Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Inversin Pblica

La formulacin y evaluacin de Proyectos de

Inversin Pblica de Salud a nivel de perfil
Silvana Garca Beltrn(*)
Segunda Parte(**)
ndice

Resumen Ejecutivo

1. Introduccin

2. La identificacin
2.1 Diagnstico de la Situacin Actual
2.1.1. rea de Estudio y rea de Influencia
2.1.2. Diagnstico de los Involucrados
2.1.3. Diagnstico de los Servicios
2.2 La Definicin del Problema y sus causas
2.2.1. Definicin del Problema Central
2.2.2. Anlisis de Causas

La salud como condicin indispensable para el desarrollo humano y medio fundamental para
alcanzar el bienestar individual y colectivo debe ser manejada, por el Estado, como una de sus
prioridades. Al ser de inters pblico la proteccin de la salud de la poblacin, el Estado tiene la
responsabilidad de regularla, vigilarla, promoverla y mejorarla.

1. INTRODUCCIN
El Sistema Nacional de Inversin Pblica, como uno de los Sistemas Administrativos del Estado, tiene como funcin
principal la optimizacin de los recursos
escasos con los que contamos, para que
la dotacin del servicio de salud sea ptima. Esto puede lograrse adecuadamente a travs del cumplimiento del ciclo del
proyecto, cuyas fases, como se sabe son la
pre inversin, la inversin y la postinversin. La primera es el motivo del presente
artculo, el cual pretende guiar al lector de
manera sencilla a travs del proceso de
formular un Proyecto de Inversin Pblica
del Sector Salud a nivel de Perfil, en esta

parte en especfico enfocndonos en la

identificacin.
En la Fase de Pre inversin, se desarrollan
los estudios, sea a nivel de perfil y factibilidad, lo que determina el tipo de informacin y los contenidos mnimos con los que
se debe cumplir para que se alcance la Declaracin de Viabilidad, y pueda pasarse a la
Fase de Inversin.
2. LA IDENTIFICACIN
2.1 Diagnstico de la Situacin Actual

2.1.1 rea de Estudio y rea de Influencia:

Cuadro

Fuente: burbujitaas.blogspot.com

(*) Economista de la Universidad Nacional del

Callao, con grado de Mster y calificacin
Sobresaliente en el Programa de Gestin
Pblica de la Escuela de Postgrado de la
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
UPC. Ha laborado en la Direccin General de
Poltica de Inversiones, ente Rector del SNIP,
del Ministerio de Economa y Finanzas, en
la Oficina de Programacin e Inversiones de
la Municipalidad Metropolitana de Lima, en
INDECOPI. Actualmente labora en la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto de PROINVERSION. Cuenta con una especializacin en
Formulacin y Evaluacin de Proyectos de
Inversin Pblica y otra en Gestin Pblica.
(**) La Primera Parte fue publicada en la Edicin
de Noviembre de la Revista Gestin Pblica y
Desarrollo.

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

a. La delimitacin del rea de estudio

El rea de estudio debe comprender al establecimiento de salud o

zona donde se identific el problema y a los establecimientos

de salud alternativos. En el sector

salud, dicha rea suele coincidir
con el territorio donde se localizan
los establecimientos de salud que
conforman la Micro Red y/o Red
de Salud.

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Sistemas Administrativos
v. Condiciones de accesibilidad a los servicios de salud:
distancia, vas de acceso, tipo de red vial, topografa de
la zona, seguridad de la ruta, disponibilidad de medios
de transporte y tarifas. Incluye informacin de ocurrencia
de accidentes de trnsito e indaga sobre las medidas de
prevencin de los mismos y atencin a este problema.

Sin embargo, pueden darse los siguientes casos:

a) Que exista un grupo de poblacin que por razones de
accesibilidad geogrfica asista a un EE.SS. que no necesariamente pertenece a la Micro Red.
b) Que un EE.SS. que pertenece a la Micro Red no sea accesible a un grupo de poblacin.

vi. Condiciones de seguridad ciudadana: incluye informacin de casos de lesiones inducidas por terceros y sobre disponibilidad de servicios de seguridad ciudadana,
como serenazgo, polica, entre otros.

