EIXOS TEMTICOS:

A dimenso ambiental da cidade como objeto de discusso terica ( )

Interfaces entre a poltica ambiental e a poltica urbana (x)
Legislao ambiental e urbanstica: confrontos e a solues institucionais ( )
Experincias de intervenes em APPs urbanas: tecnologias, regulao urbanstica, planos e projetos de interveno ( )
Histria ambiental e dimenses culturais do ambiente urbano ( )
Engenharia ambiental e tecnologias de recuperao ambiental urbana ( )

O novo Cdigo Florestal e sua aplicao em reas

urbanas: uma tentativa de superao de conflitos?
3 Seminrio Nacional sobre o Tratamento de reas de
Preservao Permanente em Meio Urbano e Restries
Ambientais ao Parcelamento do Solo
SEPE, Patricia Marra (1); PEREIRA, Hlia Maria Santa Brbara (2);
BELLENZANI, Maria Lucia (3)
(1) Geloga da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano Prefeitura de So Paulo,
pati.sepe@gmail,com
(2) Arquiteta da Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente Prefeitura de So
Paulo,heliasbpereira@gmail.com
(3) Engenheira Agrnoma Assessora Tcnica do Gabinete Vereador Nabil Bonduki Cmara Municipal
de So Paulo, luciabellenzani@gmail.com

EIXOS TEMTICOS:
A dimenso ambiental da cidade como objeto de discusso terica ( )
Interfaces entre a poltica ambiental e a poltica urbana (x)
Legislao ambiental e urbanstica: confrontos e a solues institucionais ( )
Experincias de intervenes em APPs urbanas: tecnologias, regulao urbanstica, planos e projetos de interveno ( )
Histria ambiental e dimenses culturais do ambiente urbano ( )
Engenharia ambiental e tecnologias de recuperao ambiental urbana ( )

O novo Cdigo Florestal e sua aplicao em reas

urbanas: uma tentativa de superao de conflitos?
RESUMO
O trabalho apresenta um panorama geral sobre o marco regulatrio das reas de Preservao
Permanente e consideraes sobre as mudanas do novo Cdigo Florestal. Discute os
conflitos existentes na cidade de So Paulo quanto a aplicabilidade do Cdigo Florestal e da
legislao urbanstica, identificando duas geraes de conflitos. Posteriormente discute
possibilidades de superao dos conflitos. As caractersticas do meio fisico configuradas com
um trip formado pela geomorfologia, hidrologia e pedologia, associadas as diretrizes de
desenvolvimento urbano e ambiental no Plano Diretor da cidade se constituem no palco para
as diretivas e o regramento da proteo aos rios e nascentes. Conclui que o enfrentamento da
necessidade de elaborar uma legislao de proteo da vegetao e das reas de preservao
permanente especfica para as reas urbanas o caminho para a superao dos conflitos.
Palavras chave: rea de preservao permanente, rea urbana, urbanizao, proteo
ambiental
ABSTRACT
The paper presents an overview of the regulatory framework of the Permanent Preservation
Areas and considerations about the changes the new Forest Code. Discusses the conflicts in
So Paulo as the applicability of the Forest Code and town planning legislation, identifying two
generations of conflict. Subsequently discussed the possibilities of overcoming conflicts. The
characteristics of the physical environment configured with a tripod formed by the
geomorphology, hydrology and pedology, associated guidelines for urban and environmental
development in the Master Plan of the city constitute the stage for policies the protection of
rivers and springs. Concludes that confronting the need to make a legislation for the protection
of vegetation and areas of permanent preservation specific to urban areas is the way to
overcome conflicts.
KEYWORDS: permanent preservation area, urban area, urban development, environmental
protection

1. INTRODUO
Decorridos quase cinquenta anos desde a edio da Lei Federal 4771/1965 verifica-se
que na grande maioria das cidades brasileiras, sejam estas grandes centros urbanos
ou pequenas cidades, efetivamente no se reconheceu a existncia das reas de
Preservao Permanente (APP), ainda que as funcionalidades associadas a estas
reas sejam de fundamental importncia para a sustentabilidade e bem estar humano.
A discusso feita no presente artigo tem o propsito de demonstrar, a partir da
experincia na cidade de So Paulo, que mesmo com as alteraes ocorridas no
Cdigo Florestal, a partir de 2012, com a edio da Lei 12651/2012 estas alteraes
no foram suficientes para a superao dos conflitos existentes quanto a sua
aplicao em reas urbanas.

Inicia-se por um panorama geral quanto ao marco regulatrio das reas de

Preservao Permanente e por consideraes sobre as mudanas trazidas pelo novo
Cdigo Florestal. Posteriormente so discutidos os conflitos presentes na cidade de
So Paulo, no que se refere aplicabilidade da legislao urbanstica e do Cdigo
Florestal, tendo como referncias a Lei Federal 4775/1965, bem como a nova
legislao, editada em 2012, a Lei Federal 12.651/2012 (com alteraes dadas pela lei
Federal 12727/2012). Nesta anlise foram identificados dois perodos distintos onde
estes conflitos se explicitam.
Avana-se na discusso sobre as possibilidades de superao dos conflitos
entendendo que a soluo-chave do problema se encontra no projeto de cidade
possvel de se construir. A reviso do Plano Diretor Estratgico, hoje em curso na
cidade de So Paulo se coloca como oportunidade para tal.
Prope-se ainda para esta superao que o aprofundamento do debate,
reconhecendo as distintas realidades intra-urbanas das cidades, alinhadas com
anlises conceituais quanto s funcionalidades das reas de preservao permanente,
mesmo em reas intensamente modificadas pela ao antrpica, possam
efetivamente contribuir para o aclaramento da questo e para culminar na proposio
de uma normatizao especfica para reas urbanas.

2. O MARCO REGULATRIO
"chega o agricultor derruba e queima as matas, sem indagar se elas so necessrias
1
conservao da feracidade do solo ou do regime das guas"

Esta uma frase que contextualiza o processo de reviso do Cdigo Florestal

institudo pelo Decreto 23.793/1934 e que veio a culminar na edio da lei federal
4771/1965, num momento em que a atividade agropecuria representava uma
significativa contribuio para a economia brasileira e que pouco mais de 50% da
populao, com ento 81,3 milhes de habitantes, passa a viver nas cidades.
Ainda que o movimento instaurado para essa reviso tenha durado quinze anos,
desde a apresentao do "Projeto Daniel de Carvalho" ao Congresso em 1950,
seguido da elaborao do anteprojeto de lei em 1954, pelo Servio Florestal Brasileiro,
da converso em projeto de lei n 1011/1956, e posteriormente da apresentao de
novo anteprojeto de lei elaborado entre 1961 e 1962 por grupo de trabalho,
coordenado por Osny Duarte Pereira, e que fosse notrio o interesse em aprimorar o
conceito e forma de proteo das florestas na perspectiva do desenvolvimento
econmico do pas, tambm havia preocupao com o impacto do desmatamento para
a populao urbana, quando na exposio de motivos desse anteprojeto de lei do
incio dos anos 60 foi registrada a necessidade de:
"conclamar o povo brasileiro para este encargo que se torna de ano para ano, dadas as secas e
as enchentes, um problema cada vez mais agudo, no s para eficincia da agricultura e da
pecuria e segurana da sobrevivncia das populaes que habitam as margens dos rios, como
2
para o prprio abastecimento de gua das populaes urbanas"

Embora o Cdigo Florestal de 1965 tenha inicialmente possibilitado a substituio de

parte das florestas nativas por florestas homogneas destacam-se os seus
pressupostos quanto as funcionalidades das florestas seja para a regulao dos
regimes hdricos, para estabilidade geolgica, para a conteno de eroses, para
manuteno de fauna e flora, para a proteo da paisagem e para o bem estar
humano.

