LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA EN EL PERU: 1991 - 1997 C.PC. PAULINO BARRAGAN ARQUE Profesor Asociado de la UNMSM; Profesor Investigudor del Institwi de Investigaciones dela Facultad de Ciencias Administrativas de la UNMSM. Funcionario de la SUNAT. Graduado en La Universidad Nacional de Son Agustin de Arequipa: Maestria en ia UNMSM; Post Grado en La Escuela Interamericana de Administracién Publica - EIAP - Rio de Janeiro - Brasil; Instituto para el Desarrollo Internacional - DSE - Berlin Occidental - Alemania; Centro Interamericano de Administradores Tributaries - CIAT - Panamd. 1. SITUACION ECONOMICA DEL PERU EN JULIO DE 1990 La reforma estructural de la administracién tributaria peruana, se inicié en el contexto en el cual el Perii atravesaba, la mas grave crisis eco- némica de su historia republicana, caracterizada por una hiperinflacién que en julia de 1990 al- canzaba el 7.650% anual, una aguda recesién y distorsién de los precios relativos, una severa caf- daen el nivel de produccién, el desprestigio de sus mas altas autoridades asf como la existen- ciade un sanguinario grupo terrorista denomi- nado Sendero Luminoso, que desde 1980 ya ha- bia causado mas de 20 mil muertes. Desde el punto de vista economico, existian serios desequilibrios tanto en la balanza comer- cial como en las finanzas publicas. En el campo extemo el pafs estaba aislado del Sistema Finan- ciero Internacional, no contaba con reservas in- temmacionales, siendo negativa la disponibilidad de reservas netas; mientras en el campo interno RS el déficit fiscal alcanzaba el 13% de PBI y La pre- sién tibutaria descendfa a niveles cercanos del 4.5% del PBI, en el primer semestre de 1990,sien- do una de las més bajas en el nivel internacional. El bajo nivel de Ja recaudaci6n tributaria, era el resultado del colapso del Sistema Tributa- rio Nacional, tanto del conjunto de tributos e: tentes compuesto por mas de 97 clases de gravdmenes e innumerables privilegios fiscales; como de Ja administracién tributaria, mal prepa- rada, mal equipada y ademds corrupta. Junto con ello el sector informal de la economfa en conti- nua expansién, e] proceso heperinflacionario, habfan contribuido con erosionar Jas bases sobre Jas cuales se contribufa con el fisco. Para hacer frente a esta situacién de anar- quia y caos financiero que vivfa el pais, el Go- bierno puso en marcha un Programa de Estabi- lizacién Econémica a partir del 8 de agosto de 1990, el mismo que estuvo orientado, a eliminar de rafz las fuentes de desequilibrio financiero, anuléndose los subsidios sustentados en el tipo de cambio preferencial, iniciéndose un manejo 87estricto de las finanzas piblicas, conducente a la eliminacién del financiamiento monetario del déficit fiscal; se unificé el mercado de divisas adopténdose un sistema de flotacién cambiaria; se corrigié el atraso de los precios piiblicos y se establecieron tasas de interés determinadas por el mercado. EI Programa de Estabilizaci6n Econémica estuvo orientado también a llevar a cabo et pro- ceso de reintegracién del Peri a la Comunidad Financiera Intemacional y definir un marco ade- cuado para el crecimiento en el mediano plazo, mediante a realizaci6n de una serie de reformas estructurales. También se inicio las reformas del sistema de incentivos a la actividad productiva, tales como las reducciones arancelarias y la eli- inacién de las restricciones cuantitativas y a las importaciones dando priotidad al rol del merca- do en la formacién de precios. El sustento del Programa, fue e] manteni- miento de una estricta disciplina fiscal y moneta- tia, orientado a la eliminacién de déficit fiscal del sector piblico, mediante el incremento de los in- gresos tributarios. Asimismo, ef nivel del gasto se definié en funcién de la disponibilidad de in- gresos; cuyo manejo estd actualmente bajo la res- ponsabilidad de un Comité de Caja, a la vez que Ja