad endmica que
toca el reto de la regulacin poltica en cada uno de los pases del istmo.
Estudiar la territorializacin remite al estudio especfico de las condiciones de
implementacin de las polticas pblicas al nivel local. Al respecto, el territorio
se considera como un espacio legitimo de experimentacin e integracin de prioridades de accin pblica (Faure, 2006: 433).
El territorio es un espacio que tiene que ser regulado. En esta perspectiva, los
gobiernos locales juegan un papel fundamental en la identificacin, elaboracin
e implementacin de los modelos de cohesin social, territorial y de regulacin
econmica. As, por completo, el territorio es un nivel en el que se desarrolla la
accin pblica, volvindose el lugar en el cual se definen y solucionan los problemas de carcter pblico (Theoning, Ashford, 1980). Por consecuencia, la territorializacin de las polticas pblicas tiene repercusiones ms all de la regulacin
poltica sino ms bien que transforma de manera radical el pacto fundador entre
administracin y autoridad poltica.
Una poltica pblica local existe siempre y cuando una institucin municipal asuma total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables
o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas
percibido como problemtico (Roth Deubel 2006, p. 19).
Una poltica pblica local constituye un objetivo en movimiento, un proceso en
el cual los resultados no estn suficientemente claros, que se caracteriza por
la constante intervencin de diversos interlocutores, y en donde el conflicto es
un elemento expreso de su realidad una dinmica de rompecabezas que est
constantemente en transformacin. As, la accin municipal, se convierte en un
ciclo continuo en el que el sistema poltico y la sociedad envan y reciben intuimos recprocamente, en una dinmica de retroalimentacin constante (Vargas,
Camacho, 2010).
Una vez identificados los conceptos que estudiamos, es menester comentar otra
cuestin de la territorializacin. En Centroamrica, la descentralizacin lleva una
dimensin normativa. Si la lgica original de la accin municipal es de mejor
89
canalizar las demandas sociales para mejor responder a las necesidades de la

poblacin, no tiene que ser un substituto del Estado.
El reto de los gobiernos locales y del nivel municipal en general respecta el principio de subsidiariedad y de complementariedad respecto a la accin del Estado.
Esta dinmica responde, sin embargo, a una voluntad de promocin de una
cultura institucional destinada a traducirse por la emergencia de un clima de
confianza colectiva (Vargas, Camacho, 2010: 12), facilitando por consiguiente la
cooperacin y la colaboracin entre varios actores socio-polticos.
El principal desafo de la autonoma poltica municipal en la regin Centroamericana radica en la canalizacin de las demandas sociales. La lgica profunda si
es mejorar la efectividad de las polticas pblicas para responder a los problemas
sociales y atender las necesidades de los ciudadanos. Hoy en da, al considerar
la valoracin del nivel municipal, nos damos cuenta de la concomitancia de este
proceso con una crisis general de la representacin poltica al igual que la explosin de un descontento social (Latinobarmetro, 2008).
Por consecuencia, al reflexionar sobre el tema de la territorializacin de las polticas pblicas, hay que bien tener claro la correlacin que puede existir entre la
valoracin del principio de subsidiariedad, representado por la emergencia de la
regulacin local, y las debilidades estructurales de los Estados centroamericanos.
4.2. Las polticas pblicas y el proceso de implementacin

Aunque el nivel municipal se presente como complementario al Gobierno central, la mayor dificultad queda la implementacin de las polticas pblicas que se
elaboran por los gobiernos locales. Tenemos que pararnos un momento sobre
esta problemtica. Qu significa analizar la implementacin de las polticas
pblicas? Interesarse a la implementacin es decodificar la manera con la que
se apropia un programa pblico.
Entonces, no debe limitarse a considerar una sola faceta del problema, es decir,
sea su elaboracin o su estructuracin (Lascoumes, Le Gals, 2007: 26). El estudio de la implementacin permite develar los fracasos de los programas polticos,
as como las diferencias que existen entre las intenciones de los tomadores de
decisin y los resultados.
Con este sentido, la accin pblica puede ser percibida con una perspectiva de
racionalidad, una racionalidad de tipo economicista de la gestin pblica. La
evaluacin del fracaso de las polticas pblicas puede concebirse a travs de tres
lgicas: la inefectividad (ausencia de aplicacin concreta de las disposiciones
legislativas o reglamentarias), la ineficacia (diferencia entre las medidas implementadas y los resultados finales), la ineficiencia (distorsin entre el gasto y el
90
Captulo IV
resultado obtenido). Este conjunto de enfoques para analizar las polticas pblicas
se construyen en el sentido de una racionalizacin de la accin pblica.
Sin juzgar el xito o el fracaso de las polticas pblicas locales, importa estudiar
algunas leyes generales sobre el proceso de accin pblica y las dinmicas que
resultan de sta. Por otra parte, es relevante explicar o entender la ineficacia de
la accin pblica local en Centroamrica explorando las lgicas institucionales
subyacentes y las relaciones entre mltiples actores partes del proceso. Por consecuencia, dejaremos de lado el estudio de la lgica de ineficiencia. Tal estudio
implicara un trabajo ms profundo sobre los presupuestos y contenidos de las
polticas pblicas enmarcadas en el mbito municipal.
El anlisis de los mecanismos de implementacin de las polticas pblicas nos lleva
a considerar un conjunto de instituciones, de prcticas institucionales, de normas y
reglas. En este sentido, se puede hacer referencias a tres niveles de anlisis. Estos
tres niveles radican en las nociones de polity, politics, y policy. Cada uno tiene la capacidad de poner de relieve factores causales variados del problema de la
implementacin de las polticas pblicas en el proceso de territorializacin.
El primer concepto polity remite al conjunto de actores e instituciones que componen una comunidad. El segundo politics hace referencia a las luchas que
existen entre actores individuales y colectivos para la adquisicin del poder. Sin
embargo, politics no se limita al acceso a puestos de poder por la competicin
electoral sino a las relaciones de poder en el marco de interacciones interpersonales o inter-grupos (Bartoli, 2005). Esta nocin implica tambin la participacin en la competicin para el control del poder estatal a travs de sus varias
instituciones. Por fin, el tercero termino, policy, se refiere a un conjunto de
accin motivada (Hassenteufel, 2008: 7).
4.3. La deficiencia de implementacin: Un sistema de hiptesis aplicado a la regin

Consagraremos este artculo al estudio de una de esas tres variables, la dimensin politics y especialmente la descripcin de las fallas existentes en un marco
complejo de interacciones entre una variedad de actores y de niveles de poder
(infra-estatales, estatal).
Si el trmino politics hace referencia a todo lo que divide en una sociedad, nos
importara los factores que impiden solucionar esas divisiones. Tres hiptesis nos
permitirn responder a la pregunta del por qu la implementacin constituye el principal problema del proceso de territorializacin de las polticas pblicas en la regin?
El inters del mtodo empleado es de jerarquizar los diferentes factores causales
que explican la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas locales.
91
A esas tres variables independientes, aadiremos una cuarta que valorara la

idea de aprendizaje. Precisaremos el uso de una variable tan amplia y su relacin en la reflexin sobre los problemas de implementacin. Lo que planteamos
con el aprendizaje es una concepcin de largo plazo del proceso de territorializacin.
El sistema de hiptesis:
Hiptesis primera: unas distorsiones jurdico-institucionales que hacen
del modelo de autonoma municipal o de territorializacin un modelo
impreciso, en lo cual las competencias institucionales son ambiguas y
compartidas. Por distorsiones jurdico-institucionales entendemos una
falta de claridad y concordancia entre los marcos jurdicos y el diseo
institucional.
Hiptesis segunda: unas distorsiones poltico-institucionales que generan dificultad de coordinacin inter y intra-institucional as como una deficiencia por el control jerrquico. Por distorsin poltico-institucional
se entiende el conjunto de disfuncionamiento de los modos de organizacin en trminos de coordinacin y de control jerrquico (Mgie, 2007:
385).
Hiptesis tercera: una incapacidad del modelo de autonoma municipal
a canalizar la demanda social. Por canalizacin de demanda social, entendemos la capacidad de las instituciones a tomar en cuenta los intereses
de los ciudadanos y a traducirlos en iniciativas polticas concretas, programas o polticas pblicas. Las instituciones locales encarnan la articulacin
poltico-social para la transformacin de las preferencias individuales en
preferencias colectivas, es decir, la construccin racional del inters general. Para evaluar esta hiptesis, es preciso considerar los mecanismos de
participacin ciudadana que existen al nivel municipal.
Hiptesis cuarta: una temporalidad corta de existencia del modelo de
autonoma municipal. Desarrollamos la idea segn la cual, el proceso de
territorializacin debe ser considerado con una dinmica de largo plazo.
En este proceso, el fenmeno de aprendizaje instrumental, cognitivo y social se destaca como fundamental para superar este problema endmico
de la implementacin de las polticas pblicas. De ah, proponemos una
reflexin sobre el cambio al nivel de la institucionalidad municipal.
Este articulo, adems de presentar con ms detalles cada una de las hiptesis,
intentaremos hacer de sas una evaluacin emprica para responder a la pregunta de saber que impide el ejercicio del buen gobierno local sin deficiencia de
implementacin de las polticas pblicas.
92
Captulo IV
4.3.1. Distorsiones jurdico-institucionales en la ingeniera del marco competencial

El avance de la descentralizacin en Amrica Central coincide con el proceso
de reforma del Estado iniciado en la dcada 1980. El desarrollo del modelo de
autonoma municipal consiste en una dinmica especfica de trasferencia de competencias entre varias instituciones. Por consecuencia, la esencia de la descentralizacin radica en una redefinicin de poder para promover una democracia de
abajo hacia arriba. As, para tomar en cuenta las necesidades locales, encontrar
soluciones polticas y administrativas y implementarlas, hace falta que las autoridades locales (rganos, consejos, gobiernos locales, etc.) tengan competencias
propias tanto como recursos para dar vida a esas capacidades institucionales.
En este sentido, la implementacin del modelo de autonoma municipal se refiere
a factores estructurales del diseo del Estado que determinan el tipo y la natura
de las relaciones entre el Gobierno central y los gobiernos locales (Vargas, Camacho, 2010, p. 54). Al analizar la implementacin del modelo autonmico municipal, es menester entonces observar la reparticin de competencias que existen
entre las varias instituciones engaadas en el proceso de descentralizacin.
Esas competencias se establecen por ley. Entonces, esta parte del estudio radica
en una puesta en perspectiva de las compatibilidades de las leyes vigentes que
regulan la territorializacin de las polticas pblicas. En efecto, constatamos con
la Dra. Violeta Pallavicini (Pallavicini, 2009) que la regin se enfrenta a un dficit
de claridad y concordancia entre los marcos jurdicos y el diseo institucional.
Este fenmeno genera obstculos en la toma de decisiones y constituye tambin
un factor causal que podra dar un primer paso de explicacin al problema endmico de la implementacin.
En este sentido, para proporcionar una evaluacin del entramado jurdico institucional en Amrica Central para identificar los problemas de implementacin
de las polticas pblicas, trataremos primero (1) las tendencias de dispersin y
de vacios jurdicos que constituyen obstculos tcnicos a las exigencias de buen
gobierno al nivel local; (2) analizaremos la relacin entre las leyes vigentes y
las capacidades institucionales. Estas dos dimensiones se centran en la idea de
distorsiones jurdico-institucionales. Tres variables pueden ser destacadas: a)
fragmentacin entre el marco jurdico y el marco institucional; b) vaco jurdico en
el ingeniera del marco competencial; y c) dficit de rendimientos institucionales.
Estudiaremos el primer punto que se refiere a la dispersin de las normas jurdicas
o la ausencia de reglas y que tiene importantes repercusiones en el mbito de la
implementacin. Identificamos varias consecuencias de estos fenmenos. Particularmente, la dispersin de las normes jurdicas que definen la autonoma municipal, por ejemplo entre las constituciones y los cdigos municipales conlleva con:
93
i. Dificultades para los ciudadanos o los actores institucionales a reconocer

los roles institucionales de cada institucin.
ii. Confusiones o duplicaciones de las competencias.
iii. Nacimiento de un sistema complejo de normativas aisladas o desarticuladas, as como procedimientos no clarificados (Vargas, Camacho,
2010).
La inconsistencia del modelo de autonoma municipal vigente puede conllevar
a la emergencia de barreras jurdicas y polticas que afectan el cumplimiento de
las polticas pblicas locales. En este sentido, las distorsiones institucionales son
el resultado de las deficiencias de un marco normativo claro y especializado,
adems de los procesos de reforma abstractos y de una ausencia de las especificaciones en cuanto al marco competencial municipal y de las instituciones de
gobierno central involucradas (Vargas, Camacho, 2010, p. 64).
As, la distorsin jurdico-institucional puede nacer de una multiplicacin de instituciones encargadas de tutelar el tema de la autonoma municipal. El nmero
elevado de instituciones pblicas nacionales cuyas funciones influyen en las diferentes reas (autonoma financiera; autonoma administrativa; autonoma poltica) de la autonoma municipal en los pases de la regin se traduce por una
produccin fragmentada de la normativa relativa al tema municipal.
Sin embargo, uno de los principios de efectividad de la autonoma municipal
radica en la delimitacin precisa del entorno y del ejercicio del poder de los gobiernos locales. Por consiguiente, la definicin dispersa del entorno normativo y
de las reglas formales constituye un factor explicativo de la deficiencia del marco
normativo que no alcanza la claridad y especificacin necesaria para que el
proceso de territorializacin de las polticas pblicas pueda implementarse. Con
esta primera hiptesis, y sobre la base de lo explicado, podemos subrayar tres
principales factores explicativos de la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas territorializadas:
Subordinacin poltico-administrativa
Planteamos la idea de subordinacin administrativa por referencia al grado
limitado de la dependencia de las autoridades municipales en Centroamrica. En
efecto, en la regin la creacin de mecanismos requiere una definicin solida de
los lineamientos jurdicos que determinan su esencia. Sobre esta base, numerosas
autoridades no tienen capacidad propia de actuar en el nivel municipal por no
beneficiar de estos lineamientos jurdicos. Esto define un estado de dependencia
hacia las instituciones estatales.
Nos llama la atencin el caso de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia
(CCT) en Honduras. Son los mecanismos ms recientes que se han creado para
94
Captulo IV
impulsar la participacin popular sobre los intereses del municipio; las comisiones
surgen de la necesidad de los ciudadanos por obtener prontas respuestas sobre
la administracin de un gobierno local.
En la prctica, las CCT han mantenido presencia dentro de las principales ciudades del pas como instancias controladoras o fiscalizadoras de la distribucin
y ejecucin de los recursos que manejan las municipalidades. Las funciones que
ejercen las comisiones ciudadanas de auditora social han generado cambios en
cuanto a la aplicabilidad de herramientas de transparencia y rendicin de cuentas; pero se han visto limitadas en el ejercicio de sus funciones porque carecen de
lineamientos jurdicos que determinen sus alcances. Para solventar esta carencia
y fortalecer la existencia de las CCT, la Asociacin de Municipios de Honduras
(AMHON) incidi, durante este ao, ante la Asamblea Legislativa para que aprobara las reformas de la Ley de Municipalidades, y mediante la adicin de nuevos
postulados se determine en la ley las atribuciones de las Comisiones Ciudadanas
de Transparencia. El decreto legislativo se aprob pero an no ha sido sancionado por el Poder Ejecutivo.
Una subordinacin poltica se aade a la subordinacin administrativa. El caso
hondureo es particularmente ilustrativo de este fenmeno. Las Comisiones
Ciudadanas de Trasparencia padecen del fenmeno de dependencia por la no
ratificacin por parte del Ejecutivo de las Reformas realizadas a la Ley de Municipalidades. Eso manifiesta el dbil inters que el gobierno central le brinda a los
cambios que desde el Legislativo se impulsan, en busca de la modernizacin de
un proceso de consultas y apertura hacia la sociedad civil, omisin que permite
que el manoseo poltico siga acentundose en los procesos de consultas y en el
funcionamiento global de los rganos sub-nacionales37.
Un caso parecido se encuentra en Costa Rica, donde los Consejos de Distrito se
organizan mediante un Reglamento de Funcionamiento de los Concejos de Distrito, que debe ser aprobado por el Concejo Municipal de cada municipalidad, por
lo que no existe una serie de lineamientos legales que rijan de manera general
a estos rganos sub-municipales. Sobre esta base, cada gobierno local tiene la
potestad de establecer los mecanismos bajo los que estos se organizan, gracias
a la potestad que le otorga el Cdigo Municipal al rgano legislativo municipal.
Otro factor de subordinacin para los comisionados existe en el mbito de la
ejecucin de los planes, proyectos o programas. En su fase de implementacin, esos planes deben guardar concordancia con los planes de desarrollo
locales planificados al nivel nacional y promovido desde el gobierno central.
Todos los casos empricos utilizados en este artculo son extrados del libro Vargas, Jean-Paul y Camacho,
Natalia (editores.) Autonoma poltica: gobernanza municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana.
Fundacin DEMUCA. San Jos. Agradecemos a los autores.
37
95
Esta normativa pone en riesgos los verdaderos intereses o necesidades locales

y condicionan la autonoma municipal con respecto a la facultad de la libre
administracin y sus programas de desarrollo (Art. 12, Ley de Municipalidades).
Menosprecio del valor poltico del municipio
A menudo, constatamos que la ley define competencias de carcter poltico entendido como capacidad de regulacin, direccin de proyectos y solucin de
controversias. Sin embargo, mientras que la ley promueva tal natura poltica de
los rganos municipales, este valor sigue siendo menospreciado por los dems
actores que intervienen al nivel municipal.
En Guatemala, ninguna de las opciones de conformacin de COCODES posibilita el verdadero papel de estos consejos. De hecho, si son nombrados a dedo
por el alcalde, los miembros del COCODE obedecern a esta autoridad, y no
decidirn bajo la perspectiva del desarrollo de su comunidad. Por el contrario, si
son conformados con fines polticos en contra del alcalde, tampoco velarn por
el buen desarrollo de sus comunidades. Eso vale en la prctica mientras que las
normas definen un marco distinto que da competencias de direccin y regulacin
de la comunidad local.
En efecto, en cada aldea, colonia, cantn o barrio pueden formase Consejos Comunitarios de Desarrollo, que participan en la organizacin y representacin de
cada comunidad. Tienen objeto de buscar juntos las soluciones a las necesidades
existentes en la comunidad. Segn la Ley, el reconocimiento de los COCODES
como rganos de decisin y direccin (artculo 13), se basan en su Asamblea Comunitaria o Asamblea General, integrada por todas las personas que viven en ella.
La Asamblea est reconocida como la mxima autoridad, adems por elegir a
una Junta Directiva registrada como un rgano de coordinacin, por ser presidida por el alcalde comunitario o el alcalde auxiliar. Por consiguiente, la capacidad
de regulacin poltica que tienen los COCODES por ley queda muy menospreciada al considerar la permanente influencia y subordinacin respecto a los rganos
ejecutivos del nivel local, particularmente, los alcaldes.
Subordinacin financiera y la falta de recursos econmicos
La falta de recursos financieros constituye un problema endmico y omnipresente
en los pases del istmo. El caso salvadoreo nos ofrece un caso ejemplar de imposibilidad de poner en accin competencias por falta de recursos econmicos.
En efecto, aunque el Cdigo Municipal defina un gran nmero de competencias
al municipio en trminos de inclusin del ciudadano y de estructuracin de la participacin ciudadana (art. 4, 116, 118, 123 del Cdigo Municipal, entre otros),
96
Captulo IV
en la prctica no todos los municipios pueden realizarlos con la regularidad necesaria. Hay municipios que son tan dbiles econmicamente que no cuentan con
los recursos necesarios para realizar las consultas de manera peridica, segn
una diputada del FMLN.
Por ejemplo, varios municipios hacen una consulta para la elaboracin y aprobacin de planes de desarrollo local o de inversin municipal y con los insumos de
sta consulta se ejecutan los mismos. La falta de recursos para la realizacin de
estas consultas ciudadanas podra plantearse como una distorsin pues pese a
que las municipalidades cuentan con el respaldo legal para la ejecucin de stas,
en la prctica es precisamente la falta de recursos econmicos la que impide su
concrecin con la frecuencia que se requerira para institucionalizar estos mecanismos en todos los municipios.
De igual manera, es ilustrativo el caso de los Consejos de Distrito en Costa Rica.
Recae en los Concejos de Distrito, la funcin de fomentar la participacin activa,
consciente y democrtica de los vecinos en la toma de decisiones concerniente a
su distrito. Sin embargo, a lo interno de los Concejos de Distrito existe, en muchos
casos, un alto nivel de desorganizacin que impide poner en marcha los objetivos
para los que fueron creados. De forma general, presentan problemas para coordinar reuniones, convocatorias y dems detalles, por lo que se ha estado agudizando
un debilitamiento del compromiso y una alta desmotivacin por los pocos recursos
que les son asignadas y que les impiden responder a las necesidades del distrito.
Entonces, por ser factor de subordinacin administrativa, de menosprecio del
valor poltico que puede tener el municipio y la falta crnica de recursos financieros, el borroso normativo-institucional crea potencialidades para el fracaso de
la accin pblica a travs de una deficiencia de implementacin de las polticas
pblicas al nivel local.
4.3.2. Distorsiones poltico-institucionales, vector de parlisis de la
accin municipal en Centroamrica
La distorsin poltico-institucional remite a una deficiencia en el mbito de la
coordinacin inter-institucional as que a una falta de correlacin entre las polticas y el diseo institucional. Con esta segunda hiptesis consagrada a identificar
las causas del problema de implementacin, planteamos dos factores: 1) un proceso de nominacin politizada del personal de las autoridades municipales; 2)
una falta de voluntad poltica y un peso de la cultura poltica tradicional.
Procedimientos de nominacin del personal de las autoridades municipales
Primero, en el procedimiento de nominacin del personal de las autoridades municipales, cabe destacar dinmica polticas que invierten a veces el mbito de la
97
gestin administrativa municipal. Este fenmeno traviste la natura propia del proceso de territorializacin. De hecho, la lgica poltica, hasta la lgica partidaria,
puede sobreponerse a las reglas institucionales formales y volver un obstculo a
la integracin de los ciudadanos y de los actores comunitarios de base en la toma
de decisin.
Para ilustrar este proceso, tomamos el caso de los Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) de Honduras. Los Consejos de Desarrollo Municipal son instancias
tcnicas de carcter consultivo, que obligatoriamente deben conformar las 298
municipalidades del pas. El reglamento general de la Ley de Municipalidades
plantea en el artculo 49 que los CDM tienen como principal funcin la de asesorar a las corporaciones municipales.
El artculo 48 del marco normativo municipal establece que los consejos son
conformados por un nmero de miembros igual al nmero de regidores que
corresponda a cada municipio, de acuerdo a lo estipulado en la Ley Electoral.
La integracin de los CDM la Ley faculta a las corporaciones municipales para
el nombramiento de los miembros de esta instancia consultiva, de entre los representantes de las fuerzas vivas de la comunidad. Si se toma en cuenta que
la composicin de los consejos recae en las corporaciones municipales, cuya
integracin corresponde favorablemente al partido ganador, en la prctica, los
CDM llevan la tendencia de ser conformados con fines polticos, anteponiendo
intereses sectoriales.
Falta de voluntad poltica y peso de la cultura poltica
La ultima variable que nos ayuda a caracterizar esta distorsin poltico-institucional como causa de la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas
estriba en una tendencia estructural presente en Centroamrica que es el peso de
la cultura poltica y la falta de voluntad poltica hacia el desarrollo del proceso de
territorializacin.
En el mbito de las consultas ciudadanas municipales en el Salvador, a nivel municipal, muchas veces la participacin ciudadana es una prctica que no siempre
se ve puesta en marcha dada a la existencia de una cultura poltica poco sustentada en la transparencia, y ms especficamente en la rendicin de cuentas.
Actualmente existen mecanismos de rendicin de cuentas tanto en el manejo del
recurso econmico como en las decisiones sobre polticas pblicas y el ejercicio
eficaz y eficiente de la funcin pblica. Un ejemplo de esto son las auditoras (de
gestin y financiera) que la Corte de Cuentas realiza en las gestiones municipales
anualmente. Si bien el Cdigo Municipal establece el acceso a informacin sobre
la gestin municipal, tal y como se explic anteriormente, no explica de qu tipo
ser y cul es el procedimiento para acceder a sta. Al no existir claridad en el
98
Captulo IV
qu y en el cmo se puede fomentar una cultura poltica que se caracterice por la

discrecionalidad de los funcionarios municipales y no en la transparencia.
En resumidas cuentas, se destaca que a menudo los mecanismos destinados a
promover el proceso de territorializacin de las polticas pblicas existen en las
normativas, sea municipal o nacional. Sin embargo, las variables estudiadas en
esta parte juegan como vector de inmovilismo de la accin pblica. La politizacin
de algunos aspectos de la gestin administrativa municipal, la subordinacin de
las autoridades municipales, la falta de recursos, de voluntad poltica y el peso de
la cultura poltica conforman mayores obstculos a la dinamizacin de la accin
pblica municipal y a la implementacin real de las polticas pblicas locales.
4.3.3. Deficiencias de canalizacin de las demandas sociales: la
elaboracin de polticas pblicas desde la perspectiva de la participacin ciudadana
La demanda social se entiende aqu como los intereses locales formulados por
los miembros de las comunidades locales o ciudadanos. La canalizacin de estas demandas implica la existencia de instancias que permiten la participacin
de los ciudadanos o que favorecen la toma en cuenta de los intereses de las
comunidades de base. Sin embargo, una observacin emprica de los pases
centroamericanos muestra que la sola existencia de estos mecanismos no alcanza
necesariamente la canalizacin de las necesidades sociales para la formulacin
de las polticas pblicas. Entonces, aqu se estudiar la canalizacin de la demanda social a travs de los mecanismos vigentes de participacin ciudadana.
Se debe aclarar la idea segn la cual, la existencia de un mecanismo de participacin ciudadana no funciona de igual manera segn la fase alcanzada de
elaboracin de la poltica pblica. En efecto, la capacidad de incidencia sobre
una poltica a travs de la participacin queda distinta segn las fases de la
accin pblica. Dependiendo del nivel en el que intervienen los actores sociales
(comunidades de bases, ciudadanos), el grado de incidencia potencial en la formulacin de la polticas pblicas locales resultar distinto.
Qu entendemos por fases de accin pblicas? Ms que fase hace falta
hablar de secuencias de accin pblica. Esta fragmentacin en secuencias
(stage approach) radica en una perspectiva metodolgica ms que terica del
anlisis de las polticas pblicas.
Este tipo ideal de la accin pblica elaborada por Jones consiste en entender
como el proceso poltico funciona (Jones, 1970, p. 9). Jones divide el proceso poltico en cinco secuencias: problem identification, program development,
program implementation, program evaluation, program termination (Jones, 1970,
p. 12; p. 230-231). Este corte permite estructurar un anlisis fragmentada del
99
avance de una poltica pblica desde un momento inicial cuando aparece y llama la atencin un problema pblico hasta la etapa conclusiva que alcanza una
solucin integral del problema en cuestin.
Desde la perspectiva de nuestro estudio sobre la implementacin, la comparacin
del impacto de los mecanismos de participacin ciudadana con las otras secuencias de accin poltica nos parece heurstica. As, trataremos de evaluar, sobre la
base de un estudio realizado por el Observatorio de la Autonoma Municipal de
la Fundacin DEMUCA (2009), si los mecanismos de participacin permiten una
influencia diferenciada segn las diferentes fases del proceso de poltica pblica
y segn los pases de Centroamrica.
De la conceptualizacin de Jones, nos distanciamos un poco. Primero, aadiremos una etapa intermedia, la etapa de la seleccin de los recursos asignados
para la implementacin de la poltica. Segundo, no consideraremos las dos
ltimas etapas que quedan fuera del marco emprico de este estudio.
Este ejercicio se fundamenta sobre una hiptesis que consiste en la idea de que la
deficiencia de canalizacin de las demandas sociales a travs de los mecanismos
de participacin podra ser un factor explicativo de las dificultades de implementacin de las polticas pblicas en el proceso de territorializacin. Un enfoque
radicado en la participacin ciudadana fundamenta la idea de un desfase entre
los problemas reales y los problemas atendidos a travs de las polticas pblicas.
Cuadro 4.1.
Efectividad en Amrica Central de la canalizacin de la demanda social.
Observacin desde los mecanismos municipales de participacin ciudadana
Escenarios
Costa Rica
Nicaragua
El Salvador
Honduras
Guatemala
Incidencia en la
identificacin del
problema
Incidencia en la
conformacin de la
poltica publica
Incidencia en la
seleccin de los
recursos
No
Incidencia en la
implementacin de la
poltica
No
No
No
No
No
100
Captulo IV
La constatacin principal que se destaca del cuadro 4.1. es que las prcticas de
participacin se distribuyen de manera equitativa entre los pases de la regin.
La participacin ciudadana parece ser, entre los pases de Centroamrica, un
fenmeno bastante homogneo dentro de los diseos institucionales municipales.
La segunda constatacin es que los mecanismos permiten una influencia de los
actores de la sociedad civil en las varias fases del proceso de polticas pblicas.
As, constatamos que, sin diferencias entre pases, operan los mecanismos de
participacin en la fase de identificacin del problema, de formulacin de la
poltica y de seleccin de los recursos.
Sin embargo, el inters central de este cuadro 4.1. radica en la constatacin de
que los mecanismos de participacin no funcionan en la secuencia de implementacin de polticas pblicas. As, los actores de las comunidades de base o
los ciudadanos no son asociados al proceso de implementacin. Por no ser asociados a este proceso, no encuentran la oportunidad de ejercer un control sobre
la manera con la que se implementan las polticas pblicas o sobre la efectividad
misma de la implementacin. Por no ser asociados no pueden competir ni resistir
con los fenmenos jerrquicos de control o subordinacin (administrativa y/o
financiera).
A modo de conclusin, si la influencia de la ciudadana dentro del proceso de accin pblica parece ser bastante homognea considerando los pases de la regin
y las fases de la elaboracin de las polticas en las que pueden intervenir los ciudadanos, stos muestran al mismo tiempo una inmensa debilidad al no ser efectivos
en la fase crucial de implementacin de las polticas pblicas. As, subrayamos
que en la dinmica de territorializacin de las polticas pblicas en Centroamrica, hace falta considerar los ciudadanos como operadores de la implementacin
de las polticas pblicas (Lascoumes, Le Gals, 2007: 33). En consecuencia, se
alcanzar la capacidad de mejorar la eficiencia de los canales de participacin
ciudadana para una adecuacin entre problemas reales y atendidos.
4.3.4. El cambio y el proceso de territorializacin de las polticas
pblicas: perspectiva desde la nocin de aprendizaje
Apoyndonos sobre autores como Heclo, Smith-Jenkins, Hall o Sabatier, destacamos la necesidad de ubicar la accin pblica en una temporalidad larga. Tal
como lo considera Heclo, hacer polticas pblicas es una forma de interrogacin
colectiva al nombre de la sociedad (Heclo, 1974, p. 304)38.
As, el proceso de territorializacin de las polticas pblicas remite a una reflexin
sobre el cambio. Como destacamos al inicio de este artculo, la territorializacin
38
Traduccin libre del autor.
101
o descentralizacin consiste en una transformacin profunda del pacto fundador

entre administracin y Estado. Es tambin una importante transformacin de los
modos de regulacin poltica que deben adaptarse a la creacin de un nuevo
espacio, el territorio municipal.
De esta manera, no solo la territorializacin de las polticas pblicas consiste en
un cambio en los modos de regulacin social, pero produce regularmente los
instrumentos de cambio a travs de las mismas polticas pblicas locales que fundamental el cambio de la sociedad. La territorializacin, en este sentido, implica
un doble nivel de cambio que se debe considerar tanto el corto plazo (polticas
pblicas locales) como al largo plazo (modelo de regulacin social).
En ambos procesos, los determinantes del cambio son los actores. En efecto, el
cambio de polticas pblicas necesita la implicacin de actores mltiples, pero
hace falta que esos actores se lo apropien. Podemos recordar la concepcin
de Lascoumes y Le Gals sobre el proceso de implementacin que consiste en
interesarse a la manera con la cual se apropia un programa pblico y no solo la
manera con la que ste se concibe y se estructura (Lascoumes, Le Gals, 2007:
26). Apropindose de las polticas y, ms all, del proceso de territorializacin,
los actores tienen la capacidad de orientar la accin pblica. Tienen una funcin
cognitiva de construccin de los problemas y formulacin de los programas de
accin.
Quines son esos actores que ponemos de realce? Los actores son los que integran los procesos de aprendizaje a travs de sus capacidades de entender,
adaptarse y dictar reglas o cambiarlas (Peter May, 1992). El aprendizaje puede
vestir varias figuras.
1) Primero, el aprendizaje puede ser instrumental, es decir un proceso de
comprensin y dominio de capacidades tcnicas y conocimientos de los
instrumentos de implementacin de las polticas. En este sentido, muchos
de los actores que interactan en la arena poltica local ni siquiera se enteran de la existencia, por ejemplo, de los mecanismos de participacin
ciudadana. De igual manera, una mejora aprehensin y mejor conocimiento de las leyes, cdigos y reglamentos podra solucionar problemas de
distorsin sea poltico-institucional o jurdico-institucional.
2) Segundo, el aprendizaje social (cognitivo) remite a la matriz de entendimiento de los problemas, lgicas subyacentes de accin poltica (elaboracin y formulacin de agenda). En trminos sencillos, remite a ser
sensibilizado a los problemas de su comunidad ms cercana. Esta dinmica de aprendizaje social implica una integracin y formacin ms eficiente
de los actores destinatarios de las polticas en los procesos de formulacin
102
Captulo IV
de agenda y elaboracin de polticas pblicas. Para fomentar procesos de

cambio, es preciso entender su entorno cercano.
3) Por fin, el aprendizaje poltico, que es la capacidad de manejar estratgicamente la interaccin entre actores. Conocer los mecanismos, las estrategias
y tcticas para incidir, actuar y cambiar las reglas. Esta ltima idea destaca
tambin la pertinencia de las interacciones en los procesos decisorios de
polticas pblicas locales y de los mecanismos de participacin ciudadana.
En la conceptualizacin del proceso de territorializacin como un proceso global de cambio en el mbito de la regulacin poltica, hace falta considerar la
variable temporal sobre la cual podemos entender el proceso de descentralizacin. Proponemos que la autonoma municipal incorpore la visin de largo
plazo para tomar en cuenta las dimensiones cognitivas y sociolgicas del aprendizaje para mejor entender algunas deficiencias de la implementacin de las
polticas pblicas.
4.4. Conclusin
El reto inicial que pusimos de relieve fue de proponer una jerarquizacin de las
variables causales de la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas. En este sentido, no dudamos de que la aclaracin competencial jurdicainstitucional de la autonoma municipal sea un factor decisivo en la deficiencia
de la implementacin de polticas pblicas. Muchos factores de las distorsiones
poltico-institucionales se nutren de las fallas del primer fenmeno, especialmente
los fenmenos de subordinacin o de menosprecio del valor y papel polticos de
las instituciones locales.
La segunda idea central que nos llama la atencin en el entendimiento de este
problema de implementacin de la poltica pblica es la necesidad del aprendizaje social de la autonoma municipal, con una valorizacin de las dimensiones
sociolgicas y cognitivas para que el conjunto de los actores que se empean en
el desarrollo del proceso de territorializacin puedan tener las capacidades de
actuar y cambiar la sociedad segn las deseos y expectativas de los ciudadanos.
Aqu, destacamos la importancia de mejorar el funcionamiento de los mecanismos de canalizacin de la demanda social.
Por fin, la necesidad del aprendizaje institucional con el desafo del desarrollo de
la gobernanza multi-niveles lleva a una ubicacin global del proceso de territorializacin en una dinmica general de cambio de la sociedad, un cambio que
solo se puede concebir tomando en cuenta la temporalidad e inscribindose en
el largo plazo.
103
Bibliografa
Boussaguet, Laurie; Jacquot, Sophie; Ravinet, Pauline (2006). Dictionnaire des politiques publiques, 2me dition. Les Presses de Sciences Po, Paris, 520 p.
Bartoli, Stefano (2005). La formation des clivages, Revue Internationale de Politique Compare, vol. 12, N 1.
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Faure, Alain (2006). Territoires/territorialisation, en Laurie Boussaguet, Sophie
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Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique: laction publique. Armand Colin, 2008
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Heclo, Hugh (1974). Modern Social Policy in Britain and Sweden. From Relief to Income Maintenance. Yale University Press, New Haven (Conn.).
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Mgie, Antoine. Mise en uvre, en Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline
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Sciences Po, Paris, 520 p.
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de la Autonoma Municipal (OdAM) (2009). Autonoma Municipal en

Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA, San Jos.
Pallavicini, Violeta (2009). Las distorsiones jurdico e institucionales que afectan el
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no publicada.
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Theoning, Jean-Claude; Ashford, Douglas (1980). LAdministration des routes et le

pouvoir dpartemental. Vie et mort de la vicinalit, Paris, Cujas.
104
Captulo V
La coordinacin como instrumento

de polticas en las dinmicas
de gobierno y en el marco
de la gestin pblica
Caryl Alonso Jimnez
5.1. Presentacin
107
5.2. Coordinacin inter-institucional en el espacio pblico
108
5.2.1. Espacios de coordinacin
109
5.2.2. La coordinacin entre niveles de gobierno
110
5.2.3. Sistema de coordinacin inter-institucional en los procesos

de ejecucin de polticas departamentales, intermunicipales

y municipales
111
5.2.4. La coordinacin en el marco de la descentralizacin

en Guatemala
114
5.2.5. Fortalecer las capacidades de gestin del municipio
115
5.2.6. Apertura hacia espacios de dilogo, inclusin

y construccin de ciudadana
115
5.3. A manera de conclusin
116
Bibliografa 118
105
Captulo V
5.1. Presentacin
No cabe la menor duda que en los umbrales de este nuevo siglo se est demandando instrumentos para retomar y mover los grandes postulados de la gestin
pblica; se buscan herramientas de gestin que faciliten resultados, particularmente de las agendas de gestin cotidiana que se enfrentan diariamente a
obstculos polticos, administrativos, tcnicos y hasta legales. Las agendas ms
afectadas son las acciones sociales, lamentablemente las ms rezagadas en la
regin centroamericana.
Seguramente para la Fundacin DEMUCA, al abordar desde la perspectiva el
tema de la coordinacin inter-institucional para el debate colectivo, busca reflexionar y generar pensamiento sobre un instrumento idneo de gestin entendido como una herramienta articuladora de procesos.
Abordar la coordinacin como herramienta en esa dimensin nos coloca frente
a dos dilemas: (i) entenderla como la accin poltica dinamizadora de procesos
en los cuales intervienen factores que alteran, reducen o anulan resultados; y
(ii) situarla como una tcnica aplicada a circunstancias que motivan acuerdos o
negociaciones. Ms all de estos dilemas, la clave de la coordinacin implica la
interconexin con sentido de prioridad y reparto de responsabilidades para actores que asumen objetivos y resultados comunes.
Desde el bussines administration de los aos cincuenta y sesenta en los Estados
Unidos de Amrica, y la planificacin para el desarrollo de los sesenta y setenta,
en Amrica Latina se atribua a la excepcionalidad gerencial capacidades de
conduccin de la gestin pblica y privada; centrada en liderazgos carismticos
que acudan curiosamente a la persuasin.
Muchas herramientas de la funcin pblica fueron obviadas, pero hoy nos enfrentamos a procesos complejos en los que el impulso de la poltica en las polticas
pblicas influye hacia resultados que no necesariamente responden a las demandas ciudadanas.
Hoy en da, frente al fracaso de resultados consistentes del rol de la gestin pblica se busca ms que cuestionar las dcadas pasadas, redireccionar el estudio
y anlisis de los procesos mediante una dinmica que haba pasado inadvertida
en la cotidianidad de lo pblico: la coordinacin.
Entendemos que dotar de contenido a la coordinacin supone primeramente situar contextos para la identificacin y acuerdo de prioridades y responsabilidades
(Garnier, 2000); en ese marco, la funcin de lo pblico presupone por tanto,
una accin cotidiana, tal es el caso del proceso de toma de decisiones para la
107
asignacin de recursos. Esto conduce a entender que lo pblico no se mueve por

inercia, sino por tres grandes factores (Alonso, 2008):
i. El modelo de Estado y sus alcances en la sociedad.
ii. El modelo de gobierno y administracin pblica.
iii. La calidad de la participacin de la sociedad en la direccin del Estado.
Se debe destacar que la coordinacin, como la entendemos en su expresin
pblica, es el instrumento de gestin que dota al funcionamiento de procesos
administrativos gubernamentales de un amplio marco de relaciones inter-institucionales, derivadas generalmente en un entramado asombroso de sistemas y
modalidades de articulacin. Algunas veces perfectamente armonizados para alcanzar un objetivo o en su defecto, factores externos a la administracin pblica
que influyen para alterar u obstaculizar planes, programas y proyectos.
Ms all de la propia construccin conceptual que la Fundacin DEMUCA pretende a partir de experiencias profesionales en lo pblico se debe advertir que
tambin es una manifestacin que no se da en el vaci y tampoco se encuentra
exenta de las variables humanas, las cuales son quienes finalmente mueven y
hacen que la coordinacin alcance el sentido y el objetivo deseado.
Posiblemente el escenario con mayor idoneidad para interpretar los procesos y
dinmicas de las decisiones institucionales e inter-institucionales y su efecto para
otorgar la velocidad natural a la decisin gubernamental se encuentre justamente
en el estudio de la coordinacin como instrumento poco estudiado y de enorme
significado para la construccin cotidiana de la accin pblica.
Las presentes reflexiones abordan principalmente las dinmicas de coordinacin
intergubernamental y la coordinacin en los niveles de gobierno. Se aspira a
confrontar los esfuerzos de la descentralizacin en Guatemala a partir de las
dinmicas inter-institucionales que se generan a partir de la Poltica Nacional de
Descentralizacin y el proceso seguido hasta ahora.
5.2. Coordinacin inter-institucional en el espacio pblico

Las acciones de poltica en general tienen su aplicacin y adecuacin en los niveles nacionales donde los instrumentos administrativos y tcnicos que armonizan
las rutas de proceso para alcanzar objetivos (comunes entre una o varias dependencias e institucionales de gobierno) evidencian los ncleos duros de coordinacin tanto por la magnitud y alcance de las decisiones, como por los costos de
transaccin que implica el proceso.
Posiblemente la coordinacin intergubernamental sea la accin cotidiana
que enfrenta la administracin pblica con mayor velocidad, intensidad e
108
Captulo V
intencionalidad por parte de funcionarios de gobierno y de gestores pblicos

(Alonso, 2005).
Hasta ahora, ms que ser parte de la naturaleza de la gestin pblica, la coordinacin curiosamente deja de ser un instrumento tcnico y alcanza categoras
polticas. Ello puede evidenciar grados de motivacin e incentivos que estimulan
acuerdos polticos al margen muchas veces del propio inters institucional.
Contrario a lo que pudiera suponerse, la naturaleza del entramado de lo pblico
confirma distorsiones que evidentemente tienen su origen en el modelo de acuerdo y consenso de las polticas pblicas, en las que la normativa de la administracin pblica se ve sometida a la esencia de la naturaleza poltica.
5.2.1. Espacios de coordinacin
En la racionalidad del proceso intergubernamental, la definicin de prioridades
y responsabilidades otorga el reparto de las capacidades de accin institucional
y con ello tambin el reparto de protagonismo en los liderazgos que caracterizan
la conduccin de un proceso.
Diagrama 5.1.
Para comprender mejor este
proceso, la construccin de
Presupuesto
prioridades en la gestin pblica tiene en un extremo la definicin de prioridades y la toma
Prioridades
Toma de decisiones
decisiones en el otro. En contraposicin el presupuesto del
gobierno -generalmente visto
Asignacin de recurso
como instrumento superior de
decisin- determina todos los
mbitos de la gestin pblica,
dado que los alcances de la asignacin de recursos proveen escenarios que solamente el acuerdo poltico puede redefinir.
Es importante destacar que los niveles nacionales en Guatemala (Consejo de
Ministros, Gabinetes sectoriales o Comisiones Nacionales especficos) generan
espacios de dilogo gobierno-gobierno, gobierno-organismos de Estado, gobierno sociedad civil y gobierno nacional-gobierno municipal, en el que se asumen
marcos de decisin, los cuales generalmente determinan las acciones que dotan
de velocidad y adecuacin sectorial a la accin pblica.
Sin embargo, cada nivel presenta obstculos, desde los cuales se confirma que
el modelo de descentralizacin en Guatemala an pasa por etapas en las que se
destaca principalmente los siguientes aspectos:
109
La descentralizacin es un programa de gobierno en el que su implementacin

pasa por efectos del voluntarismo tcnico burocrtico para la ejecucin interinstitucional.
La estructura general de gobierno reconoce la existencia del proceso de descentralizacin sin formar parte de la agenda institucional y operativa.
An no se reconoce que el sujeto principal de la descentralizacin es el municipio
como actor principal del proceso, donde se debe generar esfuerzos para elevar
capacidades de gestin de la administracin de servicios a efectos de ampliar sus
coberturas, y el desarrollo de una agenda social territorial. Este desconocimiento
es notable por la confluencia de inversiones territoriales de los entes sectoriales y
fondos sociales al margen del gobierno municipal.
Por otro lado, la existencia de estructuras de poder intermedio a nivel departamental como la figura del gobernador quienes no solamente refuerzan y replican
prcticas centralistas aumentan la confusin en la capacidad de gestin pblica
municipal.
Se puede afirmar que en Guatemala la descentralizacin es un proceso en el cual
no contempla un marco de coordinaciones inter-institucionales previas y tampoco
se visualizan sus alcances, ms all de prcticas polticas particulares. El modelo
no imagin un Estado descentralizado. Por tanto, el resultado de esta ecuacin
son canales de comunicacin y coordinacin a nivel de los entes sectoriales,
basados en acciones que refuerzan el voluntarismo poltico y no una poltica de
gobierno.
5.2.2. La coordinacin entre niveles de gobierno
En los niveles de gobierno territorial se destacan espacios de poder intermedios
entre el gobierno central y el gobierno municipal; estos espacios generalmente
ejercen no solamente influencia de carcter poltico, sino tambin en el reparto
de la asignacin de recursos financieros.
Por ejemplo, en el caso de las gobernaciones departamentales39 de Guatemala,
que paralelamente ejercen la presidencia de los Consejos Departamentales de
Desarrollo Urbano y Rural CODEDES, asumen funciones de carcter poltico
administrativo en la asignacin de recursos de inversin en el nivel municipal.
Adicionalmente a los espacios de poder departamental se agrega la influencia
En Guatemala la estructura poltica territorial est conformada por 22 departamentos en los que el Presidente de la Repblica designa al gobernador quien asume la representacin territorial del gobierno central.
Por ley el gobernador es el presidente del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural alterando
la legitimidad del gobierno municipal. Por ahora en Guatemala el debate nunca fue asumido en condiciones de recuperacin del rol del municipio en la direccin y orientacin del desarrollo del departamento.
39
110
Captulo V
que ejerce los diputados distritales (electos a nivel departamental) generando

espacios de poder que colisionan con los intereses de gestin y los intereses polticos del municipio.
En esa lnea, la gestin de la Poltica Nacional de Descentralizacin40 propone
procesos de acuerdos entre los entes sectoriales y los gobiernos municipales para
construir agendas para la administracin de servicios pblicos. Este marco no
contempla el gobierno intermedio departamental, excepto para articular servicios
desconcentrados por parte de entidades nacionales a nivel de cabeceras departamentales.
Hasta ahora el anclaje de la descentralizacin a nivel departamental no ha significado la construccin de agendas de corto plazo41. An las estructuras de
asignacin de recursos territoriales a nivel departamental no contempla la profundizacin de servicios pblicos territoriales transferidos o delegados por los entes
sectoriales a nivel nacional.
Los espacios intermedios de gobierno departamental por ahora no son parte de
la estrategia de descentralizacin, por lo que al mediano plazo se deber formar
parte de un andamiaje cercano a la descentralizacin donde se constituya en
facilitador de un marco institucional capaz de profundizar el proceso. Por ahora,
estos espacios intermedios no son lugares que contribuyan eficientemente al trnsito del camino de la descentralizacin.
5.2.3. Sistema de coordinacin inter-institucional en los procesos
de ejecucin de polticas departamentales, intermunicipales y municipales
La coordinacin se asume hoy en da como instrumento para articular procesos,
en el que se altera, determina, potencia, limita o anula resultados especficos. La
intencionalidad detrs de un acto de coordinacin no es un factor humano, sino
resultado de la planificacin. En ese caso el factor humano en la coordinacin
es el incentivo (negativo o positivo) que supone la decisin, particularmente
cuando se afectan a terceros.
La coordinacin como instrumento de poltica supone cuatro aspectos fundamentales que intervienen directamente:
La Subsecretara para la Descentralizacin de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia

de la Repblica, es la responsable de impulsar el proceso y poner en marcha la gestin de acciones de la
poltica.
40
La Ley de marco de descentralizacin Decreto 14-2002 tiene ocho aos de vigencia y hasta 2010 an
no ha impulsado procesos reales en lnea a la descentralizacin. Curiosamente los alcaldes municipales se
distanciaron de la misma en el actual perodo de gobierno (2008-2012).
41
111
a.
b.
c.
d.
La intencin: inters y alcance.

La velocidad: ritmo de avance.
La intensidad: fuerza institucional y poltica.
El tiempo y espacio: extensin del proceso.
Hacer previsible los puntos arriba sealados es una visin anticipada de actores,
intereses, relaciones de poder e impacto de resultados. La coordinacin an y
cuando incide en la alteracin de resultados no puede definirse como un simple
proceso de negociacin, trasciende ms all de las instituciones, abarcando las
relaciones inter-institucionales. La gestin pblica no admite el pacto previo entre
terceros, sino la coordinacin como instrumento de cohesin para alcanzar metas
y resultados planificados.
Siguiendo el ejemplo de Guatemala, los Consejos de Desarrollo Departamental
establecen mecanismos de articulacin poltica e impulsan la estrategia de coordinacin con Ministros y Secretarios de Estado, para la generacin de los planes
de inversin. De esta forma se hace visible en el plano financiero las prioridades
del departamento y se establecen los criterios para la construccin de presupuestos sectoriales, segn las orientaciones de polticas aprobadas por el Consejo y
legitimadas por las organizaciones civiles del departamento.
La direccin poltica de los Consejos con el apoyo de la Oficina de Planificacin
hace el anlisis de los factores previos a la decisin poltica a considerar en el nivel sectorial. Desde la coordinacin inter-institucional se pretenden ir ms all de
la elaboracin de pronsticos para promover programas poltico-administrativos
que se apliquen satisfactoriamente en el departamento.
La estrategia de la coordinacin ser anticiparse a las reacciones (negativas o positivas) de las entidades sectoriales obligando a las autoridades polticas a centrar
la coordinacin en resultados.
El diagrama 5.1. muestra el escenario sobre las responsabilidades de coordinacin tcnica e inter-institucional que le competen a cada nivel y permiten demostrar la ruta para alcanzar un marco articulador a nivel inter-institucional.
La coordinacin solamente puede entenderse como parte del entramado de la
interaccin institucional o en niveles de gobierno en donde se asumen prioridades
y responsabilidades que implican consensos entre diversos actores.
Se puede afirmar que la categora poltica define el grado de intensidad y velocidad de un proceso. Por ello la economa de la coordinacin obliga a recurrir
a la racionalidad de la decisin en trminos de tiempo, poltica y recursos para
definir el grado de responsabilidades que implican los procesos de coordinacin.
112
Captulo V
Diagrama 5.1.
Marco y proceso de coordinacin de polticas departamentales,
intermunicipales y municipales
PROCESO DINMICO
Escenario poltico
Orientacin
a metas
y prioridades
Intitucionalizacin:
Municipal
Intermunicipal
Departamental
Escenario tcnico
Resultados
Diagnstico
Formulacin: programacin
Programacin
Asignacin financiera
Monitoreo
y evaluacin
del proceso
RESULTADOS
GUA PARA OPERATIZAR LA ORIENTACIN DE POLTICAS DEPARTAMENTALES, INTERMUNICIPAL Y MUNICIPAL

Potencialidad institucional y capacidades
para asegurar su implantacin
mediante el consenso de metas y prioridades
Plan de ejecucin y sistema de direccin

de programas y proyectos de
inversiones departamentales y municipales
Mediciones de impacto
territorial
Informacin pblica
Asegurar la lgica de planificacin

mediante decisiones polticas
Gestionar la inversin pblica hacia metas

y objetivos del departamento
Resultados de impacto,
informe ciudadano
La esencia poltica en el proceso de las polticas pblicas supone pactos previos

que legitiman los grandes marcos de actuacin en la gestin de lo pblico. La
definicin de prioridades supone el reparto de responsabilidades.
La coordinacin en su extremo ms lgido de la tensin o conflicto supone la
negociacin como fuente de acuerdos, pero no debe dotrsele de ese sentido,
sino elevarla a la categora poltica. Las dinmicas de coordinacin suponen
procesos complejos que demandan conocimiento sobre los alcances a nivel interinstitucional y entre niveles de gobierno.
Se deber aceptar que la cultura de coordinacin debe situarse como fuente articuladora para enfrentar no solamente las agendas del rezago social, sino como
instrumento para enfrentar procesos de adecuacin de la estructura del Estado,
como por ejemplo la descentralizacin, en la que el sistema de coordinacin
supone la construccin ordenada y priorizada de agendas con todos los sectores
sociales.
Para comprender mejor este proceso, la construccin de rutas de coordinacin
en la gestin pblica tiene en un extremo la definicin de prioridades y la toma
decisiones en el otro. En contraposicin, el presupuesto gobierno, generalmente
visto como instrumento superior de decisin, determina todos los mbitos de la
gestin pblica dado que los alcances de la asignacin de recursos proveen escenarios que solamente el acuerdo poltico puede redefinir. Por ello en el esquema
113
5.1., los extremos del proceso muestran rutas de comunicacin y articulacin en

los cuatro aspectos relevantes de la coordinacin en la estrategia del Plan de
Inversiones Pblicas del Departamento.
5.2.4. La coordinacin en el marco de la descentralizacin en
Guatemala
La descentralizacin en Guatemala es parte del marco legal establecido en la
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, promulgada el 31 de mayo
de 1985 en vigencia hasta la actualidad. Ms particularmente en el artculo 119
inciso b, que establece la promocin de la descentralizacin administrativa y econmica del Estado y los artculos 225 y 226 que establecen el sistema de regionalizacin.
En aos recientes (2002-2010), los gobiernos han dado un mayor nfasis al
proceso de descentralizacin establecido constitucionalmente. En ese marco, en
el ao 2002 se realizaron cambios y reformas legales de carcter legislativo que
buscaron consolidar las facultades de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
En esa misma lnea de reformas se promulga la Ley Marco para la Descentralizacin y se impulsa la Poltica de Descentralizacin en el ao 2004.
Esta primera generacin de reformas legales para dotar al municipio de nuevas
formas a la funcin municipal, que aunque no otorga la autonoma plena, abre
nuevos escenarios para ampliar espacios de decisin.
Esto no era nuevo. En Guatemala, por ejemplo, el municipio est revestido de
una historia rica en autonoma y participacin ciudadana. El dilogo entre el Gobierno central y Gobiernos municipales necesit de mayores espacios para creer
y pactar para el desarrollo.
Hasta ahora (2010), el gobierno de Guatemala no se comprometi a extender y
profundizar el fortalecimiento del municipio; no continu con la agenda de construccin de nuevos marcos institucionales que abra nuevos canales para ampliar
la base democrtica y participativa del municipio.
En ese sentido en materia financiera hasta el ao 2009 se estim un monto de
seis millardos trasladados al territorio municipal y una cifra similar en el 2010.
En esa lnea, este esfuerzo de capital en el 2011 se prev que alcanzar hasta
los 8 millardos que van a reactivar economas a escala y van a permitir el acceso
de nuevas inversiones y evidentemente fuentes de empleo directas. Sin embargo,
el marco que crea la institucionalidad para la descentralizacin no solamente
queda invisibilizada desde mayo del 2008, sino que la agenda orientada a generar procesos graduales se ausenta del dilogo gobierno municipal gobierno
central.
114
Captulo V
En teora los esfuerzos por el impulso a la Poltica Nacional de Descentralizacin

en el 2005 en Guatemala perdieron coherencia en el debate nacional y los procesos graduales perdieron la orientacin.
5.2.5. Fortalecer las capacidades de gestin del municipio
En el marco de la agenda municipal se reconoce que ampliar y establecer canales
permanentes de comunicacin y acuerdos entre el municipio y el gobierno central
es el nico espacio para emprender el acuerdo para una Agenda el desarrollo
municipal y territorial, lo que deber incluir un marco de intervencin y atencin
de emergencias ambientales.
En ese marco el fortalecimiento de la gestin institucional y modernizacin del
Estado que tienda en el mediano plazo a facilitar procesos en el marco del desarrollo local que trascienda hacia escenarios y mercados internacionales.
Abrir y estimular espacios ciudadanos en los que se construya con base en la
comunicacin y pacto social que tienda a cualificar la funcin del gobierno y el
Estado en los niveles territoriales, consejos de desarrollo y nacionales. La primera
etapa del montaje de un proceso de dimensiones de Estado ha supuesto inicialmente dos grandes ejes de coordinacin:
Comprensin y visibilizacin del proceso en los niveles institucionales.
Espacios de dilogo y generacin de nuevas relaciones Gobierno nacional y
Gobierno municipal.
5.2.6. Apertura hacia espacios de dilogo, inclusin y construccin
de ciudadana
Esta primera etapa supone sentar las bases para identificar polticas pblicas en
las que se refleje un marco real y visible del fortalecimiento del municipio en Guatemala, creando procesos de corto plazo para la delegacin de competencias y
el mediano plazo profundizar en la descentralizacin.
Hacer visible el modelo de descentralizacin invisibilizada y recuperacin de un nuevo
marco de acuerdo asentado principalmente en procesos de discusin sobre el reparto
competencias del gobierno central al municipio. En ese sentido asumir que el debate
incluira el traslado a la administracin y direccin institucional de los entes vinculados
al municipio como el Instituto Nacional de Fomento Municipal que deber ser desmantelado para adecuarlo a las demandas del desarrollo municipal, lo que supone
un marco de articulaciones horizontales de comunicacin y coordinacin.
Hasta ahora, en el marco del mandato de la Poltica Nacional de Descentralizacin, los entes sectoriales sujetos de procesos para la delegacin de
115
competencias no solamente no han construido un marco institucional interno

orientado a favorecer el proceso, sino que en nivel ms alto de las decisiones
sectoriales nuevamente se hace evidente que el proceso no forma parte de las
prioridades de corto plazo.
Por otro lado, se hace evidente que las prioridades para fortalecer el modelo
de Estado y gobierno en el largo plazo son distintos en los diferentes niveles de
conduccin estratgica y poltica. En espacios donde existen diversas concepciones del modelo de sociedad y de dinmica para alcanzarlo, la descentralizacin
resulta ser una apuesta que compite con liderazgos de diversa fuerza y diversos
intereses, poniendo en riesgo evidentemente la continuidad de un proceso como
el de la descentralizacin.
Es fcil comprender que en el actual periodo de gobierno la descentralizacin
no forma parte de la agenda de prioridades, lo que llevada a un entramado y
dinmicas de relacin con el gobierno municipal sobre bases mediticas y de
coyuntura.
El modelo puesto en marcha no maduro lo suficiente y tampoco fue apropiado por los gobiernos y los lideres municipales, hoy resulta inconmensurable los
daos ocasionados a visin de largo plazo y sobre todo por los retrasos en los
alcances y dimensiones de un proceso inconcluso como la descentralizacin.
Esta es una responsabilidad de carcter poltico en los que se deber ms temprano que tarde buscar acuerdos nacionales para definir un nuevo marco en el
modelo de Estado para el siglo XXI y lo que ello implicar en trminos sociales,
econmicos, polticos y culturales para los municipios de Guatemala.
5.3. A manera de conclusin

Entendemos que la cultura de coordinacin debe situarse como fuente articuladora para enfrentar no solamente las agendas del rezago social, sino como
instrumento para enfrentar procesos de adecuacin de la estructura del Estado,
como por ejemplo la descentralizacin, en la que el sistema de coordinacin
supone la construccin ordenada y priorizada de agendas con todos los sectores
sociales.
Sin embargo, la descentralizacin en Guatemala hoy en da se encuentra posicionada como una iniciativa en la los actores principales como la administracin
pblica nacional y municipal no fueron formados y menos estructurados para
asumir el proceso en toda la dimensin de reformas.
La coordinacin puede entenderse como parte del entramado de la interaccin
institucional en donde se asumen prioridades y responsabilidades que implican
116
Captulo V
consensos entre diversos actores. El proceso de descentralizacin hasta ahora

no ocupa un marco regular en la agenda de coordinaciones de gestin pblica,
dado qued anulado de la agenda de gobierno. La experiencia hasta ahora
confirma que, en la medida que existan programas de descentralizacin y no
marcos que reformen las estructuras institucionales para la implementacin
de procesos graduales de mediano plazo para aumentar la calidad de la autonoma del municipio difcilmente se consolidar una visin con un enfoque
territorial.
La descentralizacin en Guatemala ha supuesto un marco inicial para construir
en su primera etapa, ejercicios para la delegacin de competencias de los entes
sectoriales hacia los gobiernos municipales. Esta etapa adolece de un marco
ordenado para establecer gradualidades de carcter integral, como el fortalecimiento de los gobiernos municipales y la agenda y sus de procesos de delegacin. Estas debilidades son atribuibles al modelo de gestin y sus instrumentos de
coordinacin.
Se puede afirmar que desde el espacio del acuerdo y consenso se define la
categora poltica, que los grados de intensidad y velocidad de un proceso
pasan necesariamente por los espacios de coordinacin en los que, pactar
y negociar son el resultado de un acuerdo. El proceso de descentralizacin
se ve sometido a procesos de acuerdo inter-institucional en el que se prolongan mecanismos de gestin pblica que no solamente encarecen el nivel
de transaccin de la reforma, sino que agotan el proceso como respuesta a
demandas ciudadanas.
La descentralizacin entendida en esta primera etapa como la delegacin de
competencias deber superar el voluntarismo tcnico burocrtico y convertirse en
instrumento de aplicacin e implementacin por parte de los entes involucrados.
Eso requerir de tres grandes retos:
Unidad conceptual que defina a todos los niveles de gobierno y administracin
pblica el proceso de descentralizacin.
Unidad poltica, de manera que el respaldo institucional convoque de forma
estructural a las entidades en proceso de descentralizacin.
Gradualidad. La necesidad de un cronograma que marque etapas y defina
grados y niveles del proceso.
Finalmente, supondr pactos previos que legitimen los grandes marcos de actuacin en la gestin de lo pblico en la que se buscar la definicin no solamente
de rutas crticas, sino la anticipacin de resultados. Es en ese marco entonces
que debe concebirse la descentralizacin en Guatemala y la coordinacin como
instrumento de poltica en todos los niveles de gobierno.
117
Bibliografa
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en el V Congreso de Administracin Pblica. INAP, Guatemala.

Alonso Jimnez, Caryl (abril de 2006). Formulacin de polticas sectoriales y procesos
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Repetto, Fabin (editor) (2005). La gerencia social ante los nuevos retos del desarrollo
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Waissbluth, Mario (octubre 2003). La insularidad en la gestin pblica latinoamericana. Revista Reforma y Democracia, CLAD N 27. Caracas.
118
Captulo VI
La dimensin local en los planes

nacionales de desarrollo:
La experiencia de FEDOMU,
Repblica Dominicana
Vctor DAza
6.1. Introduccin
121
6.2. Contexto
121
6.3. Territorializar las polticas pblicas:

El enfoque y propuesta de FEDOMU
123
119
Captulo VI
6.1. Introduccin
La territorializacin requiere de un concepto presente en el diseo de las polticas
pblicas con las cuales las administraciones, central y local asumen la solucin
de los problemas sociales y econmicos fundamentales o la promocin y fomento
de metas estratgicas.
Si el proceso de diseo y formulacin de las polticas pblicas es capaz de integrar
de manera activa y protagnica la participacin del sector municipal, posibilita
la integracin del enfoque territorial, les da una dimensin integral, correlaciona metas e indicadores, integra propsitos, define programas intersectoriales de
actuacin, promueve la coordinacin en el uso de recursos y la bsqueda de
impactos en el desarrollo humano, tomando en cuenta la gestin del territorio.
Pero sobre todo, la territorializacin implica que en la gestin de las polticas
pblicas se verifiquen ciertos requisitos metodolgicos que determinan que tales
polticas son pensadas y puestas en marcha en una doble lgica, desde lo nacional a lo local y desde lo local a lo nacional, que da relevancia al espacio o
mbito territorial en el que son ejecutadas, a la consideracin de los estamentos
de gobierno local, a la integracin multisectorial y el relacionamiento entre metas
y prcticas de las entidades sectoriales.
Por su parte, aun en aquellos casos en que ha sido insuficiente la consideracin
de lo territorial al definir las polticas pblicas, el concepto de gestin desde lo
territorial hace posible que en el plano de la operatividad, se tome en cuenta
a los gobiernos locales, se organice la prestacin de servicios sobre la base del
principio de subsidiariedad, promoviendo que en los territorios concretos, entindase los municipios, provincias y regiones, se busque y se avance hacia programas sectoriales interconectados, y una mayor capacidad logstica y operativa as
como una mayor asequibilidad de los recursos y sobre todo del capital social y
cultural local.
6.2. Contexto
La Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) tiene como objeto defender la autonoma poltica, administrativa y financiera de los gobiernos locales,
siguiendo principios de transparencia y democracia participativa, contribuyendo
a que los mismos gestionen sus territorios, procurando alcanzar el desarrollo
municipal, humano y sostenible; as como beneficiar los intereses de los gobiernos municipales y por ende cuidar la esfera local, al igual que prestar servicios
a sus miembros, desarrollando junto a otras instituciones, tanto pblicas como
privadas, nacionales e internacionales, proyectos que impulsen el desarrollo de
los ayuntamientos dominicanos. Con su accionar, FEDOMU ha ido ganando un
espacio de representacin para los intereses y puntos de vista municipales.
121
En la Repblica Dominicana existen slo dos niveles de gobierno: el nacional o

central y el municipal o local. Las provincias, que son una unidad de la divisin
poltico administrativa y dentro de las cuales estn contenido los municipios, carecen de expresin tanto administrativa como de gobierno.
La reforma constitucional recin aprobada crea las regiones administrativas, a las
que define como unidad bsica de formulacin de poltica pblica sin mencionar a
estos fines ni a los municipios ni a las provincias. Probablemente se ha considerado,
que los roles de los municipios y provincias en la formulacin de polticas pblicas
sern definidos en la legislacin complementaria, orgnica o adjetiva, que dar
sustancia a la disposicin constitucional que crea las regiones administrativas.
Por otra parte, desde el ao 2009, amparado en la Ley 498-06, que crea el
Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica, el Ministerio de Economa
Planificacin y Desarrollo (MEPYD) de la Repblica Dominicana, desarroll un
proceso de consulta con la participacin de diferentes sectores de la sociedad
dominicana, con la finalidad de definir una imagen-objetivo del pas a largo
plazo, que sirva como marco de referencia para el desarrollo de estrategias y
planes a mediano y corto plazo, incorporando los principales compromisos que
deben asumir los poderes del Estado y los actores polticos, econmicos y sociales
del pas, lo que ha producido la denominada Estrategia Nacional de Desarrollo
2010-2030.
Es preciso destacar que es la primera vez que el Estado dominicano propone un
instrumento de esta naturaleza. Sin embargo, en la formulacin inicial de objetivos, resultados e indicadores de dicha estrategia se omite tanto la dimensin
territorial como a los Gobiernos Locales, obviando lo dispuesto por la Ley 17607 del Distrito Nacional y los Municipios. Por esta razn ms que una estrategia
nacional de desarrollo, que integrara las dimensiones locales, tenemos una estrategia de desarrollo nacional, que plantea una visin desde la perspectiva del
gobierno central y de los actores sociales agregados en una lgica centralizada,
concentrada no representativa de la distribucin demogrfica y social en el territorio nacional y local.
No obstante, pese a la omisin de lo municipal y probablemente para subsanarla, en diciembre del 2009 el MEPYD hizo entrega a la FEDOMU del anteproyecto
de Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 y sus documentos
tcnicos de soporte, con la finalidad de que la institucin se incorporar a los debates y discusiones acerca de dicho material, para analizar, revisar y proponer las
observaciones y consideraciones que desde el espectro municipal se consideren
necesarias e importantes.
En respuesta a la solicitud que hiciera el MEPYD, hicimos un proceso de consulta,
anlisis, discusin, debate y consenso con diferentes actores del mbito municipal,
122
Captulo VI
produciendo como resultado un documento conocido como Posicin de la Municipalidad Ante la Estrategia Nacional de Desarrollo, instrumento con el cual el
sector municipalista se inserta con un punto de vista crtico al proceso de validacin
y revisin de dicha estrategia.
6.3. Territorializar las polticas pblicas: El enfoque y propuesta

de FEDOMU
Como entendemos que la gestin de las polticas pblicas debe concretarse, en
gran medida, como una accin de la administracin que busque la coordinacin,
integracin y retroalimentacin de todos los programas y actuaciones pblicas
relevantes para producir el desarrollo humano sostenible en un mbito territorial
especfico, hemos examinado las omisiones presentes en la Estrategia Nacional
de Desarrollo y formulado un abordaje complementario que puede contribuir a
su concrecin y a su viabilidad.
Al hacer este esfuerzo conceptual hemos partido de que en un esquema de territorializacin adecuado, lo que precedera es la definicin de las necesidades y
requisitos del desarrollo humano en un mbito territorial especfico y la sustentabilidad ambiental de las actuaciones sociales y econmicas en el mismo.
Pero sucede que al omitir lo territorial en la concepcin de la estrategia, adems
de problemas metodolgicos y de enfoque, hay una paradoja, y es que el gobierno cuenta con una representacin poltica mayoritaria en la gestin de los
municipios, la que ha resultado ampliada de tal suerte que a partir del mes de
agosto los gobiernos locales afines a la orientacin poltica del gobierno nacional
representarn casi dos tercios de la totalidad.
Con el incremento de las demandas sociales y la activacin de programas y
proyectos de desarrollo resultantes del despliegue de la estrategia nacional de
desarrollo en planes, programas y proyectos, la omisin de los gobiernos locales
podra generar una actitud contestataria o cuando menos de indiferencia, siendo
lo primero un factor que lesionara la gobernabilidad y lo segundo un vector contraproducente en relacin con la cohesin institucional y social.
Proponemos que las polticas pblicas que deben derivarse de la Estrategia Nacional de Desarrollo superen la limitacin de estar planteadas como metas sectoriales no integradas que no toman en cuenta la sostenibilidad social, econmica
y sobre todo ambiental. Proponemos que se fortalezca el carcter integrador y
de fomento de la cohesin y la gobernabilidad de este instrumento de gestin de
largo plazo.
Como sabemos, el territorio es concreto, especfico: rene una demografa, cultura, capital social, mercados, composicin social, capital humano entre otros
123
factores. Para que se introduzca en la Estrategia Nacional de Desarrollo un abordaje de las polticas pblicas territorializadas, creemos que desde el nivel central
hacia lo local se requiere un re enfoque que consiste en lo siguiente:
1. Que se complemente la formulacin de metas e indicadores con una definicin de las capacidades y competencias que debern ser desarrolladas o
adquiridas por los rganos locales para poder alcanzar las primeras.
2. Que se coloque como una condicin de validacin y enriquecimiento de las
polticas, la necesidad de consensuar los enfoques y nfasis de poltica con los
entes locales de gestin, para lograr la mxima eficacia y eficiencia. Esto se
puede lograr eficazmente con la puesta en marcha de las entidades regionales
de planificacin y programacin que consulten, colecten, agreguen y sinteticen
las vocaciones locales mientras inciden en la compatibilizacin de los planes
locales con las metas nacionales. En este aspecto, la definicin en la nueva
constitucin dominicana de las regiones administrativas puede representar un
paso de avance si en la legislacin complementaria que se necesita para ponerlas en funcionamiento se incorpora este punto de vista.
3. Que se integre como elemento central de la visin de las prestaciones y servicios pblicos el concepto y principio de subsidiariedad: que todo aquello que
pueda ser hecho eficientemente por entes ms cercanos a los destinatarios
finales, sea puesto en manos de los rganos ms cercanos a estos. Este enfoque puede pensarse con un itinerario de desarrollo gradual, de modo que se
vaya avanzando paulatinamente por una ruta acordada y prevista entre todos
los actores concernidos.
4. Que en la definicin de las metas nacionales de desarrollo humano se aada
que su concrecin se verificar desde la dimensin local, territorial: esto quiere
decir que las metas de desarrollo humano tienen un correlato en las de desarrollo regional, ordenamiento espacial-territorial y sostenibilidad ambiental.
De este modo las metas incluiran el equilibrio de actuaciones econmicas,
sociales e institucionales que se expresarn en impactos demogrficos y ambientales sobre un territorio, a largo plazo.
5. Que se integre el principio de sostenibilidad ambiental como requisito de la puesta
en ejecucin de todo programa pblico, de modo que la regulacin especfica
y la supervisin constante de la correspondencia entre los planes operativos y la
sostenibilidad ambiental sean un imperativo de corto plazo atribuido a los gobiernos locales, tal cual establece la ley de la materia. Esto fortalecera la relacin de
retroalimentacin feedback entre gobierno nacional y gobiernos locales.
6. Que se incluyan entre las dimensiones operativas de la Estrategia los procesos paulatinos de desconcentracin del gasto y de descentralizacin de las
124
Captulo VI
atribuciones, dando un peso mucho ms importante a la ubicacin y desarrollo de capacidades de gestin en los mbitos regionales, provinciales y
municipales.
7. Lo anterior implica que la concepcin de los programas y presupuestos sea percibida como grandes asignaciones de recursos logsticos, humanos, materiales
y financieros cuyo despliegue concreto, para fines de la ejecucin y la atribucin
de los gastos, requerir un desarrollo en cascada que se verifica en las entidades
de gestin territoriales, ms cercanas a las necesidades de la gente y a las unidades de determinacin de impacto, esto es las poblaciones y grupos sociales.
8. Que seamos flexibles, creativos, demos seguimiento, hagamos monitoreo sistemtico, transparente y participativo para aprender de la experiencia, retroalimentar y corregir.
Desde luego, nuestra propuesta no estara completa si no incorporara la dimensin del concepto de territorializacin, pensado y asumido desde lo local hacia lo
nacional, que consistira en los siguientes pasos y aspectos:
1. Que cada municipio de una demarcacin territorial mayor (provincia o regin)
formule su plan municipal de desarrollo, enlazando las metas y polticas con
las formuladas en los instrumentos de poltica nacionales (estrategia o plan nacional de desarrollo), desde luego dndole el nfasis de la visin y los pactos
locales entre los actores sociales fundamentales.
2. Lo anterior implica que los municipios de una provincia, junto con las representaciones provinciales de las dependencias sectoriales, unificaran metas y
visiones. Hay que aclarar que en el caso dominicano las representaciones
provinciales de las sectoriales carecen de autonoma y decisin en materia de
recursos y programas, por lo que una alianza con los municipios ser favorable para ellas en trminos de disposicin de recursos, logstica, personal, etc.
Mientras que para los municipios el acercamiento a las direcciones provinciales de los ministerios o entidades sectoriales servir para agregar polticas,
conocer mejor los programas y proyectos previstos para sus demarcaciones
o que incidiran en sus demarcaciones y para enriquecerse desde el punto de
vista de los recursos humanos calificados.
3. Articulados mediante el procedimiento anterior, las provincias y los municipios de una regin administrativa se pondran en contacto directo con el ente
coordinador tcnico de la regin administrativa, dependiente directamente
del Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, para agregar las visiones, metas y polticas desde la ptica territorial y proponer iniciativas y
proyectos que en el marco de la ley de inversin pblica y del presupuesto y
los programas nacionales pueda aprovechar la coordinacin, la delegacin
125
y la convergencia de recursos, fomentando que las metas nacionales tomen

el carcter de la dimensin territorial y que los aspectos del desarrollo humano local y la sostenibilidad sean puestos en primer plano.
4. Adicionalmente a lo anterior, desde los entes regionales o regiones administrativas se propiciara la interaccin y retroalimentacin entre los dems ministerios basados en la dimensin territorial, buscando la coordinacin efectiva y
propiciando la ejecucin concertada o mixta con los gobiernos locales.
Como se puede percibir, en la lgica del doble proceso que estamos proponiendo
se busca, adems de los objetivos sistmicos de cohesin y gobernabilidad que
hemos evidenciado, contribuir con un propsito intermedio no menos relevante,
el de propiciar la agregacin de lo municipal, de los gobiernos locales dispersos,
alrededor de tan importante instrumento de poltica como una Estrategia Nacional de Desarrollo, que mediante este procedimiento s sera nacional.
La incorporacin de los gobiernos locales, el fortalecimiento de las capacidades
de las provincias y la creacin de una dinmica que les dara sustancia al ser el
inicial de agregacin y sntesis de sus municipios, la estructuracin de las regiones
administrativas como umbral de interaccin, sntesis y difusin entre lo nacional
y lo territorial, son aspectos considerados muy importantes en nuestra propuesta.
La combinacin de la reformulacin de las polticas pblicas nacionales desde
la ptica territorial con el esfuerzo de coordinacin con y desde los entes locales hacia los regionales es el camino acertado para que las estrategias y planes
nacionales de desarrollo sean fortalecidos y se hagan viables. Es el camino de la
cohesin y el fortalecimiento institucional, de la gobernabilidad y el buen gobierno o gobernanza. Ese es el camino seguro.
Desestimarlo implica riesgos: el menor es el de que la Estrategia Nacional de
Desarrollo no sea ms que otro documento que no se aplicara. El mayor es el de
que presionados por las demandas y necesidades sociales, frente a un gobierno
central cada vez ms interventor en las realidades locales, pero desde una lgica
vertical, los municipios, la mayora de ellos afines al gobierno, devengan en un
factor problemtico antes que en una de las fortalezas o factores de xito. Dos
caminos. Tomemos el mejor de ellos.
126
Captulo VII
La coherencia municipal
en las polticas pblicas: Un ejercicio
permanente de incidencia
para el desarrollo local
Anayansi Guerra
7.1. Introduccin
129
7.2. La accin territorial como expresin de la cohesin social
129
7.3. El Plan Estratgico de Gobierno 2010 - 2014
129
127
Captulo VII
7.1. Introduccin
Muy interesante, y diramos ms que interesante, pertinente, la forma en que se
presenta este nuevo marco de referencia para el abordaje de las polticas pblicas, focalizando los proyectos a partir del territorio. Por lo general, los programas
y proyectos, tienden a formularse de forma sectorial y abarcan por tal, las problemticas, a partir de situaciones comunes pero tambin difusas.
Ahora, una se pregunta, qu relevancia tiene formular polticas y proyectos con
enfoque territorial? Bien, en perspectiva de la globalizacin, nos damos cuenta
que los problemas de otras naciones tienden a ser iguales o parecidos a los nuestros y por lo cual, se intenta dar respuesta, en base a esa similitud; No obstante,
sabemos de forma suficiente, que cada nacin tiene una historia propia, una su
evolucin social, su cosmovisin y todo aquello eso le hace nico y diferente.
7.2. La accin territorial como expresin de la cohesin social