A fixao de limites mnimos de preservao permanente3 pautada pelo princpio do

bem de interesse comum da populao, e vinculada as caractersticas e fragilidades
da natureza, ressaltando-se a prerrogativa dos Estados em estabelecer limites mais
restritivos em razo das peculiaridades do territrio.
A fundamentao da proteo desses espaos dotados de caractersticas naturais que
apresentam relevantes funcionalidades ambientais, seja pela sua localizao, seja por
seus atributos naturais encontra-se na sua indispensabilidade para a manuteno do
equilbrio do meio ambiente e do bem estar humano, de quem vive em rea rural ou
nas cidades.
Ao longo dos 47 anos de vigncia do Cdigo Florestal de 1965 foram realizadas
sucessivas alteraes, a edio da Lei Federal 7511/1986 amplia os limites mnimos
das reas de Preservao Permanentes (APP)4 e probe a substituio de florestas
heterogneas por homogneas.
Alm dos dispositivos legais de proteo das florestas destaca-se a ampliao do
conceito de proteo ao meio ambiente, e a medida que a questo ambiental vai se
inserindo na pauta do modelo de desenvolvimento numa perspectiva mais holstica,
avana-se na formulao de polticas pblicas mais abrangentes, como o caso da
edio da poltica nacional do meio ambiente instituda pela lei federal 6938/1981, e
posteriormente vem a promulgao da Constituio Federal em 1988 visando
assegurar o equilbrio ecolgico, a manuteno dos recursos naturais e a qualidade de
vida, que respaldou a reviso ou a edio de novos diplomas legais referentes a essa
temtica, num perodo em que j quase 70% da populao vivia em rea urbana.
Problemas ambientais relacionados a enchentes e ao desmatamento pressionaram a
sequncia de alteraes do Cdigo Florestal, e pouco tempo se passou entre a edio
da Constituio Federal de 1988 e a instituio da Lei Federal 7803/1989, que incluiu
referncia para delimitao das faixas de APP, novos limites de preservao, em
especial, afirmou a sua aplicabilidade em rea urbana5, e tornou obrigatria a
averbao, na matricula do imvel, de reserva legal para as propriedades rurais.
Outra alterao significativa do Cdigo Florestal foi promovida pela edio da Medida
Provisria 1.511/1996, desta vez visando restringir a ampliao de reas de pecuria e
de agricultura sobre as florestas na tentativa de controlar o excessivo desmatamento
registrado por imagens de satlites, que teve repercusso internacional. Desde ento
se acirram os protestos de poderosos proprietrios rurais e as presses para
flexibilizao dessa legislao.
Ainda na tentativa de controlar a expanso dos problemas ambientais e de melhorar a
imagem do pas quanto ao trato da questo ambiental editada a Lei de Crimes
Ambientais - Lei Federal 9605/1998, que torna crime inafianvel a pratica de
atividades lesivas ao meio ambiente e a sade humana, incluindo a transgresso das
normas de proteo das florestas e a promoo que qualquer forma de poluio
causadora de dano sade humana ou a mortandade de animais.
Fruto das presses por mudanas no Cdigo Florestal, em 1999 apresentado ao
Congresso o Projeto de Lei n 1876/1999, de autoria do deputado ruralista Sergio
Carvalho, que tramitou por 13 anos at culminar criao do Novo Cdigo Florestal pela
Lei Federal 12.651/2012.
Neste meio tempo, ressalta-se a edio novos diplomas legais de proteo, caso da
edio da Lei Federal 9985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza visando regulamentar o art. 225, 1o, incisos I, II, III e VII

da Constituio Federal, alterando os artigos 5 e 6 do Cdigo Florestal de 1965.

Posteriormente, foi editada a Medida Provisria 2.166-67/2001 incluindo a definio de
APP que determinou a abrangncia da proteo sobre "rea coberta ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a
paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas", reforou a
aplicabilidade na rea urbana, e flexibilizou a interveno em APP em casos de
utilidade pblica ou de interesse social6.
Aqui relevante salientar, como aponta COELHO (2010), que a localizao da APP,
conforme disposto no art. 2 do Cdigo Florestal se constituiu em elemento decisivo
para caracteriz-la, e ao associ-la ao cumprimento de funo ambiental ocasionou
controvrsia a respeito da aplicao da lei para os casos em que houve alterao
significativa da APP, de modo a impossibilitar o exerccio pleno dessa funo. Essa
questo ser retomada e aprofundada no prximo item desse trabalho.
A Medida Provisria 2.166-67/2001 ensejou a regulamentao de artigos do Cdigo
Florestal atravs de Resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA),
cabendo destacar, pelo foco do presente trabalho, a edio da Resoluo CONAMA
302/2002 sobre os parmetros, definies e limites de APP de reservatrios artificiais
e a obrigatoriedade de elaborar plano ambiental de conservao e uso do seu entorno,
a edio da Resoluo CONAMA 303/2002 que estabelece parmetros, definies e
limites referentes a APP, e a polemica Resoluo CONAMA 369/2006, que dispe
sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto
ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em APP.
As crticas em relao Resoluo CONAMA 369/2006 se dividiram entre a sua
violao aos preceitos constitucionais dispostos no artigo 225, as disposies do
prprio Cdigo Florestal e, entre a excessiva exigncia para viabilizar a
excepcionalidade de interveno, no que diz respeito a regularizao fundiria.
A edio da Lei Federal 11.977/2009 que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida e sobre a regularizao fundiria de assentamentos localizados em rea urbana
superou a polmica do ponto de vista legal, quanto a esse tema.
A abordagem desse assunto remete a algumas consideraes sobre a legislao
urbanstica e as implicaes quanto aplicabilidade do Cdigo Florestal nas cidades,
embora essa questo venha a ser aprofundada nos prximos itens desse trabalho.
A fundamentao para as disposies do Captulo III da Lei Federal 11.977/2009 (Lei
Minha Casa, Minha Vida) referente a regularizao fundiria de assentamentos
urbanos encontra-se na regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio
Federal realizada pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001). Trata-se da
regulamentao da poltica urbana do pas pautada por normas de ordem pblica e
interesse social visando o uso da propriedade urbana em defesa do bem coletivo, da
segurana, do bem-estar humano e do equilbrio ambiental7.
Neste sentido, a Lei Minha Casa, Minha Vida estabeleceu como condicionante para
admitir a regularizao fundiria de interesse social em APP inserida em rea urbana
consolidada e ocupada at 2007, a comprovao da melhoria das condies
ambientais atravs de estudo tcnico, realizado por profissional legalmente habilitado,
contendo no mnimo: i) caracterizao da situao ambiental da rea a ser
regularizada; ii) especificao dos sistemas de saneamento bsico; iii) proposio de
intervenes para o controle de riscos geotcnicos e de inundaes; iv) recuperao
de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao; v) comprovao da

melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso

adequado dos recursos hdricos e a proteo das unidades de conservao, quando
for o caso; vi) comprovao da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada
pela regularizao proposta; e vii) garantia de acesso pblico s praias e aos corpos
dgua, quando for o caso.8
Se por um lado a poltica urbana instituda pelo Estatuto da Cidade reconhece o direito
a cidades sustentveis, num conceito urbanstico que no chega a contemplar uma
viso ecolgica, por outro lado, ela explicitamente considera como diretrizes para o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana: i) o
planejamento de medidas para evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; ii) a ordenao e controle do uso do
solo, de forma a evitar a poluio e a degradao ambiental e a exposio da
populao a riscos de desastres; iii) a adoo de padres de produo e consumo de
bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
iv) a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico.9
Tanto o Estatuto da Cidade quanto as disposies legais dele decorrentes, quanto a
implementao da poltica urbana explicitam objetivos e diretrizes que vo ao encontro
de um conceito amplo de meio ambiente e dos direitos preconizados pelo artigo 225
da Constituio Federal, ressaltando-se o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
No entanto, h que se considerar que as cidades se desenvolveram, ilegalmente e
legalmente, sobre as pores do territrio que o Cdigo Florestal visa proteger e que
atualmente resta em boa parte das cidades brasileiras ocupao consolidada
praticamente impossvel de se reverter.
Desde que institudo o marco legal que dispe sobre o parcelamento do solo urbano,
Lei Federal 6766/1979, em seu propsito urbanstico, imps restries de ocupao
que visando, prioritariamente, garantir a segurana humana ao impedir o parcelamento
do solo em terrenos: a) alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as
providncias para assegurar o escoamento das guas; b) que tenham sido aterrados
com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados; c) com
declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigncias
especficas das autoridades competentes; d) onde as condies geolgicas no
aconselham a edificao e e) em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a
poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo.
Quanto aos requisitos para implantao de loteamentos destaca-se a obrigatoriedade
em reservar faixa no edificvel de 15 (quinze) metros de cada lado ao longo das
guas correntes e dormentes e das faixas de domnio das rodovias e ferrovias, salvo
maiores exigncias da legislao especfica.
A exceo da preocupao em restringir o parcelamento do solo para fins urbanos em
reas de preservao ecolgica, evidente que o objetivo desta legislao evitar a
exposio do ser humano ao risco, e este no se confunde com o objetivo do Cdigo
Florestal referente a preservao permanente de reas que cumprem funo
ambiental.
Embora com propsitos diferentes, a lei de parcelamento do solo urbano (Lei Federal
6766/1979) no confrontava com o Cdigo Florestal de 1965 quanto aos limites de
faixa no edificvel de 15 metros e de faixa de preservao permanente para cursos

