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DEL RACIONALISMO CONSTRUCTIVISTA EN LA


ASAMBLEA NACIONAL DESDE 1999 HASTA EL AO
2005
Por Alfredo A. Torrealba.
Caracas, Venezuela. Mayo de 2006

RESUMEN.Desde el ao 2000, la Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela se ha


debatido en un gran esfuerzo por construir un conjunto de leyes que estuvieran en perfecta
relacin con los nuevos principios de la Constitucin de 1999. Gracias a ese esfuerzo que
denota una nueva voluntad legislativa hoy se ha rediseado casi en su totalidad el sistema
poltico venezolano, sin embargo, dentro de la totalidad de las leyes sancionadas en el
perodo 2000-2005, existen elementos que nos sugieren que no ha sido muy consecuente la
voluntad de la fraccin mayoritaria oficialista de la Asamblea Nacional con respecto a los
principios constitucionales e, incluso, a las interpretaciones ms elocuentes de las
expectativas de la sociedad civil venezolana. La razn de fondo de esta circunstancia podra
encuadrarse en que la accin legislativa de los diputados compagina con un moderno
racionalismo constructivista que podra hallarse en una interpretacin reflexiva, abstracta e
introspectiva sobre las leyes sancionadas en ese perodo y a la presencia de ciertos
artculos en esas leyes. Esta tendencia, aparte de insinuar cierta fractura entre los deseos
de la sociedad civil venezolana y la visin poltica de los diputados de la Asamblea Nacional,
tambin apunta a que an subsisten elementos propios de la IV Repblica que no han
podido ser arrancados de raz dentro del Poder Legislativo, el cual, sigue inclinndose por
crear leyes del Estado a la Sociedad, cuando debera ser todo lo contrario desde la ptica
soslayada de la sociologa jurdica y la democracia participativa. Y aunque los mismos
representantes de la Asamblea Nacional mencionan hoy por hoy que esos aspectos ya han
sido superados, en el presente informe procuraremos desmontar esa tesis.

Palabras Clave.

Sociologa Jurdica.
Racionalismo Constructivista.
Democracia Participativa.
Ruptura Epistemolgica.
Desarrollo Social.

INTRODUCCIN.-

2
En la dcada de los ochenta, dentro del mbito laboral venezolano
apareci una novedosa figura de empleado que no era propia ni de la
administracin privada o pblica y, a medida que se acercaba el nuevo siglo,
se expanda por todas las organizaciones del pas hasta el punto de hacerse
habituales. Los contratados, eran la nueva cara del empleo y venan a
desempear labores transitorias, experimentales, optativas, especiales o de
reemplazo. El servicio que prestaban era variado: desde administrativos hasta
profesionales y tcnicos; pero su mayor caracterstica era que la institucin
auspiciante poda adquirir y prescindir de los contratados de forma expedita y
sin inconvenientes, por cuanto el acuerdo laboral se entablaba en un nivel muy
por debajo del alcance de las leyes laborales nacionales, es decir, en un simple
contrato entre partes. La necesidad del trabajador por conseguir empleo y la
de la empresa o institucin por salvaguardar sus intereses, coincidieron en los
contratos como mecanismos idneos para satisfacer, al menos, algunas de las
expectativas encontradas. Sin embargo, en la relacin patrono-trabajador, el
contrato favoreca decididamente al patrono, por cuanto ste se descargaba
de una serie de compromisos laborales exigidos por la ley laboral, la cual, tan
slo instaba a los patronos a reconocer mayores beneficios econmicos a los
empleados fijos1.
En Venezuela, el rgimen de los contratados fue tan efectivo que incluso
se evidenci, como veremos ms adelante, el que se contrataran recursos
humanos para puestos de trabajo que, incluso, deban pertenecer a empleados
fijos. Esta modalidad, para las empresas privadas y las instituciones pblicas,
fue la respuesta alterna idnea para adquirir fuerza productiva a menor costo.
Ya para las postrimeras de los aos noventa, la situacin de los contratados en
Venezuela se haba vuelto un problema a la par de la necesidad de reducir el
dficit presupuestario en la administracin pblica y, en general, los gastos
pblicos y las polticas de disminucin de la mquina estatal, sin contar las
transformaciones de los sistemas productivos y la consecuente mudanza de las
formas de empleo (estas ideas se pueden confrontar con lo dicho por <<CFR.>> SARAVIA: 1997).
Ahora bien, el proceso constituyente de 1999 estableci que el nuevo
Estado venezolano deba caracterizarse por una nueva relacin entre el Estado
y el ciudadano, de forma tal que ste no quedara condenado, una vez ms, al
mismo papel relegado en la construccin misma del Estado tal como lo
supona la constitucin de 1961. En ese sentido, el Estado inici el proceso de
adecuacin de las instituciones pblicas del pas a las ideas rectoras de la
constitucin y, en su cometido, se enfoc tambin en la relacin patrono1

Coloquialmente, los empleados fijos son considerados como regulares y disfrutan de todos los beneficios exigidos por
la ley o el contrato colectivo, a excepcin del personal contratado que no goza de los mismos beneficios. Ellos disfrutan
de algunos beneficios mientras esta supliendo al personal regular. Asimismo, los empleados fijos son necesarios para
realizar el trabajo mnimo de la operacin regular; mientras los contratados son llamados a base de las necesidades de
las operaciones, esto es, por ausencia de algn empleado fijo o por el aumento de trabajo disponible en la operacin.