Para delimitar el rea de estudio, se deben considerar los

siguientes factores:
i. Identificacin y ubicacin, en el mapa o croquis, del
EE.SS. foco del problema:

vii. Riesgos de contaminacin ambiental: incluye informacin de indicadores de contaminacin de fuentes de

agua, contaminacin atmosfrica, sonora, entre otros;
indaga acerca de las medidas que se vienen adoptando
para su mitigacin y/o control.

El cdigo del EE.SS. se puede encontrar en el Registro

Nacional de Establecimientos de Salud (RENAES) del Ministerio de Salud.

viii. Condiciones de servicios educativos: incluye informacin acerca de las I.E. consideradas Escuelas Saludables
y acerca de las medidas que vienen adoptando las autoridades locales para su implementacin y sostenibilidad.

ii. Ubicacin de los EE.SS. alternativos en el mapa o croquis:

Las siguientes preguntas te ayudarn a identificar si existen EE.SS. alternativos, segn la situacin encontrada.

ix. Alternativas a los servicios de salud pblicos: indica si

hay presencia de EE.SS. privados y sobre su expansin en
la zona de influencia.

iii. Caractersticas administrativas de los servicios de salud.

Tipo de administracin y financiamiento. Organizacin

de la Micro Red o Red de Salud: establecimientos cabeceras de Red, establecimientos cabeceras de Micro Red,
sistema de referencia y contra referencia, etc.

x. Caractersticas climticas: incluye datos sobre temperatura promedio, presencia de lluvias, nieve, etc.
xi. Anlisis de peligros: indaga sobre los peligros que pueden impactar sobre la salud de la poblacin.

iv. Lmites relevantes.

Competencias administrativas, condiciones geogrficas,
existencia de infraestructura, etc.

xii. Anlisis de vulnerabilidad: averigua sobre las condiciones que pueden vulnerar o agravar la salud de la
poblacin.

b. rea de Influencia

Se trata del rea donde est la poblacin afectada y comprende a los EE.SS. a los que dicha poblacin podra acceder
sin mayores dificultades, as como a los Centros de Vigilancia Nutricional y Casa de Espera que complementan los servicios de salud a cargo del MINSA.

Se debe identificar a los EE.SS. destino de la referencia, en el

marco del Sistema de Referencia y Contra referencia.

El establecimiento destino de la referencia es el EE.SS. a donde es referido el usuario para la atencin de la necesidad y/o
problema de salud identificado.
Puede ser un Puesto de Salud, un Centro de Salud, un Hospital o un Instituto Especializado. Tambin se consideran los
laboratorios referenciales de las Direcciones de Salud.

Con toda esta informacin obtenida, se elaborar el mapa

del rea de influencia, y se deber indicar en l sus lmites
geogrficos, vas de acceso, establecimientos de salud, distancia en tiempo entre los EE.SS., o entre estos y la zona
donde se ubica la poblacin carente de estos servicios.
REA DE INFLUENCIA

Se debe elaborar el diagnstico de rea de influencia, considerando los siguientes factores:

i. Tipo de zona: rural o urbana.
ii. Caractersticas socioeconmicas: actividades econmicas que se desarrollan y su temporalidad. Incluye informacin sobre la situacin de salud ocupacional y seguridad
laboral.
iii. Caractersticas demogrficas: expansin urbana, migraciones u otros factores que puedan modificar el crecimiento poblacional.
iv. Servicios bsicos: disponibilidad de saneamiento bsico
(agua potable, alcantarillado o disposicin de excretas,
disposicin de residuos slidos), energa, telecomunicaciones. Indaga sobre medidas que se vienen adoptando
o adoptarn en caso de no contar con ellos.