Se sabe, por ejemplo, que en trminos de cohesin social, lo territorial es expresin de una sociedad con capacidad de manejo de normas, construccin de
redes, que ha generado lazos sociales de confianza, que les permiten reforzar la
accin colectiva y sentar bases de reciprocidad en el trato.
En concordancia con lo anterior, el enfoque territorial nos supone un encuentro
ms ntimo: con la historia, con los signos distintivos de la personalidad local, el
reconocimiento a los valores y a las necesidades y perspectiva del conglomerado
social que cohabita en un mismo espacio.
Dnde cobra importancia la territorialidad? Para nosotros es muy claro. En
pocas ms reciente, se ha estado insistiendo, que como parte de las estrategias de desarrollo, cada pas, regin y municipio debe interese por desarrollar
sus ventajas competitivas. Ventajas que hacen referencia al patrimonio humano,
natural y geogrfico, pero que tambin, demandan preparar a la poblacin y
a sus instituciones, en aras de desarrollar habilidades para alcanzar su ventaja
comparativa.
7.3. El Plan Estratgico de Gobierno 2010 - 2014

En Panam por ejemplo, se ha presentado el Plan Estratgico de Gobierno 20102014, que se consolida con una estrategia de intervencin basada en las ventajas
competitivas. Este busca, por ejemplo, apuntalar al pas como centro mundial de
comunicacin y comercio de las Amricas. Tambin identifica acciones para el
desarrollo de una plataforma turstica de alto nivel, y en cuanto al sector primario,
apuntar a la produccin y comercializacin de productos agrcolas especiales y
no tradicionales.
129
Queda claro! El gran reto de la estrategia, est lograr que los planes y programas de orden nacional comulguen y encuentren sintona con lo local.
En lo territorial, se tiene que apuntar a impulsar una propuesta de desarrollo
equilibrado, que compense las necesidades y las limitantes estructurales de las
regiones y a su vez las potencialice. El acercamiento entre la planificacin a escala nacional y la local, exige un replanteamiento, muchas veces de las propias
polticas de intervencin, de los marcos jurdicos y de los propios mecanismos de
financiamiento.
Esto nos lleva a replantear, las acciones sectoriales, donde ser necesario, enfatizar en los aspectos del territorio. Esas acciones tendrn que ser vinculadas con las
realidades locales. Y es que a manera de premisa, no existe un pas desarrollado
con municipios pobres y carenciados.
Cada regin, que es nica en su naturaleza y construccin social, por lo hay
que administrar la solucin adecuada, y que mediante acciones concretas, se
puedan desarrollar sus potencialidades y aprovechar sus ventajas competitivas.
En esta hiptesis se plantea, al territorio como espacio estratgico para el desarrollo e integracin cultural definida por una imagen - colectivo, en que las
autoridades municipales a travs de los municipios, sean en primera instancias,
los impulsadores del proyecto-territorio, que pertenece al conjunto de la colectividad.
La bsqueda de soluciones y alternativas de una comunidad regional, es una
apuesta recuperacin de los espacios de interlocucin entre miembros de una
comunidad culturalmente identificada, capaz de crear y recuperar los niveles de
confianza y fortalecer la ciudadana. Es por esa razn que el municipio constituye
un espacio legitimado de interaccin comn y una institucin pblica del Estado, para lograr alcanzar las potencialidades del desarrollo, no fuera de este, y
recalcamos, no fuera de este, para sealar que el municipio ni compite con el
gobierno central, ni es distinto ni externo al gobierno y al Estado, es parte de ste
como uno de sus sistemas de administracin.
Reconocemos que hay que hacer ajustes a los sistemas de gestin pblica local
y es que muchas veces, los gobiernos esperamos que los municipios asuman las
responsabilidades de la poltica local, como si se tratara de un asunto ajeno, al
gobierno y por otro lado, muchas veces desde el gobierno local, las intervenciones del Estado, pueden ser sentidas como ataque a la autonoma municipal.
Pero, de forma definitiva, ya no hay espacio ni tiempo para seguir suponiendo
lo uno o lo otro. Es necesario, encarar las oportunidades de desarrollo con
una visin holstica, participativa, integradora de las ventajas que tienen en
particular cada territorio que por un lado, es razn de orgullo pero tambin de
prosperidad.
130
Captulo VII
Panam es un pas cosmopolita, con municipios que tienen personalidades distintas pero todos y cada uno, con grandes oportunidades que le permitirn al pas
posicionarse y alcanzar la meta deseada. Es por eso, que debemos mirar en esas
dos direcciones, trabajando en lo macro y actuando en lo local.
Deseo manifestar que el Gobierno anterior se gestionaron programas en apoyo
a los municipios , que estaban adscritos a la Direccin Regional del Ministerio de
Economa y Finanzas, en cuanto a formulaciones podemos precisar que fue una
propuesta indita, en el que mediante la seleccin de muestras de municipios clasificados en cuatro categoras, (metropolitanos, urbanos, semi-urbanos y rurales),
a manera de experiencias pilotos fueran generando capacidad y destrezas en el
mbito de la gestin pblica local con miras al fortalecimiento local y en marco
de un virtual proceso de descentralizacin. Accin que es digna al mrito, aunque
sin mucho xito.
Al gobierno del Presidente Ricardo Martinelli, le ha correspondido la conclusin de
dicho programas o decidir su continuidad, en estos 11 meses de trabajo, se le ha
dado seguimiento y acompaamiento a las contrapartes locales en la ejecucin de
los proyectos. Se instruyo a las direcciones provinciales, a las unidades tcnicas de
los programas y a la direccin de planificacin para que colaboraran con las municipalidades en la ejecucin final tanto en inversiones como en fortalecimiento.
Los programas nos han dejado importantes lecciones y aprendizajes, permitindonos comprender la complejidad de los retos y desafos que enfrentan nuestros
gobiernos locales y que en cierta medida, tal como se ha dejado en evidencia,
algunos corresponden a factores estructurales y endgenos a la propia gestin
municipal. Estas experiencias sin duda, nos colocan en mejor posicin para referirnos a la cuestin municipal en Panam y focalizar los objetivos de futuros
programas y proyectos que se ejecutan.
Panam a avanzado en diversos aspectos, que van desde ampliar su experiencia en planificacin y seguimiento a los proyectos, hasta la concrecin en obras
pblicas y servicios que tienen impacto en la poblacin, pero todava, se sugiere
continuar con los esfuerzos que nos llevan a consolidar nuestros gobiernos locales como entidades pblicas para el desarrollo local, prximas a la poblacinLa culminacin de estos programas no debe entenderse, ni es equivalente a fin
de un proceso, es por cuanto, una nueva etapa, en el que el Gobierno, cumpliendo con su compromiso de campaa, impulsa el desarrollo local, en decidido
convencimiento de que los municipios son en esencia el gobierno prximo a la
poblacin y por tanto ms proclives para la profundizacin de la democracia y
el accionar del estado. Por eso, Nuevos proyectos se gestionan, y se busca el
apalancamiento de apoyos, redefiniendo las polticas de intervencin local, vinculadas a la Estrategia de Gobierno 2010-2014.
131
Vale sealar, que es primera vez, que un gobierno elabora y presenta una propuesta metodolgica gubernamental. Este Plan, entre sus objetivos plantea, promover oportunidades para las regiones y esferas sociales menos desarrolladas
para mejorar la distribucin de la riqueza y reducir la pobreza, lo cual va de la
mano, con la estrategia de aprovechar las ventajas comparativas de los territorios, en todos sus potenciales y que cada vez ms contribuyan a situar a Panam
como un destino interesante para negocios y turismo. En ese mismo sentido, se
plantea apuntalar la plataforma productiva, en especial, aquellos cultivos que
en el pas ya han demostrado calificaciones importantes por sus productos. Tal
como queda definido, desde la perspectiva gubernamental, el territorio vuelve a
plantearse como un espacio estratgico y en el municipio es un actor poderoso.
Mediante la Ley 77 de 2009, se produce la suspensin de la Ley 37, que descentraliza la administracin pblica, y quiero referirme al tema, porque siento es de
obligatorio abordaje, en este escenario donde alcaldes y representantes que han
participado, tienen inters en conocer sobre el destino de la descentralizacin en
Panam.
Como muchos conocen la Ley 37, fue aprobada faltando menos de una semana
del traspaso de gobierno. La misma impona plazos para poner en marcha una
estructura operativa y mecanismos que deban funcionar dentro del trmino de
seis meses, a partir de su vigencia. Sin embargo, puedo asegurar, que dentro de
las acciones del componente de apoyo a la poltica de descentralizacin, no haba nada en proceso, que conllevara la implementacin de la ley. As que de una
manera muy responsable, la Asamblea de Diputados, dispuso su aplazamiento
hasta que se establecieran las bases para hacer viable un proceso serio, coherente, incluyente, participativo y responsable.
Se espera, que antes del trmino establecido de la Ley 77, lo referente a la descentralizacin vuelva hacer analizado materializando una propuesta que favorezca el desarrollo local y por ende que favorezca el desarrollo integral del pas.
Mientras ello ocurre, el Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia de
la Repblica, vienen avanzando en crear estructuras para facilitar el proceso,
fortaleciendo las dependencias regionales, ampliando las comunicaciones y el
relacionamiento con los municipios y juntas comunales e impulsando proyectos
para mejorar la administracin pblica local.
En correspondencia con lo anterior, el gobierno ha dado inicio a la continuidad
del Programa de Desarrollo Municipal (PRODEM) con aporte a los Municipios,
ha reforzado el aumento de partidas dentro del Programa de Obras Comunitarias y dado nuevos aportes dentro del Programada Desarrollo Social y Apoyo
a las Juntas Comunales y Municipios en todos los 623 corregimientos y 75
municipios, apoyando los programas de Inversin local, para lograr el cambio
anhelado a nivel regional-. En donde existe una coordinacin intra-institucional
132
Captulo VII
e inter-institucional. En el que mi persona y otras instituciones estamos a cargo

de dar el seguimiento respectivo. Esperando tener xitos con el apoyo en conjunto de nuestras autoridades locales, las cuales en todo momento estn siendo
consultadas.
133
Captulo VIII
Gobernanza y gobernabilidad
territorial: El uso de las tecnologas
de informacin y comunicacin
Alexander Castro Reyes
8.1. Introduccin
137
8.2. Costa Rica: el marco jurdico institucional
138
8.3. Distorsiones jurdico-institucionales
140
8.4. Restricciones jurdico-institucionales en los gobiernos locales 142

8.5. Las TIC en los gobiernos locales
145
8.5.1. Sitios web en los gobiernos locales
146
8.5.2. Factores explicativos
146
8.5.3. Limitaciones de implementacin del gobierno electrnico:

el back-office
148
8.6. Limitaciones en los actos de implementacin

de gobierno electrnico en las municipalidades:

grado de apertura
153
8.7. Conclusin
155
Bibliografa 157
135
Captulo VIII
8.1. Introduccin
Para atender el dficit social y democrtico generado a partir de las deficiencias y
limitaciones del modelo econmico liberal y del estado paternalista, los gobiernos
promovieron a partir de la dcada de 1990, la incorporacin y uso de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en los procesos de gestin pblica.
En Costa Rica, las principales iniciativas de gobierno electrnico para los gobiernos locales, han sido generadas desde el Poder Ejecutivo mediante directrices y
decretos, cuyos objetivos generales han sido a) la creacin de portales en internet
y b) disponer en dichos sitios de una parte o de la totalidad de los servicios que
estas entidades ofrecen a sus comunidades.
As se desprende de las disposiciones emitidas por el Ministerio de Ciencia y
Tecnologa MICIT, a partir de 1997 y del Plan Nacional de Gobierno Digital
2002-2006 anunciado por el Poder Ejecutivo en el 200242. Sin embargo, en el
mbito territorial los resultados de estas iniciativas han sido limitados y heterogneos, debido a factores como marco jurdico-institucional restrictivo, limitadas
capacidades de gestin e implementacin de las Tecnologas de Informacin y
Comunicacin (TIC) en las municipalidades y presiones sociales por la inclusin
en la agenda local, de demandas sociales ms all de su mbito competencial.
Partimos de la premisa de que las iniciativas de gobierno electrnico implementadas por los gobiernos municipales a travs de sus sitios web, estn dirigidos a
reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin. Segundo, estas iniciativas no generan participacin ciudadana, sino ms bien canales hacia los cuales transmitir las
demandas sociales a partir de un modelo burocrtico jerrquico.
Abordaremos la gobernabilidad y la gobernanza desde la sociedad civil. Por gobernanza, entendemos los procesos de interaccin entre actores a partir de estructuras sociopolticas (instituciones), que alinean el comportamiento y los objetivos
de los actores participantes (Mayntz, 2000). Es decir, la gobernanza se entender
como las reglas del juego que alinean los comportamientos de los actores.
Mientras que el alineando entre las necesidades de los actores sociales y las
capacidades institucionales para procesar y tratar esas necesidades en polticas
pbicas efectivas, se denominar gobernabilidad (Prats, 2003).
Por tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), entenderemos el uso
combinado de tecnologas de la informtica como computadores, hardware,
software, como de las telecomunicaciones entre estas, la telefona fija, celular e
42
Decreto Ejecutivo N 26628 de 1997 y Directriz N 40 de 2005, Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
137
internet. La aplicacin de estas tecnologas en los procesos de gestin del gobierno central o local, se ha llamado gobierno electrnico.
Realizaremos nuestro anlisis de las TIC en los gobiernos locales de Costa Rica,
a partir de la siguiente estructura: primero abordaremos el marco jurdico actual que establece las normas o reglas del juego institucional para los gobiernos
locales, es decir la gobernanza institucional, abordando la Autonoma Poltica,
Financiera e Institucional desde una perspectiva institucional Top-Down.
Luego pasaremos a analizar el papel de las TIC dentro de este marco institucional, abordando los esfuerzos de back-office y front-office, exponiendo las limitaciones de estas tecnologas para responder a las necesidades de la ciudadana
en un marco territorial local, as como las principales debilidades encontradas en
este tema desde dos perspectivas: la primera desde la visin de la ciencia poltica
y el neo institucionalismo, y la segunda, desde la implementacin de la poltica, a
partir de las mejores prcticas de Tecnologas de Informacin TI.
8.2. Costa Rica: el marco jurdico institucional

Costa Rica posee un marco jurdico-institucional jerrquico y centralizado, donde
las instituciones del gobierno central y del Poder Ejecutivo ejercen gran influencia
sobre las polticas territoriales. Las polticas pblicas fluyen en modo cascada a
partir de una topologa institucional Top-Down, es decir, son generadas desde las
instituciones del gobierno central y fluyen hacia abajo hasta los gobiernos locales,
conforme a las competencias institucionales (ver diagrama 7.1).
El marco competencial para los 81 gobiernos locales existentes en el pas, est
determinado por la Constitucin Poltica de Costa Rica, la Ley del Cdigo Municipal y otras disposiciones conexas, que establecen las potestades y atribuciones
de las instituciones pblicas.
Si bien es cierto que conforme a la Constitucin Poltica de Costa Rica y el Cdigo
Municipal las municipales son autnomas en materia poltica, administrativa y de
gobierno a nivel territorial, tambin es cierto que actan en forma coordinada
con los dems entes pblicos en la implementacin de polticas, sean estas instituciones autnomas o del gobierno central43.
Dos factores contribuyen a ello: el sistema de distribucin del poder (principio de
subsidiaridad) y el sistema de competencias electorales. Primero, siguiendo el principio de subsidiaridad, la distribucin de competencias entre los distintos poderes
territoriales estar determinada por aquellas entidades que se encuentran ms cercanas a la ciudadana, y que por ende inciden directamente (Pallavicinni, 2009).
43
Constitucin Poltica de 1949 y Cdigo Municipal de Costa Rica.
138
Captulo VIII
Lo que exige establecer las atribuciones institucionales, los alcances y complementariedad entre polticas nacionales y locales (policy networks y red de actores).
Segundo, el sistema de competencias electorales para la eleccin de los miembros
del Concejo Municipal y alcaldes a travs de los partidos polticos, posibilita la
presencia del partido oficialista y con ello la opcin de generar alineamientos de
las fuerzas polticas hacia los intereses de la agenda del Poder Ejecutivo. El modelo
de jerarqua vertical institucional, si bien es cierto se fundamenta en el principio de
controles verticales Top-Down y transversales (controles cruzados institucionales),
no lo exime de generar constreimientos o distorsiones en los gobiernos locales,
que limitan sus capacidades frente a una realidad social cambiante.
Diagrama 8.1.
Costa Rica: Gobiernos locales, marco institucional jerrquico
Factores
exgenos
Marco jurdico
Demandas del
entorno local
Redes de polticas
Municipalidad
Capacidades
Factores
endgenos
Administrativa
Poltica
Financiera
Polticas pblicas territoriales

Capacidad de las
reglas del juego para
resolver demandas
Previstos
Dficits de
implementacin
Efectividad
No previstos
Inducidos
Adecuada
(+)
Gobernabilidad
incremental
Inadecuada
(-)
Rendimientos democrticos
Eficiencia
Gestin - Comunicacin
Eficacia
Praxis -Visin
Incapacidad de las
reglas del juego para
resolver demandas
Legitimidad
Origen- Ejercicio
Menor
gobernabilidad

* El componente Rendimientos democrticos es autora del Dr. Jean Paul Vargas; publicado con
previa autorizacin del autor.
139
8.3. Distorsiones jurdico-institucionales

Las distorsiones las entendemos a partir de las incompatibilidades generadas entre los cambios, necesidades y preferencias generadas en el entorno social, esto
es las demandas de la sociedad, y las capacidades que los marcos jurdicoinstitucionales confieren a los gobiernos locales para generar polticas pblicas
locales en respuesta a esas demandas. Estas distorsiones pueden ser atribuidas a
dos tipos de dimensiones generales:
a) Factores exgenos: arreglos institucionales multinivel donde la incgnita es
que tan rpido pueden estos adaptarse a las necesidades del entorno, para
conferir capacidades a los gobiernos locales (elasticidad institucional), bajo
el principio de subsidiaridad y complementariedad de las redes de polticas
(policy networks).
b) Factores endgenos: producidas internamente por la forma de gestin de los
gobiernos locales, a partir de la ingeniera institucional, por el uso deficiente
de los instrumentos de intervencin poltica o una inadecuada evaluacin e
intervencin de poltica.
Cuando la ingeniera institucional de los gobiernos locales (intra e inter-institucional), posibilita contar con mrgenes de maniobrabilidad frente a polticas pblicas nacionales y adems, brinda acceso a los gobiernos locales a un stock de
instrumentos para generar sus polticas pblicas de manera que se satisfagan en
forma efectiva las necesidades sociales de sus territorios, entonces hablamos de
capacidad institucional de las reglas del juego.
Por ejemplo, el acceso en las comunidades a servicios de telecomunicaciones
como telefona fija, celular e internet, han sido provistas tradicionalmente por
el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y Radiogrfica Costarricense S.A.
(RACSA). A partir de esta infraestructura, algunas municipalidades han emprendido proyectos para el mejoramiento de la gestin interna de los asuntos locales
a travs del gobierno digital, o bien han facilitado el acceso ciudadano a redes
abiertas de internet, en zonas pblicas como parques y escuelas, con el patrocinio
municipal.
La combinacin de capacidades de gestin, una adecuada implementacin de
las polticas pblicas locales, la construccin de equilibrios entre los mrgenes de
maniobrabilidad poltica, y la coordinacin de polticas con otros entes estatales o
paraestatales, permiten fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales generando rendimientos democrticos y una gobernabilidad positiva o incremental.
Estos rendimientos dependern de varios factores, entre estos la eficiencia en
la gestin, entendida como la solucin prctica y efectiva de los problemas
140
Captulo VIII
sociales. Adems requiere que se rentabilice la gestin pblica, comunicando

a la poblacin los xitos alcanzados para generar legitimidad de origen es
decir, correspondencia entre el sistema institucional y las demandas sociales; y
finalmente de ejercicio, es decir la solucin efectiva de demandas a partir de la
anterior correspondencia.
No obstante, cuando la rigidez de las reglas del juego y los arreglos institucionales restan flexibilidad y autonoma a la accin de los gobiernos locales para
responder a sus entornos, se generan dficits de gobernabilidad, materializados
en una baja efectividad en la implementacin de las polticas pblicas (outputs),
con relacin a los problemas que se pretenden solucionar.
Cabe sealar que la implementacin de polticas es de por si discriminatoria,
pues posee limitantes presupuestarias, temporalidad, espacio geogrfico y poblacin meta a quin va dirigida la poltica. En el caso del gobierno electrnico, este
depender del presupuesto de la entidad para este rubro, el tiempo previsto para
su implementacin y cobertura de la poblacin beneficiaria.
Por ende, exige considerar los eventuales dficits de implementacin como la
falta de recursos econmicos para la continuidad de la poltica. Pero tambin se
pueden originar dficits no previstos por ejemplo, la prdida de informacin sobre
los trmites realizados previamente en lnea por los usuarios o bien, la rapidez
con que se tramitan las demandas ciudadanas.
Finalmente, tambin es posible crear o inducir dficits de implementacin, por
ejemplo cuando solamente una parte de la poblacin con acceso a las TIC puede
beneficiarse de los servicios ofrecidos en los portales electrnicos, frente a otra
parte de la poblacin que no tiene acceso a ella, reforzando entonces la brecha
digital, la burocracia estatal y los costos por transacciones en que deben incurrir
los usuarios.
Como consecuencia, se genera desgaste del capital social, prdida de apoyos de
la sociedad, as como de la legitimidad de origen y ejercicio.
La legitimidad de ejercicio puede debilitarse an ms frente al manejo de percepciones sociales. Esto es, cuando la sociedad percibe que los servicios bsicos
que ofrecen las municipalidades son deficientes, o bien ante problemas cotidianos con un grado de exposicin y visibilidad mayor frente a la comunidad.
Por ejemplo, la capacidad de gestin municipal ante desastres naturales como
crecidas de ros e inundaciones, soluciones de vivienda o reubicacin para los
pobladores afectados, mantenimiento deficiente de caminos vecinales y alcantarillas, parques pblicos sin mantenimiento y botaderos de basura en terrenos
baldos y ros.
141
Ante este contexto, una poltica de inversiones cuantiosas en gobierno digital fcilmente podran crear oposicin social, o bien restar apoyo social y credibilidad
a la estrategia, pues sera percibido por los contribuyentes como una inadecuada gestin de recursos pblicos en relacin con otras necesidades ms cotidianas y tangibles por estos en el da a da.
Al final, el descontento social se trasladar a futuro, mediante el cambio del
partido en el poder, o bien por una baja participacin poltica en las elecciones
municipales y abstencionismo, en todo caso, repudiando una deficiente gestin y
llamando la atencin sobre la necesidad de cambios institucionales y de gestin
municipal. Por consiguiente, el manejo de la gestin municipal y la comunicacin
resultan relevantes a la hora de crear apoyos polticos y sociales a las estrategias
de gobierno digital.
En resumen, bajo los anteriores enunciados se desprende que la clave para la gobernabilidad es el cambio institucional y posteriormente el cambio organizacional
para una mejor gestin. Es la adecuacin de las reglas del juego (gobernanza)
al entorno social, para dotar capacidades organizacionales que permitan crear
e implementar respuestas de poltica pblica, que sean eficaces y eficientes, congruentes con las necesidades expresadas por la sociedad (gobernabilidad).
8.4. Restricciones jurdico-institucionales en los gobiernos locales

A partir de lo anterior, abordaremos con ms detalle las restricciones jurdico-institucionales de los gobiernos locales en Costa Rica, que limitan sus capacidades
para adecuarse a la realidad social de su entorno y generar una mayor gobernabilidad. En cuanto a la gestin municipal, podemos hablar de 3 importantes
reas: administrativa, financiera y poltica44.
a) rea Administrativa
El Observatorio de Autonoma Municipal de la Fundacin DEMUCA define esta
rea como la gerencia del cuerpo administrativo organizacional y de la administracin de los asuntos pblicos del municipio, cuyo objetivo es generar bienestar
comunal, la autogestin de los servicios municipales, capacidad de contratar y
capacitar su recurso humano entre otros factores.
Su autonoma se encuentra sujeta al control de un conjunto de actores institucionales multinivel, tanto del Poder Ejecutivo como de instituciones autnomas, que
ejercen un control sobre las acciones de los gobiernos locales, condicionando
incluso el orden de ejecucin de la agenda de implementacin.
Los siguientes conceptos de rea Administrativa, Financiera y Poltica, son desarrollados a partir de la
formulacin realizada por OdAM (2009).
44
142
Captulo VIII
b) rea Financiera:
Aborda la dotacin de recursos econmicos que le permitan a las municipalidades financiar sus gestiones y dems proyectos conforme a sus competencias. Estos
recursos pueden provenir del presupuesto del Gobierno Central, cobro de tributos
y generacin de servicios municipales como recoleccin de desechos slidos,
acueductos, alcantarillado y pago de servicios de cementerios.
c) rea Poltica:
Se refiere al sistema de competencia electoral para designar a los alcaldes y Concejo Municipal, a la independencia en la toma de decisiones y a la generacin
de polticas pblicas relevantes para el desarrollo municipal. Adems incluye la
potestad poltico-administrativa de poder construir otras vas de participacin u
organizacin que permitan integrar al proceso de toma de decisiones a actores
de la sociedad civil, como los cabildos, plebiscito y referndum.
El cuadro 8.1. Presenta el desglose de instituciones estatales costarricenses, que
inciden sobre las reas anteriormente descritas de los gobiernos locales; de ste
se extrae que si bien los gobiernos locales en Costa Rica pueden tener una agenda claramente definida, como puede ser la construccin de un puente o mantenimiento de caminos vecinales, estas iniciativas estarn condicionadas por los
controles externos de otros entes pblicos, que determinarn qu proyectos del
total de la canasta, podrn ejecutarse, posponerse o rechazarse.
Las necesidades comunales y el grado de urgencia social, a menudo quedarn
supeditadas a las agencias y tomadores decisin pblicos externos, inyectando
distorsiones e ineficiencia a los gobiernos locales. Por consiguiente, no importa
que tan bien intencionado o estructurado este la agenda local, al final la verticalidad del marco institucional determinar los resultados finales de las polticas a
implementar por los gobiernos locales.
No es de extraar que una poltica diseada desde lo local, al final sea rediseada desde lo central (verticalidad institucional), con lo no solo, no se logran
eventualmente los objetivos planteados sino que se inducen distorsiones en los
pretendidos grupos objetivos de la poltica.
Es un equilibrio entre lo que se pretende hacer a partir del objetivo inicial, lo que
se puede hacer con las capacidades organizacionales, y lo que se tiene que hacer
con base a los resultados de controles transversales.
Tal como se aprecia en el cuadro anterior, el mbito Administrativo es el que demanda mayores relaciones de coordinacin entre las municipalidades y las agencias estatales, con un total de 8 instituciones, donde destacan las relaciones con el
143
Cuadro 8.1.
Costa Rica: Instituciones pblicas y controles sobre las reas Administrativa,
Financiera y Poltica de los gobiernos locales
Siglas
Instituciones / reas
Administrativa
Financiera
Poltica
AL
Asamblea Legislativa
ARESEP
Autoridad Reguladora de los Servicios

Pblicos
CGR
Contralora General de la Repblica
IAYA
Instituto de Acueductos y Alcantarillados
IFAM
Instituto de Fomento y Asesora Municipal
MH
Ministerio de Hacienda
MIDEPLAN
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
MINAET
Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones
MOPT
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes
MS
Ministerio de Salud
TSE
Tribunal Supremo de Elecciones
Total
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM: 2009).
IFAM y MIDEPLAN para la coordinacin de polticas locales, pues como se aprecia

estas 2 instituciones regulan las actividades administrativa, financiera y poltica.
En cuanto al rea financiera, la cuanta de recursos y las limitaciones en el uso de
los fondos para atender las necesidades de la localidad, inciden en los proyectos
que puedan ser ejecutados y en la sostenibilidad de la poltica ceteris paribus. Se
requiere no solo flexibilidad administrativa en la gestin para usar y proyectar a
futuro, sino tambin recursos con los cuales sostener una poltica pblica en el
tiempo. Es decir no se puede hablar de gestin y ejercicio sin recursos suficientes
para su ejecucin.
Quizs esto explica en parte, el porqu las iniciativas de gobierno digital emprendidas en los gobiernos locales, se ha concentrado bsicamente a partir del
desarrollo de tecnologas menos costosas como sitios web informativos y no del
tipo transaccional, en cuyo caso requeriran de una infraestructura tecnolgica
ms compleja, para el procesamiento de datos en lnea, e tiempo real. Lo que
implicara contar con recurso humano calificado, flexibilidad en la contratacin
de personal y una mayor diversificacin y especializacin organizacional.
144
Captulo VIII
Finalmente, en el plano poltico las relaciones van dirigidas hacia el tema de la

eleccin de Alcaldes y Concejos de Distrito y los mecanismos de participacin
ciudadana, comprendidos como el plebiscito, referndum y cabildos. Sin embargo, aunque normativamente estn instituidos estos instrumentos, en la prctica
no se garantiza la participacin ciudadana, uno de los pretendidos objetivos del
gobierno electrnico.
Sobre esto ltimo, en un sistema democrtico la participacin poltica tiene como
objetivo no solo nombrar a los representantes en los puestos de decisin polticos, sino tambin el de crear controles directos ciudadanos fuera del periodo
electoral, para fiscalizar la accin de los gobernantes. Sin embargo este elemento
no es garantizado en la normativa institucional, y por consiguiente tampoco es
canalizada a travs de sitios web de los gobiernos locales.
En la prctica, la participacin ciudadana parece construirse en el imaginario social bajo la percepcin del uso de las TIC y los sitios web de las municipalidades,
y no como una actitud crtica de la ciudadana y de rendicin de cuentas en torno
a los asuntos locales.
La participacin ciudadana y la rendicin de cuentas requieren ser institucionalizados no solo en una va de direccin donde los gobiernos locales rinden
informes a los ciudadanos, sino que se requiere que sea full dplex o en dos vas,
otorgando tanto a la ciudadana como a los gobiernos locales los derechos y
obligaciones recprocos para que sean efectivos. As se lograr reforzar la democracia y legitimar el sistema institucional municipal sobre la base de rendimientos
democrticos.
Resumiendo las capacidades de los gobiernos locales se encuentran fuertemente
centralizados en instituciones externas, por lo que sus posibilidades de contribuir al
desarrollo local, generar polticas relevantes y crear una mayor gobernabilidad, se
ven claramente limitadas, especialmente si se trata de municipios de bajos ingresos.
La participacin de los ciudadanos fuera de periodos electorales, no est garantizada institucionalmente, lo cual puede impactar negativamente sobre la gobernabilidad, al no crear espacios de entrada, participacin y organizacin ciudadana
en los gobiernos locales.
8.5. Las TIC en los gobiernos locales