3
trabajador, como elemento determinante para consolidar los principios
constitucionales que se referan al desarrollo social2 del pueblo venezolano.
Los temas laborales de la funcin pblica fueron desarrollados en la
seccin III del captulo IV de la constitucin de 1999, y como novedad se trat
el problema de los contratados en la administracin pblica. Muy lejos de
olvidar el escabroso tema, la constitucin en su artculo 146 3 puso orden, al
menos, para comprender cmo deba entenderse a los contratados. Sin
embargo, con la lectura de ste artculo se hizo evidente que el constituyente
deseaba que el tema, si en un futuro fuera tratado, recayera en una ley. As,
quienes sentan inters poltico, no jurdico, por el status laboral de los
contratados deberan esperar hasta el 2001 cuando por ley habilitante el pas
conoci la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
En esa ley se desarroll a fondo el tema del rgimen de los contratados,
sin embargo, si hacemos uso de la interpretacin politolgica, el artculo 47 no
tena razn de ser. Por cuanto sugera que el esfuerzo de los empleados no era
objeto de inters para el Estado. En sentido, cuando se estableci que esa ley
sera reformada en el 2001, algunos sectores venezolanos se interesaron por
modificar la totalidad de ese artculo y recomponerlo dentro del contexto de
las ideas modernas de seguridad humana ingerentes en la constitucin, no
obstante, sus argumentos no fueron suficientes y sus aspiraciones chocaron en
el 2002 con la inesperada aparicin del fantasma del racionalismo
constructivista en los diputados de la Asamblea Nacional, lo cual opac
contundentemente sus sueos por preponderar el esfuerzo del trabajo humano
como una virtud digna de recibir los mximos honores y premios por parte del
Estado.
El racionalismo constructivista apareci en Venezuela ya hace mucho y
aunque estudiosos han cuestionado su existencia, a penas la sociedad civil
conoce las consecuencias nocivas de esta tendencia de pensamiento que
entiende el papel del derecho sobre la sociedad, y no de forma inversa o
equitativa. Por esa razn, tratando de iniciar un debate social sobre el tema, en
el siguiente informe analizaremos el caso especial del artculo 39 de la Ley de
la Funcin Pblica, como elemento que evidencia de cmo el racionalismo
constructivista puede cercenar las aspiraciones sociales de los trabajadores
cuando aparece en el seno de la Asamblea Nacional.
2

La meta del desarrollo social es el desarrollo de una sociedad que permite a la gente, especialmente la mas pobre,
tomar acciones para ayudarse a si misma.
3
Artculo 146. Los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera. Se exceptan los de eleccin
popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la
Administracin Pblica y los dems que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios pblicos y las funcionarias
pblicas a los cargos de carrera ser por concurso pblico, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y
eficiencia. El ascenso estar sometido a mtodos cientficos basados en el sistema de mritos, y el traslado, suspensin
y retiro ser de acuerdo con su desempeo.

1.- El Racionalismo Constructivista en Venezuela hasta 1999:


Para el racionalismo constructivista4 las relaciones sociales son
fundamentadas siempre y cuando correspondan al diseo de un poder poltico
instrumentado jurdicamente, de origen intelectual, que previamente las
organice, delimite y controle. De este modo, quienes defienden esta lnea de
pensamiento, sugieren la idea que la realidad social se transforma a travs de
la va de la legislacin 5, transmitiendo valores de forma autoritativa a partir de
imperativos jurdicos cuya razn de ser es el resultado de apreciaciones que
consideran que el bien comn es posible sometiendo el comportamiento de los
individuos a leyes racionales y razonadas.
Este enfoque se reconoce en las democracias modernas cuando los
actores que integran el Estado o su poder legislativo monopolizan las
iniciativas para presentar leyes al pueblo y exponen una excesiva confianza en
el papel del Estado y en el derecho de produccin estatal. Sin embargo, esto
tambin significa distanciarse de las formas de regulacin que nacen
espontneamente de la sociedad, es decir, no se tiene en cuenta las formas de
regulacin y tramitacin de conflictos que origina todo grupo social y que en
general han sido la base para el desarrollo de la legalidad formal (CFR.- DE
SOTO: 2000, 180-229; o Ver Tambin BURGOS SILVA: 2002). Asimismo, se deja
de lado el hecho que la aplicacin de las leyes es un proceso ms complejo de
lo que se sugiere, porque ste siempre ser afectado por los recursos
disponibles, por las reinterpretaciones de las normas a cargo de las estructuras
burocrticas y por la cultura legal tanto de los operadores jurdicos como de los
miembros de una sociedad (CFR.- BURGOS SILVA: 2002); y se elude el papel de
la historia y la naturaleza como elementos determinantes y limitantes del
comportamiento social y las realizaciones humanas. En sntesis, el
racionalismo constructivista pone una fe ciega

