Alcances y lmites del Acuerdo por la Educacin Superior 2034

Polticas de Educacin Superior en Colombia. 2009-2013

Luis Enrique Orozco Silva
Universidad de los Andes

1. Lineamientos de la Poltica Pblica en materia de Educacin Superior

El gobierno actual, en materia de lineamientos de poltica pblica de educacin superior, ha
recogido los que existan en los planes de gobierno de las administraciones anteriores: el
aumento de cobertura, en el Plan de apertura educativa de Csar Gaviria (1990-1994); la
racionalizacin del gasto, en El salto educativo y cultural de Ernesto Samper (19941998); el mejoramiento de calidad, eficiencia y equidad del Sistema de Educacin Superior,
en Cambio para construir la paz de Andrs Pastrana (1998-2002); y durante los dos
perodos de lvaro Uribe Vlez: ampliacin de cobertura, financiamiento y racionalizacin
del gasto en Hacia un Estado Comunitario (2002-2006) y mejoramiento de calidad,
eficiencia y equidad, en Estado Comunitario. Desarrollo para todos (2006-2010). Estas
preocupaciones partieron del diagnstico de entonces y an siguen vigentes1. A lo anterior
se suman las inquietudes que han surgido del desarrollo de la Ley 30 de 1992, que
actualmente rige el sector de la Educacin Superior, cuya reforma ha ocupado
preferentemente al gobierno entre 2010-20132.
Entre el 2002-2010, durante los dos perodos de gobierno de lvaro Uribe Vlez fue
manifiesto por parte del nuevo mandatario su deseo de no modificar la Ley 30 de 1992 y en
su defecto desarrollar acciones por la va de Decretos y Resoluciones que de facto
modificaron dicha Ley; como en el caso de la extincin del Instituto para el Fomento e
Inspeccin de la Educacin Superior (ICFES) y su conversin en un instituto de evaluacin
1

Vase al respecto: Ricardo Lucio; Mariana Serrano. (1992). La Educacin Superior. Tendencias y Polticas
Estatales. Universidad Nacional de Colombia. Bogot. Luis Enrique Orozco Silva (2010) La Poltica de
cobertura. Eje de la revolucin educativa 2002-2008. Universidad de los Andes. Bogot.
2
Departamento de Planeacin Nacional. La Revolucin Pacfica. Plan de desarrollo econmico y social
(1990-1994). Departamento de Planeacin Nacional. (1994-1998) El Salto Social. Plan de desarrollo
econmico y social 1990-1994. Departamento de Planeacin Nacional. (1998-2002). Plan Nacional de
Desarrollo. Para construir la Paz. Departamento de Planeacin Nacional. (2002- 2006). Plan Nacional de
desarrollo. Hacia un Estado comunitario. Departamento de Planeacin Nacional. Plan Nacional de Desarrollo
(2006-2010) Estado comunitario para todos. Los Planes de Desarrollo de cada perodo estn disponibles para
su consulta en: https//www.dnp.gov.co/PND/Planesdedesarrolloanteriores.aspx. Los puntos exigidos de un
desarrollo normativo por la nueva Carta Poltico fueron: el reconocimiento de la autonoma de las
universidades; el rgimen de las universidades pblicas, las formas de intervencin del Estado en materia de
inspeccin control y vigilancia y un nuevo rgimen de financiamiento de las universidades pblicas; todo lo
cual qued definido en la Ley 30 de 1992.

Pgina 1

de la educacin y de coordinacin de diferentes pruebas internacionales de calidad; o la

medida tomada para reposicionar las modalidades de educacin tcnica y tecnolgica para
permitirles, a travs de normas, profesionalizar y ofrecer ttulos de posgrado bajo la
intencionalidad de ampliar cobertura y llevar educacin superior a zonas alejadas y de un
desarrollo relativo menor.
En este contexto, ms que una poltica de Estado en materia de Educacin Superior, entre
2002-2010 se fijaron lineamientos con cambio en matices y acentos cuya urgencia estaba
ya sobre el escenario. Las principales fueron: aumento de cobertura; disminucin de la
desercin; consolidacin de los procesos de acreditacin; nuevos programas de crdito (en
el marco de un inters de financiamiento a la demanda), bsqueda de eficiencia; fomento a
la educacin tcnica y tecnolgica; modernizacin del sector y ajustes a las reglas de
juego del financiamiento de la universidad pblica3.
1.1 El mejoramiento de la calidad.
El Plan de Desarrollo Sectorial (2010-2014) se abre con la manifestacin de una gran
preocupacin por la formacin del capital humano y un gran propsito gubernamental:
convertir la calidad en propsito nacional; que hacia el 2014 Colombia sea reconocida
como una de los tres pases con mejor calidad en Amrica Latina; entendiendo por
calidad: la formacin de ciudadanos con valores ticos, respetuosos de lo pblico, que
ejercen los derechos humanos, cumplen con sus deberes sociales y conviven en paz. Que
genera oportunidades legtimas de progreso y prosperidad, competitiva y que contribuye a
cerrar la brecha de inequidad4. En consecuencia, este ha sido un esfuerzo continuo del
gobierno y la manera como se ha tratado de incentivarlo es por la va del control5. Entre las
metas sealadas por el Plan Sectorial de Desarrollo se encuentran: incrementar la
acreditacin de instituciones y programas y reducir la tasa de desercin; o sea: pasar en las
286 instituciones de educacin superior que existen, de 22 a 28 con acreditacin de alta
calidad y lo mismo con referencia a la acreditacin de los programas acadmicos existentes,
pasar en 4.643 programas, de los cuales 811 se encuentran acreditados, a 1.160. Ahora bien,
como lo muestra la Tabla 1, el nmero de programas acreditados ha pasado de 128 en el

Luis Enrique Orozco S. (2009) La Poltica de cobertura. Eje de la revolucin educativa. 2002-2008. Ed.
Universidad de los Andes. Bogot. Luis Enrique Orozco. (Comp.). (2013). La Educacin Superior. Retos y
Perspectivas. Ed. Universidad de los Andes. Bogot.
4
Ministerio de Educacin Nacional. Plan Sectorial de Educacin. P. 18
5
La bsqueda de calidad ha conducido a incrementar dispositivos de control a travs de la consolidacin del
Sistema de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Superior (SACES), a travs del cual se obtiene el
Registro Calificado necesario para autorizar el funcionamiento de los programas, con una mnima calidad; la
acreditacin de alta calidad a travs del Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) que otorga una certificacin
de alta calidad; la intervencin del Estado a travs de inspeccin, control y vigilancia; y la consolidacin del
Sistema Nacional de Informacin (SNIES).

Pgina 2

2009 a 172 en el 2011. En el caso de la acreditacin de instituciones se ha pasado, sobre un

total de 286, de 22 que haba en el 2009, a 26 en el 2011.

Tabla 1. Evolucin de la acreditacin de programas acadmicos entre 2002 y 2011

Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total

Total
Total
Acreditacin
evaluados acreditados
primaria
72
67
54
109
150
173
147
139
164
197
1409

59
55
44
100
129
154
122
128
145
172
1218

58
38
37
75
104
106
76
75
73
72
834
Fuente: CNA (2011)

Renovacin
de
acreditacin
1
7
7
25
25
48
46
53
72
100
384

Recomendados
13
12
10
9
21
19
25
11
19
25
191

Figura 1. Evolucin de la acreditacin de programas acadmicos entre 2002 y 2011

200
180
160

Total evaluados

140

Total acreditados

120
100

Acreditacin primaria

80
Renovacin de
acreditacin
Recomendados

60
40
20
0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pgina 3

En materia de desercin, como puede observarse en la Tabla 2, sta, aunque ha disminuido,

lo ha hecho de modo poco significativo, pasando de 18,25% por cohorte, en el segundo
semestre del 2009; a 15,68% por cohorte, en el segundo semestre del 2013.

Tabla 2. Evolucin histrica de la desercin por cohorte

Perodo
Desercin

2002-1 2002-2 2003-1 2003-2 2004-1 2004-2 2005-1 2005-2

27,27% 26,04% 25,52% 26,61% 25,08% 25,86% 25,26% 27,44%

Perodo
Desercin

2006-1 2006-2 2007-1 2007-2 2008-1 2008-2 2009-1 2009-2

25,16% 23,38% 22,66% 23,32% 21,35% 21,32% 20,31% 18,25%

Perodo
Desercin

2010-1 2010-2 2011-1 2011-2 2012-1 2012-2 2013-1 2013-2

17,39% 15,77% 15,18% 13,58% 13,59% 13,44% 13,92% 15,68%
Fuente: SPADIES. (2013)
Figura 2. Evolucin histrica de la desercin por cohorte

2013-2

2013-1

2012-2

2012-1

2011-2

2011-1

2010-2

2010-1

2009-2

2009-1

2008-2

2008-1

2007-2

2007-1

2006-2

2006-1

2005-2

2005-1

2004-2

2004-1

2003-2

2003-1

2002-2

2002-1

30,00%
28,00%
26,00%
24,00%
22,00%
20,00%
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%

De igual manera, en bsqueda de una mejor calidad por la va del control se ha buscado
intervenir en los programas acadmicos ofrecidos por instituciones que no forman parte del
sistema formal de educacin superior y a travs del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA)6. En el primer caso, se trata de 11.200 programas y 3.014 instituciones ubicadas en
las Secretaras de educacin de las entidades municipales. En el caso del SENA, en el
2012, el nmero total de programas asciende a 29.975 ofrecidos en 116 centros de
instruccin; 175 de los cuales se encuentran certificados por las normas tcnicas

Las modalidades que no forman parte del sistema formal de educacin superior son de una parte, el SENA;
y de otra, las instituciones que ofrecen programas de educacin para el trabajo y el desarrollo humano, cuya
normatividad se encuentra en la Ley General de Educacin, (Ley 115 de 1994) y la Ley 1064 de 2006.