Para superar los vacos de gobernabilidad enunciados anteriormente producto
de las restricciones institucionales, el Poder Ejecutivo ha realizado esfuerzos por
avanzar en el tema del gobierno electrnico, esto es el uso de las tecnologas de
la informacin y la comunicacin en entidades pblicas, con el objetivo de mejorar la eficiencia de los servicios pblicos y generar mayor gobernabilidad.
145
Estas iniciativas pretenden reforzar el rea de administracin y gestin de los gobiernos municipales, conforme al marco competencial municipal.
Pese a las distorsiones antes enunciadas en los gobiernos locales, esta estrategia
ha sido impulsada por el Poder Ejecutivo, a partir de directrices y decretos con
miras a que estas instituciones puedan ofrecer sus servicios en lnea mediante
portales en internet. Esto se denomina front-office, es decir la interface de interaccin que los gobiernos locales ofrecen al ciudadano, en los cuales ofrecen
informacin general sobre la municipalidad y la posibilidad de realizar gestiones
en lnea cuando son ofrecidas (Kauffman, 2007).
8.5.1. Sitios web en los gobiernos locales
Estos portales contienen informacin general y descriptiva sobre las municipalidades, los servicios que prestan, ofreciendo en algunos casos la posibilidad de
descargar documentos y formularios para la realizacin de trmites, publicaciones propias entre otros45.
En Costa Rica, el desarrollo de sitios web en los gobiernos locales ha sido heterogneo y limitado, debido en parte a que no todos los gobiernos locales cuentan
con recursos para implementarlo (Barahona, Caldern; 2006). En 2006, solo 16
de los 81 cantones contaban con presencia en internet.
De acuerdo con estos autores, estas debilidades respondan a una limitada capacidad de gestin municipal y escasa importancia en la agenda local a los temas de
gobierno electrnico y participacin ciudadana. Ms recientemente, el estudio realizado por PROSIC (2009) determin que en relacin al 2006, el nmero de municipalidades con portales en internet pas a 43, de u total de 81 entes consultados.
Por otra parte, el tema de las transacciones en lnea es an incipiente. Generalmente ste se ofrece mediante enlaces hacia otras instituciones pblicas como los bancos estatales y Ministerio de Hacienda para el pago de impuestos, a excepcin de
algunos municipios que ofrecen la posibilidad de consultar el monto de impuestos
a pagar, pero no as la cancelacin electrnica directamente con el ayuntamiento46.
8.5.2. Factores explicativos
Lo anterior se explica por el tipo de intervencin y el grado de concrecin de la poltica de gobierno electrnico. En primer lugar, al ser directrices verticales y genricas,
Ministerio de Ciencia y Tecnologa, Indicadores Nacionales 2008, Ciencia, Tecnologa e Innovacin en
Costa Rica.
46
Vase los sitios web de las Municipalidades de San Jos y Curridabat respectivamente en: http://www.
msj.go.cr/ y http://www.curridabat.go.cr/
45
146
Captulo VIII
no se detallan los objetivos, plazos e instrumentos de intervencin, por lo que el

nivel de discrecionalidad de los gobiernos locales en la implementacin es amplio.
Por tanto, es de esperar que adecuen o limiten este tipo de polticas a sus necesidades organizacionales, presupuestarias y polticas, dando como resultado una
implementacin dbil y limitada, producto de la baja prioridad institucional sobre
el tema.
Lo que nos lleva al hecho de que algunos sitios web presenten mayores avances que otros, en los mbitos transaccionales o en el procesamiento electrnico
de las demandas sociales va correo electrnico. Esto nos lleva a considerar las
contradicciones entre los pretendidos objetivos del Poder Ejecutivo para llevar a
cabo este tipo de iniciativas, frente a los recursos e incentivos con que cuentan los
gobiernos locales para implementar la poltica.
Las restricciones en la administracin del presupuesto y generacin de recursos de
los gobiernos locales, limita las posibilidades de los entes municipales para aplicar una poltica de gobierno electrnico, dando paso a los dficits de implementacin previstos. Por otra parte, la percepcin de que con el marco institucional
existente las TIC pueden generar mayor gobernabilidad, es en principio impreciso
y responde ms bien a debilidades en la definicin del problema.
La interrogante no es aplicar ms TIC o estructuras de redes complejas, sino
ms bien como crear los cambios de ingeniera institucional, que permitan a
los actores pblicos y sociales interactuar en forma ms fluida, a partir de la correspondencia de derechos y obligaciones mutuas, que permitan generar mayor
gobernabilidad.
Se debe tener presente que las interrogantes sobre cmo generar gobernabilidad
a partir del diseo de portales en internet, servicios en lnea, acceso a redes inalmbricas de servicio pblico, tneles virtuales por internet y videoconferencias,
no son preguntas que la informtica o las TIC puedan contestar. Muy por el
contrario, son temas estrictamente polticos, y por ende requieren de un abordaje
diferente, un abordaje institucional.
Fundamentar la solucin a los problemas de gobernabilidad y participacin ciudadana en las TIC es errneo, pues estos ciertamente facilitan la eficiencia en la
gestin, pero a partir de canales de comunicacin e institucionalidad predeterminados. Estas tecnologas no operan al vacio, se requiere de objetivos concretos a
partir de capacidades y competencias institucionales para enrumbarlas hacia los
objetivos establecidos polticamente.
Fomentar el mesianismo en estas herramientas, puede causar decepcin dados
los pobres resultados que pueden obtenerse en contraste con los pretendidos
147
objetivos, adems de generar resistencias y/o descrdito social en las instituciones polticas, pues las pretendidas demandas que se pretenderan resolver, no
sern del todo satisfechas o solo parte. Es decir, las expectativas sern mayores
que los productos que se puedan obtener de estas herramientas.
Son las instituciones las que moldean y orientan las interacciones entre los individuos. Y a partir de all, los recursos tecnolgicos que puedan emplearse para
orientar el comportamiento social conforme a los limites institucionales.
8.5.3. Limitaciones de implementacin del gobierno electrnico:
el back-office
Una de las limitaciones quizs ms importantes de la poltica de gobierno electrnico es el de no contar con los recursos que le permitan a las municipalidades
crear una infraestructura de digitalizacin de datos y procesamiento electrnico,
para administrar electrnicamente sus gestiones, y procesar los insumos provenientes del front-office, esto es lo que se ha llamado back-office (Gasc, 2004).
En trminos ms simples, es la infraestructura tecnolgica, organizacional y de
procesos que da el soporte para realizar los servicios ofrecidos en lnea.
Pero el back-office no solo implica contar con infraestructura tecnolgica de networking, sino tambin con el recurso humano calificado para darle soporte al sistema, flexibilidad en la contratacin y movilidad de personal, junto al aprendizaje
de nuevas competencias. En otras palabras, la capacidad para implementar el
cambio institucional del back-office en contextos de incertidumbre.
Cuantos mayores sean los cambios a implementar, as sern tambin los riesgos,
la incertidumbre y las resistencias en la organizacin. En contraste, cuando menores sean, menor ser la oposicin.
De acuerdo con el Informe PROSIC (2009), a partir de los datos Indicadores
Nacionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del MICIT, los servicios transaccionales no ocupan en las municipalidades un lugar importante, por el contrario son ms de carcter informativo. Lo que indica eventualmente un cierto
conservadurismo en la estrategia de gobierno digital, limitndolo a elementos
que no impacten profundamente en la composicin organizacional, es decir
que no generen incertidumbre.
Por consiguiente, cabe pensar que estas instituciones no cuentan al da de hoy
con una infraestructura de soporte que les permita brindar servicios incrementales
en lnea, ya sea por sitios web o telefona voz sobre IP, aunque si se reconoce que
cuentan con TIC para interactuar con la sociedad e instituciones pblicas como
internet, telefona fija y/o celular.
148
Captulo VIII
Adicionalmente, no es posible tampoco constatar que las demandas ciudadanas

filtradas por estos medios a travs de correo electrnico o va telefnica estn
siendo procesadas o satisfechas, pues no generan un sistema de rendicin de
cuentas que le permita al ciudadano saber el estado de su solicitud, como por
ejemplo mediante un nmero de consulta generalmente conocido como reference number.
Adems, estas iniciativas no cambian la normativa institucional ni la forma en
que juegan los actores, es decir que no generan necesariamente mayor gobernabilidad a partir de la filtracin de demandas sociales por estos medios, pues los
servicios que ofrecen para atender esas demandas son limitados. Aunque s es de
destacar que la disponibilidad de contar con vas de acceso como el telfono y el
correo electrnico, expresan la intencin de establecer contacto y retroalimentacin de la ciudadana.
Se desprende de lo anterior que los avances hacia el gobierno electrnico se han
concentrado especficamente en el desarrollo de sitios web informativos con descarga de documentos, mientras que el front-office transaccional y el back-office
no parecen tener mayores avances. Es decir, no se observa un enlace sensible
entre el diseo de estas pginas y las funciones de la organizacin, dicho de otra
manera, sacar temporalmente el sitio de internet no impactar negativamente
el modo de operar de la organizacin municipal, lo cual si sucedera si esta se
queda sin conectividad o acceso a lneas telefnicas.
Por consiguiente, se mantienen limitaciones de gestin en el rea administrativa.
Lo anterior se puede explicar por las siguientes razones:
a) Presupuestos limitados. El back-office precisa de una cuanta de recursos
que le permitan no solo la implementacin, sino sostener este tipo de proyectos a largo plazo. Al respecto, dadas las limitaciones financieras de los gobiernos locales, es de esperar que estos piensen estratgicamente en trminos de
mantenerse en el poder, y de los rendimientos negativos que una poltica de
este tipo de polticas genera por la necesidad de gerenciar la inestabilidad y el
cambio.
b) Prioridades de gestin. Al ser el back-office un proceso complejo y que requiere sostenibilidad en el tiempo, los actores o tomadores de decisin municipales preferirn implementar aquellas polticas que les aseguren rendimientos
polticos a corto plazo, y con los cuales obtener mayor visibilidad, que una
estrategia de largo plazo.
De repente, una poltica pblica para la construccin de aceras, arreglo de
puentes y caminos vecinales puede ser ms efectiva en trminos de gestin que
una de gobierno electrnico en los trminos aqu expuestos.
149
c) Capacidad organizacional de adecuarse al cambio. Cabe considerar que

la implementacin de los servicios tradicionalmente ofrecidos en ventanilla,
son menos costosos para la organizacin en el corto plazo, aun si se trata de
procesos jerrquicos y engorrosos, que si se quisiera implementar un cambio
organizacional para generar mayor eficiencia.
Las autoridades polticas tendern a apostar ms hacia cambios graduales y
lentos en el tiempo, mediante la purificacin del sistema y sedimentacin institucional, que por estrategias de atenuacin del sistema que requieren cambios
radicales.
d) Efectos que los cambios organizacionales tendran sobre las relaciones de
poder interno a la organizacin. Las capacidades de adaptacin no solo dependern de que tan flexible sea la organizacin y el recurso humano, sino
tambin del costo en cuanto a las relaciones de poder intra-organizacionales
y fuera de ste.
A menudo, el cambio organizacional genera reacomodamiento en las relaciones de poder que pueden debilitar la posicin de los tomadores de decisin
polticos, o agentes organizacionales, lo que puede provocar resistencias a la
implementacin de polticas de cambio organizacional tendientes a reordenar
el orden de las cosas.
Como contrapartida, la organizacin puede reaccionar enfrentando este tipo
de polticas ya sea no brindando los apoyos polticos necesarios para implementarla, o bien saboteando la gestin pblica competencial. En ltima
instancia imperar el clculo poltico a la hora de implementar reformas institucionales, que no solo debe considerar a los actores con poder formal, sino
tambin los actores que dentro de la pirmide organizacional generan estabilidad y legitimidad de la accin institucional.
e) Falta de voluntad poltica. El principio bsico es, si con estos cambios se
rentabiliza el poder polticos para mantenerlo y ostentarlo a corto plazo. La
disyuntiva es la incertidumbre, entre generar rendimientos institucionales incrementales a partir de una adecuada gestin (apoyo social) y las posibilidades de mantenerse en poder (apoyo partidario). Las relaciones de poder tanto
dentro de la organizacin como fuera de esta influirn en la velocidad en que
se decida adoptar este tipo de polticas.
El peso de las relaciones de poder con los partidos polticos, lderes organizaciones comunales, as como las expectativas a corto plazo incidir en los clculos
polticos sobre los riesgos y las ganancias que dicha estrategia pueda proveer. La
rendicin de cuentas y el escrutinio social desde esta perspectiva, no requieren
necesariamente ser instituidas.
150
Captulo VIII
Por lo tanto, si por rendicin de cuentas se entiende informar sobre la gestin

con base al marco institucional imperante, los polticos y administradores de los
gobiernos locales tendrn incentivos para reforzar este concepto mediante el manejo de percepciones del imaginario social, ligado al tema competencial, generando legitimidad de ejercicio y comunicacin de gestin.
Pero si por rendicin de cuentas y participacin ciudadana se entiende el escrutinio detallado de la organizacin y la eliminacin de barreras de entrada a los
actores sociales para participar directamente (voz, voto o fiscalizar los procesos
administrativos) en el proceso de toma de decisiones, los administradores tendrn
entonces incentivos para mantener las barreras de entrada a la participacin
poltica, realizando una adecuada gestin de sus competencias para legitimar el
status quo.
La rendicin de cuentas a partir de la participacin ciudadana directa en los escenarios de arena poltica, se dar a partir del momento en que se lleven a cabo
reformas institucionales que lo legitimen, as como cambios en el funcionamiento
y la forma de relacionarse la sociedad y los partidos polticos.
En el diagrama 8.2. Presentamos a modo de resumen, el conflicto de poder que
suscita el cambio organizacional a partir del uso de las TIC en las organizaciones
municipales.
Como hemos mencionado, desde una perspectiva poltica la ciudadana tendr
incentivos para impulsar un cambio organizacional, de manera que se reduzcan
los costos por transacciones en que incurren los ciudadanos para realizar sus
trmites en las municipalidades, adems de exigir una mayor eficiencia en los
servicios pblicos.
Lo anterior involucra la necesidad de que las organizaciones municipales adopten
criterios de eficiencia en la gestin municipal en las reas administrativa y financiera, y una mayor apertura en los procesos de toma de decisin del rea poltica,
de manera que los ciudadanos puedan participar o empoderarse de los procesos
de toma de decisin para ejercer as un control ciudadano ms efectivo sobre la
gerencia territorial (accountability).
Pero estos cambios solo sern posibles si se suscitan transformaciones en la institucionalidad formal, de manera que oriente las interacciones entre la sociedad y
el estado. Lo que a su vez depender de cuan flexibles o rgidos sean los arreglos
institucionales y la voluntad poltica de los tomadores de decisin como la Asamblea Legislativa, para motivar y crear el cambio.
Mientras que desde el lado de las organizaciones municipales los oficiales de
gobierno y la burocracia institucional tendrn ms bien incentivos para mantener
151
el statu quo, es decir, de no generar cambios dentro de la organizacin como

tampoco del orden institucional, que generen una mayor competencia poltica y
prcticas de rendicin de cuentas.
Por el contrario, estos tendern a pensar estratgicamente, reforzando las relaciones clientelares y de apoyos polticos en la sociedad para crear legitimidad,
mientras que a nivel interno la burocracia buscar reacomodar sus prcticas y
reglas informales, creando vlvulas de escape mediante la complementariedad
de la poltica sacndola adelante, de forma que sea posible percibir avances en
la implementacin, tal es el caso de los sitios web informativos. Pero posiblemente
sern ms proclives a bloquear o sabotear la poltica de gobierno electrnico,
mediante prcticas de informalidad sustitutivas si esta se implementa en forma
radical, mediante cambios en el back-office que signifiquen la recomposicin
interna del poder en la organizacin.
Diagrama 8.2.
Costa Rica: Cambio institucional, incertidumbre y resistencias
Institucionalidad
formal vertical
( +, - )
Menores
costos por
transacciones
Relaciones
clientelares
Reforma
Cambio
organizacional
Accountability
Sedimentacin
institucional
Incertidumbre
Resistencia
Participacin
ciudadana
( +, - )
Institucionalidad
informal
152
Accountability
(-)
(+)
Centralizacin
del poder
Captulo VIII
8.6. Limitaciones en los actos de implementacin de gobierno electrnico en las municipalidades: grado de apertura
La implementacin ha sido dirigida a generar legitimidad de ejercicio sobre los
servicios que ofrecen estas entidades, pero no as sobre aspectos relevantes para
brindar una mayor autonoma municipal. En temas como la participacin ciudadana, los mecanismos de control ciudadano post-electoral, la rendicin de cuentas en al mbito poltico queda mucho por resolver, pero como ya se ha sealado
en el presente trabajo, esa es una tarea de naturaleza poltica y no tecnolgica.
La heterogeneidad en la implementacin y los resultados obtenidos en los sitios
web conforme a los informes de PROSIC, evidencian dos elementos a rescatar:
primero un nivel de apertura limitado o cerrado en el diseo de los sitios frente
a la sociedad. Es decir, el contenido de estos portales es principalmente institucional, y no posee instrumentos que propicien mayor interaccin o comunicacin
full-duplex entre estado-sociedad-estado sociedad por las razones arriba apuntadas.
Segundo, la implementacin est basada en el nivel de burocratizacin de la
entidad, es decir se observa un cierto apego a los objetivos de gestin que se
desean alcanzar, como informacin y servicios bsicos siendo portales previsibles
en su contenido, estticos e informativos. Pero en general, desde una perspectiva
tcnica de diseo y seguridad, estos sitios presentan tambin debilidades que
merecen ser rescatadas:
a) El diseo de los sitios web
A menudo estos sitios contienen archivos de informacin que no son tecnolgicamente funcionales considerando velocidades de conexin bajas, que inciden
negativamente en los tiempos de acceso (PROSIC 2006: 134). Es frecuente encontrar sitios web con presentaciones en formato Flash, o bien con abundante
informacin de imgenes en formatos que retardan su despliegue para el usuario,
especialmente si se trata de conexiones inferiores a los 512 kbps.
Este tipo de sitios en realidad, discriminan contra el pretendido inters de hacer
accesible la informacin a la mayor poblacin posible, pues aunque el usuario
final cuente con computadores con capacidades de procesamiento relevantes,
una baja conexin de internet har casi imposible o tortuoso, ingresar a dichos
sitios. Adems, no hay un formato especfico en la interface web que permita al
usuario orientarse entre diferentes pginas, pues cada institucin utiliza el diseo
a su conveniencia.
La posibilidad de realizar trmite es en lnea o presenciar sesiones en tiempo
real en los casos en que sea ofrecida, se reducen drsticamente ante este tipo
153
de escenarios. Contrario a lo que se esperara, el usuario final tendr entonces

incentivos para no ingresar en estos sitios, y realizar sus trmites municipales
siguiendo los mtodos convencionales.
b) Trmites en lnea
Son pocos los sitios web de gobiernos locales que ofrecen al usuario la posibilidad de realizar trmites en lnea, entre estos la Municipalidad de Beln, Municipalidad de San Jos y la Municipalidad de Curridabat, donde solo es posible
consultar los montos de impuestos a pagar pero no as la cancelacin de estos.
Adems, enfrentan la limitante de que algunos de los servicios como el correo
electrnico, estn disponibles en los mismos horarios de atencin al pblico, es
decir que estn ajustados a los horarios habituales de atencin de oficina para
su trmite. Por consiguiente, no se logra el objetivo de disponer los servicios en
horario 24/7 con el uso de estas tecnologas, como seria en el caso de servicios
por tercerizacin.
c) Registro y seguimiento de solicitudes
Se tiende a pensar que las TIC generan participacin ciudadana, por el hecho de
disponer o facilitar en las pginas web correos de contacto con la institucin y nmeros telefnicos. Sin embargo, detrs de esto hay una falacia, pues una cosa es
que el usuario envi informacin a la entidad, y otra la certeza que este pueda recibir
de que la misma est siendo procesada y poder darle seguimiento (accountability).
Los sitios web de los gobiernos locales, no disponen de sistemas que le permitan
al usuario generar un nmero de solicitud electrnico, a partir del cual conocer
el estado de su trmite y los tiempos de resolucin back-office (digitalizacin y
procesamiento automatizado de datos), por lo que posiblemente estos trmites
son procesados en forma manual.
d) Seguridad de los sitios
Aunque no es un tema tradicionalmente abordado por los gobiernos locales,
desde una perspectiva tcnica sus sitios web presentan debilidades en cuanto a
seguridad pues carecen de certificados digitales. Lo anterior puede ser fcilmente
explotado por agentes que deseen suplantar estos sitios web con el simple objeto
de mostrar debilidades institucionales.
e) Control ciudadano
En cuanto al tema de participacin ciudadana, se tiende a creer que esta se da
por s misma en forma automtica, y que basta con colocar informacin sobre
154
Captulo VIII
los proyectos que la municipalidad realiza, telfonos o correos electrnicos de

contacto para que pueda realizarse.
Esta idea contiene tres debilidades: primero no todos los ciudadanos estn interesados en participar, segundo solo participarn aquellos realmente interesados
y que estn dispuestos a pagar por los costos por transacciones que significan el
participar, tercero, las barreras de entrada determinarn los resultados institucionales esperados, es decir una mayor o menor apertura frente a la sociedad.
8.7. Conclusin
Iniciamos nuestra exposicin partiendo de la premisa de que las iniciativas de gobierno electrnico implementadas por los gobiernos municipales a travs de sus
sitios web, estn dirigidos a reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin.
Como pudo observarse, los portales municipales vienen a ser una extensin de
la organizacin hacia afuera, en donde se refuerzan aquellos servicios que esta
ofrece a la comunidad. Los servicios en lnea y la informacin dispuesta en dichos
sitios, estn dirigidos a reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin, ms que
generar iniciativas de participacin ciudadana, distintas de los canales hacia los
cuales transmitir las demandas sociales.
El acento ha sido puesto sobre los servicios que estas ofrecen sean estos informativos o transaccionales mientras que en menor grado, sobre la apertura institucional a la inclusin de nuevos actores en los procesos de toma de decisin. Esto
ltimo refiere a nuestra segunda premisa en la cual sealamos que estas iniciativas ciertamente no generan participacin ciudadana, sino ms bien canales hacia los cuales transmitir las demandas sociales a partir de un modelo burocrtico
jerrquico tradicional bajo el modelo Top-Down.
Al respecto, varios elementos contribuyen a mantener este sistema gestin centralizada y restringir los espacios para crear una mayor gobernabilidad poltica:
Primero, verticalidad de la poltica. La misma nace a partir del inters del Poder
Ejecutivo para que las instituciones de gobierno cuenten con estas tecnologas,
impulsando el uso de estas herramientas en las gestiones de los gobiernos locales. No es una iniciativa local que surge de la identificacin de necesidades especficas en los gobiernos locales. Se parte de una idea estandarizada tanto sobre
las condiciones de gestin de las municipalidades, como de las necesidades de
la sociedad as como de su acceso a estas tecnologas.
Las municipalidades del pas son heterogneas pues aunque estn regidas por la
misma normativa, no cuentan con igualdad de recursos econmicos, tecnolgicos,
o de recurso humano. Por otra parte no hay criterios de especificidad en la poltica,
155
que contemplen aspectos cualitativos de las comunidades, como el grado de acceso a las TIC y la alfabetizacin digital. La poltica como tal nace distanciada de
la realidad municipal especialmente de aquellos pertenecientes a sectores rurales.
Segundo, al ser una poltica abierta con objetivos generales y sin un plan detallado para implementarlo, se deja en manos de los gobiernos locales la discrecionalidad para administrar e implementar esta poltica. Siendo que no todas son
iguales y tampoco poseen los mismos incentivos, la heterogeneidad de resultados
sale a la luz. El inters ha sido puesto en cumplir con una directriz del gobierno
central, que de una internalizacin de la poltica misma de gobierno digital, en
parte fundamentada tambin por las restricciones administrativas, financieras y
polticas a las que estn sujetas.
Tercero, las expectativas y la rentabilidad poltica del gobierno digital corresponden a una estrategia de largo plazo, cuyos rditos polticos no pueden ser cosechados en el corto plazo. Por consiguiente, los gobiernos locales y los partidos
polticos tienen ms bien incentivos por generar o atender otras polticas territoriales que en el corto plazo les permitan acumular votos para mantenerse en el
poder. En este sentido, la carencia de recursos econmicos, las capacidades de
gestin y el sistema de competencias electorales, condicionan el avance del gobierno digital municipal tanto en el back-office como front-office.
Cuarto, dada la discrecionalidad de esta poltica la burocracia institucional juega
un rol relevante a la hora de considerar el cambio y la reconversin institucional.
Al respecto, tanto las autoridades polticas como la burocracia institucional poseen incentivos para mantener las barreras a la participacin ciudadana y alejar
las iniciativas de rendicin de cuentas, de manera que puedan mantener sus mrgenes de maniobra para establecer y mantener polticas clientelares, tanto dentro
como fuera de la institucin, esto es mantener el status quo.
An en el caso en que se suponga de que estas relaciones del institucionalismo
informal no existen, igualmente la burocracia institucional deber discriminar en
cuanto a que polticas implementar y cuantos recursos asignar. Dados los constreimientos financieros a que estn sujetos, la competencia por la asignacin de
recursos aparecer por lo cual debern discriminar y atender a unas clientelas o
sectores ms que a otros.
De lo anteriormente expuesto, se desprende que efectivamente las TIC por s mismas
no generan mayor gobernabilidad, y que la solucin a los problemas de gobernabilidad y participacin ciudadana a travs del simple uso de las TIC, parten de una
premisa equivocada, pues estos son temas meramente polticos y no informticos.
Si se desea rentabilizar democrticamente las posibilidades de gobierno electrnico, no basta con modernizar las estructuras administrativas, sino que se requiere
156
Captulo VIII
un esfuerzo mayor como es el cambiar el marco institucional jurdico en que se

encuentran los gobiernos locales, para que puedan junto a las TIC, impulsar una
mayor gobernabilidad.
El cambio institucional intra e inter institucional, es la clave si se quiere avanzar
hacia una mayor gobernabilidad territorial y fortalecimiento del sistema democrtico.
Bibliografa
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Rica. Programa Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, Universidad de
Costa Rica. San Jos, Costa Rica.
PROSIC (2009). Hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento en Costa

Rica. Programa Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, Universidad de
Costa Rica. San Jos, Costa Rica.
157
Captulo IX
Participacin poltica de la poblacin

afrodescendiente en el mbito local
de Centroamrica y el Caribe
Natalia Camacho
9.1. Introduccin
161
9.2. Situacin de la participacin poltica de los pueblos

afrodescendientes a nivel local
161
9.2.1. Participacin poltica de la comunidad afrodescendiente:

ausencia de representatividad y promocin

de los intereses de la poblacin
162
9.2.2. Consolidacin y conservacin de la identidad cultural

como elementos fundamental para la participacin

poltica local
166
9.2.3. Necesidades locales desde la visin de los pueblos

afrodescendientes: rol de los municipios

para solventar necesidades
168
9.2.4. Condiciones de la participacin poltica de la mujer

afrodescendiente
170
9.2.5. Conclusiones de lo que es la participacin poltica

local de los afrodescendientes
173
9.3. Alternativas para fomentar la participacin poltica a nivel

local de los pueblos afro descendientes: desafos

para la representatividad y participacin poltica
174
9.3.1. Hacia la construccin de una agenda regional

en el tema de participacin poltica de los pueblos

afrodescendientes en el mbito local
178
159
9.3.2. Acciones enfocadas en el fortalecimiento

del desarrollo humano
180
9.3.3. Representatividad poltica de los afrodescendientes
181
9.3.4. Promocin de la identidad cultural
181
Conclusiones: elementos temticos para la construccin

de una agenda poltica regional
182
Bibliografa 184
160
Captulo IX
9.1. Introduccin
La participacin poltica de los pueblos afrodescendientes en el mbito local es
un tema fundamental para el Programa de Participacin con Equidad de la
Fundacin DEMUCA. A pesar de mltiples organizaciones que buscan incrementar la participacin poltica afrodescendiente es necesario fortalecer aun ms la
articulacin de esfuerzos desde el mbito municipal, capaces de garantizar la
representatividad de los intereses de esta poblacin en sus municipios.
La presente seccin se aboca a socializar los resultados del I Dilogo regional
para el Fomento de la Participacin Poltica de la Poblacin Afrodescendiente
en el mbito local de Centroamrica y el Caribe, celebrado en la ciudad de San
Jos, Costa Rica en el mes de octubre del ao 2009. En dicha actividad se inici un
proceso de reflexin de los factores que inciden en la participacin poltica de dicha
poblacin y la necesidad de construir, una agenda regional con la que se haga nfasis en los temas vinculantes con la realidad de los municipios afrodescendientes.
El encuentro posibilit abordar temas de inters como la participacin de afrodescendientes en los partidos polticos y en los puestos de eleccin popular; identificando los factores poltico-institucionales que limitan o restringen una participacin
ms equitativa. El objetivo del encuentro fue generar un debate entre autoridades,
mancomunidades, organizaciones sociales y representantes de municipios con poblacin afrodescendiente en Centroamrica y el Caribe, en torno a la situacin y
alternativas para fomentar la participacin poltica en el mbito local.
La complejidad social requiere relaciones que permitan la construccin de redes
sociales; en el mbito local, sta es una de las bases ms importantes para lograr
una formulacin e implementacin de polticas pblicas. Por tanto, es necesario
trabajar desde una perspectiva integradora que favorezca la inclusin de intereses
y responda a las necesidades especficas de la poblacin afrodescendiente; incorporando as de forma paulatina un enfoque multicultural y de cohesin social, a
partir de la diversidad tnica.
En el presente apartado se exponen algunos hallazgos obtenidos durante esta
actividad, los cuales estn enfocados en analizar: (a) la situacin de la participacin poltica a nivel local de los pueblos afrodescendientes de los pases de
Centroamrica y el Caribe; y (b) las alternativas para fomentar su participacin
poltica a nivel local.
9.2. Situacin de la participacin poltica de los pueblos afrodescendientes a nivel local

El intercambio de experiencias resalt los problemas que enfrentan los municipios
con poblacin afrodescendiente, destacndose de forma particular antecedentes
161
de exclusin, pobreza y ausencia de oportunidades, cuyos efectos colaterales han

deteriorado la calidad de vida, el entorno social y el entorno poltico de esas comunidades. En esta seccin se toma como base el relato de quienes participaron
en este dilogo, con lo cual se reconstruye una realidad especfica bajo la ptica
de quienes son expertos en el tema.
Parte de la discusin se centra en analizar un aspecto fundamental y es: De qu
sirve la participacin sin identidad y la identidad sin participacin?, lo cual se
traduce en una ausencia de representacin de los intereses de las comunidades
afrodescendientes respecto a la vida nacional y local especficamente. El tema de
la identidad y el empoderamiento de la poblacin afrodescendiente son determinantes para un cambio en las condiciones de vida de estas comunidades.
Los cuatro temas rectores fueron: (i) la participacin y la representatividad poltica
de los afrodescendientes respecto a los intereses y necesidades de ese sector de la
poblacin; (ii) la importancia de conservar la identidad cultural como un elementos
esencial para incrementar los niveles de representatividad poltica; (iii) reconocer
cul ha sido hasta la actualidad el rol de los municipalidades para solventar las necesidades de la poblacin, (iv) cules son las condiciones de la participacin poltica de la mujer afrodescendiente, con lo cual se profundiza en un estudio de caso en
Repblica Dominicana respecto al tema, y finalmente se introduce un quinto tema
adicional como (v) conclusiones sobre la participacin poltica local de los afrodescendientes, desde el cual se hace una interaccin de los cuatro temas rectores.
9.2.1. Participacin poltica de la comunidad afrodescendiente: ausencia de representatividad y promocin de los intereses de la poblacin
Existe una realidad histrica centroamericana y del Caribe que deja entre ver
algunos de los factores que afectan positiva y negativa la participacin poltica de
las comunidades afrodescendientes. Cada pas muestra rasgos estructurales y coyunturas particulares; no obstante, para comprender algunos de los elementos de
esa realidad se presenta en este apartado una sistematizacin de la participacin
de un grupos de especialistas, entre ellos: Lucas Caballero, quien en ese momento particip como presidente de la Mancomunidad de Municipios Garfunas de
Honduras, Gilberto Toro representante de la comunidad Rastafari en Coln, Panam y Laura Hall, vicepresidenta de la Organizacin Negra Centroamericana.
Lucas Garca Caballero seala que en la historia de Honduras los escenarios polticos han determinado los niveles de participacin de las comunidades afrodescendientes; Guerrero hace un recuento histrico para explicar la ruptura en cuanto a la
participacin afrodescendiente en la poltica hondurea. En 1902 Honduras tuvo
un presidente negro que se llam Manuel Bonilla. l fue hijo de un migrante negro
y fue el fundador de uno de los partidos polticos dominantes en este pas: el Partido
162
Captulo IX
Nacional. Uno de sus grandes logros en el Municipio de Trujillo fue cooperar en la

recuperacin de tierras para ser entregadas a la poblacin Garfuna.
Posteriormente, durante los gobiernos de facto se enviaban a los municipios un
polica cuya autoridad sobrepasaba incluso a la de la figura del alcalde, esto en
detrimento de las comunidades afrodescendientes; esto llevo a una desmotivacin generalizada de la poblacin para participar en la poltica nacional y local.
Los intereses predominantes eran los de una clase especfica y los factores tnicos dejaron de ser preponderantes para la toma de decisiones polticas. De esta
forma, se da un retroceso en cuanto a la participacin de los afrodescendientes.
La emergencia de un desinters por parte de la ciudadana para participar en las
actividades polticas locales prevalece en la actualidad. A pesar de que existen
organizaciones afrodescendientes por medio de las cules se garantiza dicha
participacin, la misma no ha sido representativa. Pero, por qu se habla de
una ausencia de representacin poltica afrodescendiente? la participacin de
personas negras en puestos de eleccin democrtica, no es suficientes cuando
las acciones no estn enfocadas a dar respuesta a una serie de problemas, necesidades y demandas de estas poblaciones.
Entonces, qu es lo que realmente se requiere?; se requiere realmente mayor
participacin poltica de los afrodescendientes? O ms bien mayor representatividad de los intereses de la poblacin negra en las polticas pblicas? El hecho de
participar en los procesos electorales de los municipios va acompaado de una
conciencia y sensibilizacin respecto a las necesidades de la poblacin negra,
con el fin de traducir dichos elementos en acciones polticas concretas.
Si bien la poblacin afrodescendiente se consideran minora tnica en el plano
nacional, tienden a ser mayora en el plano municipal. Son muchos los municipios en los cuales la poblacin negra es mayora y requieren que sus necesidades
sean escuchadas y representadas; sin embargo cuando se revisa quienes son los
que ocupan los puestos polticos municipales existe un sesgo tnico respecto a
dicha representatividad.
En realidad una de las valoraciones ms importantes en este sentido es que se
necesita un liderazgo por parte de la comunidad afrodescendiente para lograr
incrementar esos niveles de representacin. Lucas Garca afirma que, a pesar de
que existen personas negras que forman parte de la administracin pblica y del
Congreso Nacional se dan una serie de decisiones arbitrarias que perjudican las
condiciones de vida de esta poblacin. No se puede tener mucha incidencia ms
all de lo que permite la estructura.
Segn seala Garca, en Honduras actualmente hay una participacin poltica
ms organizada y se han abierto algunos espacios de participacin. Sin embargo,
163
estos avances tampoco son perceptibles o no surten un efecto directo en la vida

poltica nacional, los intereses y necesidades de la poblacin afrodescendiente
son cada vez ms complejos y menos escuchados.
Un ejemplo concreto en el caso de Honduras se da cuando en 1992 un garfuna
obtiene un puesto como Ministro de Salud, cmo favoreci esto a la poblacin
afrodescendiente? Posiblemente en nada, ya que no hubo una especial incidencia
de su rol poltico en beneficio de las necesidades de su grupo tnico. Fue hasta
el 2007, cuando el pueblo negro se organiza y construye un pequeo hospital.
Los problemas de representacin no se dan nicamente por exclusin o marginacin del grupo dominante, si no porque la misma poblacin afrodescendiente
que lograr tener acceso al poder no logra introducir aquellos temas que son de
inters tnico. Esto implica un incremento de la marginacin, a pesar de incrementarse los niveles de personas afrodescendientes en puestos de eleccin popular o estratgicos de la Administracin del Estado.
En este aspecto, Gilberto Toro incita a la reflexin con la siguiente pregunta: Qu
necesita la poblacin afrodescendiente participacin sin identidad o identidad
sin participacin? El tema trasciende de ser un problema de exclusin meramente, a ser un problema de calidad de la participacin en la esfera poltica y en la
toma de decisiones desde lo local, es decir, que cuando se logra un nivel de participacin por parte de la poblacin negra se da una participacin sin conciencia
de quines somos como afrocaribeos?
En este sentido, se comprenden dos aspectos fundamentales: el primero, cmo la
misma participacin poltica en la esfera de los partidos polticos desatiende las
prioridades sectoriales, en este caso de los pueblos afrodescendientes y segundo,
cmo la participacin de los afrodescendientes en la vida poltica se canaliza a
travs de intereses personales o ideolgicos ms que desde lo cultural e identitario.
De manera que la necesidad de que la comunidad negra participe en el al sistema poltico nacional y local para luchar por la inclusin tnica, es un factor
fundamental. Toro, plantea otra pregunta hay un inters real en invertir en lo que
es cultura e identidad? Cmo se formula la poltica pblica a nivel local? Qu
es lo que se quiere para que podamos surgir como comunidad afrodescendiente?
Es claro que existe una resistencia social para eso, y la lucha entonces es desde lo
cotidiano, como por ejemplo el peinado, hbitos culturales, entre otros47.
Actualmente en Panam la comunidad Rastafari busca cumplir objetivos concretos en cuanto a sus
patrones culturales, el problema serio es la identidad y la intolerancia. Tanto Gilberto Toro como Lucas Caballero coinciden en que se han tenido lderes afrodescendientes que no necesariamente han contribuido
positivamente a la poblacin afrodescendientes.
47
164
Captulo IX
Esta lucha ms all de responder a lo meramente poltico es una lucha por garantizar su identidad, por romper con una serie de prejuicios y mejorar las condiciones de vida de la ciudadana para desinhibir el incesante deterioro de las
condiciones de marginacin.
En este mismo tema Laura Hall hace referencia a la participacin poltica de la
poblacin negra, como una oportunidad para dar respuesta a sus propias necesidades. Dicha participacin poltica se ha logrado identificar en los municipios
a partir de la emergencia de otros organismos a nivel local que apoyan dichas
necesidades. La falta de inters por parte de la clase poltica, incita a la organizacin de estrategias de subsidi para algunas necesidades locales.
Cul ha sido el nivel de participacin de las comunidades afrodescendiente en
la vida poltica nacional? Para Laura Hall la respuesta es cero; ya que la representacin poltica no responde exclusivamente a un tema de caractersticas fenotpicas de personas, hay personas negras que asumen cargos polticos, tal como
lo seal Lucas Garca Caballero, el problema es un tema de representatividad.
Los ahora llamados pueblos afrodescendientes han sufrido varios procesos de
reivindicacin con lo cual se busc la mejor terminologa para agruparlos como
etnia. El concepto de afrodescendiente surge ante una serie de conferencias,
como la de Santiago de Chile (2000) con el fin de no olvidar el origen de estos
pueblos y sus races culturales e identitarias.
El arraigo cultural es una de las caractersticas fundamentales para el afrodescendiente, si no se logra visualizar dicho arraigo en las polticas pblicas y en la
gestin local, difcilmente se est haciendo un trabajo productivo. La representacin poltica se reconoce entonces a partir de esa identidad tnica, si no hay
conciencia de ello en la poltica, la respuesta de la administracin tiende a ser
poco efectiva.
Hall afirma que la ausencia de representatividad conlleva a un deterioro en cuanto a la comunicacin y coordinacin con este sector de la poblacin. En los aos
setenta se da una reivindicacin y en la presente dcada la organizacin afrodescendiente que participan en proceso de Santiago de Chile, deciden auto llamarse
afrodescendientes. Hall percibe que el Estado gobierna un territorio con lneas
definidas desde un plan poltico, pero no hay un esfuerzo por construir polticas
pblicas de abajo hacia arriba, en las cuales se canalicen las necesidades tnicas
especficas, es decir la dimensin humana de quienes habitan el territorio.
En 1995, un grupo de afrodescendientes se reuni en Belice para analizar los
problemas comunes de la etnia, con esto, se inici un componente de incidencia
poltica dentro de las organizaciones afro, para poder llevar a aspiraciones polticas y dar respuesta a los problemas principales. Es interesante, ya que fue una red
165
con participaciones por pas y llega un momento en el que los afrodescendientes