hdricos com largura de ate 10 metros, j que a faixa a ser preservada deveria ter o
limite mnimo de 5 metros, at a edio da Lei Federal 7511/1986, que ampliou limite
para 30 metros.
Nesta poca verificava-se a consolidao da urbanizao e da expanso das
metrpoles, e esta era pautada pelos limites das solues de engenharia, pela
alterao profunda do sistema hdrico natural e pela progressiva valorizao do preo
da terra urbana. Apesar da crescente conscientizao sobre a questo ambiental, no
havia o entendimento de que o Cdigo Florestal seria aplicvel em rea urbana. Como
j comentado anteriormente, a Lei Federal 7803/1989 que veio a afirmar sua
aplicabilidade em rea urbana.
Aqui pertinente registrar a informao trazida por Coelho (2010) quanto a:
"tentativa legislativa de impedir a aplicao do Cdigo Florestal em zona urbana atravs da
aprovao pelo Congresso Nacional do Projeto de Lei 2.109/99 (que transformou-se na Lei
10.931/04) contendo dispositivo que estabelecia que na produo imobiliria, seja por
incorporao ou parcelamento do solo, em reas urbanas e de expanso urbana, no se aplicam
os dispositivos da Lei n. 4.771/65 (art. 65). Felizmente, o malfadado dispositivo foi vetado pelo
Presidente da Repblica com fundamento na violao ao art. 225 da Constituio Federal. O
chefe do Poder Executivo parece ter tido em mente que entendimento contrrio no seria
possvel se considerarmos que a extino das APPs nas cidades contribuiria para aumentar
ainda mais as tragdias das chuvas e diminuir, sob diversos aspectos, a qualidade da vida
urbana."

A Lei Federal 6766/1979 conta com uma defasagem de quase 10 anos em relao a
promulgao da Constituio Federal, em 1988, e de mais de 20 anos em relao a
edio do Estatuto da Cidade, em 2001, verificando-se a premncia de atualizao
dessa legislao urbanstica de modo a no s contemplar os princpios e as diretrizes
da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade, mas tambm de modo a harmonizar
com a legislao ambiental, no tocante a preservao de espaos que prestam
relevantes servios ecossistmicos, destacando-se o Cdigo Florestal em sua nova
edio pela Lei Federal 12.561/2012.
Aps longo e tumultuado processo de discusso na Cmara dos Deputados e no
Senado Federal sobre a reviso do Cdigo Florestal, provocado em especial por
propostas do setor agrcola representativas de notrio retrocesso legal em relao a
proteo da vegetao, das APPs e das Reservas Legais, no houve oportunidade
para aprofundar a discusso sobre as regras de proteo destes espaos em rea
urbana. Porm, seguindo o entendimento j assentado da doutrina e jurisprudncia
atual, a Lei Federal 12.561/2012 reitera a abrangncia de reas de preservao
permanente, tanto em reas rurais quanto em urbanas10.
Embora a polmica instaurada em torno da reviso do Cdigo Florestal tenha sido
polarizada entre os defensores da expanso de reas de agropecuria, incluindo a
defesa da anistia de danos ambientais causados at meados de 2008, e entre a
sociedade representada por ambientalistas, por gestores e tcnicos de diferentes
reas do conhecimento e pela comunidade cientfica na defesa da manuteno e
restaurao das APPs e Reservas Legais prestadoras de servios ecossistmicos de
regulao hidrolgica, estabilizao de encostas, manuteno da biodiversidade
houve tentativa de flexibilizar a delimitao das APPs urbanas, com a incluso de
dispositivos remetendo aos planos diretores e as leis de uso e ocupao do solo, a
determinao da largura das faixas de APP de curso d'gua11. Estes dispositivos
tiveram veto presidencial com a justificativa de "grave retrocesso luz da legislao
em vigor, ao dispensar, em regra, a necessidade da observncia dos critrios mnimos

de proteo, que so essenciais para a preveno de desastres naturais e proteo da

infraestrutura".
Na Medida Provisria 571/2012 editada em razo dos vetos presidencial foi includo
novo pargrafo deixando claro que a largura das faixas determinadas pelos planos
diretores e leis de uso e ocupao do solo deveriam respeitar os limites determinados
pela Lei Federal 12.651/2012, mas pertinentemente esse desnecessrio pargrafo foi
vetado na Lei Federal 12.727/201212.
Sintetizando, as principais mudanas trazidas pelo Novo Cdigo Florestal13 para as
reas urbanas em relao ao Cdigo Florestal de 1965 referem-se a:
a) Delimitao das APPs de curso hdrico: Considera-se APP, em zonas rurais ou
urbanas, as faixas marginais de qualquer curso dgua natural perene e intermitente,
excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mnima
diferenciada a partir da largura do curso hdrico14, enquanto que o Cdigo de 1965
preconizava a medida a partir do nvel mais alto do curso hdrico.
b) Delimitao das APPs no entorno dos lagos e lagoas naturais: Na rea urbana
exigida faixa de APP com largura de 30 metros15.
c) Delimitao das APPs no entorno reservatrios d'gua artificiais: No prev APP no
entorno de reservatrio artificial que no decorra de barramento de curso d'gua, e a
largura da faixa a definida na licena ambiental.16Nos reservatrios para
abastecimento pblico e gerao de energia, o empreendedor deve adquirir a faixa de
APP, observando-se a largura mnima de 15 metros e a mxima de 30 metros na rea
urbana17. No Cdigo de 1965 era exigida a faixa mnima de APP de 30 metros em
rea urbana consolidada e 100 metros em reas rurais.
d) Delimitao das APPs das nascentes e dos olhos d'gua: A faixa de APP deve ter
um raio mnimo de 50 metros, abrangendo apenas as nascentes e olhos d'gua
perenes que do origem a um curso d'gua, enquanto que o Cdigo de 1965 inclua
nascentes e olhos d'gua intermitentes e no definia que estes deveriam dar origem a
curso d'gua.18
e) Interveno ou supresso de vegetao nativa em APP por utilidade pblica ou
interesse social: No exigida comprovao da inexistncia de alternativa tcnica e
locacional para todas as situaes enquadradas como de utilidade pblica e de
interesse social.
Entre outras, so consideradas de utilidade pblica a gesto de resduos, e as
instalaes necessrias realizao de competies esportivas estaduais, nacionais
ou internacionais19. Como argumentado na Ao Direta de Inconstitucionalidade de
artigos da Lei 12.651/201220, a interveno para gesto de resduos abre possibilidade
para instalao de aterro sanitrio em APP, podendo causar contaminao do solo, do
lenol fretico e dos corpos d'gua. Tambm no se justifica permitir a degradao de
APP para realizao de competies esportivas, sendo que possvel encontrar
alternativas locacionais adequadas. O Cdigo de 1965 possibilitava a interveno ou
supresso de vegetao em APP nos casos de utilidade pblica ou interesse social,
desde que estes fossem devidamente caracterizados e motivados em procedimento
administrativo prprio, na inexistncia de alternativa tcnica e locacional do
empreendimento.
No caso especifico de regularizao fundiria de interesse social e de interesse
especfico em APP no identificada como rea de risco21, o novo Cdigo Florestal
remete Lei Federal 11.977/09 (Lei Minha Casa Minha Vida), onde est previsto que o