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Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

2.1.2 Diagnstico de los Involucrados

Se deber identificar a los grupos de poblacin y entidades que

se vinculan con el problema o con su solucin. Luego se analizara su percepcin sobre el problema, la forma como debe
solucionarse y los posibles compromisos que puedan asumir. Es
importante saber si hay grupos que pueden oponerse al PIP.

Entre los grupos de involucrados se encuentra el afectado por

el problema. Respecto a dicho grupo, el diagnstico debe considerar los siguientes puntos:

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a. Poblacin de Referencia

Es la poblacin localizada en el rea de influencia. Para

determinarla, se puede utilizar informacin de los censos
de poblacin (INEI), de las bases de datos poblacionales
de la DISA o de otros estudios provenientes de fuentes
confiables. Para actualizarla es necesario que definas una
tasa de crecimiento anual, que generalmente es la tasa
intercensal.

En el caso de los servicios preventivos, se debe desagregar la poblacin debido a que cada grupo especfico (por
edad, por sexo, por lugar de origen, etc.) requiere de diferentes servicios de salud o se requiere ms de un servicio
por grupo.

DEMANDA EFECTIVA "SIN PROYECTO"

b. Poblacin Demandante Potencial

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

Es aquella que requiere en algn momento de los servicios de atencin de la salud. En los servicios preventivos,
la poblacin demandante potencial es igual a la poblacin de referencia; mientras que en los servicios recuperativos, la demanda potencial ser parcial, dependiendo
del porcentaje de morbilidad del grupo poblacional. Este
porcentaje de morbilidad lo puedes obtener de la Base
de Datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)
del INEI.

Para determinar en qu medida se viene cumpliendo con la

atencin de salud segn los estndares sectoriales, debes
comparar la informacin anterior con la demanda normativa.

e. Poblacin Afectada
La poblacin afectada es aquella poblacin demandante
efectiva que:

No recibe atencin por:

En la zona donde vive no existe ningn servicio de salud
o por alguna razn no accede a los servicios de salud de
la localidad.

c. Poblacin Demandante Efectiva

Es la parte de la demanda potencial que efectivamente

demanda atenciones de salud. Esta se puede determinar
de la informacin de los atendidos en los Establecimientos de Salud del rea de influencia, o de los datos de atendidos por grupo poblacional de fuentes de informacin
secundarias. En el cuadro se puede apreciar cmo se llega
de la poblacin de referencia a la poblacin demandante
efectiva:

Los Establecimientos de Salud existentes no tienen suficiente capacidad de atencin.

Recibe atencin pero no est dentro de los estndares sectoriales.

Grfico

POBLACIN DEMANDANTE EFECTIVA

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

Para estimar la proporcin de la poblacin demandante

potencial que acude al servicio, se pueden utilizar los indicadores de cobertura de servicios de salud, que estn
disponibles en las estadsticas de la Red de Salud para el
rea geogrfica relacionada. Se deben comparar dichos
indicadores con los valores de los niveles regionales y
nacionales.
d. Demanda Efectiva

Presentar la informacin de la demanda efectiva sin proyecto, sobre la base de la estadstica de los ltimos tres
aos como mnimo, de modo que se pueda apreciar su
tendencia.

Delimitada la poblacin afectada, es importante conocer sus

caractersticas, para ver en qu medida stas limitan la demanda de servicios de salud. Para esto, se debern utilizar
indicadores cualitativos y cuantitativos. Posteriormente, esta
informacin ser til para sustentar el problema y plantear
alternativas de solucin.

Los resultados del diagnstico de involucrados servirn de

base para comparar la demanda con la capacidad actual desarrollada en el siguiente tem y as establecer si existe o no
insuficiente oferta, y si esta se adecua a las caractersticas de
la poblacin afectada.