comienzan a tomar estas asociaciones como representativas de sus intereses,
dada la anuencia a tratar las particularidades tnicas.
9.2.2. Consolidacin y conservacin de la identidad cultural como
elementos fundamental para la participacin poltica local
En el momento en el que Estado comienza a implementar polticas nacionales de
educacin, con las cules se exige a la poblacin afrodescendiente renunciar a
su lengua materna para comenzar un proceso de educacin segn los estndares
nacionales, se inicia un momento de transculturalizacin48 de la poblacin negra,
la cual se percibe de forma negativa.
Es claro que el diseo del Estado no puede integrar todos los intereses, ni cubrir
con todas las necesidades de los diferentes sectores, sin embargo, en la regin
centroamericana por su amplia diversidad cultural, la estructura organizativa y la
formulacin e implementacin de la poltica pblica genera distorsiones internas
en la vida de estas comunidades. Los efectos de la estandarizacin de los mtodos de enseanza ha afectado y lesionado la posibilidad de perpetuar la cultura
afro desde el mbito local.
Poco a poco se fue prohibiendo en las escuelas hablar su idioma, incrementado
la debilidad cultural de las comunidades. Es interesante resaltar que esa transculturacin, que a su vez se traduce en una modificacin de la idiosincrasia y cosmovisin de estos pueblos ha generado una reaccin por parte de las comunidades,
que incita a restablecer dicha identidad.
Por ejemplo, segn describe Gilberto Toro, el movimiento Rastafari es un movimiento de paz pero es tambin un movimiento de lucha por conservar la identidad. Esto a pesar de los prejuicios raciales que hacen que la comunidad rastafari
no sea aceptada de forma positiva, si no, por el contrario se han convertido ms
en un atractivo turstico, por lo cual no participan activamente en la vida poltica
local. Pero la exclusin no slo se da en el plano de la poblacin mestiza, sino
que tambin los mismos afrodescendientes muestran rechazo ante la comunidad
rastafari, marcado por un desconocimiento respecto a su cultura. Segn seala
Toro, la exclusin se da por la apariencia externa (percepcin del otro), pero no
La transculturacin es un proceso gradual en el cual un grupo tnico adopta rasgos culturales de otro,
el cual generalmente es dominantes respecto al primero. Ese intercambios de rasgos culturales conlleva la
transculturacin, en principio dicho proceso se da de forma natural y progresiva; sin embargo y retomando
las exposiciones de los participantes, en el caso de la poblacin afro caribea y su nivel de participacin
en la vida poltica local, pareciera que existe un factor de imposicin desde la poltica nacional que acelera
dicho proceso de aculturacin de forma violenta, relegando las capacidades de asimilacin por parte de
la poblacin afrocaribea.
48
166
Captulo IX
existe un inters para comprender quines son y cules son sus sentimientos e
intereses: o se lucha para ser incluido o se opta por excluirse y aislarse.
Con relacin a lo primero, es decir, si se lucha por ser incluidos se presentan dos
problemticas paralelas: la primera renunciar a la identidad cultural para adoptar
los patrones culturales dominantes, o dos, la participacin poltica se convierte en
un trampoln de intereses particulares y personales. Si se opta por la exclusin o
aislamiento tambin se dan varios efectos paralelos, uno de ellos es que la marginacin y exclusin conlleva a la creacin de una serie de antgenos sociales,
resentimientos y problemas de autoestima respecto a los valores culturales.
La identidad sin participacin en las esferas polticas, se ve como la perdida de
oportunidades para expresar las races de la poblacin rastafari y afrodescendiente en general; en un sistema poltico que dictamina las lneas de accin y
configurado per se para excluir las diferencias se manifiesta un desinters para
invertir en cultura, invertir en los movimientos organizativos que lo que buscan es
luchar por los derechos de stas comunidad.
En Panam, segn seala Toro, los municipios donde habita la poblacin afrodescendiente se caracteriza por sus condiciones de pobreza, los niveles de violencia no se pueden maquillar, ni tampoco se pueden maquillar una serie de factores
derivados de los escasos recursos con los que viven los afrodescendientes. Los
bajos niveles de escolaridad y las altas tasas de desercin escolar tampoco se
pueden maquillar, ni las malas condiciones de salud. La falta de respuesta ante
un contexto de necesidad y carente de apoyo, ni siquiera tiene que ver con el
tema de las autoridades locales, es un problema cuya solucin depende de las
cpulas polticas.
Segn Gilberto Toro, partiendo de su experiencia como lder de la comunidad
rastafari, considera que las condiciones de exclusin son aun ms pronunciadas
para su comunidad. Actualmente incluso se experimentan confrontaciones legales para defender parte de la identidad rastafari; por ejemplo, casos especficos
en los cules se ha tenido que recurrir a la ley y al marco constitucional para
luchar por que sus jvenes rastafari puedan usar el cabello rasta. Tambin, se
dio un pronunciamiento ante el Tribunal Electoral para que los nombres etopes
fueran aceptados. De manera que, la lucha por derechos fundamentales de la
poblacin rastafari, forman parte de una realidad en la cual el irrespeto a la integridad humana, estn presentes.
La exclusin que experimentan estas comunidades no ha sido superada, se remonta a revivir muchas de las condiciones de las pocas de esclavitud, la exclusin ha deteriorado la estima del ciudadano afrodescendiente y las aspiraciones
a trascender de ser un pen o un empleado de bajo salario o con malas condiciones de vida. Los jvenes afrodescendientes son los que mayoritariamente se
167
encuentran involucrados en temas de violencia, de pandillas, de drogadiccin,

hay una alta tasa de embarazos en adolescentes, lo que denota un problema
de estructura social y una ausencia de soluciones desde el planteamiento de las
polticas pblicas para solventar esta situacin.
Cuando un sector de la poblacin experimenta la discriminacin esto incrementa
aun ms la problemtica y los sntomas propios de la exclusin. Entonces, tener
un comit o una organizacin que promueve los derechos de la etnia negra,
aun teniendo el aval de organizaciones no gubernamentales e incluso del gobierno, no tiene impacto real en cuanto a la toma de decisiones y generacin de
oportunidades. Existen actualmente leyes que respaldan estos movimientos, pero
mientras la ley no se implemente y no exista una conciencia de su importancia,
evidentemente no existe un incentivo para la participacin.
Entonces, no todo est bien, no se puede progresar si se sigue con una lucha de
dcadas por los mismos temas. Los espacios de participacin son escasos y es necesario establecer alianzas para lograr trascender en la vida poltica de estas naciones. Incluso la misma organizacin poltica local podra afianzarse aun ms de
la identidad de la poblacin para lograr una gestin municipal efectiva, certera y
atinente a una realidad. Los movimientos afrodescendientes podran complementar esta tarea de los gobiernos locales para lograr un proceso de participacin
democrtica constructiva y que genere mayores coyunturas a esta poblacin.
9.2.3. Necesidades locales desde la visin de los pueblos afrodescendientes: rol de los municipios para solventar necesidades
La participacin poltica de la poblacin negra ha sido obstaculizada tambin
por factores econmicos, ya que es un sector de la poblacin ms pobre. En
la actualidad las comunidades afro tienen problemas de servicios pblicos, de
servicios de salud, problemas de educacin, pobreza, inseguridad, problemas
intrafamiliares que no han sido atendidos por el sistema.
El gobierno local es insuficiente para solventar necesidades del pueblo afrodescendiente. Las competencias municipales no son siempre compatibles con las
necesidades reales de la poblacin. Existen otras agrupaciones tnicas que han
solventado mejor la posibilidad de dar respuesta a las necesidades de esta poblacin, en cuanto a tierras, infraestructura y asistencia a determinados problemas
sociales. Con esta experiencia es que surgen proyectos nacionales que intentan
incluir esta necesidad, pero traducido segn la cultura nacional.
Gilberto Toro, abre un espacio a la reflexin, incita a identificar y comprender
cul es el campo de lucha que con estos espacios se hace legtimo. No se puede permitir que los afrodescendientes nicamente se ubiquen para temas de
carnavales y fiesta, ya que se requiere una participacin real de la poblacin
168
Captulo IX
afrodescendiente en la vida poltica a nivel municipal. La pobreza y los problemas derivados a la misma; deterioran aun ms las expectativas de formar parte
de los gobiernos locales. Eso aunado a la condicin de exclusin y la fatal de
enorgullecerse por ser negros deteriora las bases de la sociedad en general y en
particular la sociedad negra.
El punto inicial de la presentacin de Laura Hall se centra en el distanciamiento
que existe entre el marco competencia municipal y las necesidades de la poblacin en municipios especficos. Las necesidades e intereses de esta poblacin,
principalmente en cuanto a la construccin de su identidad, no coincide con las
actividades que la municipalidad debe de cumplir, las cuales estn tuteladas por
su marco competencial.
Para el afrodescendiente el concepto de gobierno local tiene que ver con la capacidad de respuesta que se tenga ante necesidades o problemticas especficas.
Esto ha conllevado a la emergencia y permanencia en el tiempo de organizaciones que apoyan dichas necesidades. La falta de inters por parte de la clase poltica, incita a la organizacin de estrategias de subsidi para algunas necesidades
locales.
El rol de la municipalidad respecto a las demandas de los afrodescendientes
ha sido insuficiente. La expositora retoma la definicin y origen del concepto de
pueblo afrodescendiente, el cual se remite a factores histricos y culturales que
toma en cuenta no solo el factor fenotpico, sino ms bien el grado de identidad
y arraigo hacia sus races.
Los ahora llamados pueblos afrodescendientes han sufrido varios procesos de
reivindicacin, con lo cual se busca mejor terminologa para agruparlos como
etnia. Si se parte de este antecedente, es evidente por qu los afrodescendientes
consideran que los niveles de representatividad poltica han sido nulos.
Segn Laura Hall, la prdida de la identidad se da en el momento en que los pueblos africanos llegan a Amrica provenientes de diferentes lugar de frica en contra de su voluntad y se les denomina NEGROS. Si un afrodescendiente responde
ms a las necesidades partidarias y polticas estructurales y no a las necesidades
de su grupo tnico, entonces no representan a su cultura. La municipalidad y el
gobierno central, toman decisiones dentro de un territorio especfico, con lneas
claramente definidas en el plano poltico-partidario.
Si un pueblo no siente que el municipio los representa y se identifican con ellos,
entonces el mismo pueblo lo deja hacer lo que le de la gana49. Hay una cuota
49
Transcripcin textual.
169
de responsabilidad de parte de la poblacin afrodescendiente en este tema. Las

asociaciones miembros comienzan a hacer un mapeo con la poblacin para
conocer los intereses para formular un Plan Maestro de Desarrollo Regional. Se
hizo la incidencia poltica y se hizo consulta a las personas afrodescendientes, sin
embargo es un proceso exhaustivo de trabajo que est en proceso de ejecucin.
9.2.4. Condiciones de la participacin poltica de la mujer afrodescendiente
En esta seccin se toma como base las ponencias de Carmen Cris DAza, quien
es representante del Movimiento de Mujeres Dominico - Haitianas, Repblica
Dominicana, la expositora habla sobre las principales dificultades que experimentan las mujeres dominico haitianas al participar en procesos electorales, principalmente por las condiciones raciales y por discriminacin de gnero. Adems
participa la alcaldesa suplente de la Municipalidad de San Jos (2009), la Sra.
Maureen Clark, quien a partir de su experiencia, relata lo que ha significado participar de un puesto poltico como mujer-negra; al igual que Vernica Johnson
concejal del municipio de Bluefields, quien relata su experiencia como autoridad
local, retos y desafos.
Con relacin a la realidad que experimenta la mujer dominicana negra en
condiciones de pobreza, cuenta con muchas desventajas a nivel social. En este
momento se cuenta con dos mujeres negras de descendencia haitiana como
candidatas a regidoras en Repblica Dominicana. Eso ha ocasionado controversia por el problema que se vive de discriminacin, falta de reconocimiento y
marginacin.
Existe mucha presin meditica contra las mujeres dominico - haitianas en la vida
poltica. Este problema se ana con otro, que es la falta de documentacin de
la poblacin afrodescendiente y sus implicaciones en la participacin ciudadana
para apoyar a estas candidatas.
Segn la expositora, en Repblica Dominicana hay mujeres que salen de la universidad porque no han resistido la exclusin y marginacin por ser dominicanas
de descendencia haitiana. Incluso hay mujeres que han presentado depresin,
sencillamente por ser dominicanas de descendencia haitiana. La presin a la que
son sometidas estas mujeres por la condicin tnica conlleva a estados de frustracin que afectan su desarrollo profesional, existe una presin meditica por ser
haitiana, no solo por ser negras.
En el mbito laboral, estas mujeres son quienes ocupan los peores puestos, entendiendo como peores trabajos aquellos en los que se expone su integridad
fsica y mental, principalmente en las zonas francas. Para trabajar la mujer dominico-haitiana tienen mayor desventaja.
170
Captulo IX
Las mujeres domino-haitianas, ante este contexto de exclusin, optan por no participar de la vida poltica local, ni nacional e incluso esto ha ocasionado la desercin escolar y la resistencia de realizar estudios superiores, algunas mujeres
jvenes han desistido estudiar en una universidad por el ambiente de exclusin
que se vive en las aulas universitarias50.
Uno de los problemas ms serios de exclusin en Repblica Dominicana, tiene
que ver con la indocumentacin de la poblacin dominico - haitiana. Este sector
de la poblacin actualmente no cuentan con su cedulacin, por tanto tampoco
pueden registrar a sus hijos cuando nacen, tampoco pueden matricular a sus
hijos e hijas en las escuelas dominicanas, alegndose que los padres no cuentan
con un principio de legalidad. Con el cambio de la Constitucin Poltica, la nueva normativa de alguna forma resuelve todo el problema jurdico en trminos de
identidad.
Los nios y nias que estn sin partida de nacimiento en la escuela, en los primeros grados de la educacin bsica pueden asistir al centro educativo, sin embargo, llegan al segundo nivel de educacin bsica, donde ya tienen que tener por
norma su partida de nacimiento; es cuando comienza el problema de desercin
escolar. Los hijos e hijas de los dominico haitianos son los que manifiestan un
mayor ndice de desercin escolar en Repblica Dominicana.
Actualmente se cuenta con un nmero significativo de mujeres que participan en
la contienda electoral. Sin embargo, con la partida de cuotas, no se ha cumplido,
por parte de los partidos polticos, con los puestos segn el reglamento51. En principio, dicha participacin debera ser de un 30%, sin embargo, no se ha cumplido
con la cuota establecida.
En las elecciones del 2008 los partidos polticos, en los tres primeros puestos
colocaron candidatos masculinos, quienes tenan mayores posibilidades de ser
electos dentro de sus partidos. Las mujeres comenzaron a ocupar puestos en el
padrn electoral a partir del cuarto lugar. Esto trae consigo un problema a lo
interno de los partidos, cuya lucha se ha liderado con la Federacin de Mujeres
Polticas, que es un espacio de participacin y articulacin, educacin y empoderamiento de la mujer, y cuenta con integrantes de todos los partidos polticos.
En este momento, las mujeres estn organizndose a travs de las federaciones
y estn priorizando en el tema de formacin de lideresas, el trabajo va enfocado
En palabras de Carmen Cris: Conocemos casos de mujeres que incluso han presentado problemas de
depresin, han desarrollado problemas de bipolaridad por la situacin de violencia a la que son sometidas
en el saln de clases, sencillamente porque son mujeres dominicanas de ascendencia haitiana(...) si encima tienen la presin meditica de que no pueden, no pueden porque son haitianas... ms que por que son
negras, el problema fundamental, el impedimento ms grande que tienen las mujeres afrodescendientes
de descendencia haitiana es porque son de origen haitiano I Encuentro Regional...
50
171
en el reconocimiento de la identidad. En este contexto el trabajo es grande, segn

seala Carmen Cris muchas veces no sabemos qu hacer, cmo hacerlo, no
tenemos las herramientas para hacerlo y lo que si tenemos es la intensin es que
alguna vez, ms temprano que tarde, reivindicar nuestra negritud con orgullo y con
dignidad.
Por otro lado, la alcaldesa suplente de la Municipalidad de San Jos, la Sra.
Maureen Clark; afirma que en el mbito poltico, las mujeres afrodescendientes
enfrentan un proceso de doble exclusin, primero por ser mujeres y en segundo
lugar, por ser negras. Esto ha conlleva a un deterioro de los niveles de participacin femenina en el mbito local. A nivel nacional, en la Asamblea Legislativa,
la participacin de la poblacin afrodescendiente se ha dado de forma tmida y
principalmente se ha protagonizado por hombres.
El y la afrodescendiente, al no representar grupos econmicos fuertes ha generado que la participacin en el nivel poltico sea an ms difcil. No se generan en
el pas espacios para discutir temas de la participacin afrodescendientes y menos
de la mujer, lo cual representa una gran barrera, ya que si no se discuten los temas, es como si no existieran, y si estos no existen, entonces no existe tampoco un
problema y no se puede hacer nada para resolver algo que no existe.
Para incidir, tenemos que participar y por lo tanto, necesitamos tener una agenda
y pasar de ser objetos a ser sujetos; esto ha sido una lucha ardua y ya es tiempo
que la poblacin negra llegue a ocupar puestos de poder poltico en el pas, que
les permita impulsar la agenda negra en las estructuras de poder del pas.
Segn afirma Clark, en ste pas se ha satanizado la poltica, por lo que cada vez
la gente est ms reacia a participar. Al final afirma que: En el nivel personal, yo
siento que he sido transgresora y siempre cre que yo poda lograrlo y no tengo por
qu avergonzarme de ser negra y participar en los espacios en los que participo.
En la municipalidad de Bluefields, Vernica Johnson es la nica concejala negra
que hay, a pesar de que es un municipio que cuenta con mayora de poblacin
negra; esto ha generado un sentimiento de soledad. Participar en la vida poltica
conlleva al ingreso a una estructura partidaria. En los barrios negros ha incrementado la popularidad por que ha trabajo directamente con ella.
Al momento en el que se realiz el encuentro (2009) aun no se haban realizado las elecciones municipales y congresuales en Repblica Dominicana (mayo de 2010) cuyos resultados en cuanto a la cuota
de participacin de las mujeres, fue ms bajo de lo esperado. Segn el informe de Beatriz Fernndez, Investigadores del Monitoreo Legislativo en Repblica Dominicana la situacin es la siguiente: El nmero de
mujeres que accedieron a puestos electos fue de un total 12 alcaldesas, 8 en el PLD, 3 en el PRD y una en
el PRSC mientras que a nivel congresual obtuvieron representacin un total de 34 Diputadas y 2 senadoras.
De esta manera no se ha experimentado ningn aumento en la representacin femenina en ninguno de los
niveles, es ms, sta ha disminuido a nivel municipal de 17 alcaldesas, un 11% a 12, lo que equivale a no
ms de un 8%.
51
172
Captulo IX
El nivel de participacin de la poblacin afrodescendiente para optar por puestos

en el gobierno municipal es muy bajo. En Nicaragua, especialmente en Bluefields, las personas aspiran ms a ser concejales regionales, en ese sentido, este
municipio cuenta con la particularidad de que se realizan elecciones regionales.
Las luchas por aspirar por puestos de cargos regionales son mucho ms competitivas, que cuando se luchan por puestos de concejal municipal.
Con relacin a la organizacin, se requiere una organizacin poltica desde abajo desde los barrios, no solamente cuando es tiempo de campaa, es muy importante empezar formando lderes, en los colegios y en las iglesias. Se requiere un
trabajo desde las bases.
En la municipalidad de Bluefields se ha recortado el presupuesto municipal, el
alcalde debe gestionar los proyectos para buscar los presupuestos, no se logra
entonces dar respuesta a todas las necesidades que plantea, lo cual imposibilita
atender problemticas como las que enfrentan las madres solteras, por ejemplo.
Tampoco se cuenta con el apoyo del gobierno, lo cual ha llevado a que la cooperacin internacional sea la que financie proyectos especficos, los cuales no
cuentan con sostenibilidad por si mismos.
El gobierno regional se enfoca ms en priorizar en proyectos de infraestructura,
lo cual es positivo e indispensable, pero hay un desamparo en cuanto a las necesidades sociales y culturales especficas.
9.2.5. Conclusiones de lo que es la participacin poltica local de los
afrodescendientes
Si no existen estadstica s acerca de la condicin de la poblacin afrodescendiente, difcilmente se podr hablar de la implementacin de polticas pblicas en el
mbito territorial. En este momento se han realizado muchas investigaciones para
crear herramientas para la denuncia de violacin de los derechos humanos de la
poblacin afrodescendiente y sobre todo en lo que respecta a la discriminacin
estructural en estos pases.
El hecho de que existe un problema de racismo estructural es un tema de reflexin
fundamental, con lo cual se hace ms claro el por qu de las condicin de exclusin social de la poblacin afrodescendiente, lo cual no es una invencin cultural,
si no que en trminos de investigacin acadmica, se ha logrado demostrar. La
nica forma de hacer que se reconozca a la poblacin afro es a travs de la incidencia en todos los niveles.
Resulta adems interesante que la estructura centralista del Estado afecta considerablemente las posibilidades de participacin de otros sectores de la poblacin.
Si se parte del hecho de que el gobierno central no ha logrado implementar una
173
poltica de descentralizacin efectiva, los derechos territoriales de la poblacin

afrodescendientes son aun ms invisibilizados.
A nivel de las universidades es donde se ha logrado identificar cules son los
problemas comunes de la poblacin afro. A nivel nacional no existen estudios
o diagnsticos que reconozcan las necesidades y problemticas comunes de la
poblacin afrodescendiente.
9.3. Alternativas para fomentar la participacin poltica a nivel

local de los pueblos afrodescendientes: desafos para la representatividad y participacin poltica
El estudio de las condiciones electorales para la participacin de la comunidad
afrodescendientes es fundamental para comprender tanto las bases organizativas
de los partidos polticos como la participacin poltica partidaria de la poblacin
negra en Centroamrica y el Caribe. El desafo de la representatividad democrtica, es uno de los ejes centrales que hasta ahora se seala cuando se habla de
participacin poltica de la comunidad negra.
El desafo de la representatividad democrtica, va ms all de la representacin
electoral y la agregacin de intereses. En los pases centroamericanos y en Repblica Dominicana el diseo institucional no es neutro; las instituciones como tal,
son atenuaciones que se han logrado articular para canalizar los conflictos, y en
esas articulaciones no necesariamente se representan todos los sectores sociales,
ni todos los grupos, ni todas las necesidades.
Para ahondar en el tema, se toman en cuenta dos aspectos de anlisis: en primera instancia la democratizacin interna en las estructuras de partidos polticos y
segundo, la institucionalizacin de los partidos polticos.
Con respecto a la democratizacin interna, un elemento fundamental es el acceso a los puestos de eleccin popular, cmo tener acceso a los puestos de eleccin popular?, cules son los mecanismos por medio de los cuales los partidos
polticos eligen a sus candidatos? La estructura de los partidos polticos en Centroamrica es heterognea, incluso no cuentan con las comisiones necesarias para
abordar temas que son de inters nacional, por lo cual se dificulta la posibilidad
de formular e implementar polticas pblicas, si a lo interno no existen fases temticas. No hay posiciones ideolgicas a temas prioritarios. Adems existen partidos
polticos que mueren y nacen con una figura poltica, por tanto, no llegan a formar parte de un sistema; las posibilidad de subsistir de un perodo electoral a otro
son bajas, por lo cual las posibilidad de garantizar una representatividad poltica
est condicionada a una inestabilidad poltica.
Entonces, cmo se puede generar polticas pblicas cuando la base de los
partidos es dbil?; y cmo garantizar la sostenibilidad de dichas propuestas
174
Captulo IX
Diagrama 9.1.
Base operativa para comprender las estructuras partidarias
en Centroamrica y Repblica Dominicana
Acceso a los puestos
de eleccin
Democratizacin
interna
Acceso a los puestos

directivos partidarios
Proceso de
designacin
Cuotas de
participacin y
acciones afirmativas
Estructura partidaria
Comisin
de minoras
poblacionales
Fluidez partidaria
Institucionalizacin
Abstencionismo
Caudal electoral
Fuente: Elaborada por Jean Paul Vargas (octubre de 2009), Fundacin DEMUCA.
ideolgicas partidarias cuando existen cambios de los actores polticos entre un

perodo electoral y otro? Estas variables poltico institucionales, constituyen el
escenario con el que se encuentran las organizaciones de sociedad civil cuando
buscan tener incidencia poltica y cuando se participa dentro de los partidos
polticos; porque se dan cuenta de que no existe una consolidacin o posicionamiento respecto a problemticas o temas especficos; es ah donde comienzan
a surgir los problemas de representatividad.
De manera que garantizar la participacin afrodescendiente, est condicionado
a esas bases partidarias. La participacin es un derecho que debe ser ejercido
por los diferentes sectores de la poblacin. No se debe olvidar que las cuotas
de participacin por si solas no generan cambios, modificar a partir de reformas
institucionales, no conlleva a participacin; as como modificar reformas institucionales no necesariamente conlleva reformas institucionales.
Para abordar el tema de institucionalizacin, se toman en cuenta tres conceptos
principales (a) fluidez partidaria, (b) abstencionismo y (c) caudal electoral.
La fluidez partidaria se refiere a la capacidad con la que cuenta un partido poltico para sobrevivir de un proceso electoral a otro, existen partidos polticos, como
es el caso de Guatemala, que su promedio de vida es de al menos dos perodos
175
Cuadro 9.1.
Funciones de los partidos polticos
Funcin
Esencia
Definicin
Representacin
de los intereses y
demandas.
Agregacin de intereses.
Los partidos polticos son intermediarios entre la

sociedad y el rgimen poltico, articulando las
demandas de diversos sectores de la poblacin
para convertirlas en alternativas polticas generales.
Racionalizacin
del conflicto
social.
Competencia democrtica y pluralista entre

diversos sectores para legitimar el sistema poltico
que los engloba.
Los partidos polticos son agentes cuya funcin

primordial es la de representar y canalizar las divisiones sociales al interior de una comunidad.
Median frente al conflicto social a travs de la
formulacin y gestin de objetivos polticos, de
tal forma que estos se convierten en instrumentos
de integracin.
Canalizacin de
la participacin
poltica.
Impulso a la obtencin,
extensin, ejercicio y
control de los derechos
polticos.
Los partidos polticos motivan la inclusin de los

ciudadanos al sistema. Refuerzan la cultura poltica generando hbitos de desempeo ciudadano,
socializando patrones y valores de comportamiento poltico, y movilizando a grupos pasivos
de individuos para que pasen a ser elementos
activos dentro de la vida pblica.
Solucin del
conflicto social a
travs de medidas
y decisiones de
gobierno.
Construccin de decisiones colectivizadas a partir

de un ejercicio de pesos y
contrapesos.
La labor de los partidos polticos consiste en la

capacidad de producir y fiscalizar polticas pblicas capaces de canalizar las demandas sociales planteadas. Siendo el proceso de definicin,
elaboracin y decisin de las polticas pblicas,
determinado por la negociacin poltica entre
quienes ejercen el gobierno y la oposicin.
electorales, por tanto, surgen actores polticos que se comienzan a trasformar

ideolgica y polticamente, por medio del trasfuguismo, cambiando de posiciones
ideolgicas en perodos de tiempo relativamente cortos. Este fenmeno imposibilita concretar polticas pblicas desde una base partidaria estable.
Con relacin al caudal electoral, se puede apreciar que existen partidos polticos
con una amplia base de votos; y con un financiamiento pblico que se incrementa
con forme aumentan sus electores, pero que a su vez imposibilitan la participacin de otros partidos polticos pequeos, que por lo general son representativos
de comunidades especficas y cuya posibilidad de participacin estn condicionadas los partidos polticos nacionales. Por su parte, los niveles de abstencionismo,
se refieren a la no participacin ciudadana, de forma voluntaria, en los procesos
electorales. Son muchos los factores que conllevan al incremento del abstencionismo tanto a nivel nacional como local.
176
Captulo IX
Estos tres elementos permiten construir ndices para medir los niveles de institucionalizacin de los partidos polticos. Las bases organizacionales de los partidos
polticos se debaten entre un tema de inclusin y un tema de desarrollo temtico;
lo cual es cambiante entre los partidos polticos a nivel centroamericano; la falta
de inclusin es una de las caractersticas predominantes.
Este desarraigo entre la ideologa partidaria y la representacin de los intereses
de grupos de la sociedad civil, se logra traducir en un desinters y falta de participacin de la poblacin en las actividades polticas. La participacin ciudadana
y la construccin de polticas pblicas que sean pertinentes para un sector de la
poblacin se convierte entonces en una responsabilidad compartida, el acceso
a la toma de decisiones, el acceso a la informacin, entre otros elementos son
esenciales para optimizar la participacin poltica de los diferentes sectores. Los
instrumentos de participacin tambin son esenciales para involucrar a la poblacin en procesos polticos; los sistemas electorales puede facilitar o no la participacin ciudadana, los efectos de la participacin afectan a ciertos sectores ms
que a otros.
Los participantes a este dilogo, coinciden en que en Centroamrica y Repblica
Dominicana ni siquiera existe agenda comn, que facilite una lucha conjunta de
las organizaciones afrodescendientes y las municipalidades, en pro de sus derechos y garantas.
Cuanto se pregunta a los participantes sobre la agenda temtica en su pas para
la promocin e incidencia de polticas pblicas locales a favor de los pueblos
afrodescendientes, en su mayora afirman que no existe una agenda temtica a
nivel local, entonces no hay ninguna base en trminos polticos que garanticen la
participacin de los pueblos afrodescendientes en sus municipios.
No existe una agenda, aunque tambin una agenda temtica debe estar enfocada en una mayor participacin de la poblacin afrodescendiente en la vida
poltica local, concientizar a la poblacin a incursionar en la poltica local y lograr
tener participacin en los parlamentos y consejos municipales, con el fin de generar mociones y que sean aceptadas. Por otro lado, cuando se pregunta acerca
de las deficiencias polticas (autoridades electas) e institucionales (funcionarios
municipales o estructura municipal) que posee los gobiernos locales para integrar
polticas pblicas locales a favor de los pueblos afrodescendientes, se afirma que
una de las deficiencias es la falta de voluntad poltica, ausencia de estrategias y
recursos para la ejecucin de planes y programas.
Adems de mecanismos de gestin de resultados, como recomendaciones es necesario propiciar el dilogo y tambin se debe tomar en cuenta que los partidos
proporcionen una mejor oportunidad de participacin a los jvenes. Es necesario promover en los jvenes el deseo de participar en poltica. Las principales
177
deficiencias polticas que se identifican son: no hay un reconocimiento desde la

Constitucin Poltica de los afrodescendientes como un grupo tnico; y por otro
lado, que la falta de formacin de las autoridades electas en los temas correspondientes a afrodescendientes. No existe una agenda poltica enfocada a una
mayor integracin de los intereses, tambin concientizar a la poblacin de la
importancia de participar en la poltica local, en diferentes puestos de eleccin
popular. La poblacin debe de participar aun ms en las actividades parlamentarias para contar con representacin poltica.
Por otro lado, cuando se analiza el tipo de necesidades tcnicas o polticas que
requieren las bases organizativas sociales para empoderar la agenda en los pases, se habla sobre la necesidad de capacitacin, formacin y acompaamiento para que las comunidades afrodescendientes viendo las necesidades que se
tienen, se carecen de capacitacin para poder entrar en un mbito de formular
proyectos que vengan a satisfacer las necesidades de las comunidades.
Se requiere de la formacin de lderes tanto hombres como mujeres en el mbito
poltico, para empoderar la agenda de los pueblos afrodescendientes. En los
pases se requiere capacitacin a los lderes mujeres y hombres de las organizaciones que trabajan los temas afrodescendientes, con el fin de que tengan herramientas para la incidencia poltica, negociacin y cabildeo poltico. Es necesario
construir una agenda poltica de la poblacin afrodescendiente.
Una de las principales deficiencias es la falta de capacitacin en liderazgo a nivel
local, no se forma parte de una cultura poltica, la recomendacin en este sentido
es que se fomente ms la formacin en cuanto a los que es la poltica local y la
gestin municipal. Tambin fomentar la conformacin de grupos comunales para
el desarrollo local, educacin de lderes locales. Se requieren las bases polticas
sociales, seminarios, orientacin poltica de Estado.
Por ltimo, ante la pregunta de cules son las tareas pendientes de los gobiernos
locales a efectos de integrar en la gestin municipal la visin y necesidades de
los pueblos afrodescendientes; se habla de la necesidad de que se tome consideracin su cosmovisin. A dems de que se deben disear los mecanismos de
consulta necesarios para interactuar desde el municipio con la ciudadana: No
es posible que se haga nada por m, sin m.
9.3.1. Hacia la construccin de una agenda regional en el tema de
participacin poltica de los pueblos afrodescendientes en el mbito local
A continuacin se presentan algunos insumos para la construccin de una agenda temtica municipal de carcter regional, y por medio de la cual se incentiven
esfuerzos de coordinacin y participacin de la poblacin afrodescendiente en
178
Captulo IX
sus municipios. En el diagrama 9.2. se ilustran algunas unidades temticas sealadas, las cules requieren ser abordadas desde una perspectiva local.
A pesar de que se reconoce el que municipio tambin cuenta con una serie de
obstculos jurdico-institucionales que en ocasiones, imposibilitan la ejecucin de
acciones concretas para erradicar o mejorar las condiciones de vida de la poblacin y que incluso los presupuestos municipales de los municipios con poblacin
afrodescendientes, en ocasiones son disminuidos; la propuesta se enfoca en generar acciones de coordinacin intra territoriales y de implementacin de polticas
pblicas que promuevan un desarrollo sostenible.
Diagrama 9.2.
Propuesta de reas temticas para la construccin
de una agenda centroamericana y del Caribe
Acciones enfocadas
en el fortalecimiento
del desarrollo humano
Representatividad
poltica
Promocin de la
identidad cultural
Fuente: Construccin propia.
Si se analizan las tendencias temticas discutidas durante este dilogo, se llega

a comprender que existen tres grandes reas temticas en las cules se pueden
desagregar muchos de los problemas y necesidades hasta ahora identificados.
Las tres reas temticas son: (a) acciones enfocadas en el fortalecimiento del
desarrollo humano; (b) la representatividad poltica y como tercero, (c) la promocin de la identidad cultural.
La propuesta de definicin conceptual que se propone a continuacin, parte del
debate generado en el marco de este encuentro regional, por tanto, se hace una
interpretacin de lo sealado para as y creando la base de una agenda temtica
centroamericana en el tema.
179
Cuadro 9.2.
Definicin conceptual
rea temtica
Definicin conceptual
Acciones enfocadas
en el fortalecimiento del desarrollo
humano
Es claro que la municipalidad en el territorio que le compete debe de

cumplir un rol de promotor de la calidad de vida de la poblacin, por
tanto debe crear acciones especficas que garanticen mejorar dichas
condiciones, principalmente en lo que corresponde a bienes y servicios que contribuyan positivamente a esto. Uno de los temas sealado
reiteradamente es el de la pobreza y las imposibilidades de desarrollo
humano por la condicin de desigualdad social que viven las comunidades afrodescendientes.
Este tema incluye todas aquellas acciones que desde la municipalidad
se podran coordinar y que contribuyan a incrementar las condiciones
de vida de los pueblos afrodescendientes.
Representatividad
poltica
En esta unidad temtica se definen todos aquellos factores internos

y externos que inciden en la baja representatividad poltica de los
pueblos afrodescendientes a nivel local. Lo cual depende no slo de
la baja participacin ciudadana, sino de todos esos temas que desde
los partidos polticos se deben reforzar. A dems de los incentivos requeridos para fomentar el liderazgo poltico de los afrodescendientes
en el mbito local.
Promocin de la
identidad cultural
La promocin de la identidad cultural entendida como una herramienta para la inclusin social y para incrementar los niveles de tolerancia de la ciudadana respecto a la cultura, prcticas, hbitos y
creencias de los afrodescendientes.
Fuente: Construccin propia.
9.3.2. Acciones enfocadas en el fortalecimiento del desarrollo

humano
La municipalidad al ser la institucin ms cercana a la ciudadana, debe velar por
la calidad de vida de su poblacin y todos aquellos factores que inciden en esta.
An cuando existen una serie de obstculos jurdicos que imposibilitan a los gobiernos locales atender necesidades especficas de la poblacin, los participantes
sealan una serie de problemticas sociales que son propias de los municipios en
los cuales habita pobladores afrodescendientes.
Algunas de las problemticas identificadas por los participantes son:
Las propuestas de gobierno estn diseadas para satisfacer las necesidades de
quienes viven en la capital; por lo cual se excluyen las necesidades de otras
zonas, como es el caso del Caribe.
Falta de ayuda por parte de instituciones pblicas que fortalecen el desarrollo
humano a nivel local.
Los Gobiernos deberan de fijar cuotas de participacin de afrodescendientes.
180
Captulo IX
Es necesario retomar el tema de acceso a las tierras en las costas del Atlntico
por parte de la poblacin afrodescendiente.
Necesidad de potencializar el desarrollo econmico local y la formacin de recurso humano con mayores capacidades, para que sea un recurso competente
para las actividades productivas locales.
9.3.3. Representatividad poltica de los afrodescendientes
En cuanto al concepto de representatividad poltica, el cual ha sido retomado
en reiteradas ocasiones en este apartado, corresponde entonces a la necesidad
de contar con actores polticos locales cuyas propuestas y liderazgo poltico este
enfocado en la satisfaccin de las demandas especificas de la poblacin afrodescendiente en su municipio.
Al respecto, los participantes resaltan las siguientes problemticas:
Desinters y desmotivacin por parte de la poblacin afrodescendiente para
participar en la vida poltica local.
Falta de oportunidades para lograr un incremento en la participacin poltica
de la poblacin afrodescendiente.
Ausencia de integracin, en los planes de desarrollo, de propuestas elaboradas
desde la ciudadana, las cuales se puedan ejecutar desde los gobiernos locales.
No se cuentan con oficinas municipales que atienda las necesidades de la poblacin afro y a su vez genere propuestas de polticas locales y articulacin de
esfuerzos, en conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil.
No hay acciones polticas y estratgicas por parte de los partidos polticos nacionales para fomentar la participacin afrodescendiente.
No se ha hecho incidencia poltica local para promover la participacin de los
jvenes afrodescendientes en las actividades polticas locales.
Se requiere de formacin a jvenes afrodescendiente para garantizar una participacin poltica representativa y liderazgo en el mbito local.
9.3.4. Promocin de la identidad cultural
Se refiere a la promocin de la identidad a nivel local, no exclusivamente como
la posibilidad de ver las tradiciones de los afrodescendientes nicamente como
una actividad recreativa, si no que a travs de la cultura y las tradiciones de los
pueblos afrodescendientes, es necesario comenzar a fomentar una conciencia
nacional respecto a la importancia de sus races y de la necesidad de incorporar
en el marco de las polticas pblicas las necesidad de la poblacin.
Necesidad de aprovechar espacios locales consolidados (logias, organismos
no gubernamentales, organizaciones territoriales) para iniciar procesos de
coordinacin en conjunto con el gobierno local.
181
Promocin de la identidad cultural de los pueblos afrodescendientes hacia el