projeto de regularizao fundiria dever incluir estudo tcnico que demonstre a

melhoria das condies ambientais em relao situao anterior, com a adoo das
medidas nele preconizadas, sem tratar, no entanto, especificamente das faixas de
APP que devero ser obedecidas, distintamente ao que era exigido pela Resoluo
CONAMA n 369/0622.
f) Insero de rea verde urbana: Define rea verde urbana como espaos, pblicos
ou privados, com predomnio de vegetao, preferencialmente nativa, natural ou
recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do
Solo do Municpio, indisponveis para construo de moradias, destinados aos
propsitos de recreao, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteo dos
recursos hdricos, manuteno ou melhoria paisagstica, proteo de bens e
manifestaes culturais23. O poder pblico municipal poder dispor dos seguintes
instrumentos para implement-las: I) direito de preempo para aquisio de
remanescentes florestais relevantes; II) transformao das Reservas Legais em reas
verdes nas expanses urbanas; III) exigncia de reas verdes nos loteamentos,
empreendimentos comerciais e na implantao de infraestrutura; e IV) aplicao de
recursos oriundos da compensao ambiental24.
g) Criao do programa de apoio e incentivo preservao e recuperao do meio
ambiente: Entre outros incentivos inclui pagamento ou incentivo a servios ambientais
como retribuio, monetria ou no, s atividades de conservao e melhoria dos
ecossistemas e que gerem servios ambientais, e a utilizao de fundos pblicos para
concesso de crditos reembolsveis e no reembolsveis destinados
compensao, recuperao ou recomposio APP e Reserva Legal25.

3. A EXPRESSO DOS CONFLITOS NA CIDADE DE SO PAULO

A cidade constitui o lcus onde se expressam os conflitos entre dois direitos
fundamentais, o direito ao meio ambiente equilibrado e o direito moradia. E
consequentemente, o conflito entre a legislao ambiental e a urbanstica. onde
tambm se explicitam os conflitos de interesse entre os atores que a constroem, tais
como o setor imobilirio formal, os movimentos de moradia, e o poder pblico.
Como apontado, ainda que desde a dcada de 1980 o pas j contasse com a
regulao do parcelamento do solo urbano, dada pela Lei Federal 6766/1979 Lei
Lehman,26 pode se considerar que o conflito entre tais legislaes passa a ser
explicitado com a edio da Lei Federal 7803/1989, que alterou o Cdigo Florestal de
1965. Em especial, com a redao dada pelo seu artigo 2, pargrafo nico, que
determinava:
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos
permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas, em todo o territrio abrangido, obervar-se- o disposto nos respectivos planos diretores
e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.

Antes desta alterao, o Cdigo Florestal no fazia qualquer referencia s restries

impostas pelas faixas estabelecidas para as reas de preservao permanente (APP)
em reas urbanas. Alm disso, desde 1986, com a alterao dada pela Lei Federal
7511/1986, as faixas de APP adotadas para cursos dgua passam a ser maiores que
as faixas no edificantes definidas pela Lei Lehmann27, ainda que cada faixa tenha
sido concebida com propsitos e objetivos diversos, protegendo bens e
funcionalidades distintos28.

Outras questes, alm das alteraes impostas ao texto original do Cdigo Florestal,
se impem acirrando estes conflitos. A partir das dcadas de 1980 e 1990, as cidades
brasileiras passam a ser palco da mobilizao e do avano das discusses referentes
questo da Reforma Urbana29, que culminam com a promulgao em 2001, do
Estatuto da Cidade. Paralelamente, outros setores da sociedade tambm se mobilizam
quanto necessidade de uma agenda ambiental para as reas urbanas.
Neste contexto, h o incio da consolidao do Sistema Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA, previsto na Lei Federal 6938/1981, e em todo o pas, comeam a ser
criados os rgos locais de meio ambiente, nas prefeituras municipais, ainda que a
regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal, que trata da competncia
comum entre a Unio, Estados e Municpios relativas proteo do meio ambiente,
s venha ocorrer em dezembro de 2011, atravs da Lei Complementar 140/2011.
Na cidade de So Paulo ainda que seu rgo local de meio ambiente, a Secretaria
Municipal do Verde e Meio Ambiente SVMA, tenha sido criada desde 1993, a partir
da segunda metade dos anos 2000 que o conflito se estabelece de forma mais
explicita, com o incremento dos programas de regularizao fundiria e dos processos
de autorizao para o manejo de vegetao ou de interveno em APP, providas ou
no de vegetao de porte arbreo, visando a implantao de obras pblicas e
empreendimentos privados, ainda que legislao municipal especfica j existisse
desde 1987 (Lei Municipal 10365/1987)30.
At a aprovao do Novo Cdigo Florestal, a Lei Federal 12651/2012 (alterada pela
Lei Federal 12727/2012) este perodo se caracteriza pelo embate entre a SVMA e
demais rgos tcnicos da Prefeitura de So Paulo e empreendedores do mercado
imobilirio formal quanto aplicabilidade do Cdigo Florestal em reas urbanas. Este
perodo no presente artigo passa a ser denominado como a 1 Gerao dos Conflitos.

3.1. A 1 GERAO DE CONFLITOS - LEGISLAO AMBIENTAL X

LEGISLAO URBANSTICA NA CIDADE DE SO PAULO
Neste perodo o conflito que se imps entre a legislao ambiental e a urbanstica,
tanto nos processos de regularizao fundiria quanto nos de manejo de vegetao,
se refere ao entendimento quanto ao conceito a ser aplicado s faixas de restrio a
ocupao, em especial, as marginais aos cursos dgua e consequentemente quanto
s dimenses a serem adotadas. Ou seja, aplicam-se as faixas estabelecidas para a
rea de preservao permanente APP, definida pelo Cdigo Florestal ou a faixa no
edificante, preconizada pela legislao de parcelamento do solo e pelo Cdigo de
Obras?
Esta questo passa ser preponderante, em especial, para os casos de autorizao de
manejo de vegetao. A cidade de So Paulo possui um arcabouo legal especfico no
que se refere proteo da sua vegetao, sendo que a Lei Municipal 10365/1987,
explicita em seu artigo 4, quando considera como de preservao permanente a
vegetao arbrea localizada em APP.
No entanto, esta lei prev a possibilidade de supresso, total ou parcial da vegetao,
em casos excepcionais, sendo s admitida, com prvia autorizao do Executivo
Municipal, quando comprovada a impossibilidade de alternativa locacional, mediante
incluso dos motivos no parecer tcnico conclusivo. Cabe apontar que esta situao,
quanto ao manejo de vegetao situada em APP, ou que compe macios florestais
em estgios mdio ou avanado, tambm deve ser objeto de anlise do rgo
ambiental estadual31.