Pgina 4

colombianas NTC 5580, 5581 y 5663 a 56667. La meta de esta lnea de accin consiste en
haber logrado en el 2014 una consolidacin de este tipo de educacin de modo que se
articule de modo claro, su evaluacin, certificacin, estmulos e incentivos junto a la
inspeccin, control y vigilancia del gobierno sobre l. As para el 2014, se habr evaluado
el 50% de estos programas; a su vez, el 20% de los mismos habr alcanzado acreditacin
de alta calidad y el 15% de las instituciones que los ofrecen tendrn certificacin de alta
calidad. Sobre los avances logrados en este terreno no existe a la fecha informacin oficial
de ningn tipo8.
Pero hay que sealar que en el pas, el discurso sobre mejoramiento de calidad es y ha sido
una constante en las acciones de los ltimos gobiernos. Ms all de la retrica, su erosin
tiene que ver con la expansin de la matrcula de la educacin superior ocurrida desde la
segunda mitad del siglo anterior, debida al surgimiento de las ciudades intermedias, a la
emergencia de la clase media en el pas, al ingreso de la mujer a la universidad, a las
emigraciones del campo a la ciudad ocurridas en los inicios del proceso de industrializacin
incipiente que tuvo lugar desde las primeras dcada de dicho siglo, entre otras. Estos
fenmenos generaron una demanda que no fue atendida por los gobiernos, que la iniciativa
privada satisfizo (privatizacin) con un creciente nmero de programas, de instituciones y
con recursos profesorales insuficientemente formados.
1.2 La ampliacin de cobertura.
Este fue el eje de la poltica educativa desde el 2002 y ha continuado hasta el presente.
Tambin recogi el gobierno actual las estrategias que ya se haban sealado en el
documento de Colombia Visin 20199; entre ellas, mejorar acceso a la educacin superior
de las personas con menos recursos econmicos; desconcentrar territorialmente la oferta
educativa evitando su concentracin en las grandes ciudades; fomentar la educacin tcnica
y tecnolgica; aumentar los recursos disponibles para este fin por medio del ICETEX;
flexibilizar el sistema de crdito e implementar y difundir la formacin por ciclos
propeduticos para facilitar a los estudiantes combinar perodos de estudio y tiempos de
trabajo y, a su vez, que puedan alcanzar certificaciones intermedias para mejorar las
posibilidades de conseguir mejores empleos.
En materia de cobertura cabe preguntarse de una parte, por el nmero de instituciones de
educacin superior segn modalidad; y de otra, por el tamao de la matrcula y su variacin
en el perodo estudiado. En relacin con el primer aspecto, como lo indica la Tabla 3, el
12,85% y el 17,36% corresponden a instituciones tcnicas y tecnolgicas respectivamente;
7

Es de anotarse que la inclusin de la matrcula del SENA en la estadstica de la educacin superior se inici
en 2003, en el marco de la voluntad poltica del gobierno de entonces de ampliar cobertura.
8
Para un anlisis ms detallado de la accin del gobierno en materia de incremento de calidad, vase:
Alejandro Gaviria y Otros, en: Luis Enrique Orozco Silva. (Comp.) (2013), La Educacin Superior. Retos y
Perspectivas. Universidad de los Andes, Col. Libros Blancos. Bogot.
9
DNP Colombia. Visin 2019; pp. 234- 235. Bogot.

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es decir, ellas suman el 30,21% del total de las instituciones. Frente al 69,79% que
componen las instituciones universitarias y universidades; con el 41,67% de participacin
de las primeras y el 28,13% de las segundas.

Tabla 3. Nmero de Instituciones de Educacin Superior segn modalidad 2012

Carcter
Universidad
Institucin universitaria/Escuela
tecnolgica
Institucin tecnolgica
Institucin tcnica profesional
Total general

Oficial

No Oficial

Rgimen Especial

Total

31
15

49
93

1
12

81
120

6
9
61

38
28
208

6
0
19

50
37
288

Fuente: SACES. Informacin con corte a diciembre de 2012

En relacin con el tamao de matrcula, como puede verse en la Tabla 4, si bien ha habido
un notable avance en cobertura pasando de 1.570.447 en el 2009, a 1.958.429 en el 2012, la
matrcula en los niveles tcnico y tecnolgico contina siendo inferior a la matrcula en el
nivel superior universitario que asciende para el mismo ao a 1.218.536 (62,2%); mientras
los matriculados en programas tcnicos y tecnolgicos son iguales a 622.746 o sea el
31,8%. La opcin primera de los estudiantes sigue siendo la formacin universitaria y la
oferta educativa de las modalidades tcnica y tecnolgica sigue en una situacin crtica por
su baja demanda y baja estima en el imaginario social.
Tabla 4. Matrcula total instituciones segn nivel de formacin
Nivel de Formacin
Tcnica Profesional
Tecnolgica
Universitaria
Especializacin
Maestra
Doctorado
Total
Nivel de Formacin
Tcnica Profesional
Tecnolgica
Universitaria

2003

2004

2005

2006

2007

84.652
130.633
781.403
43.783
8.978
583
1.050.032

120.320
143.055
799.808
39.893
9.975
675
1.113.726

136.509
158.781
842.482
45.970
11.980
968
1.196.690

171.362
175.690
872.902
47.506
13.099
1.122
1.281.681

205.586
189.233
911.701
40.866
14.369
1.430
1.363.185

2008

2009

2010

2011

2012*

223.062
239.584
961.985

185.322
297.183
1.011.021

93.014
449.344
1.045.570

82.406
520.739
1.159.335

78.942
543.804
1.218.536
Pgina 6

Especializacin
Maestra
Doctorado
Total

44.706
16.317
1.532
1.487.186

54.904
20.386
1.631
1.570.447

60.358
23.808
2.326
1.674.420

80.563
30.360
2.920
1.876.323

81.339
32.745
3.063
1.958.429

Fuente: MEN. *Dato preliminar con corte a marzo 18 de 2013

Figura 3. Matrcula total instituciones segn nivel de formacin 2003-2012
80,00%
70,00%
60,00%

Tcnica Profesional

50,00%

Tecnolgica

40,00%

Universitaria
Especializacin

30,00%

Maestra
20,00%

Doctorado

10,00%
0,00%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*

Ahora bien, debe sealarse que el aumento de la tasa de cobertura, como se observa en la
Tabla 5, pas entre el 2009 y el 2012, de 35,3% a 42,4%; crecimiento que se ha logrado por
la inclusin de los estudiantes de los programas del SENA, la mayora de los cuales no ha
tenido ninguna acreditacin por parte del Ministerio de Educacin Nacional.
Tabla 5. Tasa de Cobertura Bruta
Ao
Matrcula en Pregrado
Poblacin 17 - 21 aos
Tasa de Cobertura
Ao
Matrcula en Pregrado
Poblacin 17 - 21 aos
Tasa de Cobertura

2003
996.688
3.885.777
25,6%

2004
1.063.183
3.942.893
27,0%

2005
1.137.772
4.001.081
28,4%

2006
1.219.954
4.064.849
30,0%

2007
1.306.520
4.124.212
31,7%

2008
1.424.631
4.180.964
34,1%

2009
1.493.525
4.236.086
35,3%

2010
1.587.928
4.285.741
37,1%

2011
1.762.480
4.319.415
40,8%

2012*
1.841.282
4.342.603
42,4%

Fuente: MEN SNIES. *Dato preliminar con corte a marzo 18 de 2013

Si se restan estos cupos, la tasa sera menor y si no se rescatan tendramos una ampliacin
de cobertura sin calidad. De todos modos, como lo indica la Tabla 5, se ha dado un
aumento en la cobertura de educacin superior, aunque no a un ritmo acelerado que le
Pgina 7

permita al pas situarse en pie de igualdad o por encima de algunos pases de la OCDE
(2009), como por ejemplo: Corea (103,9%); Finlandia (91,6%);Estados Unidos (89,1%);
en el caso de la regin, en relacin con Cuba (115%); Argentina (71,2%); Chile (59,25); o
Venezuela (78,1%).
En materia de ampliar cobertura llevando educacin superior a las regiones y zonas ms
apartadas, haciendo un contrapeso a la concentracin de la oferta, se trat de incrementar el
nmero de los Centros Regionales de Educacin Superior (CERES). De estos, ya se haban
creado entre el 2002-2004, 164 en 31 Departamentos y 589 Municipios, beneficiando a
34.000 estudiantes. Sobre esta base el gobierno actual se propuso crear, para el 2014, 70
nuevos. No obstante, algunos de estos no se encuentran en funcionamiento, o se han
clausurado. La promesa del Plan Sectorial de Desarrollo fue crear 70 ms y mejorar la
gestin e infraestructura fsica de los mismos10. A 2012 haba 162, en 31 departamentos,
beneficindose 28.300 estudiantes y con programas en diferentes modalidades: 85 de
naturaleza tcnica profesional; 291, tecnolgicos; 291 universitarios y 14 de postgrado,
para un total de 748 programas. Adicionalmente, en este esfuerzo se busc vincular a travs
de alianzas el sector productivo, las instituciones de educacin superior, el gobierno y la
sociedad civil; la identificacin de los programas se ha hecho bajo el criterio de pertinencia
con el desarrollo local y en comn acuerdo con las entidades intervinientes.
En relacin con el fomento de la educacin tcnica y tecnolgica, ya en el gobierno anterior
se haba hecho un primer intento con la expedicin de la Ley 749 que buscaba, en el
contexto de ampliar cobertura, expandir el mercado de estas dos modalidades de educacin
superior y darles un posicionamiento y reconocimiento en el imaginario social, del que han
adolecido desde que fueron consideradas como parte del Sistema de Educacin Superior
por medio del Decreto 80 de 198011.
De modo directo la meta propuesta por el Plan de Desarrollo Sectorial era que a 2014 la
matrcula de estas modalidades con relacin a la matrcula total del sistema pasara del 33%
al 45%; lo que significa generar en dicho lapso 440.000 nuevos cupos12. En forma
complementaria, se buscaba que el 100% de los programas del SENA cumplieran con los
requisitos previstos por la Ley 30 de 1992 en materia acadmica; o sea, que obtuvieran su
Registro Acadmico y certificacin de alta calidad13.
Estos esfuerzos realizados han sido quiz los que han tenido mayor limitacin en su
ejecucin porque: a- las cifras, como puede apreciarse en la Tabla 6, indican que la
creciente dependencia del Ministerio de Educacin Nacional de los cupos del SENA si bien
puede aumentar cobertura, no significa un incremento en calidad y b- la poltica de fomento
10

DNP. Plan Sectorial 2010-2014; p. 71. Bogot.