2.1.3 Diagnstico de los Servicios:

2.1.3.1 La capacidad actual constituye la oferta sin proyecto,

que se determina a partir de la capacidad instalada para produ-

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cir servicios de salud. En este punto es pertinente que se distinga lo siguiente:

N personal mdico: 2 mdicos nombrados (gozan de 1

mes de vacaciones).

Capacidad resolutiva (nivel de complejidad): es determinada por la autoridad de salud (DIRESA), a partir del nivel
de especializacin y tecnificacin de los recursos necesarios
para producir servicios de salud.

N horas mdico mensual = 150 h por cada mdico. Se

destina 0.7 h para consulta externa y 0.8 es el tiempo
efectivo.
N horas promedio de atencin anual de consulta externa = 150 x 11 x 0.7 = 1,155 h.

Capacidad de produccin: se determina a partir de la capacidad de los recursos disponibles.

N horas promedio de atencin efectiva anual de consulta externa = 1,155 x 0.8 = 924 h (4h diarias).

Este anlisis se deber desarrollar para todos aquellos Establecimientos de Salud a los que la poblacin afectada podra acceder sin mayores dificultades (ubicados en el rea de influencia).
Para esto se debe:

Estndar rendimiento hora / mdico = 4 atenciones por

hora.
b. Oferta por Recursos Humanos en consulta externa (n
atenciones/ao)

a. Analizar la relacin funcional de los Establecimientos de

Salud del rea de Influencia

Identificar el rol del establecimiento en el mbito de la Micro

Red, y precisar su nivel de complejidad, la complementariedad de la oferta fija con la oferta mvil, equipos itinerantes
o agentes comunitarios.

OH = n mdicos x n hrs. Prom. de atencin anual x rendimiento (n atenc./hora)

OH = 2 x 924 horas atencin ao x 4 = 7,392 atenciones / ao

b. Analizar la situacin actual de los Establecimientos de

Salud

c. Capacidad de atencin a partir del recurso fsico

Evaluar la situacin de los servicios existentes en relacin

con los estndares sectoriales. Para ello, se debe considerar:

n consultorios equipados = 2
n horas utilizadas al ao: 8 horas x 21 das x 12 meses =
2,016 horas

La funcionalidad de la distribucin espacial de los servicios existentes.

d. Oferta por Recursos Fsicos (N de atenciones/hora)

Las condiciones de bioseguridad.

Los parmetros normativos (RR.HH., infraestructura,

equipamiento).

OF = n ambientes x n hrs. prom. de uso mensual x rendimiento (n atenc./hora)

La adecuacin a las caractersticas culturales de la demanda.

OF = 2 x 2,016 x 4 = 16,128 atenciones / ao

A continuacin se encontrarn los principales tems que se debern evaluar en cada establecimiento:

e. Oferta actual para consulta externa

INFRAESTRUCTURA

2.1.3.2 Oferta Optimizada

La oferta optimizada es la mxima capacidad que se puede lograr

con los recursos disponibles en la situacin sin proyecto, luego
de realizar mejoras en la gestin o gastos no significativos.

Analizar las medidas que permitan, con recursos mnimos, que

los servicios de salud existentes funcionen de la mejor forma posible. Si se identific dficit en alguno de los recursos productivos, se deber efectuar un anlisis de las modificaciones administrativas o de gestin que puedan mejorar la situacin actual.

Estas modificaciones requieren de inversiones de tipo marginal,

pero si no se dispone de los recursos financieros para ejecutarlas, no ser posible la optimizacin.

Algunas medidas que suelen mejorar la situacin actual, sobre

la base del anlisis de la capacidad, son:

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

La oferta actual de servicios de salud se puede calcular mediante el uso de ratios de ocupabilidad de los ambientes, capacidad
de atencin del personal, capacidad de atencin por hora de
los equipos, etc. Los estndares de produccin de servicios se
encuentran en el Anexo SNIP 09.

La oferta disponible es la menor de las dos. El recurso limitante es el recurso humano (OH<OF), por lo que la oferta
para consulta externa es de 7,392 atenciones al ao.