politica de precios piblicos buscé evitar atra- sos en sus precios relativos, fo que hicieron po- sible detener el proceso hiperinflacionario de 7,650% en 1990 a 139.2% a fines del afio de 1991 ,creciendo el PBI en dicho periodo en 2.6%, revertiendo la tendencia negativa mostrada en los afios 1,988,1989 y 1990. Dentro de este contexto, el Gobicrno tomd. conciencia del rol fundamental que le tocaba des- empefiar a la administraci6n tributaria, compren- diendo, que la nica manera de consolidar las re- formas estructurales emprendidas en el segundo semestre del afio 1990, y que estas ademés sean sostenibles en el mediano y largo plazo, era im- prescindible efectuar una profunda reforma del Sistema Tributario Nacional; Ia misma que debia iniciarse con la reforma estructural de la Administracién Tributaria. 58 RRR 2. LAS BASES ESTRATEGICAS DE LA REFORMA ESTRUCTURAL. 2.1 DIAGNOSTICO INICIAL La Administraci6n Tributaria Peruana, hasta 1988 era un érgano de linea del Ministerio de Economfa y Finanzas, MEK, la antigua Direccién General de Contribuciones depen- dia del Vice-Ministro de Hacienda, al igual que la Direcci6n General de Aduanas y las direeciones de Presupuesto, Tesoro, y Cré- dito Pablico. La gestién de los recursos presupuestales y financieros dependfa ente- ramente del MEP, en la medida que el presu- puesto era aprobado y ejecutado en funciéa de las prioridades establecidas por la Ofici- na General de Administracién del mismo. Esta situacién cambié, al otorgarse autono- mia formal a la Administracién Tributaria, con la dacién de la Ley Nro. 24829 de! 07.06.88 que creé la Superinten- dencia Nacional de Administracién Tributaria - SUNAT- y la Superintendencia Nacional de Aduanas - ADUANAS -, como instituciones publicas descentralizadas del Sector Econornfa y Finanzas, contando con patrimonio propio y teniendo como ingre- sos el 2% de la recaudacién de los tributos que administran; sus Jeyes generales fueron aprobadas mediante los Dectetos Legislati- vo Nros. S01 y 500 de fecha 29.11.88 res- pectivamente. Este cambio fue més bien de forma que de fondo, por cuanto la administracin tributaria en el caso de SUNAT continus fun- cionando hasta mediados de 1991 en Tas mis- mas instalaciones del Ministerio de Econo- mia y Finanzas; los recursos de gestién presupuestal, se seguian administrando inadecuadamente y Ia corrupcién era un fe- némeno extendido en toda la administracién tributaria. 2.2: PILARES ESTRATEGICOS DE LA REFORMA En marzo de 1991 se inicié el proceso de lafeforma estructural de la Administracién Tributaria. Ella conllevé el paso de la auto- nomia formal a la autonomfa efectiva, orientado en primer lugar al surgimiento de una institucién modema y eficiente y en se- gundo lugar al logto de un sistema tributa- tio equitativo y simple, en e] cual tributen todos los contribuyentes sefialados por la ley como sujetos del impuesto: En el desarrollo de este objetivo, concurrie- ton los siguientes elementos estratégicos: a. Se conté con el apoy politico del mas alto nivel que provino del Presidente de la Reptblica y del Congreso. b. Este apoyo fue compartido por la mayo- rfa de partidos politicos representados en el Congreso de la Republica y por la opi- nién piblica en general, por que el Esta- do aparecia como capazde —atacar con eficiencia los problemas mas agudos (reduccién de la inflacién, lucha contra el terrorismo) Por primera vez después de muchos afios, las prestaciones estata- les parecfan tener cierta relacién con los impuestos, estos ya no daban la impre- sién de ser dilapidados por un Estado co- rrupto e ineficiente. . La conduccién de la reforma, desde el diagnostico inicial, fue liderada por pro- fesionales calificados que provenfan del Banco Central de Reserva - BCR y de técnicos y profesionales expertos de la propia administracién tributaria (Ex - Di- reccién General de Contribuciones)a los que se sumaron los técnicos