Estas modalidades fueron replanteadas por la Ley 749 de 2002
12
DNP. Plan Sectorial. 2010-2014; p. 71
13
DNP. Plan Sectorial de Educacin. P. 72. Bogot.
11

Pgina 8

de la educacin tcnica y tecnolgica ha tenido limitaciones en materia de incremento de la

matrcula en estas modalidades, que en lugar de aumentar disminuy, en el caso de la
tcnica, pasando de 11.8% en el 2009 a 4,0% en el 2012; aunque la tecnolgica, para el
mismo perodo tiene una crecimiento significativo pasando de 18,9% en el 2009, a 27,8%,
en 2012. El aporte del SENA a esta matrcula paso del 52,94% en el 2009 al 55,26% en el
2012, como se observa en la Tabla 7. El Informe de la OCDE seala al respecto: Se
recomienda la existencia en el pas de un amplio rango de modalidades y diversidad de
instituciones de educacin terciaria, incluyendo los centros del Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), y apoya la meta de una mayor cobertura, pero hace nfasis en la
importancia de asegurar que la masificacin de educacin terciaria no se d a expensas de
la calidad14.
Tabla 6. Evolucin participacin matrcula por nivel de formacin 2003-2012
Nivel de Formacin
Tcnica Profesional
Tecnolgica
Universitaria
Especializacin
Maestra
Doctorado
Total

2003
8,10%
12,40%
74,40%
4,20%
0,90%
0,06%
100%

2004
10,80%
12,80%
71,80%
3,60%
0,90%
0,06%
100%

2005
11,40%
13,30%
70,40%
3,80%
1,00%
0,08%
100%

2006
13,40%
13,70%
68,10%
3,70%
1,00%
0,09%
100%

2007
15,10%
13,90%
66,90%
3,00%
1,10%
0,10%
100%

Nivel de Formacin
Tcnica Profesional
Tecnolgica
Universitaria
Especializacin
Maestra
Doctorado
Total

2008
15,00%
16,10%
64,70%
3,00%
1,10%
0,10%
100%

2009
11,80%
18,90%
64,40%
3,50%
1,30%
0,10%
100%

2010
5,60%
26,80%
62,40%
3,60%
1,40%
0,10%
100%

2011
4,40%
27,80%
61,80%
4,30%
1,60%
0,20%
100%

2012*
4,00%
27,80%
62,20%
4,20%
1,70%
0,20%
100%

Fuente: MEN SNIES. *Dato preliminar con corte a marzo 18 de 2013

14

OCDE. (2012). La Educacin Superior en Colombia. 2012. Informe Ejecutivo; p. 3 .Washington.

Pgina 9

Figura 4. Evolucin participacin matrcula por nivel de formacin 2003-2012

80,00%
70,00%
60,00%

Tcnica Profesional

50,00%

Tecnolgica

40,00%

Universitaria

30,00%

Especializacin

20,00%

Maestra

10,00%

Doctorado

2012*

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

0,00%

Tabla 7. Matrcula IES Tcnico Profesional y Tecnolgica y Participacin del Sena

Ao
Total IES
IES privadas
IES pblicas
Matrcula SENA
Tcnicos profesionales
Tecnlogos
Total
% Participacin SENA

Ao
Total IES
IES privadas
IES pblicas
Matrcula SENA
Tcnicos profesionales
Tecnlogos
Total
% Participacin SENA

2004
170.346
90.043
80.303
93.029
73.399
19.630
263.375
35,32%

2009
227.083
116.930
110.153
255.422
118.556
136.866
482.505
52,94%

2005
197.822
102.268
95.554
97.468
78.360
19.108
295.290
33,01%

2006
205.287
106.300
98.987
141.765
108.532
33.233
347.052
40,85%

2010
245.672
121.611
124.061
296.686
26.211
270.475
542.358
54,70%

2007
197.333
106.216
91.117
197.486
149.265
48.221
394.819
50,02%

2011

281.184
134.552
146.632
321.961
1.049
320.912
603.145
53,38%

2008
212.992
107.165
105.827
249.654
162.241
87.413
462.646
53,96%

2012*

278.606
148.703
129.903
344.140
5.021
339.119
622.746
55,26%

Fuente: MEN y SENA. *Dato preliminar con corte a marzo 18 de 2013

Pgina 10

Figura 5. Porcentaje Matrcula SENA de IES Tcnico Profesional y Tecnolgica

60,00%
55,00%

50,00%
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012*

Adicionalmente, una mirada a los resultados de las pruebas Saber PRO, 2011 sealan que
los estudiantes de estas modalidades obtuvieron puntajes muy inferiores a los egresados de
las universidades en las competencias generales evaluadas: lectura crtica, razonamiento
cuantitativo, escritura e ingls. Todo lo cual indica que estas modalidades no han podido
mejorar calidad y alcanzar un mejor reconocimiento en el imaginario social15. Por el
contrario, continan siendo modalidades de baja calidad y escasa valoracin social16.
1.3 La creacin de un Marco Nacional de Calificaciones.
Las preocupaciones del gobierno en materia de incrementar la competitividad del pas en el
contexto de la economa global ha hecho que surja la inquietud por el papel que deben jugar
las universidades dentro del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y la
urgencia de lograr una mejor articulacin entre la estructura de la oferta educativa y la
demanda ocupacional del pas. En esta direccin se propuso adelantar un trabajo en equipo
con los Ministerios de Industria y Comercio y el de Trabajo para trabajar en la
conformacin de un Marco Nacional de Calificaciones, en conformidad con lo establecido
en el Consejo de Poltica Econmica (COMPES) 3674. Esta tarea lleva consigo: la
consolidacin del enfoque de competencias en el Sistema de Educacin Superior, con la
intencin de buscar una mejor articulacin de la formacin del talento humano con la
15

Un balance del desarrollo de estas modalidades en los dos ltimos gobiernos puede verse en: Vctor Manuel
Gmez (2012). El fracaso de la Poltica de Educacin Superior entre el 2002 y el 2012: Universidad Nacional
de Colombia, Bogot. (Manuscrito).
16
Un anlisis en detalle de las acciones del gobierno en esta materia se encuentra en: Vctor Manuel Gmez.
(2013). El fracaso de la poltica de Educacin Superior entre el 2002-2012. Universidad Nacional de
Colombia (Documento impreso). Bogot. Vctor Manuel Gmez. (2013). Una breve visin general de la
diversificacin y la tipologa de las instituciones de educacin superior en Colombia. Universidad Nacional de
Colombia. (Doc. Manuscrito). Bogot.

Pgina 11

dinmica de los mercados; la creacin del Sistema Nacional de Certificacin de

Competencias Laborales; la creacin de la Comisin Interinstitucional para la Gestin del
Talento Humano; y finalmente, el diseo e implementacin de un Marco Nacional de
Calificaciones tal y como lo haba sugerido la OIT hacia el 2004; y como lo ha pedido el
Consejo Privado de Competitividad con el fin de alinear el trabajo de las universidades en
materia de investigacin aplicada con fines comerciales a las urgencias del aumento de la
competitividad del pas17. Sin embargo, no existe ninguna informacin oficial sobre los
avances en esta materia. De hecho el Informe de evaluacin de la OCDE, hecho en 2012
concluye al respecto: El progreso hacia un Marco Nacional de Calificaciones ha sido
lento Las universidades pblicas necesitan mejorar sus vnculos con los empresarios,
incluyndolos en el diseo curricular18.
En relacin con la flexibilidad de las estructuras curriculares desde la expedicin de la Ley
749 del 2003 se haban fijado algunos criterios para facilitarla y evitar as el que cada nivel
de formacin, dentro del Sistema de Educacin Superior, tuviera un techo propio que
impedira el trnsito del estudiante de uno a otro nivel. Pues bien, la manera como el
Ministerio trat de resolver esta situacin fue mediante los denominados ciclos
propeduticos consistentes en que, tanto en el nivel tcnico, como tecnolgico, las
instituciones que los ofrezcan podrn organizar la educacin por ciclos (tcnico,
tecnolgico y profesional) articulados entre s de manera que el estudiante reciba en cada
uno de ellos una formacin comn propia del nivel y un plus que corresponde al siguiente
nivel, de modo que en cada ciclo, se recibe una complementacin que le posibilita acceder
al siguiente de modo coherente. De esta manera el estudiante podr, inicindose en el ciclo
tcnico ascender hasta el ciclo profesional de modo secuencial. Cada ciclo deber,
naturalmente, explicitar los principios y propsitos que lo orientan desde un perspectiva
integral, considerando entre otros aspectos, las caractersticas que se espera posea el futuro
profesional, de modo tal que haya un pleno alineamiento entre todos los ciclos. El efecto
perverso de esta poltica es que en la actualidad por esta va una institucin de tipo tcnico
puede, por la va de los ciclos propeduticos, tener una oferta educativa igual; desde el
punto de vista del mercado y sus asimetras de informacin, a la que hace una universidad.
1.4 El financiamiento de las universidades pblicas.
Las relaciones entre el Estado y la educacin superior en Colombia se han definido desde
finales del Frente Nacional en la dcada 60-70 bajo el eje de las posibilidades de la poltica
de fiscal; aunque es evidente, de otra parte, que en la actualidad asistimos a un alejamiento
del Estado bajo el implcito de la aceptacin de un nuevo contrato Estado-Educacin
Superior, centrado en la intervencin del Estado a travs de la creacin de dispositivos de
control por la va de los Sistema de rendimiento de cuentas.
17
18

Vase: Consejo Nacional de Competitividad. (201I). Informe Nacional de Competitividad (2011). Bogot.
OCDE (2012) Informe Ejecutivo. Ministerio de Educacin Nacional. Bogot. P. 3.