 previsto ainda pela legislao municipal, quando autorizada a supresso de

vegetao arbrea ou interveno em APP, a fixao de compensao ambiental,
atravs de Termo de Compromisso Ambiental TCA.
importante destacar que originalmente a Lei Municipal 10365/1987 previa apenas a
reposio do exemplar suprimido, ou seja, compensao 1:1. Posteriormente, diversas
portarias e decretos municipais passariam a regrar a compensao pelo manejo da
vegetao na cidade de So Paulo. Atualmente, h um complexo clculo para
determinar o valor da compensao, que considera alm do valor ecolgico do
exemplar ou macio arbreo a ser suprimido, a sua localizao em APP. Assim,
dependendo das caractersticas do exemplar arbreo, esta compensao pode chegar
a uma relao 1:45, devendo ainda ser aplicado o fator multiplicador, que varia de 1
(um) a 10 (dez)32. No caso de vegetao localizada em APP, o valor a ser adotado
para este multiplicador o valor mximo de 10.
Desta forma, a definio se uma obra ou empreendimento, pblico ou privado, em
rea urbana consolidada constitui-se em interveno em APP (com ou sem supresso
de vegetao) passa a ser uma das questes centrais deste conflito.
H ainda o contexto da atividade imobiliria formal na cidade na ultima dcada,
quando h intensificao de novos empreendimentos em regies da cidade
caracterizadas pela presena significativa de vegetao arbrea, acarretando grande
nmero de autorizaes de manejo desta vegetao, como j discutido por diversos
autores, tais como Sepe e Gomes (2008), Ferreira (2012) e Sepe (2013).
A redao anterior constante na Lei Federal 4771/1965 levava a inmeras
interpretaes, o que resultou no municpio de SP, ao longo das ultimas dcadas, a
falta de clareza ou mesmo de orientao quanto a sua aplicabilidade em reas
urbanas, em especial, no que se refere s dimenses das faixas ao longo dos cursos
dgua e de nascentes. Cabe apontar ainda o entendimento incorreto adotado por
grande parte da rea tcnica e jurdica da Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP),
de que a faixa non aedificandi definida pela lei de parcelamento de solo e pelo Cdigo
de Obras seria a mesma que a faixa preconizada pelo Cdigo Florestal, para as reas
de preservao permanente.
Este entendimento levou divergncia entre rgos da prpria PMSP. Neste perodo,
a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA) se posicionou quanto
aplicabilidade do Cdigo Florestal em reas urbanas, na instruo de processos que
tratam de autorizao para manejo de vegetao ou interveno em APP, para
aprovao de edificaes e em especial, quanto ao reconhecimento da existncia de
APP, mesmo estando esta definida a partir de cursos dgua canalizados.
Para o ento secretrio de SVMA a poca, a validade da aplicabilidade do Cdigo
Florestal em reas urbanas e da APP, mesmo para cursos dgua canalizados, se
justificava tendo em vista:
Ainda que, hipoteticamente, em um caso concreto, excepcionalmente, se tenha a canalizao
como opo tcnica vivel, a pluralidade de bens protegidos pela APP implica a sua
manuteno mesmo com canalizao. As razes para a existncia de APP no deixam de
existir com a canalizao de crregos. No mnimo, as questes referentes drenagem e
permeabilidade do solo continuam presentes (grifo nosso). (DOM de 29/06/2010, pg.20).

Este posicionamento foi contestado por outras secretarias municipais, em especial as

secretarias responsveis pela implantao de infraestrutura, regularizao fundiria,
intervenes em assentamentos precrios e construo de habitaes de interesse
social (SIURB e SEHAB), quando da instruo de expedientes e processos

administrativos, no s relativos ao manejo de vegetao, mas autuados para

situaes de intervenes em APP (obras de drenagem e de urbanizao de favelas).
Esta divergncia resultou no parecer exarado pela Secretaria de Negcios Jurdicos
da PMSP (SNJ), e referendado por despacho do Prefeito Gilberto Kassab, em 10 de
junho de 2011, quanto aplicao da legislao municipal para a definio de faixa
de APP marginal aos cursos d gua.
Para a Secretaria de Negcios Jurdicos:
Dada a complexidade do ordenamento, a gerar constantes conflitos aparentes de normas, surge
a necessidade de adoo de procedimentos e interpretaes unvocas pelos diferentes rgos
da Administrao, em busca da necessria coerncia, e a fim de evitar indesejvel situao de
insegurana jurdica e perplexidade por parte do administrado. Ainda segundo esta secretaria,
compete o posicionamento de seu titular, se em conflito de competncias, for arguida a natureza
jurdica da matria em questo (PMSP/SNJ, 2011).

Assim entendeu que se tratando de matria jurdica, ou seja, a definio da norma a

ser aplicada, na coexistncia de leis municipais e federais a disciplinar a mesma
questo, a interpretao a ser adotada por toda a Administrao deve ser aquela
esposada pela Secretaria de Negcios Jurdicos (PMSP/SNJ, 2011). O procurador
responsvel pela instruo se posicionou no sentido de que a faixa non aedificandi
marginal aos cursos dgua deveria ser a definida pela legislao municipal, a saber, o
Cdigo de Obras. Esta lei define dimenses inferiores s estabelecidas pela legislao
federal vigente a poca (Lei Federal 4.771/1965 e alteraes posteriores), cujos
valores foram mantidos com a edio do novo Cdigo Florestal, conforme j discutido.
No obstante o entendimento poca da SNJ quanto a no aplicabilidade do Cdigo
Florestal em reas urbanas, a prpria SVMA, em manifestaes e despachos
autorizatrios exarados para dois processos administrativos autuados para manejo de
vegetao, no aplicou o preconizado, quanto existncia de reas de preservao
permanente (Dirio Oficial da Cidade, 27/09/2012, p.40 So Paulo, 57 (238); Dirio
Oficial da Cidade, 21/12/2012, p. 22, So Paulo, 57 (183)).
Este posicionamento, distinto do que vinha sendo adotado, se baseou em
entendimento do rgo ambiental estadual, a CETESB de que cursos de gua
canalizados regularmente, no possuem rea de preservao permanente. Tal
entendimento, em ambos os casos, viabilizou a implantao de empreendimentos
imobilirios, tais como previam seus projetos originais, situao que possivelmente
no ocorreria, caso fosse exigido o cumprimento das faixas marginais associadas s
APPs.
J para os casos de urbanizao de favelas e regularizao fundiria de interesse
social, desde 2006 se esboou a tentativa de resoluo deste conflito, com a edio
da Resoluo CONAMA 369/2006. Em So Paulo, no entanto, entre 2006 at a edio
da Lei Federal 11.977/2009 (Programa Minha Casa Minha Vida) foram observados
entendimentos distintos entre os rgos municipais. Na grande maioria dos casos,
para os estudos apresentados pelo rgo de habitao municipal havia o
entendimento pelos tcnicos de SVMA que o mesmo no atendia aos preceitos do
artigo 4 da Resoluo CONAMA 369/2006, quanto s especificaes do contedo do
Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel ali previsto.
No entanto, se aponta que a prpria SVMA, para a definio de compensao
ambiental relativa ao manejo de vegetao ou interveno em APPs em
empreendimentos de Habitao de Interesse Social (HIS), desde 2004 define um fator

redutor de 50% para a compensao final. Em 2006 a regra foi ampliada, abrangendo
o caso de edificaes de mercado popular.
Em 2013, o Decreto Municipal 53.889/2013 estabelece que esta compensao a ser
aplicada em obra de infraestrutura, obra e/ou atividade de utilidade pblica, interesse
pblico ou interesse social, Habitao de Interesse Social HIS, Habitao de
Mercado Popular - HMP e atividade visando a recuperao ambiental (Plano de
Recuperao de reas Degradadas - PRAD e/ou remediao ambiental) deve ser
efetuada na proporo de 1:1.
3.2. A 2 GERAO DE CONFLITOS - A APLICABILIDADE EM REAS URBANAS
X PERDA DAS FUNES AMBIENTAIS
Com a edio, em outubro de 2012, da Lei Federal 12727/2012, a partir da Medida
Provisria editada em maio daquele ano, com alteraes parciais da Lei Federal
12651/2012, hoje entendimento geral quanto incidncia das reas de preservao
permanente, tanto em reas rurais e urbanas, no cabendo outra interpretao. Em
seu artigo 4 so fixados os valores a serem obedecidos nas situaes elencadas
neste artigo, sem diferenci-los quanto a sua localizao.
Tambm so claras as regras para a regularizao de interesse social, considerando
que o novo Cdigo Florestal recepciona integralmente o proposto na Lei Federal
11977/2009 (Minha Casa Minha Vida), ainda que se entenda que h possibilidade de
flexibilizao maior do que a estabelecida pela Resoluo CONAMA 369/2006.33
Desta forma, a partir de 2013 h a percepo entre os tcnicos da rea ambiental
municipal de uma mudana na postura e no entendimento dos demais rgos da
Prefeitura de So Paulo, expressa nos processos em tramitao.
Como exemplo a ilustrar tal mudana relata-se o questionamento feito pelo
Departamento de Desapropriaes da Prefeitura Municipal de So Paulo (DESAP)
quanto incidncia do regime das reas de preservao permanente do novo Cdigo
Florestal, em rea objeto de avaliao por aquele Departamento, considerando a
desapropriao de imveis, para a implantao de reservatrio de conteno de
cheias (piscino), sendo estes situados ao longo de crrego com canalizao fechada.
A preocupao que norteou DESAP neste questionamento se refere possibilidade de
reduo do valor de mercado destes imveis, caso constatada a existncia de rea
desta configurao, haja vista a natural limitao imposta quanto a sua utilizao,
ainda que do ponto de vista ambiental, tal questionamento possa conter elevado grau
de ironia...
Como resposta, a SNJ, que anteriormente havia se posicionado pela no
aplicabilidade do Cdigo Florestal nas reas urbanas da cidade, quando da vigncia
da Lei Federal 4771/1965 explicita:
(i) s faixas marginais de cursos dgua, identificados como reas de Preservao Permanente
APP aplica-se o regime de proteo previsto na Lei Federal n 12.651/12, respeitadas as
excees nela previstas (PMSP/SNJ, 2013).

interesse observar que este reconhecimento pela SNJ quanto aplicao do Cdigo
Florestal em reas urbanas no se d em sua totalidade, admitindo em seu
pronunciamento uma interpretao desta aplicao, no contida na Lei Federal
12651/2012:
(ii) Nos casos em que as faixas marginais de cursos dgua no possuam as caractersticas
necessrias para serem consideradas como reas de Preservao Permanente-APP, aplicar-

se-, para os fins de definio da rea non aedificandi, a legislao municipal. (PMSP/SNJ,
2013).