enviados por los Organismos Internacionales, tales como: el Fondo Monetario Internacional - FMI; Banco Interamericano de Desa- rrollo BID; y el Centro Interamericano de Administradores Tributarios - CIAT. . El equipo nacional conjuntamente con la Cooperacién Técnica Internacional, disefiaron un plan de corto y mediano pla- 20 definiendo las orientaciones bésicas y la secuencia de la aplicacién de las medidas més importantes. e, Para llevar a cabo la reforma, no solo se doté a la administracién tributaria de los recursos financieros necesarios, sino que también se le dio 1a capacidad de dispo- ner de ellos oportunamente. En ese sen- tido, la autonomia en el manejo de tos recursos financieros fue un factor muy importante en el éxito alcanzado. 2.3, MEDIDAS ADOPTADAS EN EL AMBITO LABORAL a. El equipo que lideré la reforma estructu- ral, como estrategia de trabajo opté por priorizar la evaluacién y selecci6n de per- sonal existente a marzo de 199 L,por cuan- to se llegé a la conclusién, de que no era posible lograr resultados permanentes y sostenidos, sino se contaba con los re- cursos humanos adecuadamente seleccio- nados y capacitados ~ b, Para ello fue indispensable efectuar una profunda reforma laboral sustentada en el Decreto Legislativo Nro. 639 que de- claraba en reorganizacién la Administra- cién Tributaria y dejaba en suspenso ta estabilidad laboral de sus trabajadores es- tableciendo un programa de retiro volun- tario con incentives econémicos 0 aco- gerse un conjunto de pruebas y exéme- nes de cuyo resultado dependia su per- mMmanencia en la institucién. . La racionalizacién de personal aplica- da, cesé el vinculo laboral de mds de 2,000 trabajadores del personal exis- tente. La reduccién mis significativa fue en las areas de fiscalizacion, en donde se registraba los més altos indi- ces de corrupcién. Concluida la racionalizaci6n de personal, el Poder Ejecutivo aprobé el Decreto le- gislativo Nro.673 del 23/09/91 mediante el cual la Superintendencia Nacional de Administracién Tributaria quedaba su- jeta al régimen laboral del sector priva- do, Ley 4916, permitiendo de esta ma- nera pagar sueldos competitivos simila- ° ates alos del sector privado. e. La estrategia para incorporar a nuevo personal se baso, en la selecién de j6- venes profesionales no mayores de 27 afios pertenecientes a los tercios supe- | riores de estudios universitarios de las carreras de: Contabilidad, Economfa, Derecho, Informatica y Administra- cién. 3. SISTEMAS BASICOS DESARROLLADOS E| éxito de la reforma estructural de !a Ad- ministracién Tributariamente entre otras variables del plan estratégico disefiado, ha sido fundamen- talmente, por el constante esfuerzo efectuado por ampliar la base tributaria y el mimero de contri- buyentes; las mismas que estén sustentadas en los siguientes sistemas desarrollados. 3.1 SISTEMA DE REGISTRO UNICO DE CONTRIBUYENTES El Registro Unico de Contribuyentes -RUC, sustituyo a la antigua Libreta Tributaria, del cual se habfan emitido mas de 6’000,000; sin embargo tal nimero no correspondia al volumen de contribuyentes que cumplian con sus obligaciones formales y sustancia- les, dandose el caso que muchos contribu- yentes posefan mds de una, lo que no permi- tfa conocer con certeza la dimensién del uni- verso de contribuyentes sujetos a las obli- gaciones tributarias, y en la préctica se ha- bia convertido en un documento mis de identidad personal, junto a la Libreta Elec- toral y Ia Libreta Militar, que obtienen los ciudadanos de nuestro pais al cumplir los 18 afios de edad. El RUC, es uno de los principales sistemas puestos en marcha por la Administracién ‘Tributaria en el proceso de la reforma. En este sistema se registran tinicamente los con- tribuyentes de interés para el fisco, aquellos que verdaderamente son alcanzados por las normas tributarias como sujetos de la obli- gacién tributaria; incluso aquellas perso- nas cuyos