Pgina 12

El marco jurdico vigente, seguido por el actual gobierno, fue establecido por la Ley 30 de
1992, Arts. 86 y 87. Segn ste las instituciones se financian con los aportes directos de la
nacin y las entidades territoriales. Estos recursos, ms los generados por cada institucin,
deben cubrir los gastos generados por su funcionamiento. A su vez, algunas universidades
pblicas disponen de los recursos provenientes de una estampilla pro universidad, de los
apoyos de COLCIENCIAS por concepto de investigacin y de algunos otros recursos
provenientes de programas de fomento del Ministerio de Educacin Nacional.
En esta materia, se puede decir que el gobierno en el perodo 2010-2014 conserva la lnea
de accin del gobierno anterior. Por lo tanto, en el marco de lo sealado por los Arts. 67 y
68 de la Ley 30 de 1992, en sus Arts. 84-93 se establece el rgimen financiero para las
instituciones oficiales. La referencia bsica se encuentra en el Art. 86 en el que se indica
que estas universidades recibirn anualmente aportes de una parte del presupuesto nacional
y de otra de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos
constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de
199319. Pero, hay que indicar que en el Art. 87 de la misma Ley se indica lo siguiente: a
partir del sexto ao de vigencia de esta ley, el Gobierno Nacional incrementar sus aportes
para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del
incremento real del PIB20. Este incremento, lo seala la ley, ser aplicado en conformidad
con los objetivos que el Sistema de Universidades Estatales (SUE) determine y de acuerdo
tambin con exigencias del mejoramiento de la calidad del servicio. Adicionalmente, la
misma Ley cre el Fondo de Desarrollo de la Educacin Superior (FODESEP), como
entidad de economa mixta y organizada bajo los principios de economa solidaria. De este
fondo podran servirse todas las instituciones del Sistema. Finalmente, la Ley previ que las
instituciones financieras oficiales pudieran establecer lneas de crdito para estudiantes,
manejadas por el ICETEX, lo que requera una reforma de este Instituto, para convertirlo en
un Banco de segundo piso21.
Con este rgimen, el actual gobierno busc fortalecer el financiamiento del sector con
recursos provenientes de fuentes pblicas e incrementar los aportes en funcin de su
desempeo institucional permitiendo ampliacin de cobertura, cualificacin docente,
reconocimiento de la produccin intelectual y el desarrollo de programas institucionales
que apunten a mejorar los estndares de calidad nacionales e internacionales. Sin que haya
sido exitoso en lo referente a atar la asignacin de recursos al desempeo de las
instituciones, por ser lesivo de la autonoma universitaria, segn dictamen de la Corte
Constitucional en su Sentencia 513 de noviembre de 1997. En el caso colombiano, se
mantiene el sistema tradicional de asignacin de los recursos; aunque se sigue cumpliendo
con el rgimen fijado por la Ley 30 de 1992; sin embargo, este esquema al no atender los
19

Ley 30 de 1992; Art. 86.

Ley 30 de 1992; Art. 87.
21
Ley 30 de 1992; Arts. 110-111. Para un anlisis ms detallado, vase: Luis Enrique Orozco Silva. (2009).
La Poltica de Cobertura. Eje de la Revolucin educativa 2002-2008. Universidad de los Andes. Bogot.
20

Pgina 13

costos unitarios, no asume la distribucin de alumnos por niveles (pregrado y posgrado) ni

el programa acadmico. Tampoco recompensa la mayor o menor efectividad de la gestin
de las instituciones ni los costos adicionales en que stas incurren como consecuencia del
crecimiento de la matrcula. Pero, adems, es evidente la desigualdad en que se incurre en
la distribucin de los recursos entre las universidades e instituciones universitarias y
aquellas de carcter tcnico y tecnolgico; sino tambin entre las mismas universidades.
El gobierno, a su vez, trat de buscar equidad y mejorar acceso por esta va, fortaleciendo
los recursos asignados al crdito educativo, va ICETEX, en los programas de Pregrado
mediano plazo, Pregrado pas y Acceso a la Educacin Superior Largo Plazo
(ACCES). Este ltimo recibira durante el perodo 1,2 billones de pesos y adjudicara
143.270 nuevos crditos; ms 81.875 otorgados por otras lneas de crdito mencionadas. A
estos subsidios se agregara de una parte un apoyo de mantenimiento al estudiante de
$630.000 semestrales durante toda la carrera y un fortalecimiento de la lnea de crdito de
la Financiera de Desarrollo Territorial. S.A. (FINDETER), creada desde 2008, para
inversin en las universidades22. Como lo indica la Tabla 8, como porcentaje del PIB, el
gasto pblico en educacin superior ha pasado del 0,95% en el 2009 a 0,96% en el 2012. A
su vez, la participacin de los aportes de la nacin a las IES como porcentaje del PIB ha
pasado del 0,41% en el 2009 al 0,38% en el 2012 con una leve reduccin de los mismos
que implica que los recursos propios de cada institucin se vayan convirtiendo en fuente
esencial de su financiacin.
Tabla 8. Participacin del gasto pblico en Educacin Superior y aportes de la nacin
a las IES como porcentaje del PIB (En millones de pesos)

AO

PRODUCTO
INTERNO
BRUTO - PIB

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

232.933.484
263.887.767
299.066.590
335.546.939
383.322.872
431.839.018
480.087.000
504.647.000
543.747.000
615.727.000
664.020.170

22

Aportes Nacin
a las
Universidades
Pblicas

Aportes Nacin a
las IES no
universidades
Publicas

Part. del Gasto

Pblico en ES
como % del PIB

1.222.452
30.754
0,95%
1.369.434
31.183
0,90%
1.445.992
31.662
0,93%
1.551.060
34.420
0,87%
1.661.275
35.750
0,88%
1.755.157
32.112
0,86%
1.843.524
39.919
0,87%
2.004.483
41.392
0,95%
2.240.662
44.603
1,10%
2.244.209
43.474
1,01%
2.499.235
48.963
0,96%
Fuente: MEN. PIB en pesos corrientes.

Part. De los
Aportes Nacin a
las IES como %
del PIB

0,54%
0,53%
0,49%
0,47%
0,44%
0,41%
0,39%
0,41%
0,43%
0,41%
0,38%

DNP. Plan Sectorial de Educacin; p. 74 y SS. Bogot.

Pgina 14

Sin embargo, la aplicacin de este rgimen ha sido y contina siendo conflictivo. En efecto,
el Sistema de Universidades Estatales (SUE) a travs de su Junta Directiva Nacional
consider que aunque la intencin del legislador de 1992 fue que con lo estipulado por los
Art. 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, sealados ms arriba, se asegurara el futuro de las
universidades, la realidad fue otra23. Segn ellas, en la primera dcada, los presupuestos se
actualizaban slo a la proyeccin del IPC, acudiendo a presupuestos adicionales que cada
universidad lograba con base en buena gestin y as alcanzar a cubrir los costos reales por
encima del IPC. De esta manera cada institucin fue aumentando su presupuesto aunque no
de manera relevante durante la dcada de los 90. Pero simultneamente los costos iban
creciendo mucho ms all de la inflacin en parte por decisiones legales, que fueron
imperativas para las universidades, incluida la remuneracin de los docentes que tiene un
crecimiento por la va de los puntajes ganados por concepto del incremento de la
produccin intelectual24. Esta situacin explica que al finalizar el gobierno en abril de 2010
se comenzara a hablar de una crisis estructural de las universidades estatales y de la
urgencia de contar con un nuevo esquema que garantizara la sostenibilidad en trminos de
calidad y equidad. As se hizo; y antes de concluir el gobierno anterior la Ministra de
Educacin Nacional present el proyecto con finalidad exclusiva de solucionar el problema
financiero25. Pero con el cambio de gobierno, la nueva Ministra comenz a hablar, un mes
despus de iniciado, de una reforma integral del Sistema de la Educacin Superior y con
ello se hundi el proyecto anterior y se inici una verdadera contienda en el cuadro del
Proyecto propuesto por el gobierno en marzo de 2011. Proyecto, que como ya se ha
sealado tuvo que ser retirado por el mismo gobierno26.
As las cosas, en el 2011 el financiamiento de estas instituciones alcanz un valor de 6,9
billones de pesos, de los cuales el 36% correspondi a transferencias del Estado; mientras
que el 46% a recursos generados por cada institucin. Pero en los ltimos aos la
participacin de las transferencias se ha reducido; lo que ha hecho que los recursos propios
de cada institucin se hayan convertido en su principal fuente de financiacin. Es decir,
64% en 2011. Adicionalmente, el total de ingresos de estas instituciones, expresado como
porcentaje del PIB, disminuy al pasar de 1,32% en 2004 1,19% en 2011. En concepto del
SUE la Ley 30 de 1992 fue pensada para financiar el tipo de universidad existente en su
momento, pero dado el crecimiento de los costos, de modo paulatino las universidades
pblicas se han hecho inviables y han entrado en una crisis estructural ante la cual el

23

Sistema de Universidades Estatales (SUE), (2012). Desfinanciamiento de la Educacin Superior en

Colombia. Bogot.
24
Ley 797 de 2003; Decreto 4982 de 2007; Ley 1122 de 2007; Decreto 404 de 2006. Como ejemplo sealan
las Universidades, por efecto de la aplicacin de estas nuevas normas posteriores a la Ley 30 de 1992 su
sobrecosto para ellas fue de 1.2 billones.
25
Ministerio de Educacin Nacional (2010). Proyecto de Ley por el cual se modifica el esquema de
financiacin de la educacin superior, definido en la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. Bogot.
26
Vase: SUE (2012). Desfinanciamiento de la Educacin Superior en Colombia. Pereira.

