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Emblema
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
Quinto Sol
Smbolo azteca de la nueva era; representacin
del centro que une al firmamento con la tierra.
Eslabn csmico del desarrollo y el progreso.
Como insignia de la renovacin, el Quinto Sol
preside el cambio y alimenta la certeza en el porvenir,
el futuro que es invocado por la energa del presente.
Caracol
El caracol, fascinacin por lo concntrico;
remolino petrificado que llega del mar;
origen que se encuentra con su destino.
Mgico manantial que paso a paso fertiliza los sueos.
La espiral del desarrollo que, en armona,
cristaliza sus potencialidades.
Resumen Ejecutivo
ndice
Introduccin
I. En dnde estamos?
n
n
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Resumen Ejecutivo
Introduccin
Introduccin
El territorio urbano y regional de nuestro pas presenta una gran diversidad de recursos
fsicos, culturales y naturales que constituyen la base de la riqueza nacional. Mxico enfrenta
grandes retos y oportunidades que hacen indispensable la revalorizacin del territorio
como elemento estratgico para orientar el desarrollo de nuestras ciudades y regiones.
La visin prospectiva de Mxico en el siglo XXI exige la formulacin de polticas,
estrategias e instrumentos de planeacin del desarrollo apoyados en un enfoque territorial que
permita estructurar un marco de actuacin institucional para integrar con eficiencia
econmica el desarrollo urbano con el desarrollo regional e incidir, colectivamente, en el
mejoramiento de nuestro hbitat como entorno vital y en la calidad de vida de los mexicanos.
La instrumentacin de una poltica nacional de ordenacin del territorio es una
prioridad en las estrategias para el desarrollo urbano y regional fundada en el fortalecimiento del Federalismo, el respeto a la soberana de los estados y la autonoma de los
municipios.
Para ordenar el territorio nacional y as orientar el desarrollo, es indispensable contar con un slido sustento social y humano. Con una visin de largo plazo, logremos dar
mayor coherencia y eficiencia a la distribucin de las actividades econmicas, la aplicacin de los recursos financieros y presupuestarios, el empleo y la distribucin de la
poblacin.
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
(PNDU-OT) que ahora se presenta, se gua por lo objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y los propios de la Secretara de Desarrollo Social para sentar los principios de la
accin institucional y las estrategias necesarias en la orientacin del desarrollo nacional.
El PNDU-OT aborda desde la perspectiva de las mejores prcticas de polticas
nacionales e internacionales, as como de los nuevos paradigmas del desarrollo, las polticas, los principios de actuacin, las lneas estratgicas y la aplicacin de fondos para la
orientacin, organizacin, gobernabilidad, administracin y planificacin del territorio
con una visin estratgica al 2025 y una misin institucional al 2006.
Para ordenar el
territorio nacional y as
orientar el desarrollo, es
indispensable contar con
un slido sustento social
y humano. Con una
visin de largo plazo,
logremos dar mayor
coherencia y eficiencia a
la distribucin de las
actividades econmicas,
la aplicacin de los
recursos financieros y
presupuestarios, el
empleo y la distribucin
de la poblacin.
Estas polticas estn dirigidas a establecer mecanismos e instrumentos que permitan potenciar las capacidades econmicas, disminuir las desigualdades sociales, conservar
nuestros recursos naturales, manejar adecuadamente los recursos energticos e impulsar
la dotacin, renovacin y ampliacin de la vivienda, la infraestructura de servicios y el
equipamiento social y productivo en regiones, ciudades y localidades rurales del pas, a
fin de garantizar el modo de vida al que aspiramos todos los mexicanos.
El momento histrico por el que atraviesa el pas, determinado en gran medida por
los procesos de transicin poltica, econmica, demogrfica y social, nos obliga a encontrar las mejores respuestas a los retos que hoy vivimos: Cmo introducir la dimensin
espacial en el contexto del desarrollo? Cmo revalorizar el territorio como soporte de las
actividades econmicas y del desarrollo social? Qu modelo de ocupacin del territorio
urbano y regional debemos impulsar? Cmo impulsar la convergencia del desarrollo en
las ciudades y en las regiones? Cmo lograr una mejor distribucin de las actividades,
el empleo y la poblacin en el territorio nacional? Cmo encauzar la sustentabilidad del
sistema de asentamientos humanos? El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenacin del Territorio 2001-2006 responde a estas interrogantes con un enfoque de
gran visin, prospectivo y estratgico para impulsar la nueva poltica de desarrollo urbano y regional que el pas demanda.