El racionalismo constructivista como corriente intelectual tiene sus bases en la Ilustracin y en las concepciones de
autores como Bacon, Descartes, Hobbes y Newton
5
Aun cuando autores como Frederick Hayek han condenado el racionalismo constructivista, lo cierto es que nunca
dej de tener un fondo positivista que le serva para justificar al institucionalismo coercitivo mnimo. Incluso Alberto
Benegas Lynch (h), en su libro <<Hacia el Autogobierno>>, tiene una actitud positivista al pretender
<<racionalizar>> la sociedad sin Estado. As, se plantea <<...como se desenvolveran los acontecimientos si las
relaciones sociales fueran voluntarias y donde la fuerza se aplicara exclusivamente para contrarrestar acciones
agresivas a los derechos de las personas ...el ejercicio apunta a descubrir la forma ms eficiente y al mismo tiempo
ms tica de producir normas justas y hacerlas cumplir>>. Es decir que, toda su preocupacin se centra en encontrar
la forma ms eficiente de producir normas justas y hacerlas cumplir, el modo ms eficiente de ser positivista, el modo
ms eficiente de ser racionalista. Porque, querer suplantar al orden natural, que ya tiene sus leyes justas que se
manifestarn inexorablemente salvo que lo impidamos por va violenta, por normas <<producidas>> por la razn
humana, aunque stas fueran el producto de relaciones supuestamente voluntarias, es racionalismo en su ms pura
expresin. (CFR.- TAGLIAVINI: 2004).

5
en el conocimiento cientfico y tcnico como racionalidad
suprema, libre de constricciones ticas y morales, unido al
desconocimiento y hasta menosprecio de la tradicin, la diversidad
cultural, los sentimientos y las emociones (PRATS Y CATAL).
La sociedad civil, en ese sentido, queda como un simple expectante de las
discusiones que darn origen a las leyes y como elemento susceptible de ser
analizada y gestionada a partir del diseo intelectual racional, ms all de
constricciones histricas, culturales o ticas (CFR.- POPPER: 1985). Ac, la
sociedad se vislumbra como una organizacin maquinal, cuyo
comportamiento puede ser previsto y calculado mediante el diseo,
planificacin, ordenacin, gestin y la precisa instrumentacin cientfica del
derecho, el cual, se concibe como racional y universal (CFR.- PRATS Y CATAL).
As como en el resto el mundo, el racionalismo constructivista lleg a
Venezuela a travs de las ideas del desarrollo 6 econmico que, en nuestro
caso, provinieron de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL)7. Segn la ptica de esta organizacin ya desaparecida, el desarrollo
de los pueblos latinoamericanos era tema de carcter tcnico-econmico que
poda y deba abstraerse del contexto poltico, institucional y cultural 8. Se daba
por supuesto que con la aplicacin a la economa y el derecho de todas
aquellas ciencias y tcnicas disponibles, se acelerara el crecimiento sin tener
que pasar por los largos tiempos de construccin institucional y sin necesidad
de lograr el equilibrio entre mercado y poderes pblicos sobre los que se haba
basado el desarrollo del mundo industrializado (CFR.- PRATS Y CATAL).
As, Latinoamrica se adentraba en una etapa de pleno instrumentalismo
jurdico que presupona un mundo ideal donde no se operaba un proceso de
interaccin entre quienes establecan las normas y quienes las reciban, un
mundo en el que los procesos de ajuste de las normas slo representaba
reacciones a cambios en los objetivos fijados (KIRCHNER: 1998; o Ver Tambin
BURGOS SILVA: 2002). De igual modo, ese uso instrumental del derecho en
detrimento de su funcin como lmite al poder estatal, conllev en la prctica
6