Pgina 15

gobierno no ofrece una salida pertinente27 y agravada por la posicin del Consejo de Estado
que seal que todo lo que recibieran las universidades del Estado por cualquier concepto
se volvera base presupuestal, lo que signific que los presupuestos se ajustaran ms a la
sola correccin monetaria, desapareciendo prcticamente los adicionales28. Finalmente, el
SUE pone de presente el hecho de que a partir del 2002 se hizo gran presin sobre las
universidades para aumentar cobertura y por consecuencia asumir los costos implicados en
materia de infraestructura, de tecnologas, de investigacin y de mejoramiento de calidad.
De ah que en la actualidad estas universidades se encuentran calculando la deuda del
gobierno a las universidades que aparentemente asciende a once billones de pesos.
De modo general, a 2013 puede decirse que a partir de estas acciones o lineamientos de
poltica, el gobierno legitima ante la opinin pblica sus realizaciones de estos tres aos,
consistente en avanzar en materia de educacin superior en mejorar calidad y cobertura,
reducir las brechas de inequidad entre zonas urbanas y rurales, as como entre niveles
socioeconmicos y grupos poblacionales como las etnias y los desplazados por el conflicto
armado con el fin de generar oportunidades de acceso, permanencia y graduacin 29; y en
este marco de orientaciones: lograr mayor pertinencia entre la oferta y las diferentes
demandas al sector; fortalecer y posicionar a nivel internacional el Sistema de
Aseguramiento, a travs de los acuerdos de reconocimiento mutuo de ttulos y la
acreditacin internacional del Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), aspirando a
establecer una poltica de estmulos que genere un aumento de instituciones y programas
acadmicos acreditados para que al final del perodo el 10% de las instituciones y el 25%
de los programas lo hayan alcanzado30.
2. Reforma de la Ley 30 de 1992
Con el reconocimiento de las acciones ya mencionadas y que ocuparon gran parte del
tiempo del actual perodo presidencial, es necesario sealar que la reforma de la Ley 30 de
1992 constituy el centro de su accin durante todo el perodo que concluye en agosto de
2014. El primer anuncio lo constituy la manifestacin de la nueva Ministra de Educacin
en foro de rectores en octubre de 2010 cuando expres la voluntad del gobierno de llevar a
cabo una reforma estructural de la Educacin Superior. A partir de entonces, ASCUN
realiz estudios de base sobre algunos de los temas urgentes de ser analizados en una
posible reforma a saber: Autonoma de las universidades, estructuracin del Sistema;

27

Fabio Snchez (2013) El financiamiento de la Educacin Superior en Colombia. En: Luis Enrique Orozco
Silva (Comp.) (2013). La Educacin Superior. Retos y Perspectivas. Universidad de los Andes. Bogot.
28
Corte Constitucional. Sentencia C-53 de 1998 (M.P. Marco Gerardo Monroy); Sentencia C-192 del 15 de
Abril de 1996 (M.P. Alejandro Martnez); Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de octubre de 1997
(M.P. Jorge Arango Meja).
29
Ministerio de Educacin Nacional. Ib., p. 3
30
Ministerio de Educacin Nacional. Ib. P.3

Pgina 16

Universidad y Sociedad; internacionalizacin; y financiamiento de las universidades

pblicas (ASCUN 2010)31.
El 10 de marzo de 2011 el Presidente, en reunin de rectores en Palacio, al lanzar el
Proyecto seal: Se los digo sin rodeos: la Ley 30 de 1992, con los beneficios que trajo en
su momento, no se ajusta a los desafos que tenemos por delante. Necesitamos un Sistema
de Educacin Superior acorde a nuestras realidades, con nuestras metas y con el mundo de
hoy (Santos, 2011)32. Aunque no se conoca ningn estudio de base sobre los puntos
crticos que requeran de reforma, en la exposicin presidencial se sealaron algunos que al
parecer haban servido como base para la decisin. Entre ellos: el fenmeno de la
globalizacin; el nuevo rol del conocimiento en la economa que hace que ste se haya
convertido en un factor estratgico en la produccin de riqueza; el papel central de la
innovacin para aumentar la competitividad del pas; la existencia de nuevas demandas
sociales a la educacin superior provenientes de diferentes sectores; y la dinmica de los
mercados que exige que las universidades sean cada vez ms pertinentes. En fin, por estas
razones, es inobjetable el valor estratgico que tiene la Educacin Superior para el
desarrollo del pas. Los objetivos del cambio tambin los seal el Presidente en su
intervencin: promover mayor calidad; generar condiciones para que ms colombianos se
graden de la educacin superior; adecuar el Sistema de Educacin Superior con la realidad
nacional y armonizarlo con las tendencias regionales e internacionales y, finalmente, lograr
mayor transparencia y buen gobierno33.
2.1. Orientaciones del Proyecto de reforma
Pero Cules son las bases del proyecto; o, mejor an, las orientaciones en que descansa,
ms all de lo sealado por el Presidente de la Repblica? Una lectura atenta de la
exposicin de motivos del Proyecto gubernamental permite identificar las siguientes:
a- De modo explcito, y desde el punto de vista jurdico, en la exposicin de motivos
del Proyecto, presentado en 2011 se seala que el punto de partida se encuentra en
los mandatos constitucionales, la jurisprudencia desarrollada sobre todo en materia

31

Debe tenerse en cuenta que desde 1998, el Ministerio de Educacin haba hecho una propuesta de
modificacin de la Ley 30 de 1992; que tuvo curso en el Congreso de la Repblica. En dicho proyecto se
haba definido la supresin del ICFES y del Consejo de Educacin Superior (CESU), siendo reemplazado por
la Comisin de Regulacin de la Educacin Superior (CREGS); la creacin de la Superintendencia de
Educacin Superior, adscrita al Ministerio de Educacin; la supresin del SUE y de la Escuela de
Administracin Pblica (ESAP), para constituirse en Escuela de Altos Estudios de gobierno de la Universidad
Nacional; la acreditacin de alta calidad se convertira obligatoria y se hara a travs de entidades de carcter
privado. Finalmente, El ICETEX se volvera un Banco de segundo piso.
32
Juan Manuel Santos (2011), Discurso del Presidente Juan Manuel Santos, 10 de marzo de 2001
(Documento mimeografiado)
33
Juan Manuel Santos. Ib., p.4

Pgina 17

de autonoma y financiamiento, la Ley 30 de 1992 y las convicciones sealadas en

el Plan Sectorial de Desarrollo y en Plan Decenal de Educacin 2006-201634.
b- Reconocimientos bsicos incuestionables y compartidos por los grupos de inters.
A nivel de los principios, el gobierno reconoce que la educacin es un derecho y un
servicio pblico cultural con funcin social que forma parte de la naturaleza social
del Estado; tambin sabe que la nueva Carta Poltica reconoce la autonoma a las
universidades y precisa su contenido mediante doctrina jurisprudencial35. Pero
tambin entiende que existe un nuevo escenario en el que las IES deben de cumplir
nuevas funciones: ser pertinentes, ofrecer un servicio con calidad y contribuir a
pagar la deuda social, ampliando cobertura y buscando mayor equidad e inclusin
social. Estas ltimas exigen actuar en contra de las limitaciones existentes, debido a
condiciones de pobreza o restriccin financiera; de la baja preparacin acadmica
en los niveles educativos previos; de la localizacin geogrfica desfavorable; de los
recursos escasos de informacin para tomar decisiones informadas sobre qu y
dnde estudiar y a los programas de apoyo financiero; y tambin en contra de las
desigualdades en el acceso en razn de la etnia, el gnero o condiciones especiales,
como las de discapacidad36.
c- Las limitaciones actuales de la Ley 30 de 1992. Para el gobierno sta debe ser
revisada en los puntos siguientes: el enfoque general del Sistema de Educacin
Superior que en adelante asumir el de competencias; la redefinicin de la
estructura del Sistema; los alcances y lmites de la autonoma de las instituciones; la
definicin de los mecanismos de intervencin del Estado para cumplir con el
mandato constitucional de ejercer inspeccin, control y vigilancia; la redefinicin
del estatuto jurdico de las instituciones para favorecer la inversin del sector
privado en la prestacin de este servicio; la consolidacin del Sistema de
Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (SACES) y el
replanteamiento de los mecanismos de financiamiento de las universidades
estatales.
Pero es evidente que la determinacin gubernamental de hacer una reforma de la Ley 30 de
1992, se hizo ms fuerte al darse a conocer el Informe de la evaluacin del Sistema de
Educacin Superior Colombiano, hecho por expertos de la OCDE en 2012 y en el cual se
identificaron puntos crticos que segn este organismo deben ser atendidos por la poltica
pblica para poder ingresar a dicho organismo. Estos puntos son los siguientes: a- los
actores claves en la Educacin Superior son reacios a darle al gobierno los instrumentos
para alcanzar mayor expansin y equidad, a pesar de estar de acuerdo con la necesidad de

34

Ministerio de Educacin Nacional. Documento Base para la discusin. Proyecto de Ley por el cual se
regula el servicio pblico de la Educacin Superior.
35
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991. Art. 67-69; y Sentencia de la Corte Constitucional T 574 de
1993).
36
Ministerio de Educacin Nacional. Proyecto de reforma de la Ley 30 de 1992. Arts. 1-6.

Pgina 18

buscar estos objetivos en la poltica pblica; b- el principio de equidad en el acceso y de

retencin est lejos de volverse una realidad prctica y el potencial del ICETEX a travs del
crdito ACCES dispone de muy pocos recursos. A pesar de que casi todos los agentes
reconocen el valor de esta poltica; c- quienes llegan al nivel terciario de educacin poseen
un capital cultural muy bajo, por lo cual rpidamente desertan, con un gran sentimiento de
frustracin y tornando muy ineficiente el sistema como un todo; d- la distribucin
inequitativa de los recursos pblicos entre las instituciones lleva a diferencias en el costo de
las matrculas y tiene muy poco que ver con la calidad de la oferta de carreras que se hace.
Luego, es necesario retomar los sistemas de asignacin de recursos para alinearlos mejor
con las necesidades econmicas del pas, las aspiraciones de los estudiantes, la calidad
institucional, el desempeo y el valor monetario; e- el equipo evaluador desconfa de la
calidad de los programas acadmicos de las modalidades tcnica y tecnolgica ofrecidos
por el sistema formal y de los institutos CERES. El Sistema de Aseguramiento de la
Calidad de la Educacin Superior, necesita mejoras considerables. Demasiadas
instituciones que brindan programas en estas modalidades se preocupan ms por llegar al
nivel universitario que convertirse en excelentes instituciones tcnicas y tecnolgicas; f- a
Colombia todava le falta camino por recorrer para establecer mecanismos a travs del
sistema para aquellos estudiantes que deseen ir progresando a travs de los niveles o
cambiarse de institucin sin tener que volver a empezar su educacin terciaria desde el
comienzo. Las herramientas necesarias para poder hacer esto incluyen el Marco Nacional
de Calificaciones (MNC), un sistema universal de acumulacin y transferencias de crditos,
mayor colaboracin entre instituciones de diferentes tipo y evidencia de que lo programas
de ciclos propeduticos estn logrando sus objetivos37; g- la vinculacin entre las
universidades pblicas y los empleadores es muy dbil y por ello mismo la investigacin
que se hace no es lo suficientemente pertinente para las necesidades de la economa
colombiana; h- muchos procesos y decisiones en las instituciones no son tan transparentes
como podran y deberan ser, como tampoco en el ICETEX en relacin con la asignacin de
crditos y los arreglos financieros de las instituciones privadas. Los sistemas de
informacin son muy poco amigables para el usuario; i- las instituciones que reciben
recursos pblicos no rinden cuentas apropiadamente por sus acciones, resultados y gastos
de financiacin; j- la inversin en investigacin e innovacin es muy baja, segn estndares
internacionales; k- la internacionalizacin del Sistema de Educacin Superior se encuentra
en una etapa muy inicial38.
Si se observan detenidamente las motivaciones, razones y convicciones del cambio, que
como puede apreciarse son de diferente naturaleza, tenor y acento, los temas que se tienen
en cuenta en el articulado en parte haban sido discutidos en 1998-2000 y en parte se

37

OCDE. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. (2012). La Educacin Superior en

Colombia 2012. Washington.
38
OCDE. 2012. Ib.; Cap. X, Conclusiones y recomendaciones. reas problemticas.