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Resumen Ejecutivo
I. En dnde estamos?
La Ordenacin del
Territorio es el mtodo
que permite orientar
el proceso de evolucin
espacial del desarrollo
econmico, social y
ambiental, y que
promueve el
establecimiento de
nuevas relaciones
funcionales entre
regiones, pueblos y
ciudades, as como
entre los espacios
urbano y rural. La
Ordenacin del Territorio
tambin hace posible
una visin coherente de
largo plazo para guiar la
intervencin pblica y
privada en el proceso de
desarrollo local, regional
y nacional.
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El reconocimiento de las particularidades de cada territorio y la identificacin realista de su potencial sientan las bases para instrumentar acciones de gobierno en el territorio.
En consecuencia, la poltica territorial tiene como propsitos:
Impulsar el desarrollo nacional mediante el aprovechamiento de las potencialidades de cada regin y el incremento en sus niveles de competitividad.
Reducir las desigualdades entre las regiones mediante inversiones altamente rentables desde una perspectiva social.
Fortalecer la gobernabilidad del territorio a travs del principio de subsidariedad.
Ante los nuevos paradigmas del desarrollo que se presentan en este inicio del siglo
XXI, el PNDU-OT define los lineamientos para una poltica tendiente a la ordenacin
del territorio. Consideramos que la Ordenacin del Territorio es la herramienta
institucional que permite integrar el desarrollo urbano y regional con el desarrollo econmico y social en condiciones de sustentabilidad.
Modelo del
PNDU-OT
Institucional
desarrollo
econmico
desarrollo
territorial
desarrollo
social
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Resumen Ejecutivo
Los retos
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Los efectos de la concentracin econmica y demogrfica tienen su expresin, tambin, en el despoblamiento de un importante nmero de municipios. Entre 1995 y 2000,
767 municipios del pas disminuyeron su poblacin en trminos absolutos, mientras que
en el periodo anterior (1990-1995) esta cifra fue de 720 municipios; en la dcada de
1980 a 1990 fue de 601; y en la de 1970 a 1980 fue de 372. Esto es, durante los ltimos
treinta aos, se duplic el nmero de municipios que pierden poblacin y se triplic el
valor absoluto de esta disminucin, al pasar de 525 mil habitantes en la dcada 1970 a
1980 a 1.5 millones en la dcada 1990 a 2000.
En conclusin, durante los ltimos treinta aos, las diferencias regionales en Mxico se han acentuado debido a la poca relacin que guardan las ciudades y regiones
desarrolladas con las atrasadas y a la carencia de polticas explcitas de desarrollo regional, entre otros factores. Promover un desarrollo econmico regional menos desigual es
uno de los objetivos rectores del PND, lo que implica la integracin regional y sectorial
de las actividades econmicas y una decidida poltica de desarrollo urbano y ordenacin
del territorio que maximice la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin social y cultural en condiciones de sustentabilidad.
Resumen Ejecutivo
En otro rubro, es de destacar que el 84% de las 124 ciudades mayores a 50 mil
habitantes tienen una cobertura de pavimentacin inferior al 50% de su red vial. Adems, los equipamientos de los servicios de salud, educacin superior e investigacin
muestran una desigual distribucin en el pas, ya que la mayora de stos se concentra en
la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, sus ciudades circunvecinas y las capitales de
las entidades federativas.
La calidad de la vivienda es otro indicador bsico de la situacin fsica de una ciudad y de la calidad de vida de sus habitantes. En el ao 2000, el 55% de las 124 localidades
urbanas mayores de 50 mil habitantes contaban con un nivel de calidad de las viviendas
de medio a bajo y muy bajo, esto es, que por lo menos una tercera parte de las viviendas
particulares en estas ciudades estaban construidas con materiales no permanentes en
paredes y techos y contaban con piso de tierra.
Para hacer frente a las demandas que se derivan del acelerado crecimiento de las
ciudades, se han transferido cada vez mayores atribuciones a las autoridades locales para
la dotacin de servicios, la construccin de infraestructura urbana y de algunos
equipamientos pblicos. Actualmente los municipios son responsables de administrar
las zonificaciones y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y
administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en
sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra
urbana; otorgar licencias y permisos de construccin; y participar en la creacin y administracin de zonas de reserva ecolgica.
A fin de cumplir con las atribuciones y responsabilidades otorgadas por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a los municipios, es imperativo que, por
una parte, se contribuya al mejoramiento en la eficiencia de la administracin urbana
municipal y, por la otra, se establezca una poltica de fortalecimiento de las finanzas pblicas
municipales va ingresos propios, ya que cerca del 65% del total de municipios muestran
una gran dependencia de las participaciones y transferencias federales en la estructura de
sus ingresos totales.