A fines de los cuarenta la planificacin para el desarrollo ya era la disciplina que fundamentaba cientficamente el
nuevo emprendimiento universal del desarrollo. La disciplina, que llen de Facultades y Escuelas a todos los pases
del tercer mundo y a Amrica Latina ms que a ninguna otra regin, contena la quintaesencia del racionalismo
constructivista: una combinacin de poltica econmica keynesiana, dirigismo sovitico y management o
administracin cientfica norteamericana. (CFR.- PRATS Y CATAL).
7
Los proyectos de derecho para el desarrollo tendran su principal momento de aplicacin a lo largo de la dcada de los
sesenta, remontndose al primer quinquenio de los setenta cuando entraron en crisis y fueron a la postre abandonados.
Tal reflujo sera producto especialmente de las crticas internas de sus propios promotores y de los escasos resultados
de sus programas (BURG: 1977).
8
Otro tanto ocurri con la definicin misma de desarrollo la cual nunca se especific adecuadamente y en la prctica
fue remplazada por una invocacin amplia en favor del cambio social. Este ltimo, bajo los influjos de la teora de la
modernizacin, se identific finalmente con el paso sucedneo y evolutivo de etapas cuyo cumplimiento ordenado
significara indefectiblemente el desarrollo. En realidad, este entendimiento se mostr excesivamente dbil y simplista
desde el punto de vista terico y en la prctica no se tradujo en el alcance efectivo de los niveles deseados de desarrollo
(Bondzi-Simpson, 1992; Seidman , 1994; Trubek, 1972).

6
un uso elitista y politizado de aqul por los actores sociales ms poderosos
(GARDNER: 1980; o Ver Tambin BURGOS SILVA: 2002) e influy en la escasa
separacin entre lo poltico y lo jurdico que an caracteriza a algunos pases
latinoamericanos (CFR.- BURGOS SILVA: 2002)9 y redujo al derecho a no tener
una definicin clara y acotada de lo que deba entenderse por
derecho y de cuales seran las reas de especialidad a las que dirigir
especialmente la atencin. En realidad, se tena una definicin
analtica excesivamente amplia y por tanto vaga y poco
operacionalizable sobre que entender por sistema jurdico (BURGOS
SILVA: 2002).
Curiosamente, esta forma de entender el papel del derecho se
complicaba por un marcado carcter etnocentrista que promova un modelo de
orden jurdico representado en instituciones jurdicas especialmente
provenientes de los Estados Unidos, lo que signific la resistencia de muchos
actores centrales porque comprendan que dicha concepcin no tomaba en
cuenta las condiciones especficas de los pases receptores ni las estructuras
sociales tradicionales que all se encontraban (PALIWALA: 1994 o Ver Tambin
BURGOS SILVA: 2002).
Pero la hegemona intelectual del racionalismo constructivista era tal en
Venezuela en el perodo 1961-1999 que pocos se atrevan a desafiarla, tal cual
como ocurra en toda Amrica Latina. Por ello no fue extrao que fueran
precisamente acadmicos centroeuropeos los que alertaran de
que sobre esos mismos pilares intelectuales se haba edificado el
fascismo y el comunismo sovitico. () la idea de racionalidad
instrumental vinculada a la creencia en un patrn de progreso
universal () haba justificado la colonizacin contempornea, es
decir, la cara oscura del ideario de la Ilustracin. Slo desde un
modelo universal e instrumental de progreso podan despreciarse y
desconocerse las instituciones y culturas indgenas o nativas
como incapaces de desarrollo endgeno y, necesitadas de nuestro
aporte civilizador. (CFR.- PRATS Y CATAL).
Ahora bien, despus de 1999 muchos pensaban en Venezuela que la
etapa de la produccin de leyes de origen estatal haba acabado y que ya no
apareceran leyes copiadas de otros sistemas que se impondran a la
sociedad venezolana como si fuera la verdadera solucin a los problemas. Con
9

La dificultad de esta separacin se traduce en que el respeto a las normas jurdicas se supedita a la lucha poltica o de
intereses, de tal manera que se terminan utilizando segn clculos polticos o con fines de eficacia simblica
(GARZN: 2000, 55-78; o Ver Tambin BURGOS SILVA: 2002). Esta excesiva instrumentalizacin de las reglas
jurdicas rompe con el sentido limitante del derecho respecto del poder poltico y en la prctica lo sujeta
fundamentalmente a las lgicas polticas. Los efectos de esto son claros, las normas no ganan en autoridad y
legitimidad al no ser cumplidas por el poder; la estabilidad de los marcos legales se ve limitada y la inflacin legislativa
encuentra un terreno abonado (CFR.- BURGOS SILVA: 2002).