Optimizacin de infraestructura: cambio de uso de ambientes, habilitacin de ambientes en desuso, bsqueda de infraestructura alternativa, ampliacin de turnos, entre otros.

Ejemplo de Clculo de Oferta Disponible en el servicio de

consulta externa:

Optimizacin de RR.HH.: redistribucin de personal entre

EE.SS. y cambio de uso de ambientes de menor rea por
otro de un rea suficiente.

a. Capacidad de Atencin a partir del recurso humano

Optimizacin de equipamiento: las reparaciones menores y

la ampliacin de turnos permiten un uso ms intensivo de
los equipos y del mobiliario.

Indicar y evaluar el estado de cada componente del sistema,

entre otros:

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Si fuera posible implementar modificaciones en la capacidad de

produccin, se puede calcular la oferta optimizada y luego verificar si an persiste el problema que impide continuar con la
formulacin del proyecto. Si la entidad no dispone de recursos
para realizar las modificaciones en la situacin sin proyecto,
las intervenciones necesarias para dicha optimizacin se consideran en las alternativas de solucin del proyecto.

2.1.3.3 Gestin del Servicio de Salud

Resulta importante que se detalle la gestin de los procesos al

interior del Establecimiento de Salud. Se debe considerar informacin acerca de:

sonas ajenas al servicio en reas rgidas o inadecuado

proceso de esterilizacin de equipos, materiales e instrumentos, entre otros.
Cuadro

Las relaciones entre el establecimiento y la cabecera de Red

o Micro Red de Salud.
La situacin legal de la propiedad del terreno.

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

La capacidad operativa para la operacin y mantenimiento

del Establecimiento de Salud.

2.2.2 Anlisis de Causas

Las relaciones con las autoridades locales.

Las causas estn vinculadas a las caractersticas de la demanda y

de la oferta del servicio de salud. La identificacin y el sustento
de las causas se basarn en el diagnstico que se realice, tanto
de la poblacin afectada como de los servicios ofertados. En la
siguiente tabla se encontrarn algunos ejemplos:

Las siguientes preguntas pueden ayudar a analizar la gestin

del establecimiento o los servicios.
Cuadro

Cuadro

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

2.2. La Definicin del Problema y sus causas:

2.2.1 Definicin del Problema Central:

El problema central se debe plantear de modo que se evidencie

cmo afectan, a la poblacin del rea de influencia, las carencias y/o dficits cuantitativos y cualitativos observados en los
servicios de salud disponibles. A continuacin se presentan algunos tipos de problemas:

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

Se puede presentar un cuadro consolidado de las causas del

problema, sustentadas con evidencias que estn en el diagnstico. Es necesario que se seleccione solo aquellas causas relevantes que explican el problema, sea de manera directa causas
directas o indirecta causas indirectas.
Cuadro

a. Problemas de accesibilidad: las limitaciones geogrficas,

econmicas o socio-culturales no permiten que la poblacin
llegue fcilmente al servicio de salud.
Ejemplo: falta de vas de acceso.

b. Acceso a oferta inadecuada: Debido a:

Falta de adecuacin cultural: cuando las caractersticas
de la oferta no se adecuan a las caractersticas culturales de la poblacin y limitan la demanda de servicios de
salud. Ejemplo: limitado conocimiento del personal de
salud acerca de la atencin de parto vertical.
Inadecuadas o insuficientes unidades productoras de
servicios de salud: por inadecuado equipamiento o infraestructura que no rene las condiciones normativas, etc.
Inadecuadas condiciones de funcionalidad de los servicios: por una inadecuada distribucin espacial de los
servicios en el Establecimiento de Salud. Ejemplo: internamiento alejado del centro obsttrico.
Riesgo de la bioseguridad: por una inadecuada ubicacin de reas con alto riesgo de contagio, flujo de per-

Fuente: Gua para la Formulacin de Proyectos de Inversin Exitosos. Salud.

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