En la mayora de los municipios con posibilidad de captar un mayor volumen de
ingresos propios por la va de los impuestos relacionados con la tierra, se enfrentan problemas tanto por deficiencias en la actualizacin y modernizacin de los catastros y registros
pblicos, como por lo limitado de las atribuciones legales de las autoridades municipales
en la materia. Slo 7 entidades federativas cuentan con una legislacin catastral actualizada; apenas el 25% de los catastros del pas disponen de tasas impositivas homogneas
y actualizadas; y solamente en el 50% se ha consolidado la integracin de la informacin
cartogrfica y estadstica.
Por otra parte, de acuerdo al anlisis de los procesos de urbanizacin y de expansin
fsica que suceden en el pas, se desprenden tres nuevas dinmicas espaciales que implican cambios o mutaciones en la estructura territorial:
La metropolizacin generada por cambios en el modo de produccin que implica la
asociacin de redes de ciudades o aglomeraciones urbanas que constituyen un conglomerado de asentamientos humanos con caractersticas comunes: econmicas, sociales,
funcionales y productivas que definen flujos de bienes, personas y recursos financieros.
La suburbanizacin generada por urbanizaciones de grandes extensiones de tierra en
la periferia de las ciudades las cuales constituyen, en la mayora de los casos, reas dormitorios que no cuentan con la variedad de usos del suelo que permiten la realizacin plena
de la vida urbana.
A fin de cumplir
con las atribuciones
y responsabilidades
otorgadas por la
Constitucin Poltica
de los Estados Unidos
Mexicanos a los
municipios, es
imperativo que, por
una parte, se contribuya
al mejoramiento en la
eficiencia de la
administracin urbana
municipal y, por la
otra, se establezca
una poltica de
fortalecimiento de
las finanzas pblicas
municipales.
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La transicin
demogrfica por la
que atraviesa el pas se
reflejar en un acelerado
crecimiento del nmero
de hogares, mayor al
ritmo de crecimiento
de la poblacin. Para el
periodo 2001-2006 se
estima que la poblacin
urbana crecer en 7.6
millones de personas,
que se formarn cerca
de 2.7 millones de
hogares y que se
requerirn 4 millones
de nuevos empleos.
El crecimiento afectar
todos los aspectos
de la vida de la ciudad.
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El Sistema Urbano Nacional (SUN) est emplazado sobre cerca de 800 mil hectreas, el
0.4% del territorio nacional. En esta pequea proporcin del territorio se produce poco
ms del 80% del PIB y se asienta el 66% de la poblacin del pas. En el mbito urbano,
cada palmo de suelo es motivo de un intenso aprovechamiento; la oferta de suelo condiciona el desarrollo de la ciudad, sus posibilidades, su funcionalidad y, en gran medida, su
eficiencia operativa.
La transicin demogrfica por la que atraviesa el pas se reflejar en un acelerado
crecimiento del nmero de hogares, mayor al ritmo de crecimiento de la poblacin. Para
el periodo 2001-2006 se estima que la poblacin urbana crecer en 7.6 millones de personas, que se formarn cerca de 2.7 millones de hogares y que se requerirn 4 millones
de nuevos empleos. El crecimiento afectar todos los aspectos de la vida de la ciudad.
Para alojar este crecimiento, el SUN deber ampliar su extensin a razn de 44
hectreas por da, lo que para el periodo 2001-2006 equivale a 96 mil hectreas, 1.3
veces el rea urbana del Distrito Federal. Cerca de 57 mil hectreas, el 60%, debern
destinarse a uso habitacional y aproximadamente 39 mil hectreas, el 40% restante, para
la industria, los servicios, el comercio y el equipamiento de la ciudad.
La ciudad se caracteriza por su mezcla de actividades y su oferta amplia de oportunidades. La extensin de la ciudad implica el desarrollo de distintas actividades en varios
frentes y su articulacin funcional al tejido urbano existente. La construccin de la ciudad depende de la concurrencia de mltiples actores con distintas motivaciones: lograr
su accin coordinada representa uno de los mayores retos de la planeacin.
En este contexto, la falta de infraestructura es equiparable a la falta de suelo ya que
limita sus posibilidades de aprovechamiento. La falta de servicios, que generalmente tiene
su origen en procesos desordenados de crecimiento, sigue representando un reto para la
administracin y operacin de la ciudad. Cabe destacar que los asentamientos irregulares
generalmente se dan en espacios inapropiados para el desarrollo, por lo que la dotacin
de infraestructura en ellos resulta dos o tres veces ms costoso.