7
la llegada de la democracia participativa, afloraban las esperanzas, por
primera vez en la historia jurdica del pas, que el pueblo poda tener un papel
privilegiado a la hora no slo de presentar iniciativas de leyes a la Asamblea
Nacional, sino tambin estar presente en la misma discusin de ellas y,
consecuentemente, por fin tener leyes de venezolanos para los venezolanos
sin la ingerencia, o recomendaciones, de Estados extranjeros 10. Sin embargo,
aunque se logr un gran avance en la consecucin de esa aspiracin, y como
veremos, an en los ltimos seis aos de historia constitucional, persiste la
tendencia intelectual de imponer leyes que en cierta medida compaginan con
el racionalismo constructivista. En ese sentido, analizaremos, a manera de
ejemplo, el artculo 39 de la Ley sobre el Estatuto de la Funcin Pblica, segn
la reforma que apareci en la Gaceta Oficial Nmero 37.522 del 06 de
Septiembre de 2002.
2.- El Artculo 39 De La Ley Del Estatuto De La Funcin Pblica De
2002:
Antes de la Ley de la Funcin Pblica, la va de ingreso ordinaria y
legtima a la Funcin Pblica, se verificaba en atencin a lo estipulado en el
artculo 3 de la Ley de Carrera Administrativa (LCA) que expresaba lo
siguiente:
Artculo 3. Los funcionarios de carrera son aquellos que en virtud de
nombramiento, han ingresado a la carrera administrativa y conforme
se determina en los artculo 34 y siguientes, y desempean servicios
de carcter permanente.
La LCA consideraba el ingreso de un funcionario a la carrera
administrativa si se verificaran tres (3) requisitos, a saber: 1) que antecediera
a su ingreso un nombramiento; 2) que el acto de nombramiento fuese
producto de un procedimiento de concurso regulado por los artculos 34 y
siguientes de dicha ley; y 3) el funcionario deba ser nombrado para
desempear servicios de carcter permanente. Pero, con la LCA se hizo
evidente la presencia de una gran cantidad de funcionarios pblicos cuyo
ingreso no se haba producido de conformidad con lo dispuesto en la propia
Ley, los cuales desempeaban cargos ordinarios, de nmina, de carrera, en
igualdad de condiciones que los funcionarios regulares.

10

Otra consecuencia del racionalismo constructivista en Venezuela fue la exclusin de aquellas poblaciones que
histricamente contaban con instituciones de regulacin social propias tales como aquellas mantenidas por los pueblos
indgenas, porque se supona totalmente, al menos hasta 1999, que el derecho era exactamente proporcional a lo legal.
La constitucin de 1999 supona lo contrario. No todo derecho es legal, y quizs sea esa suposicin la ms valiosa
contribucin que hemos heredado como legado de aquel excelso constituyente, ya que a nivel mundial no existe otra
constitucin que privilegie un sentido juridicista tan moderno y humano, mucho ms que el ofrecido por los meros
abogados, como la que recogemos en la Constitucin Bolivariana de la Repblica de Venezuela de 1999.

8
Haban nacido los contratados. Hombres cuyo nico vnculo con la
administracin lo constitua un contrato que, en la generalidad de las veces,
era por tiempo determinado excluyndoles de los beneficios de la ley, pero
imponindoles las obligaciones propias de los funcionarios pblicos. Por esa
razn se produjo una reaccin jurisprudencial y doctrinal que asumi una
postura segn la cual, el personal contratado de la Administracin Pblica, no
deba encontrarse jurdicamente desamparado y que a ellos les eran
aplicables, segn el caso, o bien las normas de la LCA o bien de la Legislacin
del Trabajo (CFR.- CABALLERO: 1996). Esto permiti que el personal contratado
perteneciente a la Administracin Pblica, de cierta forma, podra
transmutarse en funcionarios pblicos, por medio de la aplicacin de una
posicin jurisprudencial denominada como Tesis de la Simulacin Contractual
o, como ha sido denominada ms recientemente, Tesis de la Relacin
Funcionarial Encubierta (CFR.- KIRIAKIDIS LONGHI: 2003 127 a 152).
la Tesis de la Simulacin Contractual, sostenida en un primer
momento por el Tribunal de Carrera Administrativa y asumida
posteriormente por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa,
verific que el personal contratado dentro de la Administracin
Pblica se encontraba ejerciendo cargos clasificados en el Manual
Descriptivo de Clases de Cargos, pues reunan los requisitos exigidos
para ello, ante lo cual, por va de jurisprudencia, se interpret que en
tales circunstancias el contrato no era tal, sino una simple simulacin,
y que lo realmente existente en estos casos era una simple relacin
de empleo pblico y, por tanto, deba estar sometida a la Ley de
Carrera Administrativa. No obstante ello, se determin que no en
todos los casos en que se verificara la presencia de un personal
contratado a nombre de la Administracin Pblica, deba concluirse a
priori que se trataba de un funcionario pblico, pues, para ello
previamente deba realizarse un escrutinio de cada caso en concreto
con el fin de determinar si en el mismo se haban cumplido los
extremos, establecidos por va jurisprudencial, para considerar
aplicable la Tesis de la Simulacin Contractual concluyndose, en
definitiva, que se trataba de un funcionario pblico, y por tanto,
sujeto a las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa
(Ver decisin N 2006-00257 de la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo del 21 de febrero de 2006).
Bajo la vigencia de la LCA se sostuvo que la falta de cumplimiento por
parte de la Administracin Pblica de las vas establecidas legalmente para el
ingreso de los funcionarios pblicos, no era imputable a estos, antes bien
corresponda ser la propia Administracin Pblica quien deba asumir la
consecuencia de ello:

9
Sobre la base de lo anterior, por va jurisprudencial, se consagr
que una persona contratada poda acceder a la funcin pblica, y
por tanto se encontrara regida por la Ley de Carrera Administrativa,
cuando se verificaran los siguientes requisitos: 1) Que las labores
desempeadas por la persona contratada, tuvieses correspondencia
con un cargo de los establecidos en el Manual de Clasificacin de
Cargos; 2) Que el contratado cumpliera los horarios, recibiera
remuneraciones y estuviese en similares condiciones de
dependencia jerrquica al resto de los funcionarios regulares del
Organismo; 3) Que existiera continuidad en la prestacin de servicio,
durante sucesivos perodos presupuestarios; 4) Que el contratado
ocupara el cargo con titularidad dentro de la estructura
administrativa del organismo. Ahora bien, todo lo anterior tuvo una
aplicacin efectiva durante la vigencia de la Constitucin de la
Repblica de Venezuela del ao 1961, pues, resulta necesario
destacar que la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela de 1999, consagr de manera expresa un rgimen
especial para los agentes del Estado, especficamente los que se
encuentran al servicio de la Administracin Pblica, a quienes, para
distinguirlos subjetivamente, denomina funcionarios. De esta forma,
la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela estableci
la regulacin atinente a la funcin pblica, contemplando en su
artculo 144 que corresponder a la ley establecer <<el Estatuto de
la funcin pblica mediante normas de ingreso, ascenso, traslado,
suspensin y retiro de los funcionarios o funcionarias de la
Administracin Pblica>>. Por otra parte, en el artculo 146 se
consagr el carcter de los cargos de los rganos de la
Administracin Pblica, sealndose igualmente el modo de ingreso
de los funcionarios a la Funcin Pblica. () el rango Constitucional
que se le ha atribuido a los concursos pblicos como medio de
ingreso a la Funcin Pblica, lo cual resulta concordante con lo que
estableca el artculo 35 de la Ley Carrera Administrativa y, por otra,
que el propio artculo excepta de la clasificacin de los cargos de
carrera, los ejercidos por el personal contratado (Ver decisin N
2006-00257 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
del 21 de febrero de 2006).
De esta forma, a partir de la vigencia de la Constitucin de 1999, el medio
legtimo para el ingreso a la funcin pblica lo constituyen los concursos
pblicos de los cuales debe resultar favorecido el aspirante al ingreso, de lo
que resulta que no es aplicable la Tesis de la Simulacin Contractual a los
casos en que la prestacin del servicio se haya iniciado con posterioridad a la
vigencia del Texto Constitucional.
Ahora bien, para el ao 2002, la Asamblea Nacional se propuso hacer una
amplia consulta con todos los sectores nacionales con el fin de realizar

10
reformas a las leyes que fueron publicadas en noviembre de 2001, como
resultado de los Decretos Ley dictados por el Ejecutivo Nacional en
cumplimiento de la Ley Habilitante. Dichas leyes, haban causado gran
polmica pblica porque haban sido creadas fuera de todo contexto de
participacin ciudadana y, en ese sentido, era necesario y deseable incluir a la
sociedad civil venezolana para hacer las correcciones que fueran pertinentes.
La estrategia a utilizar por parte de la Asamblea Nacional se bas en la
creacin de una serie de comisiones que tendran el deber de or las
propuestas de los ciudadanos y, a travs de ese contacto, coadyuvar la
consolidacin de los principios constitucionales y ampliar, como profundizar, la
democracia participativa. En ese sentido, la Comisin de Desarrollo Social
Integral de la Asamblea Nacional fue llamada a estudiar concretamente el caso
de reformar el Decreto con Fuerza de Ley sobre el Estatuto de la Funcin
Pblica de 200111, y para Junio de 2002, esta comisin ya haba preparado un
contundente informe para hacer una reforma a la ley. Ese informe reuna las
aspiraciones de los trabajadores del pas que haban estado ahogadas por ms
de 40 aos con la existencia de polticas laborales propias del sistema poltico
de democracia representativa, que an subsista en Venezuela, pese a la
derogacin de la Constitucin de 1961. Adems, ese informe tradujo la
angustia generalizada de los trabajadores venezolanos sobre algunos aspectos
considerados injustos en la ley de 2001 y que ahora, si la Asamblea Nacional,
en pleno, las apoyaba, los trabajadores venezolanos estaran a las puertas de
una de las ms grandes conquistas laborales de la historia venezolana. Sin
embargo, la historia fue muy distinta. El 2 de julio de 2002, la Asamblea
Nacional le dio un duro golpe a una, pero muy sensible, de esas expectativas
de los ciudadanos, de los trabajadores, cuando con motivo de la segunda
discusin de la reforma de la Ley sobre el Estatuto de la Funcin Pblica, el
racionalismo constructivista, el mismo que se consideraba erradicado como
enfermedad, apareci de la nada. El 2 de julio de 2002 en la plenaria de la
Asamblea Nacional ocurri lo siguiente cuando se discuta la propuesta de la
Comisin, la propuesta del pueblo, sobre el Artculo 39:
EL PRESIDENTE.- Siguiente artculo, ciudadana Secretaria.
LA SECRETARIA.- (Lee:) Artculo 39.- En aquellas situaciones
administrativas en las que se haya prorrogado el contrato por un
perodo igual o superior a dos (2) aos continuos, el organismo u
rgano de la funcin pblica de que se trate, dentro del ejercicio
fiscal inmediato a la entrada en vigencia de la presente ley, efectuar
los estudios de factibilidad respectivos a los fines de la creacin del
cargo correspondiente, as como de efectuar el concurso para
proveerlo, tomando como aspirantes con preferencia, a aquellas
personas contratadas que estuvieren realizando las funciones
inherentes a dicho cargo. Es todo.