fomento de una cultura de tolerancia racial y aceptacin de la diversidad cultural.
Acciones para fomentar la participacin poltica o la reivindicacin cultural y
moral de los pueblos afrodescendientes.
Velar para que no se extingan los valores culturales de la poblacin afrodescendiente.
Participacin de la mujer afrodescendientes.
Conclusiones: elementos temticos para la construccin de una

agenda poltica regional
Como hallazgos obtenidos de las mesas de discusin y anlisis se reconocen
tanto los desafos como los obstculos y algunos factores que entorpecen la participacin poltica de esta poblacin, esto con el fin de generar una propuesta de
accin impulsada por ellos y ellas.
A modo de conclusiones se presentan algunos de estos temas sealados, con el
fin de que este documento no sea el final, sino ms bien el principio de un trabajo
conjunto entre la Fundacin DEMUCA, las organizaciones afrodescendientes, las
municipalidades y las Asociaciones Nacionales de Municipios de cada pas, para
fomentar la participacin poltica afrodescendiente:
Principales desafos de la participacin poltica partidaria de los pueblos
afrodescendientes
El desafo es impulsar procesos de desarrollo humano integral que permitan a los y
las afrodescendientes empoderarse desde una perspectiva propositiva y productiva.
Crear partidos polticos afrodescendientes con propuestas programticas participativas, coherentes y que respondan a las necesidades e intereses de la poblacin.
Formacin de un liderazgo documentado y comprometido con la trasformacin
de la realidad de las comunidades.
Reflexionar en torno al poder, al relevo de liderazgo, la educacin y capacitacin, todo para lograr una mejor sinergia con la realidad contextual.
Divulgar programas para despertar el inters de los pueblos afrodescendientes,
para una participacin poltica tenemos que empezar desde abajo, el desinters por parte de los jvenes, es porque desconocen sus races. Por tanto es
necesario fomentar herramientas para la participacin poltica de los jvenes
Cmo el sistema electoral obstaculiza o posibilita la participacin polticas de los pueblos afrodescendientes?
Los Cdigos Electorales no prohben la participacin de los afrodescendientes,
sin embargo no establecen acciones afirmativas a favor de la comunidad. No
tienen cuotas establecidas, no son explcitos y son poco tcitos.
182
Captulo IX
El diseo de las leyes electorales obstaculiza la participacin de la poblacin

afrodescendiente porque tienden a confundir y dejar al libre albedrio la interpretacin que tiende a invisibilizar la poblacin afro.
Participacin poltica desde las bases organizativas
Las bases organizativas de la poblacin requieren de mayor informacin sobre
la importancia de la participacin poltica.
Exigir una revisin de la historia y que sta est presente en la curricular educativa. Estar presente en las reformas curriculares que cambie la visin de la
historia.
Capacitacin ciudadana, tcnica y profesional. Crear espacios y escuelas de
formacin poltica.
Tener un marco de formacin integral que impulse el liderazgo afrodescendiente.
Barreras de la participacin poltica desde las bases organizativas
Existen problemas de autoestima que nos imposibilita participar en la vida poltica local.
No hay un objetivo comn identificado que como grupo tnico nos una a una
lucha comn para dejar de ser vctimas del entorno.
Hace falta identidad y conocer la historia dejar de asumir que somos minora
y asumirnos como una mayora visible. Hacer una reivindicacin de lo que
somos y empoderarnos de cara al objetivo comn de los pueblos afrodescendientes.
Barreras econmicas: las organizaciones afrodescendientes se encuentran en
desventaja sin capacidad de competir con otros espacios, para lo cual se identifica una necesidad de crear alianzas con quienes poseen el poder econmico.
Barreras polticas: hay una participacin nula en los procesos, no se puede
decir que porque hay figuras polticas afrodescendientes estamos participando.
Se da la participacin, pero cul es la efectividad en la toma de decisiones, y
donde est su beneficio. Otro problema, vinculado a las barreras polticas es la
dificultad de acceso a herramientas formativas. El otro tema es la desconfianza
en el sistema poltico, fatal de credibilidad por parte de la poblacin, ya que
existe mucha manipulacin de la clase poltica que juega con las necesidades
de la ciudadana.
El liderazgo en crisis que en las pocas de elecciones para movilizar masas se
tiene que recurrir a los lderes polticos muertos. Porque el liderazgo actual lo
que demuestra es que se est entrando en crisis. Si hay un espacio en el que se
ve liderazgo puro es en las pandillas.
Los espacios de participacin deben ser atractivos para la poblacin, que se
integren los puntos de vista. Es necesario un proceso de renovacin obligatorio.
183
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Captulo X
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Manuel Rodrguez Maci
10.1. Introduccin
191
10.2. El espacio local como punto de encuentro
191
10.3. La identidad: Sentir el espacio local como propio
194
10.4. La identidad: la otra cara de la universalidad
197
Bibliografa 198
189
Captulo X
10.1. Introduccin
Fomentar el desarrollo de herramientas de gestin local en contextos pluriculturales requiere de una perspectiva del desarrollo regional y nacional basada en
la dignidad humana, la ampliacin de las oportunidades para las personas y el
aumento del bienestar de la gente. Un desarrollo que se fundamenta en la democracia como sistema poltico y que puede posibilitar que se desarrolle de una
forma ms justa y equitativa, y para ello debemos partir de la realidad concreta
de nuestras comunidades.
La Fundacin DEMUCA tiene su origen en acompaar el Proceso de Paz, que
se inici en la regin hace ms de veinte aos por medio de la consolidacin
de la institucin municipal. El municipio a lo largo de su historia, siempre se caracteriz por su aspiracin a organizar la convivencia humana en paz, y regido
por el concejo que era la representacin de los hombres libres. Vivir en paz y en
libertad pude considerarse la sntesis del bienestar ciudadano. El Doctor Posada,
ilustre investigador de los regmenes municipales tanto de Europa como de Amrica defina a la ciudad como la sntesis sociolgica ms representativa de los
beneficios de la paz.
10.2. El espacio local como punto de encuentro

En nuestros municipios tenemos los ciudadanos nuestro espacio de representacin ms propio. All se viven las inquietudes y se resuelven en concreto los
problemas que afectan a la ciudadana, la administracin del municipio es la
que se puede sentir como ms cercana. Es desde la instancia de lo cercano, lo
concreto desde la que se puede llevar a cabo una restauracin del valor de la
poltica.
En el compromiso con el municipio descubrimos que la poltica no es algo abstracto, son las realidades, la solucin de las necesidades concretas de nuestros
vecinos; desde ese compromiso con la realidad ms inmediata, el municipio se
convierte en escuela de ciudadana. En el municipio nos reconocemos y reconocemos a los otros desde la realidad concreta de la vida de cada da.
Precisamente partiendo de las realidades concretas, la primera constatacin evidente que tenemos de la Regin Centroamericana es su rica diversidad cultural.
La coexistencia de pueblos de diferentes tradiciones culturales, pueblos de origen
prehispnico, como las poblaciones conformadas de origen hispnico, las comunidades de afrodescendientes con su amplia y rica variedad, as como aquellas
comunidades fruto de mltiples migraciones, como los grupos procedentes del
Oriente Medio o del Extremo Oriente Asitico. Pero tan evidente como el reconocimiento de la pluralidad de la Regin, es necesario, frente a lo que ha sido
comn a lo largo del tiempo considerar la pluralidad, la diversidad como una
191
riqueza, como un potencial y no como una carga, como un problema. Valorar la

bondad de la diversidad frente al mito del valor absoluto de lo nico.
Ninguno de los programas que se llevan a cabo desde la Fundacin, fortalecimiento institucional, incidencia poltica, comunicacin, etc., es ajeno y no lo puede ser al mundo cultural. Pero entiendo que en estos momentos especialmente es
necesario ahondar en las polticas culturales en los municipios. Tal vez ms que
nunca necesitamos en la accin poltica encontrar su significado y es desde la
interpretacin cultural desde donde lo podemos encontrar; frente a la moda del
hacer por hacer y en muchos casos de hacer por deshacer hay que pensar que las
cosas son en cuanto significan. Precisamente ante el desinters y desmotivacin
de la poblacin afrodescendiente para participar en la vida poltica y especialmente en la local, tal como se expone en el estudio realizado por la Fundacin
DEMUCA Fomento de la participacin afrodescendiente en el mbito local de
Centroamrica y el Caribe, nos debemos preguntar, qu significacin tiene para
estas comunidades la participacin poltica en su municipio.
Plantear el tema desde el municipio es totalmente necesario, pues desde la ptica
de la cercana es desde donde se puede ver con ms nitidez la realidad diversa que existe, toda vez que a lo largo de los aos se ha vivido del estereotipo
creado desde la lejana del monolitismo. Se ha invisibilizado a la poblacin afro
centroamericana que representa al menos al treinta por ciento de la poblacin
centroamericana.
Hay que reconocer la evidencia de que a lo largo de varios siglos tal pluralidad
ha sido negada. Se sobrepuso la imaginacin del deseo a la realidad y se quiso
construir desde la quimera de una sociedad homognea, justamente, lo contrario de lo que debe ser el ejercicio de la poltica: la concordancia de intereses
y ello no se puede llevar a cabo, si no es desde las realidades concretas, los
intereses concretos. Ciertamente la pluralidad lleva consigo una complejidad,
pero en la accin de gobierno lo ms complejo es querer actuar desconociendo la diversidad. No se puede actuar desde la pura simulacin. Y la realidad
nos presenta una gama de diversos colores y en cada uno de ellos diferentes
tonalidades.
La negacin de la realidad lleva consigo el hecho de que una parte de la poblacin haya sido excluida, negadas sus voces. El olvido de los otros no poda crear
ms que sociedades desiguales. La mayor parte de la pobreza y de la exclusin
caa del lado de los otros, pobreza que se trata de ocultar porque los otros no
existen, ya lo deca una cancin de Juan del Enzina compuesta en los primeros
aos de la conquista vivir en olvido eso no es vivir. Pero construir sobre el olvido
es hacerlo sobre tierras movedizas. Como querer construir desde el deseo imaginado es querer construir castillos en el aire. Todo ello no puede desembocar ms
que en sociedades injustas y por tanto abocadas a conflictos.
192
Captulo X
En los ltimos veintisis aos, a raz de la transicin democrtica en Centroamrica,

se abre el camino del reconocimiento de la diversidad como elemento esencial
para la construccin de una sociedad democrtica; as pues se recoge en los textos
de los tratados de paz, al igual que se incorporan tales declaraciones a los textos
fundamentales de las Repblicas Centroamericanas, y es que difcilmente se podr
hablar de democracia cundo se excluye a una parte tan importante de la poblacin,
cuando no se puede expresar en su propia voz, como no se puede hablar de autntica democracia cuando la mujer queda excluida de la vida poltica, lo que ocurre
de modo muy significativo en estas comunidades de afrodescendientes.
No hay impedimento legal para la participacin poltica de todas las comunidades, pero lo cierto es que en la representacin poltica estn las comunidades
de afrodescendientes muy poco representadas, atendiendo a la cuanta de su
poblacin. El hecho de que oficialmente se proclame la igualdad no significa que
no se practique el racismo.
En los Acuerdos de Paz se establece como premisa para la democratizacin y la
consecucin de una sociedad ms equitativa la descentralizacin, sobre todo, la
potenciacin del municipio como espacio en el que por sentirlo como la administracin ms cercana al ciudadano, puede suscitar el compromiso de este con la
comunidad, a la vez que sentirse directamente representado, identificado con la
comunidad y con la institucin que la representa.
El acercamiento del lente ptico puede ayudar a recuperar la imagen. La valoracin de lo plural respecto a lo monoltico, de la globalizacin a la universalidad.
El proceso de paz en Centroamrica recoge la idea de la diversidad y la descentralizacin.
Esta ptica de la cercana nos posibilita conocer las diversas comunidades que
no viven en municipios mayoritariamente pertenecientes a una etnia, si no que
se encuentran diluidos en municipios de mayoras de otras etnias y normalmente
se encuentran ms desprotegidos en cuanto a la conservacin de sus seas de
identidad. Desde la perspectiva del estado las comunidades afrodescendientes,
al igual que cualquier otra etnia se sitan en tales o cuales territorios, desde la
concrecin del municipio podemos conocer las personas de tales etnias que habitan en el territorio.
De otra parte, el espacio municipal es el apropiado para construir una identidad
de ciudadana, no podemos olvidar que la nocin de ciudana surge de la ciudad, aunque luego adquiri la dimensin de universalidad. El municipio es una
realidad abierta, un espacio de encuentro, un lugar abierto. La relacin propia
del municipio es la de vecindad. El municipio no se define por la frontera, por
la exclusin, si no por la relacin. La vida municipal significa la gestin de un
espacio comn compartido y para que as sea cada quien debe expresarse en
193
su propia voz. Es el compartir lo que construye la ciudadana; no el sentido de

exclusin de cada grupo, de cada etnia. Con frecuencia se identifica la identidad
con la bsqueda de las diferencias, cuando precisamente lo ms identitario en el
fondo es lo ms universal.
10.3. La identidad: Sentir el espacio local como propio

Sentir el espacio local como propio es presupuesto de una vida pacfica. La identidad no se manifiesta en la bsqueda de las diferencias, sino en ejercer el derecho
de ser uno mismo, el derecho a manifestarse tal como es. La identidad desde lo
local significa Identificarse con el espacio de su municipio, tenerlo como su propia casa, la casa compartida de la comunidad.
Ello nos lleva a la reflexin sobre qu tipo de ciudades estamos construyendo.
No sentir como propio el espacio comn nos lleva a privatizar lo pblico. Sentir
la localidad como nuestra casa es incompatible con pensar que mi casa es mi
castillo y ya vemos pues como mucha gente vive prisionera en su casa. Cuando
se abandona el espacio pblico se pierde el sentido de la ciudadana.
El espacio pblico abandonado es ocupado con mucha frecuencia por la delincuencia. Restaurar la dimensin de identidad de lo local, sentirlo como nuestra
propia casa es un requisito imprescindible para gozar de la paz perdida debido a
la inseguridad en muchos municipios de Centroamrica.
El valor de la identidad es de suma importancia en la gestin de la vida municipal, el que el ciudadano se sienta identificado con su pueblo, con su ciudad, ser
el mayor activo que se puede disponer en la gestin municipal.
Construir el municipio desde las seas de identidad requiere incorporar la propia
concepcin que las gentes que lo habitan tienen del espacio. No se puede planificar desde la asepsia racionalista de pensar desde lo abstracto, que el espacio es
la equidistancia entre dos puntos; en lo concreto es entre dos pueblos, dos casas,
mi casa y el mercado; la escala de medicin del municipio debe ser la dimensin
humana.
El espacio no es un territorio vaco, cuando nos situamos en lo concreto vemos que
est lleno de realidad, de vida: los campos cultivados, los restos arqueolgicos,
sobre todo, las personas que viven en ese espacio. Los puntos son referenciales y
vitales: la escuela, la casa, la iglesia, el mercado, el cementerio espacio de tanta
significacin en las comunidades de afrodescendientes. Todos ellos son smbolos de
identidad individual y colectiva y en ella est contenida la memoria de un pueblo.
La visin de preservacin del espacio que tienen muchas comunidades indgenas
y afro centroamericanas estn ms cerca que otras, tpicamente occidentales, de
194
Captulo X
los planteamientos modernos que suelen ser ms racionalistas, ms positivistas,

menos existenciales. El desarrollo territorial debe partir de la propia realidad cultural; en definitiva el espacio est culturalizado. Cuando vivimos el espacio desde
la realidad concreta de nuestros municipios, encontramos que este es un mundo
animado, en el que cuentan los colores, los sonidos, los sabores
El rescate del patrimonio urbano es un elemento clave en la recuperacin de la
identidad, en la pervivencia del recuerdo de la memoria, sin memoria no puede
haber comportamientos ticos, faltan los puntos referenciales. En la destruccin
de nuestro patrimonio urbano, de nuestras ciudades, tenemos el ejemplo de a
qu mundo nos encontramos abocados. Sin memoria no hay posibilidad de progreso. Tal vez una imagen vale ms que mil palabras; imaginemos qu diferente
sera la ciudad de Coln que nos acoge si se impulsase una autntica labor de
rehabilitacin en vez de la incuria a la que se ve sometida. La restauracin de la
ciudad significara y estimulara sin duda la dignificacin de la vida de sus ciudadanos.
Rescatar tambin el medio ambiente natural, sabiendo que es esta una de las
mayores riquezas que poseen las comunidades afrodescendientes. Empleo la palabra rescatar y no solo preservar, pues hay que reconocer el deterioro de muchas
de las reas naturales.
Es preciso para crear identidad rescatar el intangible de nuestros municipios, lo
que se escribe de ellos, o que se proyecta en el mundo de la creacin artstica.
Todo ello es parte esencial de la realidad de nuestros pueblos, de nuestras ciudades, ayuda a construir el intangible de la ciudad del municipio, lo emblemtico
del mismo; en definitiva, aquello que ms puede pervivir a lo largo del tiempo.
La plasmacin del mundo local en la literatura, en la plstica, en la msica, da un
sentido de globalidad, de relacin del personaje con el paisaje. Nos transmite el
paisaje que se siente y a la vez el que se vive. La presencia de la poblacin afrodescendiente en la literatura de Carlos Luis Fallas en obras como Mamita Yunai
y en Gentes y Gentecillas. A travs de su obra el negro empieza a formar parte
del paisaje de Costa Rica. He puesto este ejemplo del mundo literario, como
podramos poner otros muchos de escritores afrodescendientes como el poeta
hondureo Claudio Barrera que nos recrea en sus versos el mundo garfuna, por
no hablar pues de la aportacin de Nicols Guilln.
Tratndose de comunidades en las que el mundo del arte adquiere tan esplndidas manifestaciones, quiero hacer una breve observacin a la importancia del
papel del arte, del artista en la comunidad. Un papel esencial en cuanto con su
lenguaje sugerente nos va a desvelar el sentido de los acontecimientos de la propia vida ciudadana. En este aspecto me parece fundamental el papel que puede
adquirir en su visin utpica. El mensaje inconformista del mundo del arte; el ms
195
ac no tiene porqu ser el mejor de los mundos posibles. El papel del artista, del
creador como impulsor de la economa de la comunidad desde su proceso de
creacin, su trasvase al mundo de la industria, su ejemplo de desperezamiento
mental, de creacin constante frente a la rutina, el anquilosamiento. La creacin
musical, la pictrica, la escultrica. Todo ello hay que verlo como un gran activo
de estas comunidades.
Aunque en aras de la brevedad lo manifieste con un carcter prcticamente enunciativo, no quiero renunciar al menos, a exponer algunas de las manifestaciones
que considero son autnticos valores de estas comunidades, y que deben ser
puestos de manifiesto como tales en nuestro tiempo, y entre ellas, la tradicin de
la transmisin de la cultura oral que tiene manifestaciones tan esplndidas en el
mundo de las leyendas, de los cuentos que inspiran tambin a grandes narradores como la escritora haitiana Mini Barlhemy.
El sentido de la fiesta que existe en las comunidades afrodescendientes y que es
un gran valor en el orden de la convivencia humana, que nos manifiesta el valor
de la persona por encima del sentido utilitario, que nos hace presente el valor del
mundo de la representacin propio de la fiesta como pedagoga en la representacin de cada da, y sin duda muy valioso en la representacin poltica.
El sentido religioso, que aporta a nuestro mundo de pensamiento nico la posibilidad de pensar en una realidad diferente a la presente, destruyendo el dogma
de que vivimos en el mejor de los mundos posibles y que nada se debe cambiar.
El sentido de lo sincrtico como expresin de convivencia, revelndonos que toda
religin es sincrtica, como lo es la propia humanidad. El haber conservado el
valor del concepto de la religin como el vivir religados, en comunin con la naturaleza, el mundo espiritual. El ejemplo de las comunidades afrodescendientes
centroamericanas donde se vive la pluralidad religiosa e histricamente se ha
vivido dentro de una autntica relacin de vecindad. Algunos autores hablan de
una autntica herencia de frica. La msica religiosa expresin de sincretismo es
un ejemplo evidente de ello.
Otro de los grandes valores es la conservacin y difusin de las lenguas, no importa el nmero de los que la hablan, la lengua es expresin de una cosmovisin
y cuando esta se pierde se acaba un mundo. Es necesario luchar por erradicar
el complejo de inferioridad por el hecho de hablar una lengua de mbito restringido, contra la falta de prestigio de estas lenguas. Porqu es culto quin habla
espaol y no digamos ingls y no lo es el que conoce lenguas como el garfuna
etc.? La cultura no es tanto cuestin de cantidad, sino de hondura.
De otra parte se ha de poner de manifiesto la ventaja en nuestro tiempo de conocer varias lenguas. Una realidad que se da en muchas de las comunidades
de afrodescendientes, en muchas de ellas adems de la lengua propia se suele
196
Captulo X
utilizar el espaol y el ingls, lo que sin duda es una de las grandes fortalezas de
estas comunidades.
He querido enunciar algunos elementos caractersticos de estas comunidades de
afrodescendientes y significar que la identidad es base del desarrollo, la propia
palabra desarrollo lo indica, es manifestar hacia el exterior lo que poseemos en
ciernes. Lo ms firme es el desarrollo endgeno. Lo original es lo originario, en
definitivo la identidad. Una realidad que tiene enorme traduccin en la economa
de nuestro tiempo. A qu llamamos productos de marca? Qu son sino los
productos originales? Los que tiene originalidad es decir origen.
Una observacin desde el punto de vista de la industria cultural: el desarrollo
econmico local tiene que sustentarse en la realidad cultural y ello nos lleva a
plantear la potencialidad existente en las industrias culturales. Qu duda cabe
que la potenciacin de la vida cultural puede influir en el resurgimiento econmico. Pensemos lo que puede suponer el reconocimiento y la introduccin de las
diversas lenguas en el curriculum escolar, la creacin de puestos de profesores,
editoriales de libros etc. La importancia del sector de la artesana, el turismo cultural en el que incluimos el ecolgico
Las mancomunidades se establecen en general alrededor de determinados servicios municipales, infraestructuras viarias etc., servicios de tributacin Tambin
sera de desear que se agrupasen en torno a los temas de salud, promocin del
desarrollo econmico, polticas de educacin y promocin cultural.
Y si se me permite alguna sugerencia respecto a la promocin lingstica que
de las lenguas minoritarias se puede hacer desde el municipio, quiero expresar
mi opinin ante la inquietud de algunos de ustedes que se preguntaban qu es
lo que desde el municipio se puede hacer, y lo digo por experiencia propia, que
un paso importante es el hecho de que las autoridades municipales usen tales
lenguas con toda normalidad , el uso desde el poder, en este caso el municipal,
se convierte en elemento de dignificacin.
10.4. La identidad: la otra cara de la universalidad

Por ltimo solo quiero remarcar como en otro momento lo manifest, que la
identidad no significa la bsqueda de las diferencias, la palabra identidad precisamente significa semejanza. Lo ms propio, lo ms identitario no es aquello
de lo que nos apropiamos en exclusiva, sino lo que sabemos compartir. Lo local
no se define por el localismo, la problemtica que se vive en un municipio es
la misma que en el estado que en la regin, el municipio no es un lugar en el
que esconderse en el que refugiarse, se viven los mismos problemas de ndole
general lo que ocurre es que se ven desde la perspectiva de la cercana, de la
hondura.
197
El acercarnos a las comunidades afrodescendientes desde la ptica cercana del

municipio, significa verlos como el vecino, el cercano y por tanto excluirlo del
mundo extico. Lo local es lo ms universal y permtaseme para ello citar tres
ejemplos que entiendo son reveladores de ello. La Fiesta de mi ciudad de Elche en
Espaa fue declarada Patrimonio Inmaterial de la Humanidad, el ao 2001, ese
mismo ao obtuvo el mismo reconocimiento la lengua Garfuna y el ao 2005
lo fue la representacin del Rabinal Achi en Guatemala. La manifestacin ms
propia de unos pueblos convertidos en Patrimonio de la Humanidad. Lo local es
pues lo ms universal. Al acercarnos a las comunidades afrodescendientes a la
bsqueda de su identidad desde la realidad municipal es posible que nos encontremos con aquellos versos del poeta panameo Carlos Rusell:
Quin somos?
Quines somos?
Suspiramos uniendo dos mundos
Quizs tres
Un poquito de todo.
En la bsqueda de la identidad local, nos
encontramos varios mundos .Los municipios centroamericanos son un ejemplo de
ello, en su reducido espacio nos podemos
encontrar con varios continentes. Una
escuela de ciudadana universal.
Lo local es lo ms universal.
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199
Captulo XI
La Carrera Administrativa
Municipal en Centroamrica
y Repblica Dominicana
Carlos Olivas Rojas
11.1. Introduccin
203
11.2. La gente en las organizaciones
203
11.3. La funcin pblica
204
11. 4. La Carrera Administrativa en las municipalidades
206
11.4.1. La Carrera Administrativa Municipal en la regin
207
11.4.2. El proyecto de implementacin de la Carrera

Administrativa Municipal
208
11.5. Conclusiones
216
201
Captulo XI
11.1. Introduccin
Cuando en junio del 2003, en Santa Cruz de la Sierra, en Bolivia, los ministros de
administracin pblica y directores de servicio civil, representantes de los pases
iberoamericanos en ese entonces, firmaban su primera Carta Iberoamericana,
particularmente en el marco de la Funcin Pblica es de suponer que en ellos
embargaba en ese momento una gran expectativa de que en los siguientes aos
los procesos de implementacin de los principios y condiciones expuestos en ese
documento, estaran dentro de las prioridades de las organizaciones pblicas de
la regin.
Sin embargo, despus de siete aos de la promulgacin de la Carta52, existe an
una ausencia significativa de una gestin de recursos humanos sustentada en los
principios de mrito, igualdad y transparencia. Es decir, se evidencia una situacin generalizada en los aspectos de la vinculacin, el desarrollo y la desvinculacin de los servidores a los puestos de la administracin pblica, fundamentada
en creencias y prcticas clientelares, impregnadas en la cultura de cada uno de
los pases, unos ms otros menos, pero que al final no dejan de ser uno de los
aspectos que ms debilitan la capacidad institucional.
11.2. La gente en las organizaciones

Los expertos, usualmente, cuando analizan los aspectos bsicos de las organizaciones, establecen el personal como uno de los elementos ms importantes.
Primero, por el mismo hecho de que, como personas, han de considerarse como
tales, no son mquinas, no son objetos, implica y demanda dignidad, respeto,
derechos y obligaciones como seres humanos. Pero tambin, son las personas las
que le dan sentido a los dems elementos organizativos. Infraestructura, mquinas, equipos, dineros, manuales, sistemas de informacin, todo, absolutamente
todo eso, es materia inerte, hasta que alguien toma esos elementos y los pone a
funcionar, porque la vida de una organizacin es su gente.
Precisamente, de lo anterior, se desprende un aspecto fundamental con respecto
a la gente en las organizaciones: el conocimiento creado. Lo que las organizaciones son, es lo que las organizaciones hacen da a da. Ese quehacer, ese know
how, en su estrategia, en su gestin, en su produccin o servicio, se desarrolla en
todos y cada uno de los miembros de la organizacin. El conocimiento est en la
gente. Sea que se elaboren manuales de procedimientos, instructivos, sea que se
registre la informacin en sistemas, da igual, el conocimiento, la pericia, la maa,
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de

Ministro de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26 y 27 de
junio del 2003 y respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bolivia,
14 y 15 de noviembre de 2003.
52
203
la sagacidad est en la gente. Las organizaciones crecen, se desarrollan, y con

ello crece su infraestructura y recursos, su mercado, su dinmica y, sobretodo, su
gente.
Cuando se estudia de manera pormenorizada a las organizaciones y ms si han
tenido xito, siempre est presente el capital humano, con gente que se identifica
y trabaja por una misin y una visin institucional. Gente en formacin constante,
que se desenvuelve en condiciones que le inducen una motivacin intrnseca; esa
que nace del interior de la persona, esa que no se desvanece al primer obstculo,
esa que hace grandes organizaciones.
11.3. La funcin pblica

Las instituciones pblicas, al igual que cualquier otra, son organizaciones. Tienen
su razn de ser. Desarrollan planes estratgicos y operativos para alcanzar sus
propsitos de la manera ms eficiente y efectiva posible. No son organizaciones
de lucro pero tampoco se crean para tener prdidas o derrochar el dinero, toda
vez que los recursos institucionales son recursos pblicos. Las instituciones pblicas, todas, conforman El Estado, rgano mximo representativo del pueblo, que
existe por y para el pueblo.
No es casualidad entonces que La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica,
en su prembulo inicie precisamente el tema de la Funcin Pblica refirindose
primeramente al Estado. En lo que interesa, seala lo siguiente:
El Estado es la mxima instancia de articulacin de relaciones sociales. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, el progreso
econmico y la reduccin de la desigualdad social, el papel del Estado en las sociedades contemporneas, y en particular en el rea
iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes
de bienestar colectivo.
El papel del Estado es fundamental en el desarrollo econmico y social de los
pases, de hecho, es una caracterstica evidente en los pases desarrollados. No
es que el Estado tenga que producir y proveer todo lo que un pas necesita, pero
s le corresponde crear las condiciones para que eso se d. Contina La Carta
diciendo:
Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento indispensable
para el desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin necesaria.
Entonces, para el desarrollo econmico y social de un pas, el Estado es clave,
por ser la mxima instancia de articulacin de las relaciones sociales. No solo
204
Captulo XI
es la existencia del Estado, sino de un buen Estado. Pero, para ese mejor Estado,
es necesaria la profesionalizacin de la funcin pblica y agrguesele tambin,
ineludible. Si lo anterior no fuese claro o convincente, La Carta contina sealando que:
() existe una relacin positiva, entre la existencia de sistemas de
funcin pblica investidos de esos atributos que determinan la profesionalizacin de la funcin pblica y los niveles de confianza de los
ciudadanos en la administracin pblica, la eficacia gubernamental
y la lucha contra la corrupcin, y la capacidad de crecimiento econmico sustentable de los pases.
Se comentaba en el apartado anterior, el papel fundamental de la gente en las organizaciones y que el desarrollo y xito organizacional lleva consigo el desarrollo
de las personas que la integran. Ese es uno de los alcances de la profesionalizacin de la funcin pblica para las instituciones del Estado.
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica se elabor como un documento
referente para que la gestin del empleo y los recursos humanos al servicio del
Estado, tanto en el Gobierno Central como en las instituciones descentralizadas
y municipalidades, incorporen los criterios jurdicos, organizativos y tcnicos as
como las polticas y prcticas que caracterizan un manejo transparente y eficaz
del recurso humano.
Con lo expuesto y lo que se describe en lneas posteriores, se hace oportuno traer
a colacin el concepto de funcin pblica, tal y como lo determina La Carta:
La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo
pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional
determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas,
procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de
una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters
general.
De este concepto, se puede extraer varios aspectos importantes que identifican lo
que debe ser un rgimen de carrera administrativa.
Es un sistema de empleo pblico, que aborda una serie de elementos muy
propios de la administracin pblica, distintos del marco regulador ordinario
de trabajo establecido para el sector privado. De ah que todas las instituciones
del Estado han de regularse por un sistema de servicio civil. De hecho, en la
205
mayora de los pases su propia constitucin poltica establece la existencia de

un estatuto de servicio civil que regule las relaciones entre el Estado y los funcionarios pblicos.
Adems, comprende una serie de elementos como normas, estructuras, procesos y prcticas que determinan lo que es un sistema de carrera administrativa.
As, los sistemas de servicio civil son algo ms que un marco regulador. Las normas de empleo pblico son muy importantes, pero en el entendido de que por
s solas no determinan un servicio civil. Si se crean normas pero no se implementan o, en su implementacin son interpretadas con criterios que rien los
principios de la carrera administrativa, esas normas pierden todo su propsito.
Concordante con lo anterior, la Carta aborda un elemento fundamental de
todo sistema de carrera administrativa: la prctica. El marco regulador es muy
importante, sobre todo por los principios del derecho pblico, pero lo es an
ms su aplicacin en el da a da. La carrera administrativa no es solo un cuerpo de normas sino tambin un quehacer que se ve impregnado en la estructura, en los procesos y en la cultura organizacional y social de la municipalidad.
El discurso poltico que aboga por un sistema basado en mrito, igualdad y
transparencia, debe concretarse en la prctica.
Se entiende por administracin profesional una Administracin Pblica dirigida
y controlada por la poltica en aplicacin del principio democrtico, pero no
patrimonializada por sta, lo que exige preservar una esfera de independencia
e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de inters pblico.
Otro aspecto importante que se desprende del concepto, es que la carrera administrativa es un sistema de desarrollo continuo de la funcin pblica, basado
precisamente en los preceptos de la gestin de recursos humanos.
Ampliando la acotacin que hace La Carta y para efectos de este artculo tambin, los trminos funcin pblica, servicio civil y carrera administrativa significan
lo mismo. Los aspectos abordados hasta el momento, con respecto a Organizaciones - El Estado - Funcin pblica, se seguirn tratando a la luz de las municipalidades.
11. 4. La Carrera administrativa en las municipalidades