Esta interpretao se baseia, segundo a SNJ, na prpria jurisprudncia paulista, que

em diversos julgados, vem afastando a caracterizao dos crregos canalizados
fechados na categoria das reas de preservao permanente, posicionamento
adotado em outros tribunais estaduais, mesmo antes da vigncia da Lei Federal
12651/2012.
No entanto, o posicionamento expresso pela SNJ, quando este no faz meno
explicita a situao de cursos dgua canalizados fechados, amplia a possibilidade de
interpretaes quanto s situaes em que as APPs estariam descaracterizadas, e,
portanto, no sujeitas aplicao das regras expressas no artigo 4 do novo Cdigo
Florestal. Entende-se assim, que se inicia na cidade de So Paulo um novo captulo
no histrico de conflitos da aplicao do Cdigo Florestal, baseado na discusso sobre
em que condies estariam definitivamente perdidas as funes ambientais das reas
de preservao permanente.
Discusso esta que a princpio pode parecer de fcil resoluo. No entanto, traz a tona
a complexidade quanto ao entendimento das funcionalidades dos elementos da
natureza quando seus ciclos naturais so modificados pela ao antrpica e at que
grau de alterao destas funcionalidades acarreta a sua perda definitiva.
A alternativa de se utilizar a descaracterizao dos cursos dgua e
consequentemente de suas reas de preservao permanente e de suas
funcionalidades ambientais, para a no aplicao o Cdigo Florestal no nova e
vem sendo aplicada por rgos ambientais estaduais, entre os quais a CETESB e o
Instituto Estadual do Ambiente (INEA), rgo ambiental do Estado do Rio de Janeiro.

4. A TENTATIVA DE SUPERAO DO CONFLITO

Atualmente apresenta-se na Cidade de Paulo um quadro que ilustra o conflito presente
no territrio quanto a ocupao das reas de preservao permanente e que pode ser
considerado dramtico (tabela 1), mesmo que atenuado pelas distores dos
nmeros, j que as dimenses de lotes e de edificaes no correspondem apenas s
parcelas localizadas em APP, mas sim as dimenses totais dos lotes e edificaes
parcialmente inseridos em APP.
Tabela 1

Fonte: Pereira et al (2011)

Alm dos lotes e edificaes que ocupam as APPs, estas tambm abrigam parte
significativa do sistema virio, que se somam a canalizaes e retificaes de cursos
hdricos. Ressalta-se que parte significativa dessa ocupao regular do ponto de
vista urbanstico, no se tratando apenas de ocupaes informais (favelas) a beira de
cursos dgua, e sim o resultado de um modelo de desenvolvimento urbano
questionvel, diante dos problemas urbansticos e ambientais vivenciados por quem
vive, trabalha ou visita So Paulo.
Pereira et al (2011) apontam que:
... ainda que quase dois teros da rea do municpio tenham alto grau de consolidao urbana,
onde se observa uma situao de profunda alterao do sistema natural da rede hdrica e
tambm intensa ocupao das reas de Preservao Permanente - APP pelo sistema virio,
pelas canalizaes de crregos e por lotes e edificaes, h ainda em So Paulo expressivas
pores de seu territrio onde h necessidade de que sejam preservadas reas prestadoras de
servios ambientais, entre as quais as demarcadas pelo Cdigo Florestal como APPs (de rios,
topo de morro e de nascentes).

A produo dessa ocupao no ocorreu somente no perodo em que o Cdigo

Florestal no era aplicvel em rea urbana ou at quando os limites mnimos de
preservao eram inferiores as restries da legislao de parcelamento do solo. A
controvrsia entre urbanizao e preservao atual e provocada pela disputa de
espao para tal.
Pensar na superao dessa controvrsia passa pela reflexo sobre o projeto de
cidade possvel para se enfrentar o quadro de mudanas climticas, para propiciar o
bem estar humano, para se ter desenvolvimento socioeconmico com
sustentabilidade. E no haveria oportunidade melhor do que o processo de reviso do
Plano Diretor Estratgico, instaurado no Municpio de So Paulo em 2013, sob a
coordenao da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU).

4.1. A FORMULAO DO NOVO PLANO DIRETOR DE SO PAULO

A primeira etapa do processo contemplou uma avaliao de desempenho do Plano
Diretor Estratgico, institudo pela Lei Municipal 13430/2002. Da avaliao realizada
pela SMDU e pela Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), quanto ao
tema em questo, reitera-se o colocado por Sepe e Pereira (2012):
"O Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo PDE, em sua verso ora vigente no
dispe sobre reas de preservao permanente visando o cumprimento de funes ambientais,
conforme o pretendido pelo Cdigo Florestal, ainda que tenha adotado a Rede Hdrica como
elemento estruturante do espao urbano. Reconhece a necessidade de preservao e
recuperao das reas de vrzea, quando define como interveno estratgica a criao de
parques lineares, mas no utiliza o conceito destas reas de preservao para a definio de
parmetros de uso e ocupao do solo, que continuam a serem baseados em critrios
essencialmente urbansticos (taxa de ocupao do lote, taxa de permeabilidade, etc).
J nos Planos Regionais Estratgicos PREs, ainda que a grande maioria das subprefeituras
tenha desconsiderado os pressupostos do Cdigo Florestal, cabe destacar que os Planos
Regionais Estratgicos PRE das Subprefeituras de MBoi Mirim, Capela do Socorro,
Parelheiros, na zona sul e Guaianases, na zona leste (Livros XVIII, XIX , XX e XXVI da Parte II
da Lei Municipal 13.885/2004) adotaram em suas diretrizes de preservao o conceito de reas
de preservao permanente. Entretanto, quando da anlise mais detalhada no disposto nesta
legislao (PREs) pode se observar que h incoerncias ou mesmo conflitos entre artigos da
prpria lei, e com o Cdigo Florestal."

Na etapa propositiva, visando a elaborao do texto de lei, houve o entendimento que

embora fosse necessrio reiterar a aplicabilidade do novo Cdigo Florestal editado
pela Lei Federal 12651/2012 (com alteraes dadas pela Lei 12.727/2012) deveriam

ser adotadas estratgias mais contundentes para a proteo e a recuperao de reas

significativas para a cumprimento de funcionalidades ambientais.
Neste sentido foi mantida a diviso do territrio do municpio em duas Macrozonas: I
Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana; II Macrozona de Proteo e
Recuperao Ambiental; sendo cada uma delas subdivididas em Macroreas.
Ressaltando-se a funo precpua da Macrozona de Proteo e Recuperao
Ambiental em prestar servios ambientais essenciais para a sustentao da vida
urbana das geraes presentes e futuras. Reconhecendo-se as caractersticas dessa
Macrozona props-se a sua subdiviso em zona urbana e zona rural, visando a
adoo de estratgias diferenciadas para a conteno urbana e para a preservao
dos ecossistemas naturais.
No caso especfico das APPs salienta-se como importante estratgia de superao
dos conflitos no processo de discusso da reviso do Plano Diretor Estratgico, a
iniciativa do vereador Nabil Bonduki para realizao de um ciclo de debates sobre
esse tema na Cmara Municipal de So Paulo, j que assim como em outras cidades
brasileiras, a aplicabilidade do Cdigo Florestal em reas urbanas ainda uma
questo que levanta muitos questionamentos, no havendo um consenso, como pode
ser demonstrado ao final dos debates.
No houve a expectativa de esgotar o assunto, mas, pelo contrrio, de explicitar os
conflitos e suas diferentes abordagens. Embora tenham sido apontadas dificuldades
na aplicabilidade do Cdigo Florestal na rea urbana consolidada e de ocupao mais
antiga do Municpio de So Paulo, obteve-se como importante desdobramento da
discusso, a incluso de artigo especfico reiterando a existncia das APPs, no Projeto
de Lei 688/2013 do Executivo, que trata da reviso do PDE.
O Substitutivo ao Projeto de Lei 688/2013 aprovado em 1 votao na Cmara
Municipal em abril de 2014 contempla e avana em relao a proteo ambiental,
mantendo reconhecimento da existncia das APPs34, da zona rural, e refora o
conceito de funcionalidades ambientais, dispondo de uma organizao sistmica do
territrio. Alm de definir importantes estratgias, como a adoo do Pagamento por
Servios Ambientais como instrumento de gesto ambiental e de incentivo a
preservao, incluindo APP.