11

Gaceta Oficial Nmero 5557 del 13 de Noviembre.

11
EL PRESIDENTE.- En consideracin. Tiene la palabra el diputado Jos
Khan.
DIPUTADO KHAN (JOS) Gracias, Presidente: En este artculo 39
proponemos incorporar el contenido del artculo 47 del Decreto Ley
aprobado por el Ejecutivo Nacional, de manera que quedara
redactado el artculo de la siguiente manera: "En ningn caso el
contrato podr constituirse en una va de ingreso a la Administracin
Pblica.".Es todo.
EL PRESIDENTE.- Si ningn otro diputado va a intervenir se cierra el
debate.
Srvase darle lectura a las propuestas en mesa, ciudadano Secretario.
EL SECRETARIO.- (Lee:) Propuesta del diputado Jos Khan: "Artculo
39.- En ningn caso el contrato podr constituirse en una va de
ingreso a la administracin pblica."
EL PRESIDENTE.- Los diputados y diputadas que estn de acuerdo con
aprobar el artculo 39, tal como ha sido propuesto por la Comisin con
las modificaciones propuestas por el diputado Jos Khan, se servirn
manifestarlo con la seal de costumbre. (Pausa) Aprobado
(ASAMBLEA NACIONAL: 2002).
Con sta sencilla reflexin del diputado Jos Khan que atiende al artculo
146 de la Constitucin de 1999 12, el trabajo de la Comisin de Desarrollo Social
Integral de la Asamblea Nacional y el deseo de los trabajadores fue desechado
as no ms. El voto mayoritario de los diputados fue suficiente para condenar a
la inestabilidad laboral. Con esa aprobacin, todos aquellos ciudadanos que
por ms de dos, tres, cuatro, cinco o ms aos laboraran dentro de la
administracin pblica, jams tendran la oportunidad de ingresar a la
administracin pblica ni siquiera como premio o garanta a su esfuerzo. Peor
an, a parte del escabroso tema de los beneficios econmicos en juego 13, estos
trabajadores tendran que apelar a decisiones clientelares, subjetivas e
impropias, tan propias de la cultura laboral venezolana 14, para acceder a la
administracin pblica y, a la vez, encarar la inexistencia de tener una
12

El Artculo 146 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela seala que quedan excluidos del
rgimen de funcionarios de carrera, entre otros, los contratados y contratadas. La inclusin de este artculo en 1999
respondi a que haba que detener el uso indiscriminado del privilegio de ingreso de personal va contratados, por ser
una figura de fcil acceso a la administracin pblica propio del partidismo, amiguismo y gremios; y origen de la
burocracia, as como, un mecanismo ms barato para que el Estado pudiera tener recursos humanos haciendo el trabajo
de funcionarios de carrera, como consecuencia de la para el momento vigente Ley de Carrera Administrativa (CFR.Ver decisin N 2006-00257 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo del 21 de febrero de 2006). No
obstante, el constituyente en ningn momento precis un inters por hacer la excepcin a esta figura laboral, quizs
porque se esperanz en una futura ley que tomara para as ese asunto, pero esta no ha llegado.
13
El tema de los beneficios econmicos se reduce 1) a que la inseguridad laboral no le permite a los ciudadanos tener
un piso slido a la hora de tomar ciertas decisiones a futuro que le son propias, por temor a la incertidumbre de
quedarse sin trabajo; 2) que durante su etapa de contratado esta dejando de percibir mayores beneficios econmicos; y
3) que esos beneficios econmicos que no est percibiendo no son recuperables en el futuro.
14
La cultural laboral venezolana, se caracteriza, a nuestro juicio, porque las posibilidades de que un agente laboral
escale puestos en una institucin o tenga estabilidad laboral, es directamente proporcional al grado de adulacin que el
pueda ofrecer a sus jefes.