Pgina 19

encontraban en el Plan Sectorial del gobierno anterior39. Ms an, si se compara el

desarrollo de estas preocupaciones en el actual gobierno habra que sealar que este al
orientarse a organizar el Sistema de Educacin Superior y reglamentar la prestacin del
servicio pblico de la Educacin Superior, no ofrece ningn cambio estructural en el
sistema con excepcin de modificaciones en lo relacionado con el financiamiento de las
universidades, los nuevos mecanismos de intervencin del Estado para ejercer inspeccin,
control y vigilancia, reorganizacin del sistema de instituciones y abrir el espacio para la
existencia de instituciones con nimo de lucro en el campo de la educacin.
Por el contrario, en el primer intento de reforma de la educacin superior en 1998-2000
mediante Proyecto de Ley, que no hizo trnsito en el Congreso, se dieron propuestas de
mayor envergadura y de alto impacto tcnico y poltico: Suprimir el CESU y el ICFES;
crear una Superintendencia de la Educacin Superior; reestructurar la tipologa de las
instituciones; hacer la acreditacin de alta calidad, obligatoria; suprimir el SUE; cerrar la
Escuela de Administracin Pblica y convertirla en un instituto de altos estudios de
gobierno, adscrita a la Universidad Nacional y crear una Comisin de Regulacin de la
Educacin Superior (CREGS)40, adems de fortalecer los mecanismos de intervencin del
Estado.
En estas circunstancias, el gobierno actual defini las prioridades que urgen la reforma son:
ampliacin de cobertura, bsqueda de nuevas alternativas de financiacin, bsqueda de
estndares de alta calidad de la oferta educativa, la articulacin con los dems niveles de
educacin y con los sectores productivos y sociales y la permanente rendicin de cuentas a
la sociedad41.
2.2. Contenidos centrales del Proyecto
El Proyecto presentado por el gobierno al Congreso de la Repblica si bien no responde a
todas las urgencias sealadas, atiende aspectos que generan condiciones para el

39

Departamento Nacional de Planeacin. La Revolucin Educativa. Plan Sectorial 2006-2010 Doc. N. 8

Bogot. Disponible en: http://www.mineducacin.gov.co/1621articles152025_recurso_1pdf; DNP. Plan
Nacional de Desarrollo Educativo. Informe de gestin a 7 de agosto de 2006.
40
Estos cambios hacan evidente el inters de una reforma estructural del Sistema de la Educacin Superior.
Pero al no ser presentado al Congreso no tuvo el debate nacional requerido. Vase: Ministerio de Educacin
Nacional (1998) Proyecto de Ley por el cual se reforma a Ley 30 de 1992. Bogot. (Doc. Impreso)
41
Ministerio de Educacin Nacional. Ib., p.3. En materia de articulacin con los niveles previos al superior el
debate est abierto sobre los mecanismos ms adecuados para lograrlo por causa del Proyecto de Ley 054,
2010 presentado en Cmara por el cual se crea el Programa Nacional para el fomento y fortalecimiento de la
articulacin entre la educacin media, tcnica y educacin superior, se asignan subsidios para el desarrollo de
la articulacin y se dictan otras disposiciones. Vase: Vctor Manuel Gmez. (2010). Sobre del Proyecto de
Ley 054, 2010 presentado en Cmara por el cual se crea el Programa Nacional para el fomento y
fortalecimiento de la articulacin entre la educacin media, tcnica y educacin superior, se asignan subsidios
para el desarrollo de la articulacin y se dictan otras disposiciones. Observaciones. Universidad Nacional de
Colombia, (Manuscrito). Bogot.

Pgina 20

mejoramiento de los aspectos institucionales de la educacin superior. Entre ellos, se

destacan los puntos siguientes:

La estructuracin del Sistema de la Educacin Superior (nomenclatura de

las instituciones)
En la Ley 30 de 1992, Art 17-19 Las instituciones se clasifican a partir del
criterio de los campos de accin, antes denominados modalidades de
educacin segn el Decreto 80 de 1980, y para el caso de la instituciones
tecnolgicas, con lo sealado en la Ley 115 de 1994, Art. 213. A partir de
all se estableci la siguiente nomenclatura: instituciones tcnico
profesionales; tecnolgicas, universitarias o escuelas tecnolgicas; y
universidades. En el Proyecto de reforma, las instituciones podrn ofrecer
programas en cualquier nivel de formacin y campo de accin y se
complementa con lo indicado en la Ley 749 de 2003, sobre la educacin
tcnica y tecnolgica, en la cual se permite que las instituciones que brindan
este tipo de formacin puedan profesionalizar a travs de ciclos
propeduticos42 y brindar especializaciones en su respectivo campo de
accin en las disciplinas de Administracin, Ingeniera y Tecnologa de la
informacin (Ley 749, Art. 1-2); es decir, tener una oferta educativa en estas
reas igual a la de las universidades; aunque no puedan ostentar este
nombre43.
As, en la propuesta gubernamental, la estructura del Sistema de Educacin
Superior ser el siguiente: a- Instituciones tcnico profesionales; bInstituciones tecnolgicas; c-Instituciones Universitarias o Escuelas
tecnolgicas; y Universidades; sin que esto implique cambio con relacin a
lo estipulado en la Ley 30 de 1992 y sin que jurdicamente se asuma un
sistema dual. Lo que cambia es el concepto de campo de accin de la Ley
30 de 1992 que se cambia por lo que el Proyecto seala como capacidad
real demostrada por cada institucin, definida en trminos de calidad
verificable a travs del Registro calificado (Proyecto, Art. 8) pero que ligada
al campo de accin, hace que los nombres no cambien y que por lo tanto las
limitaciones conexas se mantengan44. Estas ltimas consisten en la no

42

Por ciclo propedutico entiende el Proyecto gubernamental la exigencia para el programa acadmico en
cuestin: tener una estructura curricular que permita al estudiante, en cada ciclo, adquirir las competencias y
conocimientos tericos y prcticos necesarios para continuar en el sistema y para ingresar al mercado laboral
con un ttulo de educacin superior (Proyecto, Art. 68).
43
Para ostentar el nombre de Universidad se requiere, segn el proyecto, contar con cuerpos profesorales en
ciencias bsicas; contar con acreditacin institucional; contar con programas acadmicos en por lo menos tres
reas del conocimiento; desarrollar investigacin de alto nivel demostrable a travs de grupos de
investigacin y tener, por lo menos, un programa de doctorado.
44
Debe tenerse en cuenta que este Registro corresponde al exigido por el Ministerio de Educacin Nacional
para poder operar un programa y que suele conocerse como registro de mnima calidad. A su vez, la
acreditacin de alta calidad es, segn lo determina la Ley 30 de 1992.

Pgina 21

claridad de la nomenclatura y la desconexin entre los diferentes tipos de

oferta educativa del tercer nivel; y de ste con los dems niveles educativos.
En el caso colombiano, la idea de sistema no se aplica ni entre las
instituciones, ni entre las modalidades y campos de accin, ni entre stos y
la oferta no formal de las instituciones que ofrecen educacin para el
trabajo y el desarrollo humano, y el SENA.
Rgimen dual de autonoma en las instituciones de educacin superior
El Artculo 28 de la Ley 30 de 1992 define, por mandato de la nueva
Constitucin de 1991, que las universidades son autnomas (Ley 30 de
1992, Art. 28) y que en consecuencia deben organizarse como entes
universitarios autnomos, con rgimen especial y vinculados al Ministerio
de Educacin Nacional en lo que se refiere a las polticas y la planeacin del
sector educativo (Ley 30 de 1992, Art. 57). Pero aquellas instituciones de
carcter pblico que no son universidades debern organizarse como
Establecimientos Pblicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o
Municipal (Ley 30 de 1992, Art. 29; Art. 57. Pargrafo 1.). A los ojos del
gobierno, se trata de un doble rgimen que genera inequidades sobre todo en
el rgimen financiero; y por lo tanto propone que todos sean entes
universitarios autnomos (Proyecto, Art. 17)45.
La clasificacin de las instituciones de educacin superior
En la actualidad y segn lo sealado en la Ley 30 de 1992, las instituciones
se clasifican en instituciones sin nimo de lucro, ya sean fundaciones o
corporaciones. Para el proyecto gubernamental esta clasificacin constituye
una limitacin para la inversin privada en educacin superior. Por ello, ante
la necesidad de ampliar cobertura y buscar nuevos recursos para este sector
propone que haya instituciones de educacin superior con nimo de lucro
(Sociedades Annimas). Se trata de un incentivo para la inversin privada,
porque este rgimen es ms flexible en cuanto a la trasferencia de activos y
pasivos lo que hace que su crecimiento sea ms rpido y que posibilite el
establecimiento de alianzas a nivel nacional e internacional. Alianzas que
segn el proyecto requerirn la acreditacin de alta calidad 46 (Proyecto de
reforma, Art. 32).