5. PRESSUPOSTOS CONCEITUAIS NORTEADORES DA DISCUSSO

A discusso feita no presente artigo tem o propsito de demonstrar, a partir da
experincia na cidade de So Paulo, que mesmo com as alteraes ocorridas no
Cdigo Florestal, a partir de 2012, com a edio da Lei 12651/2012 estas no foram
suficientes para a superao dos conflitos existentes quanto a sua aplicao em reas
urbanas.
Ainda que a nova lei tenha tentado incorporar, a duras penas, os avanos e
aprendizados de sua aplicao por quase 50 anos, o processo turbulento e demorado
de sua discusso e aprovao, que mobilizou de forma indita e acalorada os diversos
setores da sociedade brasileira, impediu que fosse feita uma discusso mais
aprofundada da sua aplicao em reas urbanas.
Vale dizer que o principal problema ainda reside no fato de que o novo Cdigo
Florestal, em sua gnese, no foi pensado para ser aplicado em reas urbanas, assim
como no teria sido para a lei anterior (Lei Federal 4775/1965), mesmo que esta
constatao repita o principal argumento dos crticos de sua aplicao.

Entende-se como avano do novo Cdigo Florestal a forma explicita da redao do

artigo 4, no deixando dvidas quanto existncia de reas de preservao
permanente em reas urbanas. No entanto, ainda que esta redao explicite, por outro
lado, tambm se torna genrica demais, no permitindo sua adequao para as
distintas realidades das cidades brasileiras ou mesmo, para as distintas realidades
intra-urbanas existentes nas grandes metrpoles, sendo o caso de So Paulo, o mais
emblemtico.
Tal constatao j foi apontada por diversos outros autores, ainda que estes se
referenciassem a legislao anterior, entre os quais Santos & Scagliusi (2011) e Britto
et al (2012). No caso destes ltimos autores, analisando o caso da Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, os mesmo concluem que se faz necessria uma
unificao da base normativa que oriente a proteo das faixas marginais de rios
urbanos, de forma que a mesma permita uma aplicao que no seja genrica, mas
que se adque s especificidades dos diferentes territrios urbanos.
No caso de So Paulo, como apontado por Sepe e Pereira (2012), a cidade possui
ainda expressiva rea territorial onde a aplicao das regras estabelecidas pelo novo
Cdigo Florestal seria adequada e oportuna, considerando o nvel de preservao das
APPs e consequentemente de suas funcionalidades originais. So territrios, ainda
que submetidos s presses da urbanizao, que conservam aproximadamente 202
milhes de m de APP situadas sobre vrzeas preservadas.
No restante da cidade, intensamente urbanizada, cerca de 56 milhes de m de APPs
ainda identificveis necessitam de tratamento distinto, embora muito das
funcionalidades originais destas reas tenham sido perdidas.
Como apontado por Santos & Scagliusi (2011) a configurao espacial das cidades
o resultado de processos scio-econmicos que subverteram o desenho natural do
territrio, concentrando diferentes usos e atividades que promovem formas de
adensamento humano e construtivo. Em So Paulo, neste intenso processo de
transformao do territrio, que acarreta alteraes morfolgicas expressivas, como
discutido por Rodrigues e Coltrinari (2004), antigas reas de preservao permanente
assumem novas funcionalidades que precisam ser reconhecidas e preservadas, dada
a sua importncia para a cidade.
Ainda que se possa argumentar que diversas funes ambientais exercidas pelas
reas de preservao permanente estejam extintas em reas com elevado nvel de
antropizao, cabe destaque a necessidade de que seja mantida e conservada a
principal funo exercida pelas APPs em reas urbanas, ou seja, a manuteno da
permeabilidade do solo, e consequentemente a minimizao das enchentes e
inundaes.
Partindo-se do entendimento de que deva existir um limite de razoabilidade a ser
considerado quando se trata de reas de preservao permanente em reas urbanas,
em especial em reas com cursos dgua canalizados, defende-se que a princpio, as
razes para a existncia de APP no deixariam de existir com a canalizao de
crregos. No mnimo, as questes referentes drenagem e permeabilidade do solo
continuam presentes.
No processo de reconhecimento de novas funcionalidades, a edio de um novo
regramento legal, especfico para reas urbanas poderia propiciar uma melhor
efetividade de sua aplicao. Alm disso, permitiria o aprofundamento da discusso,
no se deixando levar pela adoo da soluo mais pragmtica, que a da
descaracterizao das APPs ou da perda de suas funcionalidades. Alis, este parece

ser o mantra a ser repetido, nos prximos anos, a exausto, para justificar decises
onde nem sempre as questes ambientais so as preponderantes.
No caso da cidade de So Paulo, a experincia observada pelas autoras, da anlise
de processos em SVMA, tem demonstrado a existncia de prticas adotadas por
alguns empreendedores, que contribuem para a descaracterizao da APP, ou seja,
antes de submeter ao processo de licenciamento no rgo ambiental, os mesmos
obtm autorizaes para canalizao dos rgos relacionados drenagem, o que
parece se configurar claramente como uma forma de burlar a lei. Como ocorre em
qualquer outro processo de licenciamento ambiental, entendido em seu sentido mais
amplo, incluindo aprovaes, o parecer ambiental deveria ser sempre prvio a
qualquer outra aprovao.
Identifica-se a necessidade de discusso e proposio de critrios tcnicos para APPs
em reas intensamente antropizadas, incluindo a questo do nvel de
descaracterizao destas reas. Como afirmado por Silva (2013) tais critrios no so
simples de serem estabelecidos e devem se basear em diagnsticos de bacias,
discutidos por profissionais de diversas formaes e serem estabelecidos
preferencialmente por um colegiado com participao popular. Em So Paulo, na
situao atual de ausncia destes critrios, as definies especficas e casusticas,
so inegavelmente sujeitas a critrios com alto grau de subjetividade.
Buscando contribuir para esta discusso, se prope refletir a seguinte questo
conceitual, do ponto de vista ambiental, proposta por Santos & Scagliusi (2011): o que
importante preservar, criar ou manter no espao urbano?
6. CONSIDERAES FINAIS
Como concluses desta reflexo se aponta a urgncia do enfrentamento da questo,
ou seja, a necessidade de discusso de uma legislao especfica de proteo de
reas de preservao permanente, revestidas ou no de vegetao, para reas
urbanas. Legislao esta que ao mesmo tempo em que possibilite o reconhecimento
das distintas realidades urbanas existentes no pas, garanta a preservao e
recuperao ambiental das reas de APP, baseadas na identificao das
funcionalidades prestadas por estas reas.
Ainda que se tenha pouco tempo de aplicao da Lei Federal 12651/2012, a
experincias consolidadas ao longo das ultimas dcadas tem demonstrado que
desaconselhavel optar por tentativas de melhor adequ-la, atravs de emendas ao
atual texto ou leis complementares, como foi a opo adotada para o Cdigo Florestal
anterior. A produo de uma nova legislao exclusivamente voltada regulao das
APPs no espao urbano impe-se como a alternativa mais apropriada.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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do Verde e do Meio Ambiente e Centro de Estudos da Metrpole, 2008.142 p.
1