12
ordenamiento jurdico15, que ms all de lo estipulado en el simple contrato,
los protegiera explcitamente de aquellas acciones que se dirigieran, con
efectividad, a una rescisin aparentemente impropia de su contrato.
Esa decisin de la Asamblea Nacional demostr la fe ciega en la lgica
institucional de la administracin pblica venezolana, en el ordenamiento
jurdico como regulador de la conducta social y la efectividad del Estado, a
travs del ejecutivo, como creador infalible de leyes; lo cual, y aparte de
remontarnos a una lgica racionalista constructivista, tan slo es una
evidencia ms que la demandas sociales, en ciertos contextos, no son
importantes si se trata de los intereses para el Estado o sus instituciones,
como si se tratara que el trabajador de la administracin pblica y el Estado
fueran dos elementos diferentes, que no se relacionan, cuando es el segundo
el que debe su plena existencia al primero.
Si el servicio al Estado es profundamente honorable es ante todo
porque hace participar en las responsabilidades ms elevadas que
pueda haber, las del poder pblico, a quienes pertenecen al Estado,
pero tambin porque a travs del Estado se sirve de forma directa y
desinteresada a la colectividad humana y nacional. Charles De
Gaulle.
Y de manera ms elocuente, la decisin de la Asamblea Nacional le hizo
ver a la nacin venezolana que: si bien los aos de esfuerzo y buen trabajo no
son suficientes para entrar en la administracin pblica si se es contratado, es
mejor ganar la condescendencia de la persona responsable en la institucin
para que ste as lo haga. Por lo tanto, no te esfuerces, slo adula.
No es ilgico, es racionalismo constructivista. Ni siquiera el legislador se
percata del papel que juega por cuanto deposita la confianza en el Estado y,
en el hecho, que la decisin de los diputados es la correcta. Despus de todo
ellos son los elegidos por el pueblo y esa razn justifica todas sus acciones a la
hora de tomar decisiones. Sin embargo, lo ms curioso es que ellos mismos se
esforzaron das despus al 2 de julio por tratar de encontrar las verdaderas
razones de por qu existe el desempleo en el pas 16. En esa ocasin se
denunciaron diferentes elementos causantes, pero ninguno de los diputados
coment la posibilidad de que ellos mismos, dentro de la asamblea, de forma
directa, podan ser entendidos como una de las causas, pero cmo decirlo, si
ellos son infalibles?
CONCLUSIONES.15

En Venezuela cada institucin tiene un formato, muy propio, de hacer los contratos.
Aunque han ocurrido muchas discusiones sobre el tema del desempleo en Venezuela en el seno de la plenaria de la
Asamblea Nacional desde 1999, vale recomendar las discusiones de las siguientes fechas: 30 de julio de 2002; 13 de
agosto de 2002; 30 de enero de 2003, para sustentar nuestro punto de vista.
16

13
No nos resulta inapropiado considerar que el artculo 39 de la Ley de la
Funcin Pblica es un vestigio de un tipo de hacer poltica propia de la IV
repblica, que se caracterizaba por cambiar el modo de hacer las cosas con
soluciones coyunturales, discontinuas, inconsecuentes y perifricas que,
adems, se alejaban de los principios constitucionales. Asimismo, la naturaleza
de dicho artculo podra encontrar sus orgenes en el racionalismo
constructivista por cuanto sugiere en su narracin que para el legislador, y en
defecto el Estado, no es importante el esfuerzo del trabajador contratado; lo
que compagina con una visin mecnica de la sociedad y desmonta aquella
imagen de conquista democrtica del actual gobierno que afirma la apertura e
incorporacin de la ciudadana en los temas legislativos. Finalmente, la
existencia de este artculo no favorece la confianza entre la sociedad y el
Estado; y tampoco alude a la consolidacin del trabajo de los diputados de la
Asamblea Nacional, porque an no han superado el hecho de emitir decisiones
sin evaluar a profundidad sus repercusiones y contradicciones; y de olvidar la
perspectiva politolgica, que aparte de las interpretaciones jurdicas,
econmicas, histricas, etc, a las que estn acostumbrados a la hora de leer
una ley, ofrece otro campo de interpretacin muy distinto si se trata del
verdadero trasfondo de un determinado texto normativo.

BIBLIOGRAFA
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14

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