45

En materia de autonoma, no hay diferencia entre el Proyecto gubernamental y lo enunciado al respecto en

la Ley 30 de 1992, salvo que en la nueva formulacin es ms fuerte la referencia al ejercicio responsable de
sta por parte de las universidades, apoyndose en la jurisprudencia posterior al ao de 1992. En efecto: Con
todo acierto previene la Corte que () esa caracterizacin no las hace ajenas a su entorno o irresponsables
frente a la sociedad y al Estado, el ejercicio de la autonoma implica para las universidades que el
cumplimiento de su misin a travs de acciones en las que subyazca una tica que Weber denomina tica de
la responsabilidad. Vase: Ministerio de Educacin Nacional. Exposicin de motivos del Proyecto
gubernamental; p. 16.
46
Ministerio de Educacin Superior; Exposicin de motivos, p. 19. De nuevo debe tenerse en cuenta que este
tipo de acreditacin es voluntaria.

Pgina 22

Vinculacin con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), corresponde al Ministerio de
Trabajo. Posee un amplio presupuesto y su oferta educativa tradicionalmente
atiende a una demanda para ocupaciones y oficios. Desde el ao 2000 se le
autoriz para tener programas a partir de la decisin de su Junta Directiva y
sobre esta base se establecieron por su propia iniciativa programas de
naturaleza tcnica y tecnolgica sin Registro Calificado, requisito requerido
para toda la educacin formal. Este gobierno encontr la realidad de que los
programas del SENA no tenan aprobacin del Ministerio de Educacin
Nacional y en consecuencia no eran vlidos. Ante esta situacin se inst al
SENA a desarrollar programas de naturaleza tcnica y tecnolgica con
aprobacin del MEN y paulatinamente se han incorporado algunos. Pero la
externalidad positiva de este nuevo tipo de relacin es que estadsticamente
el Ministerio de Educacin ha sumado a su estadstica de cobertura la
matrcula del SENA, con lo cual ha logrado subir la tasa de cobertura bruta
del Sistema. Lo que para muchos es reprochable. De todas maneras la
intencionalidad del gobierno actual es hacer el desarrollo legal que facilite
esta vinculacin en el entendido de que con ello se contribuye a fortalecer la
idea de conformar un Marco Nacional de Calificaciones, como lo ha
sugerido el Informe de la OCDE, y propiciar la articulacin del Sistema de
Educacin Superior con los otros niveles del Sistema.
Mejorar transparencia, eficiencia y buen gobierno en las instituciones de
educacin superior y continuar desarrollando el marco normativo en torno
al aseguramiento de la calidad de la oferta por la va de inspeccin y
vigilancia. Esta preocupacin consignada en la exposicin de motivos del
Proyecto gubernamental, sin duda alguna, busca fortalecer la mayor
debilidad de la Ley 30 de 1992 consistente en que se trata de una ley sin
dientes; es decir, que los mecanismos de intervencin del Estado, en
aqulla, quedaron debilitados al tratar de desregular el Sistema que a juicio
de todos los agentes principales del sector era sumamente fiscalista hasta
entonces por el Decreto 80 de 198047. El Proyecto gubernamental identifica,
describe y precisa los mecanismos de intervencin del Estado en materia de
inspeccin y vigilancia (Proyecto, Art. 82-98) y en lo relacionado con el
Sistema de Calidad de la Educacin Superior. En este ltimo seala que en
adelante se autorizar a organismos privados para que se constituyan en
rganos evaluadores de la educacin superior (Proyecto gubernamental; Art.
77).

47

Ciertamente, hacia el ao de 1990 una de la razones para insistir en la reforma del Decreto 80 de 1980 era
que se trataba de un Decreto fiscalista hasta el extremo que ahogaba las iniciativas de las universidades.
Vase: Luis Enrique Orozco Silva. (2009). La poltica de cobertura, eje de la revolucin educativa 2002-2008.
Universidad de los Andes. Bogot.

Pgina 23

El financiamiento de la Universidad pblica.

En conformidad, o al amparo de lo sealado por la UNESCO, el gobierno
colombiano parte de la base de que los recursos son escasos y tal vez no
alcancen para el financiamiento del sector48 y sobre esta idea y lo estipulado
en el rgimen definido en la Ley 30 de 1992 seala su intencin de
fortalecerlo, reconociendo su complejidad, la diversidad y la sostenibilidad
de las instituciones de educacin superior; al igual que la necesidad de
garantizar nuevas fuentes y oportunidades de acceso y permanencia a una
educacin superior con calidad. El Proyecto reconoce la autonoma
financiera a todas las instituciones de educacin superior y no slo a las
universidades como en la Ley 30 y reafirma que el rgimen no se cambia
sino que se ampla a todas las instituciones oficiales que hoy son
establecimientos pblicos.
En consecuencia, los presupuestos de funcionamiento e inversin de las
instituciones de educacin superior pblicas, estarn constituidos por aportes
del Presupuesto General de la Nacin, por aportes de los entes territoriales y
por los recursos y rentas propias de cada institucin. Este aporte debe
significar un incremento en pesos constantes, tomando como base los
presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2011. Tambin podrn
recibir aportes adicionales destinados a financiar proyectos de inversin que
estn dirigidos al mejoramiento de la calidad de la prestacin del servicio.
Dichos aportes no tendrn carcter recurrente y, por lo tanto, no modificarn
la base de la asignacin estatal.
Ahora bien, en lugar de lo sealado en la Ley 30 en su Art. 87, la Nacin
incrementar sus aportes para las instituciones de educacin superior
pblicas que reciban recursos de la Nacin, en un porcentaje que depender
del crecimiento real del Producto Interno Bruto (PIB), as: si el crecimiento
real del PIB es mayor a 0% y menor del 5%, el incremento ser del 30% de
dicho crecimiento; si el crecimiento real del PIB es igual o mayor al 5% y
menor que el 7.5%, el incremento ser del 40% de dicho crecimiento; si el
crecimiento real del PIB es igual o mayor al 7.5%, el incremento ser del
50% de dicho crecimiento49.

De otra parte, el Proyecto contempla que a partir de 2012 hasta 2014, la Nacin asignar
recursos adicionales al Ministerio de Educacin Nacional para que sean distribuidos entre
las instituciones, segn su grado de complejidad y que sern destinados a ampliacin de
cobertura, reconocimiento de productividad, formacin de docentes y promocin de la
investigacin y la innovacin. En el 2012, la asignacin adicional ser equivalente a un
48

UNESCO, Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior, 2009. La nueva dinmica de la Educacin
Superior y la investigacin para el cambio social y el desarrollo. Pars 5-8, de 2009
49
Ministerio de Educacin Nacional. Proyecto de Ley. Arts. 103-105

Pgina 24

punto real respecto a los aportes de la Nacin a las Instituciones de educacin superior
estatales en el ao 2011; en el 2013, dicha asignacin ser equivalente a dos puntos reales
respecto del ao anterior y desde 2014 y hasta el ao 2019, ser de tres puntos reales
respecto al ao inmediatamente anterior. Complementariamente, los recursos asignados a
promover investigacin e innovacin, sern distribuidos mediante convocatorias; pero no
incrementarn la base presupuestal de las universidades. Finalmente, a partir de 2015 y
hasta el 2019 se mantendr una asignacin adicional al Ministerio de Educacin Nacional
de tres puntos reales respecto a los aportes de la Nacin a las instituciones de educacin
superior pblicas del ao inmediatamente anterior, para ser distribuidos entre estas
instituciones teniendo en cuenta los resultados obtenidos durante los tres aos
inmediatamente anteriores en cuanto se refiere a formacin de estudiantes, acreditacin de
alta calidad, produccin acadmica, investigativa y de innovacin, ampliacin de cobertura
y avances en la gestin institucional. Transferencia que se har por intermedio de un
convenio plurianual con las instituciones con indicadores cuantitativos de cumplimiento en
cada institucin50.
2.3. Reacciones principales de los grupos de inters
Pero, es sobre estos puntos que se encuentran discrepancias mayores entre el proyecto del
gobierno y la posicin fijada por grupos de inters relevantes del sector. Es el caso de la
Asociacin de Universidades (ASCUN) que, independientemente de este mecanismo de
financiacin, consider que la Ley debera ser estatutaria y no reglamentaria. Por lo tanto,
su eje central debera ser la autonoma de las universidades en lo acadmico, administrativo
y financiero; segn este concepto, las universidades tienen la facultad de recibir,
administrar y disponer de sus recursos, de conformidad con sus planes de desarrollo y
prioridades institucionales El Estado garantizar a las universidades estatales, el
cumplimiento de su misin y el ejercicio efectivo de la autonoma universitaria, el acceso a
recursos financieros adecuados para su funcionamiento y sus planes de inversin51.
A su vez, el Movimiento estudiantil o la MANE, con relacin al financiamiento, asume la
posicin fijada por el Sistema de Universidades Estatales (SUE), al que hicimos referencia
ms arriba al hablar de las acciones del gobierno en esta materia, sin formular al respecto
ninguna alternativa.
Este movimiento emerge bajo la direccin de la Mesa Amplia Nacional Estudiantil
(MANE) y lo hace segn ellos: porque los estudiantes colombianos entendieron que solo
la verdadera unidad, programtica y organizativa, junto a la creatividad de la movilizacin,
podra derrotar a la Unidad Nacional Santista, para impedir as las imposiciones de los
intereses forneos, agenciados por organismos multilaterales de crdito como el Banco
50

Proyecto de Ley. Arts. 106-108

ASCUN (2011) Texto de Propuesta de Ley Estatutaria de Autonoma de las Universidades. Arts. 10-11.
Bogot. (Documento escrito).
51