Cuando se abord el tema de la consecucin de un mejor Estado, estaba claro
que eso contempla tambin el sector municipal. Pero, de igual manera podra
aplicarse el concepto de manera especfica y decirse que, para la consecucin
de una mejor municipalidad, instrumento indispensable para el desarrollo del municipio, la profesionalizacin de la funcin pblica municipal es una condicin
necesaria.
206
Captulo XI
Significa entonces que, el desarrollo econmico y social del municipio depender

de la capacidad de su estado municipal.
Si bien el poco avance en la implementacin de la carrera administrativa es una
situacin que se presenta a nivel general de la administracin pblica, en el
sector municipal es mucho ms evidente, dado el grado de discrecionalidad que
existe dentro del marco de la autonoma municipal y por la ausencia de una serie
de elementos bsicos que minimicen las prcticas clientelares por compromisos
polticos electorales.
La profesionalizacin de la administracin pblica municipal se hace indispensable, para garantizar la capacidad de gestin de la municipalidad con respecto a
los servicios que brinda a los ciudadanos del ayuntamiento y crear las condiciones
necesarias para el desarrollo econmico del municipio. Esto les permite a los gobiernos locales resolver de manera ms efectiva sus proyectos y planes, conforme
se los demanda la constitucin, las leyes y la comunidad que los eligi para ese
propsito, sin que los recursos institucionales, como el personal, sean cosa patrimonializada por cada gobierno de turno.
El abordaje de la carrera administrativa en las municipalidades tiene sus particularidades, pues a diferencia de las instituciones de Gobierno Central, es un proceso consensuado, en virtud de la autonoma de la municipalidad como gobierno
local que es. Los concejos o corporaciones municipales son quienes determinan y
aprueban la normativa que regula las acciones de la municipalidad.
11.4.1. La Carrera administrativa municipal en la regin
El estado de situacin de la funcin pblica administrativa municipal en los pases de Centroamrica y Repblica Dominicana se encuentra muy lejos de lo que
debera constituir un sistema de empleo pblico basado en los principios de igualdad de oportunidades y el mrito.
La ausencia de profesionalizacin del empleado pblico municipal en la regin es
consecuencia de la falta de normas y prcticas que regulen la debida vinculacin
de las personas a puestos pblicos; la ausencia de oficinas de recursos humanos
dentro de las municipalidades a cargo de la implementacin y desarrollo de la carrera administrativa; y una prctica clientelar sustentada en compromisos partidistas
y de campaa, que dejan al personal de la municipalidad un recurso de total discrecin de las autoridades polticas, ms que un elemento propio de la institucin.
Resulta alarmante que en cada cambio de gobierno local se registre una masiva
desvinculacin de servidores pblicos, rompiendo con ello el conocimiento que
a lo largo de aos atrs se fue desarrollando y que sustentan el quehacer institucional.
207
Esa desvinculacin lleva consigo que todo lo invertido en capacitacin se pierda en

la prctica y se termine registrando ya no como una inversin sino como un gasto.
Implica tambin altas erogaciones por prestaciones, que de una u otra forma afecta
los recursos del municipio, sin dejar de lado el desgaste que conlleva a las partes
por asuntos de demandas y litigios, mientras que la nueva administracin inicia su
gestin con la vinculacin de un sinnmero de servidores contratados bajo procedimientos ajenos a la valoracin de la idoneidad y al concurso por oposicin.
Si bien actualmente no existen estudios especficos sobre el estado de situacin de
la carrera administrativa municipal en la regin, solo basta con mirar los resultados que arroja el Barmetro de Servicio Civil53 desarrollado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), estudio elaborado entre el 2008 y
el 2009, en el cual se muestran datos que evidencia que la carrera administrativa
nacional en cada uno de los pases es bastante deficitaria. Estudios anteriores
han demostrado que los pases de la regin presentan a nivel iberoamericano los
resultados ms bajos en los ndices que determinan un sistema de funcin pblica
desarrollado, salvo ciertas excepciones.
En la funcin pblica, el mrito la igualdad y la transparencia son sus principios
angulares. Precisamente es en estos elementos donde los estudios muestran resultados sumamente bajos. A modo de comparacin, dentro de una escala de cinco
niveles de gestin considerada en los estudios de la FLACSO y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005)54, donde el quinto nivel representa sistemas
de empleo pblico desarrollados, los pases iberoamericanos que cuentan con un
sistema de funcin pblica ms avanzado, se ubican si acaso en el tercer nivel.
11.4.2. El proyecto de implementacin de la carrera administrativa
municipal
Dentro del contexto expuesto, la regin entr en un proyecto de implementacin
de la carrera administrativa municipal con el apoyo de la cooperacin internacional, especficamente de la Fundacin para el desarrollo local y el fortalecimiento
municipal e institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA),
organizacin constituida para fortalecer las capacidades tcnicas, polticas, legales y econmicas de los gobiernos locales y sus formas asociativas, con el fin
de favorecer las condiciones de una efectiva descentralizacin de los Estados de
Centroamrica y el Caribe y funciona como un instrumento tcnico y financiero
de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, AECID.
Barmetro de la profesionalizacin de los servicios civiles de Centroamrica. Plan regional para el fortalecimiento de los servicios civiles en Amrica Central y Repblica Dominicana (2009). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
54
Echebarra, Koldo. Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina (2006). BID: Washington D.C.
53
208
Captulo XI
Desde la dcada de los ochenta, como programa de la AECID y luego desde

los noventa, cuando se constituy como Fundacin, una de sus atenciones en la
regin ha estado centrada en las capacidades organizacionales y en la gestin
institucional de las municipalidades. En ese sentido, ha puesto mayor atencin al
manejo de los recursos en las municipalidades, sobre todo en lo que respecta a la
administracin de los recursos humanos y su situacin ya expuesta anteriormente,
donde prima la ausencia de procesos vinculacin, desarrollo y desvinculacin
sustentados en la igualdad, el mrito y la transparencia.
Con base en el estado de situacin del tema de la funcin pblica local en la
regin y bajo el marco de orientacin de la Carta Iberoamericana de la Funcin
Pblica, la Fundacin DEMUCA estableci sus lineamientos estratgicos55 para
apoyar la implementacin de la carrera administrativa en las municipalidades de
la regin, contando para ello con recursos financieros del Programa Municipia56
de la AECID.
La estrategia de la Fundacin determin llevar ese apoyo a travs de las asociaciones nacionales de municipios, como instancias representativas de los ayuntamientos de cada pas, mediante procesos de incidencia, elaboracin de normas,
procedimientos y manuales tcnicos, sistemas de informacin, as como el desarrollo de proyectos de implementacin en municipalidades interesadas.
El objetivo del proyecto es contribuir a la profesionalizacin del empleo pblico
municipal mediante la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa, para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos
municipales y sus formas asociativas de Centroamrica y Repblica Dominicana.
Durante los dos aos que lleva el proyecto, desde el 2008, se han desarrollado
una serie de actividades enmarcadas a nivel regional y nacional.
Acciones a nivel regional
En el primer nivel se han propiciado tres encuentros regionales de carrera administrativa municipal. En el primero de ellos, celebrado en mayo del 2008 en
Tegucigalpa, Honduras, se estableci con el tema Descifrando los desafos para
Lineamientos estratgicos y de actuacin para la implementacin y consolidacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y el Caribe (2008), Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA).
56
El programa MUNICIPIA es una iniciativa de coordinacin de esfuerzos de los distintos actores de la
Cooperacin Espaola para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los pases
donde trabaja la Cooperacin. El Programa MUNICIPIA es producto del acuerdo entre la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Confederacin de Fondos de Cooperacin y
Solidaridad (CONFOCOS) y la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) y se inserta en la
AECID bajo la direccin ejecutiva de la misma.
55
209
la implementacin de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y el

Caribe.
En esa oportunidad, las autoridades locales presentes de la regin, tcnicos, consultores y otros actores claves, puntualizaron que la implementacin integral de
la carrera administrativa municipal deba ser asumida como una prioridad en
la regin, que permitiera ordenar y potenciar la actividad de las personas que
tienen a su cargo las funciones y servicios pblicos de los gobiernos locales. Los
resultados del encuentro incluyeron la determinacin de una hoja de ruta por
pas, para los siguientes aos, en la que establecan las acciones a seguir, para la
profesionalizacin de los servidores pblicos municipales.
En los dos siguientes encuentros de carrera administrativa municipal de la regin,
celebrados en la Ciudad de Panam y Guatemala en el 2009 y 2010 respectivamente, se mostraron avances significativos que han alcanzado los pases de la
regin en la implementacin de la carrera administrativa en sus municipios.
Dichos eventos se han constituido en espacios para el intercambio de conocimientos, experiencias y herramientas entre los diferentes pases.
Acciones a nivel nacional
A nivel nacional el proyecto se ha venido desarrollando a travs de las asociaciones nacionales de municipios, con el propsito de fortalecer sus capacidades
institucionales de propuesta, negociacin e incidencia en el tema de la carrera
administrativa municipal. El proyecto en cada pas comprende una serie de actividades dirigidas a incorporar y desarrollar varios aspectos claves en la implementacin de la carrera administrativa.
Eso ha llevado a definir cinco lneas de accin:
a) Actividades dirigidas a promover la voluntad poltica;
b) procesos para la promulgacin de marcos reguladores;
c) elaboracin de instrumentalizacin tcnica para fomentar la prctica meritocrtica;
d) el fortalecimiento de la organizacin y gestin de recursos humanos; y
e) el desarrollo de sistemas de informacin, que faciliten el control y la toma de
decisiones.
La voluntad poltica
Procesos de incidencia y sensibilizacin o espacios de acercamiento y conversatorios con autoridades locales, funcionarios municipales, autoridades de otros sectores, diputados, funcionarios pbicos claves y diferentes actores de la comunidad,
210
Captulo XI
ha sido parte de las actividades concebidas dentro de esta lnea de accin, en

bsqueda de esa voluntad poltica.
Se ha desarrollado un mensaje persistente dirigido a convencer a las autoridades polticas que la implementacin de la carrera administrativa municipal es
un elemento clave para fortalecer la gestin pblica local. Un mensaje que les
dice que la profesionalizacin de la administracin pblica fortalece la gestin
de gobierno y les facilita la consecucin de su plan de gobierno, pero al mismo
tiempo, deja claro que los servidores municipales son parte de la institucin, no
del gobierno de turno.
En cada uno de los pases de la regin, el discurso de las autoridades polticas o
candidatos a esos puestos subrayan la importancia de la carrera administrativa
y destacan el recurso humano como lo ms valioso de las organizaciones. Sin
embargo, la realidad muestra que no necesariamente la conducta y la razn van
de la mano. La prctica clientelar sigue siendo la constante, sustentada en los
compromisos poltico electorales, enraizada en la cultura de los pueblos. El cambio implica tomar una decisin contra la costumbre, contra lo que las tendencias
partidistas y la ciudadana consideran que es lo normal. Saben que eso hay que
cambiarlo, pero la decisin no es fcil, pues temen que la decisin implique un
costo poltico muy alto.
El marco regulador
Si bien la voluntad poltica de las autoridades locales es clave para lograr cambios significativos, de igual lo es contar con una ley de funcin pblica que regule
los aspectos bsicos en la vinculacin, desarrollo y desvinculacin de los servidores pblicos municipales. La situacin vara significativamente de un pas a otro.
Costa Rica, con un marco normativo de carrera administrativa comprendido
en el Ttulo V de su Cdigo Municipal, ha venido trabajando la profesionalizacin pblica municipal. A nivel regional, es el que presenta una situacin de
estabilidad en el empleo pblico municipal ms favorable, en alguna medida,
influenciado por el estado de situacin del rgimen de servicio civil nacional,
cuyos indicadores lo ubican como uno de los ms avanzados entre los pases
iberoamericanos.
Por su parte, Nicaragua cuenta con un marco normativo y una estructura de gestin bastante completa en comparacin con los dems pases de la regin. Desde
diciembre del 2004 promulgaron su ley de carrera administrativa municipal y su
reglamento. Cuentan con una Comisin Nacional de carrera administrativa municipal y comisiones regionales. Crearon la Direccin General de Carrera Administrativa Municipal, como un rgano tcnico para el desarrollo de la funcin pblica
en las municipalidades. Estos elementos propician condiciones ms favorables
211
para la implementacin de la carrera administrativa, aunque ciertamente an la

situacin aqueja de vacos en la prctica meritocrtica.
En Guatemala actualmente se encuentran con una nueva iniciativa de ley de
servicio municipal, impulsada por la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de ese pas y elaborada por un grupo de actores expertos, conocedores de
la materia y del municipalismo la mayora, a travs de una mesa tcnica. A pesar
de que desde 1989 cuentan con una ley de servicio municipal, esta nunca fue
aplicada, aspecto que los ha llevado a la propuesta de la nueva iniciativa.
Para cuando se llev a cabo el primer encuentro regional de carrera administrativa municipal, pases como El Salvador contaban de manera reciente con un
nuevo marco normativo de la carrera administrativa para sus municipalidades e
iniciaban sus primeras acciones en torno a su aplicacin.
De igual manera suceda con Repblica Dominicana en ese momento, con la
promulgacin de la Ley 41-08, Ley de la Funcin Pblica y que crea la Secretara
Tcnica de la Administracin Pblica, posteriormente denominada Ministerio de
Administracin Pblica. El caso del pas caribeo es bastante interesante, por
cuanto no solo cuentan con un marco normativo universal para todas las instituciones del Estado, sea Gobierno central, instituciones descentralizadas y municipalidades, sino que tambin constituyen un rgano rector y administrador de
la ley, con rango ministerial, que cobija no solamente los aspectos de la funcin
pblica sino tambin la administracin de los puestos del Estado y de los procesos
de evaluacin de la gestin organizacional. Su modelo, propio de sociedades
con un sistema de funcin pblica ms moderno, promete ser un referente para
los dems pases de la regin.
En el caso de Honduras, al 2008 haban iniciado un proyecto de ley de servicio
civil municipal con una propuesta bien estructurada con los componentes bsicos
de la funcin pblica, incluyendo la constitucin de un rgano tcnico para la
administracin de la carrera administrativa a nivel del sector municipal. Despus
de proceso intenso de incidencia poltica, involucrando a muchos actores en la
discusin y anlisis de la propuesta de ley para su apoyo respectivo, en junio del
2010 la ley fue aprobada por la instancia legislativa de ese pas y ya se encuentran preparando la etapa de reglamentacin de la ley.
En cuanto a Panam, cuentan con un anteproyecto de ley de carrera administrativa municipal desde hace un poco ms de dos aos. El anteproyecto de ley, desde
un inicio fue consensuado por las instancias asociativas que mayor representan el
sector municipal en ese pas y en el 2009 lograron incursionarlo a la Asamblea
Nacional. Sin embargo, meses despus, a raz de la finalizacin del perodo legislativo, el anteproyecto no haba sido prohijado, situacin que por razones de
reglamento lo dejaba fuera de la corriente legislativa.
212
Captulo XI
El propsito de apoyar a los pases de la regin para que cuenten con un marco
regulador de la funcin pblica se sustenta en dos aspectos bsicos. Por un lado, la
necesidad de una norma que ordene, oriente y determine las acciones a seguir para
implementar y desarrollar un sistema de empleo pblico. Segundo, porque todo
acto de la administracin pblica debe estar sustentado en norma que lo respalde.
Una caracterstica fundamental de la gestin pblica es que el funcionariado
puede hacer solo aquello que la ley le faculte. La ausencia del respaldo legal en
los actos administrativos los deja prcticamente nulos. Partiendo de lo anterior, el
marco normativo de carrera administrativa se constituye en una necesidad y en
una obligacin, por lo que su ausencia demanda que la institucin deba buscar
normas supletorias que le respalde los actos administrativos que dentro del contexto de la funcin pblica efecte.
La instrumentalizacin tcnica
Un tercer elemento que se ha venido trabajando en los proyectos ha sido la instrumentalizacin tcnica, con la elaboracin e implementacin de manuales genricos
de: Organizacin y funciones; Descriptivo de puestos; Reclutamiento y seleccin de
personal; Capacitacin; Evaluacin del desempeo; y Salarios e incentivos.
El propsito de elaborar manuales genricos, es para que estos sirvan como herramientas de apoyo y referencia a las municipalidades para que estas elaboren
sus propios manuales, dentro del marco de la autonoma municipal. Esto permite a las municipalidades tener al alcance una herramienta que contemple los
aspectos singulares del municipalismo y que dentro de sus capacidades puedan
desarrollar sus manuales, tomando el genrico como una gua, o bien institucionalizarlo por acuerdo de concejo para su aplicacin en la municipalidad.
Dentro de esta lnea de accin, el avance en los diferentes pases ha sido significativo. Repblica Dominicana, El Salvador y Panam ya elaboraron sus manuales
genricos. Honduras, Costa Rica y Guatemala estn concluyendo esta etapa y
Nicaragua cuenta con algunas herramientas elaboradas.
Experiencias como la de El Salvador es importante destacar, por cuanto, a partir
de la elaboracin de sus manuales genricos, han elaborado los manuales del
30% de las municipalidades del pas, incluyendo la conformacin de la Comisin
Municipal de Carrera Administrativa para cada municipalidad, como lo ordena
su marco regulador.
Un aspecto fundamental y estratgico en el desarrollo de los manuales genricos,
ha sido su validacin con los responsables de la gestin de recursos humanos de
las municipalidades, aspecto que ha propiciado la calidad y credibilidad de las
herramientas, al tiempo que dichos actores se han apropiado de los mismos. De
213
igual manera, en algunos pases de la regin se ha hecho partcipe a tcnicos de

la Direccin de Carrera Administrativa o Servicio Civil del Gobierno Central, con
el propsito de retroalimentar el proceso con el aporte de expertos y quienes han
tenido mayor experiencia en el tema por aos.
La instrumentalizacin tcnica mediante estos manuales, parece ser una de las
alternativas ms cercanas a promover la prctica de la funcin pblica y viene
a complementar la normativa, a partir del momento en que las municipalidades
oficialicen su uso como herramientas institucionales. Es una forma de resolver
el da a da para quienes les ha sido encomendada la tarea del personal en las
municipalidades. La ausencia de instrumentos o herramientas de este tipo es lo
que muchas veces propicia la prctica clientelar y de padronazgo.
La organizacin y gestin de los recursos humanos
Otro de los elementos considerados en este proceso es la organizacin y gestin
de recursos humanos, instancias dentro de las organizaciones responsables de la
implementacin y desarrollo de los preceptos y sistemas de la carrera administrativa. As como el rea financiera requiere de un contador o un profesional en
Finanzas para la gestin efectiva y eficiente de esos recursos, de igual manera
la gestin de recursos humanos requiere de una persona con la capacidad y las
competencias para hacerlo.
La normativa y la instrumentalizacin resultan intiles si no se cuenta con un gestor de recursos humanos o de carrera administrativa en el da a da, en la aplicacin de los preceptos bsicos de la funcin pblica. Una situacin en comn de
los pases es que la mayora de las municipalidades no cuentan con una persona
responsable y con las competencias para la gestin de recursos humanos.
En este proceso de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal, se ha promovido la necesidad de que las organizaciones cuenten con este
gestor, no obstante, la realidad muestra que la mayora de las municipalidades
tienen serias limitaciones para poder contar dentro de sus organizaciones con
una persona que se haga cargo de estos procesos. Esto ha llevado a considerar
como una de las soluciones ms viables a corto y mediano plazo, la contratacin
de gestores de recursos humanos a nivel de mancomunidades, es decir, que las
municipalidades puedan resolver su carencia de manera asociativa, estableciendo un gestor de carrera administrativa municipal en la mancomunidad, para que
desde esa posicin le brinde el soporte tcnico y profesional a las municipalidades que integran la mancomunidad y que no cuentan con un gestor de recursos
humanos institucional.
Cada municipalidad contar con sus respectivos manuales, siempre dentro del
marco de la autonoma municipal, debidamente aprobados por sus respectivos
214
Captulo XI
concejos o corporaciones. El gestor de carrera administrativa mancomunado desarrollar, a partir de esa instrumentalizacin, la gestin correspondiente para
todos los aspectos concernientes de la funcin pbica en la municipalidad.
Otro aspecto que se ha abordado dentro de esta lnea de accin y que ha sido
parte de las experiencias del proyecto regional, tiene que ver con la posibilidad de
constituir un rgano tcnico de apoyo y de asesora a las municipalidades para la
implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa.
Una instancia como esta tendra a su haber la custodia, mantenimiento y actualizacin de los manuales genricos que se han venido desarrollando en el
proyecto. Tendra la capacidad de crear ms instrumentalizacin, sean manuales,
procedimientos, formularios, guas instructivas, guas metodolgicas, sistemas de
informacin, entre otros aspectos, que pondran a disposicin de las municipalidades como apoyo a la gestin que les corresponde. Podra, una instancia de
estas, brindar la asesora, orientacin y el soporte que las municipalidades requieran, principalmente a aquellas que por sus limitaciones tcnicas o econmicas no han podido desarrollar los mecanismos y la estructura necesaria para el
desarrollo de la carrera administrativa.
Tambin podra, dentro de un marco de estandarizar procedimientos y normas,
brindar el apoyo legal en la interpretacin de las normas, creando jurisprudencia
del marco regulador, muy usual en el mbito de la administracin pblica, para
un mejor resolver de las situaciones que se presentan da a da en las instituciones. Sera una instancia que puede articular procesos de reclutamiento y seleccin de personal mancomunados, lo que propicia ms alternativas de candidatos
a las municipalidades y ms alternativas de empleo a los candidatos, o sea, una
mayor efectividad en la captacin de personal a un costo mucho menor al unir
esfuerzos en comn.
Esta figura organizacional podra ser vlida para aquellos pases que cuentan con
una ley de carrera administrativa especfica para el sector municipal. Es as como
en el caso de Nicaragua constituyeron la Direccin de Carrera Administrativa
Municipal, supeditada a una Comisin Nacional.
En Costa Rica est en proceso de consolidacin la Secretara Tcnica de la Carrera Administrativa Municipal, como un rgano tcnico supeditado a la asociacin
nacional de municipios de ese pas. Honduras, con su nueva ley de carrera administrativa municipal contempla la constitucin de una Secretara Tcnica de carrera administrativa municipal. Guatemala y El Salvador no contemplan esta figura
de gestin, mientras que Panam lo tiene considerado en su anteproyecto de ley.
En el caso de Repblica Dominicana, la situacin es diferente, dado que en
ese pas, con la nueva ley de la funcin pblica constituyeron el Ministerio de
215
Administracin Pblica, como un rgano rector de la gestin, tal y como se haba

comentado anteriormente.
Los sistemas de informacin
Finalmente, la otra lnea de actividad que se ha considerado en el proyecto es la
que se refiere a los sistemas de informacin, como herramientas que facilitan el
registro de datos para la toma de decisiones. Promover los sistemas de informacin de la carrera administrativa a nivel de cada municipalidad y a nivel de todo
el sector municipal, permite contar con informacin precisa sobre el estado de
situacin de la funcin pblica municipal.
Actualmente, se tiene la experiencia en El Salvador, a travs del Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal con la creacin de un sistema registral a nivel
nacional de la carrera administrativa municipal. Dicho sistema se desarroll por
mandato mismo de la ley de carrera administrativa municipal de ese pas, la cual
establece tambin la creacin de esos registros en cada una de las municipalidades, de tal manera que se convierte en una herramienta de informacin y de
control en la aplicacin de los preceptos de la norma.
Al igual que los dems componentes organizacionales, la gestin de recursos
humanos requiere de sistemas de informacin que facilite la gestin, la interactividad con el usuario y la relacin con los sistemas de control pblico. En la medida
que proliferen estas herramientas, ms fcil se har impulsar el desarrollo y la
profesionalizacin de los funcionarios pblicos.
11.5. Conclusiones
Si comparramos el estado de situacin de la carrera administrativa municipal en
la regin de hace dos aos, cuando se celebr el primer encuentro regional en
Honduras, con respecto a la situacin actual, es claro que se presentan avances
significativos y fundamentales para el propsito de la profesionalizacin de la
funcin pblica municipal. Procesos de incidencia, leyes, manuales, alternativas
de organizacin en la gestin de recursos humanos, sistemas de informacin,
todos ellos, ausentes hasta hace dos aos, ahora presentes, constituyen de una
u otra forma condicionantes favorables para el cambio en las formas de vincular,
desarrollar y desvincular a las personas de los puestos pblicos municipales.
Cada pas ha tenido su propio proceso, como atinadamente lo seala la Carta,
la calidad de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica o servicio civil
en la comunidad iberoamericana es diversa y heterognea, no deben desconocerse las evidentes diferencias que los distintos puntos de partida implican en
cuanto al contenido, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en cada
caso.
216
Captulo XI
Pero al mismo tiempo, se han evidenciado aspectos en comn, lo que ha permitido que los avances de unos puedan ser referencia para los otros y viceversa, de
tal manera que la retroalimentacin y el intercambio de conocimientos, experiencias y herramientas constituyan un elemento ms que fortalezca el proceso. En
este sentido, tambin la Carta seala que , resulta posible y conveniente poner
de manifiesto un conjunto de bases comunes, sobre las cuales debiera articularse
el diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica en los pases iberoamericanos. La definicin de estas bases y su adopcin
por los gobiernos contribuir, por una parte, a enfocar de manera compartida los
esfuerzos por mejorar los sistemas nacionales, y permitir por otra la construccin
de un lenguaje comn sobre la funcin pblica iberoamericana, facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en este campo los nexos existentes entre
nuestros pases.
Es claro que los esfuerzos no se han concentrado en un solo punto, las lneas
de accin son la muestra de que el proceso de implementacin de la carrera
administrativa municipal en la regin se ha debido abordar paralelamente en
diferentes aspectos.
As lo han entendido las asociaciones nacionales de municipios, quienes han asumido el proyecto con la prioridad debida y como parte de la agenda permanente.
En este tipo de procesos, el inicio siempre es difcil pero tal parece que lo han
superado satisfactoriamente.
El tema se mantiene presente, hay productos tangibles y existen indicios de credibilidad en el proceso por actores polticos, tcnicos y funcionarios. El avance
es significativo para lo que no se tena, pero igual de pequeo es para donde se
debe llegar. Si aplicramos el barmetro en este momento, probablemente los
resultados dejaran ver que an el estado de situacin se mantiene en el primer
nivel de desarrollo de la funcin pblica. Ciertamente falta mucho por avanzar.
217
Captulo XII
La Agenda Legislativa Municipal

en Guatemala: La labor de
la Comisin de Asuntos Municipales
del Congreso de Guatemala
Dip. Juan Francisco Crdenas Argueta
12.1. Introduccin
221
12.2. La Comisin de Asuntos Municipales (CAM)
222
12.3. La Mesa Tcnica Municipalista, su labor y contribucin
223
12.4. Agenda Legislativa, avances y retos
224
219
Captulo XII
12.1. Introduccin
Es un hecho absolutamente innegable que los gobiernos municipales en el escenario guatemalteco han desarrollado un rol relevante y es necesariamente previsible que este sea incrementado da a da. A esto se suma el hecho de que
la consolidacin de las prcticas democrticas que la sociedad moderna exige
radica fundamentalmente en la dinmica que generan los gobiernos municipales.
Esto ltimo se ha evidenciado con mayor fuerza a nivel mundial; y tras el transcurso
de las ltimas tres dcadas afortunadamente ha permitido a los gobiernos locales
ser protagonistas en el proceso de desarrollo a nivel nacional. Es fundamental remarcar que el proceso ha llevado a los gobiernos locales a buscar formas de organizacin e incidencia en mbitos ms amplios y por ende encuentran la necesidad
de construir, consensuar, priorizar y sobre todo definir una agenda de accin.
En el transcurso de esto, todos los actores relacionados al quehacer municipal
nos vemos obligados a integrar redes de actores en torno a la accin poltica,
pero sobre todo alrededor de la accin pblica; innovando en materia de gestin, generacin de consensos y a vigorizar las relaciones polticas y de negociacin constante con los actores determinantes y vinculantes al recurso social dentro
de los 333 municipios que componen el territorio.
En Guatemala los gobiernos municipales son fuente de transformacin y afortunadamente (aunque no a la velocidad requerida) la cultura gubernamental histricamente centralista, ha ido modificndose. Legislativamente las presiones ciudadanas
han provocado que llegue a considerarse ahora ms que antes a la agenda municipal como un elemento sustancial e importante para el desarrollo nacional. Aunque muchas veces no es tratada con la urgencia requerida al seno del Congreso, el
cambio de percepcin es evidente. Una de las ms claras certezas a nivel municipal
es el papel desarrollado por las Asociaciones de Municipalidades ANAM y AGAAI
en el proceso de construccin y negociacin de las reformas al Cdigo Municipal.
Dicha experiencia aunque es referida de forma fcil encierra uno de los procesos
ms importantes de los ltimos aos, describirlo permitir construir lecciones importantes, que deben ser aprovechadas en el futuro. Ciertamente el panorama guatemalteco es diverso y el cmulo de experiencias requiere de un trato diferenciado,
situacin que condiciona el desarrollo de los procesos de consulta y de propuestas.
Este artculo tiene como fin tres tareas, la primera consistir en presentar algunos elementos conceptuales relacionados con la constitucin y funcin de la
Comisin de Asuntos Municipales que me honro en presidir desde el 2008 y
de su contribucin al fortalecimiento de la accin e institucionalidad local de
las municipalidades; la segunda tarea consiste en identificar algunas prcticas
que sirvan para evidenciar las lneas de aporte y accin desarrolladas por los
221
diferentes actores estratgicamente importantes para el impulso de la agenda

legislativa municipal, y la tercera tarea es presentar la agenda legislativa sus
avances y retos tanto a nivel local como a nivel nacional.
12.2. La Comisin de Asuntos Municipales (CAM)

La CAM es parte de las Comisiones Ordinarias del Congreso de la Repblica, se
rige por las normas que la Ley Orgnica dicta57. Se integra de forma voluntaria
por diputados en representacin de los bloques legislativos a los que pertenecen.
Celebra sesiones ordinarias de forma semanal y sesiones extraordinarias bajo
acuerdo estricto de la Junta Directiva que la preside.
El qurum para celebrar sesiones se establece con la presencia del 25% de los
integrantes ante el presidente o el vicepresidente. Brinda permanencia e impulso
a los temas de inters municipal, su integracin es voluntaria, ms en ella se refleja claramente la conformacin de los bloques legislativos (ver grfico 12.1.).
Legislativamente la agenda municipal dentro del Congreso de la Repblica, posee un vnculo directo con la Comisin de Asuntos Municipales. Dentro de la
actual legislatura y segn reconocimiento legal, la CAM cuenta con un asesor de
planta, quien se desempea como secretario especfico de la comisin, as como
Grfico 12.1.
Guatemala: Integracin de la CAM, para el perodo 2010
UNE
UNIONISTA
5%
PATRIOTA
6%
GANA
50%
17%
22%
LDER
Para mayor informacin sobre la constitucin legal y funcionamiento de la CAM fue objeto de investigacin dentro del Pulso Parlamentario 2008, p. 145.
57
222
Captulo XII
aquel personal que le sea asignado por Junta Directiva. Adems como parte de
sus atribuciones tiene la potestad de invitar a Ministros de Estado y funcionarios pblicos a asistir a sesiones estando obligados a hacerlo.
Da sostenibilidad y permanencia a la agenda municipal, de tal cuenta, es uno de
los actores determinantes en la definicin, anlisis, promocin e impulso de la
agenda municipal dentro del Congreso.
En la actual legislatura, la agenda legislativa ha presentado momentos de verdadera obstruccin poltica; han sido largas sesiones que han impedido la aprobacin de iniciativas de ley; de manifestaciones a favor y en contra, de la exposicin
publica posturas individuales y colectivas ante las instancias del Pleno, generando
opiniones a favor o en contra, actitud democrticamente aceptada y necesaria.
Esta dinmica fue y sigue siendo aprovechada por la CAM, a travs de la apertura iniciada durante marzo del 2008, que se concreta con la instalacin de la
instancia denominada Mesa Tcnica Municipalista.
12.3. La Mesa Tcnica Municipalista, su labor y contribucin

La Mesa Tcnica es un espacio de participacin que busca la socializacin, dilogo, anlisis, estudio y consulta de la agenda legislativa municipal. Constituida
mediante la convocatoria y coordinacin de la Comisin de Asuntos Municipales
en alianza con las Asociaciones de Municipalidades (ANAM y AGAAI) y el respaldo de la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Institucional
y Municipal de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA) de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y dems
instancias de apoyo tcnico que por delegacin y solicitud de la comisin y las
asociaciones municipales brindan apoyo.
En ella participan todos los actores con vinculacin a los temas de inters legislativo municipal y estos encuentran un espacio propicio de dilogo y construccin
de consensos; que propicien la adecuada incidencia en la toma de decisiones
dentro del Poder Legislativo. Esta descripcin de qu es y cmo funciona la mesa
tcnica municipal se vincula con la segunda tarea de este artculo, que consiste en
la identificacin de prcticas positivas y propositivas dentro del mbito legislativo.
Bajo este mismo sentido, y acoplndonos a la visin del nuevo institucionalismo
social, los cambios ocurren como producto lgico de la variacin en las condiciones del arreglo social que dan sustento al rgimen institucional, comienzan
aparecer como problemticas y no garantizan la estabilidad58 en la aceptacin y
uso de las practicas institucionalizadas.
Oliver (1992) profundiza el concepto de des institucionalizacin refirindose a la erosin o discontinuidad de las prcticas institucionalizadas. Al respecto, vase los trabajos de Meyer y Rowan (1977) y de
DiMaggio y Powell (1991).
58
223
Esta concepcin no est alejada de la realidad guatemalteca y por ello, la idea

de innovacin toma total relevancia al seno de la Comisin; ya que, para legislar adecuadamente es necesario conocer la realidad, escuchar las demandas y
necesidades de quienes aplican las normas, y sobre todo de vincular de forma
apropiada a la realidad de los gobiernos locales. En el transcurso del ejercicio se
ha evidenciado que a mayor apertura, mayor solides en el proceso, y sobre todo
mayor legitimidad en las propuestas.
Un componente fundamental para nuestros propsitos es el concepto de redes
ya que construir vnculos de cooperacin horizontal, no jerrquica, entre organizaciones y grupos que se conocen y reconocen; hacen negociacin; intercambian
opiniones; recursos y comparten objetivos, este tipo de espacios y dinmicas son
vitales, pero sobre todo crean lazos que permiten y viabilizan la incidencia y la
aprobacin de una iniciativa de ley.
Afortunadamente ya en este 2010, la instancia se ha consolidado y los frutos son
notorios. La creacin de una agenda legislativa municipal, la socializacin de
ella y permanente actualizacin, la creacin de un espacio de anlisis consiente y
profundo de la realidad local y la propuesta acertada de iniciativas; as como la
aprobacin del decreto 22-2010 Reformas al Cdigo Municipal y sobre todo
la vinculacin responsable y slida con las Asociaciones de Municipalidades son
solo algunos de los xitos que se basan en la existencia de la Mesa Tcnica.
12.4. Agenda Legislativa, avances y retos

La negociacin y el trabajo de cabildeo requieren, de constancia, prudencia,
pertinencia y sobre todo al buen chapn de paciencia; bajo este esquema la
mayor inversin de tiempo, para lograr la aprobacin de las necesarias normas
de beneficio de todos los municipios debe ser invertido en la accin poltica, ms
esta no se traducira en beneficios de impacto local y nacional sin un apoyo tcnico adecuado.
Solo con una asistencia de esa magnitud se supera la visin reducida de que los
aportes hacia los municipios son y se quedan en lo local, por el contrario se ampla la visin de que todos los aportes realizados a nivel local son fundamentales
para el desarrollo nacional.
Cuando nos referimos a la agenda legislativa a nivel municipal debemos reflexionar sobre la realidad de la dimensin local, para ello es conveniente precisar
algunas caractersticas especficas al mbito local:
A nivel municipal por ejemplo tradicionalmente la construccin de una agenda
legislativa ha sido prcticamente inexistente. La dinmica plantea que tradicionalmente las autoridades, funcionarios y empleados municipales solo implementaban
224
Captulo XII
las normas legales sin tener opcin de pronunciamiento o propuesta. Ms bien

la tradicin dicta que casi por inercia se atendan el mandato de implementar las
normas, sin reflexionar si estas respondan o no a las demandas de los ciudadanos. Y ms an en todos los casos las decisiones eran tomadas exclusivamente
por los legisladores sin consulta de ningn tipo a ninguna instancia de la municipalidad.
Sin embargo el contexto en el que se lleva a cabo la gestin legislativa ha venido
cambiando, poco a poco los gobiernos municipales van modificando esa conducta, los Alcaldes se preocupan por anticiparse a los problemas y al necesario
proceso de legislacin de algn hecho. Esta previsin forzosamente debe recurrir
al proceso de priorizacin de necesidades, los resultados de esa priorizacin se
integran en la Agenda Legislativa Municipal. Su impulso, negociacin y permanente socializacin es el compromiso de todos los actores que confluimos en
ella.
Las iniciativas estn clasificadas en dos categoras a) iniciativas priorizadas y b)
las nuevas iniciativas.
a) INICIATIVAS PRIORIZADAS. Son aquellas de mayor avance en el proceso
oficial legislativo, estas iniciativas estn consideradas como prioritarias, y se les
dedican especial atencin, para lograr que el proceso sea fluido y consecuente
con el contexto parlamentario. El detalle de las mismas se presenta a continuacin:
Iniciativa 3939 Reformas al Cdigo Municipal
Fue la iniciativa que propuso las reformas al Cdigo Municipal, conocida por el
Pleno el 21 de octubre del 2008 y asignada a la CAM de forma inmediata. Supero el 10 de marzo el primer debate, El segundo el 10 de agosto, y el tercer debate
el 22 de septiembre59. Aprobada en ltimo debate el 13 de mayo bajo el registro
22-2010, y est en vigencia desde el 23 de junio del ao en curso.
59
Informacin obtenida de los informes del MLE 2009.
225
Guatemala: Reformas al Cdigo Municipal

N de iniciativa:
Fecha que conoci el Pleno:

21 de octubre de 2008.
3939.
Contenido: Iniciativa dispone aprobar las reformas al Decreto Ley 12-2002 del Congreso de
la Repblica Cdigo Municipal.
Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Diputado Juan Francisco Crdenas (GANA),
Carlos Gerardo Gordillo Marroqun (GANA), Mirma Figueroa Resen (GANA), Alberto Lpez
Alvarado (UNE), Gustavo Blanco (Unionistas).
Comisin o Comisiones que conocen:
Comisin de Asuntos Municipales.
Posee dictamen:
S: X
Tipo de dictamen:
Favorable (F): X
Motivos del dictamen: Dispone reordenamiento de las funciones del Concejo Municipal, las
competencias propias del municipio, y la lista
de concordancia con la ley General de descentralizacin, fortalecindose las facultades para
normar los servicios municipales, as como modernizar el trabajo administrativo y financiero, a
fin de hacer ms eficiente y eficaz las actividades
propias de cada municipalidad.
Aspectos polticos relevantes: En el 2009, la iniciativa ha superado las tres lecturas ante el
Pleno del Congreso de la Repblica, la ltima fecha es el 22 de septiembre, posterior a este
procedimiento se espera sea agendada para la ltima fase de aprobacin de la misma: La
revisin por artculos y redaccin final.
Fuente: Pulso Parlamentario 2009. Fundacin DEMUCA.
Iniciativa 3979 Cdigo Tributario Municipal

Propone la creacin del Cdigo Tributario Municipal, ajustndose a las disposiciones constitucionales (Art. 9 transitorio) que mandata al Congreso la emisin de
una norma tributaria a nivel municipal.
La iniciativa cuenta con dictamen positivo, y es catalogada como una norma de
urgencia para el fortalecimiento financiero de las municipalidades. Esta iniciativa al
igual que la 3939, fueron socializadas y analizadas en la Mesa Tcnica y cont con
la participacin de expertos en el rea financiera y municipal; espacio en el cual las
Asociaciones Nacionales de Municipalidades (ANAM-AGAAI), fueron actores fundamentales. Actualmente la CAM ha invitado a la mesa tcnica para que reanalice
la iniciativa y en conjunto se establezca una estrategia de socializacin de la misma,
antes de solicitar su conocimiento por el Pleno del Congreso. Se presenta a continuacin la bitcora legislativa que resume los aspectos esenciales de la iniciativa.
La aprobacin de una iniciativa como la del Cdigo Tributario Municipal, necesita superar creencias y actitudes contrarias que han hecho creer a las Autoridades
locales que un Cdigo Tributario Municipal es un elemento adverso a la imagen
poltica de los Alcaldes y Alcaldesas. La aprobacin de la iniciativa permitir superar y solventar muchos problemas estructurales del municipio.
226
Captulo XII
Guatemala: Cdigo Tributario Municipal

N de iniciativa:

10 de febrero de 2009.
3979.
Contenido: Propone el articulado para la emisin del Cdigo Tributario Municipal.

Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Juan Francisco Crdenas Argueta (GANA),
Fredy Viana Ruano (PP), Mirma Resen Figueroa (GANA), Gustavo Blanco (PU) y Roderico
Martnez (GANA).
Comisin que conocen: Comisin de
Asuntos Municipales
y Finanzas Obras
Pblicas y Moneda.
Posee dictamen:
S: X
Tipo de dictamen:
Favorable (F): X
Motivos del dictamen: Establece los principios

bsicos en el marco normativo general para
ejercer y desarrollar su potestad tributaria.
Aspectos polticos relevantes: La iniciativa est catalogada como prioridad poltica para los
miembros de la CAM y el sector municipal, es parte de un combo de leyes que se han relacionado debido a su importancia para el fortalecimiento de la Autonoma Municipal, posee
dictamen y espera la culminacin de la aprobacin de las reformas al Cdigo Municipal,
para que la comisin la presente ante el Pleno.
Iniciativa 3936 Ley Reguladora para el Estacionamiento de Vehculos

Automotores
La iniciativa establece la necesidad de regular de forma clara el servicio de estacionamiento de automotores, consta de nueve artculos y est pendiente de ser
conocida por el Pleno. Se presenta a continuacin la bitcora legislativa.
Guatemala: Ley reguladora para el estacionamiento
de vehculos automotores
N de iniciativa:

14 octubre de 2008.
3936.
Contenido: Dispone aprobar la ley reguladora para vehculos automotores.

Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Luis Alberto Contreras Colindres (BG).
Comisin que
conocen: Asuntos
Municipales y Gobernacin.
Posee dictamen:
S: X
Tipo de dictamen:
Favorable (F): X
Motivos del dictamen: El dictamen fue emitido

el 15 de marzo de 2009. Basa el dictamen en
la necesidad de regular este tipo de actividades
productivas, respetando lo establecido en el artculo 42 de la Constitucin poltica de la Repblica.
Aspectos polticos relevantes: La comisin que ha emitido dictamen favorable es la CAM, y ha

incluido a la misma como una de sus prioridades para el impulso ante el Pleno.
227
Iniciativa 3550 Ley de Participacin Ciudadana

Promueve reconoce y establece los mecanismos de participacin ciudadana en
los asuntos pblicos, y la gestin estatal, desarrollo de la democracia participativa
y el acceso a la informacin60. La iniciativa fue dictaminada favorable el 18 de
noviembre de 2008. A continuacin la bitcora legislativa de la iniciativa detalla
los aspectos ms relevantes.
Guatemala: Ley de Participacin Ciudadana
N de iniciativa:

14 de noviembre de 2006.
3550.
Contenido: Iniciativa dispone aprobar la ley de participacin ciudadana.

Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Representante Reynabel Estrada Roca (GANA).
Comisin que conocen: Comisin de
Asuntos Municipales
y Gobernacin.
Posee dictamen:
S: X
Tipo de dictamen:
Favorable (F): X
Motivos del dictamen: La creacin de un cuerpo

legal que regule apropiadamente los mecanismos de participacin ciudadana.
Aspectos polticos relevantes: El fortalecimiento y regulacin de los canales de participacin

y relacionamiento con la sociedad civil organizada.
Iniciativa 4130 Ley de Servicio Civil Municipal

La iniciativa propone derogar la ley vigente. La propuesta contiene dictamen positivo y es producto del trabajo de consulta tcnica y poltica de la CAM a travs
de la Mesa Tcnica.
Para mayor informacin sobre el proceso de consulta y dictamen de la iniciativa ver Pulso Parlamentario
2008, p. 149.
60
228
Captulo XII
Guatemala: Ley de Servicio Civil Municipal

N de iniciativa:

27 de octubre de 2009.
4130.
Contenido: Iniciativa dispone aprobar la ley de participacin ciudadana.

Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Juan Francisco Crdenas Argueta (GANA).
Comisin que
conocen: Comisin
de Asuntos Municipales.
Posee dictamen:
S: X
Tipo de dictamen:
Favorable (F): X
Motivos del dictamen: Dictaminada el

10/12/2009 y busca la aprobacin de una ley
adaptada a la realidad de las municipalidades.
Aspectos polticos relevantes: Se intenta propiciar un proceso de discusin sobre el proceso

de modernizacin de la carrera administrativa municipal.
b) NUEVOS PROCESOS LEGISLATIVOS. Comprenden los proyectos asignados

a la comisin por vinculacin temtica, y aquellos que a nivel de comisin se
estn proponiendo y que devienen del proceso de consulta, dialogo y propuesta que los diputados y la Mesa Tcnica. Entre ellos estn:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Reformas al IUSI.
Reformas a la ley de ornatos.
Reformas a la ley de vallas publicitarias.
Reformas a la ley del plan de prestaciones del empleado municipal.
Reformas a la ley del INFOM.
Ley de descentralizacin y apoyo municipal para la prevencin del delito.
Todas las iniciativas sern objeto de consultas y anlisis por los miembros de la
Mesa Tcnica. Adems debemos considerar que el municipalismo necesita una
participacin directa y propositiva en las Reformas a la Ley Electoral y de Partidos
Polticos, con el objeto de que sea una valiosa herramienta para la descentralizacin y el reforzamiento del espacio de la autonoma poltica.
Para culminar es necesario decir que: Todos los elementos referidos en este articulo nos sirven como punto de partida para introducirnos en una prctica legislativa
democrticamente renovada tan necesaria en Guatemala como en el resto del
istmo, por una parte la apertura total nos cambia la percepcin; nos brinda otro
enfoque. Adems desde este punto de accin y concepcin las redes de actores
que participan en la construccin, priorizacin y permanente actualizacin de la
agenda legislativa municipal se vuelven los protagonistas de sus propias normas.
Ese es el valor sustancial de la labor legislativa y a nivel municipal el rediseo de
los procesos de consulta y creacin de reglas legales cimienta las bases de una
nueva institucionalidad democrticamente sustentada.
229
Captulo XIII
Territorializacin de las polticas

pblicas: Un anlisis de cara
a los paradigmas convencionales
de planificacin y gestin pblica
Ricardo Sancho Chavarra
13.1. Introduccin
233
13.2. Aproximacin analtica
234
13.3. EL problema de la coordinacin inter-institucional
236
13.4. La territorializacin de las polticas pblicas

como modelo alternativo
238
13.5. Conclusiones
239
Bibliografa 239
231
Captulo XIII
13.1. Introduccin
La territorializacin de las polticas pblicas se puede resumir conceptualmente
como la capacidad de articular polticas basndose en un enfoque espacial para
su formulacin61. Esta capacidad de articulacin promete no solo romper varios
de los paradigmas analticos convencionales que han girado alrededor del desarrollo local desde su planificacin, su gestin y su representacin poltica, sino
tambin proveer una salida al ataque de las brechas econmicas y sociales existentes en un mismo territorio. Cul es el fundamento para tal afirmacin, cuales
virtudes tiene un enfoque territorial de las polticas pblicas que no haya resuelto
el modo convencional de planificar el desarrollo local?
La respuesta a esta interrogante es la que motiva este artculo desde el anlisis
de datos producidos por el Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM) en
toda la regin Centroamericana y Repblica Dominicana conjuntamente con la
Fundacin DEMUCA.
La hiptesis que se pone sobre la mesa y que se desea empezar a validar, es que
el simple traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales como estrategia de desarrollo local no encontrar terreno frtil para resolver el problema
de la coordinacin inter-institucional y por ende para cerrar las brechas existentes
de desarrollo local, si no est precedida por un proceso de territorializacin de
polticas pblicas. Mientras los estados Centroamericanos continen promoviendo legislaciones que trasladen competencias y recursos a las municipalidades
evocando normas constitucionales de autonoma sin paso por la formulacin
adecuada de polticas pblicas, el resultado puede ser, por el contrario desalentador para el desarrollo integral.
La sana competencia entre municipalidades para el logro de metas sociales y
econmicas no es una guerra de localidades que en todo caso estn asentadas en un mismo espacio territorial o en una misma cuenca con caractersticas
comunes que requieren un tratamiento integral en cuanto a la poltica pblica.
Lo que debe promoverse es la competitividad de los territorios, en razn del reconocimiento y potenciacin de las ventajas e incorporacin de las limitaciones
particulares62, de manera que se garanticen buenos mecanismos de coordinacin inter-institucional.
El inters por explicar la territorializacin de las polticas pbicas trasciende lo
acadmico puesto que en la realidad local de Centroamrica y Repblica Dominicana se ha encontrado como uno de los principales males de la gestin pblica
Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin de polticas pblicas en Centroamrica. Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental-PREVDA, 2005.
62
Ibdem.
61
233
la ausencia de coordinacin inter-institucional en los niveles locales (OdAMFundacin DEMUCA 2010)63 a pesar de las mejoras en los marcos legales que
promueven el traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales en casi
todos los pases. Se requiere de un modelo alternativo que permita a los Estados
nacionales lanzar y ejecutar sus planes nacionales de desarrollo pero que a la vez
garantice la mejor gestin local de gobierno en el territorio para lograr superar
el atraso y la privacin de adecuados niveles de desarrollo en la mayor parte de
la regin.
El proceso decisorio de la formulacin de polticas pblicas es sumamente centralista en los pases de la regin y la ola de descentralizacin ha emergido desde
un estrado centralista sin que medien los mecanismos reales de decisin por parte
de los actores locales del territorio. Los adalides de la planificacin nacional han
venido sistemticamente dndole una concesin a los gobiernos locales al ponerlos en la escena y en el espacio que unilateralmente disearon, apoyando una
retrica descentralizadora pero sin participacin real.
Este artculo se divide en cuatro secciones. En la primera seccin se formulan
algunos marcos analticos que pueden ayudar a desarrollar el tema de la territoriallizacin de las polticas pblicas. En la segunda seccin se analiza el problema
de coordinacin inter-institucional como uno de los principales disparadores de
las brechas sociales, econmicas y ambientales en un mismo territorio. En la
cuarta seccin se plantean las ventajas de la territorializacin de polticas pblicas
para corregir el problema de las brechas y con ello mejorar los resultados de la
gestin del Gobierno Local. Finalmente se plantean una seccin conclusiva.
13.2. Aproximacin analtica

El marco conceptual de la territorializacin de las polticas pblicas se encuentra
hoy en da en proceso de construccin en el crculo acadmico de la Regin Centroamericana y el Caribe por lo que se vale en este caso pedir la asistencia de
otras disciplinas, aplicar experiencias analticas de las polticas pblicas de otras
reas de la ciencia sociales para soportar una explicacin ajustada a la realidad
de los Gobiernos Locales de la regin.
Un marco conceptual del internacionalista argentino Roberto Russell64, aplicado
para el caso de la poltica exterior, nos permite estructurar un anlisis relativo al
proceso decisorio de las polticas, en nuestro caso con las que tienen que ver con
Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM.
64
Russell Roberto et al. (1990). Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Tericas en Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Programa RIAL.
63
234
Captulo XIII
la territorializacin. Este anlisis, desde luego, es de absoluta responsabilidad de

quien suscribe este artculo.
De los parmetros analticos elaborados por Russell, surgen dos continuos en
la formulacin de la poltica pblica: la continua centralizacin-descentralizacin y la continua unidad-fragmentacin. La aplicacin de estos continuos
en el tema que nos ocupa es instrumental de manera que ambos continuos los
comprendemos en el proceso de decisin de la poltica y en el proceso decisorio
de la gestin por parte de las autoridades locales.
Siguiendo ste orden analtico, la continua centralizacin-descentralizacin tiene
que ver con el nmero de actores individuales o institucionales que participan en
el proceso decisorio, en el nmero de participantes en la mesa de la planificacin. No es entonces de extraar que el contenido de las polticas tienda a ser
centralista aunado muchas veces a la condicin de sociedad globalizada o en la
gravedad de los problemas que en el caso de Latinoamrica hace que lo local sea
desplazado por otros problemas estructurales graves: una profundizacin de la
exclusin social, altos niveles de desempleo, institucionalidades polticas dbiles
o rotas65.
Al establecerse la centralizacin de la poltica de descentralizacin los esquemas de planificacin no consiguieron traducir los prospectos de poltica pblica
a los requerimientos regionales y locales de las poblaciones ni a las demandas
particulares de sus economas polticas. Al final, la clase poltica Latinoamericana
ha cado en una hipocresa programtica al anunciar una descentralizacin sin
autonoma y una autonoma sin territorializacin.
El enfoque de la territorializacin de las polticas pblica pasa entonces por incorporar a los actores regionales y locales a la hora de formular la poltica pblica
del desarrollo local de forma que sea sta la que est descentralizada ms all de
la retrica convencional. La condicin de Estado centralista apunta a que la oferta de polticas pblicas va en una direccin centralizada porque participan en ella
pocos actores nacionales arropados en la preparacin de planes de Gobierno a
la hora de los procesos electorales o simplemente surge del liderazgo personalista
de un Presidente o de un candidato presidencial.
La continua unidad-fragmentacin hace referencia al grado de coherencia, cohesin y acuerdo en el proceso decisorio de la poltica pblica. En este caso,
es evidente el grado de fragmentacin existente en las decisiones respecto a los
planes y acciones de desarrollo local que aceleran la duplicidad de funciones, la
friccin de competencias de entes nacionales y locales, el reclamo permanente
Carrizo, Luis. Produccin de Conocimiento y Polticas Pblicas. Desafos de la universidad para la gobernanza democrtica. Cuadernos del CLAEH. N 89.
65
235
de lo que constru yo y destruy usted fomentndose una supuesta coordinacin

que enfrenta la coherencia de las decisiones.
Al final, la descoordinacin inter-institucional que no deviene de una voluntad
expresa de los actores institucionales, sino que es producto de la fragmentacin
del proceso decisorio por no estar sta alado a una territorializacin de la poltica
pblica sino a la aplicacin de decisiones y funciones normativas de varios entes
nacionales y varios entes locales sin unidad decisoria.
El enfoque de territorializacin de poltica pblica debe aspirar desde luego a la
unificacin del proceso decisorio en cuanto a la coherencia y grado de acuerdo
de los planes y acciones que se implementen en el nivel local. Cada entidad
pblica sigue su paso y la coordinacin es ms un tema de voluntad poltica de
actores individuales o de acciones ad hoc que ocurren sin que sea parte de un
camino previamente elegido.
13.3. EL problema de la coordinacin inter-institucional

De acuerdo a varios anlisis e investigaciones emprendidas por DEMUCA y el
OdAM66, uno de los principales problemas que afectan no solo la autonoma
municipal sino la efectiva gestin de los gobiernos locales, es la falta de coordinacin inter-institucional y por ende la capacidad de resolver los problemas que
estn ms cerca de la ciudadana. Esto lleva indefectiblemente al descrdito de
los municipios y a prdida de liderazgo como gobiernos locales.
La interaccin y coordinacin entre el gobierno local y el resto de los entes del
Estado y sus instituciones requiere de marcos normativos claros que definan el
sistema de competencias y las relaciones inter-institucionales. En general los Centroamericanos y Dominicanos aprecian los marcos normativos, especialmente en
las normas constitucionales y el Cdigo Municipal, pero consideran la gestin y
ejecucin del mandato competencial, con mucha desconfianza67.
Un buen ejemplo de falta de coordinacin inter-institucional es la Ley de Transferencias Municipales aprobada por la Asamblea Legislativa de Costa Rica en abril
de 2010 y que se deriva de una enmienda constitucional al artculo 170 aprobada en el ao 20001 que fija un 10% de los ingresos ordinarios anuales asociado
a un traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. La ley
se aprueba casi una dcada despus y exige en su articulado la aprobacin de
leyes especiales subsecuentes cada ao por siete aos para transferir un 1,5%
anual y completar el 10% constitucional.
Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM (ndice de Percepcin de la Autonoma Municipal).
67
Ibdem.
66
236
Captulo XIII
La aplicacin de sta nuevas reglas institucionales en Costa Rica no ha estado precedida por un proceso de planificacin y eventualmente se agravarn los
problemas de coordinacin cuando las municipalidades reciban competencias y
recursos para ejecutar. Los criterios fijados por la norma legal en el artculo 9 para
la transferencia indican que se deben atender criterios de densidad poblacional,
ndice de desarrollo social y los principios de equidad y asimetra a que se refiere
el artculo 3. Este ltimo establece buenos principios generales como subsidiaridad, complementariedad, equidad, gradualidad, asimetra, democratizacin, integracin regional y financiamiento68, todos muy loables pero que
sin definiciones que puedan propender a una aplicacin prctica o de los cuales
surja espontneamente un plan integral.
El sentido de la reforma constitucional y de la Ley 8801 en Costa Rica son de
reconocer como esenciales para el fortalecimiento de la autonoma municipal
necesaria en un pas en esencia centralista, pero el emprendimiento de stas
nuevas reglas no ha pasado por un proceso de poltica pblica que ventile la coherencia de las competencias a transferir en el territorio municipal, en un contexto
regional en la que participen varias municipalidades, o en un sentido realizar las
transferencias con estrecha aproximacin a las caractersticas del institucionales
de los actores nacionales y locales para lograr un anclaje sin altos costos de
transaccin.
El problema de falta de coordinacin no est primordialmente entonces en el
marco normativo, est en las decisiones que se establecen los planes de desarrollo y en la calidad de la coherencia y acuerdo de stos a la hora de su formulacin
y ejecucin.
Otro aspecto esencial que apunta a la falta de coordinacin inter-institucional
tiene que ver con los instrumentos de la estructura administrativa con los que
cuenta el gobierno local para asumir sus competencias, muchas de la cuales son
compartidas con otros entes del Gobierno Central. Un ejemplo son los sistemas
informticos y la infraestructura tecnolgica de los municipios, la cual no est preparada para relacionarse con las caractersticas de los entes del Gobierno Central. Adicionalmente, la naturaleza del recurso humano, especialmente tcnico y
profesional, tiene grandes disparidades entre las entidades locales y nacionales.
La coordinacin inter-institucional debe partir de la planificacin adecuada que
logre alinear los objetivos de los planes sectoriales, regionales y locales ya sea
en uno varios municipios con caractersticas territoriales compatibles. Igualmente
debe compatibilizarse el plan de ejecucin tomando en cuenta las caractersticas
administrativas de los actores institucionales sean nacionales o municipales.
68
Ley General de Transferencias de competencias a las Municipalidades. N 8801.
237
13.4. La territorializacin de las polticas pblicas como modelo

alternativo
La territorializacin de las polticas pblicas no constituye un plan para cada municipio ni tampoco consiste en la fragmentacin de la poltica nacional de planificacin. La naturaleza de la territorializacin de polticas pblica, es el resultado
de una intervencin que conlleva una estrategia sociopoltica de cambio69 con
actuaciones a la medida de potencialidades culturales, econmicas, ambientales y no necesariamente de divisiones poltico-administrativas, como puede ser un
distrito, cantn o departamento. Deben por lo tanto modificarse los paradigmas
metodolgicos como un compromiso serio de los actores polticos nacionales.
Los marcos legales que son promovidos con la sana intencin de democratizar
el municipio o de fortalecer su autonoma pueden verse limitados en su aplicacin
y objetivos si no se cuenta con un modelo alternativo de intervencin cuyo fin
primordial es el mejoramiento de la calidad de vida de las personas a travs de
la especificacin de las actuaciones del Estado70.
Los atributos de la territorializacin de las polticas pblicas podrn ser mltiples
si se cuenta con la claridad suficiente en el sistema poltico de la importancia de
fortalecer a los municipios no solo a travs de mejores marcos normativos sino
mediante una nueva forma de intervencin. Podrn lograrse grandes objetivos
de desarrollo como la creacin de fuentes de empleo, desarrollo econmico, la
proteccin del patrimonio histrico, infraestructura, acceso a servicios, uso del
territorio, partiendo de las particularidades y diversidades de los territorios..
Las brechas del desarrollo local se encuentran fundamentalmente en la exclusin
social en un mismo territorio, en la existencia de zonas marginales combinadas
con viviendas de lujo, en infraestructuras colapsadas y en buen funcionamiento
que conviven en los mismos espacios, en la excelente y mala calidad que subyace
en la provisin de servicios pblicos, como el abastecimiento de agua potable y
recoleccin de basura por ejemplo. El ataque a stas brechas desde los planes
sectoriales del Gobierno Central o mediante las transferencias de recursos y competencias sin una perspectiva territorial, no garantiza su xito.
Como modelo alternativo de planificacin y gestin pblica, se requiere que las
polticas nacionales y sectoriales producto de la planificacin nacional se subordinen a una poltica de ordenamiento territorial y equilibrio espacial-ambiental
de manera que se logren jerarquizar los planes y programas al tiempo que se
sedimenten los arreglos institucionales para la coordinacin institucional.
Gallicchio, Enrique (2004). Cuadernos CLAE, Montevideo, Uruguay.
PREVDA Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (2005). Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin de polticas pblicas en Centroamrica.
69
70
238
Captulo XIII
13.5. Conclusiones
Lo que la gente ve como descoordinacin es la incapacidad de cerrar las brechas locales. Al mismo tiempo que en Centroamrica y Repblica Dominicana
se fortaleci el centralismo de la planificacin, ahora auspiciado por ribetes de
devolucin de poder local a las comunidades a travs de leyes de transferencias,
la institucionalidad de los municipios se vio vulnerada por la crisis de la coordinacin inter-institucional que result en una fragmentacin de la gestin pblica
para resolver los problemas locales.
El resultado: poca credibilidad de los ciudadanos hacia el desempeo del municipio y menos credibilidad an hacia los grandes planes de desarrollo nacionales
que otrora fueron las grandes vedettes del desarrollo.
No solamente las competencias y la gestin en los Gobiernos Locales se ven distorsionadas por ambigedades estructurales sino que la formulacin e implementacin de polticas pblicas no estn considerando el territorio como una unidad
de desarrollo y que por lo contrario las polticas pblicas y la planificacin nacional siguen siendo centralistas a pesar de contar con un discurso descentralizador.
Por otra parte, parece estar fallando el proceso de toma de decisiones de los
titulares de la representacin poltica, dgase Alcaldes y Alcaldesas, a la hora de
ejecutar los mandatos, agravndose la falta de coordinacin en todos los niveles.
Lo que revelan estas contradicciones es la ausencia de un modelo alternativo a
la clsica transferencia de competencias que tome en cuenta verdaderamente al
territorio en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, de forma
que no solo se refuercen los marcos competenciales de los rganos pblicos, sino
que tambin se resuelva la ineficiencia de la gestin pblica local.
Adicionalmente, se han ampliado las brechas territoriales en los planos locales, por
lo que se hace necesario un enfoque renovado cuya esencia se edifica sobre las
territorializacin de las polticas pblicas, dndose as una cohesin entre los elementos de la planificacin, gestin y representacin poltica en los niveles locales.
Bibliografa
Carrizo, Luis. Produccin de Conocimiento y Polticas Pblicas. Desafos de la universidad para la gobernanza democrtica. Cuadernos del CLAEH, N 89.
PREVDA Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (2005). Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin
de polticas pblicas en Centroamrica.
Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y

Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM.
239
Gallicchio, Enrique (2004). Cuadernos CLAE, Montevideo, Uruguay.

Ley General de Transferencias de competencias a las Municipalidades, N 8801.
Russell, Roberto et al. (1990). Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica

Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Tericas en Poltica exterior y
toma de decisiones en Amrica Latina. Programa RIAL.
240
ACERCA DE LAS
Y LOS COLABORADORES
241
Caryl Alonso Jimnez

Candidato a doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad
de Salamanca; Magster en Direccin y Gestin Pblica por la Universidad
Carlos III de Madrid y Licenciado en Historia de la Universidad del Valle
de Guatemala. Fue subsecretario para la Descentralizacin (enero - mayo
2008). Es profesor universitario de los cursos de planificacin para el desarrollo, polticas pblicas y metodologa de la investigacin, en la Universidad Rafael Landvar, Universidad del Valle de Guatemala y Universidad
San Carlos de Guatemala; actualmente es consultor en polticas y gestin
pblica en entidades pblicas y proyectos en ejecucin del Gobierno de
Guatemala y agencias internacionales.
Natalia Camacho Monge

Licenciada con Honores en Antropologa Social de la Universidad de Costa Rica y egresada de la Maestra Nacional de Gerencia de Proyectos de
Desarrollo del Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. Ha
ocupado cargos en evaluacin e implementacin de proyectos sociales
en diferentes instituciones pblicas. Adems labor en el Programa Interdisciplinarios de Estudios y Accin Social de los Derechos de la Niez y la
Adolescencia en la Universidad de Costa Rica y se ha desempeado como
docente de la Escuela de Estudios Generales de dicho centro educativo.
Actualmente labora en la Fundacin DEMUCA como asistente tcnica del
Observatorio de Autonoma Municipal desde sus orgenes en octubre del
2007; adems es responsable del Programa Regional de Participacin con
Equidad de la Fundacin DEMUCA.
Juan Francisco Crdenas Argueta

Diputado del Congreso de la Repblica de Guatemala. Presidente reelecto
por tercer ao consecutivo de la Comisin de Asuntos Municipales del
Congreso de la Repblica. Cuenta con vasta experiencia en el sector municipal. Durante tres perodos fue alcalde del municipio de Zaragoza del
departamento de Chimaltenango, Presidente de Asociacin departamental
de alcaldes. Ha ocupado cargos de importancia, siempre en pro y defensa
de los intereses municipales, entre ellos destacan: a) Secretario Departamental de Chimaltenango (PAN); b) Secretario Municipal (PAN); c) Coordinador Departamental de Chimaltenango (PAN); d) Secretario Municipal,
Zaragoza (GANA); e) Secretario Departamental, Chimaltenango (GANA);
f) Coordinador Primario (GANA); g) Coordinador Departamental (GANA);
h) Secretario Municipal, Zaragoza, Chimaltenango (GANA).
243
Alexander Castro Reyes

Estudiante del Doctorado en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de Costa Rica. Politlogo, Mster en Administracin Pblica e Ingeniero en Redes, ha realizado estudios tambin en Auditora de Tecnologas de
Informacin. Sus principales temas de investigacin son: economa poltica
y gobierno electrnico. Previo a sus estudios doctorales public su tesis de
maestra titulada Injerencia Poltica en el Sistema Bancario Nacional de
Costa Rica (Editorial Universidad Nacional, 2003). Posteriormente realiz
publicaciones sobre el tema de economa poltica y grupos de inters en la
Universidad Autnoma de Centroamrica, as como del Sistema Bancario
Nacional Costarricense y las prcticas de rent-seeking, en la Universidad
de Delaware y en el Banco Central de Costa Rica. En el mbito acadmico
se ha desempeado como profesor en Poltica Econmica y Administracin
Pblica. Ha sido tambin consultor externo para entidades como la Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano, Academia de Centroamrica,
Asociacin Bancaria Costarricense y Presidencia de la Repblica, este ltimo como consultor de la Junta de Notables que analiz el Tratado de Libre
Comercio entre Centroamrica, Repblica Dominicana y los Estado Unidos
(CAFTA) por sus siglas en ingls.
Vctor D`Aza
Cuenta con una licenciatura en Derecho y un magister en Planificacin
Urbana y Gestin Municipal de la Pontificia Universidad Catlica Madre
y Maestra en la Repblica Dominicana. Exalcalde del Municipio de Villa
Gonzlez y cofundador de la Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU). Fue el pionero en la implementacin del Presupuesto Participativo en la Gestin Municipal en la Repblica Dominicana. Conferencista
y especialista a nivel nacional e internacional en temas como el Marco
Legal Municipal, la Descentralizacin, Desarrollo Local, Organizacin y
Funcionamiento de los Gobiernos Locales y Desarrollo Econmico Local.
Ha sido enlace entre el Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos. Responsable
desde la FEDOMU junto con otros miembros de la misma de la modificacin de la Ley 34-55 por la que hoy se denomina Ley del Distrito Nacional
y Los Municipios (Ley 176-07) desempendose como presidente de la Comisin Especial de Reforma Municipal. Ha sido coautor del libro Nuevo
Rgimen de Cooperacin y asistencia financiera del Poder Ejecutivo a los
Ayuntamientos (Ley 166-03) y autor del libro Desarrollo Econmico Local
alternativas para enfrentar la Pobreza y el Desempleo de los Municipios.
Anayansi Guerra H.
Directora de Planificacin Regional del Ministerio de Economa y Finanzas
de la Repblica de Panam. Cuenta con una Licenciatura en Tecnologa
244
Administrativa Facultad de Ingeniera Industrial Universidad Tecnolgica

de Panam. Adems posee un Tcnico en Ingeniera con Especializacin
en Administracin y el V Ao de Licenciatura en Administracin de Empresas. Ha desempeado diversos puestos pblicos entre ellos: analista
econmica central (Direccin de Programacin de Inversiones); y asesora
de Polticas Sociales; del Ministerio de Economa y Finanzas. Posee una
amplia experiencia en elaboracin de diagnsticos municipales (Universidad Tecnolgica de Panam) y en procesos de planificacin (Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica).
Claudio Monge Hernndez

Egresado de la licenciatura en Ciencias Polticas de la Universidad de
Costa Rica, actualmente en proceso de terminar y defender su tesis, sobre Nacionalismo e integracin en las polticas exteriores de Costa Rica
(1994-2002). Siendo stos (nacionalismo e integracin) junto al tema municipal y polticas pblicas sus principales temas de inters. Es asistente
de investigacin del Centro de Investigacin en Identidad y Cultura Latinoamericanas (CIICLA) de la Universidad de Costa Rica para el proyecto
Cultura poltica e identidades: espacios pblicos, poderes e imaginarios,
y consultor sobre esos mismos temas.
Carlos Francisco Olivas Rojas

Licenciado en Administracin de Recursos Humanos de la Universidad Panamericana. Ha ocupado cargos de Coordinador y Gerente de Recursos
Humanos en diferentes instituciones pblicas y empresas privadas en el pas
a lo largo de quince aos. Tambin se ha desempeado como docente universitario, en diferentes ctedras de Recursos Humanos. Ha laborado como
consultor para varias instituciones del Estado, especialmente en temas de
reestructuracin ocupacional. Actualmente, es el responsable del Proyecto
de Carrera Administrativa Municipal en la Fundacin para el Desarrollo
Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y
El Caribe (Fundacin DEMUCA) proyecto que se viene desarrollando en
los pases centroamericanos y en Repblica Dominicana. Tambin labora
como tutor de la Ctedra de Recursos Humanos de la Universidad Estatal
a Distancia de Costa Rica. Es vicepresidente de la Junta Directiva de la
Asociacin Costarricense de Gestores de Recursos Humanos.
Liz Johanna Ortiz-Laureano

Estudiante doctoral de la Universidad de Costa Rica en el Programa de
Gobierno y Polticas Pblicas. Obtuvo su maestra en Trabajo Social Comunitario en la Escuela Graduada de Trabajo Social Beatriz Lasalle, de la
Universidad de Puerto Rico. Sus temas principales de trabajo son desarrollo
245
comunitario, sistematizacin de experiencia, participacin social, polticas

pblicas y gobierno y salud comunitaria. Sus anlisis reflexiones tericas e
investigativas han sido publicadas en revistas profesionales que incluyen:
Revista de Trabajo Social de la Universidad de Puerto Rico, Revista Anlisis
y en la Biblioteca de Electrnica de Sistematizacin en Costa Rica. Es autora del libro Los Mltiples Rostros de un Trabajador Social - Aportaciones
de Jos Joaqun Parrilla Cruz al Trabajo Social Comunitario en Puerto Rico
(2009).
Kevin Parthenay
Candidato al Doctorado en Sciences-Po Pars (Francia) e investigador asociado al Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales (CERI). Sus
temas principales de trabajo son la integracin regional en Amrica Central y la participacin de la sociedad civil dentro de los espacios infra y/o
supra estatales. Ha publicado su tesis de maestra titulada La rgionalisation des mouvements sociaux centramricains: le cas du CAFTA-RD
(Institut dEtudes Politiques de Paris, juin 2009). Especialista en temas de
integracin regional comparada, especialmente con la Unin Europea y
otros regmenes de integracin latinoamericanos, africanos y asiticos. Docente de ciencia poltica en el Ciclo Iberoamericano de Sciences-Po Paris
(en Poitiers) y dirige el seminario sobre Accin Colectiva y Gobernanza
Regional en Amrica Latina. Ha sido consultor en Inteligencia Estratgica y
Econmica en la Compagnie Europenne dIntelligence Stratgique (CEIS)
y ha laborado en diversas ocasiones para el Ministerio de las Relaciones
Exteriores y Europeas de la Repblica de Francia.
Manuel Rodrguez Maci

Doctor en Filosofa. Profesor de Enseanzas Medias y docente en la UNED
(Espaa). Ha sido concejal en el Ayuntamiento de Elche, diputado en la
Diputacin Provincial de Alicante, diputado a Cortes Generales de Espaa, Alcalde de la ciudad de Elche durante dos mandatos 1987-1991 y
1991-1995. Diputado de las Cortes Valencianas. Fue coordinador poltico regional de la Fundacin DEMUCA. Ha trabajado en el campo de la
cooperacin tanto desde los cargos de representacin poltica como en
la direccin de la ONG: MDPL (Movimiento por la Paz, el Desarme y la
Libertad). Tiene diversos estudios y artculos publicados sobre el desarrollo
local y la autonoma municipal.
Ricardo Sancho Chavarra

Abogado, politlogo (Universidad de Costa Rica) Maestra en Administracin Pblica (John F. Kennedy School of Government, Harvard University),
Maestra en Ciencias Polticas (Carleton University, Canada), con posgrado
246
en Desarrollo Internacional y Cooperacin (University of Ottawa, Canada).

Consultor internacional en los temas de Polticas Pblicas, Derecho Internacional y Recursos Hdricos. Ha estado vinculado a la academia como
profesor de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional en Costa Rica en la ctedra de sistemas polticos comparados. Ha
ocupado cargos en el servicio pblico de Costa Rica como diplomtico,
diputado a la Asamblea Legislativa y presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Ha realizado publicaciones en
temas de reforma poltica en la Revista Parlamentaria de la Asamblea Legislativa de Costa Rica y dirigido cursos de poltica pblica en varios pases
de Latinoamrica.
Jean-Paul Vargas Cspedes

Coordinador regional del Programa de Gerencia del Conocimiento de la
Fundacin DEMUCA. Posee un doctorado en Gobierno y Polticas Pblicas
y una Maestra Centroamericana en Ciencias Polticas, ambos ttulos obtenidos con honores por la Universidad de Costa Rica. Cuenta adems con
una M aestra en Relaciones Econmicas Internacionales por la Universidad Santa Luca, y una licenciatura en Relaciones Internacionales con nfasis en Comercio Exterior por la Universidad Internacional de las Amricas.
Docente, investigador y miembro de la Comisin del Doctorado en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de Costa Rica. Profesor y conferencista invitado en diversas universidades de Amrica Latina y Europa.
Ha publicado diversos artculos y libros en temas como: gobernabilidad y
gobernanza, cambio institucional, parlamentos, partidos polticos, autonoma municipal, incidencia poltica, entre otros. Cuenta con una amplia
experiencia laboral en instituciones pblicas y organismos internacionales.
247
Cdigo de barra
ISBN 978-9968-809-66-5

Fundación Demuca 2011. Territorialización de Políticas Públicas. Coordinación Interinstitucional Local en Centroamérica y República Dominicana PDF

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324.

Fundacin para el Desarrollo Local

Impreso en Costa Rica.

Hoy en da, con la necesidad de garantizar una adecuada legitimidad de origen

Asimismo, la capacidad para promover una adecuada calidad de gobierno est

en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas

Se pretende as, ir ms all de las tendencias del enfoque de construccin de las

El gobierno local, por su condicin de institucin pblica autnoma, puede y

en lo coyuntural el aspecto detonante que volvi a poner el tema en la palestra

El enfoque de red de polticas pblicas comienza cuando acaba el enfoque de proceso

La mayor expresin de un Estado capaz de generar procesos de territorializacin

obligados a responder por sus opciones, su influencia, y sus repercusiones en el

Gobernabilidad y gobernanza local

1.2. Gobernabilidad y gobernanza

1.3. Anlisis de gobernabilidad y gobernanza

1.4. Gobernanza local

1.5. Consideraciones finales

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Autonoma administrativa. - Limitaciones jurdico - institucionales de la autonoma administrativa.

- Limitaciones jurdico - institucionales de la autonoma financiera.

Fuente: Fundacin DEMUCA 2009 Observatorio de Autonoma Municipal.

poblacin y tiempo especficos, son variables y sensibles a su planteamiento. Para

constante en la regin, que mucho se debate y se decide, pero poco se implementa

1.2. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

As citado en DEMUCA, en prensa.

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Otros autores parten de una definicin de gobernabilidad entendida como la

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Diagrama 1.1. Gobernabilidad

Fuente: Elaboracin propia.

estatal por parte del gobierno central y el acompaamiento tcnico de diversas

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

(2003: 239-270) s, siendo la ineficacia o incapacidad de los gobiernos en

Es as como se engloba la gobernabilidad, como la estructura que fomente la

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

instancias, privilegiando pautas de coordinacin interactiva y de autoorganizacin (Delabocca, 2005).

Fuente: Elaboracin propia.

de incentivar los cambios institucionales necesarios para la sostenibilidad de las

1.3. Anlisis de gobernabilidad y gobernanza

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Agrega Bodemer que un ejemplo sobre la politizacin de lo econmico es el

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

(iii) disponer de legitimidad, ser elegido democrticamente y comprometido con

como instrumentos generadores de espacios de poder, con muy poco esfuerzo en

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Perfil metodolgico y sustantivo.

Son indicadores de carcter inductivo e emprico. Se establece una

Indicadores de orden analgico

Se determinan una serie de especies

Perfil tpico del

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Asimismo, vemos que la diferencia entre indicadores de diagnstico e indicadores

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Capacidad de las organizaciones para generar Marco normativo/percepcin.

Papel del Estado en el modelo de desarrollo (pro- Marco normativo/programas y

Orientar la reforma a conseguir y garantizar una Marco normativo.

puede dejar de lado que no basta la capacidad de gestin de las instituciones

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

1.4. Gobernanza local

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

el diseo institucional municipal tiende a ser eficaz cuando permite reducir la

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Entramado institucional municipal