tributos Ie son totalmente reteni- dos por terceros no est4n obligados a tener RUC (como es el caso de los contribuyentes que perciben rentas de primera categoria: los propietarios que alquilan viviendas; o los que perciben rentas de quinta categoria, etc.). E! proceso de empadronamiento al RUC, desde su implementacién se ha ido perfec- cionando hasta Hegar a la actual etapa en la que el registro de los contribuyentes y laen- trega del mimero de RUC es efectuado, en tiempo real, en el instante; ademas, debe ser renovado periédicamente, para evitar que con el paso de los afios se desactualice, como ocurrid con la Libreta Tributaria. SISTEMA DE CONTROL DE LA RE CAUDACION TRIBUTARIA EI Sistema de Control de la Recaudacién Tributaria se puso en marcha desde julio de 1993, sustituyendo el antiguo sistema de re- caudacién que estaba bajo Ja responsabili- dad del Banco de la Nacién, que en virtnd de la Ley Nro. 15600 era el. tinico agente financiero del Estado Peruano. Con el nuevo sistema, se descentralizé la re- cepeién de los pagos directos de tributos, in- corporando a esta tarea a los 12 bancos més importantes del Sistema Financiero Nacio- nal, que en conjunto forman una RED BAN- CARIA que cubren con mas de 90% de las oficinas bancarias a escala nacional. Mediante el sistema de la recaudaci6n ban- caria se controla las declaraciones y pagos de més de 930,000 contribuyentes, de los cuales mas del 80% realizan declaraciones y pagos en mas de 1,200 agencias bancarias. Mediante convenios celebrados con los ban- cos privados y estatales, estos se encargan de recibir las declaraciones y pagos de los contribuyentes, y luego mediante un proce- so posterior se encargan de digitar la infor- mucién de las declaraciones recepcionadas, realizar los abonos correspondientes a la cuenta cortiente del Tesoro Publico y reali- zar las conciliaciones correspondientes en-tre los montos declarados, pagados y abo- nados. Enese sentido la RED BANCARIA, no solo controla Jos pagos de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, sino que primordialmente, captura la informacion a través de medios magnéticos para los efec- tos de conciliacién de la recaudacién y del control estadistico y contable de ta gestion teibutaria. El proceso de la conciliacién bancaria es de gran precisidn, realizdndose documento por documento, lo que permite tener una rela- ci6n completa de los contribuyentes que efectuaron pagos asociada ala Nota de Abo- no Bancario. Es importante destacar que el software de digitacién de la informacién, a sf como las caracteristicas de hardware utilizados, han sido elaborados por ta propia Administracién Tributaria. siendo el sistema lo suficiente- mente versdtil para prevenir cualquier mo- dificacién que se origine en los cambios le- gislativos, convirtiéndose asf en uno de los sistemas de control de la recaudacién tributaria, lideres en América Latina. ELSISTEMA DE COMPROBANTES DE PAGO Mediante el Deoreto Ley Nro. 25632 de ju- lio de 1992, se establecié el nuevo régimen de comprobantes constituidos por las factu- ras, boletas de venta, recibos por honorarios profesionales, tickets, boletos de maquinas registradoras, liquidaciones de compra, etc. Se definié ademés que el emisor, debia efec- tuar una declaracién previa a su impresién y/o al uso de sistemas computarizados, a efectos de Ilevar un control especial de las solicitudes de impresi6n y de las series au- torizadas a través de un software especial También se estableci6 que Jas imprentas tie- nen la obligacién de registrarse en la SUNAT, y realizar sus trabajos de impresin solo a los contribuyentes que les presenten la declaracién previa. Mediante este sistema més de 6,500 impren- tas, deben entregar informacién trimestral a la Administracién tributaria sobre los traba- jos de impresi6n realizados, siendo una im- portante herramienta para combatir la eva- si6n tributaria. Es importante destacar que para tener dere- cho autilizar las facturas como sustento del crédito fiscal o de gastos en Jos registros y balances contables, las facturas deben en- contrarse en la base de dates de la Adminis- tracién Tributaria. 