Resumen Ejecutivo
El aprovechamiento
del potencial urbano
depende en buena
medida de la
organizacin de los
espacios destinados
a la vivienda y del
encadenamiento de
lugares que permiten al
individuo moverse entre
el espacio pblico y el
privado. La vivienda es
tambin un centro de
costos, ingresos y
externalidades que
recaen directamente en
el mbito urbano e
impactan la operacin y
el desarrollo de la
ciudad. Cabe destacar
que cerca del 60% del
espacio de la ciudad se
destina al uso
habitacional.
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Resumen Ejecutivo
Cabe destacar que los mrgenes de utilidad asociados a los proyectos para dotar de
suelo a la poblacin de escasos recursos y los riesgos asociados a este tipo de desarrollo
impiden una mayor afluencia de recursos privados a esta actividad. En este contexto, la
constitucin de reservas y la elaboracin de los proyectos representan acciones estratgicas de gobierno que dan certeza a la inversin y garantizan una adecuada articulacin
urbana y regional. Con este respaldo se pueden obtener recursos crediticios para las obras
de cabecera y para infraestructura primaria y consolidar un producto inmobiliario estratgico que ya se puede colocar en el mercado.
En los prximos aos la expansin del SUN y su huella urbana, ejercer fuertes
presiones sobre el medio ambiente. El reto implica el aprovechamiento del incremento
de valor que resulta de un cambio en el uso del suelo de ambiental o rural a urbano,
mediante mecanismos compensatorios que mitiguen las externalidades negativas de la
expansin.
Las ciudades estn ligadas en redes funcionales; los cambios que se producen en una
ciudad afectan al conjunto de ellas. La falta de instancias regionales de coordinacin ha
limitado las alternativas urbanas del crecimiento y no se cuenta con los mecanismos para
evaluar las posibilidades de desarrollo que plantean la suburbanizacin y
metropolizacin.
Lograr la coexistencia de lo urbano y lo rural en condiciones de sustentabilidad es
el reto que enfrenta el esfuerzo ordenador y planificador del espacio urbano. Qu instrumentos se requieren para que el desarrollo urbano sea una fuente de recursos que permita
conservar y rescatar la riqueza natural de su entorno? Qu forma adoptarn nuestras
ciudades? Qu densidad, con qu extensin, a qu velocidad se reciclar el espacio interno? Qu naturaleza adoptar el lmite periurbano? Qu valor se dar a los servicios
ambientales y cmo se administrar la frontera con lo rural? Todas estas interrogantes
son los retos que la ciudad y la regin debern enfrentar.
Lograr la coexistencia
de lo urbano y lo rural
en condiciones de
sustentabilidad es
el reto que enfrenta el
esfuerzo ordenador
y planificador del
espacio urbano.
Por su ubicacin
geogrfica y
caractersticas
geomorfolgicas,
una gran parte del
territorio mexicano
presenta condiciones
naturales de
vulnerabilidad.
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La urbanizacin
acelerada y la falta
de control en el uso del
suelo han propiciado
en las ciudades un
incremento constante
de su vulnerabilidad,
ya sea por la ocupacin
irregular o regular de
zonas de alto riesgo,
como por el desarrollo
de actividades e
infraestructura de
carcter peligroso.
El reto de la
vulnerabilidad de los
asentamientos humanos,
se traduce en la
capacidad que
mostremos todos los
mexicanos, gobierno y
sociedad, para definir
instrumentos y
mecanismos y aplicarlos
con eficacia, para
garantizar a los
habitantes del pas,
urbanos y rurales, la
seguridad de sus vidas y
su patrimonio social,
comunitario y familiar,
ante la presencia de
fenmenos de carcter
destructivo.
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Resumen Ejecutivo
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Resumen Ejecutivo
Para enfrentar los retos que impone la distribucin espacial futura para el 2006 y para el
escenario previsto al 2025 de las actividades econmicas, el empleo y la poblacin sobre
el territorio, en condiciones de sustentabilidad, es imperativo definir un nuevo modelo
que oriente los procesos de ocupacin del territorio.
Este nuevo modelo est fincado en el reconocimiento explcito de la necesidad de
ordenar el espacio urbano y el espacio rural del territorio nacional. Para ello, es indispensable hacer confluir las grandes orientaciones nacionales con las aspiraciones locales y
regionales: emerge el principio de implementar una Poltica Regional en el seno de la
Presidencia de la Repblica que articule este proceso en el marco del Federalismo y de la
actuacin intersecretarial.