Pgina 25

Mundial (BM) y el fondo Monetario Internacional (FMI). La MANE naci porque la

educacin como derecho deba ser defendida, porque las dinmicas del mercado no deban
imponerse en la regulacin del traspaso y la creacin del conocimiento52. El movimiento
estudiantil se desarroll en dos momentos. Primero una posicin cerrada al Proyecto del
gobierno sin mucha claridad de ideas; y luego se centr en la preparacin de una propuesta
alternativa reagrupando, segn sus declaraciones, el pensar de las regiones y de las
instituciones del sector pblico y privado, grupos tnicos y organizaciones de diferente
ndole; movilizando la poblacin a travs de debates, cabildos, foros y seminarios. Su
proyecto, an en proceso, descansa en la idea que el proyecto del gobierno corresponde a
un enfoque capitalista neoliberal, explcito en el Plan de Desarrollo del actual gobierno y
que implica que la educacin superior se conciba como un soporte de la cinco locomotoras
sobre las cuales descansa el Plan de Desarrollo del actual gobierno: infraestructura,
vivienda, agro, minera e innovacin. Abierto al establecimiento de universidades con
nimo de lucro y de esta manera reducir el financiamiento del sector y dejar de lado que
cuando se habla de educacin superior, se habla de un derecho fundamental y bien comn
que por ello mismo requiere un financiamiento pleno por parte del Estado. Adicionalmente,
el Proyecto gubernamental niega la posibilidad de ejercer inspeccin, control y vigilancia
de las instituciones extranjeras. Para este movimiento, la mejor expresin del carcter
neoliberal del proyecto gubernamental est en la propuesta que formula en materia de
financiamiento de la demanda y en sus lineamientos en materia del crdito educativo.
Pero lo central para la MANE es la posicin que fija el Proyecto gubernamental en materia
de financiamiento de las universidades; presupuesto que en su concepto, tomado de la
posicin arriba mencionada del SUE, ha venido reducindose en los ltimos aos. El
criterio economicista del gobierno olvida, seala este movimiento, las externalidades
positivas de la educacin superior; fortalece la privatizacin, al permitir que existan
instituciones de educacin superior con nimo de lucro y olvida que la crisis actual de las
universidades pblicas es una crisis de financiamiento que atenta contra la naturaleza del
servicio pblico que un bien comn de la sociedad, un derecho fundamental y un servicio
pblico que debe ser financiado por el Estado, garantizando a las instituciones pblicas su
financiamiento, en el marco de una autonoma total y un claro y manifiesto cogobierno
tanto del Sistema como de cada institucin53.
La posicin del movimiento estudiantil, inspirado en el Manifiesto Liminar de la revolucin
de Crdoba de 1918, reclama que la poltica educativa debe tener como ejes centrales de su
52

Luis Enrique Orozco Silva. (Comp.). (2013) La Educacin Superior. Retos y Perspectivas; p.489490.Universidad de los Andes. Bogot.
53
MANE (2012) Documento de consensos polticos-MANE. (Doc. Escrito). Vase: Luis Enrique Orozco
Silva (Comp.)(2013). La Educacin Superior. Retos y Perspectivas. Universidad de los Andes. Cap.13; pp.
483-533 Bogot. La MANE opone como propuesta la creacin de un sistema de educacin caracterizado por
ser: abierto, integrado, heterogneo, dinmico, con sinergias entre sus niveles, interdisciplinario, que integra
diverso tipo de saberes y articulado orgnicamente.

Pgina 26

contenido: la autonoma del Sistema de Educacin Superior y por ende de cada institucin
universitaria, pblica o privada y del propio campus. Cualquier problema que surja al
interior de las instituciones universitaria ha de ser resuelto mediante el debate de ideas en la
propia institucin; la gratuidad; la pluralidad, propia de un pas como Colombia multitnico
y pluricultural; y el cogobierno. En este marco de principios la funcin del Estado es
garantizar que la educacin cumpla sus propios fines definidos sin su intervencin54.
Dado que el debate realizado durante el 2011 y 2012 se centr en el aspecto del
financiamiento y sobre si debe haber o no en el pas instituciones con nimo de lucro, stos
tpicos aparecen como la mayor diferencia existente entre la posicin del gobierno y los
opositores a la misma. Los puntos de mayor calado conceptual y de fundamentacin y
organizacin no han sido objeto de discusin55. No obstante, las conversaciones siguen
adelante.
Ahora bien, las fuerzas que se oponen son desiguales en una confrontacin caracterizada
por la acogida que ha tenido el movimiento estudiantil en los medios de comunicacin; la
poca legitimidad tcnica y poltica del Ministerio de Educacin Nacional y el poder
corporativo de diversos agentes que con racionalidad privada creciente buscan capturar el
Estado para hacer primar los intereses particulares, presentndolos como inters general.
Hasta la fecha, no existe un proyecto de reforma presentado por el gobierno que est
haciendo trnsito en el Congreso de la Repblica; ni tampoco iniciativa alguna de otro
sector. El gobierno ha optado desde el comienzo del 2013 por adelantar un dilogo nacional
sobre lineamientos de poltica pblica en materia de educacin superior, como lo hiciera en
el 2001, consultando la opinin en general sin que an se conozca algn resultado.
3. Conclusin
Las lineamientos de polticas de educacin superior en Colombia durante el perodo
comprendido entre 2009-2013 se caracterizan de una parte, por ser la continuacin de
acciones definidas en el gobierno inmediatamente anterior cuya duracin se extendi del
2002-2010; y de otra, por haber centrado todo su empeo en sacar adelante una propuesta
de reforma integral de la educacin superior desde el inicio del perodo. Propuesta, que el
gobierno retir posteriormente por la presin del movimiento estudiantil y por el poder de
captura del Estado por parte del poder corporativo de los grupos de inters implicados en la
negociacin con el gobierno.
54

Vase: MANE (2013) Propuesta de Ley de Educacin Superior. (Doc. Escrito) Bogot.
Ejemplo de estos temas lo son: la estructura del sistema; la gratuidad; la orientacin del sistema bajo el
enfoque de competencias; la fundamentacin de la concepcin del derecho a la educacin universitaria como
fundamental, como bien comn y a la vez, como lo seala el proyecto de Ley del gobierno como bien pblico
al que se puede acceder por mrito. Para algunos, estos conceptos encierran contradiccin en el marco
constitucional y jurisprudencial del pas. Al respecto, vase: Rodolfo Arango. (2013). La Educacin Superior
en el orden democrtico constitucional; en Luis Enrique Orozco Silva, (2013) La Educacin Superior. Retos y
Perspectivas. Universidad de los Andes. Bogot; pp. 201-251
55

Pgina 27

Una visin de conjunto de las lneas de accin del gobierno en materia de educacin
superior indica que a pesar de los esfuerzos hechos por el gobierno y los avances logrados
en materia de cobertura, mejoramiento de inspeccin y control, el incremento moderado en
el financiamiento de la demanda en el perodo actual, la educacin superior tiene grandes
retos en materia de definir una reforma revisada y con cierto grado de consenso entre las
partes interesadas.
El sector adolece an de una poltica de Estado en educacin superior y las medidas que se
toman estn orientadas ms a resolver los problemas de cada da que a cumplir metas
nacionales. De hecho, todas las intervenciones en la materia fueron continuacin de los
lineamientos establecidos en gobiernos anteriores, con excepcin del propsito de adelantar
una reforma integral del Sistema de Educacin Superior, empresa que bien temprano
fracas obligando al gobierno a retirar la iniciativa una vez presentada al Congreso de la
Repblica. La formulacin de lneas de accin formuladas en el Plan Sectorial de
Educacin Superior, son vagamente formuladas y el sistema de seguimiento de los distintos
programas es muy incipiente para poder identificar en cada uno de ellos, el nivel de logro
alcanzado. Los logros en polticas tales como mejoramiento de calidad, incremento de
cobertura, financiamiento de la universidad pblica y agenciamiento de la reforma, no slo
fueron muy modestos sino que sobre sus logros no hay informacin precisa.
Para el caso colombiano hay asignaturas pendientes en materia de mejoramiento del acceso,
calidad, pertinencia; evaluacin del aporte acadmico del SENA; incremento del crdito
educativo destinado a los estratos de menores ingresos; asignacin de nuevos recursos para
el financiamiento de las universidades pblicas; incremento de la acreditacin institucional
y de programas acadmicos; y transparencia del Sistema Nacional de Informacin de la
Educacin Superior, que como lo seal la OCDE no siempre es tan fiable, completo,
claro, accesible y til como podra ser56.
Pero ms all de los hechos observables, parecera que hay una realidad ms profunda que
sobredetermina la accin del Estado en la Educacin Superior en las ltimas dcadas, sobre
la cual se ha llamado la atencin en repetidas ocasiones y que alude a dos aspectos; de una
parte, la movilizacin que ha tenido lugar con ocasin de la reforma fallida parece ser la
expresin de profundas transformaciones en las dinmicas sociales que no se han visto
acompaadas por los cambios requeridos en las estructuras polticas y en la capacidad del
Estado para responder al juego de los intereses; como tampoco los partidos polticos han
sabido entender y recoger tales intereses en la conformacin de un proyecto de pas viable;
de otra, el Sistema de Educacin Superior se encuentra en medio de un cmulo de
turbulencias provocadas en parte por el impacto de la globalizacin, por el nuevo role del
conocimiento en la produccin y por las nuevas demandas que se le hacen a las
56

En la actualidad, el gobierno est configurando un sistema de informacin para hacer seguimiento al

desarrollo de las estrategias y programas de gobierno. Pero su estado de desarrollo es muy incipiente.
SINERGIA, Sistema de Seguimiento a las Metas de Gobierno.

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Instituciones de Educacin Superior, que le impiden asumir, en el marco de su autonoma

responsable, los nuevos retos que le plantea el pas: a-contribuir a la construccin de una
paz sostenible y al afianzamiento de la democracia; b- propiciar una sociedad ms
equitativa e incluyente; c- generar conciencia y nuevos conocimientos para la preservacin
del medio ambiente y los recursos naturales; d- educar para una sociedad ms abierta,
crtica y flexible; e- contribuir a la formacin tica y moral de los ciudadanos; f- fortalecer
el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin; g- potenciar la capacidad de sus
comunidades y del gobierno en distintos niveles para la generacin y desarrollo de planes
de gobierno pertinentes y con fundamento en una amplia racionalidad pblica57.
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57

Sobre todos estos aspectos se ha llamado la atencin en diferentes foros durante el debate de la reforma;
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