3.4 EL SISTEMA DE CONTROL DE PRIN- CIPALES CONTRIBUYENTES NA- CIONALES La estrategia de la recaudaci6n tributaria disefiada por la Administracién Tributaria se basé en un tratamiento diferenciado entre los denominados Principales Con- tribuyentes, los mismos que por su im- portancia en términos de recaudacién cumplen con efectuar sus declaraciones y pagos en las propias oficinas de la Admi- nistracién Tributaria a nivel nacional, y Jos Medianos y Pequefios Contribuyen- tes, cumplen con sus declaraciones y pa- gos en cualquiera de las oficinas de ta red bancaria; sin embargo esto es lo nico que Jos diferencia de los Principales Contri- buyentes, puesto que el software desarro- Jlado para capturar los datos de las decla- raciones, realizar los abonos del dinero a Ja cuenta corriente del Tesoro Publico, rea- lizar las conciliaciones bancarias, son las mismas que se utilizan para el Sistema de Principales Contribuyentes Nacionales. Mediante cl Sistema de Principales Con- tribuyentes Nacionales, se controlan las declaraciones y pagos de mas de 17,000 contribuyentes en todas las oficinas de la SUNAT a nivel nacional. La recaudacién de estos contribuyentes representan més del 80% de la recaudacién total. En estas oficinas los datos de las declaraciones in- gresan “on line”, permitiendo de estamanera detectar en la misma ventanilla de pago cualquier error en las declaraciones y actuar sobre los contribuyentes omisos a la presentacién de las declaraciones 0 pagos dentro de las 24 horas de ocurridos los vencimientos de tas obligaciones tributarias. 4, RESULTADOS OBTENIDOS Después de 7 afos de haber puesto en mar- cha la mas profunda reforma estructural de ia Administracién tributaria efectuada en nuestro pafs, y como resultado de las medidas adopta~ das y los sistemas implementados, se han ob- tenido resultados muy halagadores y trascen- dentales, entre los que pademos destacar, los siguientes: 41. 4.2. Seha logrado reconstruir y simplificar el Sistema Tributario Nacional, el cual aj nio de 1990 habia colapsado, tanto politi- ca como administrativamente. Dos han sido los elementos que han caracterizado la reforma impositiva: la neutralidad, a través del cual se han reducido drasticamente las principales distorsiones de nuestra economia, y el aumento de lu ¢ficiencia, tanto de la politica como de la administracién tributaria, que se refleja en la simplificaci6n del sistema tributario, la modernizacién de su administraci6n y Ia introduccién con fuerza de In tecnolo- gia de punta (nuevos sistemas informéticos) al control de la re- caudacién y al cumplimiento de las obli- gaciones tributarias. La presién tributaria con respecto al PBL se incremento de 4.5% en junio de 1990 a 14.3% y 14.1 en 1996 y 1997 respectiva- mente (ver cuadro Nro. 1). El equilibrio fis- cal ha sido un elemento clave en la derrota de la inflacién, el mismo, que actualmente ‘no pasa de dos digitos anuales. Cuadro N° 1 EVOLUCION DE LA PRESION TRIBUTARIA (Porcentaje de PBI) Fuente: SUNAT 4.3. Se ha logrado un avance muy importante en la simplificacién del Sistema Tributario Na- cional, en la actualidad, la recaudacién se basa principalmente en la aplicacién de dos impuestos: el Impuesto General alas Ven- tas y el impuesto a la Renta. En conjunto ambos impuestos representan el 69% del total recaudado, to que brinda una gran es- tabilidad a la recaudacién y la hace menos vulnerable, a cambios en los precios relati- vos 0 variaciones — sectoriales internas y externas. A junio de 1990 el sistema tributa- rio era altamente dependiente del precio de Jos combustibles, del sector minero.o del tipo de cambio; tal como se puede observar en el siguiente cuadro estadistico: (ver pégina siguiente). 