Se busca la revalorizacin del territorio como soporte de la actividad econmica y
social: los objetivos de gran visin y las estrategias que se presentan se dirigen a la
recomposicin del territorio como el recurso prioritario para instrumentar el Desarrollo
Social, en donde el vnculo con la conservacin de los recursos es fundamental.
Lo anterior significa intervenir con mayor decisin en el hbitat, entendido como
el entorno vital del individuo y de la colectividad: la localidad, la ciudad, la regin, la
nacin. Esta intervencin persigue:
Se busca la
revalorizacin del
territorio como soporte
de la actividad
econmica y social: los
objetivos de gran visin
y las estrategias que se
presentan se dirigen a
la recomposicin del
territorio como el
recurso prioritario
para instrumentar el
Desarrollo Social, en
donde el vnculo con
la conservacin de los
recursos es fundamental.
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Para cumplir estos tres objetivos de gran visin, se presentan tres estrategias especficas altamente complementarias entre s:
Estas tres estrategias se han traducido en la concepcin y generacin de tres programas de actuacin institucional:
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Resumen Ejecutivo
Estrategias PNDU-OT
2001 - 2006
Maximizar la eficiencia
econmica del territorio
garantizando su cohesin social
y cultural
Programa de Actuacin
Institucional
Programa de
Ordenacin del Territorio
Programa Hbitat:
Red Ciudad 2025
Red Zonas Metropolitanas 2025
Programa de
Suelo Reserva Territorial
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Maximizar la eficiencia
econmica del territorio
garantizando su cohesin
social y cultural
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Principios de actuacin
institucional
Objetivos especficos
Lneas estratgicas
Organizacin de territorios de
actuacin
Resumen Ejecutivo
Integrar un Sistema
Urbano Nacional, en
sinergia con el
Desarrollo Regional
en condiciones de
sustentabilidad
Principios
de actuacin
institucional
Objetivos especficos
Lneas estratgicas
Gobernabilidad
territorial
Competitividad
econmica
Fomentar la competitividad y la
complementariedad de
territorios urbanos y regionales
en funcin de las nuevas
dinmicas espaciales
Cohesin social y
cultural
Planificacin y gestin
urbana
Fortalecer y actualizar el
proceso de planificacin y
gestin en territorios urbanos
en funcin de las nuevas
dinmicas espaciales
Promover la inversin y el
empleo de las zonas urbanas y
metropolitanas a travs del
impulso al desarrollo urbano y el
mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin
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Principios de actuacin
institucional
Objetivos especficos
Lneas estratgicas
Identificacin e inventario
de suelo apto y demanda
potencial
Financiamiento y
adquisicin de reserva
territorial
Obtener capacidad
financiera para responder a
los requerimientos de suelo
para desarrollo urbano y
vivienda
Programacin de reserva
territorial
Establecimiento del
Polgono de Actuacin
Concertada [PAC]
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Resumen Ejecutivo
El PNDU-OT contempla la puesta en marcha de un sistema de medicin claro y permanente para la evaluacin de polticas de Ordenacin del Territorio, de Desarrollo Urbano
y Regional y de Suelo y Reserva Territorial, as como de los instrumentos definidos para
su implementacin.
El PNDU-OT pondr en marcha mecanismos que permitirn una medicin transparente, eficiente y oportuna de los avances. Para ello se requiere:
Desarrollar un sistema integral de informacin que permita determinar el desempeo en la ordenacin del territorio, el desarrollo urbano y regional, suelo urbano
y reservas territoriales.
Crear metodologas para realizar la evaluacin integral de los instrumentos de promocin.
Definir un conjunto de indicadores para medir el desempeo de los programas y
actores, y aplicar esquemas para su mejora continua.
Fortalecer los mecanismos de participacin social y rendicin de cuentas.
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El Ejecutivo Federal, con la informacin bsica y confiable que se genere a travs del
sistema integral de informacin, rendir cuentas sobre el desempeo anual y sexenal de
cada uno de los programas e instrumentos de ordenacin del territorio, desarrollo urbano
y regional, suelo y reservas territoriales.
Un elemento fundamental para alcanzar el objetivo de transparencia que se pretende con la rendicin de cuentas, es que la sociedad a travs de organismos con
representatividad conozcan y evalen los programas y avances del PNDU-OT, y que a
travs de un proceso de retroalimentacin formal propongan acciones que refuercen o
corrijan las polticas y estrategias sectoriales.
Para ello se propone que la SEDESOL presente un informe de manera peridica
ante el Poder Legislativo y el Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social.
Informe al Poder Legislativo
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