Exposio de motivos realizada pelo Ministro da Agricultura Armando Monteiro Filho na apresentao do
anteprojeto de lei florestal, elaborado por grupo de trabalho criado prlo pres. Janio Quadros, em 1961
2
Idem.
3
Redao dada pela Lei n 4.771/1965:
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de
vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de outro qualquer curso d'gua, em faixa marginal cuja largura mnima ser:
1 - de 5 (cinco) metros para os rios de menos de 10 (dez) metros de largura:
2 - igual metade da largura dos cursos que meam de 10 (dez) a 200 (duzentos) metros de distancia entre as
margens;
3 - de 100 (cem) metros para todos os cursos cuja largura seja superior a 200 (duzentos) metros.
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, mesmo nos chamados "olhos d'gua", seja qual for a sua situao topogrfica;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos taboleiros ou chapadas;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, nos campos naturais ou artificiais, as florestas nativas e as
vegetaes campestres.
4
Alterao realizada pela Lei n 7.511/1986, no inciso a) do Art. 2:
a) ao longo dos rios ou de outro qualquer curso d'gua, em faixa marginal cuja largura mnima ser:
1. de 30 (trinta) metros para os rios de menos de 10 (dez) metros de largura;
2. de 50 (cinquenta) metros para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqenta) metros de largura;
3. de 100 (cem) metros para os cursos dgua que meam entre 50 (cinqenta) e 100 (cem) metros de largura;
4. de 150 (cento e cinquenta) metros para os cursos dgua que possuam entre 100 (cem) e 200 (duzentos) metros
de largura; igual distncia entre as margens para os cursos dgua com largura superior a 200 (duzentos)
metros;
5
Alterao realizada pela Lei n 7.803/1989 no Art. 2:

a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima
ser:
...
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'gua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'gua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de
largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'gua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
...
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'gua", qualquer que seja a sua situao
topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
...
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100
(cem) metros em projees horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao.
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos
por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, obervarse- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se
refere este artigo.
6
Includo pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001:
Art. 1, II - rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas;...
Art. 4o A supresso de vegetao em rea de preservao permanente somente poder ser autorizada em caso de
utilidade pblica ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo
prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto.
7
Pargrafo nico do Art. 1 da Lei Federal 10.257/2001 - Estatuto da Cidade.
8
Lei Federal 11.977/2009, Art. 54, 1 e 2 .
9
Art. 2 da Lei Federal 10.257/2001 - Estatuto da Cidade.
10
Art. 4 da Lei Federal 12.651/2012
11
Art. 4 ... 7 Em reas urbanas, as faixas marginais de qualquer curso d'gua natural que delimitem as reas da
faixa de passagem de inundao tero sua largura determinada pelos respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do
Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente. (VETADO). 8 No caso de reas urbanas e
regies metropolitanas, observar-se- o disposto nos respectivos Planos Diretores e Leis Municipais de Uso do Solo."
(VETADO).
12
9 Em reas urbanas, assim entendidas as reas compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei
municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, as faixas marginais de qualquer curso dgua
natural que delimitem as reas da faixa de passagem de inundao tero sua largura determinada pelos respectivos
Planos Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, sem
prejuzo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput. (Includo pela Medida Provisria n 571, de 2012 e
VETADO pela Lei n 12.727, de 2012).
13
Novo Cdigo Florestal: aprovado pela Lei Federal 12.651/2012 e alterado pela Lei 12.727/2012
14
Conforme o art. 4, inciso I da Lei Federal 12.651/2012.
15
Conforme o art. 4, inciso II, alnea "b" da Lei Federal 12.651/2012..
16
Conforme o art. 4 inciso III da Lei Federal 12.651/2012.
17
Conforme o art. 5 da Lei Federal 12.651/2012.
18
Conforme o art. 3 inciso VII e art. 4, inciso IV da Lei Federal 12.651/2012.
19
art. 3 inciso VIII, alnea "b".
20
Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, dos artigos 3, VII, alnea "b", IX, XVII,
XIX e pargrafo nico; 4, III, IV, 1, 4, 5, 6; 5, 8, 2; 11 e 62 promovida pela Procuradora Geral da
Repblica, em exerccio, Sandra Cureau, em 18 de janeiro de 2013.
21
Conforme o artigos 64 e 65 da Lei Federal 12.651/2012
22
A Resoluo CONAMA 369/2006, em seu artigo 9, inciso IV, alnea a) disponha que a interveno em APP
visando a regularizao fundiria deveria obedecer faixas mnimas de 15 m para cursos de gua de at 50 m de
largura e faixas mnimas de 50 m para os demais;
23
Conforme o art. 3 inciso XX
24
Conforme o art. 25
25
Conforme o art. 41 inciso I e III
26
Ainda que, como aponta Saule Junior (2008), desde o final da dcada de 30 do Sculo XX o parcelamento do solo
urbano passa a ser disciplinado por meio de legislao federal, atravs do Decreto Lei n 58, de 10 de dezembro de
1937 e o Decreto n 3.079, de 15 de setembro de 1938, que exigiam dos loteadores obrigaes referentes a

infraestrutura e projeto de parcelamento do solo e disponham de regras contratuais sobre a compra de terrenos
mediante pagamentos em prestaes. Ainda segundo este autor, anterior ao regramento federal, a Lei Municipal n
2.611/23, editada na dcada de 1920, j definia regras para a abertura de loteamentos, na cidade de So Paulo.
27
Pela lei Federal 7803/1989, que alterou o Cdigo Florestal, nos cursos dgua com larguras at 10 metros, as faixas
de APP passam de 05 para 30 metros. J a Lei Federal 6766/79 estabelece a largura para a faixa non aedificandi de 15
metros.
28
A faixa non aedificandi foi definida pela legislao com o propsito de propiciar a manuteno do canal de
drenagem ou galeria, resultantes da obra de canalizao, facilitando seu acesso para limpeza e conservao. J a rea
de preservao permanente teve sua concepo ampliada, a partir da Medida Provisria n 2166-67, que alterou o
Cdigo Florestal, passando a proteger mais do que a vegetao, mas sim uma srie de funes ou servios ambientais
prestados pelas reas limtrofes aos cursos dgua.
29
Deve se ressaltar, como aponta Saule Junior e Uzzo (2009), que a luta pela reforma urbana se inicia j na dcada de
1960. No entanto, com a instalao da ditadura no pas, esta pauta se inviabiliza, ainda que os temas da reforma
urbana reaparecessem nos anos 1970 e 1980. Segundo os autores, foi em 1988 que a luta pela reforma urbana voltou
tona, sendo a Assembleia Nacional Constituinte o espao de luta poltica. Aps a Constituinte, forma-se o Frum
Nacional de Reforma Urbana (FNRU), com o objetivo imediato de pressionar o Congresso Nacional para
regulamentar o Captulo da poltica urbana, da Constituio Federal de 1988. Durante rduos doze anos, foi esta uma
de suas tarefas principais, at a promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001.
30
Disciplina o corte e a poda de vegetao de porte arbreo existente no Municpio de So Paulo, e d outras
providncias. Posterior a edio desta lei foram editados ainda os decretos estaduais 30433/1989 e o 39.743/1994. Ao
longo dos ltimos 10 anos diversas portarias municipais foram publicadas e em 2013 foi editado o Decreto Municipal
53.889/2013, que regulamenta o Termo de Compromisso Ambiental TCA.
31
No Estado de So Paulo, esta atribuio anteriormente delegada ao antigo DEPRN, hoje se encontra sob a
responsabilidade da CETESB. Cabe informar ainda, que h um convnio vigente entre a PMSP/SVMA e a CETESB,
desde 2007, que define as atribuies comuns e as especficas de cada rgo, no caso de do licenciamento ambiental,
que inclui a autorizao para manejo de vegetao. Este convnio vem sendo contestado na Justia, pela Promotoria
de Meio Ambiente do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, desde 2012, acarretando paralisaes temporrias,
vinculadas a decises judiciais.
32
Segundo o Decreto Municipal 53889, de 08 de maio de 2013. Cabe ressaltar, no entanto, que esta exigncia j era
fixada antes da edio do referido decreto, atravs portarias emitidas pela SVMA.
34

Texto includo no Substitutivo ao Projeto de Lei 688/2013 quanto as Aes nas reas de Preservao Permanente.