4.4. La base tributaria de contribuyentes que declaran y pagan sus obligaciones tributarias se ha ampliado notablemente; ademas se hacen importantes esfuerzos por incorporar al sector informal a través de regimenes tributarios especiales comoCuadro N°2 IG¥.' ALARENTA ALAIMPORTACION 1SC COMBUSTIBLES ISC OTROS FONAVI OTROS ESTRUCTURA DE LA RECAUDACION TRIBUTARIA 1990 - 1997 * Incluye Impueste de Promocién Municipal rene; SUNAT 45. 46. con son: el Régimen Unico Simplificado y el Régimen Especial de Renta. El nd- mero de contribuyentes que cumplen con declarar (presenta formularios de decla- racién/pago) oportunamente actualmente son en un promedio de 680,000, de los cuales pagan un promedio 450,000 Otra de las caracteristicas de proceso de Ia ampliacién de Ja base tributaria lo constitu- ye el incremento del numero de principales contribuyentes bajo control, la gran mayo- sia son personas jurfdicas: en diciembre de 1990 eran alrededor de 670 contribuyentes, en la actualidad se administran mas de 17,000 contribuyentes, mediante un sistema informatico especialmente disefiado Nama- do contro] “on line”, que permite la liqui- dacién inmediata de tributos, la emisién de acotaciones y la obtencién de los reportes diarios de recaudacién. La Recaudaci6n por ente administrador de los tributos que constituyen Ingresos del Gobierno Central - Tesoro Publico, es el siguiemte: Cuadro N° 3 INGRESOS POR ENTE RECAUDADOR En millones de soles SUNAT ADUANA OTROS DEVOLU- CIONES Fuente: SUNAT 4.7, Se ha lograde avances muy significativos en el desarrollo de la conciencia tributaria, el mismo que es complementado a través de la ceducacién en los colegios con programas de educacién civica; desarrollando de progra- mas de orientacién y atencién a los contri- buyentes en zonas estratégicas de Lima Me- tropolitana y en todas las Intendencias Re- gionales y oficinas de la SUNAT a nivel na- cional.4.8. La Superintendencia Nacional de Adminis- » tracién Tributaria, SUNAT, después de 7 afios de haberse puesto en marcha la més profunda reforma estructural, se ha consti- tuido en una de las instituciones més s6lidas ¥ prestigiosas del pais, integrada por perso- nal altamente calificado, identificado con los objetivos institucionales; con un eleva- do sentido de Ja ética, la moral y la honesti- dad. En el contexto intemacional esta con- siderada como una de las administra- ciones tritutarias mas desarrolladas de Amé- rica Latina, junto a sus similares de Chile y Argentina. BIBLIOGRAFIA Econ. MANUEL ESTELA BENAVIDES, Superintendente Nacional de administra- cin Tributaria: periodo 1990, 1992. Re- forma del Sistema y la Administracién ‘Tributaria. Documento de Trabajo publi- cado por el Instituto de Administracién ‘Tributaria - LAT. Mg. Econ. LUIS ALBERTO ARIAS MINAYA Superintendente Nacional Adjunto de la Superintendencia Nacional de Admi- nistraci6n Tributaria: periodo 1990, 1994. El Control de Gestién de la Administra- cién Tributaria en el Pera. Ponencia pre- sentada en la XXVIII Asamblea del Centro Interamericano de Administradores Tributa- rios CIAT, realizada en Quito - Ecuador, en Junio de 1994. PhD. FRANCISCO DURAND ARP-NISSEN. Revoluciones Tributarias y relacién Estado - Sociedad en Bolivia, Argentina y Peri, Documento presentado en el XVII Congreso Intemacional de la Asociacién Americana de Estudios Latinow- mericanos celebrado en Atlanta EE.UU. en marzo de 1994,traducido por et IAT. y pa- blicado en Documentos de Trabajo. Econ. LUIS ALBERTO ARIAS MINAYA. ElFortalecimiento Institucional dela Ad- ministracién ‘Tributaria Peruana, Docu- mento de ‘Trabajo presentado por el Institu- to de Administracién Tributaria Banco Central de Reserva del Perti - BCR. Memorias anuales det - 1990 y 1991 SUNAT . Nota Tributaria, Publicacién ‘mensual. Oficina de Informética y Estadistica del MEF. Compendio de los Indicadores Ma- croeconémicos. Publicacién mensual.